la funcion administrativa

7/17/2019 La Funcion Administrativa

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LA FUNCION ADMINISTRATIVA

La Punción Administrativa. Según la noción común, la

legislación es la promulgación de las normas, es decir, de

los mandatos jurídicos que poseen el carácter de genera-

lidad y abstracción necesarios para regular el desarrollo

de la vida social y de las organizaciones en que ésta se

concreta, regulando coactivamente la conducta futura de los

individuos y de los grupos sociales menores en sus

relaciones recíprocas

!gualmente, según la noción común, jurisdicción es laactividad encaminada a garantizar el cumplimiento de las

normas, de un lado, mediante la adaptación de las mismas al

caso concreto y, de otro, mediante su aplicación coactiva

en caso de que falle en cumplimiento espontáneo

"or último, siempre según la noción común, "adminis-trativa" es la actividad concreta, dirigida, a través de

una acción positiva, a la realización de los fines con-

cretos de seguridad, progreso y bienestar# de la colecti-

vidad $unción esencial en cuanto para la conservación y elprogreso de la sociedad son tan esenciales el estable-

cimiento de normas jurídicas y la garantía de su cum-

plimiento, como aquellas condiciones concretas a que nos

acabamos de referir y que la acción del %stado debe rea-

lizar &omo a las otras funciones del %stado, la admi-

nistrativa puede apreciarse desde el punto de vista formal

y desde el punto de vista material

&on el criterio formal, la función administrativa se

define como la actividad que el %stado realiza por mediodel "oder %jecutivo

"ero considerar con el mismo carácter la e'pedición de

un reglamento, el otorgamiento de una patente o de mar-

ca de fábrica y el nombramiento de un funcionario público,

solamente porque los tres son realizados por el "oder

%jecutivo, significa prescindir en forma absoluta del análisis

de la naturaleza jurídica de esas operaciones( equivale a



pensar que todas ellas producen idénticos efectos de derec)o,

lo cual es contrario a los datos de la realidad *o que sucede

es que en la legislación positiva, a cada "oder no corresponde

una sola categoría de actos intrínsecamente )omogéneos, y que,por lo tanto, definir la función por el órgano que la realiza,

es igualar con un criterio e'terno actos que intrínsecamente se

diferencian de un modo radical

%s por lo tanto necesario buscar un criterio que revele

la naturaleza jurídica de la función administrativa, la cual se

e'terioriza y concreta en el "act administrativ"! %l acto

administrativo es a la función administrativa, lo que la ley a

la función legislativa y la sentencia a la función

jurisdiccional

"ara precisar el concepto de la función administrativa,

algunos autores toman en consideración la actitud especial que

el %stado adopta para realizarla

Laand afirmá que "#a administración $%#ica &s #aacción d&# 'stad" contraponiéndola con la legislación que es

la voluntad, y la jurisdicción, que es el pensamiento del

%stado

"ara muc)os, la única clasificación posible de las

funciones estatales estriba en la separación entre legislación

y ejecución *o cual no obsta para una posterior bifurcación de

esta última en ejecución, en sentido estricto, y jurisdicción

+ice F&rraris que la legislación no ejercita, en es-

tricto sentido, la autoridad del %stado, manifiesta su vo-

luntad, pero no su acción "or eso se )ace necesaria la

ejecución de las leyes o, lo que es lo mismo, su puesta en

acción

"ara Sa(a)u*s *a función administrativa es la

actividad concreta, práctica, desarrollada por el %stado para

la inmediata obtención de sus cometidos %s un )acer efectivo,mientras que la legislación y la justicia son actividades

e'clusivamente jurídicas

.ay que reconocer que la acción es característica de la

función ejecutiva, pero no es rasgo distintivo suficiente para



su adecuada delimitación &uando el %stado dicta una ley de

reforma agraria, está claro que la función legislativa se

agota de suyo con el propio )ec)o de que dic)a ley )aya sido

elaborada y debidamente promulgada( asimismo, cuando se dictasentencia condenando a un delincuente a una determinada pena,

por resultar probada su condición de autor de cierto delito, la

función jurisdiccional se agota, en principio, emitiendo tal

juicio /)ora bien, ni con la ley de reforma agraria ni con el

pronunciamiento judicial quedan totalmente satisfec)as las

necesidades sociales y jurídicas que justificaron aquellas

funciones0 es necesario además, que la reforma agraria sea

efectuada y que el delincuente cumpla su condena en una prisión

del %stado .e aquí la necesidad de la ejecución de la ley o de

la sentencia, y, que por ende, de que el %stado "act%&"materialmente para que dic)a ejecución se realice

"ero es posible pensar en la función ejecutiva sin que

aparezca tal manera de actuar 1enemos, por ejemplo, como un

acto de ejecución el nombramiento de un funcionario, que

obviamente, no entra2ará ni legislación ni jurisdicción, y, sin

embargo, aquí estamos también en presencia de un acto

jurídico, que en cuanto tal, se agota por el simple )ec)o de

ser emitido &uando el %stado realiza estos nombramientos,

"act%a"+ como también actúa cuando legisla o sentencia, perono mediante una actuación material semejante a la que antes se

)a se2alado .ay pues, junto a la actuación material un tipo de

"&,&cución ,urdica" que se descubre al poner en contraste

los diversos actos jurídicos estatales entre sí

legal, de las facultades que la ley otorga, nunca se )a

considerado como ejecución de la ley

Siguiendo el otro criterio de considerar que la ejecución

consiste en realizar prácticamente las normas legales,

entonces se incurre en el e'tremo contrario, pues en tal casoquedan fuera de la función administrativa la mayor parte de

los actos jurídicos que estamos acostumbrados a clasificar

como actos administrativos

%n efecto, cuando el "oder %jecutivo obra con facultades

discrecionales, cuando celebra contratos, y, en general, en

todos aquellos casos en que la ley no impone una obligación,

sino que se limita a autorizar determinadas actividades, no



puede decirse propiamente que esté ejecutando la ley, por más

que se esté obrando dentro de ella Sin embargo, muc)as de

esas actividades, pueden y deben considerarse como

indiscutiblemente administrativas

%l concepto de "&,&cución d& #as #&(&s" aunque es

parte de la función administrativa( )asta el punto de que el

"oder %jecutivo, se llama así por )aberse considerado que esa

era la actividad fundamental de dic)o "oder( no es útil para

dar una idea de la función administrativa, puesto que, o bien

es muy amplio y abarca todas las funciones del %stado, o, por

el contrario, es muy estrec)o y ni siquiera agota toda la

actividad administrativa

3 4tra tesis sostiene que la función administrativa comprendelas "r&#acin&s ,urdicas d&# 'stad cn #s $articu#ar&s".

%s indudable que esa clase de relación forma parte de la

actividad administrativa *os particulares, solamente entran

en relación jurídica con el %stado, a través del "oder

%jecutivo y no del "oder *egislativo ni del 5udicial( pero

también lo es que el entrar los particulares en relación

jurídica con el %stado, no constituye la única finalidad del

"oder %jecutivo y que además por ese medio no se llega adeterminar la naturaleza jurídica tres las funciones del

%stado, la que no sea legislativa ni jurisdiccional, cuyos

caracteres ya conocemos, tendría forzosamente que ser función

administrativa Adamvic dic&/ "La administración &ns&ntid mat&ria# cm$r&nd& tda #a actividad d& #sór)ans &stata#&s d& &ntidad&s $%#icas 0u&+cnsid&rads &n s misms+ n sn acts #&)is#ativs ni,urisdiccina#&s!1.

Sin embargo esta tesis "r&sidua#" no nos da ningúncriterio positivo con el que poder caracterizar la funciónadministrativa

6%'pondremos a continuación el concepto de funciónadministrativa, en sentido material, concepto que acogemos enel presente manual



$unción administrativa es aquella que el %stado realiza

bajo un orden jurídico, y que consiste en la ejecución de actos

materiales y de actos jurídicos que crean, reconocen modifican

o e'tinguen situaciones jurídicas individuales

7ue la función administrativa es aquella que se realiza

bajo un orden jurídico no constituye la diferencia específica

que la separa de las otras funciones del %stado Según nuestro

ordenamiento jurídico todas las actividades del %stado tienen

que realizarse bajo un orden jurídico, aún la misma función

legislativa ordinaria está sometida al orden jurídico pre-

establecido en la &onstitución %l "oder del %stado es un

"oder jurídico

%n cambio la función administrativa por su naturaleza

jurídica se distingue de las otras por los efectos de derec)o

que sus actos producen

&on respecto a la legislativa se realiza la diferencia,

pues que por virtud de ésta nunca se realizan actos materiales,

ni se determinan situaciones jurídicas para casos individuales

*a esencia del acto legislativo consiste en la creación de

situaciones jurídicas generales,

*a función administrativa se distingue de la juris-

diccional porque en ésta no se recurre a la idea del motivo

8una controversia previa9 ni del fin 8dirimir conflictos,

decidir controversias9 *a función administrativa no suponeuna situación pree'istente de conflicto, ni interviene con el

fin de resolver una controversia para dar estabilidad 8cosa

juzgada9 al orden jurídico *a función administrativa es una

actividad ininterrumpida que puede prevenir conflictos por

medidas de policía, pero cuando el conflicto )a surgido, seentra al dominio de la función jurisdiccional Si la función

administrativa llega en algún caso a definir una situación de

derec)o, lo )ace, no como finalidad, sino como medio para poderrealizar otros actos administrativos

:Se suele )acer una distinción entre "olítica y /dministración

%sto tiene una utilidad práctica, pues entendiendo la política

como función suprema del %stado, ella sirve para calificar como



organismo de gobierno a aquellos que aparezcan, en un

ordenamiento positivo dado, como sujetos responsable de una

tal actividad

%l "oder *egislativo desarrolla una actividad política

Si se admite que una ley es un acto político, lo cual es

cierto, esta afirmación no entra2a problema, pues las leyes son

de por sí identificables desde el punto de vista del órgano de

que emanan *o que realmente encierra dificultad es el )ec)o de

que parte de la actividad del "oder %jecutivo deba calificarse

como política y otra como administrativa( entonces )abrá que

determinarse la manera de saber cuándo este "oder actúa

políticamente y cuándo con carácter administrativo;

"ara poder precisar conceptos se )ace necesario indicar

que el "oder %jecutivo puede apreciarse bajo un doble aspecto0

como "oder "olítico y como "oder /dministrativo

%l %jecutivo, en su aspecto de "oder "olítico se definepor la situación que guarda dentro del %stado, con relación aéste y a los demás "oderes en que se divide el ejercicio del"oder del %stado

*a situación del %jecutivo como "oder /dministrativo se

define por la relación con la ley que )a de aplicar a casosconcretos

%n su carácter de "oder "olítico, al %jecutivo, como

representante del %stado, corresponde realizar los actos

necesarios para asegurar la e'istencia y mant&nimi&nt delpropio %stado e impulsar y orientar su desarrollo - de acuerdo

con cierto programa, al mismo tiempo que el "oder *egislativo

puede también se2alar derroteros a la actividad estatal por

medio de leyes que tiendan a la consecución de una finalidad

determinada de orden político, económico o, &n general, deorden social *os actos que con tales propósitos realizan los

"oderes %jecutivo y *egislativo, son los que se denominan actos

políticos

<o obstante, la admisión de su e'istencia no debe

entenderse como la admisión de una nueva función distinta de

las tres que )emos estudiado, pues el elemento nuevo que se

encuentra en los actos políticos, y que es su finalidad, no



afecta la naturaleza jurídica de los actos administrativos o de

los actos legislativos en cuyas formas aquéllos se

manifiestan

"or su parte, el acto político se caracteriza, bien

porque procede de un "oder con su carácter de órgano político

en sus relaciones con los demás "oderes o entidades estatales,

bien porque por medio de él se afecta un derec)o político de

ios ciudadanos

/sí, por ejemplo, cuando el %jecutivo )ace la convo-

catoria a sesiones e'traordinarias del "oder *egislativo,

cuando ejerce su facultad de iniciativa para la formulación de

las leyes, cuando promulga las mismas, cuando toma las medidasde gracia( cuando dicta los actos y realiza operaciones

referentes a las relaciones diplomáticas( las medidas que toma

en caso de guerra( la declaración del estado de emergencia(

cuando nombra =inistro de %stado, ya que los =inistros tienen

un doble carácter0 son órganos políticos, al mismo tiempo que

órganos administrativos, etc, está realizando actos políticos,

obrando como órgano político,# pues sólo con este carácter

puede intervenir en el funcionamiento y en la integración de

los "oderes "úblicos Sin embargo, los actos que así ejecuta

son sustancialmente actos administrativos, y lo que les da unsello especial es el elemento formal de emanar de un órgano

político 1ambién se consideran como actos políticos, aquellos

por virtud de los cuales se afectan, como antes dijimos,

derec)os políticos de los ciudadanos 8declaración del estado de

emergencia9

%n estos casos los actos que se dictan conservan su

carácter administrativo o legislativo, y la circunstancia que

les da fisonomía especial, que es la esfera en que se realizan,

es una circunstancia e'terna que no alcanza a afectar laesencia de los propios actos Se trata de una mera distinción

de matiz, basada en la importancia del asunto que debe

resolverse, que, como criterio práctico, incluso puede resultar

en muc)os casos insuficiente( pero debe reconocerse que la

doctrina no )a sabido, )asta a)ora, ir muc)o más allá en la

precisión de esta diferencia

la funcion administrativa

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