La Ley: La Clave para el Desarrollo sin ExclusionesVOLUMEN I

Informe de la Comisión para el Empoderamiento Legal de los Pobres

Copyright © 2008Comisión para el Empoderamiento Legal de los Pobres y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo1 UN Plaza, New York, New York, 10017ISBN: 978-92-1-126219-3Las opiniones vertidas en esta publicación pertenecen a sus autores y no reflejan nec-esariamentela opinión de las Naciones Unidas ni del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Impreso en los Estados Unidos por Toppan Printing Company America Inc. (Nueva Jersey), una empresa que cuenta con certificación conforme a la norma ISO 14001:2004 en materia de Medio ambiente y a la norma ISO 9001:2000 en materia de Calidad, además de la certificación otorgada por el Consejo de Administración Forestal (Forest Stewardship Council). Para la impresión se utilizó papel reciclado con un 10% de residuos posconsumo y totalmente libre de cloro, según los requisitos del Consejo de Administración Forestal y conforme a los criterios del Programa para el Reconocimiento de Sistemas de Certificación Forestal (Programme for the Endorsement of Forest Certification). Se utilizaron tintas vegetales con bajo contenido de compuestos orgánicos volátiles (COV).

PRÓLOGO*

El pasado mes de julio, en Nueva York, conversé con el Secretario general de las Naciones Unidas, Ban Ki-moon, sobre la necesidad de alentar a la comunidad internacional a agilizar la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El Llamado a la acción se centra en convocar no sólo a los gobiernos, sino también al sector privado, a las ONG, a la sociedad civil y a las comunidades religiosas, a que doblen esfuerzos en pos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El gobierno del Reino Unido continuará impulsando la necesidad de una acción acelerada, en cada oportunidad que se presente durante 2008 e incluso a través de su participación en el Grupo de los Ocho y en la Unión Europea.

El informe La Ley: La Clave para el Desarrollo sin Exclusiones analiza cuestiones que tendrán una profunda influencia en el potencial humano y en los avances hacia la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Hace tres años, un grupo distinguido de especialistas, ex jefes de estado, expertos en la formulación de políticas y pensadores se reunieron para analizar el tema del empoderamiento legal de los pobres.

El producto final del trabajo de mis antiguos colegas merece todos mis elogios. Coincido con la conclusión general de que a través de la expansión y la profundización de la protección jurídica universal, los pobres tendrán mayor capacidad para liberarse de la pobreza.

Tal como se pone de relieve en el Informe, las fuentes de exclusión legal son numerosas y, a menudo, específicas para cada país. No obstante, existen cuatro características comunes que se destacan. En primer lugar, no es posible alcanzar el empoderamiento legal cuando los pobres se ven privados del acceso a un sistema de justicia eficiente. En segundo término, la mayoría de los pobres del mundo están desprovistos de derechos de propiedad efectivos, por tanto el poder económico intrínseco de su propiedad permanece desaprovechado. En tercer lugar, las personas pobres, y particularmente las mujeres y los niños, trabajan en condiciones de riesgo porque sus empleadores muchas veces funcionan fuera del sistema jurídico formal. Por último, las oportunidades económicas no están al alcance de los pobres debido a que sus propiedades y actividades comerciales no están formalmente reconocidas. No tienen acceso al crédito o la inversión, ni a los mercados mundiales y locales.

El gobierno del Reino Unido ha asumido el compromiso de trabajar en pos de la reducción de la pobreza y la vulnerabilidad que afectan a todos los pobres del

*Traducido del Inglés

mundo, proporcionando ayuda a las naciones en desarrollo y abogando por cuestiones tales como el alivio de la deuda. Estamos trabajando conjuntamente con otros colaboradores para brindar asesoramiento a gobiernos y organismos donantes acerca de las políticas que promueven la participación de las personas pobres en el crecimiento económico y que tienen un efecto en la reducción de la pobreza. Este Informe, producto de investigación, análisis y consultas realizadas por expertos internacionales y personal idóneo en más de 20 países en desarrollo, propiciará debates y discusiones en estrecha relación con la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En concreto, ya estamos transitando la segunda mitad del período de 2000 a 2015, pero en realidad aún estamos muy lejos de alcanzar el éxito. A comienzos de este año, el Secretario general de las Naciones Unidas Ban Ki-moon, calificó el 2008 como el año de los “mil millones de abajo” –un año para implementar acciones fundamentales orientadas a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El informe La Ley: La Clave para el Desarrollo sin Exclusiones es un llamado necesario y valioso a aplicar cambios estructurales, que brindará a los pobres una herramienta valiosa en su lucha por liberarse del yugo de la pobreza.

Gordon Brown Primer ministro del Reino Unido Ex miembro de la Comisión

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PrefacioEn el mes de noviembre de 2006, una delegación de la Comisión para el Empoderamiento Legal de los Pobres visitó el ‘mercado Toi’, un mercado al aire libre y abarrotado de gente, ubicado en un vecindario pobre de Nairobi, Kenia. Para hacerse una idea del mercado, imagine un centro comercial sin paredes, o bien sin techo ni piso, donde cada comercio está representado por una mesa pequeña o una manta desplegada sobre el suelo. Imagine también un área circundante conocida por sus malas condiciones de higiene, por la contaminación y el delito. Las inundaciones están a la orden del día. Aproximadamente una de cada cinco personas está infectada con VIH/SIDA. La mayoría de los residentes carece de titularidad sobre las derruidas viviendas a las que llaman hogar o de los pequeños comercios de los que dependen para ganarse la vida. Ellos son hombres y mujeres vulnerables y desfavorecidos desde todo punto de vista, sin embargo están decididos a no seguir siendo víctimas.

Hace casi diez años, los vendedores del mercado crearon un plan de ahorro comunitario al cual cada uno aportaba quince centavos por día. El dinero se utilizó para préstamos destinados a pequeños comercios y para realizar mejoras en la comunidad, como por ejemplo la construcción de un baño público. Quince centavos por día puede parecer una suma insignificante, sin embargo, en aquel sitio y para aquellas personas el pago de dicha suma a menudo significaba privarse de comprar prendas nuevas para un hijo, alimentos para la familia o una bicicleta usada como medio de transporte. Esto era democracia en estado puro: la renuncia voluntaria a un beneficio personal en aras de construir un mecanismo que permita a toda la comunidad salir de la pobreza. Las propuestas para préstamos y proyectos se aprobaban en forma abierta y colectiva, utilizando señas con los dedos y aplausos para demostrar el consentimiento. Con el paso del tiempo, fruto de la acumulación de los pequeños aportes, el fondo creció hasta superar los $200.000.

De todos modos, dicha suma no significaba mucho en un mercado con 5000 puestos apiñados donde se que vendían desde juguetes, coles hasta bujías y sandalias. Aun así, el plan de ahorro constituía una fuente de esperanza y orgullo para las personas que habían depositado su fe en la acción cooperativa y habían comprendido la importancia de respetar reglas compartidas y hacían todo lo posible para ayudarse a sí mismas. Su valentía reforzó nuestra convicción de que quienes consideran la pobreza como parte de la condición humana están completamente equivocados, puesto que las personas pobres no aceptan su condición de marginados y, cuando se les ofrece una oportunidad, la aprovechan para transformar sus vidas. Gracias a lo que vimos y a las personas que

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conocimos, la Comisión abandonó Nairobi con el ánimo renovado.

Luego, en diciembre de 2007, se realizaron las elecciones presidenciales en Kenia. Hubo fraude en la votación y se desató una ola de violencia. Cientos de personas murieron y el mercado que habíamos visitado resultó completamente destruido. Hoy no queda absolutamente nada de él.

En respuesta a sus expresiones de dolor y preocupación, la Comisión recibió una carta de Joseph Muturi, uno de los líderes del mercado. En su mensaje Muturi relataba que el tejido social construido a lo largo de décadas había sido destrozado, y que las personas se habían visto obligadas a exiliarse en su propio país simplemente a causa de su origen étnico. “Hemos retrocedido en el tiempo”, escribió, “nos llevará muchos años volver al nivel económico y social en el que estábamos”. Señaló que fueron los propios kenianos quienes construyeron Kenia y ahora los mismos kenianos la habían destruido. Sin embargo, afirmó con seguridad que la recuperarían nuevamente, aunque sea a expensas de tiempo y recursos que nunca se podrían recobrar en su totalidad.

La lección es clara. Cuando se ignoran las reglas democráticas y no existe ley capaz de brindar amparo, las personas que más sufren son aquellas que tienen menos capacidad para afrontar las pérdidas. La creación de una infraestructura de leyes y derechos, de un sistema para el cumplimiento de dichas leyes y de un sistema de fallos no constituye un proyecto académico de interés sólo para los científicos políticos y los ingenieros sociales. El establecimiento de dichas instituciones puede marcar la diferencia entre la vulnerabilidad y la seguridad, la desesperación y la dignidad para cientos de millones de seres humanos iguales a nosotros.

En la carta que escribió desde las ruinas del mercado Toi, Joseph Muturi decía que “la gran tarea que me ocupa es intentar acercar a las personas con el fin de rescatar nuestro sentido de comunidad”. La creación de un sentido de comunidad y responsabilidad mutua a nivel mundial constituye una de las claves para combatir la pobreza y un desafío para toda la humanidad. Tenemos la esperanza de que el presente informe de la Comisión y sus recomendaciones ayudarán a señalar el camino hacia esa meta y hacia un futuro mejor y más equitativo para todos.

Atentamente,

Madeleine K. Albright Hernando de Soto

Copresidentes Comisión para el Empoderamiento Legal de los Pobres

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Agradecimientos Una tarea de esta magnitud y complejidad sólo puede ser exitosa gracias al inestimable aporte de personas con un amplio espectro de conocimientos y capacidades. Este informe es el producto de muchas reflexiones entre los miembros de la Comisión. A pesar de la gran diversidad de visiones, algunas de las cuales aún pueden estar vigentes, estamos satisfechos de la convergencia de opiniones que hemos logrado durante nuestra reunión final y que derivó en este consenso.

El informe contó en gran medida con la orientación y el apoyo intelectual proporcionados por los miembros de la Junta Consultiva de la Comisión. Agradecemos a los presidentes, relatores, y miembros de los grupos de trabajo, quienes proporcionaron una base analítica y de conocimiento. Su trabajo, presentado a través de cinco informes de grupo de trabajo, figura en el Volumen II del informe de la Comisión. El agradecimiento a los contribuyentes individuales de los informes de grupo de trabajo se encuentra en el Volumen II.

Expresamos nuestro reconocimiento a las autoridades nacionales y locales, que son muchas, y que fueron las responsables de la realización exitosa de las consultas nacionales en 22 países alrededor del mundo.

Hacemos extensivo nuestro especial agradecimiento a los donantes, quienes hicieron importantes aportes al trabajo de la Comisión: Canadá, Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega, Suecia, Suiza, Irlanda, España, el Reino Unido, el Banco Africano de Desarrollo y la Comisión Europea.

Agradecemos a la institución anfitriona, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y especialmente a Olav Kjørven por su papel de liderazgo, así como a Maaike de Langen y a Hugh Roberts, quienes contribuyeron incansablemente a la elaboración del informe. Asimismo, hacemos llegar nuestra gratitud a todas las oficinas del PNUD en cada país, que apoyaron las consultas nacionales.

Mona Brøther, en representación del Gobierno de Noruega, desempeñó un rol especial en la coordinación de las iniciativas de los donantes y realizó un aporte fundamental a nuestro trabajo. Asimismo, José Muturi merece una mención especial por su trabajo, que inspiró a la Comisión. Agradecemos a Allan Larsson, miembro de la Comisión, por su contribución a las primeras versiones del informe, y a Philip Legrain, Tim Mahoney y Francis Cheneval por su aporte en diferentes etapas del proceso de redacción.

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Un especial reconocimiento al equipo de apoyo de la Comisión, compuesto por la Secretaría, cuyo personal actual y anterior incluye a Cate Ambrose, Martha Barrientos, Ove Bjerregaard, Timothy Dolan, Jill Hannon, Sid Kane, Shara Kaplan, Paulina Kubiak, Mala Mathur, Parastoo Mesri, Adriana Ruiz-Restrepo, Shomwa Shamapande, Harsh Singh, Veronique Verbruggen, Nu Nu Win, así como al personal de los copresidentes, a saber, Kristin Cullison y Gabriel Daly. Todos ellos proporcionaron un valioso apoyo a las muy variadas exigencias operativas de la Comisión, al igual que para la redacción y revisión del informe.

Una larga lista de pasantes y voluntarios apoyaron a la Comisión, entre ellos, Sabiha Ahmed, Shailly Barnes, Camilo Alejandro Barrera, Wanning Chu, Francesco Di Stefano, Fabio Gonzalez Florez, Patricia de Haan, Mario Daniel Gómez, Ruth Guevara, Alena Herklotz, Brian Honermann, Emily Key, Rajju Malla-Dhakal, Diego Felipe Otero, Farzana Ramzan, Alec Schierenbeck, Erica Salerno, Asrat Tesfayesus, Sebastián Torres, Luis Villanueva y Tara Zapp.

Por último, pero no por ello menos importante, agradecemos a Jean-Luc Fiévet por su generoso aporte de fotografías varias que se incluyeron en el informe y a Cynthia Spence por el diseño y la diagramación de esta publicación.

Madeleine K. Albright Naresh Singh Hernando de Soto Copresidente Director Ejecutivo Copresidente

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CopresidentesMadeleine K. Albright, ex Secretaria de Estado de los Estados Unidos y Representante Permanente de los Estados Unidos ante las Naciones Unidas, integra actualmente el directorio de las firmas The Albright Group LLC y Albright Capital Management LLC que brindan asesoramiento en materia de inversiones en mercados emergentes.

Hernando de Soto es el Presidente del Instituto Libertad y Democracia y autor de las influyentes obras El Misterio del Capital y El Otro Sendero.

Director EjecutivoNaresh C. Singh es el Director General de Políticas Sociales y de Gobierno de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (actualmente de licencia) y ex Asesor Principal en cuestiones de Pobreza y Medios de vida sostenibles del PNUD.

Miembros de la ComisiónFazle Hasan Abed es el fundador y Presidente de BRAC, una de las organizaciones para el desarrollo más grandes del mundo, con sede en Bangladesh.

Lloyd Axworthy es el actual Rector de la Universidad de Winnipeg. Se desempeñó como Ministro de Asuntos Exteriores de Canadá en el período comprendido entre 1996 y 2000, y actualmente es integrante de los Comités Directivos de las organizaciones MacArthur Foundation, Human Rights Watch y Pacific Council, entre otras.

El Hassan bin Talal, Presidente del Foro de Pensamiento Árabe (Arab Thought Forum, ATF), ha asumido el compromiso de construir sociedades en las que sus miembros puedan vivir y trabajar con dignidad y en libertad. Actualmente se encuentra trabajando en el desarrollo de una carta de los ciudadanos (Citizens Charter en inglés) y un código de ética plasmado en una carta social, con el objetivo de promover el desarrollo social en la región de Asia Occidental y África del Norte.

Fernando Henrique Cardoso fue Presidente del Brasil desde 1995 hasta 2002 y Presidente del Club de Madrid entre 2003 y 2006.

Shirin Ebadi es un abogado iraní y activista de los derechos humanos que fue galardonado con el Premio Nobel de la Paz en 2003.

Ashraf Ghani es Presidente de la organización Institute for State Effectiveness y ex Ministro de Finanzas de Afganistán.

Medhat Hassanein, ex Ministro de Finanzas de Egipto, se desempeña actualmente como catedrático de Banca y Finanzas en el Departamento de Gestión de la Escuela de Negocios, Economía y Comunicación de la Universidad Americana de El Cairo.

Hilde Frafjord Johnson ocupó el cargo de Ministra de Desarrollo Internacional de Noruega y Ministra de Derechos Humanos durante sus dos períodos de gobierno como miembro del Parlamento noruego. En otro ámbito de gestión, la Sra. Johnson es la actual Directora Ejecutiva Adjunta de UNICEF.

Anthony McLeod Kennedy es Juez Asociado en la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de América. Durante toda su carrera de jurista fue también docente de derecho, y por muchos años se desempeñó como catedrático de derechos fundamentales en Europa.

Allan Larsson es ex Ministro de Finanzas de Suecia y ex miembro del Parlamento Sueco. También ocupó los cargos de Director General del Consejo Nacional Sueco del Mercado de Trabajo y Director General de la Comisión Europea. En la actualidad es Rector de la Universidad Sueca Lund University y Asesor del Presidente de la Comisión Europea en materia de energía y cambio climático.

Clotilde Aniouvi Médégan Nougbodé es Presidenta del Tribunal Supremo de Benín. Anteriormente se desempeñó como Directora de Gabinete del Ministerio de Justicia y Legislación de Benín y fue miembro fundadora de la asociación sin fines de lucro Association of Law Practitioning Women (AFJB).

Benjamin Mkapa es el ex Presidente de la República Unida de Tanzania. Actualmente preside la Junta del Centro del Sur y es Copresidente del fondo Investment Climate Facility for Africa, además de participar activamente en las negociaciones de paz en la región de los Grandes Lagos de África.

Miembros de la Comisión

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Mike Moore es el ex Primer Ministro de Nueva Zelanda y fue Director General de la Organización Mundial del Comercio desde 1999 hasta 2002. El Sr. Moore es miembro activo de diversos consejos comerciales y universitarios, y fue además miembro de la Comisión Mundial sobre Migraciones Internacionales de las Naciones Unidas.

Milinda Moragoda es ex Ministro de Reforma Económica, Ciencia y Tecnología y ex Viceministro de Planeamiento e Implementación de Sri Lanka y es, en la actualidad, Ministro de Turismo. S. Tanwir H. Naqvi se retiró de las Fuerzas Armadas de Pakistán con el rango de Teniente General en diciembre de 1995 y ocupó el cargo de Ministro Federal durante su desempeño como Presidente de la Oficina Nacional de Reconstrucción de Pakistán, una organización que fundó y dirigió personalmente desde 1999 hasta 2002. El objetivo de este organismo era reestructurar las instituciones de gobierno de Pakistán para dar respuesta a las exigencias propias del siglo XXI.

Mary Robinson es la ex Presidenta de Irlanda y la ex Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. En la actualidad preside la organización Realizing Rights: The Ethical Globalization Initiative (EGI).

Arjun Sengupta es un ex catedrático de la Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad de Jawaharlal Nehru y profesor adjunto de la Escuela de Salud Pública de Harvard. Actualmente ocupa el cargo de Presidente del Centro para el Desarrollo y los Derechos Humanos en Nueva Delhi y del Grupo de Trabajo Intergubernamental de las Naciones Unidas sobre el Derecho al Desarrollo en Ginebra. También es miembro del Parlamento indio.

Lindiwe Sisulu es el actual Ministro de Vivienda y miembro del Parlamento de la República de Sudáfrica.

Lawrence H. Summers es ex Presidente de la Universidad de Harvard y ex Secretario del Tesoro de los Estados Unidos. Actualmente es el Gerente General de la firma de inversiones alternativas D.E.Shaw.

Erna Witoelar es la ex Ministra de Asentamientos Humanos y Desarrollo Regional y actual miembro de la Asamblea Nacional de Indonesia. Fue Embajadora Especial de las Naciones Unidas para los Objetivos de Desarrollo del Milenio en la región de Asia y el Pacífico hasta fines de

2007. Actualmente integra los Comités Directivos de varias organizaciones cívicas que trabajan en pos del desarrollo sostenible y la reforma de la gobernabilidad.

Ernesto Zedillo es el ex Presidente de México y actual Director del Centro de Estudios sobre Globalización. También es catedrático de Economía y Política Internacional y profesor adjunto de la Facultad de Ingeniería Forestal y Estudios Ambientales de la Universidad de Yale.

Miembros de la Junta ConsultivaRobert Annibale, Director Internacional de Microfinance, Citigroup

Marek Belka, Secretario Ejecutivo, Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE)

Diego Hidalgo, fundador del Club de Madrid

Donald Kaberuka, Presidente del Grupo del Banco Africano de Desarrollo

Jean Lemierre, Presidente del Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD)

Louis Michel, Comisionado para el Desarrollo y la Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea

Luis Alberto Moreno, Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo

Kumi Naidoo, Secretario General y Director Ejecutivo de la Alianza Mundial para la Participación Ciudadana (CIVICUS)

Sheela Patel, Directora Fundadora de la organización Society for the Promotion of Area Resources (SPARC)

Jan Peterson, fundador y Presidente de la Comisión Huairou

Juan Somavia, Director General de la Organización Internacional del Trabajo

Anna Tibaijuka, Directora Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat)

Victoria Tauli-Corpuz, Presidenta del Foro Permanente sobre Cuestiones Indígenas de las Naciones Unidas

John Watson, ex Presidente de CARE Canada

Francisco Garza Zambrano, Presidente de CEMEX Norteamérica

Robert Zoellick, Presidente del Banco Mundial

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Índice

Prefacio iResumen Ejecutivo 1

Capítulo 1: La Ley: la clave para el desarrollo sin exclusiones 15La importancia del derecho 17Progreso y frustración 19Dirigir la atención a los cuatro mil millones de pobres y excluidos 22Reconocer los derechos a través del cambio político 23El empoderamiento legal es el camino por seguir 24Dejar atrás la pobreza 26

Capítulo 2: Los cuatro pilares del empoderamiento legal 29El concepto de empoderamiento legal 30Derechos humanos 34Los cuatro pilares del empoderamiento legal y la magnitud del problema 36

Capítulo 3: El Empoderamiento Legal: una iniciativa política inteligente y una estrategia económica eficaz 49El Empoderamiento Legal: una política inteligente 49Un desafío político con recompensas 51Un rol esencial para la democracia 53El empoderamiento legal: una estrategia económica eficaz 54

Capítulo 4: Programa de cambio 67Programa de acceso a la justicia 73Programa de derechos de propiedad 73Programa de derechos laborales 78Programa de derechos comerciales 81

Capítulo 5: Estrategias de implementación 85Acertar desde el comienzo 87Gestión de las partes interesadas y movilización de los aliados 90La acción a nivel internacional 93Notas al final 102Bibliografía 105

El presente es el primero de los dos volúmenes que reflejan el trabajo de la Comisión. El segundo volumen, publicado por separado (y disponible en www.undp.org/legalempowerment), recoge los resultados obtenidos por los cinco grupos de trabajo creados con el fin de divulgar las deliberaciones de la Comisión.En algunas ocasiones, los mensajes contenidos en el presente informe tienen un desarrollo más extenso que los de los grupos de trabajo, vertidos en el volumen II.

En el siglo XXI, el empoderamiento legal de los cuatro mil millones de excluidos constituye la clave para liberar las energías vitales que se necesitan para acabar con la pobreza y construir un mundo más estable y pacífico

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El fantasma de la pobreza y el sufri-miento consecuencia de la carencia y el temor han formado parte de nuestra realidad por tanto tiempo que la pobreza

se considera a menudo como parte natural e inevitable de la condición humana. En otros tiempos, cuando la lucha por la mera super-vivencia era lo primordial para la mayoría de la gente, semejante conclusión parecía razon-able, quizás incluso inevitable. Sin embargo, en nuestra era contamos con todas las posibi-lidades para hacer que las oportunidades de crecimiento económico estén ampliamente disponibles. En las últimas seis décadas se ha generado más riqueza que a lo largo de toda la historia precedente. Ya no se puede argumentar que la pobreza es natural o inevitable.

Si bien muchas personas participan de dicha prosperidad, una porción demasiado grande de

la población mundial ha sido olvidada y grandes sectores siguen viviendo una vida de priva-ciones, llevándose talentos desaprovechados a la tumba. El África Subsahariana está lejos de alcanzar cualquiera de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la pobreza extrema persiste en todos los continentes. Abunda la información estadística sobre la cantidad de personas que viven con ingresos por debajo de la línea de la pobreza sin importar cuán ardu-amente trabajen. Y la falta de ingresos es tan sólo una dimensión de la pobreza.

Esta Comisión postula que a cuatro mil millones de personas en el mundo se les despoja de la oportunidad de mejorar sus vidas y salir de la pobreza debido a que están excluidas del Estado de Derecho.i Tanto si viven debajo o levemente por encima de la línea de la pobreza, estos hombres, mujeres y

En el siglo XXI, el empoderamiento legal de los cuatro mil millones de excluidos constituye la clave para liberar las energías vitales que se necesitan para acabar con la pobreza y construir un mundo más estable y pacífico

Resumen Ejecutivo

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niños carecen de las protecciones y derechos que la ley contempla. Si bien pueden ser ciu-dadanos del país en el que viven, sus recursos, modestos en el mejor de los casos, no pueden ser ni protegidos ni aprovechados apropia-damente. Por lo tanto, no es la ausencia de recursos o de trabajo lo que les impide pro-gresar, sino el hecho de que tanto los recursos como el trabajo son inseguros y están despro-tegidos, además de ser mucho menos produc-tivos de lo que podrían ser. Existen asimismo otras vulnerabilidades. Las comunidades indí-genas pueden carecer del derecho de expresión política y sufrir la violación de sus derechos humanos. Sumado a la exclusión basada en su pobreza y su género, las mujeres pobres pueden verse además privadas del derecho a heredar bienes. En nuestra época, por lo tanto, debe considerarse que la vasta pobreza es creada por la sociedad misma.

En demasiados países, las leyes, institu-ciones y políticas que rigen los asuntos

económicos, sociales y políticos niegan a una gran parte de la sociedad la oportunidad de participar en términos equitativos. Las reglas del juego son injustas. Esto no sólo es inaceptable desde el punto de vista moral, sino que atrofia el desarrollo económico y puede fácilmente socavar la estabilidad y la seguridad. La eficacia de la gobernabilidad, es decir, el efecto acumulativo de las políticas e instituciones sobre la vida de las personas sólo cambiará si las reglas del gobierno se modifican radicalmente.

La Comisión…La Comisión para el Empoderamiento Legal de los Pobres se creó con el fin de abordar este desafío. Está conformada por 25 Comisionados, entre los que se incluyen ex jefes de Estado y de gobierno, ministros, juristas, investigadores en economía y otros expertos en la formulación de políticas provenientes del Norte, Sur, Este

y Oeste. Cada uno tiene distintas posturas en lo que respecta a las ventajas y desventajas de la globalización, no obstante ello hemos llegado a un consenso sobre la urgencia de encontrar mejores formas de combatir la pobreza y la exclusión. Durante los tres últimos años llevamos a cabo 22 procesos consultivos nacionales con representantes de los gobiernos locales, el ámbito académico, la sociedad civil y los movimientos de base. Impulsamos cinco grupos técnicos de trabajo que presentaron informes especializados. Recurrimos a nuestra propia experiencia, revisamos la bibliografía pertinente, hablamos con personas de todos los sectores sociales y debatimos tanto con los encargados de la formulación de políticas nacionales e internacionales como entre nosotros mismos. Hemos visto y oído historias con resultados exitosos y creemos que existe evidencia contundente que prueba que las personas pobres pueden prosperar cuando se les otorgan las protecciones del Estado de Derecho.

…y su evaluación: Cuatro mil millones de excluidosLa Comisión considera que la pobreza es producto del hombre, resultado de su acción y su inacción, y del fracaso de las políticas públicas y los mercados. La Comisión observa que en los países ricos las personas tienen más probabilidades de tener acceso a la justicia y a otros derechos, en su calidad de trabajadores, comerciantes y propietarios. La reciente enorme generación de riquezas descansa en las distintas protecciones, normas e instrumentos jurídicos que rigen aspectos tales como las organizaciones comerciales, las corporaciones, los activos transables, los contratos de trabajo, los sindicatos, los capitales de riesgo, los seguros y la propiedad intelectual. Si bien las mismas protecciones e instrumentos existen en numerosos países en vías de desarrollo, la

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gran mayoría de las personas no tiene forma de acceder a ellos. Pese a dicha realidad, en los enfoques tradicionales al desarrollo y a la teoría económica estándar, con frecuencia se da por sentado que existen sostenes legales que resguardan la interacción de la empresarialidad, el empleo y el mercado. Se asume la existencia de contratos y derechos de propiedad, mientras que la realidad de la economía informal apenas se tiene en cuenta. De hecho, la mayoría de las iniciativas de desarrollo tienden a concentrarse en la economía oficial, el sistema legal y las instituciones a nivel nacional más que a nivel local.

Sin embargo, la mayoría de las personas pobres no viven bajo el amparo del derecho, sino alejadas de la protección de la ley y de las oportunidades que ésta ofrece. Sus actividades se rigen según normas e instituciones locales informales, y ahí donde no se encuentran excluidos del sistema legal con frecuencia se hallan oprimidos por el mismo. Debido a que los pobres carecen de derechos reconocidos son vulnerables al abuso por parte de las autoridades que discriminan, buscan sobornos o favorecen los intereses de gente influyente

que podría desear que los pobres no compitan económicamente o que busca expulsarlos de sus tierras. Semejante discriminación trae enormes consecuencias. La Comisión sostiene que al menos cuatro mil millones de personas están excluidas del Estado de derecho. Una minoría de la población mundial es la que puede aprovechar las normas y reglamenta-ciones jurídicas. La mayoría de la humanidad se halla del otro lado de la ventana, mirando hacia adentro, incapaz de contar con la protec-ción de la ley y sin posibilidades de ingresar al mercado nacional, y mucho menos el mercado mundial.

El Empoderamiento Legal de los Pobres como estrategia de desarrolloCuando la ley funciona para todos define y hace cumplir los derechos y obligaciones de todos. Esto permite que las personas interactúen entre sí en una atmósfera segura y previsible. De este modo, el Estado de derecho no es un mero adorno del desarrollo sino una fuente clave del progreso. Esto genera un entorno propicio para que florezca el espectro completo de la creativi-dad humana y se pueda generar prosperidad. La Comisión entiende el empoderamiento legal

Camboya © Jean-Luc Fievet 2007

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como el proceso de cambio sistémico mediante el cual las personas pobres y excluidas son capaces de utilizar la ley, el sistema legal y los servicios jurídicos con el fin de proteger y fomentar sus derechos e intereses como ciu-dadanos y actores del sector económico.

Las leyes constituyen la plataforma sobre la cual se apoyan las instituciones fundamentales de la sociedad. Ninguna economía de mercado moderna puede funcionar con legitimidad al margen de las leyes. Un mercado próspero e inclusivo puede brindar el espacio fiscal que permita a los gobiernos nacionales cumplir de manera más efectiva con sus propias responsabilidades. La relación entre sociedad, Estado y mercado es una relación simbiótica. Por ejemplo, el mercado no sólo refleja las libertades básicas tales como la libertad de aso-ciación y movimiento, sino que genera además los recursos para proporcionar, confirmar y hacer cumplir todo el conjunto de derechos humanos. Son estos procesos en los que los pobres toman conciencia de sus derechos y se benefician de las nuevas oportunidades; procesos que hacen posible la maduración de la ciudadanía, en pocas palabras, el empoderamiento legal.

Si las leyes son una barrera para las personas pobres que desean mejorar su condición, si se consideran como un obstáculo para la dignidad y la seguridad, entonces se renunciará muy pronto a la idea de la ley como una institución legítima. Si se acepta y entiende que la ley ofrece protección e igualdad de oportunidades, y asegura el acceso a un proceso justo y neutral, entonces será venerada como la base de la justicia.

No existen soluciones técnicas para el desar-rollo. A fin de que los estados garanticen el derecho a la protección de sus ciudadanos, los sistemas pueden y deben modificarse de manera

sistémica. El empoderamiento legal constituye una fuerza central en tal proceso de reforma. Dicho proceso implica que los estados asuman su deber de respetar, proteger y hacer cumplir los derechos humanos, y que las personas pobres tomen cada vez más conciencia de sus derechos y se beneficien de las oportunidades que emanan de ellos, mediante su propio esfuerzo y el de quienes los apoyan, de redes sociales extendidas y de los gobiernos. Los elementos del empoderamiento legal tienen fundamento en el espíritu y la letra de la ley internacional de derechos humanos, especialmente en el Artículo 1˚ de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que reza “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos”.

Democracia: un medio indispensable, un fin justoLas bellas palabras de la Declaración, escrita hace 60 años, se aceptan universalmente pero se cumplen en muy pocas ocasiones. Si los pobres han de ser empoderados legalmente, éstos han de tener derechos efectivos y jurídi-camente protegidos. Tales derechos incluyen el derecho al voto, a la libertad de expresión y a un proceso judicial dentro del marco legal. Proporcionar estos derechos constituye un propósito fundamental de las sociedades democráticas; poder hacerlo de manera perma-nente y equitativa constituye además un desafío en marcha. Las organizaciones internacionales, tanto regionales como mundiales, pueden contribuir a la construcción de instituciones democráticas a través una serie de medios.

Algunas de ellas se han manifestado en contra de llevar a cabo una democratización mientras el Estado de Derecho permanezca imperfecto. La Comisión no está de acuerdo. La demo-cracia y el empoderamiento legal son almas gemelas, y funcionan mejor en sincronía que en secuencia. En la ausencia de empoderamiento,

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las sociedades pierden los beneficios que se desprenden del libre flujo de información, del debate abierto y de las nuevas ideas. Mientras tanto, no se responsabiliza a los gobiernos por la aplicación de políticas erróneas. Existe una razón por la que ninguna democracia ha sufrido hambrunas, y dicha tendencia a lo largo de varias décadas sugiere que las democracias tienen menos probabilidades de verse envueltas en conflictos. No hay, por supuesto, ningún modelo único de democracia, sin embargo las necesidades de las personas pobres pueden expresarse mejor cuando la toma de decisiones se descentraliza y se traslada al nivel local. El principio básico que subyace en la democracia, en todas sus formas, es el que proclama que el poder legítimo se deriva de la voluntad de las personas expresada libremente. El fortaleci-miento de la democracia resulta esencial para el empoderamiento legal.

A los reformistas: resistencia y recompensaTransformar una sociedad para que incluya a los pobres requiere de reformas integrales en el plano legal, político, social y económico. En el corto plazo, la reforma probablemente no parezca una opción fácil. Existe, de todos modos, una recompensa para quien asume el liderazgo. Cuando los pobres encuentran protección y oportunidad en el sistema legal, los beneficios prácticos se tornan evidentes. A medida que se documenta la economía informal la base impositiva se amplía, lo que aumenta la recaudación para el desarrollo nacional. Las ganancias económicas expanden los mercados locales e incrementan la actividad financiera en todos los niveles. A medida que se despliega el Estado de Derecho, las redes que explotan a los participantes vulnerables de la economía informal comienzan a desmontarse y cada vez más gente desarrolla un interés por la reduc-ción del delito y el mantenimiento de un orden

social pacífico. A medida que se produce dicha transformación, la reforma cobra ímpetu y los gobiernos que abrazaron las ideas reformistas reciben mayor credibilidad, particularmente entre los sectores ciudadanos cuyas voces habían sido ignoradas previamente. De esta forma, el empoderamiento legal puede plasmar y dar vida a una narrativa convincente para el progreso.

El empoderamiento legal no constituye un sustituto de otras importantes iniciativas

de desarrollo tales como una mayor inversión en educación, servicios públicos e infraestruc-tura, o la ampliación de la participación en el comercio, y la mitigación del cambio climático o la adaptación al mismo: en lugar de ello, dicho empoderamiento complementa esas iniciativas, multiplicando su impacto mediante la creación de las condiciones para el éxito. Las personas que viven en la pobreza extrema necesitan ayuda inmediata e intervenciones focalizadas. Es más que urgente proporcionar educación de buena calidad, particularmente para las niñas. La Comisión está convencida de que los cuatro mil millones de excluidos en el mundo poseen capacidades importantes. Si se reforman los estados y las leyes de modo que se brinde adecuado reconocimiento a los pobres, si se logra que el sistema legal funcione para todos, aquellos que están excluidos comenzarán rápidamente a trascender sus circunstancias actuales y contribuirán a la solución de prob-lemas económicos y sociales que de otro modo continuarían siendo crónicos.

Los Cuatro Pilares del Empoderamiento Legal de los PobresEn el curso de las deliberaciones y sobre la base de la tarea realizada por los grupos temáticos de trabajo, la Comisión desarrolló una agenda integral para el empoderamiento

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legal que abarca cuatro pilares fundamentales que deben ocupar un lugar primordial en los esfuerzos nacionales e internacionales desti-nados a brindar protección y oportunidades a los pobres. El empoderamiento legal sólo se puede lograr mediante el cambio sistémico orientado a destrabar el potencial cívico y económico de las personas pobres. La agenda de la Comisión incluye: el acceso a la justicia y al Estado de Derecho, a los Derechos de propiedad, a los derechos laborales y a los “derechos a desarrollar actividades comer-ciales”.* Estos cuatro pilares se refuerzan y se sustentan entre sí. En su convergencia y mediante su sinergia, se puede alcanzar el empoderamiento legal.

Primer pilar: acceso a la justicia y al Estado de DerechoEl primer derecho es aquel que garantiza todos los demás: el acceso a la justicia y al estado de derecho. El empoderamiento legal resulta

imposible cuando, de jure o de facto, se priva a los pobres del acceso a un sistema judicial que funcione con eficacia. Cuando existen leyes justas que consagran los derechos y las obligaciones de la sociedad y obligan a su cumplimiento, los beneficios para todos, particularmente para los pobres, exceden toda medida. Garantizar el acceso igualitario a la justicia, a pesar de que resulta esencial para el progreso, es difícil de lograr. Incluso si el sistema legal es técnicamente inclusivo y justo, el acceso igualitario a la justicia sólo se puede llevar a cabo con el compromiso del Estado y las instituciones públicas. Las medidas rela-tivas al empoderamiento legal en este campo deben: •garantizarquetodaslaspersonasposeanel

derecho fundamental a tener una identidad legal y ser inscritas al nacer;

•rechazaromodificarlasleyesyreglamenta-ciones que contengan un sesgo en contra de los derechos, intereses y formas de ganarse el

Colombia © Jean-Luc Fievet 2007

*No obstante, los ‘derechos comerciales’ no deben considerarse necesariamente como un nuevo término en derecho sino más bien como un derivado de los derechos existentes en lo que respecta a la realización de actividades comerciales por parte del individuo, ahora agrupados bajo este término sobre la base de su fin práctico y fundamental en las vidas de las personas pobres

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sustento de los pobres;•facilitarlacreacióndeorganizacionesy

coaliciones estatales y de la sociedad civil, que incluyan la participación de auxili-ares jurídicos que trabajen favoreciendo los intereses de los excluidos;

•establecerunlegítimomonopoliodelEstadosobre los medios de coacción, a través de, por ejemplo, un sistema de vigilancia efectivo e imparcial;

•aumentarlaaccesibilidadalsistemajudicialformal, a los sistemas de administración de tierras y a las instituciones públicas compe-tentes mediante el reconocimiento y la inte-gración de procedimientos legales consuetu-dinarios e informales con los que las personas pobres ya están familiarizadas;

•alentaralostribunalesaprestardebidacon-sideración a los intereses de los pobres;

•promovermecanismosalternativosorientadosa la solución de conflictos;

•fomentareinstitucionalizarelaccesoalosservicios jurídicos de modo que los pobres conozcan las leyes y sean capaces de apro-vecharlas;

•apoyarmedidasconcretasparaelempodera-miento legal de las mujeres, las minorías, los refugiados, las personas desplazadas dentro del país y los pueblos indígenas.

Segundo pilar: derechos de propiedad La propiedad de bienes, ya sea en forma individual o en asociación con otros, es un derecho humano. Un sistema de propiedad que funcione plenamente consta de cuatro com-ponentes básicos: un sistema de normas que define el conjunto de derechos y obligaciones entre las personas y los recursos, reflejando la multiplicidad y diversidad de los sistemas de propiedad en todo el mundo; un sistema de gobernabilidad; un mercado en funcionamiento para el intercambio de bienes; y un instrumento

de políticas sociales. Cada uno de dichos com-ponentes puede operar en forma disfuncional, volviéndose en contra de los pobres. Cuando el sistema funciona en su totalidad, se convierte en un vehículo para la inclusión de los pobres en la economía formal y en un mecanismo para ascender socialmente. Cuando hay un mal funcionamiento de la totalidad del sistema o de un único componente, se despoja de opor-tunidades a las personas pobres, o bien se las discrimina.

Debido a que las reformas de los derechos de propiedad son intrínsicamente ries-

gosas, se debe prestar especial atención a garantizar los derechos de los pobres. Las mujeres, que constituyen la mitad de la población mundial, poseen sólo el 10 por ciento de las propiedades del mundo. Los pueblos indígenas y otras personas también sufren discriminación activa. Se requiere de un pensamiento jurídico imaginativo para garan-tizar los derechos colectivos. Otorgar derechos y acceso a los recursos a las personas en situ-ación de extrema pobreza significa llevar a cabo intervenciones sociales directas.

A fin de lograr la máxima productividad de los recursos, éstos deben ser formalmente reconocidos por un sistema que abarque los derechos de propiedad individual y colectiva. Esto incluye el reconocimiento de los derechos consuetudinarios. Plasmar esos derechos en registros estándares, títulos de propiedad y con-tratos de conformidad con la ley, brinda protec-ción a hogares y comercios. Los desalojos sólo deberían ser una opción en circunstancias en las que la seguridad física de las personas y de la propiedad se ve amenazada, cuando se violan acuerdos contractuales o se procede conforme a procedimientos justos de expropiación. Deben llevarse a cabo conforme a un debido proceso legal, aplicable equitativamente,

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impugnable e independiente, y los costos del desalojo deben resarcirse en su totalidad. El derecho de propiedad, incluyendo la segu-ridad de tenencia, no debería estar protegido únicamente por la ley, sino también por la vinculación de la propiedad de los pobres con un interés social general (a través del aumento de los niveles de seguridad de tenencia). Se abre la posibilidad de que las personas pobres utilicen la propiedad como garantía real para la obtención de créditos, como por ejemplo un préstamo comercial o una hipoteca. Se fomenta la responsabilidad al unir los propietarios a los recursos y los recursos a los domicilios, y los domicilios a una obligación de cumplimiento; es decir, haciendo responsables a las personas. Así, la reforma de la propiedad puede fortalecer

el acceso a la identidad legal y a la justicia. Los registros de propiedad unifican los acuerdos dispersos en un sistema único legalmente com-patible. Esto integra los mercados locales fragmentados, lo que permite a las empresas buscar nuevas opor-tunidades fuera de su entorno inmediato y los coloca en el contexto de la ley donde estarán mejor protegidos por un debido proceso legal y una causa común. Las medidas relativas al empoderamiento legal en este campo deben:•promoverlagestióneficiente de la propiedad individual y colectiva a fin de integrar la economía extralegal

a la economía formal y garantizar que esta continúe siendo fácilmente accesible para todos los ciudadanos;

•garantizarquetodapropiedadquesereconozca en cada nación tenga validez legal y que todos los propietarios tengan acceso a los mismos estándares y derechos;

•crearunmercadoquefuncioneparaelintercambio de bienes y que sea accesible, transparente y responsable;

•ampliarladisponibilidaddelosderechosde propiedad, incluyendo la seguridad de tenencia, a través de políticas sociales y demás políticas públicas, tales como el acceso a la vivienda, a préstamos a bajo interés y a la distribución de tierras fiscales; y

•promoverunsistemainclusivodederechosde

Indonésie UNICEF/HQ07-0690/Josh Estey

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propiedad que reconozca automáticamente como copropietarias de los bienes muebles e inmuebles adquiridos por hombres a sus esposas o concubinas.

Tercer pilar: derechos laboralesMuchos de los pobres pueden pasar la mayor parte del día en sus centros de trabajo, sobre-viviendo apenas con lo que logran llevarse a casa. Pero el trabajo no es una mercancía. En la misma forma en que se reconocen la propiedad y los bienes tangibles de los pobres, también debe reconocerse efectivamente el mayor patrimonio que poseen: su capital laboral y humano. La legitimidad, incluso la aceptabilidad, de la economía depende de los derechos laborales esenciales, al igual que el desarrollo del capital humano necesario para el crecimiento sostenido. A su vez, la mejora continua de los derechos sociales y labo-rales depende de una economía de mercado que funcione satisfactoriamente. El patrón típico y agotado de baja productividad, bajos ingresos y altos riesgos debe reemplazarse con el cumplimiento de los Principios y derechos fundamentales en el trabajo y la Agenda del trabajo digno, sumado a una estrategia para brindar protección y oportunidades a los tra-bajadores del sector de la economía informal, una coalición que se describe como un contrato social mundial emergente. Se debería hacer lo siguiente:•respetar,promoveryconcretarlalibertadde

asociación de forma tal que se pueda fortal-ecer la identidad, la expresión y la represent-ación de los trabajadores pobres en el diálogo político y social sobre la reforma y su diseño;

•mejorarlacalidaddelasreglamentacioneslaborales y del funcionamiento de las institu-ciones del mercado laboral, creando así una sinergia entre la protección y la productividad de los pobres;

•garantizarelcumplimientoefectivodeun

conjunto mínimo de derechos laborales para los trabajadores y las empresas dentro de la economía informal que respete y trascienda la Declaración de principios y derechos funda-mentales en el trabajo;

•aumentarelaccesoalasoportunidadesdeempleo en la economía de mercado creciente y más inclusiva;

•ampliarlaprotecciónsocialparalostra-bajadores pobres en caso de emergencias económicas y cambios estructurales;

•promovermedidasquegaranticenelaccesoala atención médica, los seguros de salud y las pensiones;

•asegurarqueelempoderamientolegalpropicie la igualdad de género, satisfaciendo así los compromisos bajo los estándares de la OIT que promueven activamente la elimi-nación de la discriminación y la igualdad de oportunidades y tratamiento para las mujeres, quienes han surgido como una fuerza de gran importancia en la reducción de la pobreza en las comunidades pobres.

Cuarto pilar: derechos comerciales1 La Comisión considera que es evidente que a los pobres les corresponden derechos, no sólo cuando trabajan para otros sino también cuando desarrollan sus propios negocios. El acceso a los servicios financieros básicos resulta indispensable para los empren-dedores potenciales o emergentes. Igualmente importante es el acceso a las protecciones y oportunidades tales como la capacidad de contratar, realizar acuerdos, acumular capital de inversión a través de acciones, títulos u otros medios, evitar los riesgos financieros personales mediante la protección del capital y la responsabilidad limitada, y de transferir derechos de propiedad de generación en generación. Tales derechos pueden no tener la misma importancia para todos los empresarios, sin embargo desempeñan un papel decisivo

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en la erradicación de la pobreza y el desarrollo de la economía. Deben ser accesibles para la totalidad de las numerosas micro, pequeñas y medianas empresas existentes en el mundo en desarrollo (muchas dirigidas por mujeres) que emplean una gran porción de la fuerza laboral. El éxito o el fracaso de este sector económico a menudo marcará la diferencia entre el progreso económico y el estancamiento, el aumento del empleo y el desempleo generalizado, y la creación de una sociedad más amplia de actores involucrados frente a la desigualdad más profunda que conduce a la debilitación del contrato social. Las medidas relativas al empoderamiento legal en este campo deben:•garantizarlosderechoscomercialesbásicos,

entre ellos el derecho a vender, tener un espacio de trabajo, tener acceso a la infrae-structura y los servicios necesarios (vivienda, energía eléctrica, agua, higiene);

•fortalecerunagobernabilidadeconómicaeficaz que facilite y torne asequible la insta-lación y la operación de un negocio, el acceso a los mercados y el cierre de un negocio, si fuese necesario;

•expandirladefiniciónde“personajurídica”para que incluya a empresas con respon-sabilidad jurídica limitada, permitiendo a los propietarios separar sus bienes personales de los comerciales, y haciendo posible una toma de riesgos prudente;

•promoverserviciosfinancierosinclusivosque ofrezcan a los empresarios en el mundo de desarrollo aquello que la mayoría de sus contrapartes en el resto del mundo dan por sentado: ahorro, crédito, seguro, pensiones y otras herramientas para la gestión de riesgos; y

•expandirelaccesoanuevasoportunidadesdenegocios a través de programas especializados para familiarizar a los empresarios con los nuevos mercados y ayudarlos a cumplir con las reglamentaciones y los requisitos, y que apoyan asimismo las conexiones de ida y de vuelta

entre empresas más grandes y más pequeñas.

Impulso institucional e implementaciónPara surtir efecto, el empoderamiento legal tiene que conducir a un cambio sistémico que incluya una reforma institucional. En el marco de una iniciativa integral, más que con un enfoque desarticulado, los cuatro pilares del empoderamiento legal se refuerzan unos a otros. Las instituciones eficaces y las leyes que detallan derechos y obligaciones brindan a los individuos confianza para cooperar con otros a través del tiempo y la distancia, creando así riqueza en forma constante. Las ganancias de la productividad que se generan a través de la reforma en un área se extienden a otras. Los mecanismos para la protección social y los derechos laborales están estrechamente vincu-lados con el desarrollo de un entorno comercial productivo y competitivo. En el empodera-miento legal, las cosas buenas van de la mano.

El liderazgo político es imprescindible. Una agenda integral no será bien ejecutada por ministerios individuales que compitan por apoyo y atención, sino por presidentes y primeros ministros en cooperación con ministros de economía, justicia y trabajo. Utilizando su autoridad política, los presidentes y los primero ministros pueden desarrollar la iniciativa y crear un ímpetu político esencial. No obstante, ocupar un cargo en las altas esferas del poder no consti-tuye una precondición para ejercer un liderazgo efectivo. Los ciudadanos y las organizaciones de base pueden generar un valioso impulso para el cambio educando a la sociedad en general y uniéndose para tratar los temas del empodera-miento legal. A través de la innovación social se han concretado numerosas mejoras en la vida de los pobres. El empoderamiento legal debe además desplazarse de abajo hacia arriba.

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El enfoque para el empoderamiento legal recomendado por la Comisión es distinto

a las propuestas de reforma jurídica e insti-tucional tradicionales y no supone modelos de implementación predeterminados. Los contextos nacionales y locales difieren, creando una variada selección de obstáculos y oportuni-dades para la reforma que deben ser tomados en cuenta. Sin embargo, el camino al éxito posible-mente tendrá características comunes. Las coaliciones políticas amplias, que atraen líderes de todo el espectro de la sociedad y que están comprometidas con la defensa de las políticas, allanarán el camino al empoderamiento legal y ayudarán a superar la resistencia, el desvío y el retraso. Resulta crucial tener el conocimiento del contexto y de las reformas, así como estar en sintonía con ellos. Tal conocimiento debe estar basado en una profunda comprensión compartida de las condiciones locales tanto de la economía formal como de la informal. Es necesario prestar especial atención a la dimen-sión de género en los cuatro ámbitos, al igual que a los derechos de los pueblos indígenas y las leyes consuetudinarias. Los pobres no son los objetos del empoderamiento legal, sino sus codiseñadores y facilitadores. Deben participar y proporcionar información y comentarios en todas las fases de la reforma, incluyendo el minucioso control de los resultados. La reforma debe generarse a partir de las realidades y necesi-dades de las personas pobres. La Comisión está convencida de que el éxito tiene mayores probabilidades allí donde la voluntad de lograr la democracia es más fuerte.

Cómo proceder en el ámbito multilateralSi bien el gobierno es el actor responsable clave, el ‘garante de derechos’ en lo que respecta a los derechos humanos, en el proceso de Empoderamiento Legal de los Pobres, las Naciones Unidas y un sistema multilateral más

amplio pueden ayudar brindando su apoyo pleno. La comunidad internacional no guberna-mental puede hacer lo mismo. Más específica-mente:•laagendadelempoderamientolegaldebe

integrarse como un interés central de los organismos multilaterales mundiales tales como el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en inglés) y el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat). A su manera par-ticular, cada uno de dichos organismos ejerce influencia en la forma en que los gobiernos establecen e implementan las reglas que definen las protecciones y oportunidades económicas y sociales. Sus estrategias y enfoques operacionales deben modificarse a fin de que puedan brindar un apoyo sólido, sostenido y coordinado al Empoderamiento Legal de los Pobres. El PNUD debería asumir el liderazgo y trabajar con otros organismos de la ONU a fin de desarrollar un programa mul-tilateral coherente para impulsar el empodera-miento legal;

•elEmpoderamientoLegaldelosPobresdebeasimismo tornarse una misión crucial para las organizaciones políticas regionales, los bancos regionales y las instituciones regio-nales de la ONU. Dichas organizaciones pueden trabajar en estrecha colaboración con los líderes nacionales, tanto para ayudar a los gobiernos comprometidos con la reforma como para ejercer una influencia normativa sobre un gobierno menos dispuesto a abrazar la reforma;

•lasociedadcivilylasorganizacionescomu-nitarias pueden contribuir realizando la conexión entre las personas pobres y las instituciones políticas en todos los niveles,

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abogando por una mejor representación para las personas pobres, organizando el apoyo para las agendas de la reforma, y sirviendo como auditores independientes del sistema político;

•lacomunidadempresarialpuedeallanarelcamino hacia el empoderamiento legal a través del Pacto Mundial de la ONU, y pres-tando apoyo y participando en los esfuerzos reformistas a una escala local y nacional;

•lascomunidadesreligiosasylastradicionesespirituales indígenas pueden desempeñar un papel único y vital en la transferencia de los imperativos morales del empoderamiento legal a la acción concreta;

•distintasasociacionesdeprofesionales,entre ellos juristas, abogados, funcionarios de la administración de tierras, agrimen-sores y encargados del planeamiento urbano, pueden desempeñar asimismo un papel en la recolección y difusión de información en sus respectivas comunidades y redes. Pueden ofrecer apoyo político para el empoderamiento legal y el acceso a la reforma de la justicia, así como también un mayor financiamiento para la ayuda legal necesaria y otros servicios.

En forma conjunta, estas iniciativas deberían proporcionar:•apoyocoherentealosesfuerzosdirigidosa

lograr el empoderamiento legal en los países a nivel individual;

•fomentarunconsensopolíticoparaelempoderamiento legal a nivel regional y mundial;

•crearnuevosinstrumentosparaelapoyodelempoderamiento legal, como por ejemplo:o un ‘Pacto Mundial del Empoderamiento

Legal’ como un primer paso en la codifi-cación de derechos básicos y la descripción del marco para su concreción;

o mecanismos para realizar un seguimiento de los avances en todo nivel;

o un centro de intercambio de información para registrar, almacenar y difundir experi-encias y lecciones aprendidas relacionadas con el empoderamiento legal;

o asociaciones entre entidades públicas y privadas;

o una iniciativa mundial para promover cono-cimientos e innovación entre las bases.

En resumen, la gran mayoría de la población mundial vive fuera de la ley. Esta es la

fórmula para el estancamiento nacional y mundial. Un Estado que permanece ciego ante su propia realidad está destinado al fracaso. Cuando tantas personas se hallan excluidas del Estado de derecho, las sociedades son incapaces de alcanzar su potencial. Se priva de energía y recursos a todos los elementos del sistema económico, desde la productividad y los ahorros, la inversión y los mercados, hasta el planeamiento y la innovación. Dicha exclusión hace aún más difícil que los gobi-ernos satisfagan las necesidades nacionales y crea condiciones sociales que pueden generar malestar civil y desintegración social.

El remedio para la exclusión es la inclusión lograda a través del Empoderamiento Legal de los Pobres. Esto resulta importante a nivel económico, político, social y moral. Un país con leyes e instituciones que no dejen afuera a los pobres se beneficiará de las contribuciones de la totalidad de su población y de un orden jurídico, social y económico en el que todos los segmentos de la sociedad tienen voz y voto. Tales países serán más capaces de construir cohesión nacional y tendrán más probabilidades de encontrar un nicho positivo en el competi-tivo mercado mundial. El mundo en su totali-dad se beneficiará a medida que cada vez más Estados asuman las reformas que se necesitan para empoderar a los pobres. Tales iniciativas ayudan a reducir las presiones creadas por

las migraciones de refugiados, el desarrollo insuficiente, las hambrunas, el descuido del medio ambiente, las emergencias sanitarias y los disturbios civiles. En un mundo interde-pendiente, todos estaríamos mejor si nuestros vecinos pudieran contar con el amparo de la ley y también vivir de acuerdo con las responsabili-dades que les atañen.

Después de todo, nuestra época se caracteriza por los cambios radicales, no sólo en el orden económico sino también en la creación de un dominio público mundial. Una miríada de interacciones sin control fluye entre los Estados, desde las más obvias hasta otras casi invisibles, desde las malignas hasta las cari-tativas. Algunas deben ser refrenadas y otras controladas, algunas atenuadas y otras fomen-tadas. No obstante, al igual que las institu-ciones a escala nacional, nuestras instituciones mundiales permanecen ciegas a gran parte de la realidad, preparadas más para el pasado que para el presente, obstaculizando nuestros intentos de lidiar con cada nuevo problema que enfrentamos. ¿Quién puede negar que todos compartimos la responsabilidad de proteger: alguien a quien estamos muy lejos de conocer? Ya sea debido al cambio climático, al comercio, las migraciones o la seguridad, el mundo espera reglas justas para el siglo XXI, reglas que ofrezcan protección y oportunidades para todos de acuerdo con las obligaciones compartidas que establecen los derechos humanos.

Es hora de formular un nuevo programa de lucha contra la pobrezaHa llegado el momento de proponer un nuevo programa de lucha contra la pobreza dirigido a la inclusión de la vasta mayoría de la población mundial en los sistemas de derechos y obliga-ciones que han demostrado su capacidad de promover la prosperidad a lo largo de los últimos 60 años. Es responsabilidad de los

líderes nacionales y mundiales, y de todos nosotros, expandir ese círculo de oportunidades y extender el alcance de la protección, mas no replicando la trayectoria de los países ricos, sino encontrando los medios que permitan que cada país trace su propio camino. A pesar de que los métodos variarán, el objetivo es el mismo: habilitar y empoderar a los pobres para que alcancen el éxito tanto como individuos y como contribuyentes al bienestar económico y social de sus comunidades. Mayor inactividad y retraso enviará a la tumba talento humano desaprovechado, y arruinará las vidas que quedan.

No es posible superar la pobreza sólo a través del empoderamiento legal, pero es difícil pensar que pueda lograrse sin él. El Empoderamiento Legal de los Pobres reconoce la complejidad de la sociedad y el rico potencial de los pobres. Al liberar su energía y creatividad, tenemos en nuestras manos la posibilidad de forjar un mundo mejor, más próspero, equitativo y humanitario. Ha llegado el momento de unirnos para apoyar esa tarea vital y transformadora.

La Comisión observa que alrededor de cuatro mil millones de personas, la mayoría de la población mundial, se encuentran excl uidas del Estado de derecho.

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La Comisión observa que alrededor de cuatro mil millones de personas, la mayoría de la población mundial, se encuentran excl uidas del Estado de derecho.

1 La Ley: la clave

para el desarrollo sin exclusiones

Antes de que irrumpiera la violencia, Margaret Atieno Okoth vendía coles seis días a la semana en un puesto del multitudinario mercado Toi de Nairobi,

junto con vendedores que ofrecían a gritos sus diversas mercancías, desde zapatos de segunda mano hasta partes de bicicletas. Sus escasos ingresos le permitían enviar sólo tres de sus doce hijos a la escuela, mientras que su marido John realizaba trabajos ocasionales en los vecindarios de clase media cercanos a su hogar. Por más duro que Margaret trabajara, su familia tenía que subsistir en una pequeña casa precaria de una sola habitación hecha con chapas, sin electricidad, agua ni instalaciones sanitarias. Estaban atrapados en Kibera, un sórdido barrio marginal de viviendas precarias donde millones de kenianos luchan por sobre-vivir y la pobreza se transmite de generación en generación.

En miles de asentamientos semejantes en todo el mundo, personas pobres como Margaret carecen de identidad legal: no tienen certi-ficado de nacimiento, ni domicilio legal, ni derechos sobre su precaria vivienda o su puesto en el mercado. Sin documentos legales, su capacidad para hacer rendir al máximo sus esfuerzos y recursos se encuentra limitada, y viven con el temor constante de ser desalojados por los funcionarios locales o los terratenientes. Los delincuentes los acechan y los funciona-rios corruptos los explotan. Y, como pudimos observar en la reciente ola de violencia de Kenia, la seguridad escapa de su alcance. Poco antes de que estallara la violencia, Joseph Muturi, quien manejaba un pequeño negocio de indumentaria en el mercado Toi, dijo a sus amigos y colegas: ‘Sé que en cuestión de horas todo esto puede desaparecer’. Su principal preocupación era la amenaza de que

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las bulldozer arrasaran con el mercado para dar lugar a intereses económicos más poderosos. Al final, la violencia se desató en el ámbito político como consecuencia de una reñida elección. Para miles de personas del mercado Toi, el acontecimiento simplemente demostró la verdad esencial de las palabras de Joseph. En efecto, todo desapareció. No hubo seguridad ni protección cuando más se las necesitaba.

Tales problemas pueden parecer insolubles. Pero el cambio sí es posible. Basta visitar el mercado de Sewa Nagar en Delhi.

“Nunca olvidaré lo terrible que solía ser la vida”, dice Mehboob, quien vende artículos de plástico en Sewa Nagar. “Luchábamos por sobrevivir a través del trabajo honrado y arduo, pero resultaba casi imposible. La policía y los funcionarios locales pedían sobornos, amena-zándome con el desalojo o con la confiscación de mis mercancías. No tuve más opción que pagar, pero igualmente siguieron acosándome y golpeándome. Se apoderaban de mi recau-dación y perdí la cuenta de cuántas veces me desalojaron. Nunca pensé que las cosas podrían cambiar en lo más mínimo”.

Alguien que visite hoy Sewa Nagar apenas podría reconocer las espantosas condiciones que Mehboob evoca con dolor. El mercado está saturado de compradores que buscan ofertas en los puestos limpios y bien cuidados que se disputan su atención. Madan Sal vende frutos secos, Santosh tienta a las clientas con brazaletes y cosméticos, Raju realiza rápidos negocios afeitando a los hombres, y ya ninguno de ellos tiene miedo.

El origen de esta notoria transformación es simple y, a la vez, profundo. Mientras que en épocas anteriores Santosh y los demás comerciantes no contaban con autorización

legal para llevar a cabo actividades comer-ciales, ahora cuentan con permisos oficiales para hacerlo. Dicho por escrito esto quizás no parezca revolucionario, pero en la práctica esto significa empoderar a los pobres comerciantes del mercado para hacer rendir su arduo trabajo. A cambio de una renta mensual razonable, los comerciantes ahora tienen derechos asegurados sobre sus puestos. “Ya no tenemos que pagar sobornos”, explica Mehboob. “Me siento bien porque me gano la vida honradamente y pago mis impuestos”.

La mayoría de los vendedores ambulantes de la India no son tan afortunados. Las

leyes municipales del país prohíben la venta ambulante sin una licencia; sin embargo, Delhi, con una población de más de 15 millones de personas, ha emitido menos de 4000 licen-cias. Se estima que el 99 por ciento de los 10 millones de vendedores ambulantes se ven obligados a trabajar en forma ilegal. En lugar de estar protegidos por la ley, se los excluye de ella.

Parte del problema es que las voces de los pobres no son escuchadas. La transformación de Sewa Nagar ocurrió porque un grupo de acción de Delhi, denominado Manushi, lideró una campaña popular para presionar a los funcionarios gubernamentales a realizar un cambio. La acción se ganó el apoyo de las autoridades locales y de los miembros del par-lamento, al menos en público.

“Hemos enfrentado mucha violencia y numer-osas amenazas en los últimos meses”, cuenta Madhu Kishwar, de Manushi. “Pero la buena noticia es que el trabajo que lleva adelante Manushi ha recibido un fuerte apoyo en los niveles más altos, trascendiendo las políticas partidarias”.

“La oficina del Primer Ministro ha intervenido

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en el asunto y ha dado instrucciones para que no se obstaculice el proyecto. El gobernador regional también nos brinda su apoyo al igual que el comisionado adjunto del área. No obstante, los políticos locales quieren nuestra cabeza y la policía local juega un dudoso papel por razones obvias. Esto se ha conver-tido en una zona libre de sobornos; algo que los policías de menor rango no pueden digerir. Ellos también se encuentran bajo la fuerte presión de los políticos que están desesperados por mantener lugares de venta bajo su control, no sólo debido a que esto produce grandes ingresos sino porque les permite forzar a estas personas para que acudan a las concentra-ciones políticas y realicen trabajo electoral para ellos, y estén disponibles siempre que necesiten realizar una demostración de fuerza”.

Para Madhu, la batalla recién comienza. “Este proyecto piloto forma parte de una

campaña mucho más amplia que busca liberar a los pobres que trabajan por cuenta propia en la India de los controles burocráticos innecesa-rios y de las mafias extorsionadoras”, comenta. “Este proyecto reconoce que los empren-dimientos de las personas pobres desempeñan un papel vital en la economía del país, y que tienen derecho a ganarse la vida sin acoso, extorsión, golpizas y otras violaciones a los derechos humanos”.

La metamorfosis de Sewa Nagar demuestra una verdad fundamental que, sin embargo, es a menudo ignorada: la exclusión inducida por la ley y la pobreza van de la mano, no obstante ninguna de las dos es inevitable. Si Sewa Nagar puede cambiar, Kibera también puede hacerlo. Margaret todavía puede disfrutar de una vida mejor. Aun después de una catástrofe, es posible volver a empezar.

La importancia del derecho

Lejos de ser un lujo del que los pobres podrían prescindir, los derechos jurídicos efectivos con-stituyen una necesidad para todos. La exclu-sión de los pobres del sistema legal no sólo es desesperadamente injusta, sino que les niega la oportunidad de mejorar sus vidas y detiene el desarrollo de los países pobres.

Aproximadamente la mitad de las personas que viven en áreas urbanas en todo el mundo lo hacen en asentamientos ilegales y trabajan en sectores de la economía no informal. El número absoluto de personas pobres que viven en áreas rurales aisladas con limitado acceso seguro a la tierra y otros recursos es aún mayor. No funcionan dentro de la ley, sino fuera de ella: firman contratos de trabajo informales, manejan comercios no registrados y, a menudo, ocupan tierras sobre las que no poseen derechos formales. En las Filipinas, el 65 por ciento de los hogares y comercios no están registrados y en Tanzania, el 90 por ciento. En muchos otros países la cifra supera el 80 por ciento. Desde el punto de vista del PIB, la economía paralela representa más de un tercio de la economía del mundo en desarrollo y esta cifra continúa en ascenso.

Cuando los futuros empresarios se disponen a registrar legalmente un comercio, los obs-táculos burocráticos y las elevadas tarifas frustran sus intentos. Un estudio reciente del Banco Interamericano de Desarrollo realizado sobre doce países de América Latina reveló que sólo el ocho por ciento de todas las empresas están legalmente registradas y que cerca de veintitrés millones de comercios funcionan en el sector informal de la economía. Los propie-tarios de dichos comercios no pueden obtener préstamos bancarios formales,3 ni tampoco pueden hacer cumplir sus contratos o expan-dirse más allá de una red personal de clientes

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y socios conocidos. Aproximadamente dos mil millones de personas están privadas del acceso a los servicios financieros básicos.4 Como resul-tado, los pobres no tienen otra opción más que aceptar la inseguridad y la inestabilidad como forma de vida.

La exclusión de los pobres del amparo de la ley constituye un tema crucial, no obstante, a la fecha el tema ha recibido muy poca atención.

El presente informe elaborado por la Comisión para el Empodera-miento Legal de los Pobres es el primero en destacar cómo el brindar acceso a la justicia a los hombres y a las mujeres pobres y respaldar y promover sus derechos laborales, derechos de propiedad y derechos comerciales5

(que son

derechos legales que la mayoría de las personas en los países ricos dan por sentados) pueden poten-ciar sus capacidades para mejorar sus vidas.

La Comisión reúne a mujeres y hombres ilustres de distintos ámbitos, de creencias políticas diversas, y de un amplio espectro de competencias. Hemos pasado los últimos tres años pasando una gran cantidad de evidencia por el tamiz, observando de manera directa las difíciles situaciones que deben enfrentar los pobres, y recabando las opiniones de una variedad de personas de todo el mundo, entre ellos: encargados de la formulación de políticas y ciudadanos comunes, expertos en desarrollo internacional y

representantes de vecinos de barrios margi-nales. Hemos escuchado y hemos aprendido. El presente informe refleja una variedad de voces, pero principalmente las voces de los pobres. El mensaje que se desprende de forma clara es que el mundo no ha comprendido la impor-tancia de hacer operativo el Estado de Derecho a fin de proporcionar protección y oportuni-dades. Y las consecuencias de este mensaje reflejan la verdad aún vigente de las palabras de Rousseau: “El hombre nace libre, pero en todas partes se encuentra encadenado”.

La Comisión para el Empoderamiento Legal de los Pobres

La Comisión para el Empoderamiento Legal de los Pobres es la primera iniciativa a escala mundial centrada específicamente en el vínculo entre la exclusión, la pobreza y el derecho. Creada por un grupo de países en desarrollo e industrializados, entre ellos Canadá, Dinamarca, Egipto, Finlandia, Guatemala, Noruega, Suecia, Sudáfrica, Tanzania y el Reino Unido, cuenta con el patrocinio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con sede en Nueva York.

La Comisión, presidida conjuntamente por Madeleine Albright, ex Secretaria de Estado de los Estados Unidos y por el economista peruano Hernando de Soto, reúne a eminentes juristas y especialistas de todo el mundo. Al comienzo del presente informe se incluye la lista completa con los nombres de todos los miembros de la Comisión.

El objetivo del empoderamiento legal no es brindar ayuda humanitaria a los pobres sino formular políticas y reformas institucionales con el fin de expandir sus oportunidades y protecciones jurídicas para contribuir a que ellos puedan salir de la pobreza por sus propios medios.

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Progreso y frustraciónLa economía mundial se torna cada vez más dicótoma. En las últimas décadas se han produ-cido adelantos sin precedentes en cuanto al crecimiento económico y el desarrollo humano. En gran parte del mundo, los estándares de vida han mejorado, al igual que la expectativa de vida, la supervivencia infantil, el acceso al agua potable, las tasas de escolaridad y el trata-miento de las mujeres. Unos 500 millones de personas han escapado de la extrema pobreza en los últimos 25 años.6

Este notorio adelanto ha ido de la mano de

una evolución en el pensamiento y la práctica del desarrollo de políticas. Hemos aprendido lecciones importantes sobre qué es lo que funciona y qué no. Lo que comenzó en la década de 1950 como una acotada agenda de inver-sión en infraestructura orientada a estimular el crecimiento económico es hoy un proyecto mucho más amplio. Abarca medidas orienta-das a incentivar el desarrollo social y satis-facer las necesidades básicas de las personas pobres. Contempla la reforma macroeconómica y el fomento del crecimiento liderado por el sector privado. Considera temas tales como el comercio, la deuda, el medio ambiente y el género. Y desde principios de la década de 1990, propone el desarrollo de una gobernabi-lidad democrática y una sociedad civil activa.

En los albores del siglo XXI, la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas aprobó la Declaración del Milenio y estableció los ocho ambiciosos Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Dichos objetivos marcaron un compro-miso mundial sin precedentes con la reducción de la pobreza y la promoción del desarrollo humano: mejor alimentación, seguridad y atención médica, mayor acceso a la educación, menos discriminación y una mayor sostenibi-lidad ambiental.

La pobreza extrema ha descendido. No obstante, la erradicación de la pobreza mundial sigue siendo un objetivo difícil de alcanzar. El África Subsahariana no está en condiciones de alcanzar ni siquiera uno solo de los Objetivos de

Zimbabue © UNICEF/HQ02-0344/Giacomo Pirozzi

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Desarrollo del Milenio.7 En todo el mundo, la inequidad está en alza. Las soluciones de mercado y el rigor macroeconómico no han cumplido con todo lo que prometían. Y, a pesar de que los esfuerzos orientados hacia un desarrollo más sostenible y una gobernabilidad democrática son claramente importantes, han fracasado en la tarea de generar los grandes avances que muchos habían esperado.

Las fallas del sistema interna-cional continúan socavando los esfuerzos tendientes al desarrollo. El estado embrionario del derecho internacional y su aplicación hacen que la seguridad inter-nacional, y en mayor medida la justicia internacional, sean sólo quimeras. Aun cuando el comercio interna-cional resulta esencial para los países en desar-rollo, las negociaciones del Programa de Doha para el Desarrollo en la Organización Mundial del Comercio están paralizadas. Se han logrado adelantos en lo que respecta al alivio de la deuda, sin embargo resta mucho por hacer. La mayoría de los países contribuyentes todavía está muy lejos de cumplir con los compromisos acordados a nivel internacional de destinar a la ayuda el 0,7 por ciento de sus ingresos brutos nacionales. La ayuda extranjera no siempre se centra en el alivio de la pobreza, y a menudo se distribuye de manera ineficaz y desorganizada.8

El efecto insidioso de los defectos del sistema legal en las vidas de los pobres ha sido por mucho tiempo un tema para los grandes narradores. Charles Dickens, por ejemplo: el tema está presente en casi todas sus novelas. Entre los economistas, Douglas North

fue uno de los primeros en advertir que las fórmulas de las políticas asociadas con la teoría económica tradicional no capturaban los matices y las complejidades de las activi-dades de la economía informal. North y algunos economistas posteriores, como Nicholas Stern, trasladaron su foco de atención puesto inicial-mente en las teorías estándares sobre el fun-cionamiento de los mercados a la importancia de las instituciones del mercado tales como los sistemas de propiedad, el entorno laboral y la mano de obra.9 Dichas instituciones, argumen-taban, determinan la actividad económica de las personas comunes y son muy resistentes al cambio debido a intereses muy arraigados.

A partir de esta nueva comprensión de los desafíos vinculados al desarrollo económico, surgió un foco de atención que se centró en la gobernabilidad más efectiva de estas institu-ciones básicas del mercado. Se hizo especial

‘Los pobres’ es un término general que se utiliza para referirse a una gran variedad de personas que tienen bajos ingresos y que luchan contra problemas como el hambre, la falta de salud y la vivienda inadecuada. Viven tanto en áreas rurales apartadas como en barrios urbanos de viviendas precarias. Trabajan como proveedores de servicios domésticos, agricultores de subsistencia, trabajadores ocasionales, vendedores ambulantes y recicladores de residuos. Muchos de ellos pertenecen a minorías subrepresentadas (a menudo se trata de inmigrantes internos o internacionales que se han trasladado a un área donde carecen de una condición jurídica definida). Muchos otros han sido desplazados por guerras o disturbios sociales. Otros son pueblos indígenas que han sido excluidos por el grupo social dominante. La población de pobres se compone de una mayoría desproporcionadamente más numerosa de mujeres.

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hincapié en el clima de inversión y en las reglas y normas que afectan a la propiedad y la mano de obra. Stern y otros propugnaron también la creación de mecanismos para permitir a los hombres y las mujeres pobres participar en los procesos de toma de decisiones que afectan sus vidas. Demandaron una mayor inversión en el personal a través de la educación, el mejor acceso a la información y el desarrollo de capacidades en instituciones públicas funda-mentales.10

El enfoque de Stern en el capital y las capacid-ades de las personas pobres y las instituciones que deben funcionar eficazmente para liberar su potencial, refleja el énfasis que Amartya Sen pone en la libertad de los pobres para dar forma a sus propias vidas. Sen identifica a la gober-nabilidad política y económica, y a la calidad de las instituciones pertinentes, como cuali-dades esenciales y decisivas para la expansión del desarrollo humano como expresión de la libertad. Esto abarca el acceso a la educación y la salud, y la calidad de las mismas, así como también la participación en la política y el mercado. El programa de Sen para el desarrollo como expresión de la libertad es prácticamente análogo al empoderamiento político, social y económico de las personas basado en los Derechos humanos. El desarrollo así entendido es un imperativo moral y, según lo concibe Sen, el camino hacia la prosperidad y la reducción de la pobreza.

Basándose en las lecciones de los últimos cincuenta años, la Dirección de Cooperación para el Desarrollo de la OCDE ha establecido pautas para aumentar la efectividad de la coop-eración para la ayuda y el desarrollo que son igualmente abarcadoras: garantizar el sentido de identificación con el proceso de desarrollo tanto a nivel local como nacional; promover el ejercicio correcto del poder, que incluya la

democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho; pasar de proyectos tradicionales de desarrollo hacia políticas de apoyo presu-puestario directo y con mayor base en políticas públicas; y alentar la participación activa de la sociedad civil.11

Si bien esto se acerca a una noción global de lo que se necesita, el desafío relativo

a cómo llegar allí es un viaje que recién comienza. Un ejemplo que viene al caso es el del apoyo al Estado de Derecho: ha tenido su propio ir y venir en los últimos cincuenta años, sin embargo una creciente cantidad de biblio-grafía describe su práctica como incipiente.12 Es preciso revisar los enfoques de la vieja escuela vinculados al derecho y al desarrollo.

Existen numerosos factores que se ignoran por completo. La mayoría de las iniciativas de desarrollo aún tienden a concentrarse en la economía oficial, el sistema legal formal y en otras instituciones establecidas, y se imple-mentan en general más a escala nacional que en la esfera local. Por ejemplo, los programas que promueven el acceso a la justicia y el Estado de derecho generalmente ponen el acento en las instituciones formales tales como los parlamentos, el sistema electoral, el poder judicial y las ramas ejecutivas del gobierno. La ayuda económica tiende a concentrarse en la mejora del clima de inversión para las empresas registradas o extranjeras.

Sin embargo, la mayoría de las personas que habitan en los países en desarrollo, especial-mente los pobres, apenas se relacionan con las instituciones nacionales y con el sistema legal formal. Sus vidas están determinadas mayormente por las normas y las instituciones informales locales, como por ejemplo las condiciones del barrio de viviendas precarias en las que viven o el grado de corrupción de los

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funcionarios locales. Los pobres permanecen al margen de las grandes reformas nacionales.

Dirigir la atención a los cuatro mil millones de pobres y excluidosEn su libro The Bottom Billion (Los mil millones de abajo), Paul Collier argumenta que la comunidad internacional debería concentrar sus acciones de ayuda en los países verdadera-mente más pobres del mundo, que reúnen entre todos una población de aproximadamente mil millones de personas y se hallan a menudo inmersos en un conflicto o acaban de salir de él. Collier sostiene que es en tales países donde la ayuda es más necesitada y tiene mayores posibilidades de producir mejoras. No obstante, cree que la ayuda contribuirá relativamente poco a incentivar el desarrollo y reducir la pobreza en otros países en desarrollo que disponen de recursos para explotar como el comercio, la inversión extranjera directa y la tributación.

La ayuda internacional para el desarrollo es realmente esencial para los países más pobres y para las sociedades que se recuperan de un conflicto. Los contribuyentes deberían priorizar dichos países y dirigir los fondos a la reducción efectiva de la pobreza y a la recuperación económica. Sin embargo, concentrarse únicamente en los mil millones que están más abajo constituye una reacción errada e insuficiente ante el problema de la pobreza mundial. Collier argumenta que deberíamos “restringir el objetivo y ampliar los instrumentos”. El presente informe constituye una parte esencial de tal ampliación, mas su aplicación no debe ir acompañada de ninguna restricción.

Sabemos que existen cifras desalentadoras acerca de la cantidad de personas que

viven con menos de un dólar por día (personas en condiciones de extrema pobreza)13 y las que viven con menos de dos dólares por día (personas que viven en condiciones de pobreza moderada).14 No obstante, la Comisión observa que alrededor de cuatro mil millones de personas, la mayoría de la población mundial, se encuentran excluidas del Estado de Derecho.15 En el mejor de los casos, viven con

un patrimonio muy modesto carente de protec-ción y que no pueden multiplicar en el mercado debido a una acumulación de mecanismos de exclusión. El programa de empoderamiento legal se dirige a estos cuatro mil millones. Si bien su nivel de pobreza desde el punto de vista de los ingresos puede variar, su derecho a gozar de protección y oportunidades equitativas bajo el Estado de Derecho no lo hará.

Cuatro mil millones de personas no están suficientemente protegidas por la ley ni por instituciones receptivas y funcionales y, por una serie de razones, no son capaces de utilizar la ley de manera efectiva para mejorar sus medios de vida. Sin embargo, estos cuatro mil

“La erradicación de la extrema pobreza es fundamental, no sólo por una cuestión de compasión. La economía mundial se beneficiará enormemente con las contribuciones de aquellos individuos capaces de pasar de una condición de dependencia a un estado de participación plena. (…) El mandato de la Comisión es una tarea de enormes proporciones y de fundamental importancia, ya que el empoderamiento legal puede contribuir en gran medida al arsenal mundial y su lucha constante por salvar y enriquecer las vidas humanas” Madeleine Albright

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millones no constituyen un grupo monolítico. Aquellos que viven en la extrema pobreza por lo general carecen de recursos y no podrán salir de la pobreza simplemente a través de las reformas legales. Su situación sólo puede mejorar mediante la aplicación de una serie de medidas que abarcan tanto la protección de sus medios de vida como el acceso a recursos y servicios adicionales, sumado a las reformas sistémicas para hacer que las instituciones públicas sean accesibles y justas. Aquellos que viven en condiciones de pobreza moderada poseen algunos recursos e ingresos que pueden permitirles aprovechar el cambio institucional. Para todas estas personas, la protección de sus bienes resulta fundamental. No obstante, la protección de lo que tienen no es suficiente, ya que son pobres y sus posesiones, escasas. Merecen una oportunidad para hacer que sus operaciones comerciales sean más productivas, sin importar su tamaño, ya sean pequeñas o incluso micro actividades, y tienen derecho a condiciones laborales decentes. Las reformas de las instituciones con las que se relacionan son cruciales para su empoderamiento. Única-mente a través de tal cambio sistémico los más pobres podrán aprovechar las nuevas opor-tunidades y serán atraídos hacia las filas de la economía formal.

Sin embargo debemos dirigirnos a aquellos que, si bien no se hallan sumidos en la pobreza extrema o moderada, no pueden, de todas formas, hacer uso del sistema legal para su beneficio y se encuentran en peligro constante de unirse a las filas de los muy pobres. La agenda del empoderamiento legal busca evitar este descenso y fortalecer a los pobres con más capacidad y recursos. El empoderamiento de dicho grupo puede asimismo tener un impacto positivo adicional sobre el desarrollo, por razones tanto políticas como económicas. La razón económica es que las personas pobres

empoderadas en este estrato estimulan las interacciones de mercado. En numerosos países esto fortalecería la cadena de adición de valor entre los pobres y la clase media baja y, en última instancia, los estratos más altos. Desde el punto de vista político, fortalecer la partici-pación de estas personas pobres puede hacer que ganen mayor poder de decisión, y capaci-dad para la organización autónoma y, eventual-mente, para el autoempoderamiento. A pesar de que, afortunadamente, el empoderamiento legal de este espectro más amplio de personas pobres puede que no consuma gran parte de los escasos recursos de ayuda, es un compo-nente esencial para una efectiva reducción de la pobreza y para el desarrollo socioeconómico. El empoderamiento legal constituye una agenda polifacética para los cuatro mil millones de excluidos.

Reconocer los derechos a través del cambio políticoEl empoderamiento legal se encuentra anclado en los principios básicos de los derechos humanos expresados en la Declaración Uni-versal de los Derechos Humanos y las pos-teriores convenciones internacionales sobre derechos humanos a nivel regional y mundial, comenzando por el Artículo 1: “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos”. Las implicaciones de esta sencilla declaración son más que profundas. En efecto, a partir de principios conocidos y establecidos, surge una agenda radical de empoderamiento legal, no como una rápida solución técnica sino como un programa orientado a una reforma fundamental. Todos los ciudadanos deberían disfrutar de la protección efectiva de sus derechos elementales, de sus recursos y de sus medios de vida, y dicha protección debería ser respetada y defendida por la ley. Deberían estar protegidos contra la injusticia, ya sea causada por sus conciudadanos o por los

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funcionarios gubernamentales, quienes deben responder ante la ley independientemente de su posición. La comunidad internacional tiene el deber de apoyar el empoderamiento legal como una expresión de estos principios y como una estrategia medular para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Esto está íntimamente relacionado con la democracia, el primordial proceso “de

abajo hacia arriba”, la expresión de numer-osos derechos humanos, y también el medio indispensable para hacerlos valer, y también la forma menos perjudicial que la humanidad ha desarrollado para ordenar sus asuntos. El empoderamiento legal puede preparar el terreno para lograr una democratización satisfactoria; no obstante, no es preciso retrasarla: ambos necesitan funcionar en forma conjunta. En gran parte del mundo, incluidas las antiguas democracias, el desarrollo de la democracia se ha estancado y surge la necesidad de redoblar la búsqueda de innovación y renovación. Allí donde pueda prosperar la práctica democrática, también lo hará el empoderamiento legal, al igual que los individuos y sus comunidades. El hecho de que el empoderamiento legal sea menos preceptivo que otros enfoques en lo que

respecta al desarrollo constituye una ventaja en la teoría y en la práctica, dado que tiene como meta aumentar la capacidad de los pobres, incluso en la esfera pública, de forma tal que las decisiones sobre la naturaleza del desarrollo les pertenezcan, en lugar de ser dictaminadas a través de informes como el presente.

El empoderamiento legal es el camino por seguirLa Comisión cree que es posible erradicar la pobreza, pero únicamente a partir de un cambio radical en el pensamiento y el enfoque de los gobiernos y de las instituciones internacio-nales. Algunos argumentan que terminar con la pobreza depende en gran medida de la libera-ción de las fuerzas del mercado, mientras que otros están a favor de una mayor dependencia de las directrices y guías gubernamentales. Sin embargo, ambas posturas pasan por alto una parte esencial de la cuestión: el desarrollo depende también de otros factores además de los mercados y la política económica; depende además de la forma en que las leyes e insti-tuciones funcionan y se relacionan con los ciudadanos. Esto, a su vez, refleja cómo se dis-tribuyen el poder y la influencia en la sociedad. El problema del mercado Sewa Nagar no era la

Uganda, Cate Ambrose, Legal Empowerment

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ausencia de iniciativas o la falta de reglamenta-ciones por parte del gobierno, sino la falta de un sostén jurídico políticamente acordado y respaldado.

Creemos que es el momento de ir más allá de las obsoletas líneas de combate de antaño; la derecha contra la izquierda, el Estado contra el mercado, y lo local contra lo global. Nuestro programa no se basa en teorías abstractas o devociones utópicas, más bien refleja la

realidad de la pobreza y la exclusión tal cual la experimentan los mismos pobres. Concentra su atención en la eliminación de los obs-táculos que impiden el progreso de los pobres y en la construcción de un marco de leyes e instituciones que brinden genuina protección y oportunidad para todos. Las herramientas que se necesitan para iniciar la acción están disponibles y deberían atraer el interés político general. La Comisión considera que la pobreza es producto del hombre, una consecuencia de nuestras acciones y nuestra falta de acción. Ya sea deliberadamente o a falta de otras alternativas viables, los mercados, las leyes, las instituciones y la política con frecuencia fracasan en el intento de servir al bien común, excluyendo o discriminando a los hombres y las mujeres pobres. La democracia es más un mantra que una realidad; el imperio de la ley, en la práctica, es a menudo el imperio por la ley, aplicada arbitrariamente y en forma

desigual. Si bien las personas que viven en los países pobres pueden tener derechos por escrito, a menudo éstos sólo se reducen a realidades sobre el papel. Con frecuencia, las únicas leyes que las personas conocen son las reglas informales, algunas tradicionales y otras más recientes.

En la mayoría de los países ricos, por el contrario, la mayoría de las personas poseen derechos y deberes efectivos, ya sea como

trabajadores, comerciantes, inquilinos o propietarios. Si se violan sus derechos, tienen la posibilidad de recurrir a la ley; si faltan a sus obligaciones, es posible iniciar acciones legales en su contra. El conocimiento de que es posible, de ser necesario, hacer cumplir los derechos y las

obligaciones legales, orientan las acciones cotidianas de las personas, y esta certeza les permite buscar oportunidades económicas y de otra índole. De hecho, la prosperidad de los países ricos se crea a través de una variedad de sofisticados instrumentos y normas tales como las empresas de responsabilidad limitada, las sociedades y las cooperativas, los activos transables, los contratos de trabajo, el capital de riesgo, los seguros y la propiedad intelec-tual; todo lo cual se basa en un ordenamiento jurídico efectivo e instituciones eficientes. Sin embargo, hasta los países más desarrol-lados están lejos de erradicar la exclusión y la carencia de empoderamiento legal. Puede que existan grandes problemas para costear la representación, o que no haya un marco jurídico para crear un banco para el otorgamiento de microcréditos,16 y los migrantes pueden languidecer excluidos de la sociedad, rodeados por un mundo al que no pueden acceder. El Empoderamiento Legal de los Pobres no es una iniciativa que pueda ser considerada con com-

“Los funcionarios públicos comúnmente piensan que ayudan a los pobres como una manifestación de benevolencia. Se sienten totalmente distanciados de los pobres y generalmente no desean comprometerse con ellos”. Consulta Nacional realizada en Uganda

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placencia por ninguna parte del mundo.

Facultar a las personas pobres para que tomen conciencia de su enorme potencial

les permitiría tener en sus manos su propio desarrollo. Esto, a su vez, permitiría a los países estar mejor preparados para enfrentar algunos de los desafíos de la globalización, entre ellos, la competitividad comercial, el pleno empleo, la sostenibilidad ambiental y el acceso a las tecnologías. Todo esto no sustituye otras inicia-tivas importantes tales como lograr una mayor inversión en servicios sociales e infraestruc-tura, aumentar la participación en el comercio mundial y realizar esfuerzos para mitigar las causas del cambio climático y adaptarse a sus efectos. Por el contrario, esto constituye verdaderamente un complemento. El empodera-miento legal aporta soluciones acordes al siglo XXI para resolver el problema ancestral de la pobreza, y constituye asimismo un componente esencial en el abordaje de los nuevos desafíos de nuestra era.

Dejar atrás la pobrezaDejar atrás la pobreza será difícil. Exige presión popular, liderazgo político en todos los niveles, tiempo y enormes esfuerzos de parte de los hombres y mujeres pobres. Sin embargo los pobres sólo pueden salir de la pobreza si están facultados para ayudarse a sí mismos.

Lo que está en juego no tiene medida. Nuestro mundo, en constante proceso de empequeñeci-miento, dividido entre ricos y pobres, no sólo es desesperadamente injusto, sino peligrosa-mente inestable. Nuestras vidas están ineludi-blemente entrelazadas; podemos hacernos daño o podemos ayudarnos unos a otros. Por consiguiente, la globalización no sólo plantea un desafío, también ofrece una opción. Actuar ahora y construir un mundo mejor para todos

o no hacer nada y poner en riesgo todo lo que apreciamos.

Esta es la razón por la que debemos trans-formar la seguridad y la oportunidad, privilegio de unos pocos, en una realidad para todos. La justicia así lo exige, al igual que el desar-rollo. Nuestro mensaje primordial es simple: la garantía de un Estado de Derecho al que todos por igual podamos tener acceso brinda protec-ción y oportunidad para toda la humanidad. El presente informe detalla cómo hacerlo y establece los pilares del empoderamiento legal, sus ventajas políticas y económicas, un programa de reforma, las medidas políticas, fases y tácticas y la acción que se requieren a nivel internacional.

Las mejores prácticas de la informalidad pueden pro porcionar los componentes básicos para construir una economía formal atractiva y lograr un orden jurídico legítimo e inclusivo.

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Al igual que Margaret y John en Kibera, la mayoría de las personas pobres del mundo viven fuera del ámbito de la ley, y su miseria es tanto una causa como una consecuencia de

su carencia de derechos jurídicos efectivos. Luchan por sobrevivir, ni siquiera por mejorar sus vidas; viven en el temor y la inseguridad, viendo sus esfuerzos entorpecidos a cada paso. Debido a que el sistema funciona en contra de ellos, los pobres deben correr para tan sólo permanecer.

Sobrellevan su situación desarrollando sus propias soluciones. Se les ocurren maneras ‘informales’ de hacer cosas que combinan la práctica consuetudinaria con el ingenio moderno (tal como lo hacen los ricos, pero para obtener beneficios, no por necesidad). Estas estructuras informales, a veces muy sofisti-

cadas, guían la manera en que los pobres viven, trabajan y comercian, la forma en que obtienen servicios fundamentales como la educación, el agua y la energía, y protegen y vigilan sus comunidades. Por ejemplo, los pobres crean medios informales para adjudicar propiedades, documentar transacciones, garantizar y obtener créditos, crear asociaciones comerciales, dividir el trabajo y verificar la identidad.

Si bien los pobres recurren frecuentemente a medios informales ya que realmente están excluidos de la economía formal, otras veces escogen actuar de manera informal debido a que las instituciones formales son dis-funcionales o corruptas. La formalidad y la informalidad con frecuencia se superponen e interactúan; muchos trabajadores y empresas deciden en qué medida entablan relaciones con las instituciones estatales sopesando los

Las mejores prácticas de la informalidad pueden pro porcionar los componentes básicos para construir una economía formal atractiva y lograr un orden jurídico legítimo e inclusivo.

2 Los cuatro pilares

del empoderamiento legal

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beneficios de hacerlo con los costos potenciales de evitarlo.17 De hecho, la distinción entre las economías formales y las economías paralelas a menudo se desdibuja: existe un amplio espectro de acuerdos de distintos grados de formalidad e informalidad.

No obstante, las instituciones informales pueden dejar a los pobres vulnerables a

la corrupción, la explotación, la intromisión burocrática, las políticas de ‘mano dura’ para hacer valer la ley y la delincuencia. La justicia impuesta puede resultar ejemplar (los países desarrollados pueden aprender mucho de algunos antiguos sistemas de justicia repa-radora), pero también es a menudo cruel y discriminatoria, principalmente respecto de las mujeres. Las transacciones económicas continúan siendo impredecibles, inseguras y limitadas. El alcance limitado de las redes locales restringe las oportunidades, y aprovechar los mercados nacionales e interna-cionales resulta casi imposible. La informalidad tiene, por lo tanto, escasas probabilidades de ser un trampolín para el desarrollo. Brinda pocas oportunidades para el crecimiento económico e ingresos limitados para realizar inversiones en servicios públicos esenciales (como salud, educación, infraestructura y justicia) que beneficiarían a los pobres.

Sin embargo, el objetivo del empoderamiento legal no es ‘corregir’ las economías para-lelas. Esto equivaldría a tratar los síntomas de la enfermedad, en lugar de sus causas, y castigar a los pobres por su esfuerzo de sobrellevar la situación en vez de brindarles apoyo. La causa principal de la informalidad generalizada es el fracaso de las leyes, las instituciones y la

gestión de gobierno formales. En consecuencia, una gran cantidad de personas rehúyen las instituciones estatales y públicas y perman-ecen en la economía paralela tradicional. Miles de prácticas y soluciones informales a nivel local ayudan a sostener dichas comuni-dades. Sin embargo, si las mejores prácticas de la informalidad pudiesen proporcionar los componentes básicos para construir una economía formal atractiva y lograr un orden jurídico legítimo e inclusivo, los horizontes de los pobres se podrían expandir enormemente. La parte central de la iniciativa de empodera-miento legal es, por lo tanto, no sólo la incor-poración de dichos componentes básicos al sistema legal formal, sino también la reforma de las instituciones formales ya existentes para lograr que éstas sean receptivas, accesibles y legítimas.

El concepto de empoderamiento legalEl empoderamiento legal es el proceso a través del cual se brinda a los pobres un marco de protección y habilitación para que utilicen la ley para promover sus derechos e intereses en relación con el estado y el mercado. Ello implica que los pobres adquieran conciencia de sus plenos derechos y se beneficien con las oportunidades que surgen de los mismos, a partir del apoyo público y sus propios esfuerzos,

“Las vidas de todas y cada una de las personas que viven en las ciudades formalmente constituidas dependen directa o indirectamente de la atención de miles de trabajadores informales que trabajan durante largas horas, muchas veces en condiciones atroces, y perciben ingresos que escasamente cubren el costo de sus alimentos. Estos trabajadores también viven bajo la constante amenaza de ser desalojados de sus asentamientos informales”. Sheela Patel

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y también del esfuerzo de quienes los respaldan y de las redes más amplias. El empoderamiento legal es un enfoque basado en cada país y contexto particular que tiene lugar tanto a nivel nacional como local.

El enfoque de la Comisión respecto del concepto de empoderamiento legal se describe en el diagrama que figura más arriba. Identidad y participación son dos condiciones clave para garantizar el Empodera-miento Legal de los Pobres. Los pobres necesitan (prueba de) una identidad reconocida que se corresponda con su condición cívica y económica como ciudadanos, titulares de bienes, trabajadores y hombres o mujeres de negocios. Sin la voz participativa de las personas pobres, el proceso de empoderamiento legal no puede existir. Es crucial que dicha voz se base, por un lado, en la información y la educación y por otro, en la organización y la representación.

Comenzando por los medios de vida de los pobres, conformados por sus recursos y sus actividades, se identifican tres ámbitos vitales de empoderamiento: los derechos de propiedad, los derechos laborales y los derechos com-erciales.18 El acceso a la justicia y el Estado de Derecho debe considerarse como el marco

fundamental y habilitante que sustenta la con-creción de dichos derechos. El paquete básico de derechos no puede ser completamente efectivo sin una alternativa realista que permita hacerlos cumplir. El empoderamiento legal es, por lo tanto, un marco integral conformado por cuatro pilares: el acceso a la justicia y el estado de derecho, los derechos de propiedad, los derechos laborales y los derechos comerciales.

La cara más visible del Estado para los pobres está representada por el funcionario policial de las favelas, cuya conducta frecuentemente vulnera sus derechos fundamentales. Consulta Nacional realizada en Brasil

Estado de dercho y Acceso a la justicia

Derechos

El Concepto De Empoderamiento Legal

Identidad y condición jurídica

de ciudadano

Identidad y condición jurídica

de titular de bienes

IdentidadIdentidad y

condición juridica de trabajadorr

Identidad y condición jurídica de hombre y mujer de negocios

Derechos de propriedad

Derechos laborales

Acceso a la justicia

Acceso a los recursos

Acceso

Acceso al trabajo decente

Acceso a los mercados

Protección

Oportunidades

Información y

educación

Partici- pación

Organización y

representa- ción

Condiciones para el empoderamiento legal

Pilares del empoderamiento legal Objetivos del empoderamiento legal

Derechos comerciales

CAMBIO

SISTÉMICO

Como proceso de reforma, el empodera-miento legal exige intervenciones paralelas y coordinadas. El proceso en su totalidad debe comprenderse como iterativo, y la relación entre el proceso de empoderamiento legal y el cambio sistémico como una relación de refuerzo mutuo. Las personas pobres que están legalmente fa-cultadas tendrán mayor capacidad de partici-pación y más identidad; tendrán más influencia en las reformas jurídicas e institucionales y en las políticas sociales. A su vez, esto mejorará la concreción de sus derechos como ciudadanos, titulares de bienes, trabajadores y hombres y mujeres de negocios. El Empoderamiento Legal de los Pobres requiere de un cambio sistémico; sin embargo, si se logra un verdadero empoderamiento de los pobres, se mejorará esencialmente la relación entre el Estado y todos sus ciudadanos. Con

identidad en sus distintos roles sociales, voz participativa en los procesos de cambio, y más derechos en los tres ámbitos del empodera-miento, los pobres habrán incrementado efectivamente el acceso a la justicia y el Estado de Derecho habrán mejorado el acceso a los recursos, habrán logrado un mayor acceso al

trabajo decente y un mejor acceso a los mercados.

Las mujeres, los pueblos indígenas y los grupos vulnerables deben ser incluidos en su totalidad y de manera justa en todas las fases del proceso de empoderamiento legal. Para ellos, el acceso ‘igualitario’ puede no ser suficiente. Podría ser necesario además fomentar y

“El empoderamiento legal también se trata de oportunidades: los pobres pueden generar ingresos, y de hecho lo hacen, y son increíblemente hábiles e ingeniosos para ganarse la vida. En ciudades y poblaciones de todas partes del mundo industrializado, los pobres comercializan bienes y servicios en la calle y organizan mercados que los gobiernos se niegan a reconocer”. Kumi Naidoo

Afganistán © UNICEF/HQ07-1168/Shehzad Noorani

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facilitar activamente la participación significa-tiva de estos grupos para garantizar resultados justos y su plena intervención en el proceso.

Las metas finales del empoderamiento legal son la

expansión de la protección y la oportunidad para todos: proteger a las personas pobres contra la injusticia como, por ejemplo, el desalojo injustificado, la expro-piación, la extorsión y la explo-tación, y ofrecerles igualdad de oportunidades de acceso a los mercados locales, nacionales e internacionales.

Identidad y participación como condiciones clave del empoderamiento legal “Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad jurídica”. Éste es uno de los derechos humanos más elementales. El Estado tiene por lo tanto la obligación de reconocer jurídica y oficial-mente que una persona existe. El empoderamiento legal exige la posesión de un documento asequible con el que el portador pueda probar su identidad. Sin tal prueba de su identidad legal, los pobres, en particular, son generalmente excluidos del amparo formal del sistema legal estatal y de la posibilidad de acceder a los bienes y servicios públicos.

Las personas necesitan además recibir infor-mación acerca de sus derechos y sobre cómo pueden contribuir en la toma de decisiones. Necesitan participar en la organización de su sociedad y de la economía. La participación requiere de educación y, como ocurre con la información y la identidad, los ricos y los

pobres a menudo están en desigualdad de condiciones para acceder a estos recursos. Los pobres también necesitan organizaciones repre-sentativas elegidas por ellos mismos. Las mul-

titudes ofrecen poder y protección. Las orga-nizaciones pueden exigir y negociar reformas y pueden entablar relaciones más amplias con el Estado. Casi todas las personas pobres tienen acceso a grupos y asociaciones de algún tipo: pequeñas cooperativas de agricultores, sindi-catos, pequeñas asociaciones de empresarios, organizaciones de base comunitaria, agrupa-ciones de mujeres, o comunidades agrupadas bajo una creencia religiosa. Todas estas aso-ciaciones pueden proporcionar una plataforma más efectiva desde la cual se pueden fomentar sus derechos.

“Cuando hablamos de derechos humanos no tardan en venirnos a la mente las atrocidades que tienen lugar en Darfur, los señores de la guerra congoleños quereclutan a niños mediante el secuestro o las mujeres y niños emigrantes que son vendidos como esclavos sexuales. (...) Sin embargo, aunque esas crisis llaman la atención del mundo sobre algunos de los ejemplos más visibles y dramáticos de injusticia humana, la ausencia de derechos humanos fundamentales que sufren millones de personas sumidas en la más absoluta pobreza surge de las estructuras profundas de muchas sociedades, que sistemáticamente dividen a ricos y pobres, poderosos e impotentes. De hecho, más de la mitad de la población mundial vive en entornos carentes de leyes reconocidas y aplicables, sin medios jurídicos eficaces para proteger a sus familias, viviendas u otras posesiones”. Mary Robinson

Extracto del editorial publicado en el diario El País de Madrid, el 1 de junio de 2007

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Derechos humanosEl empoderamiento legal encuentra su base normativa en los estándares de derechos humanos acordados a escala mundial y siempre debe alcanzar o superar dichos estándares mundiales. Los derechos humanos deben guiar el proceso de empoderamiento legal, en especial las reformas jurídicas e institucionales, así como también las políticas sociales orien-tadas a reconfigurar la relación entre el Estado y los ciudadanos a nivel nacional y local.

Los derechos de propiedad son derechos humanosLa Declaración Universal de los Derechos Humanos estipula que “Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colecti-vamente” y que “Nadie será privado arbitrari-amente de su propiedad”.19 Según el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, “Toda persona física o jurídica tiene derecho al respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad excepto por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la

Ley y los principios generales del derecho internacional”.20 La Convención Americana sobre Derechos Humanos proclama que “Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.” La Convención dispone, asimismo, que “Nadie podrá ser privado de su propiedad, excepto por causa de utilidad pública considerada necesaria, y en el caso y las condiciones previstas por una ley y mediante una indemnización justa”21

La misma intención jurídica está expresada en la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos (Carta de Banjul), donde se declara que “Estará garantizado el derecho a la propiedad. Éste solamente podrá ser usurpado en el interés público o general de la comunidad y de conformidad con las disposiciones de las leyes adecuadas”.22 En el contexto de construc-ción de la paz, y al tratar la compleja situación de los refugiados y de los desplazados internos, la restitución de la propiedad se considera una importante cuestión de derechos humanos. De acuerdo con los textos representativos de la

Turquía © UNICEF/HQ05-1217/Roger LeMoyne

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comunidad internacional, no existe paz justa sin la institución de la propiedad privada y sin la restitución de la propiedad arbitrariamente expropiada o una indemnización equivalente por los bienes expropiados.23 La Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer afirma en su Artículo 16, “Los Estados Partes adoptarán todas las medidas adecuadas para eliminar la discriminación contra la mujer en todos los asuntos relacionados con el matrimonio y las relaciones familiares y, en particular, asegu-rarán en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres: (h) Los mismos derechos para ambos cónyuges en materia de propiedad, compras, gestión, administración, goce y disposición de los bienes, tanto a título gratuito como oneroso”.

Los derechos laborales son derechos humanosUna parte importante del derecho internacional de los derechos humanos abarca los derechos laborales fundamentales como la libertad de asociación y la protección del derecho a fundar sindicatos y a sindicarse, la eliminación del trabajo forzoso u obligatorio en todas sus formas, el derecho a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo, la eliminación de la discriminación en el acceso al empleo, la instrucción y las condiciones laborales, la igualdad de salario por trabajo de igual valor para hombres y mujeres, y la abolición del trabajo infantil, estipulando una edad mínima para la admisión a un empleo.

¿Los derechos comerciales son un área nueva de los derechos humanos?Los derechos comerciales no deben consider-arse necesariamente como un nuevo término en derecho, sino más bien como una amalgama de los derechos existentes de los individuos y los

grupos de personas a ingresar en la actividad económica y realizar transacciones comerciales. La Comisión ha agrupado estos derechos sobre la base del papel decisivo que desempeñan en las vidas y las perspectivas económicas de las personas pobres. Los derechos comerciales incluyen el derecho de las personas a estable-cer un negocio con reconocimiento legal, sin la aplicación de reglamentaciones arbitrarias o discriminación durante la aplicación de normas y procedimientos. Estos derechos se concentran en la eliminación de obstáculos innecesarios que limitan las oportunidades económicas y en la protección de las inversiones que realizan las personas en sus emprendimientos, sin importar cuán pequeños puedan ser. Los derechos comerciales derivan de los derechos civiles, además de los derechos económicos y sociales. El derecho a organizarse y la libertad de asociación, por ejemplo, sustentan el derecho a formar cooperativas de negocios, otras empresas y asociaciones de empleadores y trabajadores. Las actividades comerciales constituyen la expresión de toda una clase de libertades, concretamente la libertad de asoci-ación, la libertad de movimiento, la libertad de desarrollar los talentos propios, y la libertad de intercambiar bienes y servicios adquiridos en forma legítima.

La lógica que subyace en la promoción de los derechos comerciales es su vinculación con las libertades fundamentales del individuo, así como también la inmensa importancia para las pequeñas y medianas empresas de superar la pobreza. Una gran proporción de pobres trabajan en ese tipo de empresas (aún más si consideramos el sector agrícola). A medida que dichas empresas crecen, proporcionan una mayor oferta de trabajo y un aumento de los ingresos. Incluso un modesto crecimiento de los ingresos a este nivel marca una profunda diferencia en cuanto a la seguridad y la calidad

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de vida. A medida que los mercados formales se tornan más inclusivos, mejoran las oportuni-dades de expandir el alcance y la calidad de los derechos laborales, lo que a la vez construye capital humano.

Una agenda de derechos humanos

Proponemos un ambicioso programa de cambio y una

estrategia efectiva para ponerlo en práctica, todo lo cual debe negociarse y acordarse a nivel local y nacional. Al mismo tiempo, instamos enérgicamente a la comunidad internacional a expandir las bases del empodera-miento legal en el derecho internacional de los derechos humanos. Los derechos básicos del empoderamiento legal merecen ser desar-rollados con mayor profundidad en los pactos regionales o mundiales de empoderamiento legal y, finalmente, en los tratados internacio-nales de derechos humanos.Un marco semejante puede servir de apoyo para una reforma a nivel nacional; sin embargo, a fin de que las reformas beneficien a los pobres deben surgir desde abajo hacia arriba, no de arriba hacia abajo ni de afuera hacia adentro. La participación y el sentido de identificación con el proceso de los mismos pobres es la clave para el logro de cualquier resultado positivo. La campaña ’Todo ser humano tiene derechos’ (Every Human Has Rights) liderada por el grupo de notables The Elders, es un buen ejemplo de cómo la iniciativa de defensa de los derechos humanos puede insertarse en la cultura y en la sociedad civil y constituir un paso adelante hacia el logro del empoderamiento legal.24 Las reformas que son impuestas, independiente-mente de cuán buena sea su intención, pocas veces tienen arraigo en la sociedad. Para que

una amplia mayoría de personas las reconozcan como relevantes y legítimas, las leyes deben estar ancladas en los valores, las costumbres y las estructuras existentes, y también deben concordar con las obligaciones que surgen de los derechos humanos internacionales. Esto se

aplica especialmente para el empoderamiento legal, que implica dar voz participativa a las personas pobres y efectividad a sus derechos. El hecho de que el empoderamiento legal sea menos preceptivo que otros enfoques en lo que respecta al desarrollo constituye una ventaja en la teoría y en la práctica, dado que tiene como meta aumentar la capacidad de los pobres, incluso en la esfera pública, de forma tal que las decisiones sobre la naturaleza del desarrollo les pertenezcan, en lugar de ser dictaminadas a través de informes como el presente.

Los cuatro pilares del empoderamiento legal y la magnitud del problemaEl acceso a la justicia y el Estado de Derecho como marco fundamental y habilitante con-stituye el primer pilar del empoderamiento legal. Los tres otros pilares son los ámbitos del empoderamiento que derivan de los medios de vida de los pobres: los derechos de propiedad, los derechos laborales y los derechos comer-

El sistema judicial se caracteriza por las demoras en la administración de justicia, la falta de capacidad institucional, la ineficiencia y el congestionamiento del sistema que garantiza el cumplimiento de las leyes. Estos problemas existen fundamentalmente por la escasez de personal debidamente capacitado y la falta de equipamiento e instalaciones básicas, tanto a nivel federal como regional.

Consulta Nacional realizada en Etiopíaen Éthiopie

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ciales. En relación con cada pilar se describe, a modo general, la magnitud del problema que la Comisión intenta abordar, antes de pasar a las soluciones en los capítulos posteriores.

Primer pilar: Acceso a la justicia y el Estado de derecho El acceso a la justicia y el Estado de Derecho es esencial para el empoderamiento legal. La reforma de la ley en teoría no es suficiente para cambiar la manera en que los pobres la perciben cotidianamente. Incluso las mejores leyes son meros tigres de papel si los pobres no pueden recurrir al sistema judicial para obtener

poder efectivo. Aun las mejores regulaciones no ayudan a los pobres si las instituciones encargadas de hacerlas cumplir son ineficaces y corruptas, o han sido captadas por minorías selectas. Por lo tanto, resulta crucialmente importante reformar las instituciones públicas y eliminar las barreras legales y administrativas que impiden que los pobres salvaguarden sus derechos e interess. La identidad legal es la piedra angular del acceso a la justicia. A pesar del inequívoco mandato de la Declaración Universal de los

Derechos Humanos, decenas de millones de personas carecen de una identidad legal oficialmente documentada. Se estima que más de siete de cada diez niños que habitan en los países menos desarrollados del mundo no poseen certificados de nacimiento u otros documentos de registro.25 Esto impide que muchos de ellos tengan acceso a la educación y a la atención médica. Los hace más vulnerables a la explotación, como por ejemplo el trabajo infantil y la trata de personas. Asimismo, sin una prueba documental de su existencia, es posible que a sus padres les resulte difícil interactuar a nivel político, económico e incluso

social fuera de sus comunidades locales. La ausencia de docu-mentos legales podría ser utilizada para obstaculizar su acceso a los programas de lucha contra la pobreza específicamente elabo-rados para ellos.

Incluso cuando poseen identi-dad legal, la mayoría de las personas pobres todavía sufre la falta de acceso a la justicia. Las instituciones estatales tienden a estar al servicio de las redes establecidas de las elites políticas y económicas más que a dis-posición de los pobres. Resulta

difícil obtener estadísticas mundiales com-parativas sobre el acceso a la justicia; incluso una medición exacta puede ser engañosa.26 Un país abarrotado de abogados, por ejemplo, no necesariamente tiene un sistema judicial mejor y más justo. Pero aun así, las cifras pueden indicar la magnitud del problema. En la India, por ejemplo, donde según se informa existen únicamente 11 jueces por cada millón de personas, existen más de 20 millones de procesos aún pendientes y algunas demandas civiles tardan más de 20 años en llegar a los

Además del hecho que la justicia no utiliza un lenguaje que sea comprendido fácilmente, especialmente por los pobres, el analfabetismo de la gran mayoría de los benineses constituye un serio obstáculo que les impide acceder al sistema de administración de justicia. A menudo este es el origen de los sentimientos de incomprensión y recelo: los pobres pueden sentir que la balanza de la justicia se inclina a favor de los ricos; que muchas decisiones son manipuladas y que los jueces son corruptibles. La falta de familiaridad con la justicia se traduce en sentimientos de incomprensión, frustración e indiferencia. Consulta Nacional realizada en Benín

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tribunales.27 Alrededor de un millón de pleitos están pendientes en Kenia, más de 300.000 ante la Corte Suprema sólo en Nairobi.28 Como promedio, un juez en las Filipinas tiene 1479 causas pendientes.29

Las leyes vitales para los pobres a

menudo son poco claras, contradictorias, obso-letas o discriminatorias en lo que respecta a su impacto. En las Fili-pinas, por ejemplo, los pobladores deben probar que ocupaban las tierras antes de 1992 para poder obtener derechos formales; los pobla-dores de asentamientos ilegales rara vez pueden presentar semejante prueba, mientras que los que se establecieron a partir de 1992 son totalmente excluidos por la ley.

También es importante la existencia de derechos procesales efectivos, es decir, mecanismos que funcionen para implementar los derechos. Un estudio reciente realizado en cinco países de Centroamérica revela que las leyes procesales incorrectamente estructuradas o la falta de leyes de procedimientos consti-tuyen una razón significativa de la ineficacia del derecho sustantivo. Esto quizás explique en parte por qué los derechos constitucionales se quedan únicamente en la teoría, por qué no se recaudan impuestos, y por qué la inversión pública en servicios sociales permanece debajo de los niveles ’garantizados’.

Es posible que los pobres no puedan acceder al sistema judicial debido a una falta de comprensión o conocimiento sobre el sistema. Puede que sean analfabetos, algo que dificulta seriamente su capacidad para interactuar con el sistema judicial. En numerosos países, las leyes se redactan y se administran solamente en el idioma oficial, que muchas personas pobres no saben hablar ni leer. En casi todos los países de África, por ejemplo, el sistema judicial funciona únicamente en inglés, francés o portugués y, de este modo, se excluye a la mayoría de la población que habla sólo las lenguas region-ales. Los tribunales pueden hallarse muy lejos, contar con escasos fondos y tardar años en pronunciar las sentencias. Para elevar un caso a juicio con rapidez quizás se requiera del pago

Haití UNICEF/HQ94-0806/ NICOLE TOUTOUNJI

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de un soborno. Los procedimientos jurídicos pueden ser inaccesibles para aquellos que carecen de representación legal, que general-mente es demasiado costosa para las personas pobres. Las restricciones sobre quiénes pueden ejercer el derecho y proporcionar servicios legales constituyen otras barreras que pueden obstaculizar algunos medios más accesibles para obtener servicios legales, como los asesores legales y los auxiliares jurídicos.

Las dificultades en torno al acceso a la justicia refuerzan la pobreza y la exclusión. Tal como lo demuestran las encuestas sobre necesidades legales, delitos y víctimas, los pobres necesitan una mejor protección jurídica. Su seguridad personal se ve frecuentemente amenazada. Muchas personas viven en temor constante de sufrir desalojo o expropiación.

Los problemas más graves que los pobres

manifiestan en las encuestas sobre necesidades legales giran alrededor de los cambios en las relaciones primordiales que rigen sus vidas y recursos. Por ejemplo, ya que las personas pobres viven habitualmente en hogares fami-liares que no han sido oficialmente documen-tados y registrados, la muerte del jefe de familia genera interrogantes sobre quién es el propietario del lugar y quién tiene derecho a vivir allí. Además, se suele preparar la tierra para la agricultura y luego se la utiliza sin que alguna vez se establezcan derechos formales. La ausencia de derechos formales deja a los pobres vulnerables al desalojo si los derechos de propiedad sobre la tierra donde habitan pasan a otro propietario. En consecuencia, los pobres tienen menos probabilidades de acceder a un juicio con todas las garantías procesales y a una plena indemnización ante los intentos de desalojo por parte de las autoridades públicas. De forma similar, si no se han formalizado sus

derechos, una mujer que ayuda a constituir un negocio con su marido puede perderlo todo en caso de divorcio. Cuando las comunidades cultivan pastizales en forma conjunta, comparten el agua, y utilizan los mismos sitios de pesca, resulta casi imposible que las personas que se mudan de la zona puedan hacer líquidos sus activos, algo que efectivamente limita su libertad para cambiar su forma de vida. Al mismo tiempo, a los recién llegados se les puede negar el acceso a los recursos de propiedad colectiva.

La ausencia de derechos crea dependencias absurdas. Las personas que integran sociedades están maniatadas entre sí por inversiones específicas que corren

Las mujeres conforman la mitad de la población mundial, producen entre el 60 y el 80 por ciento de los alimentos en los países industrializados y encabezan la mayoría de los hogares en las áreas rurales. No obstante, su patrimonio representa menos del 10 por ciento de la riqueza mundial. Gran parte de la miseria del mundo en desarrollo surge a partir de los sistemas legales y consuetudinarios que privan a las mujeres de su derecho de representación. Las mujeres generalmente se enfrentan a obstáculos que se imponen a su derecho de posesión, uso, transferencia o legado de la propiedad. Las mujeres son sometidas al desalojo forzoso de sus hogares y su tierra (la tierra sobre la cual poseen derechos consuetudinarios o de otra índole) por parte de los miembros de su familia, las autoridades tradicionales o sus vecinos.

Fuentes: ONU 1980; FAO 1999 Women’s Right to Land and Natural Resources: some implications for a human-rights based approach.

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el riesgo de perder si abandonan la relación. La persona más pobre de la relación es la que generalmente tiene más que perder: los inqui-linos o empleados tienden a invertir más en una porción de tierra específica o en un negocio que sus respectivos propietarios o empleadores. A menudo, las mujeres dedican más tiempo y esfuerzo a sus familias y bienes que sus esposos, por lo cual es difícil que puedan escapar de un matrimonio infeliz que las hace vulnerables a la explotación.

A pesar de la necesidad de contar con un sistema legal,

muchas personas pobres se mantienen lejos de él y de las instituciones estatales en general. Creen, a menudo con razón, que dichas instituciones no ayudarán a resolver sus problemas. Aun si existiera la posibilidad de que el sistema pudiera brindar una compensación adecuada, esto llevaría mucho tiempo, costaría demasiado y exigiría un cono-cimiento del tema que no poseen.

El principio de igualdad ante la ley es fundamentalmente importante, pero increíblemente difícil de alcanzar. Inclusive las democra-cias perfectamente establecidas con instituciones estatales que funcionan correctamente tienen que luchar para lograrlo. En los países con democracias débiles, las instituciones tienen una mayor probabilidad de ser captadas por las elites. El derecho es muy a menudo una herramienta del Estado y de las minorías privile-giadas dominantes que lo utilizan

a su arbitrio; es decir, una opción para unos pocos en lugar de una obligación que se aplica a todos equitativamente.

Segundo pilar: Derechos de propiedadLa importancia de los derechos de propiedad

Tras el desmonte realizado para erradicar la mosca tse-tsé y la creación de tierras de cultivo, además de procurar más espacio para su creciente población, la región de Shinyanga se transformó en el Desierto de Tanzania. En 1986, la iniciativa estatal conocida como el proyecto Hashi permitió el empoderamiento de los productores agropecuarios del pueblo Sukuma, quienes a través de sus conocimientos sobre el medio ambiente y sus instituciones con marcada tradición pudieron recuperar la productividad de sus tierras. Este pueblo restableció su antiguo sistema de cercos protectores conocido como ‘ngitili’. La naturaleza no demoró en responder. El renovado crecimiento de acacias y miombos, de variedades de arbustos y hierbas, favoreció el retorno de las especies de aves y mamíferos y, por supuesto, del ganado, un activo disponible en esta comunidad rural. Otras tierras se convirtieron en propiedades de familias individuales. Con trabajo arduo y una inversión moderada se pudo restaurar la fertilidad del suelo e impulsar la productividad agrícola. Los ingresos, la alimentación y la seguridad de las familias mejoraron significativamente. Entretanto, el ingreso proveniente de los cercos compartidos contribuye, cada vez en mayor medida, a que las comunidades puedan afrontar los costos de los servicios públicos tales como las mejoras educativas, los servicios sanitarios y el acceso a los mercados para obtener sus productos. El Proyecto Hashi es una prueba de que el empoderamiento, la reducción de la pobreza y la sostenibilidad del medio ambiente van de la mano. Fuente: The Wealth of the Poor Instituto de Recursos Mundiales 2005

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va mucho más allá de su papel como activos económicos. Los derechos de propiedad seguros y accesibles proporcionan una noción de identidad, dignidad y pertenencia. Crean lazos fiables de derechos y obligaciones dentro de una comunidad, y un sistema de recono-cimiento mutuo de los derechos y las respon-sabilidades fuera de su alcance. Para muchas personas y comunidades pobres, la tierra es más que sólo un conglomerado de terrenos ocupados y usados. Es la expresión de una forma de vida y ellos deberían tener la oportun-idad de mejorarla sobre la base de sus propios esfuerzos.

Partiendo de los derechos de propiedad sobre porciones de la naturaleza, los acuerdos relativos a la propiedad han evolucionado enormemente hasta incluir los derechos de propiedad de la tierra y otros bienes tangibles y abstracciones en constante ampliación como son los cupos en materia de contaminación, los productos financieros, los inventos y las ideas. Una cantidad abrumadora de evidencia

de todas partes del mundo revela que las relaciones funcionales de propiedad están asociadas al crecimiento estable y los contratos sociales, mientras que las relaciones disfuncio-nales de propiedad están vinculadas a socie-dades pobres, desiguales e inestables. Cuando los derechos de propiedad se encuentran fuera del alcance de las personas, o están sujetos a reclamos contenciosos, los bienes personales no están protegidos y su potencial económico se encuentra gravemente inhibido.

Sin embargo, la mayoría de las personas pobres del mundo carecen de derechos de

propiedad efectivos: no poseen seguridad de tenencia y no son conscientes de sus derechos legales o bien no pueden ejercerlos. Esto es una realidad no sólo en los estados más pobres, sino también en otros más prósperos, como Brasil, China y Rusia. El poder económico intrínseco de su propiedad permanece desapro-vechado, y los pobres, por ejemplo, no pueden proporcionar garantías colaterales para obtener un préstamo destinado a aumentar sus ingresos

Former Yugoslavia (Federal Republic of) © UNICEF/HQ98-0446/Roger LeMoyneAntigua Yugoslavia © UNICEF/HQ98-0446/Roger LeMoyne

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o mejorar su negocio. La inseguridad golpea fuerte a los pobres. Pueden ser víctimas de desalojos arbitrarios, forzados a abandonar sus tierras en cualquier momento sin compen-sación, y no tienen poder alguno sobre las controversias relativas a los bienes que involu-cran a actores influyentes. Sus medios de vida están bajo constante amenaza, y cuentan con recursos escasos para promover inversiones futuras en sus tierras o en sus emprendimientos comerciales de pequeña escala. En muchos países, las instituciones estatales no propor-cionan la protección que los pobres necesitan y a la que tienen derecho.

El análisis de la evaluación de las políticas e instituciones nacionales del Banco Mundial (Country Performance and Institutional Assessments, CPIA) da muestra de la magnitud del problema. Sobre la base de una escala que va del 1 (punto más bajo) al 6 (punto más alto), sólo cinco de los 76 países en desarrollo encuestados en 2005 obtuvieron un puntaje igual a 4 o superior con relación a los derechos de propiedad y la gestión de gobierno basada en las reglas —y los cinco eran pequeños estados isleños.30 Esto significa que los derechos de propiedad de la mayoría de las personas en los países en desarrollo no están protegidos, que los contratos no se hacen cumplir, y que todos los registros y las demás instituciones que se necesitan para proteger la propiedad, funcionan deficientemente o no funcionan en absoluto.31

Los bienes de los pobres pueden documen-tarse a través de acuerdos informales a nivel local que brindan algún nivel de protección y liquidez. No obstante, estos acuerdos son pocas

veces reconocidos por las instituciones nacio-nales y no permiten un mejor aprovechamiento del capital. Los propietarios no pueden utilizar sus bienes para obtener créditos, hacer cumplir los contratos, o expandirse más allá de una red personal de clientes y socios conocidos. Su propiedad es a menudo vulnerable al apodera-miento ilícito con el empleo de la fuerza o la ley. Además, el capital informal es invisible e improductivo para la economía nacional. Y como los pobres no pueden participar en la economía más allá de su entorno inmediato, las posibilidades de entablar relaciones comer-ciales se ven disminuidas.

Esto constituye una enorme oportunidad des-perdiciada. En Perú, por ejemplo, se estima que

el capital informal asciende a setenta y cuatro mil millones de dólares. La cifra para Haití supera los US$ 5,4 mil millones; Honduras, cerca de US$ 13 mil millones; Albania, aproxi-madamente US$ 16 mil millones; Tanzania, más de US$ 29 mil millones; Las Filipinas, más de US$ 132 mil millones; Egipto, más de US$ 248 mil millones; y México, supera los US$ 310 mil millones.32 El hecho de que no es posible poner a trabajar al máximo este capital informal resulta particularmente mortificante debido a que ese capital ya se encuentra en el

La mayoría de los ciudadanos mexicanos no tiene acceso a los servicios bancarios, y sólo el 13% posee deudas hipotecarias. Ante la ausencia de instituciones financieras, los ciudadanos de clase media baja y los pobres deben recurrir a las casas de empeño. Las tasas de interés anualizadas que cobran oscilan entre el 48%, en el caso de las casas de empeño sin fines de lucro, y el 160%, en aquéllas con fines de lucro. Fuente: La Crónica de Hoy, 9 de octubre de 2006.

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lugar donde más se lo necesita: en las manos de las personas pobres y sus comunidades. Las fuentes externas de capital, como la ayuda oficial y la inversión extranjera, son menos abundantes y no siempre llegan a los pobres.

La incertidumbre sobre la propiedad legal de bosques, pastizales, pantanos, y fuentes

de agua potable (de cuyo acceso la mayoría de los pobres dependen para subsistir) es también motivo de enorme preocupación. Casi un tercio de la población mundial ya sufre la escasez de agua en escalas que van de moderada a alta. La Comisión Mundial sobre el Agua estima que el aumento demográfico y el crecimiento económico incrementarán la demanda de agua en un cincuenta por ciento en los próximos treinta años, y unos cuatro mil millones de personas estarán severamente desabastecidas de agua para el 2025.33 Frecuentemente, el valor de la tierra y los bienes inmuebles depende directamente de la existencia de adecuados derechos de acceso al agua. En esta situación, los derechos de propiedad desem-peñarán un papel clave en la determinación de quién tiene acceso al agua.

Los grupos vulnerables son quienes más sufren la carencia de derechos de propiedad. Los pueblos indígenas son víctimas frecuentes de la discriminación relativa a la propiedad; las tierras indígenas de posesión colectiva a menudo se declaran terrenos fiscales o tierras

desocupadas (es posible conservar su carácter colectivo al formalizar los correspondientes derechos de propiedad). Las mujeres, que constituyen la mitad de la población mundial, poseen una escasa porción de las propiedades del mundo: apenas el dos por ciento en algunos países. En raras ocasiones poseen más del 15 por

ciento.34 Incluso en el caso de las mujeres que sí cuentan con derechos de propiedad formales, el control real sobre sus tierras puede ser indirecto, ya que los hombres a menudo actúan como intermediarios.

Tercer pilar: Derechos laborales Un sistema de derechos laborales correcta-mente diseñado debería proporcionar tanto protección como oportunidades. La Declaración Universal de los Derechos Humanos establece una serie de derechos laborales, al igual que los estándares laborales tradicionales de larga data acordados a nivel internacional. Las leyes deben proteger a los trabajadores vulnerables contra la explotación sin disminuir sus opor-tunidades de obtener un empleo formal (las reglamentaciones excesivamente rigurosas o ineficientes pueden ser más perjudiciales que beneficiosas). Nuestra perspectiva debe cambiar: debemos dejar de considerar la mano de obra como un recurso bruto a ser extraído, y adoptar una postura que considere la mano de obra como procedente de seres humanos que deben convertirse en sujetos de inversión si aspiramos a vivir en prosperidad.

La mayoría de las personas pobres del mundo se las ingenia para vivir haciendo trabajos inseguros y mal pagos en sectores de la economía informal. Son vendedores ambulantes, recolectores de basura, obreros, carpinteros de pequeña escala, trabajadores

“Para solicitar las conexiones de los servicios públicos (agua, electricidad y teléfono) es un requisito necesario presentar un título de propiedad o arrendamiento como forma de garantía. En consecuencia, los individuos que tienen un empleo informal a menudo se ven privados de estos servicios”. Consulta Nacional realizada en Sri Lanka

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que confeccionan prendas en sus viviendas, pescadores, pequeños agricultores y recolec-tores de leña. Prácticamente la totalidad de los casi quinientos millones de trabajadores pobres ganan menos de un dólar al día en la economía no oficial. El trabajo informal representa más de la mitad del total del empleo en los países en desarrollo y el 90 por ciento en el Asia meridi-onal y los países africanos.35 A grandes rasgos, la mitad de todos los trabajadores informales lo hacen por cuenta propia, a menudo en relaciones asalariadas encubiertas; empresas informales o familiares emplean otra cuarta parte y el último cuarto se encuentra empleado informalmente por empresas formales.

No importa cuán duro trabajen, estos empleados por cuenta propia, jornaleros, y

trabajadores externos de la industria no pueden escapar de la pobreza. Poseen derechos y protecciones básicas, en la teoría, mas no en la práctica. No se benefician de las leyes laborales o los convenios colectivos, ya que su relación laboral es poco clara. Padecen condiciones laborales inferiores e inseguridad laboral. Habitual-mente se les niega el acceso a los beneficios estatales o patronales y a la seguridad social.36 El reconocimiento de los derechos de los traba-jadores individuales y de sus organizaciones y el cumplimiento de tales derechos es esencial para romper el ciclo de la pobreza.7

El empleo informal frecuentemente se expande en repuntes y en caídas de la economía. Si bien las recesiones empujan a las personas al trabajo informal para poder sobrevivir, la recuperación también puede impulsar el empleo informal en pequeñas empresas y en actividades de sub-contratación y de contratación externa vincu-ladas al sistema de producción global.38

Las mujeres, en especial, tienen más proba-bilidades de trabajar en los sectores de la

economía informal. En los países en desarrollo, excepto África septentrional, tres de cada cinco mujeres que realizan trabajos no relacionados con la agricultura están empleadas informal-mente. En los países donde se les permite trabajar, las mujeres representan entre el 30 y el 90 por ciento de los vendedores ambulantes y entre el 35 y el 80 por ciento de los traba-jadores que operan en sus domicilios.39 En los países en desarrollo, más de cuatro quintos de los trabajadores externos de la industria que trabajan en su domicilio son mujeres. Además, las mujeres predominan en las categorías más bajas del trabajo informal y típicamente ganan menos que los hombres.

En las dos décadas pasadas se ha registrado un marcado aumento de la participación de las mujeres en la fuerza laboral. La generalizada segmentación por género de los mercados laborales sugiere que el trabajo de las mujeres no sustituyó simplemente el trabajo de los hombres. Más bien, un proceso paralelo ha creado oportunidades de empleo informal, de baja categoría y de baja remuneración, princi-palmente para las mujeres.40

Los pueblos indígenas con frecuencia se han visto también forzados a trabajar en condiciones informales debido a la pérdida de sus tierras ancestrales, a la reubicación sin compensación ni servicios básicos de apoyo, a la insuficiente inversión en educación y salud y a los sistemas y materiales educativos mal adaptados.

A nivel más general, al considerar en conjunto la creciente competencia global, las reglamen-taciones laborales ineficaces, obsoletas o mal diseñadas, y el aumento de la informalidad, se amplía la brecha entre el derecho laboral y la realidad del centro de trabajo.

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Garantizar a los pobres derechos sobre la tierra y los recursos puede combatir tanto la pobreza como la

degradación del medio ambiente. Para su supervivencia diaria, los pobres dependen de su medio ambiente local de un modo más directo que los ricos. Son los más severamente afectados cuando colapsan los servicios y los recursos ecológicos. Sin embargo, existe evidencia a nivel mundial que indica que revertir los daños al medio ambiente tales como la sobrepesca, la contaminación del agua, la degradación de las tierras y la deforestación, pasa por garantizar que los pueblos y comunidades locales puedan ejercer sus derechos de propiedad o gestión de los recursos ambientales de los que dependen.

Consideremos el ejemplo de Namibia. Las reformas legales de 1996 crearon un marco para la gestión de los recursos naturales a nivel de la comunidad, lo que otorgó a los namibianos que habitan en áreas de preservación, derechos ante la ley para el manejo de las reservas de vida silvestre. Estos derechos garantizados permitieron a los namibianos de las áreas rurales reducir la caza furtiva e hicieron repuntar los números relativos a la flora y fauna y a los ecosistemas. Los namibianos pobres también han obtenido oportunidades empresariales basadas en el ecoturismo y en actividades relacionadas. Estas actividades económicas proporcionan una nueva fuente de ingresos y trabajo, así como una mayor sensación de determinación y dignidad. La experiencia de Namibia demuestra que conceder derechos garantizados ante la ley a los habitantes locales puede ayudar a promover la conservación y el desarrollo económico.

El cambio climático es un desafío aún mayor, y los pobres son los que corren el mayor riesgo. Como deja en claro el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, es necesario reducir considerablemente las emisiones de gases de efecto invernadero para evitar consecuencias desastrosas a nivel mundial. Pero el Informe sobre el Desarrollo Humano (HDR, por su sigla en inglés) del PNUD del año 2007 revela la medida en que los pobres ya se ven afectados. Los hombres y mujeres pobres son los más vulnerables porque viven en ambientes marginales:

áreas propensas a la sequía y a la desertificación, áreas con alto riesgo de inundación, países y comunidades con escasa capacidad para prevenir o manejar desastres o adaptarse a los cambios climáticos. Cuando sobrevienen desastres, las controversias por los derechos sobre las tierras y otros derechos de propiedad son particularmente polémicas y difíciles, no menos que cuando se producen desalojos. La destrucción o carencia de un sistema válido y reconocido de títulos de propiedad puede generar conflictos e interrumpir el curso de la recuperación y la reconstrucción. Tras el ciclón que azotó Bangladesh en 2006, las tierras de muchos agricultores simplemente desaparecieron bajo el agua, y por ello se vieron obligados a trasladarse. Es probable que el cambio climático desencadene crisis futuras entre refugiados, puesto que ciertas áreas se tornarán inhabitables.

“Ahora hay más inundaciones y las riberas del río son arrasadas más rápidamente. No hay donde ir. Mi tierra está en el río, ahora no tengo nada”.

Intsar Husain, Antar Para, Bangladesh noroccidental, 2007 (en HDR 2007/2008)

Las negociaciones realizadas de conformidad con la Convención Mundial sobre el Cambio Climático ofrecen

oportunidades de abordar la creciente vulnerabilidad de los pobres a través de una mayor cooperación internacional en pos de la adaptación al cambio climático, así como de iniciativas para limitarlo. Un acuerdo mundial debería incluir compromisos claros de intensificación de la financiación para ayudar a los habitantes de los países pobres a adaptarse. El Empoderamiento Legal de los Pobres debería formar parte del debate, dado que sin acceso a las protecciones e instrumentos jurídicos, los pobres permanecerán expuestos. Una infraestructura a prueba de fenómenos climáticos y la mejora en la preparación ante desastre no son suficientes.

Exhortamos a las Naciones Unidas a incluir el programa de empoderamiento legal como un elemento central en las estrategias de adaptación durante las negociaciones sobre cambio climático posteriores a 2012. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) reconoce el derecho de los países pobres a

Promoviendo la sostenibilidad del medio ambiente y abordando el problema del cambio climático

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recibir apoyo para la adaptación al cambio climático. Desde 2006 existe un acuerdo respecto del Programa de trabajo de Nairobi sobre los efectos, la vulnerabilidad y la adaptación al cambio climático. El Empoderamiento Legal de los Pobres debería incluirse en estas negociaciones como elemento básico de las políticas y estrategias de adaptación.

En un mundo que requiere restringir urgentemente las emisiones de carbono, los mercados de bonos de carbono proporcionarán importantes incentivos para reducir las emisiones y realizar la transición hacia tecnologías más limpias y sostenibles. Asimismo, estos incentivos deberían generar un importante aumento de la demanda de proyectos de compensación de emisiones de carbono, incluso de los países en desarrollo. Pero las posibilidades de los pobres de acceder y obtener beneficios de esta financiación para la reducción de emisiones de carbono, en particular para proyectos que apunten a la ordenación sostenible de la tierra, dependerán seguramente y de manera significativa de su empoderamiento legal.

Gracias al Protocolo de Kyoto, se han generado miles de millones de dólares destinados a invertir en soluciones más sostenibles en los países en desarrollo, como por ejemplo, las energías renovables. Tales mecanismos deben expandirse, de manera tal que puedan financiar inversiones más amplias para la reducción de la pobreza a través de medidas no nocivas para el medio ambiente. La combinación de innovaciones en materia de financiación ambiental y reformas jurídicas en favor de los pobres podría proporcionar un nuevo modelo de financiación para el desarrollo, capaz de llegar a las comunidades pobres de manera mucho más directa que la asistencia convencional.

La recuperación de bosques, pastizales y tierras agrícolas en estado de degradación es una parte importante de

las acciones de mitigación del cambio climático. Estas tierras, que tienen la capacidad de captar cantidades significativas de carbono de la atmósfera, se encuentran en grandes zonas del África Subsahariana y en muchas otras regiones en desarrollo.

Por medio de iniciativas tendientes a aumentar la productividad del suelo, la retención de agua y

la cubierta vegetal, estas tierras degradadas pueden contribuir a cumplir con los objetivos climáticos a nivel mundial, y al mismo tiempo brindar apoyo a las comunidades pobres y vulnerables. Por lo tanto, dichas inversiones deberían tener derecho a acceder a una financiación por parte del mecanismo de desarrollo sano u otros instrumentos asociados a los mercados de emisiones de carbono en crecimiento.

El Protocolo de Kyoto ha ofrecido muy pocas oportunidades de financiación para la reducción de emisiones de carbono relacionadas con la tierra. La nueva ronda de negociaciones, organizada a raíz de la Conferencia sobre el Cambio Climático celebrada en Bali en diciembre de 2007, ofrece la oportunidad de abordar esta problemática. Sin embargo, los diversos temas relacionados con la falta de derechos claramente definidos con respecto a la propiedad y el uso de la tierra y otros recursos naturales son igualmente importantes. El hecho de que las comunidades agrícolas pobres carezcan de derechos territoriales garantizados les impide acceder tanto a los mercados de carbono como a otras formas de financiación y servicios.

La financiación para la reducción de emisiones de carbono puede ayudar a abordar no sólo el cambio climático, sino también la pobreza rural. Es una gran oportunidad para que las áreas rurales afectadas por la pobreza obtengan las inversiones que con tanta urgencia necesitan. Pero si no existen derechos territoriales reales, esto no sucederá.

Promoviendo la sostenibilidad del medio ambiente y abordando el problema del cambio climático

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Cuarto pilar: Derechos a desarrollar actividades comerciales

Los más de los empresarios pobres del mundo operan informalmente y, en conse-

cuencia, una inmensa porción de la economía en los países en desarrollo es informal.41 Garan-tizar sus derechos a vender, a poseer un espacio de trabajo y a contar con la infraestructura y servicios correspondientes (vivienda, electri-cidad, agua, servicios sanitarios), facilitando así el éxito de pequeñas y medianas empresas, sería un paso invalorable hacia la reducción de la pobreza. Los pobres ocupan tierras sobre las que no poseen título de propiedad, trabajan en pequeños negocios no registrados y cuentan con sus familiares y amigos para obtener créditos o compartir riesgos. Son especialmente vulnerables a los caprichos, la corrupción y la violencia de criminales y funcionarios. Cuentan con pocos medios para resolver las controver-sias, más allá de los sobornos o la violenci.

Las oportunidades económicas de las personas pobres son limitadas. Tienen dificultades para acceder a la financiación y a los mercados, y en raras ocasiones pueden obtener deducciones fiscales u otros incentivos comerciales. Deben trabajar esquivando las reglamentaciones de zonificación urbana que les impiden comerciar. Se les niega con frecuencia el derecho a utilizar los recursos públicos y comunales. Y además pueden verse obligados a cumplir las onerosas normas de salud pública e higiene, especial-mente en la producción de alimentos que se comercializan en la calle. Tal como están las cosas, los cuatro mil millones de excluidos no tienen posibilidad de obtener las herramientas jurídicas que los países desarrollados han usado para generar riqueza. Es muy probable que no puedan crear una identidad legal ni obtener responsabilidad limitada o asociarse con otros emprendedores para integrar capital, acceder a los mecanismos financieros para obtener

liquidez, otorgar créditos, suscribir contratos con empleados, proveedores y clientes, tener acceso a oportunidades de exportación y muchas otras cosas.

Cuando las leyes que regulan las pequeñas empresas se redactan e implementan de manera injusta, cuando se impone su cumplimiento de manera arbitraria o cuando simplemente son demasiado débiles e inefi-caces, a los pobres no les quedan demasiadas opciones, excepto desarrollar sus actividades comerciales en los sectores informales de la economía. Obtener un permiso, el primer paso para registrar un negocio, generalmente es prohibitivamente costoso y difícil. En Kenia, por ejemplo, más de 1000 licencias gobiernan la actividad empresarial; más de 130 leyes distintas regulan sólo la agricultura. Las regla-mentaciones costosas y engorrosas impiden que los pobres se superen a través de la empresa y sofocan el desarrollo de la economía.

La magnitud del problema El problema que aborda la Comisión es de enormes proporciones. Los problemas identi-ficados en cada uno de los cuatro pilares son profundos y afectan a las personas pobres de todo el planeta. Cuatro mil millones de personas están excluidas del Estado de Derecho. Reiteramos: Cuatro mil millones de personas están excluidas del Estado de Derecho. Esta Comisión promueve una inicia-tiva para cambiar dicha situación y cree que abordar la cuestión del empoderamiento legal constituye tanto una iniciativa política inteli-gente como una estrategia económica eficaz.

El empoderamiento legal no se trata únicamente de emancipar a los pobres, sino que también ofrece mayor prosperidad y segu ridad para la sociedad entera.

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El empoderamiento legal no se trata únicamente de emancipar a los pobres, sino que también ofrece mayor prosperidad y segu ridad para la sociedad entera.

En la mayoría de los países, las elites adineradas y poderosas dominan la esfera política y económica. La política pública y sus resultados se moldean en función de sus intereses,

más que de los de una mayoría pobre que lucha por que el dinero le alcance. Las leyes e insti-tuciones injustas y disfuncionales, así como la imposibilidad de los pobres de acceder a la justicia, tienden a reforzar estas inequidades económicas y políticas. Esto no sólo es injusto sino que además es corto de miras. Es posible que tal situación permita que los ricos con-tinúen siendo momentáneamente los más bene-ficiados, aunque a un costo enorme. Debilita los poderes del Estado, impide el crecimiento económico y genera inestabilidad. La corrup-ción y el comportamiento rentista46 son particu-larmente costosos. En el peor de los casos, los Estados en proceso de desestructuración entran

en conflicto. Pero incluso en los países en los que la situación no está tan deteriorada, existen sistemas injustos que debilitan la seguridad y limitan las oportunidades, perjudicando, en última instancia, no sólo a los pobres sino a la sociedad toda, inclusive a las elites.

El Empoderamiento Legal: una política inteligenteEn los casos en que las leyes e instituciones oficiales no atienden las necesidades de los pobres, la política tiende a canalizarse de manera más informal. Cuando los gobiernos no pueden proporcionar protección y oportuni-dades para todos o son renuentes a hacerlo, se debilita la legitimidad y relevancia del sistema formal. Se crea un círculo vicioso en el que el deterioro de las instituciones jurídicas y el crecimiento de acuerdos informales provisio-nales se sustentan mutuamente. Se produce

El Empoderamiento Legal: una iniciativa política inteligente y

una estrategia económica eficaz

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un vaciamiento del Estado. La sociedad se fragmenta. En el peor de los casos, la economía se estanca. Se avecina el descontento. Se debilitan la legitimidad y la autoridad de los líderes políticos. En el mejor de los casos, esto genera un estado precario de interrupción del desarrollo; en el peor de los casos, el colapso. La gobernabilidad es una cuestión que importa y, por lo general, es menos eficaz en los países más pobres. Sus pueblos obtienen menos justicia de los tribunales y están más expuestos al delito, a la corrupción y a la interferencia del gobierno en sus vidas. Para lograr una sociedad más justa, más próspera y más sostenible, es fundamental una gestión de gobierno efectiva, plasmada a través de instituciones que establezcan un conjunto de reglas previsibles, imparciales y que se hagan cumplir de manera coherente.

El Empoderamiento Legal de los Pobres no debe ser un juego de suma nula, en el que algunas personas ganan y otras pierden. Como

hemos señalado, el empoderamiento legal comienza con la identidad y la opinión. Una estrategia exitosa que permita a todos tener una identidad hace que sea más difícil abusar de los pobres, pero no menoscaba la identidad de ninguna otra persona. La participación y representación de los pobres no priva a los demás de estos mismos derechos. No obstante, en toda reforma en materia de empoderamiento legal, es fundamental no silenciar las voces de los pobres. Cuando una reforma institucional mejora el acceso del pueblo a la justicia, la sociedad en su totalidad se beneficia. El hecho de que existan derechos de propiedad que funcionen efectivamente contribuirá a la existencia de mercados de activos en funciona-miento, lo que mejorará la productividad de la tierra y otros bienes, generando así dividendos económicos para los pobres. Los derechos de propiedad son instrumentos jurídicos funda-mentales para los pobres y, como tales, pueden constituir un instrumento para la inclusión y para mejorar las condiciones de igualdad, en lugar de generar una mayor marginación.

Albania © UNICEF/HQ97-0695/Roger LeMoyne

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un vaciamiento del Estado. La sociedad se fragmenta. En el peor de los casos, la economía se estanca. Se avecina el descontento. Se debilitan la legitimidad y la autoridad de los líderes políticos. En el mejor de los casos, esto genera un estado precario de interrupción del desarrollo; en el peor de los casos, el colapso. La gobernabilidad es una cuestión que importa y, por lo general, es menos eficaz en los países más pobres. Sus pueblos obtienen menos justicia de los tribunales y están más expuestos al delito, a la corrupción y a la interferencia del gobierno en sus vidas. Para lograr una sociedad más justa, más próspera y más sostenible, es fundamental una gestión de gobierno efectiva, plasmada a través de instituciones que establezcan un conjunto de reglas previsibles, imparciales y que se hagan cumplir de manera coherente.

El Empoderamiento Legal de los Pobres no debe ser un juego de suma nula, en el que algunas personas ganan y otras pierden. Como

hemos señalado, el empoderamiento legal comienza con la identidad y la opinión. Una estrategia exitosa que permita a todos tener una identidad hace que sea más difícil abusar de los pobres, pero no menoscaba la identidad de ninguna otra persona. La participación y representación de los pobres no priva a los demás de estos mismos derechos. No obstante, en toda reforma en materia de empoderamiento legal, es fundamental no silenciar las voces de los pobres. Cuando una reforma institucional mejora el acceso del pueblo a la justicia, la sociedad en su totalidad se beneficia. El hecho de que existan derechos de propiedad que funcionen efectivamente contribuirá a la existencia de mercados de activos en funciona-miento, lo que mejorará la productividad de la tierra y otros bienes, generando así dividendos económicos para los pobres. Los derechos de propiedad son instrumentos jurídicos funda-mentales para los pobres y, como tales, pueden constituir un instrumento para la inclusión y para mejorar las condiciones de igualdad, en lugar de generar una mayor marginación.

El empoderamiento legal no se trata única-mente de emancipar a los pobres, sino que también ofrece mayor prosperidad y seguridad para la sociedad entera. El empoderamiento legal refuerza la eficacia y legitimidad del Estado y, de este modo, la de sus funcionarios y representantes en todos los niveles. Los líderes audaces que defiendan el Empoderamiento Legal de los Pobres obtendrán apoyo en todas partes.

Un desafío político con recompensasSin embargo, y sin lugar a dudas, toda reforma es difícil. Cualquier líder, ya sea un presidente, un dirigente de un partido político en el parla-mento, el responsable de una sociedad civil u organización comunitaria, un jefe de aldea o un encargado de un barrio de viviendas precarias que quiera emprender este desafío, se enfrenta a diversas dificultades específicas.

Para comenzar, los pobres a menudo desconfían de las institu-ciones estatales y del sistema legal, y con buena razón. Estas institu-

ciones, con poder para establecer y mantener las reglas que rigen la actividad económica, son las que frecuentemente perpetúan la desigualdad económica. Es preciso reformarlas de modo que funcionen en beneficio de los intereses de todos. En un estudio sobre un país de Europa del Este realizado durante la era soviética, el 82 por ciento de los empresarios informales afirmaron que era necesario sobornar a los funcionarios para que sus empresas pudieran seguir funcionando.47 La experiencia

ha enseñado a los pobres a ser cautos frente a los políticos que prometen reformas. Para convenc-erse, necesitan ver resultados tangibles. Los políticos tienen que demostrar que el sistema oficial está cambiando con vistas a atender las necesidades de la gente. El mercado Sewa Nagar es

una prueba de que esto es posible.

También existe la opinión generalizada de que la promoción de los derechos de propiedad favorecerá los intereses de una elite muy reducida. Esto no es necesariamente cierto. Todo depende de cómo se implementen estas reformas y de si los intereses de los pobres son sistemáticamente protegidos desde un prin-cipio. Implementado de manera eficiente, un

sistema de derechos de propiedad inclusivo y que funcione correcta-mente es igualmente importante, o quizás más importante, para los pobres.

También es preciso evitar a los innumerables expertos convencio-nales en cuestiones jurídicas y de

“Muchas personas no saben cuáles son sus derechos humanos y no son conscientes de lo que significa tener derechos”. Consulta Nacional realizada en Mozambique

“Para combatir la corrupción es necesario fomentar la conciencia pública sobre las consecuencias de la corrupción, fortalecer el rol de los organismos de control gubernamentales y no gubernamentales, reivindicar el rol de los medios de comunicación y crear un poder judicial independiente e imparcial”.

Consulta Nacional realizada en Jordania

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“Los pobres siguen considerando que las leyes han sido creadas principalmente para los ricos y reconocen la realidad contraria al espíritu democrático que indica que la ley es la expresión de la ideología de la elite dominante”. Consulta Nacional realizada en Filipinas

desarrollo que pregonan soluciones técnicas para cada problema posible. Las soluciones técnicas rápidas pueden parecer atractivas, pero si las reformas no se basan en las necesidades y condi-ciones locales, ni se negocian o implementan teniendo en cuenta a los pobres, no llegan a arrai-garse ni a marcar una diferencia concreta.

Quizás lo más importante sea

la necesidad de persuadir a la mayoría de la sociedad de que construir un orden jurídico más inclusivo y eficaz es viable y en última instancia, conveniente para todos. Las propuestas utópicas despiertan el cinismo, en tanto que las revolucionarias, temor y resistencia. Los pobres necesitan una voz, una organización e información; los ricos e influyentes necesitan persuasión y tranquilidad. No se puede ignorar la política. Hay que invitar a los actores influyentes a integrarse, hay que persuadirlos. El liderazgo nacional y las amplias coaliciones para el cambio son vitales.

Sin embargo, el empoderamiento legal no requiere que sus paladines políticos sean santos (aunque esto podría ser útil), sino tan sólo que reconozcan un interés ilustrado. El

reformista acumula un capital político significa-tivo. A medida que se vislumbran oportunidades de actividades económicas informales dentro del sistema oficial, se amplía la base tributaria. La actividad económica adicional que se genera como resultado del empoderamiento legal incrementa aún más la renta pública. A medida que cada vez más personas comienzan a intere- sarse por la disminución del delito y el manteni-miento de la paz, se extiende la base política de los defensores de la reforma. Además, el liderazgo exige una visión de futuro creíble. El empoderamiento legal se basa en importantes nociones de libertad, justicia y solidaridad y por

ello puede moldear una visión per-suasiva. Las personas comprenden el lenguaje de la inclusión, en particular si sufren la exclusión

“Los sistemas legales y judiciales no son confiables”.

Consulta Nacional realizada en Tanzania

Brasil © Moisés Moraes

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cotidianamente. Y qué mejor legado político que haber hecho una contribución duradera al desarrollo de su país y haber brindado a la gente una oportunidad concreta para mejorar sus vidas. Cuando se lo institucionaliza a través de leyes y prácticas, el empoderamiento legal es un legado que trasciende.

Un rol esencial para la democracia Los problemas de los pobres a menudo encuen-tran su origen en los sistemas políticos en que los ciudadanos no tienen posibilidad de expresarse, donde las instituciones guberna-mentales no tienen obligación de responder al pueblo y donde se explotan los recursos para satisfacer intereses especiales sin temor a ser controlados. Un gobierno democrático puede alentar el desarrollo de políticas y la creación de programas que apunten a las exigencias populares. Ofrece incentivos y garantías que permiten a todos los ciudadanos, incluso a los más pobres, recompensar a los funcionarios que actúan en favor del interés público y respon-sabilizar a aquéllos que ignoran las necesidades de la gente. Es sabido que ninguna democracia ha pasado por una hambruna. Aunque es posible que los gobiernos no democráticos proporcionen seguridad y servi-cios básicos, es más probable que los gobiernos democráticos respondan a las necesidades populares de una forma que se considere legítima. Existe evidencia empírica que sugiere que las democracias superan a las autocracias en cuanto al crecimiento del PIB per cápita y otros indicadores de bienestar social.48 Además, en los países en desarrollo existe una estrecha relación entre democracia y bienestar (como lo indica el Índice de Desarrollo Humano).

Los mecanismos de autocorrección de la democracia, que se logran a través de controles y equilibrios que imponen los poderes guber-

namentales, también fomentan la responsabi-lidad, reducen el abuso de poder y promueven la receptividad a las inquietudes de la mayoría del electorado. No hay sustituto alguno para un proceso inclusivo, participativo y deliberativo, en el que se consideren puntos de vista alterna-tivos y se tengan en cuenta los intereses de los ciudadanos pobres y marginados. Nadie es tan sabio como todos juntos.

Casi siempre, los pobres sufren más por no tener voz, representación e influencia, incluso en sistemas de gobierno abiertos y com-petitivos. La permanente exclusión política profundiza cada vez más la resignación y el fatalismo frente a las instituciones oficiales y a los procesos de toma de decisiones del Estado. Se necesitan iniciativas enérgicas que ayuden a los ciudadanos a organizarse y participar de manera eficaz e influyente en las decisiones que afectan sus vidas, y que permitan a los partidos políticos y parlamentos representar mejor las necesidades de los electores. Un poder demasiado centralizado constituye con frecuencia una limitación a la participación ciudadana significativa. La descentralización y el empoderamiento legal pueden fortalecerse mutuamente, ya que un gobierno que está cerca de la gente es, con mayor probabilidad, un gobierno por y para la gente. Pero aún en los sistemas más descentralizados puede existir la exclusión, por lo que es necesario que existan mecanismos de responsabilidad que funcionen adecuadamente.

Muchas democracias son frágiles. Han heredado problemas endémicos como deudas, enfermedades, divisiones étnicas, pobreza y corrupción. En muchos países, los controles y equilibrios de poder siguen siendo débiles. Pero aunque existe controversia acerca de si la democratización facilita el Estado de Derecho, no hay desacuerdo en cuanto a que los avances

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para establecer el Estado de Derecho facilitan la democra-tización.49 Sería más exacto afirmar que la democratización y el empoderamiento legal deben actuar en sincronía y no en forma secuencial, ya que son elementos afines que no deben separarse. Además, la democracia puede ayudar a dirigir el empoderamiento legal; ambos son esenciales y decisivos para el desarrollo.

El empoderamiento legal: una estrategia económica eficazDurante años, Venancio Andrade se ganó precariamente la vida vendiendo ollas y sartenes en las polvorientas calles de Lima, capital de Perú, y en ciudades aledañas. Aprendió por su cuenta cómo fabricar utensilios de cocina de aluminio, y en 1985 llegó a reunir con esfuerzo el dinero sufi-ciente para comprar una parcela en un árido parque industrial en las afueras de Lima. En su condición de propietario, Andrade calificó para solicitar préstamos que lo ayudaron a que su empresa de utensilios de cocina creciera, y ahora dirige la asociación comercial de Villa El Salvador, un barrio de vivi-endas precarias de cuatrocientos mil habitantes que se formó repentinamente en la periferia del polígono industrial. Andrade, de 62 años de edad, tiene un plantel de 5 empleados a jornada completa, y durante los períodos de alta producción emplea hasta 30 personas. Llegó a la conclusión de que la adquisición de títulos de propiedad formales hizo que él y otros pequeños empresarios de Villa El Salvador se convirtieran en clientes viables a los ojos de potenciales prestamistas. “El crédito me ha

permitido satisfacer la creciente demanda de mis productos cuando necesito producir más”, explica Andrade.50

Numerosas investigaciones confirman que las buenas instituciones son vitales para el éxito a largo plazo de las economías. Además, hay quienes afirman que históricamente la segu-ridad de los derechos de propiedad constituye el factor más importante que explicaría por qué algunos países se enriquecen mientras otros permanecen pobres.51 Esto no significa que los derechos de propiedad sean una panacea. Pero sí son un elemento muchas veces ignorado y clave para un empoderamiento legal y un programa de desarrollo más amplio, que permita a los países desarrollar economías

Tras una huelga de los trabajadores de los servicios públicos de limpieza y gestión de residuos de Bogotá que tuvo lugar a mediados de los años noventa, el gobierno local solicitó ayuda a los recicladores de residuos. Haciendo caso al llamado de las autoridades locales, se ocuparon de la eliminación de 700 toneladas de residuos diariamente. Avizorando una oportunidad de negocios, se organizaron en la Asociación de Recicladores de Bogotá (ARB), una asociación que reúne a 25 cooperativas de recicladores de residuos. Pero cuando posteriormente se realizó una licitación para la contratación de servicios de gestión de residuos sólidos, la legislación estatal y las condiciones de la licitación impidieron que los recicladores pudieran participar en el concurso público. Con la ayuda de letrados pro bono, la ARB exigió una revisión constitucional de esta injusta disposición y un recurso de amparo para la defensa de los derechos humanos. El Tribunal Constitucional de Colombia aceptó sus argumentos y promovió la adopción de medidas para propiciar su inclusión en los procesos de concurso público para la gestión de residuos.

Fuente: Ruiz-Restrepo 2007

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modernas. Lograr que estas instituciones y reglas funcionen en pos del bien público a un nivel más amplio constituye el punto central de este programa.

Una legislación eficaz e inclusiva, impuesta a través de instituciones que funcionen adec-uadamente, implica una gran cantidad de beneficios económicos tan fundamentales que a menudo se los olvida. Se realizan transacciones de manera más fácil y menos costosa. Se fomenta la previsibilidad, la seguridad y la con-fianza. Se posibilitan los contratos a largo plazo entre desconocidos. Esto, a su vez, permite una mayor especialización y distribución del trabajo, economías de escala, comercio a larga distancia y funciones financieras esenciales, tales como créditos y seguros. Estas caracter-ísticas marcan la diferencia entre una economía rudimentaria con un patrón de producción e intercambio simples y una economía desarrol-lada, mucho más compleja y productiva. Una legislación adecuadamente creada e implemen-tada con justicia también puede promover la competencia, la inversión y la innovación. Lo importante no es tanto la regulación o desregu-lación propiamente dicha, sino la calidad de las leyes, reglamentaciones e instituciones

La equidad, por lo cual entendemos igualdad de protección y oportunidades, exige que los pobres tengan la seguridad necesaria y una oportunidad justa de participar en la economía formal. Lo mismo sucede con la eficacia: si los pobres no pueden aprovechar al máximo su talento, el crecimiento se ve afectado. Las ideas brillantes y las inversiones rentables se estancan, se afianza la pobreza, se desgasta el potencial de las personas y disminuye el creci-miento económico.52

El empoderamiento legal puede marcar la diferencia en el desarrollo, pero no es una

panacea. También es importante que existan condiciones macroeconómicas sólidas, al igual que una apertura al comercio y las inversiones extranjeras. Es vital que se invierta en edu-cación, capacitación, infraestructura y servicios esenciales. Con el sustento del empodera-miento legal, todos estos elementos fomentarán un crecimiento de base amplia y la reducción de la pobreza.

Los beneficios del acceso a la justicia y el Estado de derecho

Para obtener beneficios a partir de la asignación de derechos de propiedad, de

la definición de las relaciones laborales y del registro legal de las empresas, es necesario que se hagan cumplir los derechos y que las instituciones en funcionamiento los imple-menten. Aunque medir el valor económico del acceso a la justicia es notablemente difícil, la mayoría de los estudios afirman que el Estado de Derecho constituye una contribución significativa al crecimiento y a la reducción de la pobreza. Sin embargo, los estudios que se limitan a concentrarse en los efectos del Estado de Derecho sobre la seguridad de la inversión extranjera subestiman sus verdaderos beneficios económicos. Estos estudios olvidan el valor que tiene para los pobres poder obtener un resar-cimiento por las injusticias que padecen.53 No toman en cuenta los beneficios más amplios que se obtienen cuando las transacciones y relaciones económicas son previsibles, trans-parentes y justas.

El acceso a la justicia y el Estado de Derecho también facilitan la solución de controversias. La determinación de la propiedad de activos tales como los derechos sobre las tierras, los derechos de minería y del uso del agua es a menudo difícil. Las obligaciones para prestar servicios y los activos intangibles, como las relaciones con los clientes, pueden ser difíciles de

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definir. Las relaciones en las que se acumulan estos activos son a menudo difíciles de regla- mentar mediante un contrato, y en especial para los pobres. Es inevitable que surjan con-troversias, especialmente cuando se produce un cambio en las relaciones. Un tribunal o árbitro neutral puede ayudar a distender los conflictos, reducir los abusos y permitir que los pobres obtengan una compensación. Aunque la capacidad de hacer cumplir los contratos de manera justa es altamente valiosa, la aplicación de un legalismo sin control puede ocasionar resistencia e incertidumbre. Hay que proteger a los demandados de la amenaza de reclamos endebles cuyos costos son altos y que consti- tuyen, en efecto, una forma de extorsión. Es necesario alcanzar un equilibrio.

Los beneficios de los derechos de propiedad Los derechos de propiedad deben entenderse como un conjunto de derechos y obliga-ciones entre personas y bienes, que reflejan la multiplicidad y diversidad de los sistemas de propiedad existentes en todo el mundo. En todos los sistemas de derechos de propiedad es fundamental generar seguridad y predictibi-lidad. Los sistemas de propiedad constituyen una faceta central de la funcionalidad del Estado y son indicadores importantes de su eficacia. En términos económicos, para que los activos sean completamente productivos, necesitan el reconocimiento de un sistema de derechos de propiedad legal. Plasmar esos derechos en registros estándares, títulos de propiedad y contratos de conformidad con la ley, brinda protección a hogares y comercios ante la posibilidad de un desalojo involuntario. Los desalojos deberían darse sólo en circunstancias excepcionales, por medio del debido proceso, que deberá ser igualmente aplicable para todos,

además de impugnable e independiente, y los costos del desalojo deberán resarcirse en su totalidad, sólo en los casos en que la seguridad física o la vida útil de la propiedad se vea amenazada, cuando no se hayan respetado los acuerdos establecidos por contrato y cuando corresponda aplicar procedimientos justos de expropiación.

Los derechos de propiedad, inclusive la seguridad de tenencia, no sólo deben estar

protegidos por la ley, sino también mediante la vinculación de la propiedad de los pobres a intereses sociales amplios (incrementando la escala de validación de la seguridad de tenencia), posibilitando su uso como garantía para la obtención de créditos, como por ejemplo, préstamos comerciales e hipotecas. Estos sistemas fomentan el cumplimiento al unir los propietarios y titulares de bienes a los recursos, los recursos a los domicilios, y los domicilios a una obligación de cumplimiento. De tal forma, si se implementa una reforma del sistema de propiedad de manera adecuada, se puede fortalecer el acceso a la identidad legal y a la justicia. Los registros de propiedad unifican los acuerdos dispersos en un sistema único legalmente compatible. Esto puede integrar los mercados locales fragmentados y permitir así a las empresas buscar nuevas oportunidades fuera de su entorno inmediato.

Sin derechos de propiedad efectivos, contro-lados por instituciones que funcionen eficaz-mente, las economías avanzadas se verían mermadas. Por el contrario, su introducción permitiría a las economías en desarrollo dar un gran salto hacia adelante. Consideremos el ejemplo de China. La pobreza y la desigualdad siguen representando un desafío colosal, así como el importante e histórico debate acerca de la naturaleza y el alcance de la reforma del sistema de propiedad. Aún así, el caso de

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China demuestra, más allá de toda duda, el papel primordial que desempeñan los derechos de propiedad en la creación de riqueza. La titularización de hecho de la propiedad, tras el inicio de la liberalización de la economía en la década de los ochenta, ha generado un capital de 7,4 billones de dólares para la expansión económica del país. Esto eclipsó los 611 mil millones de dólares destinados a la inversión extranjera directa y a los casi 46 mil millones de dólares de ayuda externa recibidos.54

Existe abundante evidencia en el sentido que un sistema de derechos de propiedad seguro incentiva la inversión empresarial. Los estudios realizados en Polonia, Rumania, Rusia, Eslova-quia y Ucrania revelan que los empresarios que perciben que sus derechos de propiedad están garantizados reinvierten hasta un 40 por ciento más de su ingreso que aquéllos que no lo perciben así.

Además, los agricultores reinvierten más en sus

tierras. En Ghana y Nicaragua, se observó que los agricultores con derechos de propiedad asegurados invertían más en sus tierras.55 El valor de los terrenos rurales en Brasil, Indonesia, Filipinas y Tailandia se incrementó entre el 43 por ciento y el 81 por ciento luego de su titularización. El incremento en el valor de las tierras refleja una mayor inversión y se traduce en un crecimiento de la productividad, el rendimiento y de los ingresos. En China, el resultado combinado de la titu-larización y la liberalización de precios incrementó la producción agrícola en un 42 por ciento entre 1978 y 1984.56 Los agricultores tailandeses que reciben los títulos

de sus tierras producen una cuarta parte más que aquéllos que no los obtienen.

El valor de los terrenos urbanos aumentó notablemente después de su titularización: alrededor del 14 por ciento en Manila, del 25 por ciento en Guayaquil y Lima, y del 58 por ciento en Davao.57 Esto también alentó a que la gente renovara sus viviendas. Un estudio realizado en un barrio de viviendas precarias en Argentina determinó que cuando los ocupantes ilegales recibieron el título de propiedad de sus viviendas, el número de viviendas con paredes de buena calidad aumentó un 40 por ciento, mientras que el de viviendas con techos en buenas condiciones se incrementó en un 47 por ciento.58 La existencia de derechos garan-tizados sobre las tierras en Lima incrementó un sesenta y ocho por ciento los gastos de reno-vación habitacional.59

Cuando los derechos de las personas sobre sus tierras no están garantizados, deben destinar

Los derechos de los pueblos indígenas dependen de una extensa serie de medidas y políticas como las relativas a los sistemas de tenencia de tierras, la protección de las especies en peligro de extinción, la salud, la alimentación, la agricultura, la calidad del agua, el acceso a los recursos naturales y su explotación, la gestión del medio ambiente, la conservación del suelo y la protección del patrimonio cultural. Frente a esta amplia perspectiva, los derechos de propiedad intelectual pueden contribuir a la creación o la protección de los derechos de los pueblos indígenas. Los varios miles de patentes que se han otorgado a medicinas tradicionales de la República Popular de China en los últimos años constituyen un ejemplo ilustrativo de la aplicación de los derechos de propiedad intelectual. Fuente: WIPO 2005

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recursos valiosos para proteger su integridad y a menudo se involucran en conflictos por los límites de sus parcelas. Un estudio realizado en Perú evidenció que aproximadamente la mitad (47%) de las personas que carecen de título de propiedad deben contratar guardias para cuidar sus terrenos. Las familias con títulos garantizados pudieron destinar más tiempo a la búsqueda de mejores oportunidades laborales. En total, las familias pasaron más de cuarenta y cinco horas semanales en un empleo produc-tivo, el equivalente a agregar el ingreso de una persona al hogar. Quienes más se benefi-ciaron fueron las mujeres que, de otro modo, se hubiesen quedado al cuidado de la vivienda. 60

Los niños también resultaron beneficiados. Por ejemplo, es menos probable que las

familias incluidas en el programa desarrollado en Perú envíen a sus hijos a trabajar, y más factible que los envíen a la escuela. Dado que por el hecho de trabajar más horas fuera del hogar tienen mayores ingresos, recurren en menor medida al trabajo infantil.61

Otorgar a las mujeres derechos de propiedad reduce enormemente la pobreza y la desnu-trición. A medida que las mujeres ganan más tienden a destinar un porcentaje más impor-

tante de sus ingresos al cuidado de la salud y la alimentación de sus hijos. Garantizar a las mujeres derechos de propiedad reales permitiría respaldar a familias y empresas con solidez.

La principal preocupación de los pobres es proteger el patrimonio que poseen. Las medidas tendientes a lograr dicha protección podrán, por sí mismas, dar poder a los pobres, garan-tizar su sustento y hacer que las inversiones a futuro sean más atractivas. Los derechos de propiedad son fundamentales para la vida y el funcionamiento de una sociedad, por lo que no puede desestimarse su reforma. Por la misma razón que la reforma implica riesgos, es preciso tener especial cuidado y aprender de

República Central Africana / UN Photo

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los errores pasados, donde las elites locales, y no los pobres, se adueñaron de los beneficios. Es claro que resulta difícil garantizar que las reformas del sistema de propiedad no socaven los derechos de la mujer y los derechos comu-nitarios de los grupos indígenas o rurales. Se debe consultar a los beneficiarios, de manera tal que el empoderamiento legal garantice la participación voluntaria de los pobres en sistemas de derechos de propiedad cuando comprueben que los beneficios superan los costos. Es un programa que sienta las bases para la reforma en función de las realidades locales y de las necesidades e intereses de las personas vulnerables.

Muchas tierras indígenas han sido, y aún son, declaradas terrenos públicos o

desocupados porque sobre ellas rigen derechos de propiedad de carácter colectivo, sujetos a nociones de propiedad y acceso que no concu-erdan con sistemas de propiedad importados. Esta falta de estatus, reconocimiento e inscrip-ción de los derechos colectivos o propiedades de titularidad grupal, tiene enormes consecuen-cias para los titulares de bienes de los pueblos autóctonos y la sociedad en general. La reforma global de los derechos de propiedad es un tema fundamental. Al abordar estos temas en regiones donde la delimitación e identificación de poblaciones autóctonas es difícil y contro-vertida, lo más sensato es concentrarse en garantizar el reconocimiento, la normalización y la documentación de los sistemas de tierras indígenas, conforme a las disposiciones de la ley. Esto elude la complicada definición de quién es o no es “autóctono” y tiene la ventaja agregada de centrar la atención en los aspectos sistémicos de los regímenes de tenencia consuetudinarios.

Se consideró en principio que los sistemas de tenencia consuetudinarios no ofrecían sufici-

ente seguridad, pero las investigaciones dem-ostraron que pueden ser flexibles y sensibles a las circunstancias económicas cambiantes.62 En muchos países en desarrollo, especialmente en el África Subsahariana, los sistemas de tenencia consuetudinarios representan una forma adecuada y rentable de garantizar a los agricultores pobres el acceso a la tierra. Un hogar, una aldea o un grupo familiar a menudo proporcionan seguros contra riesgos, así como acceso a créditos informales y garantías. De esta forma, los sistemas consuetudinarios pueden ofrecer algunas de las funciones económicas esenciales de los sistemas de derechos de propiedad formales. Sin embargo, es extremadamente importante garantizar la protección de los derechos de la mujer. Los sistemas consuetudinarios deben pasar la prueba de las obligaciones de los derechos humanos fundamentales. Siempre que los bienes puedan representarse de una manera estándar, los horizontes de las actividades económicas de los pobres, en consecuencia, se amplían. Cuando se documenta y se resguarda legalmente el sistema de propiedad local, éste puede integrarse a las economías de mercado nacionales e internacionales, cualesquiera sean sus caracterísicas.

Los pobres necesitan poder utilizar su patri-monio de manera eficaz, ya sea a través de la tenencia consuetudinaria, los derechos colectivos o la titularización individual de sus tierras. Si lo venden para superar una crisis, es probable que su situación empeore. Las áreas correlacionadas de derechos laborales y comerciales son fundamentales para que los pobres obtengan ingresos suficientes a través del trabajo decente y de iniciativas empresaria-les que posibiliten el aprovechamiento de sus propiedades.

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Los beneficios de los derechos laboralesEstá ampliamente aceptado que el trabajo no es una mercancía.63 El mercado laboral se diferencia de otros mercados en cuanto a que no solamente crea valor, sino que da forma a la distribución del ingreso y la prosperidad. Si bien el progreso exige que la competencia elimine las empresas que no funcionan, no se puede hacer lo mismo con las personas.

Se han debatido sin cesar las cuestiones ideológicas relacionadas con la regulación o la desregulación. No obstante, es más impor-tante la cuestión de cómo puede utilizarse la regulación para promover el trabajo decente de los trabajadores pobres. El foco debe centrarse en hallar el equi-librio entre seguridad, estructuras de apoyo y flexibilidad para las empresas, tanto a nivel de las economías formales como de las economías informales, mientras se trabaja en reformas tendientes a disminuir los costos de acceso de las pequeñas empresas a la economía formal, para que de este modo se puedan hacer cumplir los derechos laborales con mayor eficacia. Los individuos pueden salir de la pobreza de la mano de un trabajo productivo y decente.64

Para promover el trabajo decente, es necesario eliminar los aspectos negativos de la informal-idad y garantizar, al mismo tiempo, que no se destruyan las oportunidades de sustento y las iniciativas empresariales, y también fomentar la protección de los trabajadores y de las unidades económicas en el ámbito de la economía informal, así como la incorporación de unos y otras a la economía oficial.65

Otorgar a los trabajadores derechos laborales garantizados los alienta (y a sus empleadores también) a invertir en nuevas habilidades que mejoren su productividad. Les daría mayor poder de negociación y, en consecuencia, salarios más elevados acordes a su mayor pro-ductividad. Les permitiría obtener un porcen-taje más justo de las ganancias de un negocio, les brindaría protección contra la explotación y garantizaría condiciones de trabajo decentes para ellos.

En general, los trabajadores que se sienten seguros están más motivados. Es más probable que inviertan en su futuro y en el de sus hijos. Si sienten que tienen mayor participación en

la sociedad, entonces estarán más dispuestos a aportar a dicha sociedad. De este modo, los derechos laborales eficaces no se refieren sólo a la protección de los trabajadores, sino al forta-lecimiento de la economía y la sociedad.

Aunque la existencia de reglamentaciones laborales inadecuadas o inapropiadas puede dificultar la productividad y el acceso al trabajo decente, la desregulación puede ser contra-producente y conducir a los trabajadores a una situación vulnerable e insegura. La cuadratura del círculo es imposible: las reglamentaciones

Para erradicar el trabajo infantil es preciso superar los prejuicios sociales, construir una suficiente cantidad de escuelas adecuadas y compensar a las familias pobres por la pérdida de los ingresos generados por los niños. Si bien los costos no son insignificantes, los beneficios económicos originados tras la eliminación del trabajo infantil (mayor productividad e ingresos superiores generados por los mayores índices de escolarización y las mejoras de la salud) los superan ampliamente.

Fuente: UNDP IPC In Focus; Children in Poverty; marzo de 2004

laborales deben promover el empleo decente, sin hacer que las empresas desistan de contratar a los trabajadores en forma legal. Así, el empodera-miento legal puede mejorar la productividad y las condiciones de trabajo decentes.

Los beneficios de los derechos comercialsLa inscripción legal puede mejorar drásticamente la productividad y la rentabilidad de las empresas informales. Dicha inscripción les permite establecer jerarquías, con la consiguiente división y espe-cialización del trabajo. Les ayuda a obtener nuevos capi-tales y acumular el capital que generan. Les permite asumir riesgos mayores y de esta forma aprovechar oportunidades

Los habitantes de Uganda tienen temor a la bancarrota y la consiguiente pérdida del patrimonio personal.

Consulta Nacional realizada en Uganda

Las políticas públicas de inversión que propician el uso de tecnologías de empleo intensivo de mano de obra han mejorado el acceso de los pequeños contratistas locales de los países andinos a los contratos de adquisición de servicios públicos. Las actividades incluyen tanto a las microempresas encargadas del mantenimiento de rutina de las calles en las zonas rurales como las microempresas dedicadas a la recolección de residuos y la limpieza de las calles en las áreas urbanas. No obstante, un estudio realizado por la OIT revela que el acceso de los pequeños contratistas locales a los procesos de contratación pública es aún muy limitado a causa de los obstáculos legales e institucionales. Por ejemplo, las naciones pueden permitir el acceso a los contratos sólo a las empresas registradas en el registro nacional de contratistas o a ingenieros civiles o arquitectos reconocidos. En consecuencia, algunas regiones han implementado una ‘tarjeta empresarial para pequeños contratistas’ y un registro de contratistas locales que les permite llevar a cabo trabajos de pequeña y mediana envergadura en el área local, sujeto a ciertos requerimientos mínimos. Fuente: Yeng y Cartier van Dissel 2004. OIT

Camboya © Jean-Luc Fievet 2007

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nuevas y potencialmente rentables. Así, aunque las empresas tradicionales e informales tienen sus ventajas, los pobres deben tener la opor-tunidad de inscribir legalmente sus empresas, si así lo desean.

Las empresas de responsabilidad limitada se encuentran entre las instituciones

jurídicas que más contribuyen a mejorar la productividad. Permiten que un negocio se constituya como una persona jurídica distinta de sus propietarios. Esto separa las finanzas personales de los emprendedores de las de sus empresas. Si el negocio no funciona, la familia del empresario no lo pierde todo; si el empre-sario atraviesa momentos difíciles, el negocio puede sobrevivir o venderse. Esto alienta a hombres y mujeres emprendedores a asumir mayores riesgos para obtener rendimientos más altos.

La mayoría de las empresas informales tienen que funcionar con apenas una cantidad limitada de capital familiar. En ocasiones, los emprendedores pueden solicitar pequeños montos a acreedores informales, pero sólo por períodos breves y a tasas de interés excesiva-mente elevadas. Estas limitaciones crediticias impiden la expansión de las empresas infor-males y las exponen a riesgos financieros y operativos más considerables. Las empresas legalmente inscritas pueden aumentar su capital con mucha más facilidad. En lugar de depender de la financiación de familiares y amigos, pueden emitir acciones para un grupo de inversores más amplio y solicitar préstamos a instituciones de microfinanciación, bancos y, con el tiempo, a los mercados de capital. El costo de su capital es mucho más bajo, porque pueden hacer uso de fuentes de financiación más amplias, los acreedores tienen mayor certeza de que recuperarán

su dinero y los inversores pueden negociar más fácilmente sus acciones. Cuando las limita-ciones de capital disminuyen, aparecen de pronto nuevas posibilidades de inversión. Los emprendedores pueden diversificar sus riesgos y aprovechar oportunidades que podrían haber perdido.

Además, las empresas formales cuentan con mejores condiciones para cumplir y hacer cumplir los contratos. No necesitan dedicar tanto tiempo y recursos para supervisar a sus agentes y socios. Les resulta menos costoso y más sencillo hacer negocios con desconocidos, incluso si están lejos, y no necesitan depender de familiares, amigos cercanos y contactos locales. Se abren nuevos mercados para ellos.

Las empresas formales son además más sólidas y adaptables. Dado que el capital de una empresa se compone de activos tangibles e intangibles, como las buenas relaciones con los clientes, su valor es mucho más importante que la suma de las partes. Si el titular de un negocio legalmente inscrito decide aban-donarlo, al vender sus acciones transfiere de inmediato su valor. En un negocio informal, esto no es posible. Los bienes de la empresa constituyen el patrimonio personal del titular, al igual que sus relaciones comerciales. En consecuencia, muchas veces se disuelven empresas informales viables y su capital acumulado se pierde. Por ejemplo, al morir el titular de una empresa legalmente inscrita, sus herederos reciben en herencia las acciones de la empresa. En el caso de un negocio informal, los herederos reciben los activos tangibles del negocio. No resulta sorprendente que las

Los habitantes de Uganda tienen temor a la bancarrota y la consiguiente pérdida del patrimonio personal.

Consulta Nacional realizada en Uganda

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empresas informales a menudo tengan una vida muy breve y que la mayor parte de su capital acumulado se pierda.

Otro punto débil de las empresas informales es que a menudo no cuentan con jerarquías claramente definidas y roles especializados. Dado que es costoso emplear personal y es imposible hacer cumplir los contratos, la mayor parte de las tareas tienden a concentrarse en manos de la familia o de amistades cercanas. Con frecuencia, la jerarquía familiar reemplaza a la jerarquía empresarial y la eficacia tiende a resentirse. Como las empresas constituidas legalmente pueden hacer cumplir los con-tratos, pueden emplear a desconocidos. Esto les posibilita el acceso a una reserva de talento mucho mayor. La inscripción legal también permite a las empresas dividir las responsabi-

lidades entre los traba-jadores especializados, organizados a través de jerarquías empresari-ales que aprovechan al máximo el talento de sus empleados. Esto mejora la productividad en gran medida. Los empleados se especializan en lo que mejor hacen y al mismo tiempo se reducen los costos de procesamiento de información, comuni-cación, coordinación de actividades productivas y adquisición y distribución de conocimientos.

Los beneficios del Empoderamiento Legal de los PobresLos beneficios del empoderamiento legal

son numerosos e importantes, ya que liberan el potencial humano y permiten alcanzar resul-tados sorprendentes. Esto se corresponde con la magnitud del problema. Además, la Comisión cuenta con un programa de cambio integral.

México © Maaike de Langen

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En las últimas décadas, el comercio mundial tomó un ritmo vertiginoso, beneficiando enormemente a gran

parte de la población mundial. Pero podría hacer aún más para reducir la pobreza y mejorar las oportunidades para todos. Los mercados abiertos, regidos por leyes previsibles, permiten a los nuevos participantes y principiantes hacer acuerdos más justos, ofreciéndoles así más oportunidades, incluso a aquéllos que viven en la pobreza pero que previamente estaban excluidos. Un sistema de comercio basado en reglas, a nivel interno e internacional, representa así un instrumento de desarrollo que sitúa a todos en pie de igualdad.

Desafortunadamente, la Ronda de Desarrollo de Doha de la OMC se ha paralizado. A pesar de sus loables esfuerzos por generar capacidades relacionadas con el comercio, no se han logrado avances en temas apremiantes como la optimización del acceso al mercado para países en desarrollo y mejores oportunidades para los países más pobres. En muchos países, las políticas económicas nacionales no han estimulado la creación y el crecimiento del trabajo con equidad. Por ejemplo, muchos países dependen de la extracción intensiva de recursos naturales para la obtención de divisas, pero no combinaron esta actividad con políticas de creación de nuevas empresas y trabajos afines. La apertura de mercados debe complementarse con una gestión adecuada del cambio. La apertura de mercados genera ganadores y perdedores, aunque las medidas que tienden a expandir las capacidades, las infraestructuras y las redes de seguridad pueden ayudar a mitigar los efectos negativos. Por lo tanto, las políticas en favor del comercio son importantes motores de promoción del cambio y la productividad.

El empoderamiento legal puede cumplir una función. La exclusión de los derechos de propiedad, comerciales y laborales limita seriamente las oportunidades tanto de los individuos como de las empresas de beneficiarse del comercio entre países. En México, por ejemplo, sólo el siete por ciento de las empresas cuenta con la condición jurídica y los instrumentos necesarios para comercializar con los Estados Unidos y Canadá dentro del marco del TLCAN. En el caso de Perú, sólo el dos por ciento puede establecer relaciones comerciales a nivel internacional. Expandir el acceso a los derechos ante la ley permitiría a muchas empresas locales beneficiarse a través del comercio.

Las empresas registradas cuentan con mayor acceso no sólo a los mercados, sino también a los recursos necesarios para el crecimiento de las economías de escala y la obtención de beneficios, con lo que se vuelven más competitivas. El acceso a la financiación es importante, tanto como el acceso a los riesgos compartidos, a la información y a la capacitación. A la mayoría de los pequeños agricultores y productores industriales les resulta difícil exportar. Su incapacidad de penetración en los mercados externos con frecuencia consolida las desigualdades de género, dado que las mujeres cuentan con una representación desproporcionada en estas categorías. Necesitan reformas que atañan a la propiedad, el comercio y el trabajo que le brinden oportunidades para participar en la actividad comercial. Necesitan productos y servicios financieros innovadores, además de medidas que protejan a los trabajadores informales por medio del empleo jurídicamente garantizado y reglamentado y planes de seguros de salud.

CREACIÓN DE UN COMERCIO JUSTO E INCLUSIVO

No existen soluciones técnicas para el desarrollo. Como los contextos naciona les y locales difieren, es fundamental que el programa de cambio surja a partir de las condiciones locales y las realidades y necesidades de las personas pobres.

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No existen soluciones técnicas para el desarrollo. Como los contextos naciona les y locales difieren, es fundamental que el programa de cambio surja a partir de las condiciones locales y las realidades y necesidades de las personas pobres. E

l Estado tiene el deber de proteger, y los ciudadanos, el derecho a recibir protección. Por lo tanto, es necesario cambiar los sistemas jurídicos. Este cambio debe ser sistémico, para lograr

un nuevo equilibrio entre la autoridad de los gobiernos y los derechos de los ciudadanos. Deben reformarse las condiciones marco básicas de las sociedades: leyes nacionales, legislación y cumplimiento de las leyes. Este capítulo propone un programa de cambio, con una serie de medidas de reforma para los cuatro pilares del empoderamiento legal. Se inspira en el estudio realizado por los grupos temáticos de trabajo de la Comisión, cuyos informes se publican por separado. Presenta alternativas viables para organismos guberna-mentales, el sector privado, sociedades civiles (inclusive el ámbito académico) y organiza-

ciones comunitarias. Un programa integral de reformas tendrá un mayor impacto en las vidas de los pobres. Sin embargo, como las situaciones de los países serán distintas, tanto con respecto al contexto nacional como a los desafíos a los que se enfrentan los pobres, es fundamental que el programa de cambio surja a partir de las condiciones locales. No hay una única forma de hacer las cosas. En algunos países, determinadas medidas en materia de políticas son más urgentes que otras y la reali-zación temporal y secuencial de las reformas varían. Cada país, cada comunidad, necesita hallar su propia manera de actuar en el proceso de empoderamiento legal. Los pobres mejoran sus vidas de un modo progresivo; en cada etapa deben disponer de una combinación adecuada de reformas en materia de empoderamiento legal.

Programa de cambio4

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Opciones de reforma

Justicia

• Mejoraenlossistemasderegistrodeidentidad,sinaranceles.

• Sistemasdemétodosalternativosdesolucióndeconflictoseficaces,asequiblesyaccesibles.

• Simplificaciónynormalizaciónjurídica,ycampañasdeeducaciónjurídicadestinadasalospobres.

• Sistemasdeasistenciajurídicamássólidosyampliacióndelnúmerodefuncionariosdelasoficinasdeserviciosjurídicos

mediante la incorporación de auxiliares jurídicos y estudiantes de derecho.

• Reformaestructuralquepermitaagruposcomunitariosasumirriesgosantelaley.

Propiedad

• Institucionalizarunsistemadegestióndelosderechosdepropiedadquetraspasedemanerasistemáticaymasivala

economía extralegal a la economía formal y garantice el fácil acceso de todos los ciudadanos.

• Promoverunsistemadederechosdepropiedadinclusivoqueautomáticamentereconozcalosbienesmuebleseinmuebles

adquiridos por hombres como copropiedad de sus esposas o parejas de hecho, y que establezca reglas sucesorias claras.

• Crearunmercadofuncionalparaelintercambiodebienesqueseatransparenteyresponsable.

• Garantizarqueelreconocimientodetodaslaspropiedadesencadapaíssecumplaenvirtuddelaleyyquetodoslospropi-

etarios tengan acceso a los mismos derechos y normas.

• Reafirmarlosderechosdepropiedad,incluidalaseguridaddetenencia,pormediodepolíticassocialesyotraspolíticas

públicas, tales como el acceso a la vivienda, los préstamos a bajo interés y la distribución de terrenos estatales.

• Establecerlineamientosjurídicosparalareubicaciónforzada,queincluyaunresarcimientojusto.

• Reconocimientodeunavariedaddesistemasdetenenciadetierras,entrelosqueseincluyanlosderechosconsuetudinarios,

derechos de los pueblos autóctonos, derechos colectivos, certificados, etc., así como su normalización y la integración de

estas prácticas al sistema legal.

• Auditoríasdeterrenosestatales,ypublicaciónderesultadosparadesalentarlaocupaciónilegaldeterrenospúblicos.

• Procedimientossimplificadosdeinscripciónytransferenciadetierrasypropiedades.

Trabajo

• Derechoslaboralesfundamentales,especialmentedelibertaddeasociación,negociacióncolectivaynodiscriminación.

• Mejorasenlacalidaddelasreglamentacioneslaboralesycumplimientodelasmismas.

• Enfoquesdeprotecciónsocialinclusivos,independientesdelarelaciónlaboral.Derechoslaborales(seguridadehigiene,

horas de trabajo, ingreso mínimo) que se extiendan a los trabajadores de la economía informal.

• Másoportunidadesdeeducación,capacitaciónyreorientaciónprofesional..

Negocios• Marcosjurídicosyreglamentariosadecuados,queincluyancontratoscomercialesaplicables,derechosdepropiedadprivada,

uso de espacios públicos.

• Transaccionescomercialesjustasentreempresasinformalesyformales.Serviciosdedesarrollofinanciero,empresarialyde

mercadotecnia para empresas informales.

• Incentivosparamicroempresas,queincluyanlacontrataciónpública,elreembolsodeimpuestosylossubsidios.Protección

social para empresarios informales.

Programa de acceso a la justicia

Para que el sistema legal cumpla su función de ayudar a los pobres a salir de la pobreza, se necesitan leyes que confieran la combinación adecuada de derechos, poderes, privilegios e inmunidades, ya que son las reformas en las instituciones públicas y un sistema legal y judicial los que pueden lograr que estos derechos jurídicos sean representativos en la práctica. Como parte de las iniciativas de acceso a la justicia es necesario supervisar todas las leyes, regla-mentaciones, procedimientos e iniciativas institucionales. Las leyes discriminatorias con relación a los derechos, intereses y sustento de los pobres requie-ren de una evaluación y revisión críticas.

Garantizar la identidad legal de todos

La identidad legal es la piedra angular

del acceso a la justicia. Para poder otorgar identidad legal a todas las personas, es requi-sito abordar una serie de cuestiones. Entre estas se incluye la falta de capacidad de los sistemas de registro de identidad estatales, la eliminación de los aranceles relacionados con el sistema, el apoyo a su difusión y, de ser necesario, la integración de los servicios de registro a otros servicios sociales o prácticas

tradicionales. También será necesaria la imple-mentación de incentivos estatales para registrar la identidad legal de una persona mediante el suministro de información, el trabajo realizado a través de intermediarios locales confiables y la minimización de todas las consecuencias adversas de la inscripción formal. El objetivo primordial no es aumentar los índices de registro, sino mejorar el acceso a las protec-ciones y oportunidades. Aunque la distribución

“La ley no es algo que se pueda inventar en una universidad; la ley es algo que se descubre. Los pobres ya ha realizado acuerdos recíprocos, es decir, contratos sociales, y lo que se debe hacer es conferir un estándar profesional a estos contratos con el fin de crear un sistema legal reconocido y respetado por todos”. Hernando de Soto

Antigua Yugoslavia © UNICEF/HQ95-0848/Roger LeMoyne

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de certificados de nacimiento no conducirá por sí sola al logro de estos objetivos, debe entenderse que es una parte de un programa de reformas de empoderamiento legal más amplio.

Mejorar el acceso a la justicia dentro de la burocracia gubernamental Muchos pobres dependen del sistema buro-crático, ya sea en lo relacionado a la admin-istración de tierras, el ordenamiento urbano, la inscripción de bienes y negocios, el acceso a planes de crédito públicos, etc. Estos sistemas pueden estar expuestos al abuso de quienes detentan el poder y así servir los intereses de unos pocos a través de la corrupción y la falta de trans-parencia, en lugar de constituir un marco para el empoderamiento de la mayoría. Por consiguiente, la reforma debe incluir mejoras en el acceso a la justicia legal y mejoras en el acceso a la justicia dentro de la burocracia guberna-mental. Enfrentar los problemas del sistema burocrático puede suponer reformas en la admin-istración pública, tales como la optimización de los procedimientos conciliato-rios y de adjudicación, reformas en el servicio público que persigan ampliar los incentivos al rendimiento en la administración estatal e incrementar la descentralización y la reduc-ción del personal de los servicios burocráticos. Las reformas a las leyes administrativas, entre las que se encuentran ampliaciones especial-mente adaptadas de las leyes que garantizan la libertad de información, los requisitos de las declaraciones sobre el impacto del delito en la víctima y las protecciones para los denunciantes de irregularidades, así como la adecuada pero limitada revisión judicial de la acción administrativa, también pueden ser

importantes para incrementar el acceso a la justicia administrativa.

Ampliar el alcance de los servicios jurídicos para los pobresEl acceso a la justicia se basa principalmente en un acceso razonable a los servicios jurídicos. Esto puede lograrse de diversas maneras. Una forma es la liberalización gradual del mercado de los servicios jurídicos, a través de la reduc-ción de las barreras de acceso reglamentarias

(como por ejemplo las restricciones al ‘ejercicio ilegal de la profesión’) para los prestadores de servicios, entre los que se incluyen los asesores no letrados interesados en ofrecer servicios jurídicos a los pobres. Otra forma consiste en diseñar sistemas de asistencia jurídica eficaces, que pueden suponer un mayor énfasis en la asistencia legal proporcionada por los auxiliares jurídicos66 y los estudiantes de derecho, así como la integración de la asistencia jurídica a otros servicios. Considerar el papel desempeñado por los colegios de abogados nacionales e internacio-nales y fomentar relaciones de trabajo eficaces

En Bangladesh, por ejemplo, el divorcio verbal está prohibido por la constitución, pero su preponderancia se mantiene en las comunidades rurales pobres. Un estudio realizado por una ONG de Bangladesh concluyó que por el solo hecho de informar a los miembros de los tribunales consuetudinarios locales sobre la ilegitimidad del divorcio verbal, esta práctica disminuyó notablemente. También fue posible incluir algunas normas propias del ordenamiento jurídico nacional en las deliberaciones comunitarias y las prácticas de mediación basadas en el derecho consuetudinario y las normas tradicionales.

Fuente: Golub 2000

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con los colegios es importante para desarrollar programas específicos de asistencia jurídica que funcionen. Los colegios de abogados pueden ayudar a reunir y transmitir información dentro de la comunidad jurídica sobre el acceso a cuestiones de justicia, proporcionar una supervisión beneficiosa y ofrecer apoyo político para acceder a las reformas del sistema de justicia y los incrementos de los fondos para los servicios de asistencia jurídica que sean necesarios. También pueden ayudar a deter-minar los candidatos idóneos para proporcionar asistencia jurídica y, posiblemente, patrocinar programas de educación jurídica destinados a satisfacer las necesidades de los pobres.

Entre otras reformas relacionadas se incluyen el aumento de la capacidad de los pobres de obtener financiación para plantear demandas judiciales de valor esperado positivo y más oportunidades de entablar demandas judiciales representativas o en conjunto, tales como las demandas colectivas. Esto exige una liberal-ización adecuada del mercado para obtener

dicha financiación, lo que puede incluir la ampliación de oportunidades para realizar pactos de quota litis, inversiones de terceros en demandas judiciales y subrogación de demandas. A pesar de que las demandas colectivas tienen sus fallas, las situaciones en las que un gran número de víctimas de un mismo perjuicio (a menudo leve), o de un perjuicio similar, pueden interponer sus demandas de manera conjunta, representan una ventaja en términos de costos para las víctimas y por lo tanto mejoran su acceso al sistema de justicia.

Administración de los tribunales

Todas las personas, sobretodo los pobres, deben poder contar con un acceso significa-

tivo a los tribunales para resolver controversias civiles y hacer cumplir sus derechos en contra de posibles abusos por parte de intereses privados o estatales influyentes. En primer lugar, esto requiere un número suficiente de tribunales, distribuidos geográficamente, de manera que sean accesibles para la población. Además, se deben tomar los recaudos necesa-

rios para que todos los ciudadanos comprendan los procedimientos. Las mejoras en la administración y orga-nización del sistema judicial pueden allanar el camino para simplificar el recurso a los tribunales, lo que incluye mesas de ayuda y puestos de información para que los ciudadanos puedan acceder a la información sobre sus casos y los procedimientos judiciales. La tarea que exige la creación o mejora del sistema judicial de una nación es ardua y extensa, y muchos proyectos anterior- res no tomaron en consideración a los pobres. No obstante ello, se han puesto en marcha una cantidad de proyectos exitosos, particularmente en países de medianos ingresos,

En 2004, el gobierno de Serbia inició la implementación de un sistema automatizado para la gestión de demandas en su sistema de tribunales comerciales, un bastión de corrupción de larga data. El nuevo sistema ofrece la posibilidad de elegir jueces al azar, determinar los honorarios estándares que los litigantes deben afrontar y permitir que los ciudadanos evalúen el progreso de sus juicios a través de Internet. Gracias al consiguiente aumento de la transparencia, eficiencia e imparcialidad, en 2006 se registró una reducción del 24% en el inventario de juicios pendientes, mientras que en el período comprendido entre 2004 y 2006, se produjo una reducción del 38% del tiempo requerido para que un contrato entre en vigor.

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que sirvieron para aumentar la imparcialidad, agilidad y confiabilidad de los sistemas judi-ciales.

Alentar a los tribunales a prestar debida consideración a los intereses de los pobresLos tribunales de los países que se rigen tanto por leyes consuetudinarias como civiles han encontrado nuevas maneras de reparar la injus-ticia. Los jueces tienen la capacidad de hacer que todos los derechos humanos, tanto civiles como políticos, económicos, sociales y cul-turales, estén sujetos a la ley. Las demandas de acción colectiva y las leyes de interés público en Asia Meridional y en Sudáfrica han demos-trado cómo conferir poder a los tribunales para que estos se conviertan en una voz insti- tucional para los pobres. Estas innovaciones deben reconocerse e incorporarse a las políticas destinadas a mejorar el acceso a la justicia en todos los países.67 Permitir que el poder judicial aplique normas y leyes internacionales relativas a los derechos humanos en los procesos judi-

ciales que surjan en virtud de las leyes nacio-nales o internas contribuirá en gran medida a la consolidación del sistema político como un sistema legal capaz de propiciar el empodera-miento de los pobres.

Mejorar los métodos informales y consuetudinarios para la solución de controversiasSi bien una parte importante del enfoque del programa de empoderamiento legal se basa en cómo lograr el empoderamiento a través de las instituciones estatales formales, la gran mayoría de los pobres del mundo dependen de sistemas judiciales no estatales e informales. Por lo tanto, es de vital importancia tener en cuenta los sistemas de justicia no estatales. Es funda-mental estructurar adecuadamente la relación entre los sistemas estatales y no estatales. Las reformas de los sistemas legales plurali-stas podrían incluir la combinación formal o tácita del sistema judicial no estatal mediante campañas de educación y sensibilización que promuevan la evolución del sistema legal

Irak © UNICEF/HQ03-0488/Shehzad Noorani

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informal. También son importantes las limita-ciones focalizadas en los sistemas no estatales, en particular, con respecto a los límites en las prácticas que perpetúan la subordinación de la mujer. Estos sistemas también pueden consoli-darse con el apoyo de las organizaciones de la sociedad civil y de base comunitaria.

En muchos contextos, los Tribunales de Arbi-traje Externos (TPAC, por sus siglas en inglés) pueden considerarse un éxito. Estos mecanismos ofrecen una protección eficaz de los derechos y/o mecanismos efectivos de solución de conflictos relativos a acuerdos de propiedad impugnados, especialmente en el caso de mujeres privadas del derecho de representación. En general, el éxito de los métodos alternativos de solución de conflictos depende de ciertas normas y prácticas, como por ejemplo el derecho de los pobres a designar a jueces de su elección para la solución de sus conflictos. Es igualmente imperativo que los mecanismos para la solución de conflictos sean reconocidos como legítimos y vinculados a la aplicación formal de la ley, y que no operen totalmente fuera del dominio del sistema legal.68

Permitir la autoayuda por medio de la información y la organización comunitariaAunque existe una cierta tendencia a equi-parar el acceso a la justicia con el acceso a los servicios jurídicos, suponiendo que el único camino hacia la justicia sea a través de letrados y tribunales, a menudo la primera (y a veces la única) opción que tienen las personas pobres es ver qué pueden hacer por sus propios medios. Los primeros pasos en las estrategias para la consecución de la justicia es el empodera-miento de los pobres por medio de mejoras en la distribución de la información jurídica y la formación de grupos de pares (de autoa-yuda). Es posible que los pobres no reciban la

protección ni las oportunidades a las que tienen derecho en virtud de la ley porque no conocen la legislación o no saben cómo buscar la asis-tencia de una persona que les pueda propor-cionar la ayuda necesaria. Las tecnologías de la información y la comunicación modernas son especialmente adecuadas para apoyar las inter-venciones destinadas a consolidar los grupos de intercambio de información, enseñar a los pobres cuáles son sus derechos y alentarlos a recibir educación no académica en materia de asuntos legales.

Programa de derechos de propiedadPromover un sistema de derechos de propiedad inclusivoUn sistema de derechos de propiedad inclu-sivo en favor de los pobres exige reglas que definan con claridad el conjunto de derechos y obligaciones entre las personas y los bienes. La ley de propiedad debe ofrecer opciones claras y simples de capacidad jurídica y propiedad corporativa para las pequeñas empresas y asociaciones consuetudinarias de los pobres. La protección jurídica de la responsabilidad limitada debe abarcar a los microempresarios de menores recursos; asimismo es preciso reconocer formalmente los derechos de prescripción adquisitiva tanto de sus bienes inmuebles como sus activos intangibles. Deben promoverse los marcos jurídicos que habilitan las asociaciones de tierras y viviendas, para permitir que las personas con bienes limitados combinen la propiedad individual y comunal. La documentación que acredita el recono-cimiento oficial de la propiedad debe adoptar la forma de certificados sencillos que otorguen reconocimiento formal a las prácticas sociales y a la tenencia consuetudinaria.

El Estado debe mejorar la base patrimonial de los pobres por medio del reconocimiento de la propiedad comunitaria. En algunas culturas

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jurídicas, la propiedad comunitaria de los recursos naturales como los terrenos para pastoreo, los bosques, los cursos de agua, las áreas pesqueras y los minerales superficiales, constituyen formas tradicionales y eficaces de ceder el control y brindar derechos de propiedad a personas que tienen pocas o ninguna propiedad. Estos sistemas deben ser reconocidos e íntegramente protegidos contra el apoderamiento arbitrario. Al mismo tiempo, las comunidades deben contar con la opción de reconocer los derechos de propiedad indi-viduales dentro de la comunidad y extenderlos a quienes se encuen-tran fuera de ella. Sin embargo, en función del contexto, si los operadores privados pretenden explotar estos recursos y/o tratan de excluirlos del control comunal, mientras que la comunidad afectada depende de tales recursos para su sustento y su futuro, es posible que el Estado tenga interés en intervenir, a solicitud y en nombre de dicha comunidad. En general, el uso de recursos naturales debe reglamentarse a través de reglas y normas claras y previsibles que se apliquen no sólo a la comunidad, sino también a los propietarios privados.

Deben ponerse en práctica iniciativas para garantizar los derechos de propiedad de los ocupantes de viviendas urbanas precarias y los ocupantes ilegales de terrenos estatales, mediante la implementación de una serie de medidas que incluyan mecanismos financieros que les otorguen la documentación adecuada para las tierras que ya ocupan, o mediante la propuesta de alternativas apropiadas. Los mercados arrendatarios a menudo constituyen

para los pobres la primera oportunidad de contar con una propiedad. Para consolidar la posición de los pobres de zonas rurales y urbanas en los acuerdos arrendatarios se requiere de garantías más sólidas y transparentes. En virtud del matri-monio o la unión de hecho, los bienes inmuebles o muebles que posea o adquiera el hombre deben considerarse automáticamente como copropiedad de la mujer. Las reglamentaciones sucesorias deben prever que tanto los herederos como las herederas reciban la misma consid-eración en las distribuciones testamentarias, de manera que las esposas e hijas no queden excluidas de la herencia. Las leyes de divorcio también deben establecer un trato igualitario entre hombres y mujeres.

La promoción de un sistema realmente inclu-sivo de derechos de propiedad que incorpore

En las zonas de tierras bajas de la región este de Bolivia, los derechos sobre la tierra constituyen el núcleo de un acuerdo innovador orientado a preservar tanto el estilo de vida de los pueblos indígenas como una excepcional extensión de bosque tropical seco. Las negociaciones entre el gobierno y el pueblo guaraní-izoceño arrojaron como resultado dos decisiones que marcaron un hito histórico. La primera estuvo orientada a la designación como parque nacional de un área de 3.400.000 hectáreas de bosque deshabitado en el Gran Chaco para su preservación. Mediante la segunda decisión se otorgó al pueblo guaraní-izoceño la titularidad de un área de 1.500.000 hectáreas como territorio indígena de propiedad comunal. Para el pueblo guaraní-izoceño, el resultado fue un compromiso pragmático mediante el cual renunciaron a todos sus derechos de propiedad respecto del bosque del Gran Chaco, pero obtuvieron derechos exclusivos para la explotación de la tierra y los bosques en el territorio de su propiedad. Fuente: The Wealth of the Poor 2005

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medidas para consolidar la seguridad de tenencia requiere de un aprendizaje de las experiencias (tanto positivas como negativas) con programas de titulación de tierras pasados. Para garantizar la protección e inclusión de los más pobres, es preciso considerar una amplia gama de medidas políticas. Entre éstas se incluyen el reconocimiento formal, una adecuada representación y la integración de una variedad de formas de tenencia de tierras, tales como los derechos consuetudinarios, los derechos de las poblaciones autóctonas, los derechos colectivos y los certificados. El éxito depende en gran medida de una reforma integral del sistema de gobernabilidad en torno a los derechos de propiedad, como se indica a continuación. Es necesario que estos sistemas sean accesibles, asequibles, transparentes y que estén exentos de complejidades innece-sarias. Por sobre todo, se debe proteger a los pobres de desalojos arbitrarios mediante un debido proceso y una plena indemnización. Las reformas deben acompañarse con mecanismos innovadores de política social que incluyan la facilitación de programas de financiación ase-quibles para vivienda, sustento, infraestructura y servicios básicos. La realización de auditorías de terrenos estatales y la publicación de los resultados puede ayudar a reducir las posibili-dades de ocupación de terrenos públicos.

Institucionalizar un sistema eficaz de gobernabilidad de derechos de propiedadEl funcionamiento del ente de administración de propiedades y los organismos de admin-istración de tierras es fundamental para los pobres. Las reglas y recursos pueden subver-tirse fácilmente en beneficio de los intereses de unos pocos, por ejemplo a través de la corrupción y la falta de transparencia. Es por eso que es necesario revisar y, llegado el caso, reformar la estructura de gobernabilidad y el

desempeño de dichos sistemas. La separación de poderes entre registro de tierras y adminis-tración de terrenos públicos constituye una reforma que disminuirá el riesgo de prácticas abusivas. Además, los entes de administración de propiedades deben disponer de oficinas de fácil acceso para los pobres y, en general, promover sistemas de administración de tierras y gobernabilidad descentralizados y responsa-bles, en particular cuando puedan basarse en mecanismos tradicionales como los de solución de conflictos. Los tiempos y costos de los procedimientos para registrar formalmente una propiedad deben ser reducidos. Para garantizar que la propiedad de una nación sea reconocida, todos los propietarios deben tener acceso a los mismos derechos y normas. Esto permitiría la movilización de la economía extralegal a la economía formal de manera sistemática y masiva.

El número de pasos que los compradores y vende-dores deben seguir para transferir formalmente una propiedad deben ser reducidos a un mínimo. Deben definirse con claridad las responsabili-dades de los diversos niveles de gobierno en la administración de los terrenos públicos. Deben establecerse límites estrictos a la capacidad estatal de expropiación de tierras. El marco legal debe hacerse cumplir adecuadamente y ser lo suficientemente coherente, de manera que no entre en conflicto con otras leyes de propiedad que no representarían a los grupos vulnerables. Entre las leyes y códigos que deben revisarse para determinar su coherencia se encuentran las leyes de propiedad, leyes de tierras, leyes de garantía, códigos civiles, leyes y códigos de familia, leyes y códigos sucesorios, leyes y códigos matrimoniales.

Los sistemas de registro manual de tierras requieren de un trabajo intenso y conducen a importantes errores y repeticiones. Los costos

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de la certificación de propiedades se pueden reducir de manera considerable y la trans-parencia de los mismos se puede mejorar por medio de sistemas informáticos y de GPS, especialmente en aquellos casos en que aún no existan registros integrales. No obstante, hay que considerar tres salvedades. La cor-rupción puede aumentar fácilmente durante la fase inicial de digitalización, aunque puede disminuirse significativamente una vez que los sistemas se encuentren en funcionamiento. Un paso fundamental es la validación de los datos recolectados a nivel local con las personas implicadas. En segundo lugar, existe el peligro de una sobreingeniería. Las soluciones técnicas sólo tienen sustento si se equipara la infrae-structura con los recursos y las capacidades disponibles a nivel local. Las instituciones de administración de tierras sólo serán indepen-di-entes de la presión de los grupos de interés si consiguen sostener financieramente sus operaciones. En tercer lugar, las soluciones informáticas y técnicas no serán suficiente-mente beneficiosas si el sistema más amplio de gestión de la propiedad no se reforma y continúa siendo inaccesible para los pobres. Las soluciones técnicas que no contemplen reformas legales e institucionales en favor de los pobres pueden hacer más daño que bien.

La certificación de propiedades debe complementarse con una división por

zonas y una planificación. La conformación de barrios marginales puede evitarse impo-niendo la utilización mixta de la tierra. En las zonas donde se formaron barrios de viviendas precarias, es esencial crear un ambiente de protección y empoderamiento para la resi-dencia, y también desarrollar actividades comerciales para los pobres a través de zonas especiales de interés social. La mejora de barrios de viviendas precarias incluye la certi-ficación de propiedades para las parcelas, con

un desarrollo mínimo de servicios y la provisión de mejoras graduales en materia de infraestruc-tura. Esto ayuda a otorgar a los pobres derechos propietarios sostenibles y una participación en el aumento del valor de la propiedad.

Desarrollar mercados de propiedades y créditos accesibles para los pobresUn sistema de propiedad y empresas integral y funcional permite que las tierras, viviendas, bienes muebles, acciones ordinarias e ideas se transformen en bienes que puedan aprovecharse, comprarse y venderse, a los precios que deter-minen las fuerzas del mercado, de una manera transparente y responsable. Dicho sistema deberá permitir el desarrollo de mecanismos financieros, entre los que se incluyen créditos y seguros, para facilitar las transacciones y mejorar los resultados económicos.

El mercado debe estructurarse de manera tal que permita a los pobres aprovechar al máximo sus bienes. Es necesario proporcionar asis-tencia para la firma de contratos, minimizar las condiciones para la adquisición de tierras por parte de los pobres, como la exigencia de una educación formal en agricultura, y elaborar contratos de venta estándar en los que los pobres puedan basarse. Es preciso conservar la simpleza y claridad en las reglamentaciones que rigen el arrendamiento, evitar la interven-ción de escribanos y el cobro de honorarios para pequeñas transacciones y eximir a los nuevos y pequeños propietarios de tierras del pago de las tasas e impuestos de registro. Se deben con-siderar los derechos preferenciales de compra otorgados a copropietarios, vecinos o arren-datarios, siempre y cuando no se produzcan ocupaciones arbitrarias. Por otra parte, los topes a la propiedad y las moratorias de venta se consideran prácticas de protección razon-ablemente exitosas, siempre y cuando estén

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limitadas en el tiempo, y que ese tiempo se utilice para fomentar la educación en materia jurídica y financiera.

Reconocer bienes muebles como garantía realExiste numerosa evidencia que indica que ampliar el número de elementos que puedan ser utilizados legalmente como garantía reduce el costo del crédito. De permitirse el uso de otros tipos de propiedad como garantía, un mayor número de personas podrá acceder a créditos, y el mercado crediticio se volverá más competitivo. Una mayor cantidad de pobres estaría en condiciones de generar historiales de crédito sin arriesgar sus tierras y la totalidad de sus viviendas. El sistema de créditos no surge automáticamente de la formalización de bienes. Se necesita una acción catalizadora y concertada por parte del Estado y de las instituciones financieras privadas para fomentar el acceso al crédito por parte de las familias pobres y de los pequeños productores urbanos y rurales. Una forma complementaria de apoyar los mercados de crédito en favor de los pobres es a través de la creación de registros de bienes muebles.

Consolidar los derechos de propiedad a través de políticas sociales y otras políticas públicasMucho puede hacer el Estado para dotar a sus ciudadanos de activos de propiedad, por ejemplo, facilitando el acceso de los pobres a la titularidad de sus viviendas, ofreciendo préstamos a bajo interés y distribuyendo terrenos estatales. La reforma de la redistribu-ción de tierras necesita complementarse con el acceso a los servicios básicos, la capacidad administrativa, la tecnología, el crédito y los mercados para los nuevos propietarios. Como una alternativa a la reasignación autorizada de tierras, los proyectos de reforma del régimen de tenencia de tierras proporcionan fondos para la adquisición de tierras a grupos de beneficia-rios. Se facilita la provisión de fondos bajo la condición de que sea con un objetivo produc-tivo y cuando los mercados de tierras estén suficientemente desarrollados. Jurídicamente, el procedimiento es menos complicado; políti-camente, es menos delicado que los programas de adquisición obligatoria. La condicionalidad legal respecto de los beneficiarios tiene en cuenta la lucha por alcanzar otros objetivos sociales, como la distribución de tierras a

India © ILO / M. Crozet

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nombre de las mujeres.

El grado de concientización familiar y la información sobre los derechos tiene un efecto positivo significativo en las inversiones y la productividad relacionadas con la tierra. Sólo una minoría de los usuarios pobres de tierras conocen las disposiciones legales pertinentes. Esto implica que la mayor parte del aumento de la productividad asociado al otorgamiento de cer-tificados de propiedad aún debe hacerse realidad a través de la educación y la información.

Las múltiples consultas y la participación de las organizaciones sociales contribuyen

a realizar un cambio en la ecuación de poder y aumentar la satisfacción y eficacia de la reforma de propiedad. En especial, es muy importante que exista una comunicación con la sociedad civil y una participación activa en los asuntos que la atañen, para garantizar la calidad del cambio sistémico en el régimen de derechos de propiedad. A una escala más amplia, dichas medidas contribuyen a fomentar la ciudadanía y la unión social.

La producción de viviendas emplea mano de obra local, recircula el ingreso hacia la economía local y contribuye al desarrollo del trabajo calificado. El gobierno puede desempeñar un papel catalizador en la promoción del acceso a la vivienda a través de la provisión de créditos y de la unión del sector privado con otras orga-nizaciones de la sociedad civil que representan a los pobres, para fomentar las condiciones que estimulan el desarrollo de viviendas destinadas a los pobres y, en última instancia, para que éstos accedan a la titulación.

Por último, el gobierno también puede actuar como intermediario en las negociaciones entre los dueños de la tierra y sus ocupantes de bajos ingresos, en situaciones en que los dueños

originales de las tierras tengan pocas esperanzas de recuperar su propiedad en ocupación sin recurrir a un litigio prolongado, y en las que recuperar aunque sea sola una parte de la tierra comporte importantes ventajas.

Programa de derechos laboralesEn última instancia, el objetivo de los derechos laborales es garantizar el trabajo libremente elegido y productivo, llevado a cabo en condi-ciones de libertad, dignidad e igualdad, lo que se resume como el ‘programa para el trabajo decente’. El contenido específico del programa para el trabajo decente, que se ha aceptado como un objetivo global,69 se define de manera óptima en cada país a través del diálogo social. El propósito debe consistir en convertir el empleo en el objetivo central de las políticas económicas y proporcionar mejoras graduales en la calidad del trabajo y las remuneraciones, inclusive por medio del cumplimiento eficaz de los derechos laborales como camino principal para salir de la pobreza.

Las instituciones que contribuyen a crear fuentes de trabajo, mejorar las reglamenta-ciones laborales y hacen cumplir los principios y derechos fundamentales en el trabajo, necesitan fortalecerse para crear una sinergia entre la protección de los trabajadores pobres, su productividad y la de su patrimonio. Es preciso analizar las instituciones y reglamenta-ciones para examinar sus efectos en la creación de riqueza y la protección del trabajo.

Muchos códigos de conducta voluntarios hacen referencia a los principios y derechos funda-mentales en el trabajo, como la prohibición del trabajo forzado, el trabajo infantil y la discrimi-nación laboral, que se basan en las normas de trabajo centrales de la OIT. Son instrumentos de importancia para motivar a las corporaciones multinacionales a mejorar su desempeño, y

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ya están influyendo en la consolidación de los derechos laborales ya que las empresas están más receptivas a las reacciones de los consumi-dores éticos. Las iniciativas de consolidación de los derechos laborales deben centrarse en lo siguiente:

Consolidar la identidad, la opinión, la representación y el diálogoEl proceso de empoderamiento legal comienza con la identidad. En la misma forma en que se reconocen la propiedad y los bienes tangibles de los pobres, así también debe reconocerse efecti-vamente el principal patrimonio que poseen: su mano de obra y su capital humano. Existe una necesidad particular de garantizar que los traba-jadores y empresarios de la economía informal ejerzan la libertad de asociación a través de organizaciones que ellos mismos elijan y de la negociación colectiva, especialmente en el caso de las mujeres y los jóvenes, quienes están sobre-representados en la economía informal. Debe acentuarse la meta de crear organizaciones representativas de trabajadores pobres, en especial de jornaleros y trabajadores autónomos

que operan dentro de la economía informal, de manera que tengan opinión, representación y diálogo con los agentes de la economía formal y con las autoridades públicas, para así defender sus derechos.

Consolidar la calidad de las reglamentaciones laborales y el cumplimien-to real de los principios y derechos fundamentales en el trabajoEl objetivo es la creación de una sinergia entre la protección y la productividad de los trabajadores pobres y sus activos. La revisión

de la calidad de las instituciones y de las regla-mentaciones debe incluir un análisis crítico y autocrítico de los instrumentos legales desde el punto de vista de sus efectos en la produc-tividad y en la protección del trabajo.

Apoyar un conjunto mínimo de derechos laborales para los trabajadores de la economía informal

Debe establecerse y hacerse cumplir un conjunto mínimo de derechos laborales

para los trabajadores pobres de la economía informal, con la convergencia gradual y progresiva de los derechos laborales que se aplican a todos los trabajadores. Esto debe respetar y defender la Declaración de Prin-cipios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y trascender de su ámbito para abarcar tres aspectos adicionales fundamentales de las condiciones laborales: seguridad e higiene en el trabajo, horas de trabajo e ingreso mínimo. Esa base mínima para lograr el empoderamiento debe ser realista y aplicable. Deben esperarse avances en pos de un conjunto más integral de derechos laborales.

En Kenia, tanto las transferencias en efectivo como los programas laborales contribuyeron a aumentar la capacidad de los individuos, particularmente de los niños. Las transferencias en efectivo que incrementan el ingreso de las familias pobres pueden bastar para mejorar la educación y la salud de los niños, si existe una adecuada provisión de dichos servicios. Sin embargo, un programa de trabajo que contribuya al desarrollo de la infraestructura económica y social probablemente tendría un impacto multiplicador aun mayor que los subsidios destinados a los niños. Si este tipo de programas supone la construcción de centros de salud y escuelas, por ejemplo, puede incentivar la provisión de servicios sociales.

Fuente: Centro Internacional de la Pobreza 2007

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Consolidar el acceso a las oportunidadesLas políticas de creación y optimización del acceso de los pobres a nuevas oportunidades de empleo total, productivo y de libre elección, como lo establece el Convenio 122 sobre la política del empleo de la OIT, pueden propor-cionar un mecanismo clave para el empodera-miento de los pobres en la economía informal y facilitar su transición hacia la economía formal. Las oportunidades de educación y desarrollo de capacidades, así como las medidas de lucha contra la discriminación, ayudan a aumentar el reconocimiento de los pobres ante la ley y los acercan a nuevas oportunidades económicas.

Apoyar medidas de protección social inclusivasEl reconocimiento del derecho a la segu-ridad social se ha desarrollado a través de instrumentos universalmente aceptados, como son la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,

que proclaman que la seguridad social es un derecho social fundamental de todos los seres humanos. Todos los países deben garantizar su cumplimiento mediante leyes, instituciones y mecanismos de respuesta que puedan proteger a los pobres de los impactos y las contingen-cias que pueden empobrecerlos, además de medidas que garanticen su acceso a la atención médica, los seguros de salud, las pensiones y los servicios sociales. Estos mecanismos no deberán limitarse solo a aquellos trabajadores que puedan dar prueba de su situación laboral, sino que deben estar abiertos a todo tipo de trabajadores. Desde una perspectiva sistémica, se debe otorgar derecho a las pensiones y la protección al ciudado de la salud a todas las personas en su condición de ciudadanos, no de trabajadores, y en función de principios universales.

Promover la igualdad entre los génerosLa pobreza tiene una dimensión de género, y el empoderamiento legal puede colaborar en favor

Santo Tomé y Príncipe © UNICEF/HQ97-1186/Giacomo Pirozzi

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de la igualdad entre los géneros. Garantizar que las normas laborales de la OIT que promue-ven la igualdad de oportunidades y trato se extiendan de manera eficaz a los trabajadores del sector informal constituye un desafío clave.70 El punto de partida de este proceso reside en las normas laborales centrales sobre igualdad entre los géneros. Se pueden hallar lineamientos útiles en el Convenio sobre el trabajo a domicilio de la OIT de 1996,71 que

rige la extensión de la protección jurídica y el empoderamiento legal de los trabajadores a domicilio (trabajadores industriales externos que trabajan en su domicilio), que son princi-palmente mujeres.

Programa de derechos comerciales

Muchos países en desarrollo están emergi-endo de una historia de reglamentaciones

severas que exigían autorizaciones hasta para realizar las actividades más sencillas, y de una autoridad extremadamente centralizada e inflexible. La promulgación de leyes de calidad insuficiente a lo largo de los años ha generado un conjunto desordenado de leyes complejas y contradictorias que constituyen un obstáculo reglamen-tario desalentador para las futuras empresas que desean insertarse en la economía formal. Como tales, los sistemas reglamentarios de estos países no están desarrollados para sostener una economía de mercado floreciente que genere crecimiento y trabajo en el sector formal.

Bajo estas circunstancias, las pequeñas empresas informales a menudo asumen riesgos más importantes que las empresas más grandes y por lo general formal-mente constituidas, y destinan más tiempo y recursos a super-visar a sus agentes y socios, lo que explica por qué casi siempre contratan familiares y amigos cercanos. Con frecuencia eligen empresas de bajo riesgo que a menudo generan bajos ren-dimientos. Funcionan con una cantidad limitada de capital y, en

Más del 90 por ciento de los trabajadores de la India (entre los que se incluyen los trabajadores agrícolas) trabajan en sectores de la economía informal, que cuenta con escasa seguridad jurídica y social, si es que ofrece algún grado de seguridad. La mayoría son trabajadores ocasionales, trabajadores a destajo, contratados y trabajadores por cuenta propia. Hace poco tiempo, el gobierno de la India puso en marcha el Esquema de Seguridad Social para los Trabajadores del Sector no Estructurado, de manera experimental en 50 distritos. Este esquema prevé tres formas de protección básicas: la pensión para la vejez, el seguro contra accidentes personales y el seguro médico. La adopción de estos instrumentos de protección es obligatoria para los trabajadores registrados y voluntaria, para los trabajadores autónomos. Tanto los trabajadores como los empleadores pagan las contribuciones propias del esquema. Cuando los trabajadores por cuenta propia se incorporan al esquema, realizan las contribuciones que corresponden tanto a los trabajadores como a los empleadores. El gobierno también paga contribuciones. Se están creando Centros Facilitadores para asistir a los trabajadores (véase más arriba bajo el título Garantizar los derechos de los trabajadores informales). La administración de esta iniciativa se llevará a cabo a través de las oficinas de la Organización de Cajas de Previsión de los Trabajadores del país.

Fuente: Gobierno de la India, 2004

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consecuencia, están obligadas a hacer negocios a una muy pequeña escala. Dado que apenas pueden acumular capital, es a veces muy difícil para estos empresarios vender su empresa y obtener beneficios a partir de los bienes tan-gibles e intangibles que han acumulado.72

Las políticas económicas y leyes comerciales, que en la gran mayoría de los países pobres apuntan a las grandes empresas, deben modificarse para comenzar a incluir al gran número de empresarios que se encuentran en la base de la pirámide económica. La reforma de estas políticas y los marcos jurídicos debe centrarse en ayudar a las empresas informales a utilizar todos sus activos para poner en marcha negocios productivos y rentables. Los elementos clave de las iniciativas para alcanzar estos objetivos incluyen:

Un conjunto de derechos comerciales que haga hincapié en las políticas y que los organismos de normalización instituyan y hagan cumplir. Independientemente de su tamaño o potencial de crecimiento, deben reconocerse los derechos de todas estas empresas de funcionamiento informal. Entre éstos se incluyen el derecho a trabajar y constituir una empresa, para lo cual se necesita la capacidad de vender, ocupar un puesto de trabajo y acceder a una infraestructura básica, como por ejemplo alojamiento, elec-tricidad, agua y servicios sanitarios. A medida que las empresas informales crecen, necesitan contar con derechos y protecciones jurídicas adicionales, como la posibilidad de obtener descuentos impositivos y el acceso a servicios de transporte y comunicaciones. Las iniciativas para fortalecer los derechos comerciales básicos deben basarse en un conocimiento profundo de las prácticas locales y, cuando sea posible, incorporarse al marco legal. La creación de

mecanismos y la financiación también son importantes para proporcionar protección social a empresarios informales. Tal es el caso de los mecanismos legales que ayudan a los empre- sarios a hacer funcionar y crecer sus empresas una vez que ya han ingresado al mercado. La ausencia de derechos comerciales, entre los que se incluyen las reglamentaciones relacionadas con el blindaje, la responsabilidad limitada y los mecanismos de salvaguarda del capital, y la sucesión a perpetuidad de la empresa, así como de los derechos de responsabilidad de direc-tivos y empleados y la protección de accionistas minoritarios, aumenta la probabilidad de que las empresas vuelvan a la informalidad.

Procedimientos administrativos racionalizadosLas barreras administrativas son los requisitos burocráticos que derivan de las reglamenta-ciones, su implementación y su cumplimiento. Una reglamentación puede estar bien diseñada, ser proporcionada y eficaz, pero su verdadero efecto en las empresas proviene de la forma en que se la administra. Las barreras adminis-trativas son el obstáculo que desalienta a las empresas a querer interactuar con los funciona-rios gubernamentales73. Las reglamentaciones impuestas a las empresas se encuadran en diversas categorías. Algunas reglamentaciones que rigen las iniciativas comerciales aumentan los costos de ingreso al sector formal. Existen otras reglamentaciones que rigen la actividad económica continua, y otras que afectan el cierre de una empresa. La autoridad central dictamina algunas de estas reglamentaciones, mientras que los gobiernos regionales o munici-pales imponen otras. Además, las pequeñas empresas se enfrentan a costos impuestos por el gobierno en las áreas de prácticas labo-rales, cargas salariales, normas de seguridad e higiene, cargas fiscales y comercio exterior. El tiempo y dinero destinados al cumplimiento

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de las reglamentaciones gubernamentales impone a las empresas costos de transac-ción elevados. Además, el costo directo de los pagos, por ejemplo los derechos de licencia, también representa un costo empresarial sig-nificativo. Por el contrario, los pagos realizados para evitar la detección de incumplimientos, o los sobornos a funcionarios gubernamentales, son los costos que implica operar en el sector informal.

Es necesario eliminar la burocracia y los costos relacionados con la inscripción

u obtención de licencias para que todos los empresarios puedan tener un acceso fácil.

Acceso más amplio a los servicios financieros y apoyo para la innovación en productos financierosEl acceso a la financiación es esencial para las empresas. Sin embargo, las empresas que pertenecen a la economía informal no tienen acceso a mercados financieros ni la capacidad de competir en mercados de productos. Un mejor acceso a los servicios financieros básicos, entre los que se incluyen el ahorro, los créditos, los seguros, las pensiones y las herramientas para la gestión de riesgos, es un aporte funda-mental para que los emprendedores incipientes y potenciales puedan aprovechar las oportuni-dades económicas y mejorar su calidad de vida.

Si los mercados financieros han de ser más inclusivos es necesario que se tome conciencia acerca de las formas en que los trabajadores pobres hacen uso del crédito tanto en los sistemas de crédito formal como informal, y de las barreras y reglamentaciones inadecuadas en los procedimientos de préstamo formales. También es precisa la existencia de procedi-mientos legales y administrativos que hagan que el procesamiento de la garantía, que incluye bienes muebles así como garantías sociales, sea

más económico, transparente y rápido. Por otra parte, es necesario brindar apoyo para la inno-vación en productos y servicios financieros, con la visión de profundizar su alcance.

Consulta, participación y creación de reglas inclusivas Es necesario consultar y hacer participar a las empresas informales y sus representantes en los organismos encargados de la formulación de políticas y del establecimiento de normas que sean de relevancia. Necesitan estar informados de los derechos que poseen ante la ley para poder negociar con eficacia, hacer cumplir los contratos y obtener compensaciones. El programa de empoderamiento legal para el ejer-cicio de los derechos comerciales hace hincapié en las reformas diseñadas para proporcionar un entorno jurídico e institucional y en el Estado de Derecho, que permitirá a los empresarios pobres desarrollar sus capacidades y hacer uso de su talento, energía e iniciativa para acrecen-tar sus bienes y generar empresas eficaces y productivas.

Las reformas comerciales, en combinación con las reformas de propiedad, pueden brindar seguridad, recursos y aumentar la competi-tividad de todas las empresas, en particular de las micro, pequeñas y medianas empresas. El crecimiento de estas empresas mejora sustan-cialmente las posibilidades de consolidación de los derechos laborales. Cuanto más inclusivo y atractivo se torne el mercado formal, mejores serán las oportunidades de reglamentar los derechos laborales que, a su vez, ayudarán a crear el capital humano para la próxima gene-ración. Como Irlanda y España demostraron en la historia reciente, existe un extraordinario potencial cuando los creadores de políticas y los emprendedores de PyMEs se unen para desarrollar estrategias en torno a estos temas.

Convertir el empoderamiento legal en una prioridad política requiere de una estra tegia políticamente relevante e inteligente basada en el conocimiento... Es tiempo de un nuevo enfoque fundado en los cimientos de las leyes existentes y en el apoyo amplio a los derechos humanos, de modo que éstos adquieran un verdadero significado en la vida cotidiana de los pobres.

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Convertir el empoderamiento legal en una prioridad política requiere de una estra tegia políticamente relevante e inteligente basada en el conocimiento... Es tiempo de un nuevo enfoque fundado en los cimientos de las leyes existentes y en el apoyo amplio a los derechos humanos, de modo que éstos adquieran un verdadero significado en la vida cotidiana de los pobres.

El Empoderamiento Legal de los Pobres es una visión audaz y su imple-mentación un desafío. El presente capítulo describe cómo se puede lograr. Se esbozan lineamientos para

la implementación, etapas, políticas de acción y estrategias previstas para la acción nacional. Se incluye además un programa destinado a la comunidad internacional.

Cuatro mil millones de personas viven fuera del Estado de Derecho. Las instituciones políticas, administrativas y jurídicas actuales no están encaminadas a lograr la protección de los derechos de los pobres. Gran parte de la comunidad de ayuda está en crisis, pues ha reconocido que los enfoques de antaño ya no son suficientemente buenos. Es tiempo de considerar la realidad y desplegar energías para hallar nuevas soluciones. Como dijera Albert

Einstein, “No podemos resolver problemas usando el mismo tipo de pensamiento que usamos cuando los creamos”. Ciertamente, es preciso que las soluciones del siglo XXI comple-menten, e incluso sustituyan, las estrategias para la reducción de la pobreza y creación de riqueza elaboradas en el siglo pasado.

La Comisión sostiene que es necesario imple-mentar cambios sustanciales en las relaciones entre el Estado y los pobres, y en el poder público y privado. A fin de cuentas, desarrollar todo el potencial del empoderamiento legal requiere de la creación de instituciones más receptivas, inclusivas y responsables en todo el sistema político y económico. Pero no todo tiene que suceder de inmediato. El empodera-miento legal puede iniciarse mediante un cambio en algunas áreas de actuación. Con el aumento de sus ingresos, bienes y poder, los

5 Estrategias de implementación

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pobres estarán en una posición más ventajosa para exigir otras reformas institucionales.

Ya existen marcos determinantes para el Empoderamiento Legal de los Pobres, tales

como la Declaración Universal de Derechos Humanos y otros convenios jurídicos interna-cionales.74 Los gobiernos de todo el mundo se han comprometido con ellos. Pero están haciendo falta un sinnúmero de reglas de juego a nivel nacional y regional, y políticas que den forma a esas solemnes declaraciones en la vida cotidiana de los pobres. Poner en práctica las reformas necesarias exige un análisis serio respecto de lo viable, pero también requiere de una buena disposición para asumir riesgos cuando el momento parezca oportuno. Políticos pragmáticos buscan que se abran las ventanas de oportunidad y las utilizan para crear espacios destinados a avanzar en la resolución de problemas específicos que atañen a los pobres. Es importante admitir que si bien a menudo será razonable cimentar el programa de empoderamiento legal en los procesos de desar-rollo existentes tales como las Estrategias para la Reducción de la Pobreza, el empoderamiento legal no debe volverse inflexible a causa de algún proceso paralizado o disfuncional.

Las amplias coaliciones políticas que propi-cian el cambio en favor de los pobres, en las que participan líderes de toda la sociedad, son necesarias tanto para impulsar y sostener las reformas como para evitar que éstas sean des-viadas, atenuadas o aplazadas. Los contextos nacionales son tan disímiles que no existe un modelo único para alcanzar este objetivo. Pero la implementación del empoderamiento legal debe estar sujeta a determinadas y condiciones clave. Como se describe en el capítulo 2, las cuatro condiciones clave para el empodera-miento legal son la identidad, la información, la opinión y la organización. Las cinco directrices

son que el proceso se desplace de abajo hacia arriba, y que sea asequible, realista, liberador y consciente de los riesgos.

Se conoce la reveladora experiencia comparada de países que han implementado reformas legales y normativas en beneficio de los pobres. Los grupos de trabajo de la Comisión recolectaron minuciosamente pruebas en todo el mundo sobre lo que funciona y lo que no funciona. Sus informes analizan por qué y cómo esto ocurre y describen propuestas promisorias que atañen a gobiernos, asociaciones públicas y privadas, organizaciones de la sociedad civil y movimientos sociales innovadores, y que pueden modificarse y aplicarse en una amplia variedad de escenarios.75 Los errores más frecuentes consisten en subestimar los impedi-mentos para la implementación y en la inca-pacidad de prever las consecuencias negativas no deseadas que afectan a los pobres. Por otra parte, el éxito implica por lo general conocer las dificultades y enfrentarlas, así como escuchar a los pobres y aprender a través de la acción. Puesto que estos procesos no funcionan exacta-mente de la misma manera en las diferentes sociedades, los responsables de la toma de decisiones deben ser observadores y experimen-tados. Todo tipo de reforma seleccionada debe introducirse paulatinamente para concordar con el pasado individual de la sociedad y su disposición a aceptar el cambio.

Para dar el puntapié inicial a un cambio tan controvertido y radical como lo es el empodera-miento legal, un enfoque que pone en peligro muchos intereses creados, resulta de vital importancia el rol positivo de la dirección política nacional. Aplicar una determinada política, como el mayor acceso a la justicia, requiere de un puñado de líderes que coin-cidan en cuanto a la naturaleza del problema y la manera de resolverlo. Algunos de estos

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individuos pueden surgir como “paladines de la política” e impulsar la reforma formando una coalición más amplia para el cambio en el seno del gobierno y superando objeciones y obstáculos.

Acertar desde el comienzo Antes de avanzar demasiado en las actividades que conciernen al empoderamiento legal,

es preciso hacer un análisis contextual que permita establecer cuáles son las reformas más requeridas y cuáles tienen mayores probabilidades de éxito. Dicho análisis podría servir además para guiar el proceso de imple-mentación e informar a los responsables de la reforma sobre qué riesgos necesitan ser atenuados y qué desafíos es preciso afrontar. Esto incrementa las probabilidades de éxito. El

El empoderamiento legal se estructura, se implementa y se controla de una manera particular. Se define como

un enfoque de abajo hacia arriba porque está basado en las realidades de pobreza y exclusión de los pobres y requiere de su activa participación y compromiso. El empoderamiento legal requiere además del liderazgo político y el compromiso de las estructuras superiores y de alianzas con los principales beneficiarios. Se trata de un enfoque político basado en amplias coaliciones para el cambio, y no de un enfoque técnico o burocrático que incumbe sólo a los funcionarios de la administración pública internacional, los líderes gubernamentales y las elites. Ante todo, si bien los principios internacionales de los derechos humanos constituyen el soporte del empoderamiento legal, sus prioridades están determinadas por los pobres y están cimentadas en las necesidades y condiciones a nivel local. Será necesario establecer nuevos indicadores, índices y protocolos de control y evaluación para ajustarse a la naturaleza distintiva del Empoderamiento Legal de los Pobres.

La Comisión ha identificado cinco características que en conjunto distinguen el empoderamiento legal de los enfoques tradicionales orientados a una reforma jurídica e institucional:

Proceso de abajo hacia arriba y en favor de los pobresEl proceso de empoderamiento legal debe estar basado en las necesidades de los pobres, tal y como ellos las padecen y manifiestan. Las reformas deben estructurarse e implementarse en forma inclusiva y participativa, y deben estar encaminadas a ayudar a los pobres a organizarse para salir de la pobreza.

AsequibleLas medidas propuestas, los procedimientos acordados y los requisitos impuestos deben estar al alcance de los pobres a quienes se destina este beneficio.

RealistaLas reformas deben basarse en un entendimiento realista de los mecanismos formales e informales, las normas e instituciones y la forma en que se interrelacionan e interactúan. Los gobiernos deben comprometerse con los ciudadanos pobres para descubrir cómo y por qué funcionan las instituciones de base y conocer sus fortalezas y debilidades. Puede ser preciso instrumentar mecanismos no convencionales para obtener información.

LiberadorEl empoderamiento legal debe centrarse en derribar las barreras legales que obstaculizan las actividades económicas de los pobres. Ya que esto está inextricablemente relacionado con un marco reglamentario e institucional que funcione correctamente, la responsabilidad de propiciar dichos requisitos recae sobre el Estado.

Consciente de los riesgosLas reformas locales deben estructurarse, implementarse y controlarse con prudencia. Las reformas ambiciosas, sin embargo, pueden perjudicar inevitablemente a algunas personas pobres y vulnerables. Es preciso controlar estos riesgos minuciosamente durante todo el proceso.

La implementación del empoderamiento legal

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foco debe centrarse en los factores sociales y culturales susceptibles de atentar contra la implement-tación, en el contexto económico, que pueden constituir tanto una ayuda como un obstáculo, y en la transparencia y capacidad del Estado. Se debería complementar el inventario de estas inquie-tudes con un cuidadoso análisis del alcance y el control que las instituciones informales tienen respecto de los pobres. El análisis contextual completo es la base para una revisión de la viabilidad de los diversos escenarios del empoderamiento. Los principales elementos de un análisis de estas características son:•laestructurasocialinterna,

en particular en lo relativo al género, el estrato social y la composición étnica, sumada a las actitudes culturales con respecto a la participación y la igualdad;

•elcontextoeconómicoenelquese incluye la distribución de la riqueza y el ingreso, y el nivel y la tasa de desarrollo económico;

•lascaracterísticasdelEstado:tantosusistema político como el administrativo;

•elgradodeinformalidadpolíticayeconómicay las tensiones con relación a los sistemas formales y oficialmente reconocidos.

El análisis del contexto y el conocimiento del entorno de las políticas son esenciales para determinar si las condiciones para efectuar reformas de gran o pequeño alcance en materia de empoderamiento legal son propicias, qué opciones de implementación resultan más factibles, qué orden secuencial y qué plazos

son mejores para instrumentar la reforma, cómo deben estructurarse las reformas, cuáles son las ventajas e inconvenientes por considerar, qué mecanismos de gestión del riesgo merece la pena poner a prueba y qué variables requieren de un control especial durante la implement-tación.

Muchas sociedades y culturas poseen estruc-turas de poder jerárquicas y patriarcales que dificultan la implementación del empodera-miento legal. Permitir la participación de los pobres en la toma de decisiones y reconocer la igualdad de derechos de las mujeres puede ser particularmente dificultoso. En determi-

La industria de los microbuses y taxis en Sudáfrica es un ejemplo de cómo las instituciones informales que surgen ante la ausencia de un control efectivo por parte del gobierno pueden terminar siendo perjudiciales. Los microbúses y taxis son el principal medio de transporte que utilizan los pobres en Sudáfrica. A finales de la era del apartheid, una laguna jurídica de la legislación en materia de transporte facilitó el surgimiento de este sector en gran parte no reglamentado. Sobrevino así la dominación del sector por parte de los operadores de microbuses independientes. Ante la ausencia de reglamentaciones estatales, los conductores propietarios de taxis se agruparon en nuevas asociaciones del sector privado, a través de las que se asignaron los recorridos y los sitios de parada de taxis y se resolvieron las controversias originadas entre competidores. Estas asociaciones se tornaron rápidamente muy poderosas por derecho propio, y comenzaron a librar luchas por espacios de poder. A mediados de la década de los noventa, un enfrentamiento que se convirtió prácticamente en una guerra entre propietarios de taxis, le costó la vida a cientos de conductores y pasajeros cada año.

Fuente: Barrett 2003

nados contextos, las costumbres pueden ir en contra de una visión de los derechos humanos plasmada en alguna constitución nacional, en particular en lo que se refiere al trato que reciben las mujeres y las minorías. Un conflicto similar se plantea al intentar garantizar niveles mínimos de responsabilidad y transparencia dentro de las estructuras convencionales. Afortunadamente, las costumbres no son ni rígidas ni inalterables. Así pues, es posible apuntar a un proceso en el cual las prácticas tradicio-nales evolucionen en respuesta a principios cuya base sean el desarrollo social y los derechos humanos. 76

En parte, estos mecanismos infor-males variables existen porque muchas veces son más accesibles y útiles para los pobres que las instituciones oficiales. Promueven la flexibilidad y el compromiso dentro del marco de las normas

comunitarias. Pero en otros casos el sistema informal no es ni eficiente ni equitativo. El contexto resulta decisivo.

La distribución del poder y la riqueza también es importante para el empoderamiento legal. Si la propiedad de la tierra, el capital, y otros activos productivos están muy concentrados, los responsables de las reformas deberán ser

En Pekín, los funcionarios encargados de hacer cumplir las leyes y las autoridades locales miran hacia otro lado cuando los empresarios que migran de las zonas rurales a las urbanas y no reúnen todos los requisitos para obtener una licencia toman en arriendo las licencias de los residentes locales, en forma ilegal. Este comercio ilícito sobrevive por los beneficios que les reportan a los burócratas. La racionalización del proceso de registro de las empresas conforme a los objetivos de empoderamiento legal pondrían en riesgo los ingresos por canales burocráticos ilegales, pero habituales, en la capital china. Fuente: He 2005

Camboya © Jean-Luc Fievet 2007

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cautelosos en cuanto a la reglamentación del sistema de derechos económicos. Afianzar las desigualdades existentes en cuanto a la propiedad restará valor a la reforma en favor de los pobres e incluso podría llevar a una mayor marginalización. Por otra parte, prolongar la situación de exclusión de la propiedad formal consecuencia de una distribución desigual de la tierra y otros activos puede resultar una opción aún peor. El buen criterio debe combinarse con el contexto.

La eficacia de las instituciones del Estado es otro factor contextual. ¿Qué capacidad tiene

la administración pública? Esto se relaciona con la corrupción, la capacidad de entrega y la habilidad para proteger a los ciudadanos y sus activos. En muchos países existen leyes en beneficio de los pobres, pero estas no se aplican. Cuando el Estado no es eficaz, sus ciudadanos deben proteger sus bienes y solucionar conflictos de manera práctica, por ejemplo alineándose con un caudillo político. Esto constituye con frecuencia un obstáculo para el empoderamiento legal. Los estados frágiles poseen una capacidad aun menor. Son sociedades en las que el sistema legal es particularmente ineficaz. Lo bueno es que una vez comprendida la importancia de las reformas jurídicas y de la tarea del gobierno en materia de empoderamiento legal, se pueden movilizar frecuentemente los fondos necesarios para consolidar estas funciones. Lo que hace falta, más que dinero, es esfuerzo.

Gestión de las partes interesadas y movilización de los aliadosAdemás del conocimiento del contexto, otra de las primeras tareas importantes para la implementación es el análisis de los grupos de interés. Los grupos de interés son aquellos individuos implicados que cuentan con la capacidad de fomentar u obstaculizar cambios

en la política. Su posición está condicionada por sus intereses en juego y pueden o no estar formalmente o conscientemente organizados.77 Es crucial identificar los diferentes sectores ciudadanos para comprender mejor las divi-siones, alianzas y necesidades específicas. Las partes interesadas susceptibles de combatir o defender el empoderamiento legal deben ser estudiadas detenidamente para determinar cómo pueden convertirse en partidarios del proceso. El propósito es llegar a una compren-sión más sólida de la probabilidad de éxito de las reformas en materia de empoderamiento legal, mediante la gestión de las partes intere- sadas y la determinación de lo que resulta nece-sario para crear una alianza ganadora básica para el empoderamiento legal en el país.

Los pobres son los beneficiarios previstos por las políticas de empoderamiento legal. Un cambio a nivel jurídico u organizacional que los especialistas consideren evidentemente beneficioso desde una perspectiva objetiva, puede ser visto como algo demasiado arriesgado o que no vale la pena intentar desde la pers-pectiva de quien está inmerso en el contexto de la pobreza. Por ello es necesaria la partici-pación de los pobres en la implementación. Las estrategias del empoderamiento dependen de las partes beneficiarias seleccionadas para acompañar la reforma. Si los pobres se oponen al cambio, incluso la política mejor pensada será de poca utilidad. Los principales aliados de las personas en situación de pobreza son las asociaciones comunitarias en favor de los pobres y los representantes de la sociedad civil. Es posible movilizar a unas y otros para que colaboren con la reforma y se conviertan en firmes aliados. Algunos pueden ser grupos locales de acción social o de apoyo, tales como la Fundación de Asistencia Jurídica de Indo-nesia, cuya misión radica en defender a los pobres en los juzgados y expandir sus derechos.

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Otros abarcan asociaciones profesionales soli-darias frente a la situación apremiante de las personas excluidas. La Asociación de Decanos de las Facultades de Derecho de Ecuador, por ejemplo, apoya la asistencia jurídica de los indigentes en ese país.

En algunos casos, el empoderamiento legal también genera “perdedores” políticos. Un ejemplo de ello es la redistribución de un derecho o beneficio entre dos grupos de interés

cuando ambos realizan reclamos excluyentes con relación a un recurso fijo como la tierra fértil o los minerales. Para los propietarios de tierras, comerciantes, prestamistas y otras elites locales, las personas excluidas que ejercen nuevos derechos o restablecen otros que estaban latentes pueden representar una amenaza. Los profesionales también pueden tener interés en que perdure este estado de pri-vación de poder, al igual que ciertos abogados que saldrían perdiendo si el contenido de las leyes se expresase con un lenguaje más simple o si proliferasen los medios económicos para

la solución de conflictos. Los responsables políticos podrían procurar minimizar los conflictos de redistribución expandiendo las oportunidades económicas, de modo que se puedan negociar diversos intereses y atender así las necesidades de todos. Sin embargo, sigue habiendo un gran potencial de confron-tación debido a que las partes interesadas de mayor peso consideran que otros se benefician a expensas de ellos. Esto se puede relacionar con el hecho de que el beneficio mutuo que

produce el empoderamiento legal no se percibe en el presente, sino en el futuro.

La resistencia también puede venir por parte de funcionarios del gobierno, los oficiales de audien-cia y de otras autoridades que interpretan y administran leyes, estatutos y reglamentaciones. Los permisos, licencias comer-ciales, tasaciones tributarias, etc., representan fuentes de poder y de potenciales ingresos ilegales a través de sobornos, coimas y otros comportamientos rentistas. Los funcionarios gubernamentales que se benefician con este tipo de políticas e instrumentos jurídicos

podrían sabotear la reforma. Siempre que sea posible, habría que proponerles incentivos con-cretos que los empujen a apoyar las políticas de empoderamiento legal en lugar de combat-irlas: por ejemplo, ofrecer a los funcionarios del Estado ascensos, nuevas y atractivas responsab-ilidades, oportunidades de capacitación u otros beneficios adicionales en caso de que colaboren con la implementación.

En vez de intentar impedir las reformas de manera categórica, los actores económicos influyentes pueden manipularlas sutilmente

La Iniciativa del Pacto Mundial de las Naciones Unidas

Algunas grandes empresas y corporaciones multinacionales tienen un estilo de confrontación más moderado respecto del empoderamiento jurídico, y a veces pueden llegar a ser aliados políticos. Más de 3000 empresas de más de 100 países se han sumado a la iniciativa del Pacto Global de las Naciones Unidas, en cuyo marco las empresas se comprometen a mantener elevados estándares en áreas como la de los derechos humanos y el trabajo. Estas empresas manifiestan, a menudo, que aspiran a forjar alianzas con las comunidades pobres del mundo en desarrollo a fin de crear modelos de negocio sostenibles, equitativos e integradores de la cultura local. Fuentes: ONU 2007 y Hart 2005

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El entorno político de un país debe proporcionar el contexto para determinar la estrategia y el modelo

de implementación de una reforma. Para poder hacer realidad el empoderamiento legal de los pobres es necesario implementar reformas integrales. Tales reformas pueden comenzar con cambios en algunas áreas políticas, y deben definirse e implementarse en una sucesión de etapas sincronizadas. La experiencia obtenida tras la implementación de otras reformas complejas indica que las etapas genéricas que se enumeran en el cuadro de texto son herramientas de particular utilidad.

El empoderamiento legal supone una combinación compleja de cambios a nivel técnico, institucional y político. Los siguientes conjuntos de tareas son importantes; el orden secuencial específico variará según el país y el contexto, pero la estructura de cada componente debe estar basada en los principios de adecuación a las necesidades del usuario y la disponibilidad de recursos, la participación del usuario, la frugalidad (la menor cantidad de información y el costo requerido para cumplir con la tarea), y la simplicidad.

Determinación de una agenda: Abogar por el cambio, desarrollar cuestiones de política y tomar decisiones que impulsen las reformas políticas. Los políticos y los grupos de interés suelen tomar la iniciativa en estas actividades, pero rara vez lo logran prescindiendo de la movilización de los pobres. Se debe incluir una evaluación detallada de las cuestiones por abordar. Este análisis permitirá identificar las inquietudes políticas, jurídicas e institucionales y también la disparidad de recursos, capacidad y herramientas.

Formulación de políticas y legitimación: Abordar el contenido técnico de las medidas de reforma. No obstante, además de su contenido político, las reformas deben ser aceptadas y percibidas como necesarias e importantes. A través de sus representantes, los pobres deben formar parte del proceso de estructuración de las reformas. Entre las cuestiones fundamentales se incluyen el orden secuencial y temporal, las limitaciones de recursos, el establecimiento de un marco de control y evaluación, y el logro de un equilibrio entre el proceso y los resultados para mantener el ímpetu inicial.

Fomento de la cooperación local: Convencer a los beneficiaros acerca de las ventajas de las reformas y demostrarles que merece la pena afrontar costos a corto plazo para lograr beneficios a largo plazo. Entre las cuestiones clave se incluyen los mecanismos de coordinación, la adopción de un protocolo o acuerdo, la definición de los roles y responsabilidades, y el consenso respecto de un proceso general orientado a la reforma.

Movilización de los recursos: Asegurar el flujo de recursos adecuados dirigiendo la atención hacia los incentivos y el ejercicio del liderazgo en los sectores ciudadanos con mayor impulso. Es necesario contar con el compromiso de los recursos humanos, técnicos y financieros.

Estrategia de implementación y desarrollo de la capacidad organizativa: Los reformistas necesitan crear y nutrir redes y asociaciones para la cooperación y coordinación y propiciar el desarrollo de nuevas habilidades y capacidades organizativas en el sector público, privado y no gubernamental. Los antiguos procedimientos, las rutinas operativas y los patrones de comunicación no se pierden fácilmente; es probable que la resistencia al cambio perdure en algunos ámbitos.

Planificación de la acción y control del progreso: Se deben establecer sistemas y procesos para conocer la reacción ante la reforma, de modo que su implementación esté asociada al aprendizaje y la adaptación, a fin de producir resultados y provocar un impacto. Tanto las partes responsables de la implementación como los beneficiarios de las reformas deben involucrarse en la preparación de los sistemas de control y las metodologías para su aplicación, además de propiciar el intercambio de información acerca de los resultados. Esto simplificará el proceso de seguimiento de los indicadores previamente identificados. Para garantizar la participación, se pueden implementar debates de grupos de reflexión, talleres y otros métodos similares.

Fases del proceso de empoderamiento legal

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a su favor –un fenómeno que se conoce como ‘captura por las élites’.78 En muchos países, por ejemplo, los especuladores se adelantan eventuales programas de titulación comprando tierras a invasores con un ligero sobreprecio respecto del valor actual de tierras en el mercado informal. Los invasores se benefician en el corto plazo, pero pierden los principales beneficios de los programas de titulación, que derivan, en cambio, a las personas de mayor solvencia económica.79 La liberación de fondos de manera secuencial y condicionada es una estrategia para contrarrestar el eterno problema de la captura por las élites.El contraataque colectivo de los pobres, para proteger sus derechos ante una fuerte resis-tencia, no resulta sencillo. Incluso si los even-tuales perdedores políticos son una minoría, como por ejemplo un puñado de grandes terra-tenientes o burócratas, éstos tenderán a orga-nizarse eficazmente para defender sus intereses personales. Los potenciales ganadores proba-blemente no sean conscientes de lo que pueden llegar a ganar y con toda razón pueden temer salir perdiendo si el cambio no se produce rápi-damente. Por lo tanto, es fundamental movilizar a los aliados y a aquellos grupos de interés dispuestos a brindar su apoyo, como también saber manejar a aquellos que asumen posturas críticas. El éxito es alcanzado de manera más fiable cuando los beneficiarios obtienen benefi-cios cuantificables y significativos.

La acción a nivel internacionalLa mayoría de las estrategias para la reducción de la pobreza aplicadas actualmente y en el pasado fueron concebidas sobre la base del cre- cimiento económico y del efecto goteo, o de la redistribución. Los gobiernos recibieron apoyo para mejorar su capacidad de brindar bienes y servicios públicos, entre los que se incluyen la salud y la educación, la seguridad y la esta-bilidad, y un marco macroeconómico propicio para

el crecimiento y las inversiones. Esto continúa siendo necesario, pero no es suficiente. Si bien se ha aspirado a una distribución más equita- tiva de las oportunidades de participación de los pobres en aumento, ésta sigue siendo una asignatura pendiente. Esto es consecuencia de disposiciones estructurales e institucionales que no fueron implementadas en beneficio de la mayoría de las personas, quienes, en gran medida, tuvieron que refugiarse en el sector informal para poder a duras penas ganarse la vida.

Si bien se están realizando esfuerzos encomiables para mejorar la coherencia

y eficacia de la ayuda para el desarrollo (la Declaración de París es un ejemplo de ello), su materialización en el ámbito de acción es lenta. Se requiere de una acción más enérgica para alcanzar los objetivos de armonización y ali-neación. La Eficacia de la Ayuda y el Empodera- miento Legal de los Pobres deben complemen-tarse mutuamente. Por lo tanto, el programa de Empoderamiento Legal de los Pobres debe aplicarse en los principales foros de sociedades para el desarrollo, tales como la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE) y el Comité de Asistencia para el Desa-rrollo (CAD), el Foro de Cooperación para el Desarrollo de la ONU, y las reuniones anuales de las Instituciones Breton Woods. El creci-miento acelerado de la Cooperación Sur-Sur ofrece oportunidades prometedoras y nuevos escenarios para el empoderamiento legal.

Actualmente es innegable la influencia creci-ente de los actores transnacionales no esta-tales, tales como las grandes instituciones y organizaciones de la sociedad civil y de base comunitaria. Por mucho tiempo, la comu-nidad internacional no ha sabido reconocer el verdadero alcance de la influencia que aquéllos ejercen, en particular en lo que respecta a

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las normas y a los estándares. Es imprescindible implicar a los actores del sector privado, puesto que éstos tienen la capacidad de actuar a un ritmo y en un grado que ni los gobiernos ni los orga-nismos internacionales pueden igualar.80 Pero ventajas como éstas no están exentas de riesgos; por ejemplo, el respeto por los derechos humanos, económicos, y sociales no debe caer presa de las consideraciones del beneficio a corto plazo.

Asimismo, las organizaciones de la sociedad civil y de base comu-nitaria están expandiendo sus ámbitos de influencia. Un enfoque digno del siglo XXI debe reco-nocer los inmensos aportes para el cambio que tales organizaciones pueden brindar. Sería erróneo suponer que se puede lograr el cambio necesario prescindiendo de estos actores.

Este año se celebra el 60º. aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Se trata de una ocasión trascen-dental y de una oportunidad excepcional para aprovechar el poder político del momento para marcar una diferencia perdurable en el tiempo.

La Declaración ha sido notablemente existosa. En la actualidad existen pocas ideas que sean tan impactantes como los Derechos Humanos. Las multitudes se unen para exigirlos, millones de cartas anónimas los respaldan, hay quienes están dispuestos a arriesgar sus vidas por ellos, e inclusive los déspotas dicen defenderlos. Prácticamente todos los estados adhirieron a la Declaración, a los dos Convenios y a las Convenciones de Ginebra, y la mayoría intenta

firmemente respetarlos.

No obstante, en muchos aspectos la promesa de los derechos humanos no ha sido cumplida. Las sublimes palabras del Artículo 1 de la Declaración Universal, según el cual “todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos” no suenan convincentes a alguien como Margaret, en el barrio de viviend-as precarias de Kibera. El empoderamiento legal podría hacer que resuenen fuerte y claro.

Es tiempo de un nuevo enfoque fundado en los cimientos de las leyes existentes y en el apoyo amplio a los derechos humanos, de modo que éstos adquieran un verdadero significado en la vida cotidiana de los pobres. Con su foco en el trabajo desde abajo y la construcción de una coalición amplia que permita un cambio de política adaptado a las condiciones y necesi-dades locales, el empoderamiento legal ofrece

Sin intención de propugnar un enfoque maquiavélico del empoderamiento legal, los pensamientos del viejo maestro aún pueden proporcionarnos una visión muy reveladora sobre este desafío: “Pues debe considerarse que no hay nada más difícil de emprender, más dudoso de hacer triunfar, ni más peligroso de manejar, que el introducir nuevas leyes. Se explica: el innovador se transforma en enemigo de todos los que se beneficiaban con las leyes antiguas, y no se granjea sino la amistad tibia de los que se beneficiarán con las nuevas. O Tibieza en éstos, cuyo origen es, por un lado, el temor a los que tienen de su partea la legislación antigua y, por otro, la incredulidad de los hombres, que nunca fían en las cosas nuevas hasta que ven sus frutos. De donde resulta que, cada vez que los que son enemigos tienen oportunidad para atacar, lo hacen enérgicamente, y aquellos otros asumen la defensa con tibieza, de modo que se expone uno a caer con ellos”. Nicolás Maquiavelo

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un complemento esencial al tradicional enfoque de “arriba hacia abajo” de los derechos humanos.

La Comisión apela a las Naciones Unidas y al sistema multilateral más amplio a

nivel internacional, regional, y nacional, para convertir al Empoderamiento Legal de los Pobres en una misión esencial para la próxima década. Lejos de reemplazar al programa de derechos humanos, puede revitalizarlo e impulsar los avances que, de otro modo, estarían fuera de su alcance. Tampoco se trata de sustituir al programa ODM y la búsqueda por erradicar la pobreza, sino más bien, enriquecer

estos esfuerzos mediante la utilización de herramientas y enfoques que combatan las causas profundas y estructurales de la pobreza y la exclusión. Un esfuerzo ampliado a la escala internacional por cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, combinado con el compromiso real de empoderamiento legal, pueden constituir un programa altamente eficaz y dinámico para arremeter de prisa contra la pobreza en el mundo, desde hoy hasta el 2015, e incluso más allá del 2015.

La Comisión ha llegado a un consenso sobre un conjunto de recomendaciones y principios que en su opinión deberían guiar y comunicar los

La implementación de las reformas en pos del empoderamiento legal a través de este enfoque gradual

requiere de diferentes acciones y medidas políticas. Entre ellas se incluyen las siguientes actividades concretas:

Movilización de las partes interesadas: Una vez identificadas las partes interesadas básicas, las más importantes deben reunirse para lograr un acuerdo sobre el conjunto de principios que regirán la iniciativa de empoderamiento legal. Entre las cuestiones clave se incluyen los mecanismos de coordinación, la adopción de un protocolo o acuerdo, la definición de los roles y responsabilidades, y el consenso respecto de un proceso general orientado a la reforma.

Diagnóstico del empoderamiento jurídico: A partir del análisis inicial del entorno y el contexto, se debe realizar una evaluación minuciosa. Este diagnóstico debe centrarse tanto en las instituciones formales como las informales, en su modalidad de funcionamiento y sus interacciones. Este análisis permitirá identificar las cuestiones políticas, jurídicas e institucionales y también la disparidad de recursos, capacidad y herramientas.

Planificación de la acción: Para ello, es necesario desarrollar las metas, los objetivos y las estrategias,

además de las intervenciones específicas que contribuirán a los fines del empoderamiento legal. Entre las cuestiones fundamentales se incluyen el orden secuencial y temporal, las limitaciones de recursos, el establecimiento de un marco de control y evaluación, y el logro de un equilibrio entre el proceso y los resultados para mantener el ímpetu inicial.

Actividades piloto: Estas actividades deben diseñarse en torno a la idea de objetivos fácilmente asequibles, en las áreas donde esto sea factible. De este modo, se puede demostrar el éxito inicial de la iniciativa y generar la credibilidad que el programa de empoderamiento jurídico requiere.

Expansión: La expansión de la gama de actividades y la adopción de desafíos más difíciles estarán sustentadas en la concientización acerca de los logros ya obtenidos, una mayor sensibilización respecto de los resultados y el fortalecimiento del proceso consultivo.

Institucionalización del cambio y el proceso de cambio: Es preciso fomentar algunas reformas fundamentales a partir de las experiencias recogidas de la fase piloto y la fase de expansión para reformar las organizaciones y las normas que determinan el contexto institucional.

Actividades para propiciar el empoderamiento legal

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esfuerzos internacionales, regionales, y nacio-nales en pos del progreso del Empoderamiento Legal de los Pobres, con un claro enfoque en la acción, concretamente, a nivel local y nacional. Procuramos crear conciencia sobre su impor-tancia y movilizar a los gobiernos, las institu-ciones intergubernamentales, al sector privado y a la sociedad civil para que actúen, pero no podemos, ni pretendemos, dictaminar lo que se debe hacer. El éxito de una política pública exige la participación plena de sus principales guardianes, a saber, los gobiernos y los líderes políticos. El empoderamiento legal requiere esencialmente de un enfoque amplio, y que se desplace desde “abajo hacia arriba”.

El programa mundial propuesto por la Comisión se centrará en la construcción de

una participación política y en el apoyo a los procesos de reforma locales y nacionales, sobre la base de un sólido conocimiento empírico y analítico. Convertir el empoderamiento legal en una prioridad política requiere de una estrategia políticamente relevante e inteligente. Debería conformarse una alianza voluntaria entre países del Norte y del Sur que abogue por el programa de empoderamiento legal en las Naciones Unidas, con vistas al debate y pronunciamiento de la Asamblea General de las Naciones Unidas en su 63.er Período de Sesiones que comenzará en septiembre de 2008.

Creación de un escenario ‘de libre acceso’ para el empoderamiento legal mundial La Comisión invita a los organismos multilate-rales, instituciones, movimientos de base y otras organizaciones de la sociedad civil, así como a empresas de información y comunicación y otras entidades del sector privado, a crear en forma mancomunada un foro mundial y un espacio virtual para el Empoderamiento Legal de los Pobres. Este foro, creado a partir de

redes y comunidades sociales y profesionales a través de Internet, perseguiría ser verdadera-mente accesible e inclusivo para permitir la interacción de individuos interesados de todas partes del mundo. Es necesario programar una reunión mundial, con intervalos fijos, y que combine un encuentro masivo en un espacio físico determinado con participación virtual alrededor del mundo, para generar conciencia y evaluar los avances a nivel mundial.

Desarrollo de un consenso político a nivel regional – Un Pacto Regional sobre el Empoderamiento Legal de los PobresLa Comisión considera que los organismos políticos regionales y subregionales (como la Unión Africana, la CEDEAO, la ASEAN, el SAFTA, la OEA, y el MERCOSUR) son funda-mentales para el proceso de empoderamiento legal. Invitamos a estos diversos organismos a promover entre sus miembros el diálogo sobre el empoderamiento legal, utilizando como marco de referencia los principios y recomen-daciones de la Comisión. Los organismos pertinentes de la ONU y los miembros de la Comisión con base regional pueden brindar la ayuda necesaria cada vez que sea preciso. La Política de Vecindad de la Unión Europea, que proporciona a los ciudadanos de la UE una relación privilegiada fundada en un compromiso mutuo con los valores comunes, podría servir como fuente de inspiración para este pacto regional.

Es preciso alentar a los organismos regionales a elaborar su propia documentación, como por ejemplo: •documentossobrerecomendacionesybuenas

prácticas para sus miembros; •documentossobrepolíticasvinculantes,con

normas y criterios de implementación en el ámbito nacional;

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•programasdecooperaciónregional;•normasestadísticascomunes,conjuntosde

indicadores y objetivos.

Es muy probable que estos documentos difieran de una región a otra, pero deberían estar basados en un amplio consenso dentro de cada región y concebidos en función de derechos económicos y sociales universales. Las regiones podrían intentar formular un Acuerdo de Empoderamiento Legal Regional, que ataña a los principales actores involucrados dentro de cada región y que abarque uno o los cuatro elementos antes mencionados.

Proporcionar una ayuda coherente a los esfuerzos de empoderamiento legal a nivel nacional Algunos países ya están procurando establecer un ordenamiento jurídico más inclusivo, que brinde mejores oportunidades a los pobres y los excluidos. La Comisión insta a los orga- nismos multilaterales pertinentes y otros actores a brindar mayor apoyo a tales iniciativas y a actuar con agilidad cuando les sea requerido. Como primera medida, los organismos mul-tilaterales deben poner sobre la mesa los principios y recomendaciones vertidos en este informe para debatirlos, con el propósito de elaborar un programa de políticas mundiales compartido (y que contemple, dentro de este marco, los diferentes puntos de vista y enfoques). Un programa coherente de políticas mundiales podría conducir a la creación de programas paralelos de inversión y asistencia técnica, basados en la asignación clara de fun-ciones y responsabilidades. Es posible concebir un proceso similar entre países donantes interesados y organismos internacionales no gubernamentales. El proceso debería inspirarse en la capacidad complementaria de los pro-gramas de Eficacia de la Ayuda, Financiación para el Desarrollo y Empoderamiento Legal de

los Pobres. Las políticas deben evolucionar con el correr del tiempo, en función de las experien-cias adquiridas y de las enseñanzas recibidas.

La Comisión recomienda que se establezcan mecanismos de financiación especializados para apoyar las políticas específicas region-nales y nacionales y el trabajo de desarrollo de capacidades. Además, se debería incorporar criterios claros para el empoderamiento legal a los mecanismos existentes apropiados. Dada la amplitud de sus mandatos en materia de política de desarrollo, la Comisión invita al PNUD y al Banco Mundial a elaborar una propuesta concreta al respeto, con el asesora-miento de otros departamentos pertinentes de la ONU tales como ONU-Hábitat, FAO, y OIT, además de organizaciones de la sociedad civil y donantes bilaterales. Asimismo, el PNUD y el Banco Mundial desarrollarán propuestas mediante las que promoverán una serie de pro-gramas piloto nacionales a través de un proceso de autoselección. La Comisión invita al PNUD a crear y dirigir un comité directivo mundial o “grupo de amigos” para garantizar una partici-pación amplia y el seguimiento del Programa de Empoderamiento Legal.

También es preciso que los actores internacio-nales apoyen en los procesos de acumulación de conocimiento y aprendizaje a nivel mundial, basándose en las experiencias adquiridas y en las evaluaciones de los resultados y los impactos. Un componente importante serían los “programas de intercambio entre pares” entre y dentro de los países que persiguen el empoderamiento legal. Para poder elaborar una carpeta con las características y oportunidades compartidas que facilite las comparaciones y el intercambio, dichas iniciativas tendrán que cumplir con determinados criterios de elegibi-lidad.

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La Comisión promueve la creación de una pequeña secretaría para la coordinación y gestión del conocimiento, en el seno del PNUD. Con la creación de una red de conocimientos o

de una comunidad de práctica, se facilitará la incorporación de un amplio espectro de partici-pantes. La política mundial y el programa de empoderamiento legal deben obtener cada vez

Para poder implementar satisfactoriamente las reformas orientadas al empoderamiento jurídico,

los agentes de cambio deben movilizarse y ser capaces de pensar creativamente acerca de cómo lograr que las políticas sean accesibles, asequibles y aceptables en el contexto específico en el que se desempeñan. Las siguientes alternativas estratégicas y consideraciones tácticas pueden contribuir a lograr dicho objetivo:

Encontrar el propio camino: Existe una nutrida base de resultados obtenida a partir del análisis comparativo de experiencias internacionales, pero no hay fórmulas preestablecidas para lograr el empoderamiento jurídico. Las soluciones que se adaptan a un contexto pueden ser completamente erróneas en otro.

Pensar en forma sistémica, actuar de manera gradual: El empoderamiento requiere de cambios sistémicos; los enfoques de tipo big bang no son frecuentes, y cuando se conciben de esta manera, a menudo pierden ímpetu.

Pensar mucho, actuar rápido: Las cuestiones acerca de la justicia, el trabajo y las tierras son complicadas y no se pueden abordar fácilmente mediante un proyecto tradicional de tres años de duración. Las reformas deben además proporcionar mejoras tangibles con suficiente rapidez para mantener el ímpetu y lograr el empoderamiento jurídico.

Apoyar las asociaciones de los pobres, pero no comprometer su independencia: El peligro reside en que cuando se les brinda asistencia, estos grupos pueden verse impulsados a la participación motivados por la disponibilidad de recursos de financiación externos más que por su afiliación a la organización.

Dedicar recursos para respaldar los procesos de participación y coordinación: Si bien las soluciones técnicas muchas veces atraen considerablemente el interés de los donantes y los gobernantes, el desarrollo de habilidades para la implementación de mecanismos de

participación y coordinación a menudo carece de la debida consideración y, por lo tanto, de los fondos necesarios.

Propiciar la difusión efectiva: Si no existe una campaña de promoción dedicada, los beneficiarios pueden desaprovechar las reformas.

Proporcionar el acceso a la información: El acceso a la información contribuye a que las personas comprendan mejor cuáles son sus derechos y luchen por afianzarlos, por ejemplo, al tratar de garantizar la seguridad de tenencia de sus tierras o combatir la discriminación en el ámbito laboral.

Emplear un lenguaje simple y regional: El idioma es uno de los elementos clave para lograr el sentido de identificación con la reforma a nivel nacional: los diálogos, debates e intercambios de información deben realizarse en el idioma local, y es preciso reproducir los documentos oficiales en un lenguaje más accesible y desprovisto de excesiva formalidad.

Trabajar con auxiliares jurídicos: Hay muchas oportunidades para crear una nueva generación de auxiliares jurídicos calificados, y posiblemente certificados, para dar respuesta a los requerimientos diarios de asistencia a los pobres. Los auxiliares jurídicos no necesitan recibir la costosa instrucción profesional superior que reciben los profesionales actuales y que muchas veces está incorrectamente programada e incluye áreas de estudio de escasa importancia para la base de clientes futuros.

Suministrar paquetes de servicios: Esta es una estrategia eficaz en función del costo para brindar servicios tangibles a los pobres. Las tarjetas de identificación de los programas de vacunación constituyen un claro ejemplo.

Ser flexible. Aprovechar tácticamente las oportunidades que surgen y no actuar bajo la coacción de un calendario de entregas programadas.

Tácticas para los Defensores de las reformas y los Agentes de cambio

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más información y orientación procedente de los procesos políticos regionales descritos ante-riormente, así como de las iniciativas y avances a nivel nacional.

Aportar una reflexión continua en materia de empoderamiento legal

Esencial para el progreso humano y basado en muchas de las preocupaciones que más

afectan a la humanidad, el empoderamiento legal necesita no sólo profesionales represen-tativos, sino también los beneficios del apren-dizaje institucionalizado. En el nivel primario y local, los planes de estudio que inician a los niños en la vida cívica y el conocimiento de los derechos humanos, cultivan su sentido de identidad y de ciudadanía futura. En el nivel universitario internacional, es preciso que los programas de estudio para el desarrollo y las redes de investigación y enseñanza sustenten la vida intelectual del empoderamiento legal y abran las mentes de los futuros encargados de la formulación de políticas. Pero éste no es un llamado directo a incorporar otra nueva espe-cialización. El mundo académico profesiona-lizado es propenso a la fragmentación, y una cuestión híbrida como el empoderamiento legal debería contribuir en una pequeña medida a aunar las diferentes líneas de opinión y permitir que las universidades recuperen su presencia en la esfera pública. Para ello, además de dinero harán falta mentes pensantes.

Crear mecanismos innovadores de apoyo al empoderamiento legalPodría diseñarse una serie de instrumentos a nivel mundial, que incluyan desde inicia-tivas reglamentarias hasta una colaboración operativa y el intercambio de conocimientos. Dichas iniciativas deben reflejar la naturaleza política del empoderamiento legal y fomentar la participación genuina. Antes que crear nuevas instituciones o estructuras, estos instrumentos

deberían más bien ser acogidos por organiza-ciones existentes. Las iniciativas normativas a nivel mundial deberán ser secuenciadas de acuerdo a los procesos de políticas regionales y a las reformas operacionales impulsadas por los propios países, y deberán estar directamente informadas por sus resultados; esto garantizará que cualquiera que sea el marco de formali-zación mundial, éste se basará firmemente en la experiencia concreta y en los procesos de políticas regionales.

a) Establecimiento de normas mediante un Pacto Mundial sobre el Empoderamiento LegalMientras que los derechos laborales están relativamente bien plasmados en acuerdos y convenciones internacionales celebrados a través de la OIT, los derechos que atañen a la propiedad y los derechos comerciales, al igual que los principios de acceso a la justicia, nunca fueron elaborados más allá de referencias o principios generales. La Comisión recomienda iniciar un diálogo sobre empoderamiento legal dentro de un marco de derechos humanos más integral. Como resultado final podría obtenerse un Pacto Mundial sobre el Empoderamiento Legal, basado preferentemente en acuerdos celebrados regionalmente, tal como se describe más arriba. Dicho pacto debería ser compren-sible para todos y dejar claro al lector promedio que los derechos básicos del empoderamiento legal son derechos humanos tan importantes como la libertad de expresión, el derecho al voto y otros derechos fundamentales. Este pacto debería definir los principios elementales que los estados deben defender a la vez que fijar directrices sobre cómo implementarlos. Además de un Pacto, o bien como una alterna-tiva, podría elaborarse una Declaración sobre el Empoderamiento Legal para su posterior con-sideración por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Sin embargo, la Comisión

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recomienda que la Declaración propuesta esté basada en experiencias obtenidas a partir de iniciativas nacionales, regionales e interna-cionales, conforme se describe en el presente capítulo, para garantizar el apoyo político y la participación.

b) Defensores de los pobres La designación ‘Defensores de los pobres’ podría enviar una señal potente a los pobres en todo el mundo para hacerles saber que sus preocupaciones con relación al empodera-miento legal pueden ser escuchadas. Podría contribuir a la unión entre los niveles locales y globales para que se encaminen conjuntamente hacia la acción. A nivel local o nacional, los Defensores de los pobres podrían desempeñar un papel importante, ofreciendo a las personas en situación de pobreza la posibilidad de expre-sarse y apoyando su empoderamiento legal. La comunidad internacional podría decidir incluir a estos Defensores de los pobres en el concepto de defensores de los derechos humanos, según se expresa en la “Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamen-tales universalmente reconocidos”.81 Esto revelaría un compromiso firme de la comunidad internacional en apoyo de los Defensores de los pobres y los protegería, a su vez, de las viola-ciones de los derechos humanos. Pero también podría haber Defensores de los pobres a nivel mundial. Sería una función honoraria sin auto-ridad formal y sin otra misión que la de llamar permanentemente la atención sobre la situación apremiante de los pobres y sobre la perspectiva propuesta por el empoderamiento legal para mejorar su calidad de vida. Los Defensores de los pobres a nivel mundial podrían trabajar a petición de las organizaciones de los pobres para conseguir que sus asuntos se incluyan en la agenda nacional o internacional, y para

apoyar y dar a conocer soluciones a los prob-lemas y obstáculos que los pobres enfrentan en el ámbito de los derechos de propiedad y los derechos laborales y comerciales. El proceso apuntaría a identificar y crear iniciativas locales y a encontrar soluciones innovadoras. En un principio, algunos miembros de la Comisión podrían ser llamados a servir como defensores de los pobres en el ámbito internacional.

d) Centro de intercambio de conocimientos sobre empoderamiento legalPodría ocurrir que una institución reciba el mandato de proporcionar un centro de inter-cambio de conocimientos y experiencia que esté ampliamente disponible para todas las partes interesadas. Este centro de intercambio de información haría uso de las investigaciones sobre políticas, evaluaciones, informes de proyecto y otros materiales pertinentes. Los vínculos con redes académicas sobre empodera-miento legal ya existentes o recientemente creadas deberían servir para promover la inves-tigación académica y convenir en un programa de investigación.

e) Asociaciones públicas y privadas en favor del empoderamiento legalConsciente de lo complejo de la reforma y del amplio espectro de funciones y servicios que intervendrían, la Comisión recomienda el estable-cimiento de asociaciones públicas y privadas creativas a nivel internacional o regional. Esta iniciativa reuniría a las entidades con los recursos y la pericia necesarios para apoyar a los gobiernos y otros actores en sus esfuerzos por promover el empoderamiento legal. Dichas asociaciones podrían incluir agencias multi-laterales, instituciones financieras, entidades relacionadas con los sistemas de información geográfica y cartográfica, proveedores de ser-vicios jurídicos, organizaciones de la sociedad

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civil y de base comunitaria, fundaciones, etc.

f) Los negocios como promotores de un programa de empoderamiento legalLos negocios influyen cada vez más en las normas y los estándares, por lo que cumplen un papel importante en la promoción del programa de empoderamiento legal. El Pacto Mundial de las Naciones Unidas, como iniciativa mundial de responsabilidad cívica empresarial, puede desempeñar un rol preponderante en lo que respecta al aporte de ayuda por parte del mundo de los negocios en pos de un cambio sistémico en favor del empoderamiento legal.

g) Iniciativa para promover el conocimiento y la innovación social a nivel popularLa Comisión recomienda que se emprenda una iniciativa mundial de apoyo a la promoción del conocimiento a nivel popular y la difusión de información sobre innovaciones sociales en el área del empoderamiento legal. Esta iniciativa debería procurar llegar ampliamente a toda la gama de organizaciones y redes en las que participa la gente pobre, desde instituciones religiosas hasta asociaciones de campesinos y de mujeres. El reconocimiento podría llegar de diversas maneras, tanto en forma de premios, publicaciones, financiamiento como asistencia técnica. Esto se podría relacionar con el Esce-nario Mundial de Libre Acceso propuesto para el Empoderamiento Legal.

h) Celebración de un Día Internacional del Empoderamiento Legal de los PobresPodría incluirse en el calendario de celebra-ciones anuales de la ONU un día especial para conmemorar el Empoderamiento Legal de los Pobres. Serviría para promover el Empodera-miento Legal de los Pobres a través de eventos

locales en todo el mundo, que posiblemente harían hincapié año tras año en los derechos básicos del empoderamiento legal. Además, podría poner en relieve algún tema particular que estuviera estrechamente relacionado con el empoderamiento legal.

Quienes trabajen por el empoderamiento legal de las personas y comunidades en

situación de pobreza gozarán de la admiración y el apoyo de esta Comisión y de un grupo de individuos e instituciones en constante expan-sión, que tras conocer los criterios formulados en este informe procederán a diseminarlos. Pero mucho más importante aún: se harán merecedores de la admiración de aquellas personas cuyas vidas habrán de inspirar y tendrán la satisfacción de contribuir a garan-tizar, en medio de innumerables alternativas desesperadas, un futuro de prosperidad humana.

102

Notas al final i En estudios de campo realizados en veinte países desde 1998, a petición de los gobiernos de Guatemala, Bolivia, Panamá, Honduras, Argentina, México, Haití, República Dominicana, El Salvador, Ecuador, Colombia, Perú, Tanzania, Egipto, Albania, Las Filipinas, Etiopía, Georgia, Ghana, y Pakistán, el Instituto Libertad y Democracia (ILD, por sus siglas en inglés) estimó que, como mínimo, entre el 70 y el 90 por ciento de la población urbana y rural vivía en un marco de extralegalidad. Al aplicar estos resultados en 179 países en desarrollo y las naciones de la ex Unión Soviética, de acuerdo con el grado de desarrollo de su marco institucional, se arribó a la conclusión de que el 85 por ciento de la población vivía en áreas extralegales.

Los estudios realizados por muchas otras organizaciones confirman esta cifra. La Organización Internacional del Trabajo, en la edición de 2002 de los Indicadores Clave del Mercado Laboral estimó que “más del 70 por ciento de la fuerza laboral de los países desarrollados operan en el sector informal de la economía”. Tomando en cuenta los dependientes de dichos trabajadores, esto significa que al menos 4,3 mil millones de pobres en estos países recurren a las actividades informales para su subsistencia diaria. El Instituto del Banco Mundial que utiliza definiciones convencionales sobre el subempleo y la pobreza, halló resultados similares. El Instituto del Banco Mundial organizó el programa ‘Inclusive and Sustainable Business: Opening Markets to the Poor’, con el objetivo de apoyar las estrategias diseñadas por ejecutivos privados y líderes del sector público para crear oportunidades ‘para los cuatro mil millones de pobres del mundo entero’.

Las estimaciones del ILD se han convertido en un estándar internacional; por ejemplo, un estudio respaldado por el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco International Finance Corporation, el Grupo del Banco Mundial, Microsoft, la Fundación Shell, y el siguiente libro de A. Hammond The Next 4 Billion: Market Size and Business Strategy at the Base of the Pyramid (marzo de 2007).

1 Los ‘derechos comerciales’ no deben considerarse necesariamente como un nuevo término en derecho, sino más bien como un derivado de los derechos existentes en lo que respecta a la realización de actividades comerciales por parte del individuo, ahora agrupados bajo este término sobre la base de su fin práctico y fundamental en las vidas de las personas pobres.

2 Schneider, Friedrich. ‘Shadow Economies and Corruption all over the World: New Estimates for 145 Countries’, julio de 2007, publicado en: Economics, The Open-Access, Open-Assessment E-Journal, Nro. 2007-9.

3 Las poblaciones rurales o de bajos ingresos a menudo tienen dificultades para acceder a los bancos comerciales. Podrían ser analfabetos, la sucursal local más cercana podría estar muy lejos y las tarifas y los requisitos de saldo mínimo podrían ser prohibitivos. Alrededor de dos mil millones de personas no cuentan con acceso a los servicios financieros. Cifra basada en un comunicado de prensa del DFID, 18 de junio

de 2007 (http://www.dfid.gov.uk/News/files/pressreleases/bank-billion-benefit.asp).

4 Comunicado de prensa de DFID, 18 de junio de 2007 (http://www.dfid.gov.uk/News/files/pressreleases/bank-billion-benefit.asp)

5 Los ‘derechos comerciales’ no deben considerarse necesariamente como un nuevo término en derecho, sino más bien como un derivado de los derechos existentes en lo que respecta a la realización de actividades comerciales por parte del individuo, ahora agrupados bajo este término sobre la base de su fin práctico y fundamental en las vidas de las personas pobres.

6 IDM 2007

7 Informe sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio 2007, ONU, 2007.

8 Banco Mundial: Economic Growth in the 1990s: Learning from a Decade of Reform, 2005.

9 North, D.C., Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990.

10 Stern, Dethier, y Rogers: Growth and Empowerment - Making Development Happen, MIT Press, 2005

11 Directrices y obras de referencia del CAD: Armonizar las prácticas de los donantes para hacer más eficaz la asistencia. Volumen 2; Serie de Directrices y obras de referencia del CAD; OCDE-CAD 2006 (http://www.oecd.org/dataoecd/53/7/34583142.pdf).

12 Thomas Carothers, Promoting the Rule of Law Abroad: The Problem of Knowledge, Carnegie Endowment Working Paper No. 34, Rule of Law Series, Democracy and Rule of Law Project, 3. Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, enero de 2003.

13 Según el IDM 2007, en el año 2004 había un total aproximado de 985 millones de personas viviendo en condiciones de extrema pobreza, es decir, con menos de un dólar por día. Aproximadamente 500 millones de estas personas que sobreviven con menos de un dólar por día trabajan, pero a pesar de sus largas jornadas de trabajo extenuante, en condiciones a menudo atroces, no pueden salir de la pobreza. OIT, Informe sobre el empleo en el mundo 2004-05; OIT, Working out of Poverty, 2003.

14 Según el IDM 2007, un total estimado de 2,6 mil millones de personas, casi la mitad de la población del mundo en desarrollo, aún viven debajo de la línea de la pobreza con menos de dos dólares por día.

15 Ver nota al pie de página 1.

16 Muhammad Yunus: ‘Yunus takes microfinance to New York’, Financial Times, 15 de febrero de 2008

17 Banco Mundial (2007) Informalidad: escape y exclusión.

18 Los ‘derechos comerciales’ no deben considerarse necesariamente como un nuevo término en derecho, sino más bien como un derivado de los derechos existentes en lo que respecta a la realización de actividades comerciales por parte

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del individuo, ahora agrupados bajo este término sobre la base de su fin práctico y fundamental en las vidas de las personas pobres.

19 Artículo 17, Declaración Universal de los Derechos Humanos, ONU, Doc. G.A. res. 217A (III), ONU. Doc A/810 en 71 (1948).

20 Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, (ETS No. 5), 213 Serie de Tratados de las Naciones Unidas 222, entrada en vigor el 3 de septiembre de 1953, Protocolo I sobre la aplicación de ciertos derechos y libertades no incluidos en la Sección I de la Convención, 20 de marzo de 1952.

21 Documentos Básicos en Materia de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano, OEA/Ser.L.V/II.82 doc.6 rev.1 en 25 (1992).

22 Artículo 14, Carta Africana [de Banjul] sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, adoptada el 27 de junio de 1981, Organización para la Unidad Africana (OAU, por sus siglas en inglés) Doc. CAB/LEG/67/3 rev. 5, 21 I.L.M. 58 (1982), entrada en vigor el 21 de octubre de 1986.

23 Consejo Económico y Social, Comisión sobre Derechos Humanos, Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos, 56.o Período de Ses., Derechos Económicos, Sociales y Culturales. ‘Restitución de viviendas y de patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos’. Informe final del Relator Especial, Sr. Paulo Sérgio Pinheiro. E/CN.4/Sub.2/2005/1, 28 de junio de 2005. Véase Art. 7; 15.

24 Disponible en http://www.everyhumanhasrights.org/read_it/ (25 de enero de 2008). Véase especialmente Art. 2, 6, 7, 8, 17, 20, 23.

25 UNICEF. 2005. The ‘Rights’ Start to Life: A Statistical Analysis of Birth Registration, disponible en http://www.childinfo.org/areas/birthregistration/docs/Full%20text%20English.pdf. (23 de enero de 2008)

26 Barendrecht, Maurits, Mulder, José y Giesen, Ivo, ‘How to Measure the Price and Quality of Access to Justice?’ (Noviembre de 2006). http://ssrn.com/abstract=949209

27 Disponible en http://www.hrdc.net/sahrdc/hrfeatures/HRF154.htm y http://www.icj.org/news.php3?id_article=2684&lang=en

28 Disponible en http://allafrica.com/stories/200710021003.html y http://allafrica.com/stories/200708071187.html

29 American Bar Association, ‘Judicial Reform Index for the Philippines’, marzo de 2006. Disponible en http://www.abanet.org/rol/publications/philippines_jri_2006.pdf

30 Los cinco países eran Dominica, Granada, Samoa, Santa Lucía, y San Vicente y las Granadinas, todos pequeños Estados isleños. De los setenta y seis países evaluados en la CPIA, sólo Samoa obtuvo un total de 4 puntos sobre 6, sobre el total de 16 indicadores de gobernabilidad. Índice de asignación de Recursos de la AIF, 2005, disponible en www.worldbank.org

31 Banco Mundial, Cuestionario de Evaluación CPIA 2005: 33, disponible en www.worldbank.org

32 Disponible en http://www.ild.org.pe/en/whatwedo/diagnostics

33 Las condiciones son particularmente graves en África, Medio Oriente y Asia Meridional. Véase World Bank, Water Resources Sector Strategy: Strategic Directions for World Bank Engagement. Banco Mundial, Washington D.C. (2003) p. 1

34 Disponible en http://www.icrw.org/. Véase también FAO 1999. ‘Women’s right to land and natural resources: some implications for a human rights based approach’. SD Dimensions. Disponible en: FAO: http://www.fao.org/sd/LTdirect/LTan0025.htm (23. de enero de 2008).

35 OIT, Women and Men in the Informal Economy: A Statistical Picture, 2002

36 OIT, Resolución de la 90.a Sesión de la Conferencia General, 2002

37 OIT: Working out of Poverty, 2003

38 Chen et al. 2005.

39 OIT, Women and Men in the Informal Economy: A Statistical Picture, 2002

40 ibid.

41 La economía informal de 96 países en vías de desarrollo representa el 37 por ciento de la economía o el PIB oficial. (Schneider, Friedrich. ‘Shadow Economies and Corruption all over the World: New Estimates for 145 Countries’, julio de 2007, publicado en: Economics, The Open-Access, Open-Assessment E-Journal, No. 2007-9. Disponible en http://www.econ.jku.at/Schneider/publik.html.

La economía informal genera el 27 por ciento de la producción no agrícola en África Septentrional, el 29 por ciento en América Latina y el 31 por ciento en el África Subsahariana y Asia. En Tailandia y Nigeria, supera el 70 por ciento de la economía. (OIT, Women and Men in the Informal Economy: A Statistical Picture, 2002).

42 Informe del Instituto de Recursos Mundiales, 2005.

43 Boudreaux 2007.

44 HDR 2007/2008.

45 HDR 2007/2008. P Gutman ‘From Goodwill to Payments for Environmental Services: A Survey of Financing Options for Sustainable Natural Resource Management in Developing Countries 2004.’

46 ‘La ‘renta económica’ se refiere a los ingresos que no existirían en un mercado competitivo. El ‘comportamiento rentista’ se refiere a los esfuerzos orientados a la creación de renta económica por parte del gobierno, que luego pueda ser capturada para el beneficio de intereses privados y a expensas de la sociedad, gracias a las ineficiencias que genera.

47 De Soto, Hernando. 1989. The Other Path (New York: Basic Books).

48 Morton H. Halperin, Joseph T. Siegle, Michael M. Weinstein, ‘The Democracy Advantage: How Democracies Promote Prosperity and Peace’. Routledge, 2005.

49 Journal of Democracy, julio de 2007, Volumen 18, Número 3 (publicación dedicada a este debate que proporciona

104

la visión general de Snyder, Carothers, y Fukuyama, entre otros).

50 Latin America: The Search for Good Jobs, Newsweek, 23 de octubre de 2007.

51 Dani Rodrik en Goodbye, Washington Consensus, Hello, Washington Confusion, Harvard, 2006 en referencia a Acemoglu, Johnson, y Robinson, ‘The Colonial Origins of Comparative Development’, American Economic Review, 2001.

52 Informe sobre el Desarrollo Humano 2006: Equity and Development, septiembre de 2005.

53 Danielle Resnick y Regina Birner, Does Good Governance Contribute to Pro-poor Growth? A Conceptual Framework and Empirical Evidence from Cross-Country Studies, 2005.

54 Indicadores del Desarrollo Humano 2007.

55 Banco Mundial. World Development Report 2005. A Better Investment Climate for Everyone. Pág. 79.

56 Op. Cit. pp. 80-81.

57 Op. Cit. p. 80.

58 Galiani, Sebastián y Ernesto Schargrodsky. Property Rights for the Poor: Effects of Land Titling. Disponible en: http://economics.uchicago.edu/pdf/Galiani_022706.pdf.

59 Field, Erica. Property Rights and Investment in Urban Slums. Available at http://www.economics.harvard.edu/faculty/field/papers/FieldinvestJEEA.pdf.

60 Field, Erica. ‘Entitled to Work: Urban Property Rights and Labor Supply in Peru’, página 24.

61 Ibid.

62 Place y Hazell 1993; Bruce y Migot-Adholla 1994; Harrison 1990; Mighot-Adholla et al. 1994a; Collier y Gunning 1999.

63 Artículo I de la Declaración de Filadelfia, 1944, Anexo de la Constitución, Convenio de la Organización Internacional del Trabajo.

64 Véase Informe del Grupo de Trabajo 3, en el Capítulo 3 del Volumen II.

65 Resolución sobre el trabajo decente y la economía informal, OIT, 2002.

66 El término ‘auxiliar jurídico’ podría inducir a error en la medida que sugiere la idea de un asistente que realiza tareas legales a nivel ministerial. En muchos programas implementados en los países en desarrollo, la figura del auxiliar jurídico se corresponde con la de un activista que no sólo está sustancialmente capacitado en materia de asuntos legales, sino también está familiarizado con las normas y prácticas de la comunidad local, y puede ofrecer servicios de propugnación y asesoramiento que van más allá de la mera asesoría letrada.

67 La evidencia recogida en Angola, Brasil, Colombia, y otros países de Latinoamérica, Hungría, India y Sudáfrica acerca de cómo esto se puede implementar está documentada en Courts and Social Transformation in New Democracies: An

Institutional Voice for the Poor? Eds. Roberto Gargella, Pilar Domingo, y Theunis Roux, Ashgate: Reino Unido, 2007.

68 Brustinow 2006.

69 Documento final, párrafo 47. Cumbre Mundial de las Naciones Unidas, New York, septiembre de 2005; ECOSOC Declaración Ministerial sobre la generación de empleo y el trabajo decente, Ginebra, julio de 2006;

70 Véase además Convenio 156, Trabajadores con Responsabilidades Familiares.

71 No. 177, 1966.

72 Documento del ILD sobre Herramientas legales para el empoderamiento de las empresas informales, enviado al Grupo de Trabajo 4. 2006.

73 USAID, Removing Barriers to Formalization: The Case for Reform and Emerging Best Practice, 2005.

74 Figuran entre estos convenios internacionales la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), la Declaración de la OIT Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, además de los convenios básicos fundamentales en materia de libertad de asociación y negociación colectiva, prohibición del trabajo forzado, eliminación del trabajo infantil y no discriminación y promoción de la igualdad de oportunidades y de trato y el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (Convenio N.º 169 de la OIT). Existe además el ‘Derecho a una vivienda digna’, un derecho internacionalmente reconocido, que incluye la seguridad de la tenencia de la tierra entre sus seis componentes.

75 La lista completa de los grupos de trabajo está disponible en el Volumen II de este informe.

76 Cotula 2007.

77 El documento de trabajo Drivers of Change publicado por el Departamento de Desarrollo Internacional (DFID, por sus siglas en inglés) disponible en http://www.gsdrc.org/go/topic-guides/drivers-of-change, y el documento Power Analysis publicado por el Organismo Sueco de Cooperación para el Desarrollo Internacional (OSDI) disponible en http://www.sida.se/sida/jsp/sida.jsp?d=118&a=24300&language=en_US. constituyen dos enfoques útiles que permiten analizar los intereses de las partes involucradas en el desarrollo.

78 Decker 2005.

79 Platteau 2004.

80 Informe provisional del Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas comerciales, E/CN.4/2006/97.

81 Resolución aprobada por la Asamblea General; A/RES/53/144.

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