la finanza locale in italia: evoluzione storica e … · - riserva di legge statale sulle imposte...
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LA FINANZA LOCALE IN ITALIA:
EVOLUZIONE STORICA E TRATTI
DISTINTIVI
Andrea Zatti
Università di Pavia
Dipartimento di scienze politiche e sociali
Centralizzazione vs autonomia
• L’evoluzione storica dei rapporti tra
Stato centrale e Enti territoriali può
essere letta come un «complicato e mai
compiuto cantiere» ove si sono alternate
fasi di maggiore o minore autonomia per
i governi locali
• Non è mai stato definito né individuato
un assetto ottimale, stabile e definitivo
Autonomia: un concetto
multidimensionale
• Politica e di governo: elettività degli organi
decisionali e, più in generale, individuazione interna
dei titolari della rispettiva amministrazione
• Normativa: di adottare leggi e regolamenti della
medesima efficacia della legge statale davanti al
giudice
• Amministrativa e funzionale: di gestione delle
funzioni proprie, sottratte al controllo di merito e
opportunità altrui
• Autonomia finanziaria di entrata e di spesa
Entrate proprie
Un tributo è considerato proprio
quando l’ente oltre a percepirne
il gettito ha la potestà di
regolare alcuni aspetti relativi
all’applicazione del tributo
(base imponibile, soggetti
passivi, aliquote)
Con autodeterminazione degli strumenti (possono essere
sia Imposte, che Tasse /contributi, che Tariffe/canoni).
Con vincoli di legge da
parte dei livelli superiori
Imposte con separazione della
fonte
Imposte con separazione della
fonte (armonizzate)
Addizionali
Sovraimposte
Addizionali
Sovraimposte
(armonizzate)
Compartecipazioni (Figurano nel bilancio dello Stato come trasferimenti e in quello degli enti
locali come entrate tributarie)
Trasferimenti
Trasferimenti generici
Trasferimenti specifici
AU
TO
NO
MIA
DE
CR
ES
CE
NT
E
Autonomia d’entrata
• Grado di copertura del totale delle entrate
(correnti) con entrate proprie.
2 Indicatori vengono utilizzati:
Autonomia tributaria (impositiva): rapporto tra le entrate
tributarie (nel contesto italiano quelle del titolo I di
bilancio: imposte e tasse) e il totale delle entrate correnti
(problema compartecipazioni).
Autonomia finanziaria: rapporto tra le entrate tributarie +
extra-tributarie (III titolo di bilancio in Italia: canoni,
tariffe, multe, dividendi) e il totale delle entrate correnti.
Autonomia di spesa
• Fa riferimento alla reale possibilità dell’ente
di decidere liberamente la destinazione delle
risorse a disposizione tra le diverse
tipologie di spesa. Essa viene comunemente
rappresentata dal rapporto tra le entrate
senza vincoli di destinazione (siano esse
trasferimenti o tributi propri) e il totale delle
entrate.
Autonomia finanziaria: i benefici
• Modelli normativi e vantaggi allocativi
(Oates, Tiebout, teoria dei club)
• Responsabilizzazione dei governanti (no
representation without taxation)
• Trasparenza dei costi dell’intervento
pubblico (effetto dei soldi degli altri)
• Limitazione alla crescita del settore
pubblico (Leviatano e Public choice)
Autonomia finanziaria: le criticità
• Adeguatezza delle entrate (statica e dinamica)
• Competizione fiscale e race to the bottom
• Corrispondenza fiscale (esportazione vs. onere dei non residenti)
• Costi amministrativi e frammentazione
• Equità orizzontale
• Difficile gestione obiettivi macroeconomici (redistribuzione e stabilizzazione)
Le macro-fasi del processo (pillole)
• In un quadro post-unitario che ha sempre visto il
prevalere di un’impostazione di base centralistica e
ispirata all’uniformità amministrativa si sono
evidenziate almeno tre fasi di maggiore autonomia,
con relative «reazioni centraliste»:– Il periodo giolittiano, interrotto dalla prima guerra mondiale e dal
fascismo
– Il periodo post costituzionale, interrotto dalla crisi energetica e dallo
sviluppo dello stato sociale negli anni ‘70
– Il periodo degli anni ‘90, interrotto dalle esigenze di consolidamento e
dalla crisi mondiale
- Orientamento verso la garanzia di uniformità dell’intervento pubblico sul territorio nazionale
- Definizione di servizi pubblici connessi alla salvaguardia dei diritti di cittadinanza che devono essere forniti a livello uniforme sul territorio
- Forme di controllo ex ante ed ex post (controllo di legittimità)
- “Interesse nazionale” (art.117)
- Accentuazione del ruolo, anche amministrativo, delle regioni, a discapito degli enti locali (art. 118)
- Riserva di legge statale sulle imposte (art. 23 e art.119)
- Capacità contributiva e progressività come principi ispiratori del sistema fiscale (art. 53)
- Priorità allo sviluppo dell’imposizione personale e progressiva dello stato centrale e alla lotta all’evasione
- Mancata riforma dl quadro complessivo della finanza locale
Quadro post-costituzionale
- Limitato peso della spesa locale sul totale della
spesa pubblica (20%, rispetto al 30% post unità
d’Italia e al 45% alla vigilia della prima guerra
mondiale)
- Elevato livello di autonomia tributaria e
finanziaria degli enti locali (≈ 80%)
- Forte frammentazione del sistema dei tributi
locali, con un ruolo importante delle imposte di
consumo e di famiglia
- Inefficienza dell’accertamento affidato agli enti
locali, spesso di piccola dimensione
La finanza locale fino agli anni ‘70
%
Entrate patrimoniali 6,0
Utili aziende 0,3
Prestazioni servizi 7,6
Vendite beni 0,2
Entrate tributarie 64,3
Imposta di famiglia 11,1
Imposte di consumo 28,4
Contributi 18,5
Altre entrate 3,1
Peso % principali tipologie d’entrata-Comuni (1958)
- Imposta di famiglia: basata sull’agiatezza presunta
della famiglia, ricostruita in base a calcoli presuntivi
del reddito prodotto
- Imposte sui consumi: prelievi specifici su una serie di
beni di consumo entro valori massimi stabiliti dalla
legge nazionale
- Imposta sul valore locativo: basata sul valore dei fitti,
applicando un’aliquota proporzionale o progressiva
- Sovraimposte e addizionali a tributi erariali (terreni e
fabbricati)
- Molteplicità di tributi: su esercizio professioni e
commerci, licenze su vetture e domestici, insegne dei
negozi, animali, etc.
I tributi locali fino alla riforma 1972-1973
- Sviluppo di un sistema fiscale “di massa” legato al consolidamento dello stato sociale (la spesa pubblica cresce di quasi 10 punti % su PIL nel decennio)
- Parziale decentramento delle responsabilità di spesa (il peso delle spese locali sul totale delle spese delle amministrazioni pubbliche passa dal 18,5% del 1971 al 30,8% nel 1981)
- Forte accentramento delle responsabilità d’entrata e conseguente ricorso ai trasferimenti (94,5% delle entrate correnti regionali nel 1979, 75,6% di quelle comunali nel 1980)
- Forte ricorso a vincoli amministrativi riguardanti settori e modalità d’utilizzo dei trasferimenti
- Regolazione annuale degli aggregati quantitativi e dei vincoli amministrativi
Decoupling finalizzato a contemperare le finalità della programmazione economica e finanziaria centrale con alcune forme di decentramento della spesa
La finanza locale dopo la riforma
Pressoché completo azzeramento dell’autonomia tributaria locale
attraverso:
-Abolizione dell’imposta di famiglia e sul valore locativo e creazione
di un grande tributo erariale progressivo sul reddito delle persone
fisiche
-Creazione dell’ILOR (Imposta locale sui redditi reale e
proporzionale) che fu però fissata a livello centrale senza devolverne il
gettito
-Abolizione delle imposte di consumo e creazione dell’IVA
-Abolizione della gran parte dei tributi minori locali
-Sostituzione delle entrate locali con trasferimenti di pare ammontare
che avrebbero dovuto evolversi con le responsabilità di spesa
Modello della finanza derivata
La riforma tributaria 1972-1973:
principali effetti sui tributi locali
Indice di autonomia finanziaria dei comuni
italiani
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
1970 1973 1980 1987
• Le ragioni del sistema di finanza derivata:
- volontà di controllo centrale delle funzioni
macroeconomiche (stabilizzazione e
redistribuzione)
- squilibri crescenti tra le voci di spesa e le
entrate proprie
- squilibri territoriali significativi
- onerosità ed inefficienza del prelievo locale
• Le problematiche:
– Deresponsabilizzazione delle autorità decentrate e
crescita della spesa
• Finanziamento in deficit e consolidamento del debito
(Decreti Stammati del 1977)
• Spesa storica dal 1978
– Forte intrusività delle autorità centrali nelle scelte
locali (fondi di diversa natura, finanziati di anno in
anno dalla legge finanziaria)
– Forti sperequazioni territoriali con effetti premianti
per le amministrazioni più dinamiche (ma anche più
spregiudicate)
– Sopravvalutazione della capacità programmatoria e
di coordinamento della finanza centrale
Quota percentuale delle spese correnti
comunali coperta da entrate correnti
1965 78.4
1968 76.7
1970 73.9
1972 66.5
1973 64.3
1974 62.8
1975 55.6
1976 59.6
1977 60.5
• Anni ’80: alcuni (timidi) tentativi di razionalizzazione
- Istituzione di un fondo perequativo basato su parametri oggettivi (popolazione, reddito, indicatori di spesa basati sulla classe demografica)
- Spinta alla crescita della copertura tariffaria dei servizi divisibili (entrate extra-tributarie)
- Prime forme di re-introduzione di tributi locali (Iciap, Imposta sui consumi finali di energia elettrica)
• Anni ’90 (l. 142/90 e Bassanini: decentramento a costituzione invariata)
– Ulteriore decentramento delle funzioni: il ruolo delle Amministrazioni locali diventa importante soprattutto per la spesa in conto capitale
– Elezione diretta del sindaco, dei presidenti della provincia e della regione
– Progressivo rilancio dell’autonomia fiscale con tributi propri derivati (ICI, Tarsu, IRAP, tassa automobilistica, altri tributiminori propri) e addizionali (IRPEF comunale e provinciale dal 1999)
– Tentativi (in larga parte falliti) di razionalizzazione del sistema dei trasferimenti perequativi
– Riduzione dei vincoli sull’utilizzo dei trasferimenti e incremento dell’autonomia di spesa (dall’11% nel 1990 al 78% nel 2001 per le Regioni)
• Anni 2000: Federalismo politico (L.3/2001)
– Riconoscimento costituzionale degli enti decentrati
– Abolizione sistemi di controllo sull’attività legislativa e amministrativa decentrata
– Ribaltamento delle competenze tra Regioni e Stato (art. 117)
– Riconoscimento costituzionale del principio di sussidiarietà (art. 118).
– Riconoscimento esplicito del principio dell’autonomia finanziaria per tutti i livelli di governo (art.119)
– Perequazione come prerogativa costituzionale demandata all’autorità nazionale (art.119)
– Contributi speciali (trasferimenti specifici) per funzioni particolari (art.119)
• Forme di controllo e influenza dell’autoritàstatale:
– Definizione dei principi fondamentali a cui la legislazione regionale concorrente deve adeguarsi
– Prerogativa di determinare i livelli essenziali delle prestazioni (LEP) concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio (diritti di cittadinanza e merit goods)
– Potere sostitutivo per garantire la tutela di tali diritti
– Possibilità di influenzare il totale delle risorse disponibili a livello locale attraverso il sistema dei trasferimenti e delle compartecipazioni
– Le regole del Patto di stabilità interno (PSI)
• Assenza fino al 2009 della legge attuativa dell’art. 119 che definisse i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario
• Rilevanza della spesa da finanziare e difficoltà di trovare nuove tipologie di tributi su cui basarsi
• Volontà di «controllare» la spesa locale alla luce dei crescenti vincoli di finanza pubblica
• Blocco ripetuto della libertà d’aliquota dei tributi propri locali (IRAP, addizionali IRPEF, etc). Il blocco si applica anche al periodo 2009-2011, ovvero sino all’attuazione del federalismo se precedente al 2011.
• 2007-2008: Depotenziamento del principale tributo proprio locale (ICI prima casa)
• Anche l’IRAP è soggetto a ripetuti propositi di abolizione
2001-2009: più passi indietro che avanti (1)
• Forte affidamento sul tax sharing per finanziare l’ulteriore
decentramento di funzioni (compartecipazioni IVA, IRPEF,
Accise benzina, consumi energia elettrica) con scarsi elementi di
autonomia e responsabilizzazione
• Permanere di squilibri e differenze territoriali enormi che
rendono difficile una soluzione “one size fits all”
• Necessità di razionalizzazione del sistema dei trasferimenti,
ancora fortemente incentrato sulla spesa storica (spesa e capacità
fiscale standard)
• Irrigidimento delle regole del PSI che sempre più hanno agito
con il fine ridimensionare le possibilità di spesa
• Forte caduta delle spese in c/capitale (-30% nel periodo 2006-
2009 per i Comuni)
2001-2009: più passi indietro che avanti (2)
• L’autonomia finanziaria dei Comuni è calata nel
2008-2009 di circa 10 punti, dal 64,0% al 54%
(escluse le compartecipazioni), tornando a
valori inferiori a quelli del 1994
• “Alla vigilia dell’attuazione dell’art. 119 Cost,
l’autonomia finanziaria delle amministrazioni
comunali ha subito un regresso verso forme di
finanza derivata” (Buratti, 2009)
2001-2009: più passi indietro che avanti (3)
Autonomia finanziaria dei comuni
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
1970 1973 1980 1987 1994 2002 2006 2007 2008
TRIBUTI PROPRI DERIVATI
IRAP (3,9% +/- 0,92%)
TASSA AUTOMOBILISTICA (fino al 10% in più rispetto ai valori
stabiliti dalla legge nazionale)
TRIBUTO SUL DEPOSITO IN DISCARICA DI RIFUITI SOLIDI
TASSA DIRITTO ALLO STUDIO
TASSA ABILITAZIONE PROFESSIONALE
TASSA OCCUPAZIONE DI SPAZI E CONCESSIONE BENI
ADDIZIONALE IRPEF (fino allo 0,5%)
ADDIZIONALE CONSUMI BENZINA (fino a 0,0258 x l)
ADDIZIONALE CONSUMI GAS METANO
EXTRATRIBUTARIERENDITE PATRIMONIO, UTILI PARTECIPATE, PROVENTI
SERVIZI, ETC (POCO SIGNIFICATIVE NEL CASO DELLE REGIONI
<3% DELLE ENTRATE CORRENTI)
COMPARTECIPAZIONIACCISA BENZINA E GASOLIO
QUOTA OBBLIGATORIA IRPEF (0,9%)
IVA
TRASFERIMENTI
FONDI STATALI TRASFERITI IN BASE AI VALORI STORICI E AD
ACCORDI DEFINITI DI ANNO IN ANNO TRA STATO E REGIONI (è
fallito il tentativo introdotto nel 2000 di istituire un fondo perequativo
basato su parametri oggettivi)
FONDI SPECIFICI SU SETTORI SPECIALI
FONDI EUROPEI
Principali fonti di entrata (corrente) -REGIONI ORDINARIE
TRIBUTI PROPRI DERIVATI
IMPOSTA PROVINCIALE DI TRASCRIZIONE
IMPOSTA RC AUTO (Senza libertà aliquota)
TASSA OCCUPAZIONE SPAZI
ADDIZIONALE CONSUMI ELETTRICI NON DOMESTICI
ADDIZIONALE SULLA TARSU COMUNALE (senza libertà
d’aliquota)
EXTRATRIBUTARIERENDITE PATRIMONIO, UTILI PARTECIPATE, PROVENTI
SERVIZI, ETC (<8% DELLE ENTRATE CORRENTI)
COMPARTECIPAZIONIIRPEF
TRIBUTO DEPOSITO RIFIUTI IN DISCARICA
TRASFERIMENTI
FONDO ORDINARIO
FONDO PEREQUATIVO
FONDO PER INVESTIMENTI
FONDO CONSOLIDATO
FONDI REGIONALI
FONDO FUNZIONI TRASFERITE
(Difficile comprensione dell’insieme di strumenti, in cui coesistono fattori
oggettivi, valori storici, esigenze e decisioni ad hoc)
Legge delega di riforma del 1999 mai attuata
Principali fonti di entrata (corrente) -PROVINCE
TRIBUTI PROPRI
DERIVATI
ICI
TARSU
TOSAP
IMPOSTA DI SCOPO
IMPOSTA PUBBLICITA E DIRITTI AFFISSIONE
ADDIZIONALE CONSUMI ELETTRICI DOMESTICI (senza libertà
d’aliquota)
ADDIZIONALE IRPEF (fino allo 0,8%)
ADDIZIONALE DIRITTI IMBARCO
EXTRATRIBUTARIETARIFFE (TIA, TARIFFA IDRICA, MENSE SCOLASTICHE, ETC)
PARCHEGGI E SANZIONI, CANONI, RENDITE PATRIMONIO, UTILI
PARTECIPATE, PROVENTI SERVIZI, ETC (Ca. 25% entrate correnti)
COMPARTECIPAZIONI IRPEF
TRASFERIMENTI
FONDO ORDINARIO
FONDO PEREQUATIVO
FONDO PER INVESTIMENTI
FONDO CONSOLIDATO
SOPPRESSIONE ICI
FONDI REGIONALI
FONDO FUNZIONI TRASFERITE
(Difficile comprensione dell’insieme di strumenti, in cui coesistono fattori oggettivi,
valori storici, esigenze e decisioni ad hoc)
Legge delega di riforma del 1999 mai attuata
Principali fonti di entrata (corrente)-COMUNI
Il contributo di costruzione è formalmente tra le entrate in conto capitale (IV Titolo), ma si è
data la possibilità ai Comuni di utilizzarne i proventi anche a copertura della spesa corrente
ENTRATE COMUNALI CORRENTI (2008)
Categoria 1 - Imposte 14.812.835.343
I.C.I. su abitazione principale per fattispecie non esenti 1.305.974.383
I.C.I. su fattispecie diversa da abitazione principale 8.519.177.718
Imposta di scopo 6.183.974
Imposta comunale sulla pubblicita (al netto dell'imposta sulle
insegne) 339.772.471
Addizionale comunale sul consumo di energia elettrica 708.810.226
Addizionale IRPEF 2.791.521.052
Compartecipazione IRPEF 885.731.818
Altre imposte 255.663.701
Categoria 2 - Tasse 5.105.699.219
Tassa per l'occupazione degli spazi ed aree pubbliche 218.779.500
Tassa per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani 4.748.412.013
Tassa di concessione su atti e provvedimenti comunali 6.703.177
Altre tasse 131.804.529
Categoria 3 - Tributi speciali ed altre entrate tributarie
proprie 570.558.954
Diritti sulle pubbliche affissioni 69.288.787
Tributi speciali ed altre entrate tributarie proprie 501.270.167
TOTALE ENTRATE TRIBUTARIE 20.489.093.516
TOTALE ENTRATE DERIVANTI DA CONTRIBUTI E
TRASFERIMENTI CORRENTI21.785.641.181
TOTALE ENTRATE EXTRATRIBUTARIE 14.105.927.719
Totale correnti 56.380.662.416
ENTRATE COMUNALI CORRENTI (2005-2008)
2005 2006 2007 2008
Entrate proprie
correnti
100 100 113 103
Entrate tributarie
Imposte
Tasse
100
100
100
98
100
92
91
90
95
81
78
94
Entrate
extratributarie
Proventi servizi
pubblici
Proventi dei beni
dell’ente
Utili e altri
proventi
100
100
100
100
106
102
104
114
115
107
129
117
112
103
122
118
Trasferimenti
correnti
100 101 117 118
Le compartecipazioni sono escluse dalle entrate proprie correnti
e incluse nei trasferimenti statali
ENTRATE PROVINCIALI CORRENTI (2006-2009)
2006 2007 2008 2009
Entrate proprie
correnti
100 104 104 98
Entrate tributarie 100 104 102 96
Entrate extra-
tributarie
100 108 117 117
Trasferimenti
correnti
100 125 117 118
Le compartecipazioni sono escluse dalle entrate proprie correnti
e incluse nei trasferimenti statali
Quota SPESE Quota ENTRATE Quota ENTRATE PROPRIE
1970/1975 1980-1985 1995-2000 1980-1985 1995-2000 1970/1975 1980-1985 1995-2000
AUSTRIA 9 11 10 11 11 11 7 6
BELGIO 3 2 2 3 2 5 3 10
CANADA 14 15 15 16 16 15 16 16
DANIMARCA 15 13 12 13 13 9 12 12
FINLANDIA 8 12 9 12 10 9 13 13
FRANCIA 5 3 5 4 6 6 8 9
GERMANIA 16 16 16 15 15 16 10 8
IRLANDA 6 4 4 5 3 7 4 3
ITALIA 4 7 6 9 5 4 2 4
OLANDA 11 9 8 10 8 1 11 5
NORVEGIA 13 8 7 8 6 13 5 11
PORTOGALLO 1 1 1 2 1 2 1 1
SPAGNA 2 5 13 6 12 3 6 7
SVEZIA 11 10 11 1 9 12 15 14
SVIZZERA 17 17 17 17 17 17 17 17
UK 7 6 3 7 4 8 9 2
USA 12 14 14 14 14 14 14 15
Quota spese: incidenza della spesa locale sulla spesa della PA. Quota entrate: incidenza delle entrate locali sulle entrate della PA; Quota entrate proprie: incidenza entrate
proprie (escluse le compartecipazioni) sul totale delle entrate
1= valore minimo di decentramento; 17 valore massimo
DECENTRAMENTO NEI PAESI OCSE: POSIZIONE PER PAESE
• Identificazione del quadro delle funzioni fondamentali
degli enti locali
• Autonomia finanziaria contenuta e decrescente nell’ultimo
periodo
• Difficile identificazione di nuove basi imponibili e forte
ricorso alle basi condivise, anche tra più livelli
• Razionalizzazione del sistema dei trasferimenti
• Regioni a Statuto speciale (non trattate)
LE QUESTIONI DA AFFRONTARE