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«La política de clusters en la ComunidadAutónoma del País Vasco: una primera valoración»1

Ha transcurrido más de una década desde que una serie de agentes empezaron a dar los primerospasos para la constitución de las asociaciones clusters y para el diseño de una política de clustersen la CAPV. Este artículo tiene por objetivo, en primer lugar, dar a conocer tales clusters, descri-biendo la política de clusters y las agrupaciones cluster existentes en la actualidad. A continuación,se aborda una primera valoración de dicha política. Consideramos que la política de clusters es, engeneral, positiva, puesto que, con una inversión relativamente reducida, se generan mecanismospara el diálogo y la cooperación en áreas estratégicas entre distintos agentes de la CAPV. En la úl-tima parte del artículo se presentan los retos que, a nuestro entender, se le plantean a la políticade clusters de la CAPV.

Hamarkada osoa igaro da Euskal Autonomia Erkidegoan hainbat eragile ekonomikok kluster elkar-teak osatzeko eta klusterren politika bat diseinatzeko lehenengo urratsak egin zituztenetik. Ibilbidehori ikusita, artikulu honek EAEn dauden klusterrak ezagutaraztea du helburu eta horretarako, klus-terren politika eta gaur egun ditugun kluster elkarteak azaltzen ditu. Azalpenaren ostean, politikarenlehenengo balorazioa aurkezten dugu. Oro har, klusterren politika positibotzat hartzen da. Izan ere,nahiko inbertsio txikiarekin, EAEko eragileen artean zenbait arlo estrategikotan elkarrizketarako etalankidetzarako bideak sortzen ditu. Artikuluaren azken atalean, gure iritziz, EAEko klusterren politi-kak aurrean dituen erronkak bildu ditugu.

After a decade since different agents took the first steps to establish cluster associations and todesign cluster policy in the Basque Country, this article describes Basque cluster associationsand cluster policy, with the purpose of giving to know cluster associations in the Basque Country.After then, we make a first assessment of the Basque cluster policy. Our evaluation about Basquecluster policy is, in general, positive, since with a relatively quite low investment there werecreated mechanisms for dialogue and cooperation in strategic areas between different Basqueagents. We conclude presenting the challenges of the Basque cluster policy in our opinion.

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Ekonomiaz N.o 53, 2.o Cuatrimestre, 2003.

1 Este artículo se enmarca en un proyecto de investigación más amplio sobre clusters y las redes espacia-les de la CAPV que lleva a cabo un equipo de investigadores de la ESTE, que a su vez se enmarca en la redEURETNIP de investigadores de varias universidades europeas.

Agradecemos las valiosas sugerencias y comentarios realizados por Cristina Aragón, Cristina Iturrioz, Mirenlarrea, Asier Minondo y Mikel Navarro. No obstante, la responsabilidad de cualquier error que pudiera haberen el trabajo es exclusivamente de las autoras.

Mari José ArangurenItziar Navarro

ESTE. Universidad de Deusto

ÍNDICE

1. Introducción2. La política de clusters en la CAPV3. Las asociaciones cluster de la CAPV4. Principios y orientaciones de las políticas de clusters: una primera valoración del caso

de la CAPV5. ConclusionesReferencias bibliográficas

Clasificación JEL: L52, R58, O18

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Ekonomiaz N.o 53, 2.o Cuatrimestre, 2003.

1. INTRODUCCIÓN

Los clusters y las redes de empresaspermiten que las empresas pequeñaspuedan combinar las ventajas de una es-cala reducida, como es su mayor flexibili-dad, con las ventajas que supone tenerun tamaño grande. Como Enright yFfowcs-Williams (2000) afirman, el sermiembro de un cluster o red puede au-mentar la productividad, la capacidad deaprendizaje e innovación y, en conse-cuencia, la capacidad competitiva de lasempresas. Esto, unido a los numerososejemplos de regiones muy prósperas cu-yas economías se basan en grupos deempresas e instituciones interrelaciona-das, está haciendo que las entidades pú-blicas locales, regionales, nacionales ysupranacionales doten de mayor protago-nismo a las políticas basadas en clusters.

En respuesta a la creciente relevanciade los clusters para la competitividad, la

CAPV, Escocia y Cataluña fueron a princi-pios de los 90 pioneros en el estable-cimiento de una política basada en aque-llos. Ha transcurrido ya una décadadesde que una serie de agentes empeza-ron a dar los primeros pasos para la cons-titución de las asociaciones clusters ypara el diseño de una política de clustersen la CAPV. Puede ser un buen momentopara analizar su evolución y valorar suaportación. Este artículo abre las puertasa esa reflexión y, en concreto, pretendedar respuesta a un doble objetivo. Por unlado, con objeto de dar a conocer losclusters de la CAPV, se describirán la polí-tica de clusters y las agrupaciones clusterque existen actualmente y su proceso decreación. Y por otro lado, se hará una pri-mera valoración de esta política de clus-ters, dada su relevancia para la futuracompetitividad de nuestra economía.

Para responder a este doble objetivose ha seguido la siguiente metodología:

—Para la descripción de las asociacio-nes clusters y de la política de clusters seha realizado un trabajo de recogida, es-tructuración y síntesis de la informacióndisponible (contenida en sus páginasweb, publicaciones y documentos inter-nos), así como una serie de entrevistas yconsultas con representantes y personasa ellos vinculados2.

—Para la valoración de la política delos clusters, tras analizar la literaturaexistente sobre las características quedebe tener dicha política, se han extraí-do una serie de principios en los queaquella debería basarse y se ha intenta-do valorar cómo responde la política declusters de la CAPV a cada uno de talesprincipios.

2. LA POLÍTICA DE CLUSTERS EN LACAPV

Los tres territorios históricos que for-man la CAPV (Araba, Bizkaia y Gipuzkoa)tienen, en su conjunto, una población deaproximadamente 2 millones de habitan-tes. La economía vasca generó en el2001 un PIB de 42.800 millones de euros(aproximadamente un 6% del de España)y dio empleo a más de 800.000 personas.Bizkaia supone aproximadamente el 50%

del PIB de la CAPV, Gipuzkoa el 35% yAraba el 15%. En su estructura económi-ca, la CAPV se caracteriza por su espe-cialización en la industria manufacturera,que supone en torno al 35% del PIB y el30% del empleo, cifras superiores al restode economías desarrolladas.

Los datos referidos a la última década,en la que se ha aplicado la política declusters, muestran que ha habido clarasmejoras en la economía vasca, aunquees difícil saber el efecto de las políticasmencionadas en estas mejoras. Por ejem-plo, según datos de Eurostat, el PIB percápita (en términos de paridad de poderde compra) pasó de ser el 89,7% de lamedia de la Unión Europea a principiosde la década de los 90 a ser el 105% en2002, produciéndose así un proceso deconvergencia con la economía de los paí-ses de la Unión Europea.

2.1. Orígenes y bases de la política de clusters de la CAPV

A finales de la década de los 80 y prin-cipios de los 90 la Comunidad Autónomadel País Vasco se encontraba inmersa enuna fase de recesión como consecuenciade la pérdida de sus ventajas competiti-vas tradicionales en el mercado interna-cional. Hasta entonces, en la mayoría delos sectores industriales se estaba compi-tiendo en precios. Sin embargo, era ne-cesario desarrollar nuevas ventajas dife-renciales y sostenibles, para competir enel mercado internacional y para afrontarlos importantes retos que se avecinaban,entre los que se encontraba el MercadoÚnico Europeo (1993).

Para dar respuesta a esta situación, elGobierno Vasco, la Diputación Foral de

Mari José Aranguren, Itziar Navarro

2 Agradecemos a Juan Manuel Esteban (Direc-ción de Calidad e Innovación en la Gestión del Go-bierno Vasco), Adolfo de la Peña (Asociación Clusterde Electrodomésticos), Juan José Alonso (Aso-ciación Cluster de Energía), Mónica Moso (Agrupa-ción Cluster del Conocimiento), Alberto Ortueta(Asociación Cluster de Máquina-herramienta) y Mi-rian Larroulet (Asociación Cluster del Papel) su dis-ponibilidad para reunirse con nosotras, así como alos responsables del resto de las AsociacionesCluster por las aportaciones que han realizado a ladescripción de cada uno.

Bizkaia y la Sociedad Promotora BilbaoPlaza Financiera solicitaron en 1990 aMonitor Company, la empresa consultoraligada al prestigioso economista MichaelPorter, un estudio para analizar la situa-ción competitiva de la economía vasca ysu potencial de competitividad futura enel nuevo marco de la economía mundial.Esta investigación se basó en el trabajoque en aquel momento estaba desarro-llando Porter y que se publicó con el títu-lo de La Ventaja Competitiva de las Na-ciones.

En una primera fase, Monitor Companyeligió una lista preliminar de aproximada-mente cincuenta sectores de la CAPV ca-paces a priori de competir en los merca-dos mundiales y los analizó para evaluarsu potencial competitividad internacional.Los criterios que se tuvieron en cuentaen esta evaluación fueron la naturaleza yel alcance de la ventaja competitiva (te-niendo en cuenta los principales compe-tidores internacionales y la posibilidad demejorar estas ventajas a corto plazo, consus propios recursos y a unos costes ra-zonables), la presencia o ausencia de unentorno adecuado para alcanzar unacompetitividad sostenible, su importanciaen la economía vasca (contribución alPIB y posición estratégica), empleo en elsector y en las empresas, nivel de pro-ductividad por empleado, nivel y tipo depropiedad extranjera y relaciones verti-cales y horizontales. Posteriormente, es-tos sectores se agruparon en clusters yse inició un proceso de reflexión en tornoa las posibilidades de mejorar su compe-titividad. Esta reflexión se plasmó enunos planes de acción. El Gobierno Vas-co asumió el papel de dinamizador delproceso e impulsor de los cluster selec-cionados.

2.2. Las fases de la política de clustersde la CAPV

Teniendo en cuenta las recomendacio-nes recogidas en el estudio de MonitorCompany, en 1991 el Gobierno Vasco es-tableció el Programa de Competitividaden el Marco de Política Industrial 1991-95.Dentro de este programa se prestó espe-cial atención a la pequeña y medianaempresa del tejido industrial vasco. Elprograma financió grupos de trabajo for-mados por representantes de empresas,del Gobierno y líderes de asociacionesindustriales y de otras instituciones (edu-cación, formación, investigación básica yaplicada, consultoría…), agrupados entorno a nueve clusters prioritarios: Elec-trodomésticos, Máquina-herramienta,Acero de valor añadido, Puerto de Bilbao,Aeronáutica, Papel, Componentes de au-tomoción, Turismo y Alimentos (GobiernoVasco, 1994). Únicamente los tres prime-ros habían sido seleccionados comoprioritarios por Monitor Company, aunqueel cluster ligado al Puerto de Bilbao erafruto de la reorientación sufrida por el deEmbarcaciones y manipulación previa-mente definido por la consultora. Los cin-co clusters restantes fueron de nueva de-finición. Estos grupos trabajaron paradefinir las áreas de mejora prioritaria y laspropuestas de acción de cada cluster. Enalgunos casos, la propuesta de acciónconsistió precisamente en la constituciónformal de la asociación cluster. Las aso-ciaciones cluster constituidas se basabantanto en sectores tradicionales de la in-dustria vasca (por ejemplo, Máquina-he-rramienta y Electrodomésticos) como ensectores incipientes que representaban ladiversificación e innovación surgidas enlos últimos años (por ejemplo, Aeronáuticay Telecomunicaciones). En 1992 y 1993,

La política de clusters en la Comunidad Autónoma del País Vasco: una primera valoración

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el Gobierno Vasco firmó acuerdos forma-les de colaboración con AFM (AsociaciónCluster de Máquina-herramienta), conACEDE (Agrupación Cluster de Electro-domésticos) y con ACICAE (AsociaciónCluster de Componentes de Automoción).

Además, como consecuencia de esteproceso dinámico de interrelación dediversos agentes, a propuesta de algu-nos de los grupos de trabajo se crearonEZTEN (Sociedad de Capital Riesgo) y laFundación Vasca para la Mejora de la Ca-lidad (Euskalit); se lanzaron el Plan Vascode Tecnología, el programa RETO (ges-tión de empresas) y el Programa de lasAlianzas Estratégicas; y se creó el ComitéInter-cluster. Este comité consideró nece-sario crear un Centro para la Competitivi-dad. Este centro, con muy poca estructu-ra, debería trabajar en dinamizar lasacciones del programa de competitividady ser puente entre las instituciones públi-cas y privadas. Aunque el Centro no sellegó a crear como tal, podemos decirque sus fines los ha asumido la Direcciónde Calidad e Innovación en la Gestión dela Consejería de Industria, Turismo y Co-mercio del Gobierno Vasco, de la cualdepende directamente la política de clus-ter, entre otros cometidos.

El Gobierno Vasco deseaba que las aso-ciaciones cluster fueran una herramientade política industrial, pero no podía esperarde las empresas que, sin nada a cambio,fueran meras cumplidoras de lo que el Go-bierno hubiese planteado. Dado que los in-tereses de las empresas y del Gobierno nosiempre son coincidentes, éste vio la ne-cesidad de aportar algo más a los clusters.Así, dentro de la Política Industrial de1995-99, a lo largo de 1997, el entoncesDepartamento de Industria, Agricultura yPesca firmó Convenios de Colaboración

con 7 asociaciones cluster con objeto deimpulsar a los agentes a la realización de lasactuaciones prioritarias definidas. Los con-venios se firmaron para 3 años y suponíanla financiación conjunta entre los socios yel Gobierno Vasco de las acciones selec-cionadas. Las siete asociaciones clusterque firmaron estos convenios fueron las si-guientes: Máquina-herramienta, Compo-nentes de automoción, Electrodomésticos,Puerto de Bilbao, Medio ambiente, Teleco-municaciones y Conocimiento en gestiónempresarial. Al año siguiente se firmaronlos convenios con las Asociaciones Clusterde Energía y de Aeronáutica; en 1999 conla Asociación Cluster del Papel; y en 2000con la Agrupación de Industrias Marítimas.Algunos de estos clusters (Energía, Medioambiente, Conocimiento en gestión empre-sarial y Telecomunicaciones) no habíansido definidos como prioritarios ni por Mo-nitor Company ni por el Gobierno Vasco,pero respondían a nuevas realidades quehabían ido adquiriendo cuerpo con eltranscurso del tiempo.

En el año 2000, con el cambio de legis-latura y la entrada en el Departamento deIndustria, Comercio y Turismo de JosuJon Imaz, se abrió un proceso de re-flexión sobre la política de los clusters,como consecuencia del cual se decidióseguir con dicha política, enmarcada enla actualidad en la Dirección de Calidad eInnovación en la Gestión. Son responsa-bilidad de esta Dirección fundamen-talmente la política de calidad, en estre-cha relación con Euskalit-FundaciónVasca para la Calidad, y la política declusters. La misión del equipo que coordi-na la política de clusters es la mejora dela competitividad planteando los retos es-tratégicos en cooperación. Para alcanzareste objetivo, propugnan diversas accio-


nes, que deberían tender progresivamen-te hacia la creación de grupos en coope-ración, es decir, hacia la cúspide de la pi-rámide en la Gráfico n.o 1.

El soporte jurídico actual de la políticade los clusters es una orden intemporal del28 de noviembre de 2000. Basándose enella, anualmente se publica una convocato-ria a la que las asociaciones cluster pre-sentan sus solicitudes de ayudas anuales.Las ayudas se materializan a través desubvenciones no reintegrables3 y su articu-lación se realiza mediante convenio, dadoel carácter de colaboración entre la Admi-nistración Pública y la iniciativa privada.

Estas ayudas las pueden recibir las11 asociaciones clusters de la CAPV. Lacuantía de las ayudas alcanza, de modogeneral, hasta un máximo del 60% de losgastos dirigidos al cumplimiento del objeti-vo establecido, en función de las necesi-dades de financiación, con un límite máxi-mo de aproximadamente 240.000 euros.

Desde el año 2000, el Gobierno Vascorealiza un seguimiento de las asociacio-nes cluster considerablemente mayorque en épocas anteriores. Por un lado,las entidades beneficiarias están obliga-das a elaborar planes de acción anua-les, que deben incluir, entre otros aspec-tos, una memoria con el análisis desituación del cluster y la descripciónde los objetivos y las actuaciones quehan de realizar, junto con un calendario,


3 El presupuesto dedicado a tal fin en el 2003 erade algo más de 2 millones de euros.

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Gráfico n.o 1: Acciones estratégicas de los clusters

Fuente: Elaboración propia a partir del esquema de J.M. Esteban.

Evaluar las sinergias y ordenarlas

Identificar sinergias

Captar y difundir información estratégica

Crear gruposen cooperación

presupuesto, financiación e indicadoresque permitan el análisis y evaluaciónposteriores. A partir de 2001 se les exigetambién que realicen un Plan Estratégicoa 3-4 años, que contemple, como míni-mo, las áreas de internacionalización,tecnología y calidad. El Plan Estratégicose despliega en Planes Anuales, loscuáles, obviamente tienen que ser cohe-rentes con el Plan Estratégico y tienenque facilitar su cumplimiento. Además,las asociaciones cluster tienen que crearComités específicos en cada una de lasáreas anteriormente citadas.

La Dirección de Calidad e Innovaciónen la Gestión del Gobierno Vasco partici-pa en las asociaciones cluster con técni-cos verticales (especialistas en un clusterconcreto) y técnicos horizontales (espe-cialistas en cada área estratégica). En to-tal, 7-8 personas realizan el seguimientode las 11 asociaciones cluster existentesen estos momentos, de forma que cadauna de estas personas es técnico verticalde una o dos asociaciones cluster y, ade-más, puede ser técnico horizontal de unaárea (internacionalización, tecnología, ca-lidad…). Los técnicos verticales asisten alas reuniones de las asociaciones clusterque les corresponden y los técnicos hori-zontales a las reuniones de los comitésde ese área en todas las asociacionescluster.

3. LOS CLUSTERS DE LA CAPV

En la actualidad, en la CAPV hay 11 aso-ciaciones cluster: Aeronáutica (HEGAN),Puerto de Bilbao, Componentes de automo-ción (ACICAE), Electrodomésticos (ACEDE),Energía, Máquina-herramienta (AFM), Me-dio ambiente (ACLIMA), Papel, Tecnolo-

gías de la Información (telecomunicacio-nes-GAIA), Marítimo y Conocimiento engestión empresarial.

La descripción detallada de cada unade las asociaciones cluster se recoge enel documento de título «Información indi-vidualizada sobre las Asociaciones Clus-ter de la CAPV» que figura en este númerode la revista. A partir de la información allícontenida se ha elaborado el Cuadro n.o 1que resume diversos datos relevantespara entender la importancia de cadaagrupación cluster4. Basándonos en di-cha información, en las siguientes líneasefectuaremos una presentación conjunta,para las 11 asociaciones clusters, de suproceso de creación, de los criterios deli-mitadores de cada una, de su tamaño, desu estructura administrativa, de sus obje-tivos y áreas de trabajo, de la relacióncon sus socios y con el resto de las agru-paciones cluster y de la colaboración conel Gobierno Vasco.

3.1. Creación

Las 11 agrupaciones cluster existentesen la actualidad en la CAPV se han crea-do o han sido incluidos en el Programade Competitividad del Gobierno Vasco enla década de los 90. Sin embargo, elproceso de creación de algunos, espe-cialmente en los sectores en los que yaexistían con anterioridad asociacionessectoriales (Máquina-herramienta, Tele-comunicaciones, Electrodomésticos), fue


4 Tanto el documento como la síntesis aquí reco-gida se han elaborado a partir de la información fa-cilitada por ACICAE, ACEDE, HEGAN, Puerto de Bil-bao, AFM, ACLIMA, GAIA, Asociación Cluster dePapel, Foro Marítimo y la Agrupación Cluster de Co-nocimiento en gestión empresarial.


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más rápido y se produjo en la primeramitad de la década de los 90. En otroscasos, el proceso de constitución ha sidomás complejo (Papel) o la idea de su crea-ción surgió más tarde (Energía, Medioambiente o Conocimiento en gestión em-presarial), por lo que se crearon en la se-gunda mitad de los 90.

3.2. Actividades o criterios delimitadoresde los clusters

Es habitual en la literatura de clustersdistinguir entre clusters basados en unacadena de valor de la producción yclusters basados en otro tipo de interre-laciones (especialmente tecnología, ha-bilidades…). Pues bien, la mayoría deagrupaciones cluster de la CAPV estánbasados en una cadena de valor deproducción.

Los componentes de las agrupacionescluster son en su mayoría empresas,pero en ellas participan también otrasinstituciones: la Administración (GobiernoVasco, Diputaciones, Ayuntamientos,…),centros de formación, centros de investi-gación… En el documento «Informaciónindividualizada sobre las agrupacionescluster de la CAPV» antes citado se re-cogen con mayor detalle los principalessocios de cada una de las agrupacionescluster.

Los requisitos para ser socio de unaagrupación cluster son: pertenecer al sec-tor que representa y realizar una aporta-ción (cuota). Además, algunos exigen asus socios que cumplan otra serie de re-quisitos. Por ejemplo, en la AsociaciónCluster de Componentes de automoción seles exige cumplir unas características de-terminadas de facturación, homologación

de calidad y ser líderes en aspectos rele-vantes; en la de Medio ambiente, cumplircon el Plan medioambiental de ACLIMA yadherirse al compromiso de ACLIMA por eldesarrollo sostenible; y en la de Electrodo-mésticos, aportar, además de la cuota co-rrespondiente, una cantidad simbólica paraparticipar en el capital de la AsociaciónCluster.

3.3. Tamaño de las agrupaciones cluster

El tamaño de los clusters se puedeanalizar utilizando distintos indicadores:número de socios, empleo, factura-ción,… Si analizamos el tamaño de lasagrupaciones cluster utilizando el em-pleo o la facturación, debemos tener encuenta que algunos socios tienen plan-tas fuera de la CAPV, por lo que estare-mos hablando siempre de aproximacio-nes. Por el número de socios, las cuatromayores agrupaciones cluster son las deComponentes de automoción, Conoci-miento en gestión empresarial, Teleco-municaciones y Puerto de Bilbao; y lasmenores, las de Electrodomésticos, Pa-pel y Aeronáutica. Pero, en algunasagrupaciones cluster, por las caracterís-ticas propias de sector, el tamaño mediode cada empresa es mayor, por lo que sitenemos en cuenta el empleo, la Agru-pación Cluster de Electrodomésticos,por ejemplo, es una de las más grandes.Además, en casos como el de ACICAE,los socios principales toman decisionesy plantean acciones para todo el sectorde automoción, por lo que el impacto dela agrupación cluster transciende de suspropios socios.

Si comparamos estos datos con los dela encuesta del ENSR y de la base de


Harvard recogidos en Navarro (2003), po-demos concluir que el tamaño medio delas agrupaciones cluster en la CAPV, tan-to analizando el número de socios comoanalizando el empleo que representan, esmenor que en otros lugares. En la CAPVno existe ninguna agrupación cluster quetenga más de 200 socios ni que repre-sente más de 25.000 empleos.

3.4. Estructura administrativa de las agrupaciones cluster

En general, podemos decir que todaslas agrupaciones cluster tienen una es-tructura administrativa reducida, aunquehaya diferencias de unas a otras. La es-tructura administrativa suele estar com-puesta por un director y algunos colabo-radores que trabajan con la filosofía deque los principales actores del clusterson sus socios (empresas, universida-des, centros tecnológicos…). El directorse esfuerza para que la agrupación clus-ter sea un foro de encuentro para susmiembros y dinamiza las relaciones en-tre los socios. Junto con el equipo ad-ministrativo, se encarga de la gestióndiaria y de representar a la agrupacióncluster en las instancias oportunas.Cabe subrayar que en la gestión diariase tiende a subcontratar todas aquellasactividades que se puedan externalizar(estudios de mercado…), con objeto demantener una dimensión reducida. Porejemplo, la Agrupación Cluster de Elec-trodomésticos, la de menor estructura,tiene un director y una secretaria, éstaúltima a media jornada. La agrupacióncluster de mayor estructura es la de Má-quina-herramienta, dado que hereda desu etapa previa a la constitución comoasociación cluster la estructura de más

de una veintena de personas que teníacomo asociación sectorial.

3.5. Objetivos y áreas de trabajo

La misión de la política de cluster esaumentar la competitividad de la econo-mía vasca planteando los retos estraté-gicos en clave de cooperación. Por lotanto, en general, podríamos decir quela misión de cada agrupación cluster esaumentar, mediante la cooperación, lacompetitividad de sus empresas asocia-das y de los sectores que representan,para así contribuir a mejorar la compe-titividad de la economía vasca en suconjunto. Siendo esto así, en algunasagrupaciones cluster, como por ejemplola de Medio ambiente, el objetivo superael ámbito empresarial, puesto que sepersigue la mejora del medio ambienteen la CAPV.

Como se ha citado anteriormente, paraalcanzar el objetivo de la competitividadtodos las agrupaciones cluster trabajan,por lo menos, en tres áreas: tecnología,calidad e internacionalización, tratandode impulsar en todas ellas acciones encooperación. Dependiendo de las carac-terísticas de las actividades de los sociosde las agrupaciones cluster, puede ha-ber otras áreas de trabajo más específi-cas; por ejemplo, medio ambiente (Pa-pel), formación (Máquina-herramienta yTelecomunicaciones, entre otros), norma-tiva (Medio ambiente). En el caso de laAgrupación Cluster de Conocimiento lasáreas de trabajo difieren de las anterio-res y son las siguientes: internacional,transferencia de conocimiento y sensibili-zación. Cada agrupación cluster definesus objetivos en las áreas que considera


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oportunas, y éstos se recogen en los pla-nes anuales.

3.6. Relación de las agrupacionescluster con sus socios

Además de la relación que cada agru-pación cluster puede mantener con lossocios de forma individual (por medio deconsultas, peticiones de información…),las agrupaciones cluster tienen unaAsamblea General, donde participan to-dos los socios y donde se elige la JuntaDirectiva, en la que también participantécnicos del Gobierno Vasco. Además,cada cluster tiene Comités Específicos(dependiendo del cluster puede haberdesde 2 hasta 4 o 5 comités) definidospor la Junta Directiva, generalmente rela-cionados con las tres áreas de trabajoestratégicas arriba mencionadas (tecno-logía, calidad e internacionalización). Es-tos comités están formados por repre-sentantes de los socios relacionados conel área específica. Algunas agrupacionescluster, más que a comités fijos de cadaárea, están tendiendo a la creación decomités específicos que surgen y desa-parecen con un proyecto concreto. Así,en tales comités participan los represen-tantes de los socios participantes en elproyecto concreto, ganando con ello enefectividad.

3.7. Relación entre las agrupacionescluster

En las entrevistas realizadas a variosdirectores de agrupaciones cluster, he-mos recogido que no hay un cauce for-mal establecido para la relación entreellos, aunque existan relaciones informa-

les. Ellos mismos consideran que debe-rían tener mayor relación, porque así po-drían aprender de las experiencias de losdemás. En algunos casos, por las carac-terísticas del sector, existen relacionescon otras agrupaciones cluster. Por ejem-plo, la de Máquina-herramienta mantienerelaciones más intensas con la de Auto-moción y la de Aeronáutica, dado queson clientes importantes del sector. De al-guna manera, quien tiene toda la informa-ción centralizada es la Dirección de Cali-dad e Innovación en la Gestión, y es elpersonal de tal dirección quien informa acada agrupación cluster de las activida-des de los demás, pero sería deseableque tales flujos de comunicaciones tuvie-ran lugar también sin la intermediacióndel personal de Gobierno Vasco.

3.8. Colaboración Gobierno Vasco-agrupaciones cluster

Es de destacar que existe una estre-cha relación entre la Consejería de Indus-tria, Turismo y Comercio del GobiernoVasco y cada agrupación cluster, dadoque los técnicos verticales y horizontalesdel Gobierno Vasco asisten a todas lasreuniones de cada agrupación cluster, deforma que al menos hay una persona delGobierno Vasco que tiene la visión gene-ral de cada agrupación cluster y la visiónhorizontal de cada área de trabajo. Esteconocimiento de los principales proble-mas y actividades de cada agrupacióncluster, junto con el conocimiento de losobjetivos de la política industrial del Go-bierno Vasco, es una fuente importante,por un lado, de generación de propues-tas y sugerencias para el diseño de la po-lítica industrial, y por otro, de orientaciónpara las agrupaciones cluster.


3.9. Financiación de las agrupacionescluster

Las agrupaciones cluster se financiancon fondos públicos y privados.

Con las cuotas que pagan los sociosde la agrupación cluster, que suele te-ner una parte variable en función del ta-maño de la empresa, se financia el 40%de los gastos internos y el 50% de losexternos. Esta cuota tiende a ser mayoren los agrupaciones cluster que tienenmenos socios. El resto, es decir el 60%de los gastos internos y el 50% de losexternos, se financia mediante la políti-ca de clusters del Gobierno Vasco, pormedio de los convenios que firma cadaagrupación cluster.

Lo anterior no impide que los proyec-tos que se generan en las agrupacionescluster tengan otras posibilidades de fi-nanciación, a través de programas públi-cos existentes en el área de tecnología,calidad, internacionalización… siempreque cumplan las condiciones estableci-das en las políticas diseñadas en cadacaso. Por lo tanto, cada proyecto, depen-diendo de sus características, puede te-ner sus propios mecanismos de finan-ciación y el porcentaje de financiaciónpública depende del tipo de proyectoconcreto.

4. PRINCIPIOS Y ORIENTACIONES DE LAS POLÍTICAS DE CLUSTERS:UNA PRIMERA VALORACIÓN DEL CASO DE LA CAPV

El papel del sector público en el desa-rrollo de las economías regionales y en elequilibrio en las responsabilidades del sec-

tor público y privado ha tenido una impor-tante reformulación en la última década. Enello han incidido tres tendencia claves quese han dado en las políticas europeas: ladescentralización de las responsabilidadespolíticas hacia niveles sub-nacionales, elcambio del enfoque de la intervención delsector público hacia aproximaciones mássistémicas del desarrollo y la mayor involu-cración del sector privado en el diseño eimplantación de las políticas. Las políticasde desarrollo de los cluster, que han proli-ferado durante la última década, se pue-den entender como una extensión de es-tas tendencias. Como indican Roelandt etal. (1999), como fundamento de la políticade clusters están fallos del mercado (sufuncionamiento ineficiente o los fallos de in-formación), fallos de sistema (limitada inte-racción entre los actores en los sistemasde innovación, desacoplamiento institucio-nal entre infraestructuras de conocimientopúblicas y necesidades del mercado y au-sencia de clientes exigentes) y fallos delgobierno.

La utilización de los clusters como ins-trumento de política económica no se haextendido sólo a Europa Occidental yNorte América, sino también a países me-nos desarrollados. Así, la política de clus-ters ha sido promovida por organiza-ciones internacionales tales como laComisión Europea, la OCDE y UNIDO eincluso ha propiciado que las regiones in-teresadas en impulsar el desarrollo de losclusters se asocien, como en el caso delos Institutos de Competitividad y losClubs franceses e italianos de los distritosindustriales.

Dada esta profusión de las iniciativasde políticas de clusters, es cada vez ma-yor el interés por conocer los factoresque hacen que éstas sean exitosas. En


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este contexto, varias organizaciones hanquerido abordar estudios sobre las mejo-res prácticas en la política de clusters.Destacan entre ellos:

—El Centro de Investigación de PolíticasEuropeas, que en el año 2000, junto con laUniversidad de Strathclyde, llevó a cabo elproyecto Euro-Cluster. Financiado por va-rias organizaciones de desarrollo regionaleuropeas, este proyecto pretendía identifi-car y entender los factores clave del dise-ño, puesta en marcha y evaluación de laspolíticas de desarrollo de clusters exitosas.Fue liderado por Philip Raines y se basó enestudios de casos llevados a cabo en sieteregiones europeas: Escocia (Reino Unido),Este de Suecia, Limburgo (Países Bajos),País Vasco (España), Renania del Norte-Westfalia (Alemania), Tampere (Finlandia) yValle de Arve (Francia).

—El estudio patrocinado por la Comi-sión Europea y realizado por el ENSR enel año 2002 sobre los Clusters Regionalesen Europa que analiza, entre otros aspec-tos, las mejores prácticas de las políticasde desarrollo de clusters.

—Los estudios llevados a cabo desdela OCDE, bien por los grupos de trabajoespecíficos sobre clusters (véanse, enparticular, «Boosting Innovation: The clus-ter approach» e «Innovative clusters. Dri-vers of National Innovation Systems») asícomo en varios workshops organizadospor la misma institución (véase especial-mente «Local partnership, clusters andSME globalisation»).

A partir, fundamentalmente, de estosestudios, hemos fijado, sin pretensión deexhaustividad, una serie de caracterís-ticas que debería tener una política declusters para ser exitosa. A continuación,hemos realizado una primera valoración y

reflexión del grado en que la política declusters de la CAPV se adecúa a cadauno de estos principios.

Para la ordenación de los principios oguías para una política de clusters exitosairemos analizando las fases de lo quesuele denominarse ciclo de vida o de-sarrollo de una política de cluster: identifi-cación y selección de los clusters, diseñode la política, implementación, y segui-miento y evaluación. La fase de identifica-ción y selección consiste en el análisis delos clusters existentes en la economía lo-cal y su potencial para desarrollarlos y enla elección de los clusters en que se va acentrar la política. En la fase de diseñohay que fijar los objetivos de la política,establecer los programas y medidas indi-viduales y el reparto de responsabilidadesen el lanzamiento de la misma. La fase deimplantación debe tener en cuenta lasmedidas de política y el sistema de im-plantación. La última fase comprende elseguimiento y la evaluación de la política.

4.1. Identificación y selección de los clusters

P1: No se puede ni se debe intentarcrear clusters de la nada o donde noexistan unas condiciones iniciales. El pa-pel del Gobierno debe ser de apoyo a losclusters existentes o emergentes.

P2: El análisis para identificar los clus-ters debe combinar el análisis de los indi-cadores cuantitativos y los métodos cuali-tativos basados en la opinión de losexpertos que conozcan las fortalezas dela economía local5.


5 Véase Porter (1998).

P3: Si bien la literatura no se pone to-talmente de acuerdo sobre si se debeprestar atención a todos los clusters exis-tentes o emergentes o seleccionar algu-nos, en lo que sí coincide es en que, encaso de optar por priorizar entre los clus-ters identificados, resulta crucial la exis-tencia de un núcleo organizado de acto-res en el cluster para posibilitar procesosde abajo a arriba y en que la selección fi-nal debe tener una cartera de clusters di-versos que permitan una disminución delriesgo.

Analizando cómo se han aplicado losdos primeros principios en el caso de laCAPV, cabe señalar que el estudio deMonitor Company realizado en 1990-91propuso una lista inicial de clusters priori-tarios: Máquina-herramienta, Electrodo-mésticos, Acero de valor añadido, Fores-tal, Ocio y viaje y Vino de la Rioja. Estalista de clusters prioritarios, según la opi-nión de las empresas y las institucionesde la región, no reflejaba del todo las for-talezas económicas de la CAPV: en parte,porque uno de los criterios cuantitativospara definir la fortaleza de los clusters erasu fuerte enfoque exportador, sin consi-derar que podía haber actividades rele-vantes de la economía vasca que aten-dían mayoritariamente al mercado local;y, en parte, porque el sistema de clasifi-cación sectorial utilizado para el análisisno permitía detectar algunos clusters,como por ejemplo el de Componentes deautomoción, por clasificar las empresassegún el material que utilizaban y no se-gún el destino del producto final. Por ello,aunque se aceptaron los principios utili-zados en el estudio de Monitor Company,se inició un proceso de diálogo para ajus-tar mejor los clusters potenciales identifi-cados a las prioridades y percepciones

regionales. Así, de la lista de MonitorCompany se mantuvieron Máquina-herra-mienta, Electrodomésticos y Acero de va-lor añadido, y se fueron añadiendo Papel,Aeronáutica, Componentes de automo-ción, Telecomunicaciones, Puerto de Bil-bao, Energía, Medio ambiente y Conoci-miento en gestión empresarial. Puestoque el análisis cuantitativo fue completa-do con el proceso de diálogo iniciadopodemos afirmar que la política de clus-ters de la CAPV se ha basado fundamen-talmente en los clusters existentes oemergentes.

En la CAPV, la selección de los clus-ters prioritarios se realizó inicialmente dearriba hacia abajo. Pero nada más identi-ficar los clusters, el Gobierno Vasco re-quirió una activa participación de losagentes implicados en cada cluster. Éstafue una tarea relativamente sencilla, por-que en varios de los clusters identificadosy seleccionados como prioritarios ya exis-tía un núcleo organizado de actores, alhaber existido un cierto asociacionismoen el sector: Máquina-herramienta, Te-lecomunicaciones, Electrodomésticos,Puerto de Bilbao…

El Gobierno Vasco facilitó una metodo-logía estándar a los grupos selecciona-dos para llevar adelante la idea del clus-ter y dejó en manos de cada cluster ladecisión de seguir adelante. Este traspa-so de la responsabilidad de llevar adelan-te el cluster al sector privado resultó cru-cial en los clusters que al final fueronseleccionados para la política, puestoque los grupos industriales relevantes secomprometieron a dedicar recursos a lainiciativa y contribuir a la financiación dela política; si esto no hubiera sido así, lapolítica de clusters no habría tenido nin-guna base y hubiera sido abandonada.


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De hecho, donde los participantes poten-ciales no quisieron hacerse responsablesde la iniciativa, el cluster no se formalizó.Éste fue, precisamente, el caso del Acerodel valor añadido y también el del Papelen una primera fase6.

En los clusters que se han constituidoformalmente con posterioridad no ha ha-bido una selección previa por parte delGobierno Vasco, puesto que los clusterspotenciales, aun no figurando entre losclusters definidos inicialmente comoprioritarios que presentaron una propues-ta seria, se incluyeron en la política con elmismo apoyo que el resto de los clusters.Este es el caso de la Agrupación delCluster de Conocimiento en gestión em-presarial, de la Asociación Cluster de In-dustrias de Medio ambiente y de la Aso-ciación Cluster de Energía. Así, aunqueen la política de clusters de la CAPV ensus inicios se realizó un proceso de se-lección a partir del estudio de competitivi-dad realizado, en los clusters que se hanido constituyendo formalmente con pos-terioridad, su selección no ha estado ba-sada en un estudio más amplio sobre sucontribución a la competitividad de nuestraeconomía. Sería conveniente desarrollarperiódicamente este tipo de estudios, deforma que se puedan detectar futurosclusters.

Sobre el portafolio de las agrupacionescluster de la CAPV cabe decir que se tra-ta de clusters basados en la cadena devalor; y que se combinan tanto clusters

tradicionales (Máquina-herramienta)como clusters de sectores más emergen-tes (Medio ambiente).

4.2. Diseño de la política de clusters

P4: La política de los clusters deberíaesencialmente animar el comportamientoen cooperación y de funcionamiento enred entre las empresas, así como facilitarel abastecimiento de servicios más adap-tados a los agentes del cluster, por loque debería ser el sector privado quienliderase las iniciativas de desarrollo delcluster.

P5: Para llegar a la creación de gruposen cooperación conviene, mediante aná-lisis y datos, tratar de convencer a losagentes de la importancia de abordarlos proyectos en cooperación que pue-dan resultar relevantes para la competiti-vidad de los socios. Inicialmente, paraque los participantes en los proyectos sevayan conociendo y puedan trabajar conconfianza, es conveniente plantear pro-yectos en colaboración sin mucho riesgoy con resultados visibles y rápidos.

La misión de la política de clusters dela CAPV es la mejora de la competitividadplanteando los retos estratégicos en coo-peración. Para llegar a responder a los re-tos en cooperación, comienzan por accio-nes más básicas, como captar y difundirinformación estratégica para posterior-mente llegar a identificar sinergias y aevaluarlas y ordenarlas. El objetivo finalsería crear grupos en cooperación (véaseGráfico n.o 1). Cada agrupación clustertiene también como misión la mejora de lacompetitividad mediante la cooperación.Por ello, el director de cada agrupacióncluster procura impulsar la cooperación


6 Cabría señalar que es probable que en la deci-sión de los grupos relevantes de empresas de cadacluster no sólo incidieran criterios económicos, sinotambién el impacto de su decisión en las posibilida-des de poder contar en el futuro con apoyo públicoen algunas áreas.

entre sus agentes, ejerciendo de cataliza-dor y facilitador. Se consigue captar y di-fundir información estratégica y hastapueden llegar a identificar las sinergias,evaluarlas y ordenarlas; pero, en opiniónde personas implicadas en este proceso,muchas veces resulta difícil llegar a creargrupos en cooperación, dado que ello re-quiere un alto grado de confianza entrelos socios, cuyo proceso de generaciónes relativamente largo en el tiempo.

Inicialmente, el Gobierno Vasco fuequien lideró la política de clusters de laCAPV, pero desde el principio tenía claroque la política de cluster no tendría éxito siel sector privado no asumía una parte im-portante de responsabilidad. Por eso, en-seguida se impulsó la creación de gruposde trabajo de cada cluster, a quienes seencomendó la definición de las priorida-des y los planes de acción de cada clus-ter. En estos grupos de trabajo participa-ron representantes de empresas, centrosde formación, centros tecnológicos y tam-bién un representante del Gobierno Vasco.El grupo lo presidía una persona elegidaentre el Gobierno Vasco y los agentes im-plicados. En muchos casos, de este grupoinicial se crearon grupos de trabajo poráreas. Cada grupo definió su plan estraté-gico general que se discutió con el Depar-tamento de Industria del Gobierno Vasco.La negociación de este plan se materiali-zaba después en un acuerdo contractual oconvenio entre la agrupación cluster y elDepartamento de Industria, con una impli-cación de coste bastante limitado para elGobierno Vasco. Con tal aportación, la es-tructura de cada agrupación cluster ha deser muy reducida, salvo en aquellas quese basaron en asociaciones previamenteexistentes. Así, los directores de cadaagrupación cluster ejercen de animadores,

creando identidad y representando al clus-ter, generando confianza, … pero los pro-yectos en cooperación son liderados porel sector privado.

Sobre el abastecimiento de serviciosmás adaptados a las necesidades decada cluster, cabe señalar que, aunqueen la misión de la política de clusters dela CAPV no se recoge explícitamente, en lapráctica también se facilita el abasteci-miento de estos servicios. En muchas agru-paciones cluster participan, en mayor omenor medida, centros de formación adap-tados a las necesidades del sector: el Insti-tuto de Máquina-herramienta en el caso deAFM, la Escuela de Papel en el caso de laAsociación Cluster del Papel, el CentroUniversitario de la Automoción en el casode ACICAE… Además, dada la coordina-ción existente en la Dirección de Calidad eInnovación en la Gestión entre las áreas decalidad, internacionalización, innovación…,las políticas que se diseñen desde estasáreas tienen mayores probabilidades deser programas más integrados entre sí ymás adaptados a las necesidades de losclusters.

Aunque en algunas agrupaciones clus-ter de la CAPV se están realizando es-fuerzos por presentar casos parecidos ycercanos a los proyectos que se preten-den abordar o se ha invitado a expertosen materias sobre las que los socios ha-bían mostrado interés, creemos que eneste aspecto hay numerosas oportunida-des de mejora, en las que podrían estarimplicados tanto cada una de las agrupa-ciones clusters, como otras institucionesmás especializadas en análisis e investi-gaciones, como universidades y consul-torías. Tales instituciones también podríancolaborar en la realización de análisis y larecogida y presentación de datos que


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cuantifiquen de alguna manera las venta-jas que supone participar en un proyectodeterminado.

Sobre la conveniencia de empezar porproyectos de bajo riesgo y resultados rápi-dos, si bien la Dirección de Calidad e Inno-vación en la Gestión y las asociacionesclusters han fijado como objetivo llegar aabordar proyectos de cooperación, tam-bién son conscientes de la dificultad de lle-gar a estos retos estratégicos y por lo tan-to, también se valoran otros proyectos mássencillos, que ayuden a crear relaciones demayor confianza tanto entre las empresascomo entre las empresas y otras institucio-nes que pueden servirles de apoyo, comolos centros tecnológicos. Por ejemplo, en laAsociación Cluster del Papel se ha realiza-do un proyecto sobre valoración de lodos,interesante para las empresas del sector.A pesar de que estas empresas son com-petidoras, se ha realizado un esfuerzo porbuscar puntos de interés comunes. Existenotros proyectos similares por ejemplo en elde Electrodomésticos.

4.3. Implantación de la política de clusters

P6: No hay unas políticas de clustersgenerales válidas para todos los entor-nos. Por lo tanto, las políticas de clustersy los programas derivados de ellas tienenque adaptarse al entorno concreto en quese aplican, respondiendo así a la realidadeconómica y social local y a la de cadacluster.

P7: Una política de cluster global debecontemplar medidas que crean comuni-dad (crean identidad y la proyectan),medidas que crean relaciones y proyec-tos, medidas para generar recursos co-

munes y medidas que atacan fallos delsistema7.

P8: Conviene encajar la política declusters en las estructuras existentes ydar oportunidad para una mayor integra-ción de las distintas áreas de política.Para esta integración de las políticas con-viene que haya una entidad supervisora.

En el caso de la CAPV, una primeraadaptación al entorno se realizó ya desdelos análisis iniciales, cuando se contrastóla propuesta de Monitor Company con di-ferentes grupos de trabajo para llegar adefinir los clusters existentes. Además,los convenios que anualmente firma cadauna de las agrupaciones cluster con elGobierno Vasco ofrecen la posibilidad deresponder a la realidad concreta de cadacluster: los objetivos y acciones anualesse adaptan a las necesidades del mo-mento. El Gobierno Vasco propuso en sudía tres grandes retos estratégicos a losque deben responder todos los clusters;a saber, internacionalización, calidad ytecnología. Pero cada sector tiene suspeculiaridades y así, las agrupacionescluster pueden ampliar tales áreas estra-tégicas, con otros intereses importantespara sus asociados. Tal como se ha men-cionado en la descripción de las agru-paciones cluster, en algunos de ellosexisten comités o grupos de trabajo másespecíficos.

En el caso de la CAPV, entre las medi-das para crear comunidad se puedendestacar las reuniones, encuentros, fo-ros… que organizan las asociacionescluster para sus asociados. En estas reu-niones, que muchas veces se organizanpor áreas, se pueden llegar a identificar


7 Véase, para más detalles, Raines (2000).

problemas y oportunidades comunes,buscar soluciones conjuntas y desarrollarun mayor sentido de pertenencia al clus-ter. Sin embargo, en opinión de algunosdirectores de agrupaciones cluster, lasreuniones de los comités de las distin-tas áreas han resultado a menudo muyforzadas, por lo que, por efectividad, seha tendido a hacer reuniones más fre-cuentes para cada proyecto específico ya reunirse los comités de área con menorfrecuencia. De todas formas, dado quecada agrupación cluster tiene que elabo-rar un plan estratégico que recoja su re-flexión estratégica y sus objetivos y ac-ciones para cada una de las áreas, esimprescindible que los comités de árease reúnan. Tanto las reuniones por pro-yectos como las de reflexión estratégicaabordados en cada comité pueden serun instrumento para creación de comuni-dad y para su proyección.

Es de destacar también que todas lasagrupaciones cluster de la CAPV tienensu página web, muchos de ellos publicanrevistas, como por ejemplo «Energia Be-rria» donde se recogen las actividadesmás importantes de la Asociación Clusterde Energía o «Gestión Empresarial», bo-letín informativo trimestral de la Agrupa-ción Cluster de Conocimiento. Adicional-mente, son también bastante habitualeslos trabajos más específicos y de mayorprofundidad realizados por las agru-paciones cluster con objeto de dar res-puesta a las necesidades de los socios,como por ejemplo, estudios sobre las ten-dencias del sector, apoyo para la forma-ción… Con todo ello, no sólo se da res-puesta al objetivo de comunicación y deproyección del cluster en el exterior, sinoque también se ayuda a generar el senti-do de identidad. Sin embargo, hemos de-

tectado que las agrupaciones cluster dela CAPV son en general poco conocidosy pocas veces han sido objeto de estu-dio. Así, aparte de las publicaciones Pro-grama de Competitividad 1 y 2 citados enla bibliografía, no hemos encontrado es-tudios que analicen los clusters en suconjunto y la política de clusters de laCAPV.

Como medidas que crean vínculos yproyectos conjuntos, cabe decir que to-das estas actividades que van generandocomunidad pueden constituirse en unpaso inicial que dé lugar a proyectos es-pecíficos que se abordan por parte de losmiembros en ellos interesados. En estesentido, en varios clusters se han plan-teado proyectos interesantes y de enver-gadura importante, ligados a la interna-cionalización y a la tecnología. Ademásde las posibilidades que los distintos en-cuentros entre los asociados puedangenerar para los proyectos conjuntos,también desde la dirección de cadaagrupación cluster se han solido propo-ner proyectos atractivos. Es decir, losproyectos surgen tanto de arriba haciaabajo como de abajo hacia arriba.

Por último, sobre las medidas para lageneración de recursos comunes —talescomo acceso a información clave para elnegocio, infraestructuras específicas, trans-ferencia de tecnología, formación en habili-dades a la medida…—, es de destacarque en las agrupaciones cluster de laCAPV se han identificado numerosos ejem-plos de tales medidas para su generación,medidas que suponen ventajas competiti-vas comunes para los miembros del clus-ter, difícilmente accesibles de forma indivi-dual. Por ejemplo, en la Asociación Clusterde Papel se facilita información sobre la re-gulación medioambiental que deben cum-


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plir las empresas, se quieren adaptar losciclos formativos de la Escuela de Papel alas necesidades de formación de las em-presas del cluster… También se han de-tectado ejemplos en que se aprecia que lapolítica de clusters ha permitido atacar al-gunos fallos del sistema: por ejemplo, evi-tar duplicidades (en formación, en organi-zación de misiones comerciales…). Enotros casos, la agrupación cluster ha ejerci-do el papel de facilitador de relaciones en-tre empresas y centros tecnológicos, parapoder desarrollar proyectos importantespara el futuro de las empresas, pero quequedan relegados en el día a día. Así, lasempresas de la Agrupación Cluster deElectrodomésticos tienen un proyecto con-junto con un centro tecnológico para anali-zar el proceso físico-químico de limpieza olos materiales con futuro para la produc-ción de electrodomésticos.

El sistema existente en la CAPV permi-te cierta integración de las políticas. Den-tro de la Dirección de Innovación y Cali-dad en la Gestión, el equipo responsablede la política de clusters ejerce la labor desupervisor general y es quien se encargade negociar los convenios anuales concada agrupación cluster y de hacer elseguimiento de cada uno. Se realiza unesfuerzo de integración de las áreas decalidad, tecnología e innovación e inter-nacionalización desde la perspectiva delos cluster, dado que personas de estosdepartamentos acuden como técnicoshorizontales o verticales a las reunionesde las agrupaciones cluster. El hecho deque estos técnicos pertenezcan al mismodepartamento facilita la coordinación delas áreas citadas, aunque cabría ampliaresta coordinación a otras áreas de inte-rés que pertenecen a otros departamen-tos, por ejemplo, para gestionar el área

de formación. Parece que está en el áni-mo de los responsables de la política declusters salvar esta deficiencia, por lo quehemos podido conocer del planteamientode creación de una nueva AgrupaciónCluster, la de Industria Audiovisual8.

Para la aplicación de la política en cadacluster, en el caso de la CAPV, desde elsector privado se han creado estructurasadicionales, aunque la estructura creadaen la mayoría de los casos ha sido mínima(un director y una o dos personas de apo-yo en cada agrupación cluster). En agru-paciones cluster creadas a partir de aso-ciaciones sectoriales existentes, se haaprovechado, por lo menos en parte, laestructura ya existente, tal como se ha ci-tado anteriormente. Estas estructuras seencargan de la gestión de cada agrupa-ción cluster.

4.4. Seguimiento y evaluación de la política de clusters

P9: La política de clusters debe ser so-metida a evaluación, a pesar de la par-ticular dificultad para ello existente9.


8 La propuesta de creación de esta nueva Agru-pación Cluster se recoge en el Libro Blanco delSector Audiovisual en la CAPV presentado reciente-mente. La Agrupación Cluster reunirá al conjunto delos agentes del sector y en su desarrollo colabora-rán el Departamento de Industria, Comercio y Turis-mo y el Departamento de Cultura.

9 Además de no existir acuerdo sobre qué se en-tiende por éxito de dicha política, hay que conside-rar que las políticas de cluster son relativamentenuevas, se definen muchas veces de forma muyamplia y el incentivo para definir un procedimientopara su evaluación no es grande, dado el ahorro fi-nanciero que la política de clusters ha supuestopara el sector público y los escasos recursos quenormalmente consume. Todo ello hace que la eva-luación y el control de las políticas de cluster hayasido, en todos lugares, muy escasa.

En el caso de la CAPV, el mismo sis-tema supone en cierta medida una auto-evaluación, donde la continua partici-pación de los socios en las distintasactividades de los clusters es una eviden-cia de su valor. Sin embargo, aunqueexiste la valoración de las acciones parti-culares desarrolladas en el seno de cadaagrupación cluster y también existe uncontrol por parte del Gobierno Vasco delgasto público destinado a cada agrupa-ción cluster mediante la revisión anual delos convenios, no existe una evaluaciónde la relación entre las actividades decada agrupación cluster y su impacto, esdecir, del éxito de la agrupación en el al-cance de su objetivo final, a saber, mejo-rar la competitividad de la economía vas-ca planteando los retos estratégicos encooperación. Creemos que, a pesar desu dificultad, esta tarea es una asignaturapendiente que habría que abordar y en laque podrían colaborar otros agentes ex-ternos a los clusters.

5. CONCLUSIONES

Tras este primer análisis, nuestra valo-ración sobre la política de clusters de laCAPV es positiva, dado que considera-mos que con una inversión relativamentereducida (en torno a 2 millones de eurosen 2003) se generan mecanismos para eldiálogo y la cooperación en áreas estra-tégicas entre distintos agentes de laCAPV (empresas, universidades, sectorpúblico…). La literatura sobre la coopera-ción coincide en afirmar que ésta permitea las empresas, especialmente a las pe-queñas y medianas, aumentar su capaci-dad para competir, puesto que, medianteuna mayor cooperación, pueden superarlas barreras que tienen en aspectos rele-

vantes como la innovación y la interna-cionalización. Aunque resulta muy difícil(si no imposible) cuantificar el impactoque tiene en la competitividad de las em-presas vascas el mayor grado de coope-ración que haya podido resultar de la po-lítica de clusters, teniendo en cuenta laliteratura existente sobre el tema y las va-loraciones obtenidas a lo largo de esteestudio, nos atrevemos a afirmar que lapolítica de clusters de la CAPV ha tenidoun impacto positivo en la competitividadde nuestra economía. Creemos que esteimpacto positivo no sólo ha sido debido auna mayor cooperación entre las empre-sas de un cluster. En nuestra opinión, eneste impacto positivo resulta fundamentalla mayor adaptación de las políticas pú-blicas a las necesidades que tienennuestras empresas para el impulso de sucompetitividad y el conocimiento por par-te de las empresas de dichas políticas,factores ambos que se ven facilitados porla política de clusters de la CAPV.

Adicionalmente a esta valoración gene-ral, teniendo en cuenta que los estudiosmuestran que, aunque el sector públicono puede crear clusters puede jugar unpapel muy importante acelerando el pro-ceso de su creación10, en este apartadode conclusiones, vamos a intentar mani-festar algunos de los retos a los que, anuestro parecer, tiene que responder lapolítica de clusters de la CAPV.

En primer lugar, como se ha citadoanteriormente, creemos que gracias aque el análisis cuantitativo para la identifi-cación de los clusters se completó con el


10 Como se concluye en Taylor & Raines (2001),donde se compara la política de clusters de Escociay la del País Vasco.

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proceso de diálogo entre los distintosagentes implicados y a que los clustersque presentan un plan sólido —aunqueinicialmente no fueran definidos comoprioritarios— reciben el mismo apoyoque el resto de los clusters, la políticade clusters de la CAPV está basada encierta medida en clusters existentes oemergentes. Sin embargo, teniendo encuenta que el entorno actual es muycambiante y la estructura económica dela CAPV también tiene que ir adaptán-dose al mismo, conviene que, ademásde estar abiertos a considerar nuevaspropuestas de apoyo a otros clustersque puedan surgir desde abajo (algoque ya se hizo anteriormente, dado queexisten hoy clusters que no fueron defi-nidos como prioritarios al principio)cada cierto tiempo se haga un análisispara detectar si pudiera haber nuevosclusters (posibles futuros clusters quese están planteando son el socio-sani-tario, la industria audiovisual y biotec-nología) y para ver las relaciones quepueda haber entre los existentes (quepodrían llevar a reformular los clustersexistentes o a generar nuevos espaciosde colaboración entre ellos). Para reali-zar este análisis es muy importante no li-mitarse a los estudios cuantitativos, sinocontar también con la opinión de exper-tos en economía vasca, teniendo encuenta las dificultades ya comentadasen este trabajo para que mediante losanálisis cuantitativos se puedan llegar adetectar los clusters. Para dar respuestaa estas dificultades, en algunos paísescomo Dinamarca están llevando a caboun proceso de reclasificación sectorialen su sistema estadístico con objeto,por ejemplo, de que los clusters puedanser mejor detectados por las fuentes dedatos oficiales.

En segundo lugar, aunque es ciertoque la creación de grupos en coopera-ción resulta muchas veces complicada,por el proceso previo de generación deconfianza y convencimiento del interésdel proyecto que requiere, es importanteasegurarse de que tal proceso previo degeneración de confianza se está produ-ciendo, es decir, que, una vez asentadaslas bases, se está recorriendo el caminohacia la cúspide de la pirámide mostradaen la Gráfico n.o 1, de forma que no nosencontremos con que pasado un periodorazonable de tiempo no se llegan a plan-tear retos estratégicos en cooperación.Para lograr este objetivo, es fundamentalcuidar el proceso de implantación de lapolítica de clusters. La forma de implanta-ción de la política en la CAPV, basada enla interrelación generada mediante técni-cos verticales y horizontales entre la Di-rección de Calidad e Innovación en laGestión y las agrupaciones cluster supo-ne para ello una ventaja, dado que permi-te detectar las necesidades o servicios(tanto a nivel de distintas áreas de trabajoestratégicas como a nivel de clusters) yanalizar cómo se les puede dar respuesta(qué servicios requiere ello desde el sec-tor público y cómo se tienen que coordi-nar las distintas políticas, qué deben hacerlos coordinadores y los socios de los clus-ters para dar respuesta a ello…). Además,en las medidas que se puedan adoptarpara la creación de comunidad, de rela-ciones y de proyectos conjuntos es muyimportante aprender de iniciativas de otrasagrupaciones cluster y buscar nuevas fór-mulas creativas que permitan avanzar enproyectos en cooperación.

Por último, conocidos los problemasmetodológicos existentes para el segui-miento y la evaluación de la política de


los clusters, se tiende más a evaluar laeficiencia en la implantación de estas po-líticas que su efectividad o impacto. Sinembargo, a pesar de las dificultades exis-tentes, como ya hemos señalado, convie-ne hacer un esfuerzo para evaluar tam-bién la efectividad de estas políticas.Precisamente en este aspecto encontra-mos la mayor deficiencia en el caso de lapolítica de clusters de la CAPV. Para po-der superar esta deficiencia, Raines(2000), concluye que lo fundamental esanalizar la actividad del cluster y demos-trar que ésta se relaciona con un mayordesarrollo económico, aunque no se lle-gue a cuantificar este impacto por la can-tidad de recursos que requeriría esta eva-luación. Así, la actividad del propiocluster se puede medir analizando susprincipales características: su competitivi-

dad internacional, las relaciones entre losmiembros del clusters y los recursos co-munes de su ventaja competitiva. Encambio, para relacionar la actividad delos clusters con un mayor desarrollo eco-nómico Raines (2000) recomienda dife-renciar las actividades que crean comuni-dad, las que crean relaciones o proyectosconjuntos y las que suponen compartirrecursos comunes. Estas recomendacio-nes de Raines pueden resultar válidaspara empezar a diseñar una metodologíaque ayude a evaluar el impacto de lasagrupaciones cluster en la CAPV.

Éste y otros retos a los que nos hemosreferido a lo largo de este trabajo deberíanabordar, desde la corresponsabilidad,todos los agentes implicados en mayor omenor medida en la política de clusters.


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