la gestion de los espacios rurales : la necesidad de … · los "nuevos· espacios rurales de...

AlMERIA AlbO)( Driacutea Rambla de Oria

BADAJOZ Quintana de la Serena H1alIiexclra de la Serena Zalamea de la Serana MOIUerrubio de la Serena Castuera

rACERES Navalmoral de la Mata Peraleda de la Mata

ORENSE Banda ~es cande COrbelle Vedo

Tabla 10

AGRADECIMIENTOS

Agurtzane Orbegozo administrativa del Ayuntamiento de Eskoriatza que nos ha facishylitado en gran medida la consulta de los documentos municipales necesarios

Itsaso Ortiz de Zaacuterate por la traduccioacuten al ingleacutes del resumen

BIBLlOGRAFIA

GALDOS URRUTIA R El declinar de la inmigracioacuten y el crecimiento de la migracioacuten interior en el Paiacutes Vasco Lurralde (S Sebast) Nordm 8 p183-188

MANCOMUNIDAD DEL ALTO DEBA Estadiacutesticas baacutesicas de la comarca del Alto Deba Mondragoacuten (1982)

PICAVEA SALVIDE P La poblacioacuten del P Vasco Origen y desarrollo del proceso demograacutefico actual Cuadernos de Seccioacuten Historia-Geograffa (S Sebast) NQ 1 (1983) p 325-350

AYUNTAMIENTO DE ESKORIATZA Altas y bajas de los padrones 1940-1989

AYUNTAMIENTO DE ESKORIATZA Padrones municipales1940-1989

INE Censos de poblacioacuten de Guipuacutezcoa 1900-1981

Lurrade 14 1991 302

1~ lt ~1

BIBLlD 0211-5891(1991)14P303-320

LA GESTION DE LOS ESPACIOS RURALES LA NECESIDAD DE UNA PLANIFICACION DIFERENCIADA

Recibido 1991-02-12

David REBOLLO AGUA YO Begontildea ANDUEZA SAN MARTIN

INSTITUTO GEOGRAFICO VASCO ANDRES DE URDANETA CI San Marcial 13 4gC 20005 SAN SEBASTIAN

RESUMEN La gestioacuten de los espacios rurales la necesidad de una planificacioacuten diferenshyciada

El presente artiacuteculo responde a una reflexioacuten personal sobre la insuficiencia que plantea la actual legislacioacuten urbaniacutestica para gestionar el clasificado suelo no urbahizable y por extenshysioacuten los espacios rurales Esta insuficiencia se ve agravada por la multifuncionalidad que en la actualidad puede asumir y asume el medio rural Se sentildealan los diagnoacutesticos comarcales como instrumento vaacutelido en la ordenacioacuten rural Por uacuteltimo se indican una serie de actuaciones necesashyrias para dicha ordenacioacuten Al final se incluye una pequentildea aproximacioacuten a las posibilidades que la nueva Ley 41990 de Ordenacioacuten del Teacuterritorio del Paiacutes Vasco ofrece en la planificacioacuten de las aacutereas rurales

Palabras Clave Espacios Rurales Urbanismo Suelo No Urbanizable Gestioacuten Rural Poliacutetica Agraria Ordenacioacuten del Territorio Paiacutes Vasco

ABSTRACT The management of rural spaces the need for a differentlal plannlng

This article answers a personal reflection on he inadequacy tha the current town planning legislatiacutean proposes for managing the classilied non-building land and by extension rural spashyces This insufficiency is aggravated by the multifunctional character which the rural environment can assumes nowadays Regional diagnoses are shown as a valid instrument in rural arrangeshymen Finally a series of necessary aClions lor such an arrangement are indicated Al the end a small approximation lo the possibilities that the new 41990 Basque Country Territorial Arrangement Law offers in planning of rural areas is included

Key Words Rural Spaces Town Planning Non-building Land Rural Management Agrarian Policy Territorial Arrangement Basque Country

LABURPENA Landatar espazioen kudeamendua plangintza desberdintzatu baten beharra

Artikulu hau gaur egungo hirigintz legeriak Iurzoru ez eraikigarria deitzen dena eta hedapenez landatar espazioak kudeatzeko planteiatzen duen gutxiegitasunari buruzko hausnarshyketa pertsonal bat da Gutxiegitasun hau oraindik gehiago larriagotzen da ingurune landatarrak gaur egun har dezaken eta hartzen duen funtzioen ugaritasunagatik Eskualde-diagnostikoak lanshydatar antolakerako tresna baliagarri ikusten dira Azkenik antolaketa horretarako beharrezko diren jokaera batzu adierazten dira Bukaeran Euskal Herriko Lur Ordenamendurako 41990ko lege berriak landatar areetako antolaketarako eskaintzen dituen ahalbideetarantz hurbiacutelketa txiki bat erausten da

Gako Hitzak Landatar Espazioak Hiriginlza Lurzoru Ez-eraikigarria Landatar Kudeamendua Nekazal Politika Lur Ordenamendua Euskal Herria

bull Lurrada 14 1991 aiexclsect 303

bullbull 1-1JJ11V MIUM lV - o LULJlt 1111 MIH IIN

1- LA NECESIDAD DE UNA PLANIFICACION DIFERENCIADA DE LA URBANISTIshyCA

En la legislacioacuten urbaniacutestica actual el Plan General Municipal (PGM) es el instrumento de ordenacioacuten integral del teacutermino municipal Estos planes se refieren fundamentalmente a las aacutereas urbanas y urbanizables dejando las aacutereas no urbanizashybies en un alejado segundo plano al ser tratadas eacutestas de forma muy superficial Esto es patente ya en la definicioacuten por exclusioacuten que establece la ley para el suelo no urbashynizable al que define como aqueacutel que no se incluya en alguno de los otros dos tipos de suelo (urbano y urbanizable)

Asiacute pues pese a la aparente pretensioacuten de ordenacioacuten integral del suelo mediante el planeamiento la Ley del Suelo no deja de ser una ley sectorial de desarroshyllo urbaniacutestico como se pone de manifiesto entre otros aspectos por la parquedad en las soluciones que establece para el tratamiento de los problemas especiacuteficos del suelo no urbanizable En dicho suelo como tal ley sectorial no se atreve a plantear su ordenacioacuten integral (el artiacuteculo 113 de la Ley del Suelo sentildeala Los PGM tienen por objeto especiacutefico en suelo no urbanizable preservar dicho suelo del proceso de desashyrrollo urbano y establecer en su caso medidas de proteccioacuten del territorio y del paisashyje) Se limita a establecer su proteccioacuten frente a la urbanizacioacuten y edificacioacuten y- como sentildeala Porto Rey - quizaacute con el simple aacutenimo de preservarlo de actividades tradicioshynalmente urbanas y para no invadir competencias que en principio parecen asignadas a la legislacioacuten agraria pese a su contenido territorial urbaniacutestico

Esta situacioacuten en ninguacuten caso aceptable se agrava en aquellos municipios eminentemente rurales en los que la mayor parte de su territorio es suelo no urbanizashyble En ellos es auacuten maacutes insoportable esa conceptualizacioacuten de suelo no urbanizable como territorio residual o sobrante La ordenacioacuten integral de ese tipo de municipios no puede lograrse por medio del Plan General Municipal No es admisible clasificar simshyplemente como suelo no urbanizable aacutereas con caracteriacutesticas muy variadas y que deben cumplir muchas de ellas funciones muy importantes como es el caso de gran parte de las aacutereas rurales

( Sin embargo la ordenacioacuten de las aacutereas del teacutermino municipal consideradasno

urbaniza bies va adquiriendo cada diacutea maacutes importancia Es ahora cuando la sociedad se ha sensibilizado ante la cuestioacuten y comprende que el suelo y sobre todo el suelo feacutertil es un bien limitado y no aumentable quizaacute ya irremediablemente escaso y hasta insuficiente Al mismo tiempo parece ser que se ha descubierto el paisaje y la naturaleshyza en general Los elementos naturales son ahora necesarios para el equilibrio vital del hombre urbano constituyeacutendose en bienes de consumo limitados y escasos cuya disshyminucioacuten peacuterdida o deterioro se convierte en acto irreparable que puede desequilibrar la indispensable armoniacutea del hombre con la naturaleza Asiacute en numerosos paiacuteses los planes municipales empiezan a calificar este suelo no urbanizable en diferentes zonas agriacutecolas forestales recreativas de reserva ecoloacutegica estableciendo para cada una de ellas las determinaciones oportunas

Consideramos necesario por tanto institucionalizar en nuestro paiacutes una figura de planificacioacuten territorial con la que pueda llevarse a cabo una verdadera ordenacioacuten

1- ENRIQUE PORTO REY (1982) El tratamiento del suelo no urbanizable en los instrushymentos de planeamiento general En middotCurso de especializacioacuten en planeamienlo y gestioacutenCOAM 1984

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D REBOLLO AGUA YO bull B ANZUEZA SAN MARTIN

del territorio municipal especialmente cuando se trata de municipios rurales Hay que articular unos instrumentos de ordenacioacuten integral del territorio que contemplen la problemaacutetica del territorio municipal globalmente e intenten solucionar los problemas I del suelo no urbanizable en relacioacuten e interdependencia con los problemas generalesmiddot del municipio No podemos limitarnos como hace la actual legislacioacuten urbaniacutestica a otorgar una simple proteccioacuten o preservacioacuten del suelo no urbanizable sin incidir sobre iexcl las causas que incitan a su degradacioacuten y deterioro

Se debe proceder al tratamiento del suelo no urbanizable con medidas que tien- dan a racionalizar y potenciar las actividades inherentes a su condicioacuten de ruacutestico fueshysen naturales culturales etc en definitiva actividades econoacutemicas que en eacutel tienen o han de tener lugar y a protegerlo de las agresiones No puede aceptarse para la ordeshynacioacuten de esta clase de suelo un planeamiento que carece de la necesaria distincioacuten entre aacutereas naturales de base productiva y aacutereas naturales de base principalmente armoacutenica con la ordenacioacuten especiacutefica para cada una de ellas limitaacutendose a la simple proteccioacuten (-Art80-b de la actual Ley del Suelo Los espacios que el Plan determine para otorgarles una especial proteccioacuten a los efectos de esta ley en razoacuten de su excepcional valor agriacutecola forestal o ganadero de las posibilidades de explotacioacuten de sus recursos naturales de sus valores paisajiacutesticos histoacutericos o culturales o para la defensa de la fauna la flora o el equilibrio ecoloacutegico) y renunciando normalmente a su ordenacioacuten productiva

Para ello -y como sentildeala Garciacutea Alvarez2- es necesario conocer las caracteshy

riacutesticas territoriales de los municipios de forma que en funcioacuten de ellas se pueda defishynir los tipos de planes cuya elaboracioacuten cumpliendo los objetivos buscados resulten viables Hay que analizar las muacuteltiples funciones que hoy diacutea cumplen las aacutereas rurashyles a la hora de ordenar estos espacios

Los espacios forestales -bien de alto valor naturaliacutestico que son merecedores de una proteccioacuten especial o bien con funcioacuten protectora por lo que requieren tambieacuten ser protegidos- las aacutereas de alto valor agriacutecola los espacios de explotacioacuten ganadera los nuevosmiddot espacios rurales de utilizacioacuten turiacutestico-recreativa etc que se hallan inmersos en ese suelo clasificado como no urbanizable plantean una problemaacutetica territorial muy especiacutefica que no se deriva de la actividad urbana y que en conseshycuencia no puede tratarse simplemente a traveacutes del Plan General Municipal

La ordenacioacuten territorial de estas aacutereas rurales tiene un caraacutecter autoacutenomo y no puede seguir consideraacutendose subsidiaria del urbanismo No es posible ordenar planifishycar y gestionar con serias posibilidades de adecuacioacuten a la problemaacutetica existente el suelo no urbanizable yen general los espacios rurales desde posturas y perspectivas urbaniacutesticas Hay que plantear una ordenacioacuten especiacutefica una planificacioacuten diferenciashyda que analice las distintas aacutereas rurales atendiendo a su base productiva con objeto de establecer criterios de ordenacioacuten especiacutefica para cada una de ellas (zonas de alto valor agriacutecola zonas agriacutecolas montes con funcioacuten protectora dominante montes proshyductores aacutereas recreativas y turiacutesticas espacios naturales con proteccioacuten especial zonas con funcioacuten ecoloacutegica etc) Para ello se deberaacute dejar de medir la productividad en teacuterminos exclusivamente economicistas entrando a valorar otros factores (culturashyles sociales ecoloacutegicos paisajiacutesticos etc) que permitan que el suelo no urbanizable

2- ANTONIO GARCIA AlVAREZ (1984) la planificacioacuten territorial en los municipios rurales En Coloquio Hispano-Franceacutes sobre Espacios rurales MAPA 1984

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bull _ rUUI T J C 1IiIUtLA iAN MARTIN

pueda hacer frente a la especulacioacuten urbana Los espacios rurales deberaacuten ser valoshyrados en relacioacuten a las actividades inherentes a su condicioacuten de ruacutesticos (capacidad agroloacutegica valor paisajiacutestico cultural etc) lo que permitiraacute una ordenacioacuten maacutes acorshyde con sus usos y un mejor enfrentamiento a su problemaacutetica

Asiacute parece adecuado operar en las aacutereas rurales desde una perspectiva en la que el campo y sus recursos naturales sean quienes hayan de mediatizar prioritariashymente la ordenacioacuten de la estructura fiacutesica del espacio

Todo ello y como bien indica Goacutemez Orea pone de relieve la necesidad de dar entrada a los elementos del medio fiacutesico como factores de localizacioacuten en la ordeshynacioacuten territorial Estos elementos deben ser analizados en un doble aspecto

- En cuanto que de ellos se deducen restricciones para la distribucioacuten de la actividad en el territorio derivados de la necesidad de preservar ciertos espacios de los usos del suelo que puedan impactarle negativamente

- En cuanto que de ellos se derivan oportunidades positivas que deben aproveshycharse en esa distribucioacuten en el modelo territorial que han de proponer los planes

2- EL MEDIO RURAL COMO ASIENTO DE OTRAS ACTIVIDADES PRODUCTIVAS DIFERENTES DE LAS AGRARIAS

El medio rural ya no se identifica como espacio exclusivamente destinado al asiento de actividades agrarias sino que en eacutel se desarrollan otras actividades producshytivas al mismo tiempo que cumple con ciertas funciones en relacioacuten con el medio urbashyno

Por tanto nos encontramos ante una situacioacuten en la cual en el medio rural se desarrollan muacuteltiples actividades econoacutemicas y funciones entre las que cabe destacar

- Actividad agraria - Actividades industrial y artesanal - Actividades terciarias - Funcioacuten residencial - Funcioacuten turiacutestica y recreativa - Funcioacuten ecoloacutegica

De esta forma el medio rural plantea una situacioacuten en la que aparecen unas relaciones econoacutemicas que alcanzan cada diacutea mayor complejidad

21- Actividad agraria

Esta actividad tradicional de los espacios rurales ha ido evolucionando a lo largo de los uacuteltimos antildeos y se ha visto acompantildeada de una disminucioacuten de la poblashycioacuten ocupada en ella al mismo tiempo que han surgido nuevas formas de desarrollo de la actividad (agricultura a tiempo parciaL )

3- DOMINGO GOMEZ OREA (1985) El espacio rural en la ordenacioacuten del territorio Instituto de Estudios Agrarios Pesqueros y Alimentarios 1985

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La actividad agraria moviliza una gran parte del territorio (en Guipuacutezcoa el 90 del territorio es dedicado a actividades agrarias) siendo su impronta espacial mayoritashyria a pesar de la regresioacuten de estas actividades Sin embargo desde una perspectiva econoacutemica y de empleo su peso es escaso

La caracteriacutestica de esta actividad en los uacuteltimos antildeos es la consecucioacuten en este sector primario de una alta productividad lo que conlleva a la existencia de exceshydentes a nivel global Esto es debido a una intensa mecanizacioacuten y a la utilizacioacuten de teacutecnicas agroproductivas

La agricultura se ha capitalizado y ha entrado en el mercado del dinero desashyrrollando fuertes inversiones necesarias para seguir a estos niveles de productividad Esta capitalizacioacuten no siempre ha sido endoacutegena sino que en muacuteltiples ocasiones se ha recurrido al creacutedito lo que supone que es una actividad altamente endeudada

Dicha actividad estaacute ligada a un elemento fundamental la tierra con unos conshydicionamientos hoy en diacutea distintos a los anteriores Ahora la tierra se contempla en cuanto a su productividad apareciendo asiacute las denominadas tierras marginales que no pueden ser mecanizadas produciendo desplazamiento y peacuterdida de calidad del paisashyje Este es un aspecto fundamental que la ordenacioacuten y planificacioacuten agraria deberia tender a solucionar

Otro rasgo fundamental es la especializacioacuten productiva en uno o dos productos y sobre todo la especializacioacuten regional que tiende a unas actividades limitadas sentildeashyladas por caracteriacutesticas topograacuteficas y climaacuteticas Dependiendo del tamantildeo de la explotacioacuten y del grado de capitalizacioacuten se produce una diversidad en el sistema proshyductivo Asiacute mismo hay que sentildealar como otra caracteriacutestica de esta actividad agraria su sustentacioacuten en la explotacioacuten familiar

Todos estos factores hacen que las actividades agrarias deban estar fuerteshymente protegidas necesitando de la int~rvencioacuten puacuteblica para mantenerse

Es necesaria una adecuada poliacutetica agraria que proporcione unas rentas sociashyles a los agricultores (economiacutea indirecta) permitiendo y garantizando su subsistencia

22- Actividades industrial y artesana

Por lo que se refiere a la actividad industrial hay que sentildealar la tendencia a establecerse en el medio rural que tienen aquellas industrias cuya localizacioacuten va ligashyda maacutes a la existencia de materias primas que a la proximidad a centros de consumo Un claro ejemplo de este tipo de industrias son las denominadas industrias agroalimenshytarias Mientras que en las actividades agriacutecolas se produce una peacuterdida de activos netos en el sistema de produccioacuten agroalimentaria se desarrollan nuevos empleos Este tipo de industrias atrae a las inversiones debido a su diversidad que produce conshydiciones favorables a la ubicacioacuten y a su reducido nuacutemero de empleados creaacutendose industrias versaacutetiles que tienen un mercado ampliacutesimo

Estas industrias tendraacuten un comportamiento espacial en funcioacuten del tipo de industria de que se trate y del tipo de iniciativa que las controle La naturaleza del inversor estaacute detraacutes de la decisioacuten de la localizacioacuten industrial

Por su parte la actividad artesanal constituye una actividad complementaria de gran intereacutes en el medio rural Los problemas de nivel de productividad y de

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D REBOlLO AGUAYO - S ANZUEZA SAN MARTIN

comercializacioacuten de los productos hacen que muchas unidades artesanales de producshycioacuten desaparezcan Sin embargo la artesaniacutea artiacutestica estaacute en expansioacuten especialshymente si su ubicacioacuten estaacute en lugares o rutas turiacutesticas De todas formas la artesaniacutea como la agricultura reivindica para asegurar su supervivencia ciertas medidas de proshyteccioacuten y apoyo es decir ciertas ayudas de tipo social

23- Actividades terciarias

Nuestra sociedad se caracteriza cada vez maacutes por el peso que toman las actishyvidades del sector terciario sobre el total de la estructura econoacutemica Este fenoacutemeno no es ajeno a los espacios rurales en los cuales podemos establecer una tipologiacutea de estas actividades seguacuten sean inducidas o inductoras

Ciertas actividades terciarias en el medio rural son inducidas por la poblacioacuten Se trata de establecimientos comerciales centros de ensentildeanza primaria determinashydas profesiones liberales etc Son actividades terciarias que las propias actividades agriacutecolas e industriales existentes en dicho medio rural exigen

Otras actividades terciarias ejercen un efecto inductor puesto que incitan a la poblacioacuten a establecerse en su vecindad o la retienen en la misma Son este tipo de actividades las que interesan primordialmente desde la oacuteptica de la ordenacioacuten territoshyrial Pueden sentildealarse aquiacute aquellas que conciernen al total de la poblacioacuten (equipashymiento docente sanitario asistencial y deportivo comercio especializado etc) al sector primario (redes de riego) o al sector industrial (entomo terciario)

Cada vez maacutes en el mercado rural estas actividades terciarias o de servicios toman mayor importancia Ello es motivado por la necesidad de equiparar el nivel de vida de los habitantes de estos espacios rurales con el de los urbanos lo que lleva a desarrollar una poliacutetica de equipamientos en el espacio rural Cabe aquiacute hacer una disshytincioacuten dentro de los espacios rurales que nos llevariacutea desde el espacio rural periurbashyno hasta el denominado rural profundo cuyas condiciones le hacen estar maacutes alejado de esa tercializacioacuten del medio rural

24- Funcioacuten residencial

El nuacutecleo urbano de la ciudad que ha venido actuando como polo de atraccioacuten de actividades y vivienda ha comenzado a producir una difusioacuten de sus moradores en el espacio rural circundante De esta forma el suelo rural se ha convertido en un bien que se consume por el habitante de la ciudad sea como vivienda permanente o como segunda residencia

Podemos distinguir tres situaciones en las que el espacio rural actuacutea de medio receptivo de la poblacioacuten

- Espacio rural-dormitorio medio residencial de ciertas fracciones de la poblashycioacuten activa que ejerce su actividad en medio urbano o medio residencial de activos que ejercen una actividad mixta (obreros-agricultores agricultores a tiempo parcial)

- Espacio rural-refugio permanente medio residencial de inactivos (jubilados que regresan a su lugar de origen)

- Espacio rural-refugio perioacutedico residencias secundarias

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Estas dos uacuteltimas situaciones se vienen incrementando en los uacuteltimos antildeos con la consiguiente problemaacutetica de la ocupacioacuten de los mejores suelos de vega o de regashydiacuteo por parte de las aacutereas residenciales hipotecando asiacute la actividad agriacutecola Ademaacutes hay que sentildealar que la multiplicacioacuten de residencias secundarias en una zona rural no constituye una aportacioacuten econoacutemica suficiente para hacer renacer o simplemente para dar vida a un pueblo Es un servicio para el urbanita no para el hombre rural

Por tanto hay que tener especial cuidado con las Modificaciones de Elementos del Plan General en el suelo no urbanizable que tienen por objeto la construccioacuten de verdaderas viviendas urbanas en ocasiones camufladas bajo pretendido soporte de actividades agriacutecolas

25- Funcioacuten turiacutestica y recreativa

Al mismo tiempo se ha producido tambieacuten una expansioacuten de las actividades de ocio al aire libre En consecuencia el medio rural se ha convertido en proveedor de espacios para crear la oferta de recreacioacuten al aire libre materializada fundamentalmenshyte en parques metropolitanos parques naturales y parques nacionales

Por otra parte la existencia de lugares naturales de intereacutes de monumentos de aspectos histoacutericos o culturales en el medio rural ha creado una corriente turiacutestica hacia esas aacutereas que toma cada diacutea mayor incremento y para cuya denominacioacuten se emplean ya los teacuterminos de turismo verde agroturismo o turismo rural

La creacioacuten de una oferta de alojamiento y de otros servicios y equipamientos turiacutestico-recreativos en numerosas aacutereas rurales dotadas de enormes atractivos turiacutestishycos pero frecuentemente desprovistas de una miacutenima infraestructura receptiva y de servicios puede constituir un factor indiscutible de revalorizacioacuten y dinamizacioacuten socioshyeconoacutemica de dichas aacutereas rurales e incluso de sus actividades y producciones tradishycionales (agricultura ganaderiacutea aprovechamientos forestales artesaniacutea etc) El turismo rural genera una demanda in situ para muchas de dichas producciones

26- Funcioacuten ecoloacutegica

Ante la progresiva conciencia del valor de la naturaleza por parte del hombre el medio rural va adquiriendo cada vez maacutes un protagonismo en lo referente a su funcioacuten ecoloacutegica Es en este medio donde se desarrolla con mayor amplitud dicha funcioacuten que desempentildean animales y plantas Asiacute se valora las funciones de los montes proshytectores las reservas cientiacuteficas y los parques naturales y nacionales articulaacutendose diferentes normativas de proteccioacuten para dichas zonas

Todas estas actividades econoacutemicas y funciones estaacuten a su vez interrelacionashydas en mayor o menor grado con el medio urbano

En definitiva y como conclusioacuten hay que desechar la idea tradicional de que los espacios rurales son los abastecedores de la ciudad en lo referente a alimentos Esto se sigue dando pero acompantildeado de otras funciones El medio rural se caracterishyza hoy diacutea por su multifuncionalidad De todos modos sa hace necesario diferenciar varios espacios rurales y no hablar en cuanto a su funcionalidad de todos ellos como si de una uacutenica clase se tratara Asiacute en el siguiente apartado distinguiremos de forma breve los distintos espacios rurales

Lurrade 14 1991 309

3- UN APUNTE SOBRE LOS DISTINTOS ESPACIOS RURALES

Tratamos ahora de establecer una tipologiacutea de espacios rurales en base a criteshyrios funcionales muy asociados a la problemaacutetica y a la distancia campo-ciudad Asiacute y de forma breve distinguimos los siguientes

31- Espacios rurales perlurbanos

Son espacios diferenciados de las aacutereas suburbanas de aacutembito urbano La influencia de la ciudad sobre estos espacios hace que funcione el principio de gradienshyte Cuanto mayor es la ciudad y menor la distancia mayor es el impacto sobre estas aacutereas Por ello son muy variados entre siacute

Presentan un modelo claro

- competencia de los usos del suelo - especulacioacuten - aparicioacuten de teacutecnicas nuevas y desarrollo - procesos contrarios

Generalmente es un espacio muy contradictorio Existen agriculturas modernas muy mecanizadas y baldiacuteos sociales (suelos abandonados por especulacioacuten) Hay una diferenciacioacuten en aacutereas

32- Espacios rurales indiferentes a la distancia con la ciudad pero dotados con ciertos recursos para las actividades secundarlas y terciarias(Por ejemplo zonas litorales o de balneariOS)

Suelen ser espacios dinaacutemicos que abastecen la demanda urbana Son una especie de apeacutendices urbanos con aporte de finanzas exteriores para infraestructuras

I I

33- Espacios rurales tradicionales no mal dotados para las actividades agrarias y con espectativas actuales

En estos espacios rurales se da una agricultura en expansioacuten (zonas vitiacutecolas cerealiacutesticas tuertes regadiacuteos) Son zonas que necesitan inversiones para competir en el mercado (agroindustria) En ellas se producen problemas de

- contaminacioacuten - uso irracional del suelo - desequilibrios ecoloacutegicos importantes (Expansioacuten del suelo agrario)

34- Areas rurales profundas

Son espacios rurales alejados incluso socioloacutegicamente de la ciudad No cuenshytan con los recursos necesarios para su incorporacioacuten a la economiacutea El caso extremo seriacutea el de los pueblos abandonados

Estaacuten sometidos a un intenso eacutexodo rural lo que provoca el envejecimiento demograacutefico Son aacutereas deprimidas con grandes problemas de recuperacioacuten

~urrade 14 1991 310

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35- Espacios rurales que constituyen medios fraacutegiles y atractivos

Son aacutereas que gozan de espacios naturales con un desarrollo de sistemas muy especiacuteficos y especializados cuya ruptura supondriacutea un gran impacto Hay una dialeacutecshytica fragilidadatraccioacuten En estas aacutereas rurales es necesaria una intervencioacuten draacutestica que aborde su verdadera problemaacutetica

4- LOS DIAGNOSTICOS COMARCALES COMO INSTRUMENTO DE ORDENACION RURAL HACIA LA DEFINICION V DELlMITACION DEL AREA

Las actuaciones en el medio rural orientadas tanto a conseguir una distribucioacuten racional en el territorio de la poblacioacuten y de la actividad econoacutemica como especialmenshyte a mejorar las condiciones de vida y de trabajo de sus habitantes constituyen tan soacutelo un aspecto de la poliacutetica territorial que debe potenciar tambieacuten el aprovechamiento integral de los recursos locales y la proteccioacuten del patrimonio ambiental y cultural

Un aspecto comuacuten a las diversas medidas de poliacutetica territorial lo constituye su necesidad de informacioacuten y de evaluacioacuten previas a los desequilibrios y deacuteficits que se plantean en el territorio con el nivel de desagregacioacuten adecuado al tipo de intervencioacuten que se propone Con independencia de la ordenacioacuten territorial puede adoptar como aacutereas de estudio cualquier aacutembito en funcioacuten de una problemaacutetica y caracteriacutesticas especiacuteficas Conviene resaltar aquiacute la importancia de la comarca como base para estructurar la organizacioacuten espacial de los espacios rurales

Centraacutendonos en los problemas de caraacutecter planificador parece que hay que pensar en un sistema de poblamiento por agrupaciones municipales en las zonas rurashyles que al tiempo que mantengan los valores histoacutericos y tradicionales den respuesta a esa mejora o evolucioacuten de las condiciones socioeconoacutemicas que parecen primordiashyles Esta organizacioacuten territorial debe ser marco de las siguientes acciones

bull Racionalizar el uso de los recursos naturales bull Buscar la ubicacioacuten idoacutenea de los centros de empleo - Perfeccionar y superar la racionalidad de las inversiones puacuteblicas y privadas - Definir los lugares para el establecimiento de los grandes equipamientos e

infraestructuras - Armonizar de la mejor manera la poliacutetica agraria

Asiacute pues parece acertado el pensar en la unidad comarcal como aacutembito de ordenacioacuten y toma de decisiones de caraacutecter territorial Ademaacutes en la realidad existen unidades con vida comarcal De aquiacute se desprende que la comarca tiene que ser encontrada no inventada y esto para su mejoramiento refuerzo y promocioacuten

Asiacute y siguiendo a Goacutemez Orea El papel central de la comarca se justifica entre otras razones por

- Su organizacioacuten funcional en sistemas y subsistemas de lugares centrales conseguida histoacutericamente que habraacute que recomponer mediante la propuesta de

4- DOMINGO GOMEZ OREA (1985) El espacio rural en la ordeacutenacioacuten del territorio Instituto de Estudios Agrarios Pesqueros y Alimentarios 1985

Lurrade 14 1991 311

middot ---___ ~_ bull nfIN

acciones directas o indirectas orientadas a una nueva organizacioacuten espacial acorde con la tecnologiacutea y modos de vida actuales

- Su tamantildeo en superficie y poblacioacuten que auacuten en las maacutes grandes permite abrazar su problemaacutetica con un grado suficiente de desmenuzamiento en teacuterminos de escala y nivel de detalle para que sean identificables proyectos concretos y eacutestos asignables a entes especfficos responsables de su materializacioacuten

- Dicho tamantildeo facilita la organizacioacuten de una efectiva participacioacuten puacuteblica

Asiacute mismo la unidad de la comarca como unidad de planificacioacuten se justifica tambieacuten por la experiencia Los organismos con competencias en el desarrollo rural han utilizado tradicionalmente la comarca como aacutembito fundamental de sus actuacioshynes las cuales han demostrado mayor eficacia que las poliacuteticas sectoriales decididas desde instancias maacutes altas

De todo esto puede resaltarse la importancia de los diagnoacutesticos comarcales como instrumentos previos necesarios para la polftica de accioacuten territorial

Cualquier actuacioacuten sobre un territorio debe darse como ya se ha indicado en un conocimiento profundo de sus caracteriacutesticas fiacutesicas y socioeconoacutemicas y de las interrelaciones existentes entre los elementos fundamentales de su estructura Se hace necesaria una visioacuten sinteacutetica y cuantificada de los problemas territoriales a escashyla supramunicipal que ponga de relieve los maacutes graves y posibilite su tratamiento y resolucioacuten mediante una actuacioacuten coordinada de los distintos niveles de la administrashycioacuten puacuteblica

Los diagnoacutesticos comarcales planteados como una valoracioacuten global de un territorio reducido del que sin olvidar su inclusioacuten dentro de un territorio maacutes amplio evaluacutee su adecuacioacuten al sistema socioeconoacutemico que lo ocupa deben cumplir una serie de objetivos concretos Estos pueden simplificarse en los siguientes

- Ser un instrumento de apoyo a la poliacutetica territorial identificando los problemas territoriales maacutes importantes de la comarca y contribuyendo a la imagen global de los problemas de ordenacioacuten territorial en un aacutembito maacutes amplio (regioacuten)

- Posibilitar una mayor racionalidad y rentabilidad de las inversiones puacuteblicas de todo orden a traveacutes de un exacto conocimiento de las infraestructuras y equipamientos existentes y su grado de contribucioacuten a la situacioacuten comarcal

- Promover el tratamiento supramunicipal de los problemas territoriales que lo requieran a partir de la definicioacuten de los aacutembitos funcionales oacuteptimos de cada inshyfraestructura o equipamiento existente o propuesto

Una vez analizada la necesidad y justificacioacuten de la elaboracioacuten de los diagnoacutesshyticos comarcales como base de ordenacioacuten rural vamos siguiendo el esquema de Prat Soler5 a enunciar el contenido del diagnoacutestico Dicho autor estructura los diagnoacutesshyticos en tres partes diferenciadas

5- JOROI PRAT SOLER (1984) Los diagnoacutesticos comarcales como instrumento previo a la poliacutetica territorial en el espacio rural En middotColoquio Hispano - Franceacutes sobre Espacios rurales MAPA 1984


D REBOLLO AGUA YO - B ANZUEZA SAN MARTIN

A- Anaacutelisis territorial

- El aacutembito comarcal delimitacioacuten e identidad del aacuterea integracioacuten en aacutembitos maacutes amplios

_ Condicionantes de localizacioacuten fiacutesicos (geomorfologiacutea clima suelos ) legales (propiedad de la tierra servidumbres ) derivados del planeamiento urbaniacutestico

_ Recursos del territorio hidraacuteulicos mineros energeacuteticos forestales su distribucioacuten espacial las actividades que puedan generar sus posibles impactos

_ Recursos humanos estructura poblacional (poblacioacuten activa movimientos poblacioshynales distribucioacuten previsiones demograacuteficas )

_Actividades econoacutemicas y territorio agricultura ganaderiacutea explotaciones forestales industria comercio turismo (estructura y localizacioacuten impacto ) base econoacutemica de la comarca renta comarcal

- Sistema de nuacutecleos de poblacioacuten jerarquiacutea y estructuracioacuten

B- Infraestructura y equipamientos comarcales

_Infraestructura de transporte accesibilidad discontinuidades nuevas obras y proyecshytos servicios interpoblacionales de transporte de viajeros frecuencia

_ Infraestructuras hidraacuteulicas valoracioacuten de su impacto anaacutelisis recursos-demanda regadiacuteos canalizaciones

-Infraestructuras energeacuteticas nuevos proyectos plan de electrificacioacuten

_Infraestructuras de comunicacioacuten correos teleacutegrafos nivel de servicios

_ Infraestructuras ambientales red de recogida de datos prevencioacuten y extincioacuten de incendios instalaciones de tratamiento y eliminacioacuten de residuos soacutelidos

-Infraestructuras municipales alumbrado alcantarillado

- Vivienda estimacioacuten de la demanda potencial y deacuteficit previsible segunda residenshycia

- Equipamiento docente localizacioacuten concentracioacuten escolar

- Equipamiento cultural caracterizacioacuten patrimoniO cultural

- Equipamiento sanitario localizacioacuten deacuteficits y propuestas

- Equipamiento asistencial localizacioacuten gestioacuten nivel de uso

_ Equipamientos turiacutesticos deportivos y de ocio inventario de instalaciones seguacuten tipos deacuteficits y propuestas

_ Equipamiento administrativo y otros equipamientos comarcales mercados matadeshyros bomberos


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C- Sintesis del diagnoacutestico comarcal

- Definicioacuten de los principales problemas territoriales y estrangulamientos comarcales evidenciados al poner en relacioacuten los recursos naturales y humanos los condicionantes de localizacioacuten y las infraestructuras y los equipamientos existentes con las actividades econoacutemicas de la comarca

- Propuestas de caraacutecter general en el contexto de estrategias definidas con anterioridad y de actuaciones prioritarias en el aacutembito socioeconoacutemico y de orden teshyrritorial

- Mejora en la explotacioacuten de los recursos naturales

- Racionalizacioacuten de las explotaciones agrarias y ganaderas (tamantildeo cultishyvos)

- Reconversioacuten de las actividades tradicionales y potenciacioacuten de nuevos sectores que aprovechen los recursos naturales y humanos de la comarca

- Valoracioacuten del turismo

- Reconsideracioacuten de la red urbana

- Resumen de las propuestas escogidas respecto a los diferentes equipashymientos en funcioacuten de su capacidad de contribuir a resolver los problemas comarcales

En conclusioacuten sentildealar que estos diagnoacutesticos comarcales deben convertirse a nuestra opinioacuten en un instrumento previo a las actuaciones de tipo territorial que deban desarrollarse en los espacios rurales como herramientas de conocimiento y como elemento de coordinacioacuten de las acciones e inversiones de los distinF agentes de la Administracioacuten Puacuteblica

5- ACTUACIONES NECESARIAS PARA LA ORDENACION DE LAS AREAS RURAshyLES

Hemos visto ya que el sistema rural estaacute constituido por espacios adaptados a diferentes funciones donde se desarrollan las correspondientes actividades y por canashyles de circulacioacuten por los que circulan los flujos de relacioacuten El suelo cambia de uso o simplemente se abandona su aprovechamiento tradicional la poblacioacuten decrece las formas de vida se modifican aparecen nuevas actividades que se asientan en el mundo rural En definitiva las funciones cambian y los conflictos que de ese cambio puedan derivarse pueden ser resueltos a largo plazo mediante una poliacutetica previsora de ordenacioacuten territorial que actuacutee como un mecanismo regulador del sistema capaz de anticiparse al cambio Es necesario contemplar la problemaacutetica esbozada de forma integral coordinando las acciones de los distintos organismos ejecutivos actualmente desperdigados por las diferentes instituciones administrativas Hay que establecer poliacuteshyticas dentro de un planeamiento unitario orientado al desarrollo integral de un aacuterea concreta ubicada en un contexto maacutes ampliacuteo regional y nacional

En el planteamiento de esta poliacutetica de ordenacioacuten de las aacutereas rurales es necesario en primer lugar crear unos marcos administrativos y juriacutedicos eficaces marshycos que vienen condicionados por la problemaacutetica de la distribucioacuten competencial


Una vez establecidos estos marcos de actuacioacuten las medidas para una ordenashycioacuten integral de las aacutereas rurales estaraacuten dirigidas en las siguientes direcciones

bull Ordenacioacuten y proteccioacuten del medio natural y sus recursos creando espacios de ocio

- Controlar el crecimiento y mantenimiento de los nuacutecleos rurales

- Restauracioacuten del sistema de asentamientos

- Ordenacioacuten y promocioacuten de actividades agrarias

- Promocioacuten de actividades econoacutemicas no agrarias permisibles que no produzcan impactos negativos en el medio eliminando las expectativas urbaniacutesticas inashydecuadas para la naturaleza del suelo no urbanizable

- Dotacioacuten de equipamientos y servicios

Al mismo tiempo es necesario crear las figuras de planificacioacuten adecuadas a nivel comarcal y muniCipal De acuerdo con la legislacioacuten vigente el tratamiento inteshygral de las aacutereas rurales exige por un lado una clasificacioacuten y calificacioacuten del suelo dentro del modelo urbaniacutestico propuesto en la Ley del Suelo y de otro una regulacioacuten del uso y reacutegimen del suelo aprovechamientos y comportamientos sobre el territorio de acuerdo con otros textos legales particularmente dirigidos al mundo agrario (por ejemplo Ley de Reforma y Desarrollo Agrario) Se observa asiacute que la ordenacioacuten terrishytorial de una comarca rural no estaacute contenida en una uacutenica ley sino que ha de atender multitud de disposiciones maacutes o menos complementarias adoptando los mecanismos contenidos en cada una de ellas

Se debe alcanzar la gestioacuten integral de un sistema socio-fiacutesico en el que deben considerarse los problemas ambientales Asiacute este enfoque debiera corresponderse con una poliacutetica de fomento agrario cuyo principal objetivo sea el solucionar las graves deficiencias con que cuenta el sector agrario en el aacutembito de las estructuras de producshycioacuten y de las infraestructuras

Es necesaria una poliacutetica de desarrollo rural que establezca los mecanismos adecuados para la consecucioacuten de una serie de objetivos baacutesicos en el medio rural Estos objetivos deben ser

bull Mejora y restauracioacuten de la infraestructura natural Por ejemplo forestacioacuten restauracioacuten hidroloacutegico-forestal tratamientos selvfcolas de los bosques creacioacuten y regeneracioacuten de pastizales y en definitiva todas aquellas acciones que lleven a una potenCiacioacuten de recursos adecuada a las aptitudes territoriales

- Mejora de las explotaciones agriacutecola-ganaderas con una modernizacioacuten de teacutecnicas y una racionalizacioacuten del uso de la mano de obra

- Establecimiento de una infraestructura baacutesica que demande por una parte la adecuada gestioacuten y aprovechamiento de los montes y las explotaciones agriacutecola-ganashyderas y por otra el acceso y comunicaciones de la comarca (red viaria e instalacioshynes)

bull Construccioacuten de centros puacuteblicos y equipamientos

bull Fomento de actividades no agrarias compatibles con el medio


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Habraacute que tomar asiacute con el fin de alcanzar otros objetivos de desarrollo rural unas medidas concretas en materias tales como el establecimiento de unidades miacutenishymas de cultivo o la sucesiva divisibilidad de la explotacioacuten familiar

En el primero de los temas hay que sentildealar que a efectos constructivos- como bien sentildeala Goacutemez Orea -se utiliza de manera viciosa el concepto de Unidad Minima de Cultivo descrito en la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario como indivisible y de suficiente superficie para utilizar las teacutecnicas y medios adecuados para la produccioacuten agraria seguacuten las caracteriacutesticas de la agricultura de cada comarca Pero la confusioacuten entre unidad de explotacioacuten y unidad miacutenima de cultivo supone que se autoricen bajo la denominacioacuten de edificaciones destinadas a la explotacioacuten agraria verdaderas viviendas urbanas generalmente utilizadas como segunda residencia De esta manera se ocupan por usos urbanos los mejores suelos de vega o zonas de regadiacuteo donde precisamente se asigna menor superficie a la unidad miacutenima de cultivo Ante ello hay que tomar medidas que imposibiliten tales actos irreversibles para la actividad agraria Hay que atender a la capacidad agroloacutegica del suelo antes de tomar decisiones o determinaciones que afecten al medio rural

Otro problema grave planteado con frecuencia en el caso del Paiacutes Vasco es la sucesiva divisioacuten de la explotacioacuten agraria por medio de herencias y ventas que obsshytaculiza el mantenimiento de la actividad agraria en relacioacuten con su productividad En algunos casos se trata de cesiones ante la presioacuten espe9ulativa de las acciones urbashyniacutesticas mientras que en otros es la realizacioacuten de un testamento familiar el que origishyna esa parcelacioacuten de las explotaciones Seriacutea conveniente que la poliacutetica agraria atendiera esta problemaacutetica estableciendo normas y acciones encaminadas a dificultar e impedir tales hechos con el fin de incrementar la productividad de las explotaciones agrarias

En definitiva es necesario el establecimiento de una poliacutetica araria capaz de afrontar la problemaacutetica del mundo rural con una visioacuten integral del mismo atendiendo a los muacuteltiples factores que configuran los espacios rurales

Con respecto a la problemaacutetica sentildealada en el primer apartado aquiacute planteado (La necesidad de una planificacioacuten diferenciada de la urbaniacutestica) se hace imprescinshydible establecer una normativa referida al suelo no urbanizable que distinga diversas categoriacuteas en el mismo teniendo siempre como objetivos a cumplir los siguientes

- Proteger los recursos naturales evitando su deterioro en las zonas de mayor crecimiento y demanda y estableciendo medidas cautelares alliacute donde estos recursos existan auacuten cuando todavfa no se haya iniciado ninguna amenaza concreta sobre los mismos

- Controlar el crecimiento en el medio rural evitando las actividades no compatishybles con el mismo no solamente por la manifiesta amenaza que para eacutel suponen como factor destructor del medio sino y sobre todo en las aacutereas de crecimiento raacutepido por la falta de estructura urbana que origina con graves problemas de servicios abastecishymiento y equipamientos


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- Conseguir por tanto que las actividades permisibles no produzcan impactos negativos en la naturaleza

- Permitir el mantenimiento de los nuacutecleos rurales creando medidas preCisas para un crecimiento acorde con sus caracteriacutesticas netamente rurales a fin de evitar el abandono del campo y la peacuterdida de valores culturales y sociales

- Eliminar mediante unas poliacuteticas precautorias precisas expectativas urbaniacutesshyticas inadecuadas para la naturaleza del suelo no urbanizable

- Evitar en definitiva la ambiguumledad interpretativa de la Ley del Suelo por parte de la Administracioacuten Local y Regional en cuanto a sus usos permisibles e intensidad de los mismos en el suelo no urbanizable creando un marco de referencia comuacuten

Pero no basta con articular una normativa sino que hay que utilizarla y vigilar su cumplimento

6- POSIBILIDADES QUE LA LEY DE ORDENACION DEL TERRITORIO DEL PAIS VASCO OFRECE EN EL MARCO DE LA PLANIFICACION DE LAS AREAS RURAshyLES

Admitiendo que la planificacioacuten territorial debe hacerse de forma global elimishynando la dicotomia entre rural y urbano pasemos a examinar las posibilidades teoacutericas que para el Paiacutes Vasco ofrece la Ley de Ordenacioacuten del Territorio de 31 de Mayo de 1990

Dicha ley nace como instrumento necesario para el establecimiento de una poliacuteshytica de Ordenacioacuten del Territorio cuyos objetivos uacuteltimos deben ser el desarrollo socioeconoacutemico de las regiones y la mejora de la calidad de vida con eliminacioacuten de las grandes diferencias existentes entre los diferentes sectores de poblacioacuten Para ello y como la propia ley sentildeala dentro del concepto de Ordenacioacuten del Territorio se inteshygran el conjunto de actuaciones disentildeables y realizables en orden a conseguir la maacutes racional utilizacioacuten del suelo y de sus recursos incluida la definicioacuten de las relaciones que han de establecerse entre las distintas instancias cuya actividad ha de incidir sobre los espacios territoriales

En esa linea la Ley perfila tres tipos de instrumentos que son los siguientes

bull Las Directrices de Ordenacioacuten Territorial (OOT) - Los Planes Territoriales Parciales (PTP) bull Los Planes Territoriales Sectoriales (PTS)

Las OOT constituyen el marco general de referencia para la formulacioacuten de los restantes instrumentos que se crean por la Ley incluidos los planes de ordenacioacuten previstos en la Ley del Suelo Entre sus determinaciones estaacute la de definir aacutereas o zonas que deban ser objetos de una ordenacioacuten pormenorizada a traveacutes de los PTP

Son eacutestos los PTP instrumentos de caraacutecter supramunicipal lo que permite establecer criterios especiacuteficos de ordenacioacuten en aacutereas definidas por caracteres rurashyles Entre sus determinaciones estaacute la de definir los objetivos de la ordenacioacuten a partir del anaacutelisis del estado actual del territorio de la situacioacuten socioeconoacutemica y de sus posibilidades de evolucioacuten futura Asiacute mismo estos planes deben definir los espacios

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que hayan de ser objetos de remodelacioacuten regeneracioacuten o rehabilitacioacuten con el fin de evitar su degradacioacuten o de conseguir su recuperacioacuten para usos distintos

Pero los instrumentos que mejor pueden adecuarse a la planificacioacuten de aacutereas rurales son los Planes Territoriales-Sectoriales elaborados por los distintos departashymentos del Gobierno Vasco o los oacuterganos forales de los TTHH Aquiacute tienen los departamentos de Agricultura de dichas instituciones una gran oportunidad para incidir directamente en la planificacioacuten del medio rural vasco Estos planes pueden constituirshyse asiacute en la voz que defienda la buacutesqueda de nuevos modelos de anaacutelisis y el rechazo a las referencias urbanas como modo de regulacioacuten o intervencioacuten tan presentes en los departamentos de Urbanismo

Los departamentos de Agricultura estaacuten en una situaacutecioacuten primordial pues hay que recalcar la necesidad de acompantildear a una planificacioacuten adecuada una poliacutetica agraria realista con la situacioacuten actual que sepa dar salida a la problemaacutetica de nuesshytro espacio rural No hay que olvidar que precisamente la falta de una legislacioacuten agrashyria adecuada ha puesto de hecho en manos del planeamiento urbaniacutestico la proteccioacuten del suelo rural lo cual encierra en siacute mismo un tremendo absurdo Estos departamenshytos estaacuten obligados a elaborar y redactar este tipo de planes encaminados a alcanzar el desarrollo integral de las aacutereas rurales solucionando la situacioacuten de las poblaciones asentadas en ellas

Por tanto hay que aprovechar estos instrumentos quumle la Ley ofrece para estashyblecer las bases de una normativa en el medio rural vasco que tenga como objetivos primordiales los anteriormente sentildealados La aplicacioacuten y cumplimiento de esta normashytiva unido a una legislacioacuten agraria eficazmente comprometida con la defensa de los suelos ruacutesticos puede conseguir en el futuro una verdadera proteccioacuten de los recursos del medio rural

7- BIBLIOGRAFIA

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GARCIA RAMON MO Meacutetodos y Conceptos en Geografiacutea Rural Oikos-Tau Barcelona 1981

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PORTO REY E El tratamiento del suelo no urbanizable en los instrumentos de plashyneamiento general En Curso de especializacioacuten en planeamiento y gestioacuten (paacutegs 85-97) COAM Madrid 1984

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VALENZUELA RUBIO M El suelo no urbanizable un teacutermino ambiguo para una reashylidad compleja En Ciudad y Territorio (paacutegs 3-7) Madrid 1986

Diversas normativas sobre el tema

Ley del Suelo 1975

Normas urbaniacutesticas regionales en el medio rural de Asturias

Ley 51987 de 7 de Abril sobre la ordenacioacuten urbaniacutestica del suelo ruacutestico de la CA de Canarias

Ley Foral 61987 de 10 de Abril de Normas Urbaniacutesticas Regionales para Proteccioacuten y Uso del Territorio de la C Foral de Navarra

Ley 41990 de 31 de Mayo de Ordenacioacuten del Territorio del Paiacutes Vasco

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1- LA NECESIDAD DE UNA PLANIFICACION DIFERENCIADA DE LA URBANISTIshyCA

En la legislacioacuten urbaniacutestica actual el Plan General Municipal (PGM) es el instrumento de ordenacioacuten integral del teacutermino municipal Estos planes se refieren fundamentalmente a las aacutereas urbanas y urbanizables dejando las aacutereas no urbanizashybies en un alejado segundo plano al ser tratadas eacutestas de forma muy superficial Esto es patente ya en la definicioacuten por exclusioacuten que establece la ley para el suelo no urbashynizable al que define como aqueacutel que no se incluya en alguno de los otros dos tipos de suelo (urbano y urbanizable)

Asiacute pues pese a la aparente pretensioacuten de ordenacioacuten integral del suelo mediante el planeamiento la Ley del Suelo no deja de ser una ley sectorial de desarroshyllo urbaniacutestico como se pone de manifiesto entre otros aspectos por la parquedad en las soluciones que establece para el tratamiento de los problemas especiacuteficos del suelo no urbanizable En dicho suelo como tal ley sectorial no se atreve a plantear su ordenacioacuten integral (el artiacuteculo 113 de la Ley del Suelo sentildeala Los PGM tienen por objeto especiacutefico en suelo no urbanizable preservar dicho suelo del proceso de desashyrrollo urbano y establecer en su caso medidas de proteccioacuten del territorio y del paisashyje) Se limita a establecer su proteccioacuten frente a la urbanizacioacuten y edificacioacuten y- como sentildeala Porto Rey - quizaacute con el simple aacutenimo de preservarlo de actividades tradicioshynalmente urbanas y para no invadir competencias que en principio parecen asignadas a la legislacioacuten agraria pese a su contenido territorial urbaniacutestico

Esta situacioacuten en ninguacuten caso aceptable se agrava en aquellos municipios eminentemente rurales en los que la mayor parte de su territorio es suelo no urbanizashyble En ellos es auacuten maacutes insoportable esa conceptualizacioacuten de suelo no urbanizable como territorio residual o sobrante La ordenacioacuten integral de ese tipo de municipios no puede lograrse por medio del Plan General Municipal No es admisible clasificar simshyplemente como suelo no urbanizable aacutereas con caracteriacutesticas muy variadas y que deben cumplir muchas de ellas funciones muy importantes como es el caso de gran parte de las aacutereas rurales

( Sin embargo la ordenacioacuten de las aacutereas del teacutermino municipal consideradasno

urbaniza bies va adquiriendo cada diacutea maacutes importancia Es ahora cuando la sociedad se ha sensibilizado ante la cuestioacuten y comprende que el suelo y sobre todo el suelo feacutertil es un bien limitado y no aumentable quizaacute ya irremediablemente escaso y hasta insuficiente Al mismo tiempo parece ser que se ha descubierto el paisaje y la naturaleshyza en general Los elementos naturales son ahora necesarios para el equilibrio vital del hombre urbano constituyeacutendose en bienes de consumo limitados y escasos cuya disshyminucioacuten peacuterdida o deterioro se convierte en acto irreparable que puede desequilibrar la indispensable armoniacutea del hombre con la naturaleza Asiacute en numerosos paiacuteses los planes municipales empiezan a calificar este suelo no urbanizable en diferentes zonas agriacutecolas forestales recreativas de reserva ecoloacutegica estableciendo para cada una de ellas las determinaciones oportunas

Consideramos necesario por tanto institucionalizar en nuestro paiacutes una figura de planificacioacuten territorial con la que pueda llevarse a cabo una verdadera ordenacioacuten

1- ENRIQUE PORTO REY (1982) El tratamiento del suelo no urbanizable en los instrushymentos de planeamiento general En middotCurso de especializacioacuten en planeamienlo y gestioacutenCOAM 1984

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D REBOLLO AGUA YO bull B ANZUEZA SAN MARTIN

del territorio municipal especialmente cuando se trata de municipios rurales Hay que articular unos instrumentos de ordenacioacuten integral del territorio que contemplen la problemaacutetica del territorio municipal globalmente e intenten solucionar los problemas I del suelo no urbanizable en relacioacuten e interdependencia con los problemas generalesmiddot del municipio No podemos limitarnos como hace la actual legislacioacuten urbaniacutestica a otorgar una simple proteccioacuten o preservacioacuten del suelo no urbanizable sin incidir sobre iexcl las causas que incitan a su degradacioacuten y deterioro

Se debe proceder al tratamiento del suelo no urbanizable con medidas que tien- dan a racionalizar y potenciar las actividades inherentes a su condicioacuten de ruacutestico fueshysen naturales culturales etc en definitiva actividades econoacutemicas que en eacutel tienen o han de tener lugar y a protegerlo de las agresiones No puede aceptarse para la ordeshynacioacuten de esta clase de suelo un planeamiento que carece de la necesaria distincioacuten entre aacutereas naturales de base productiva y aacutereas naturales de base principalmente armoacutenica con la ordenacioacuten especiacutefica para cada una de ellas limitaacutendose a la simple proteccioacuten (-Art80-b de la actual Ley del Suelo Los espacios que el Plan determine para otorgarles una especial proteccioacuten a los efectos de esta ley en razoacuten de su excepcional valor agriacutecola forestal o ganadero de las posibilidades de explotacioacuten de sus recursos naturales de sus valores paisajiacutesticos histoacutericos o culturales o para la defensa de la fauna la flora o el equilibrio ecoloacutegico) y renunciando normalmente a su ordenacioacuten productiva

Para ello -y como sentildeala Garciacutea Alvarez2- es necesario conocer las caracteshy

riacutesticas territoriales de los municipios de forma que en funcioacuten de ellas se pueda defishynir los tipos de planes cuya elaboracioacuten cumpliendo los objetivos buscados resulten viables Hay que analizar las muacuteltiples funciones que hoy diacutea cumplen las aacutereas rurashyles a la hora de ordenar estos espacios

Los espacios forestales -bien de alto valor naturaliacutestico que son merecedores de una proteccioacuten especial o bien con funcioacuten protectora por lo que requieren tambieacuten ser protegidos- las aacutereas de alto valor agriacutecola los espacios de explotacioacuten ganadera los nuevosmiddot espacios rurales de utilizacioacuten turiacutestico-recreativa etc que se hallan inmersos en ese suelo clasificado como no urbanizable plantean una problemaacutetica territorial muy especiacutefica que no se deriva de la actividad urbana y que en conseshycuencia no puede tratarse simplemente a traveacutes del Plan General Municipal

La ordenacioacuten territorial de estas aacutereas rurales tiene un caraacutecter autoacutenomo y no puede seguir consideraacutendose subsidiaria del urbanismo No es posible ordenar planifishycar y gestionar con serias posibilidades de adecuacioacuten a la problemaacutetica existente el suelo no urbanizable yen general los espacios rurales desde posturas y perspectivas urbaniacutesticas Hay que plantear una ordenacioacuten especiacutefica una planificacioacuten diferenciashyda que analice las distintas aacutereas rurales atendiendo a su base productiva con objeto de establecer criterios de ordenacioacuten especiacutefica para cada una de ellas (zonas de alto valor agriacutecola zonas agriacutecolas montes con funcioacuten protectora dominante montes proshyductores aacutereas recreativas y turiacutesticas espacios naturales con proteccioacuten especial zonas con funcioacuten ecoloacutegica etc) Para ello se deberaacute dejar de medir la productividad en teacuterminos exclusivamente economicistas entrando a valorar otros factores (culturashyles sociales ecoloacutegicos paisajiacutesticos etc) que permitan que el suelo no urbanizable

2- ANTONIO GARCIA AlVAREZ (1984) la planificacioacuten territorial en los municipios rurales En Coloquio Hispano-Franceacutes sobre Espacios rurales MAPA 1984

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la gestion de los espacios rurales : la necesidad de … · los "nuevos· espacios rurales de...

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