LA GESTION DE LOS RECURSOS DE PROPIEDADCOMUN: LA ACCION COLECTIVA COMOALTERNATIVA A LA PRIVATIZACION O A LA

REGULACION ESTATAL

Robert Wade (Y)

^En qué circuntancias cooperarán los ciudadanos paraaprovisionarse de bienes y servicios que todos ellos necesitanpero de los que no pueden proveerse individualmente? ^Enqué circunstancias quienes se enfrentan a una posible «trage-dia de los comunes» son capa ĉes de organizar un sistema dereglas mediante el cual se impida dicha tragedia?

Muchos autores que se han o ĉupado de la acción colecti-va y la propiedad común consideran que las circunstanciasmencionadas son muy restrictivas. Una larga lista de teóricosde la acción colectiva ha afirmado que no es probable que per-sonas que están en situaĉión de poder beneficiarse todas ellascooperen a falta de algún agente externo que les obligue acumplir los compromisos asumidos. Otra lista igualmente lar-ga de teóricos de los derechos de propiedad ha afirmado que

(') Departamento de Agricultura y Desarrollo Agrario del Banco Mun-

dial, e Instituto de Estudios del Desarrollo, de la Universidad de Sussex.

Agradezco a Richard Kimber, Ford Runge, Hans Binswanger y en especial

a Elinor Ostrom los comentarios sobre varios puntos de la exposición. Las -

opiniones aquí expresadas son del autor y no deben interpretarse como re-

flejo de las del Banco Mundial. (Publicado originalmente en Cambridge

Journal of Economics, Vol. 11, 1987.)

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los recursos de propiedad común están condenados a ser so-breexplotados al aumentar la derrianda. La única solución esla privatización, según algunos, o la regulación estatal, segúnotros'. En palabras de Robert Smith, «al tratar un recursocomo una propiedad común nos condenamos inexorablemen-te a su destrucción» (1981, pág. 465).

Mis propias conclusiones derivadas de investigaciones rea-lizadas en el sur de la India son difícilmente reconciliables conestas afirmaciones. En una pequeña zona he encontrado pue-blos que aplicaban sistemas de regulación del riego y de lospastos (y de otros bienes comunes) más complejos que los ha-bituales. En cambio, otros pueblos vecinos no contaban contales sistemas. Los resultados de la investigación se han ex-puesto detalladamente en otros trabajos y no los vamos a re-petir (Wade, 1986 y otros en preparación). Aquí pretendemosmostrar por qué las teorías mencionadas de la acción colecti-va y de la propiedad común no se aplican apropiadamente ala resolución de problemas de recursos como los de los pue-blos indios, así como especificar las cuestiones que necesitanser contestadas para poder establecer la probabilidad dé quelos campesinos mantengan reglas locales de acceso restringi-do a los recursos de propiedad común (en lo sucesivo, RPC).La frecuencia catastróficamente alta de pastos comunes de-gradados, bosques expoliados, aguas subterráneas sobreexplo-tadas y pesquerías agotadas muestra con demasiada claridadque no cabe presumir que la acción colectiva sea siempre uncamino viable para la gestión de los RPC. Por otra parte, tam-poco existen buenas razones analiticas para suponer que el fra-caso sea inevitable.

PROPIEDAD COLECTIVA Y RECURSOS DEPROPIEDAD COMUN

La posesión exclusiva es uno de los extremos del continuode los derechos de propiedad. La inexistencia de propiedad,

' Puede encontrarse bibliografía en citas posteriores de este texto.

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como en el caso de las pesquerías o la atmósfera, es el otroextremo. En el centro se halla la propiedad común, en la cuallos derechos de explotación de un recurso son compartidospor varias personas. Estos derechos pueden adoptar multitudde formas: desde permitir una explotación sin limitaciones alos componentes de un grupo determinado (como ocurría has-ta hace poco con las pesquerías comerciales acogidas a la ju-risdicción nacional), hasta fijar límites a la explotación porcada usuario (como sucede normalmente con las pesqueríascomerciales acogidas a la jurisdicción nacional), hasta fijar lí-mites a la explotación por cada usuario (como sucede normal-mente con las pesquerías comerciales actuales o con la deli-mitación de los pastos comunes).

Conviene distinguir entre el tipo de derecho de propiedady el tipo de recurso, a fin de tener debidamente en cuentaque el mismo tipo de recurso puede explotarse mediante di-versas formas de propiedad. Nos interesan los recursos «depropiedad común (RPC)», que cabe considerar un subconjun-to de los bienes públicos (en sentido económico). Todos losbienes públicos se caracterizan por la multiplicidad de indivi-duos que pueden usarlos al mismo tiempo y por la dificultadde la exclusión de cualesquiera de ellos. No obstante, algunosrinden beneficios infmitos, en el sentido de que si A usa másno se reduce la cantidad disponible para los demás (los farosy las previsiones meteorológicas, por ejemplo). En cambio, losRPC son bienes públicos con beneficios fmitos o sustractivos;si A usa más, queda menos para los demás. Por ello, los RPCestán sujetos potencialmente a la congestión, el agotamientoo la degradación, es decir, a un uso que va más allá de los lí-mites de un rendimiento sostenible (Blomquist y Ostrom,1985; Randall, 1983).

El agua de riego es un RPC: puede ser utilizado conjunta-mente a causa del elevado coste que supondría la exclusiónde un propietario con tienas regables; además su consumo essustractivo, en el sentido de que el agua aplicada a las tierrasde A no está simultáneamente disponible para las de B. Así,cuando el agua es escasa, es probable que haya congestión yque ésta se manifieste en conflictos, acaparamientos y mer-

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mas del caudal en los canales. Las aguas subterráneas respon-den a los mismos criterios, al igual que las tierras libres de pas-tos y los bosques no cercados. Estos tres recursos -agua,tierras de pastos y árboles- constituyen elementos vitales dela forma de vida de amplios sectores de la población en lospaíses en desarrollo; la cuestión de cómo impedir su sobreex-plotación al crecer la población tiene gran importancia parala política de desarrollo.

La opinión dominante puede formularse de la siguientemanera; si un grupo de personas se halla en situación de po-der beneficiarse todas si adoptan una regla de restricción deluso de un RPC, no lo harán a menos que algún agente exter-no les obligue al cumplimiento de los acuerdos adoptados:Cada individuo tiende a ignorar los costes sociales del uso delrecurso, por temor de que otros aprovechen antes que él losbeneficios del mismo. La falta de exclusión del recurso opera,pues, como estímulo para alcanzar una tasa de uso agregadoque supere la renovación física o biológica del recurso (Os-trom, 1985b).

Este tipo de argumentación ha justificado propuestas degran alcance en cuanto al cambio institucional en la gestiónde los recursos de uso común (Ostrom, 1985a; Runge, 1986).Según una escuela, el establecimiento de derechos plenos depropiedad sobre el bien común es condición necesaria paraevitar esa tragedia (Demsetz, 1967); North y Thomas, 1977;Johnson, 1972; Picardi y Siefert, 1976). Según otra, sólo el es-tablecimiento de una autoridad externa con plenos poderespara regular los bienes comunes -normalmente, el Estado-puede tener éxitó (Ophuls, 1973); Ehrenfeld, 1972; Carruthersy Stoner, 1981; Hardin, 1968). Para los partidarios de una yotra escuela, la cuestión que hay que resolver es simplementecómo lograr el cambio deseado con la menor oposición de losafectados.

TEORIAS DE LA ACCION COLECTIVA

Nuestro problemá -defmir las condiciones en que un con-junto de usuarios de RPC pueden acordar el establecimiento

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de una regla de uso restringido en ausencia de cualquier agen-te externo que imponga su observancia- es un subproblemade la teoría de los bienes públicos, que a su vez es una sub-teoría de la teoría de la acción colectiva. Esta se puede consi-derar como la acción de una pluralidad de personas dirigidaal logro de un objetivo común o a la satisfacción de un inte-rés común (es decir, un objetivo o interés que no pueda seralcanzado por un individuo que actúe por separado). Si el ob-jetivo común o el interés común se caracteriza por unos be-neficios infmitos y por la no exclusión, el logro del mismo sig-nifica que se ha alcanzado un bien público o colectivo. Por tan-to, la acción colectiva puede entenderse como «la formulaciónde una regla de uso restringido de un RPC y la observanciade dicha regla», y el bien público puede ser la situación de ex-plotación continuada que resulta de ello.

En buena parte, el pesimismo acerca de la viabilidad prác-tica de la acción colectiva en el uso de los RPC se debe a lasconclusiones de diversas teorías sobre la acción colectiva. Unade ellas es la que sustenta el dilema del prisionero en la elec-ción estratégica. Otra es la que cabe calificar como. «tragediade los comunes», de Garrett Hardin. Una tercera responde ala «lógica de la acción colectiva», de Mancur Olson. Veamosa continuación por qué estas teorías resultan equivocadas paramuchas (aunque no todas) situaciones de uso de los recursoscomunes.

El dilema del prisionero

El dilema del prisionero es bien conocido, por lo que sólolo expondremos resumidamente. Dos sospechosos son in-terrogados por separado sobre un delito que han cometidoconjuntamente. Saben que si ninguno de ellos confiesa estáncondenados a una corta pena de prisión. Si uno no confiesa,pero el otro sí, el primero será condenado a una larga penade prisión, mientras que el segundo saldrá en libertad. Si am-bos confiesan, los dos serán condenados a una pena medianade prisión. Cada uno de ellos sólo puede elegir una vez, lo quesignifica que si uno elige no confesar y el otro confesar, el pri-

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mero no puede confesar después de conocer su sentencia. Estoes lo que plantea el dilema. Su interés común es no confesar(es decir, «cooperarn entre sí).

Pero el resultado es que ambos confiesan (ambos «fallan»).Desde el punto de vista de cada uno de ellos, no confesarmientras el otro sí confiesa daría lugar al resultado peor, mien-tras que al confesar se evita por lo menos ese resultado y que-da la posibilidad de salir libre si el otro no confiesa. En estejuego de un sólo período, la elección de la estrategia óptimase hace con independencia de la supuesta elección del otro ju-gador, y esto es precisamente lo importante para nuestro pro-pósito. En otrás palabras, confesar es la estrategia «do-minanten.

Esta parábola puede extenderse al uso de los RPC, consi-derando a este efecto que la elección se establece entre coo-perar con los demás mediante la adopción de una regla querestrinja el uso o no cooperar. Cada uno tiene un orden clarode preferencias:

i) todos los demás se atienen a la regla, mientras que elindividuo usa el recurso libremente (se salta la regla);

ii) todo el mundo se atiene a la regla, incluido el indivi-duo (cccoopera»);

iii) nadie se atiene a la regla;iv) el individuo se atiene a la regla, pero ninguno de los

demás lo hace (es un «primon).

Dado este orden de preferencias, el resultado estable delgrupo es la alternancia expresada en tercer lugar: uso sin res-tricciones por todo el grupo. La segunda alternativa, de res-tricción ajustada a una regla, es más conveniente, pero no ga-rantiza un equilibrio estable, ya que cada individuo puede sen-tirse estimulado a hacer trampa y pasar a la primera alterna-tiva (acceso restringido a todos menos él). Aún en el caso deque ninguno más siga la regla, su trampa le evita al menos laalternativa peor: atenerse a la regla solamente él.

En esta situación, la única solución es la coacción impues-ta desde fuera para que el grupo alcance y mantenga el ópti-mo social (segunda preferencia) o el cambio de las reglas y laadopción de un régimen de propiedad privada.

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El dilema del prisionero ha fascinado siempre a los teóri-cos sociales porque parece aportar una base sólida a la con-clusión inquietante de que las personas racionales no puedenlograr resultados colectivos racionales. Se puede aplicar a to-das las situaciones en las que es posible que alguien se nieguea cooperar mientras que los demás están dispuestos a hacerlo.

No obstante, han de darse dos supuestos claves para queuna situación pueda presentarse de forma pausible como el di-lema del prisionero y para que, en consecuencia, quepa apli-carle las conclusiones pesimistas de este dilema. El primer su-puesto es que los jugadores elijan sin conocer la elección delos demás. El segundo es que cada jugador elija antes de co-nocer el desenlace, con lo cual no podrá cambiar de opiniónal descubrir lo que ha hecho el otro (Wagner, 1983). El pri-mer supuesto tiene la importante consecuencia de que los ju-gadores no pueden negociar entre sí para cambiar las reglasdel juego con vistas a la obtención de resultados colectivosrnás deseables. En todo caso, los cambios de las reglas han deproceder del exterior del grupo.

Estos supuestos encajan perfectamente con el contenidosustancial del dilema del prisionero: los dos sospechosos es-tán incomunicados, no existen lazos previos, no existe códigomafioso del honor, no hay expectativas de interacción futuray cada uno sabe que si no confiesa (coopera) mientras que elotro sí lo hace (falla) no tendrá otra oportunidad de confesar.Los mismos supuestos pueden servir como una primeraaproximación útil a situaciones de contaminación industrial,de agotamiento de pesquerías o deforestación, por ejemplo.En todas ellas, es difícil controlar el cumplimiento de una re-gla de uso restringido; por lo tanto, cualquiera que contami-ne, pesque o tale árboles puede calcular que su trampa noserá conocida, y asimismo que si cumple con la regla, otrosharán el mismo cálculo y, por tanto, harán trampa y le deja-rán como el « primo».

En cambio, si la situación es permanente. o repetitiva, lalógica cambia. Si los jugadores en el dilema del prisionero sa-ben que el juego va a repetirse en el futuro, las probabilida-des de que cooperen hoy con la esperanza de que otros lo ha-

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gan también serán mucho mayores que si el juego se hace unasola vez (Axelrod, 1981). Y esto, aún cuando las reglas de cadaronda del juego tengan en cuenta los dos supuestos clave for-mulados antes, esto es, que cada jugador siga haciendo su elec-ción sin saber qué han elegido los demás en esa ronda y quesólo descubre lo que han hecho éstos al conocer el desenlace.

Si además suponemos que los jugadores conocen rápida-mente lo que han elegido los demás y pueden cambiar su pro-pia elección antes de conocer el desenlace de cada ronda, laestrategia racional es -en contrasfe con el dilema sencillo delprisionero- la cooperación condicional: «cooperar en primerlugar, fallar si lo hacen los demás» o«no hacer trampa en pri-mer lugar».

Si suponemos además que los jugadores pueden negociarcambios en las reglas del juego, el único cambio probable delas reglas será la introducción de sanciones por incumplimien-to de los acuerdos. Con estas sanciones se refuerza la tenden-cia a la cooperación.

Con estos supuestos nuevos y no carentes de realismo, em-pieza a parecer que los individuos racionales pueden lograr re-sultados colectivos racionales. Sin embargo, la toma de deci-siones racional es ahora mucho más compleja que en el dile-ma del prisionero. Aquí el individuo racional ha de calcularlas consecuencias de su propio intento de actuar por libre (ha-cer trampa o fallar) en la medida en que lo hagan los demásmiembros del grupo (Kimber, 1981). Si su propia actuaciónpor libre es advertida y los demás se vengan tratando de ac-tuar también por libre, no quedará ningún bien público sobreel que actuar por libre, caso en que la libertad de actuaciónno constituye una estrategia racional ni siquiera para indivi-duos estrictamente interesados por sí mismos. «Cooperar pri-mero y fallar si lo hacen los demás» es la estrategia más ra-cional. Pero si hay muchos jugadores, incluso esto puede noser racional, pues la consecuencia de que todos se salten la re-gla como represalia puede ser también ahora el cese de la pro-visión del bien público. En tal caso, los jugadores tienen el in-centivo de responder a los signos de no cooperación coope-rando, para incrementar los incentivos mutuos a cooperar,

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mediante la exhortación y el endurecimiento de las sancionespertinentes. En esta situación más compleja, las consideracio-nes de moralidad, poder y lealtad actúan como control de laactuación por libre, como cuando alguien elige no actuar porlibre, aún a sabiendas de que otros no están cooperando, por-que hacerlo iría contra las normas morales que exigen «noaprovecharse de los demás miembros del grupo» o no expo-nerles a intervenciones ajenas al juego (como las basadas enrelaciones de casta). Rawls (1971) ha demostrado de formaanalítica que el cumplimiento de un código de conducta porun individuo puede reforzar el cumplimiento de los demás.

La actuación por libre, según esta opinión, sigue siendouna posibilidad, pero no, como en el dilema del prisionero,un imperativo (Runge, 1984; Kimber, 1981; Sugden, 1984; Sni-dal, 1985). Las instituciones que garantizan a todos que quie-nes cumplan las reglas no quedarán como «primos» -y quie-nes no las cumplan serán castigados- refuerzan notablemen-te las posibilidad de cumplimiento voluntario. Se trata de algoimportante, ya que la ley como barrera mecánica -sea localo nacional- únicamente puede ser eficaz cuando sólo es pro-bable que la incumpla una minoría de la población. La obser-vancia de las reglas, en su mayor parte, ha de ser voluntaria,ya que el coste de lograr su cumplimiento cuando son muynumerosos los que no las cumplen (medidante el cálculo dela evasión y el castigo) es con frecuencia prohibitivamentealto.

^Qué relación tiene todo esto con el uso de los recursosde un pueblo? En el pueblo típico indio, el contexto del usode los RPC recuerda más a los supuestos que llevan a los elec-tores racionales a cooperar que a los supuestos típicos del di-lema del prisionero. Es decir, el uso de los recursos comunesdel pueblo debe presentarse normalmenté como un juego re-petitivo en el que la posibilidad de una actuación por libre nodescubierta es muy escasa y en el que los campesinos tienengeneralmente algún control de la estructura de la situación enla que se encuentran. En estas condiciones, la toma racionalde decisiones sobre el uso de los recursos del pueblo difierede lo que reslilta racional en situaciones anómicas como la pa-

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rábola del dilema del prisionero. En los pueblos, los indivi-duos racionales (en condiciones que examinaremos más ade-lante) pueden cumplir voluntariamente las reglas de accesorestringido.

La principal excepción se da cuando algunas personas deun pueblo están desesperadas. Entonces es posible que consi-deren estrategias a corto plazo que no considerarían en cir-cunstancias normales. Pueden sentirse tentadas de ser las pri-meras en hacer trampa. Por ejemplo, cuando una grave se-quía asoló el pueblo indio cuyas instituciones de uso de los re-cursos comunes constituían el punto de partida de este estu-dio, hubo un peligro real de que muchas personas se plantea-sen la idea de que no obtendrían agua quienes no incumplie-ran las reglas de riego (serían los «primos», ya que la infrac-ción de las reglas alcanzcí tal nivel que hacía imposible el des-cubrimiento y el castigo. En otras palabras, existió el peligrode que la percepción de la situación por parte de algunas per-sonas cambiara para parecerse al dilema del prisionero. Fueprecisamente en ese momento cuando el ayuntamiento2 au-mentó el número de vigilantes e hizo repetidas advertenciasa la población a través del pregonero para que nadie interfi-riera en el trabajo de los «regantes comunes» del pueblo. Alos infractores se les impusieron elevadas multas y quedaronexpuestos a la pérdida de la reputación social al tener que de-fender su caso en público. Toda esta actividad del ayuntamien-to puede entenderse como un intento de convencer a los re-gantes de que quienes incumplieran las reglas no se saldríancon la suya, con lo cual nadie quedaría como «primo»; no sepermitiría que la situación se convirtiera en un dilema delprisionero.

La atragedia de los bienes de uso común^, de Hardin

Aunque Hardin no utiliza el dilema del prisionero, su ra-zonamiento comparte los mismos supuestos y puede repre-

2 El ayuntamiento del pueblo está constituido por los propios aldeanosy no recibe sus competencias del Estado.

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sentarse formalmente como una variante del modelo sencillo(Dawes, 1975). Hardin comienza pidiendo al lector que imagi-ne un campo fmito de pastos «abierto a todosn. Se suponeque cada pastor es un maximizador racional de la utilidad,que obtiene una utilidad positiva de la venta de sus propiosanimales y una utilidad negativa del pastoreo en exceso. Cuan-do el conjunto de todas las actividades de pastoreo comienzaa sobrepasar el rendimiento sostenible de los pastos, cada pas-tor sigue añadiendo más y más animales, ya que constata to-dos los ingresos de sus animales adicionales pero, sólo unacuota parcial del coste adicional resultante de su propio pas-toreo excesivo. El desenlace es asombroso: «Cada hombre estáprisionero de un sistema que le obliga a incrementar su reba-ño sin límite, en un mundo que es limitado. La ruina es el des-tino hacia el que se precipitan todos ellos al perseguir cadauno su propio interés en una sociedad que cree en la libertady en los bienes comunes» (1968, pág. 1244).

Hardin encuentra la única solución viable en la «coacciónmutua y mutuamente acordadan para la imposición del usorestringido. Da por supuesto que esto debe l^acerse medianteel aparato del Estado; en otras palabras, mediante una auto-ridad externa a los afectados directamente por los bienescomunes.

Así como en el dilema del prisionero se supone que cadaparticipante desconoce la elección del otro, también la pará-bola de Hardin supone que cada pastor no tiene informaciónacerca de la situación agregada del bien común y de su proxi-midad al punto del colapso. Este supuesto permite a Hardinhacer que el pastor tome, justo antes del colapso, una deci-sión que va contra sus propios intereses: añadir otro animaly precipitar con ello el colapso, con la consecuencia de queél y los demás lo pierden todo. Es discutible la cantidad de in-formación que tienen los individuos sobre la situación gene-ral en que actúan (Kimber, 1983). Empíricamente, puede ha-ber situaciones de extensas tierras comunales de pasto utili-zadas por comunidades dispersas que se acercan al supuestode información del modelo de Hardin; la pesca de ballenas an-tes de la adopción del Convenio internacional puede consti-

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tuir otro ejemplo. Pero el supuesto de información no tienemucho sentido en la situación usual de los pueblos asiáticos.En este caso, el control de la situación de los bienes comunesy de las trampas es con frecuencia bastante fácil.

Análogamente, al igual que el dilema del prisionero nodice nada acerca de cómo los diferentes valores absolutos dela recompensa afectan a los cálculos, tampoco la parábola deHardin distingue entre los bienes comunes en los que el re-curso es vital para la supervivencia del individuo y aquellosen los que no ocurre así. Es más probable que la lógica inexo-rable de Hardin funcione cuando el recurso no es vital quecuando sí lo es (Kimber, 1983). Cuando está en juego la su-pervivencia, el individuo racional aceptará las restricciones enalgún momento.

Finalmente, Hardin, como tantos otros autores que afir-man que los recursos de propiedad común están condenadosal agotamiento a falta de una regulación eficaz por parte delEstado, no establece una distinción entre las situaciones deinexistencia de propiedad y las situaciones de propiedad co-mún. Comienza su razonamiento suponiendo la existencia de«unas tierras de pasto abiertas a todos». El caso es muy dife-rente cuando existe una unidad de propiedad conjunta y cuan-do el acceso sólo está abierto dentro de los límites de esa uni-dad. Aquí las oportunidades de ver cumplidas las reglas de ac-ceso restringido son mucho mayores. No obstante, Hardin yotros, al ignorar esta distinción, generalizan erróneamente susresultados, aplicando los del caso de la inexistencia de propie-dad al caso de propiedad común. Los ejemplos campesinosde gestión de RPC que han tenido éxito son en todos los ca-sos de propiedad común, no de inexistencia de propiedad.

La rclógica de la acción colectiva^ de Olson

La «lógica de la acción colectiva», de Mancur Olson, pue-de considerarse como otra variante del dilema del prisionero,aun cuando este último no se mencionase en la exposición delautor. La propuesta fundamental es la siguiente: «A menosque haya coacción o algún otro mecanismo especial encami-

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nado a conseguir que los individuos actúen en su interés co-mún, los individuos racionales y egoístas no actuarán paraconseguir sus intereses comunes o de grupo» (1971, pág. 2.).Así pues, la pertenencia a un grupo de intereses, con la con-siguiente aportación a un objetivo del grupo, ha de explicarseno por la elección racional y egoísta de los individuos, sinopor la coacción o atracción a través de incentivos a la adhe-sión. (Los castigos y alicientes han de ser selectivos, a fin deque quienes no efectúen ninguna aportación puedan ser tra-tados de manera diferente que los que sí lo hagan.) Sin casti-gos o alicientes selectivos, los individuos actuarán por libre yno se suministrará el bien público o se suministrará en canti-dades menores que la óptima.

En otras palabras: 1) la acción colectiva voluntaria no pro-ducirá bienes públicos, y 2) la acción colectiva basada en ali-cientes selectivos (es decir, excluibles) positivos o negativospuede producir bienes públicos. Los casos existentes de gru-pos de interés común pueden, por tanto, explicarse en térmi-nos de castigos o alicientes selectivos. Este razonamiento se ex-pone sin matización alguna al comienzo del libro de Olson, ysu convincente simplicidad ha hecho de él una de las piedrasde toque del debate sobre la acción colectiva. No obstante,en el propio libro, más adelante, el razonamiento se restringeúnicamente a los «grandes» grupos de interés, en una taxono-mía que distingue entre grupos «pequeños» ,« intermedios» y«grandes». Un grupo «pequeño» es aquel en el que un solo in-dividuo tiene interés en proveer el bien público sin pensar enla aportación de los demás. Son grupos «intermediosn y«gran-desn aquellos en los que ningún individuo tiene ese interés yen los que, por tanto, es necesaria alguna cooperación. Los gru-pos intermedios difieren de los grandes en que sus miembrospueden saber si uno de ellos no contribuye, mientras que noocurre lo mismo en los grandes. En palabras de Olson, un gru-po intermedio es aquel «en el que ningún miembro aislado ob-tiene una cuota de beneficio suficiente para moverle a sumi-nistrar el bien por sí mismo, pero que no tiene tantos miem-bros como para que nadie se entere de si cualquier otro estáo no ayudando a suministrar el bien colectivo» (1971, pág.

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50). Por tanto, los grupos intermedios pueden detectar la ac-tuación por libre con mayor facilidad que los grandes, ya quela «posibilidad de comunicación» es mayor en los primerosque en los segundos.

Olson afirma que la probabilidad de acción voluntaria co-lectiva (sin castigos ni alicientes selectivos) es alta para los pe-queños grupos de interés, baja para los grandes e indetermi-nada para los intérmedios. Sin embargo, ofrece pocas orien-taciones para distinguir los tres tipos de grupos en la prácti-ca. Sus propios ejemplos de grandes grupos, son organizacio-nes como los sindicatos o las asociaciones profesionales conuna afiliación muy dispersa, y contrariamente a esa norma,los grupos de interés de las comunidades campesinas suelenser intermedios. Por tanto, la conclusión es que el teorema deOlson simplemente no se aplica a la situación de los puebloscampesinos (Ostrom, 19SA).

No obstante, merece la pena llamar la atención sobre dosconclusiones de mi estudio sobre la acción colectiva en lospueblos indios que contradicen el espíritu del razonamientode Olson, dejando de lado la diferencia de grupos por tama-ño. Mi estudio analiza las instituciones de acción colectiva parala gestión de recursos en 31 pueblos de regadío pertenecien-tes al mismo distrito del sur de la India. Me interesaba en par-ticular averiguar por qué algunos pueblos tienen una for-ma elaborada de organización de la gestión comunal de los re-cursos de uso común, mientras que otros de la misma mues-tra no la tierien; sólo algunos kilómetros separan unos deotros. Se trata de organizaciones que son enteramente inde-pendientes del Estado. Descubrí que el principal factor expli-cativo de la presencia o ausencia de una organización colecti-va era el beneficio colectivo neto de dicha acción. Esto nodebe sorprender; lo extraño sería lo contrario. El interés delcaso consiste en que ni el razonamiento de Olson, ni el dile-ma del preso, ni la «tragedia de los bienes comunes» de Har-din, ni explicaciones basadas en variables sociológicas clásicasexplican las pautas de variación entre unos pueblos y otros.EI razonamiento de Olson nos llevaría a explicar la no coope-ración en términos de actuación por libre y la cooperación en

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términos de castigos y alicientes que superan la actuación porlibre. No obstante, en los pueblos mencionados, los alicientesselectivos no existen en absoluto, y los castigos selectivos(como multas e incluso el oprobio social) existen, pero no sonciertamente un factor fundamental de motivación. La presen-cia o ausencia de castigos selectivos no puede aportar muchopeso a una explicación de las diferencias entre aldeas. No sonel ingrediente que asegura la provisión del bien público a lamanera de Olson.

En resumen, los pueblos comentados constituyen un ejem-plo de la proposición según la cual es posible que surja y semantenga voluntariamente -es decir, sin beneficios o costesselectivos- una organización de un grupo de interés si el be-neficio neto colectivo es lo bastante alto. En lugar de centrarla atención en este beneficio colectivo^, Olson la centra en lamagnitud de los beneficios y costes selectivos utilizados paradiscriminar entre personas que contribuyen o que no contri-buyen a la provisión del bien público. Supone simplementeque el beneficio colectivo neto es elevado, ya que los que ac-túan por libre han de ser por defmición un subconjunto delos que valoran muy alto el bien público. Por tanto, el razo-namiento nos lleva a interpretar las pruebas de no coopera-ción, a falta de algo mejor, como pruebas de la hipótesis deactuación por libre, en lugar de la hipótesis de bajo beneficiocolectivo.

Olson deja sin responder la cuestion de si la fuente de cas-tigo o aliciente selectivo es interna o externa al grupo. Si in-terpretamos su razonamiento de la manera más amable, sim-plemente estaría diciendo que las sanciones selectivas negati-vas son una parte esencial del diseño organizativo necesario

s No es que Olson diga o deje suponer que la cuantía de los beneficioscolectivos netos carezca de imponancia; simplemente, no le presta muchaatención. Pasajes ocasionales como el siguiente indican que es importante:«Un grvpo que acoja a miembros con niveles muy desiguales de interés enla acción colectiva y que desee un bien colectivo que sea (en cuanto a suprovisión) extremadamente valioso en relación con su coste, será más ca•paz de proveerse del mismo que otros grupos con el mismo número demiembrosn (1971, pág. 45).

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para sostener la acción colectiva. Pero también podría decirseque está proponiendo que las sanciones se organicen desdefuera del grupo, concretamente por el Estado. Cualquiera quesea la posición de Olson, ésta es la opinión adoptada por mu-chos autores partidarios de la «tragedia de los comunes», y elmodelo del dilema del prisionero parece ofrecer una. justifica-ción analítica del mismo.

Nuestras investigaciones y las de otros muchos contradi-cen esta conclusión. Abundan los casos en que los campesi-nos han establecido reglas, controlado la situación de los bie-nes comunes, seguido la actuación por libre y asignado casti-gos'. También tenemos, por supuesto, muchos más ejemplosde casos en que han fracasado los intentos en tal sentido y deque, en ausencia de una normativa estatal o de la propiedadprivada, los bienes comunes se han degradado. Con todo, losejemplos de éxito de los sistemas de reglas locales indican queno es necesario que la regulación de los bienes comunes seaimpuesta desde fuera (McKean, 1984, pág. 56; Ostrom, 1986).Lo decisivo es lo siguiente: ^en qué condiciones es probableel éxito? Pero ésta no es una cuestión que las teorías más di-vulgadas de la acción colectiva animen a plantearse.

En lo que Olson y otros pesimistas de la acción colectivatienen seguramente razón es en la necesidad de algún tipo desanción que respalde los acuerdos. Su insistencia en las difi-cultades de la acción colectiva estrictamente voluntaria -laque procede del compromiso moral, de la costumbre o del cál-culo de los beneficios individuales si cada uno cumple- es un ar-gumento en contra del simplista optimismo de quienes creen quelos proyectos de desairollo comunitario, la participación del pue-blo, las asociaciones de usuarios del agua y cosas parecidas sebasan simplemente en enseñar a la gente sus intereses comu-nes reales o en cambiar sus valores en un sentido menos in-dividualista. Por el contrario, la capacidad para conseguir quela gente haga lo que quizá no quiere hacer inmediatamente,

' Por ejemplo, McKean (1984), sobre Japón; Guilles y Jamtgaard (1981),

sobre Perú; Campbell y Godoy (1985), sobre Los Andes; Hitchcock (1981),

Peters (1983) y Thomsen (1980), sobre Africa; Netting (1978), sobre Suiza.

Veánse también Runge (1986) y Ostrom (1985B).

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a través de reglas sancionadas, es un componente necesario

de cualquier sistema de gestión de recursos comunes. Mi pro-pio estudio de los pueblos indios proporciona muchos datos

de acuerdo con este razonamiento, al igual que los estudios

de Ostrom (1986) y muchos otros. Pero quizá la prueba máseficaz provenga de Japón. Los aldeanos japoneses han tenidouna fuerte identidad comunitaria y se han preocupado mu-

cho por la reputación y los lazos sociales dentro del grupo.También, segtín McKean, han asumido la preservación de los

bienes comunes como un objetivo vital. No obstante, inclusoeste grupo tan cooperativo y cumplidor se ha mostrado vul-

nerable a las tentaciones de ceder, evadir e infringir las reglas

que rigen los bienes comunes, por lo que ha habido que esta-blecer un programa de sanciones e imponerlas (McKean, 1984',

pág. 54). Se ha puesto mucho cuidado en el diseño y funcio-namiento del mecanismo de sanciones (de base local, noestatal).

La cuestión de la voluntariedad de la acción colectiva hade ser considerada, por tanto, a dos niveles. A nivel constitu-cional, la gente puede negociar voluntariamente un conjuntode reglas de acceso restringido o de aportaciones fmancieras,siendo su incentivo para hacerlo el supuesto beneficio colec-tivo neto. A nivel de acción, el cumplimiento de las reglas, ensu mayor parte ha de ser también voluntario, no el resultadode un cálculo de la evasión y el castigo. Ahora bien, las reglashan de estar respaldadas por un sistema de sanciones, cuyaexistencia contribuya a asegurar a cualqĉier persona que si si-gue las reglas no quedará como «primo» y que en tiempos decrisis sea una disuasión directas. Este razonamiento hace de lacuantía del beneficio neto colectivo el principal factor de ex-plicación de la presencia o ausencia de organización corporati-va en grupos como los pueblos indios.

5 Este razonamiento coincide con algunos de los primeros escritos so-bre la teoría de la elección púbGca, concretamente Buchanan y Tullock(1962) y Ostrom ( 1968). Los trabajos posteriores sobre la tradición de la elec-ción pública tendían a centrar demasiado la atención en la cuestión de lasaportaciones financieras.

419

Condiciones de la acción colectiva

Esta crítica de tres conocidas teorías de la acción colecti-va, combinada con el conocimiento empírico de las condicio-nes en que los usuarios de los recursos comunes han estable-cido sistemas para impedir la sobreexplotación de éstos, su-giere varios factores de los que depende el éxito de la accióncolectiva. En el caso extremo, no es fácil que se implante re-glas eficaces de acceso restringido elaboradas por los mismosusuarios cuando éstos son muchos, cuando las fronteras delos recursos comunes no están claras, cuando los usuarios vi-ven en grupos dispersos en una gran zona y cuando es fácilincumplir las reglas sin ser descubierto. En esas circunstan-cias, es muy probable que se produzca la degradación de losbienes comunes al crecer la demanda, y la privatización o laregulación estatal pueden ser las únicas opciones. Cuanto másse desvía un caso real de este extremo, tanto mayor es la pro-babilidad de que la gente que se enfrenta con el problema seacapaz de idear una solución.

Para explicarlo con más detalle, la probabilidad de orga-nización con éxito depende de lo siguienteó.

1. Los recursos

i) cuanto más pequeñas y claramente definidas sonlas fronteras de los recursos comunes, mayoresson las probabilidades de éxito.

2. La tecnologíai) cuanto más altos son los costes de la tecnología de

exclusión (como las cercas), mayores son las pro-babilidades de éxito.

3. Relación entre recursos y grupo de usuariosi) Localización: cuanto mayor es la coincidencia en-

tre la localización de los recursos comunes y la re-sidencia de los usuarios, mayores son las probabi-lidades de éxito.

6 Véase también Ostrom (1985B), punto de partida de mi propia

formulación.

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ii) Demandas de los usuarios: cuanto mayores sonlas demandas (hasta un límite) y más vital el re-curso para la supervivencia, mayores son las pro-babilidades de éxito.

iii) Conocimiento de los usuarios: cuanto mayor essu conocimiento en los rendimientos sostenibles,mayores son las probabilidades de éxito.

4. Grupo de usuariosi) Tamaño: cuanto menor es el número de usua-

rios, mayores son las probabilidades de éxito,hasta un mínimo por debajo del cual las tareasa desempeñar por ese grupo tan pequeño de-jan de tener sentido (quizá porque, por moti-vos que tienen que ver con la naturaleza de losrecursos, la acción para mitigar los problemasde propiedad común ha de realizarla un grupomayor, si es posible).

ii) Fronteras: cuanto más claramente definidas sonlas fronteras del grupo, mayores son las probabi-lidades de éxito.

iii) Poder relativo de los subgrupos: cuanto más po-derosos son los que se benefician manteniendolos bienes comunes, y cuando más débiles sonlos que defienden la posesión por el grupo o lapropiedad privada, mayores son las probabilida-des de éxito.

iv) Sistemas existentes de debate de los problemasde los bienes de uso común: cuanto más desarro-llados están esos sistemas entre los usuarios, ma-yores son las probabilidades de éxito.

v) Medida en que los usuarios tienen obligacionesmutuas: cuanto más probable es el cumplimientode los compromisos, mayores son las probabili-dades de éxito.

vi) Castigos frente al incumplimiento de las reglas:cuantas más reglas tengan los usuarios para otrosfines que los del uso de recursos comunes y más

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respaldo tengan las reglas, mayores son las pro-babilidades de éxito.

5. Informacióni) Facilidad de descubrir a los que actúan por libre

en contra de las reglas: cuanto más fácil es descu-brir las trampas, mayores son las probabilidadesde éxito. La información es una función en partede 1, de 3(i) y de 4(i).

6. Relación entre los usuarios y el Estadoi) La capacidad del Estado para penetrar en las lo-

calidades rurales y la tolerancia del Estado porparte de las autoridades de base local; cuanto me-nos desee o pueda el Estado socavar la autoridadlocal y cuanto menos pueda imponer eficazmentederechos de propiedad privada, mayores son lasprobabilidades de éxito.

Muchas de estas condiciones de implantación se dan enlas situaciones en que los campesinos asiáticos suelen utilizarrecursos comunes. Cuanto más se dan, tanto más prometedo-ra es la vía de la acción colectiva. Pero, como se desprendede la lista anterior, quizá no pueda presumirse que la vía dela acción colectiva vaya a funcionar con carácter general, delmismo modo que tampoco puede presumirse que vayan a fun-cionar en general la propiedad privada o la regulación esta-tal. Mi razonamiento es sólo: a) que la propensión a la anar-quía y a la destrucción no es ni tan fuerte ni tan general comoimplican el modelo del dilema del prisionero y sus variantes,y b) que cuando una situación parece prometedora para la ac-ción colectiva según los criterios anteriores, los funcionariospúblicos deben tratar esa opción con tanta seriedad como lasotras dos.

Un buen motivo para tomarla en serio es que la acción co-lectiva será probablemente mucho más barata en términos derecursos públicos que las otras dos, (Runge, 1986). Tanto el ré-gimen de propiedad privada como el de control estatal son ca-ros si se quiere que sean eficaces. En los países en desarrollode gran extensión, el Estado puede no ser capaz de aportar

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los recursos necesarios para hacerles funcionar en miles de mi-crolocalizaciones. Un enfoque defectuoso de un sistema for-malizado de control público o de propiedad privada, basadoen una autoridad distante que desconozca las condiciones lo-cales, puede ser peor en términos de gestión de recursos queuna estrategia que aspire a mejorar, o al menos a no deterio-rar, sistemas locales de reglas.

El gobierno puede ayudar a estos sistemas locales apor-tando un marco jurídico y quizá asistencia técnica. El marcojurídico debe permitir a las organizaciones locales de accióncolectiva obtener el reconocimiento legal de su identidad y desus derechos dentro de la sociedad, y recurrir al Estado comorecurso de amparo en última instancia (Korten, en prensa).Por obvio que parezca, pocos países de Asia han prestado mu-cha atención a esta tarea, tratando a las organizaciones urba-nas modernas de manera distinta que a las rurales. Si los go-biernos caminan en esta dirección, sus esfuerzos ampliarán lagama de situaciones en las que se puede esperar que funcio-nen bien los sistemas de propiedad común de carácter local.

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IV

ANEXO (a la 2a Edición)