la politique etrangere du sénégal depuis 2000les tendances lourdes dans la politique etrangere du...
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African perspectives. Global insights.
South African Foreign Policy and African Drivers Programme
O C C A S I O N A L P A P E R N O 1 4 0
La Politique Etrangere du Sénégal Depuis 2000
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A l i o u n e S a l l
A b o u t S A I I A
The South African Institute of International Affairs (SAIIA) has a long and proud record
as South Africa’s premier research institute on international issues. It is an independent,
non-government think-tank whose key strategic objectives are to make effective input into
public policy, and to encourage wider and more informed debate on international affairs
with particular emphasis on African issues and concerns. It is both a centre for research
excellence and a home for stimulating public engagement. SAIIA’s occasional papers
present topical, incisive analyses, offering a variety of perspectives on key policy issues in
Africa and beyond. Core public policy research themes covered by SAIIA include good
governance and democracy; economic policymaking; international security and peace;
and new global challenges such as food security, global governance reform and the
environment. Please consult our website www.saiia.org.za for further information about
SAIIA’s work.
A b o u t t h e S o u t h A f r I c A n f o r e I g n p o l I c y A n d A f r I c A n d r I v e r S p r o g r A m m e
Since the fall of Apartheid in 1994, South Africa’s foreign policy has prioritised the
development of Africa. To achieve its ‘African Agenda’ objectives, South Africa needs to
intensify its strategic relations with key African countries. SAIIA’s South African Foreign Policy
and African Drivers (SAFPAD) Programme has a two-pronged focus. First, it unpacks South
Africa’s post-1994 Africa policy in two areas: South Africa as a norm setter in the region and
South Africa’s potential to foster regional co-operation with key African states and other
external partners, in support of the continent’s stabilisation and development. Second, it
focuses on key African driver countries’ foreign policy objectives that have the ability to
influence, positively or negatively, the pace of regional co-operation and integration.
SAFPAD assumes a holistic examination of the internal and external pressures that inform
each driver country’s foreign policy decisions by exploring contemporary domestic factors;
the scope of their bilateral relations; their role in the regional economic communities; and
lastly their relations with South Africa.
SAIIA gratefully acknowledges the Danish International Development Agency and
the Swedish International Development Agency which generously support the SAFPAD
Programme.
Programme head: Tjiurimo Hengari, [email protected]
© SAIIA April 2013
All rights are reserved. No part of this publication may be reproduced or utilised in any form by any
means, electronic or mechanical, including photocopying and recording, or by any information or
storage and retrieval system, without permission in writing from the publisher. Opinions expressed are
the responsibility of the individual authors and not of SAIIA.
Please note that all currencies are in US$ unless otherwise indicated.
r É S u m É
On a pu observer, suite à l’élection, en 2000, du Président Abdoulaye Wade, au Sénégal,
quelques changements manifestes dans la politique étrangère du pays. Cet article examine
l’ampleur des changements de cette politique sous l’administration du nouveau président.
On y étudie les tendances significatives de la politique étrangère du Sénégal, le rôle
qu’ont tenu les institutions nationales, ainsi que le climat politique international et national.
La question majeure est de savoir dans quelle mesure le ministère des Affaires
étrangères et la diplomatie dite « classique » ont été écartés de la mise en place et de la
formulation de la politique étrangère, au bénéfice d’éléments spécialistes du gouvernement
et d’organisations non étatiques dont l’engagement a ainsi été renforcé. Ceci est survenu
essentiellement suite à une mise en avant plus appuyée des questions économiques,
entrainant également un certain réalignement des relations internationales du Sénégal,
loin des partenaires traditionnels au profit de puissances économiques émergentes. On a
également observé un regain d’intérêt pour le mode de pensée panafricaniste avec un
accent concomitant sur les questions africaines continentales, régionales et subrégionales.
Cet article examine les effets d’une personnalisation accrue de la fonction des affaires
étrangères, en particulier les niveaux bien plus élevés d’intervention de la part de l’exécutif
au détriment des organes législatif et judiciaire. De telles interventions ont beau ne pas être
déplacées au regard des dispositions constitutionnelles et autres dispositions statutaires,
ces dernières n’en demeurent pas moins l’expression d’un manque d’intérêt soutenu à
l’égard de la politique étrangère de la part des législateurs, mais également une dérive
fondamentale des paramètres de contrôle de la politique étrangère, dans un but de plus
grande efficacité en matière de transactions internationales. L’article tire cependant la
conclusion que, à l’instar de beaucoup d’autres pays, la politique étrangère du Sénégal
révèle un degré de continuité institutionnelle tendant à transcender les intérêts et les
dynamiques politiques provisoires, intérieurs et extérieurs.
Pour terminer, en 2012, l’élection du nouveau président a, dans une certaine mesure,
marqué le retour d’une position plus établie et plus ‘classique’ de la politique étrangère.
À p r o p o S d e l ’A u t e u r
Alioune Sall est professeur de droit public à l'Université Cheikh Anta Diop, Dakar (Sénégal).
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A b b r e v I A t I o n S e t A c r o n y m e S
CEDEAO CommunautééconomiquedesÉtatsdel’Afriquedel’Ouest
G-8 GroupedesHuit
MIA Ministèredel’Intégrationafricaine
MAE MinistèredesAffairesétrangères
NEpAD Nouveaupartenariatpourledéveloppementdel’Afrique
OUA Organisationdel’Unitéafricaine
SAIIA InstitutSud-AfricaindesAffairesInternationales
UA UnionAfricaine
WARC CentredeRechercheOuestAfricain
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LeSénégalestsituédanslapartieoccidentaleducontinentafricain.Ils’étendsurune
superficiede 196.000kilomètrescarrésetcompte prèsde10millionsd’habitants.
Surleplaninstitutionneletpolitique,lepaysestsurtoutconnupouravoir,demanière
relativementprécoceenAfrique,connuunmultipartisme(limitédanslesannées70,
illimitédepuisledébutdesannées80).Surleplaninternational,leSénégals’estégalement
illustréparunediplomatietrèsactivequiamisunsoinparticulieràresterrelativement
« équilibrée »etnotammentàconserver,avecl’anciennepuissancecolonialequeconstitue
laFrance,desrapportsétroits.D’autrepart,la‘visibilitéinternationale’duSénégalest
restéeperceptiblegrâceaunombredesesressortissantsprésentsdansdesinstitutions
intergouvernementales,auseindesNationsUniesoud’organisationsrégionales.
L’année 2000 a vu le Sénégal réaliser, pour la première fois de son histoire, une
alternancepolitiquepacifique,autermed’électionssaluéescommetransparentes.Ledésir
dechangementaffichéjusquedansleslogandupartivictorieuxl’aemporté.Laquestion
estdesavoir,ici,dansquellemesurelapolitiqueétrangèredupaysaétéaffectéeparcette
volontéderupture,etd’éventuellementévaluerlesinflexionsquecettepolitiqueasubies.
L’idéedesepenchersur les transformationséventuellesde ladiplomatiesénégalaise
estintéressanteàdoubletitre.D’unepart,onlesait, lapolitiqueextérieuredesEtats
constitueundeleurssecteursd’activitéquichangelemoins,les« intérêts »del’Etat
survivantlaplupartdutempsauxvicissitudesdelapolitiqueintérieure ;d’autrepart,la
diplomatiemêmedesEtatsestsouventmenéeparunpersonnelassezparticulier,quinelie
passystématiquementsavisiondeschosesauxtransformationsdelapolitiquenationale.
Faceàcesfacteurs« conservateurs »,ilseraitsouhaitabled’observerdequellemanière
l’alternancede2000ainfluésurladiplomatiesénégalaise ;end’autrestermes,d’évaluerla
partdelacontinuitéetduchangementdanscettepolitiqueextérieure.
Laprésenteétudeseramenéeautourdestroisaxessuivants :
• LestendanceslourdesdanslapolitiqueétrangèreduSénégal;
• Lerôledesinstitutions;
• Laréalitépolitique.
Chacundecespointsdoitêtreétudiéséparément.Lesinformationsetlesappréciations
auxquellescetteétuderenvoiesontd’abordlefruitd’uncolloqueorganiséaumoisdejuin
2011parl’InstitutSud-AfricaindesAffairesInternationales(SAIIA),quiaréunidifférentes
personnesayantparticipéouréfléchiàlapolitiqueextérieureduSénégal.D’autrepart,
l’études’appuiesurdesenquêtesetrecherchesdocumentaireseffectuéesnotammentdans
lecadreduministèredesAffairesétrangèresduSénégal.Onespère,parcettediversité
d’approches, cerner les dimensions de la politique étrangère : les aspects juridico-
institutionnels,lesaspectspratiquesetempiriques,lesenjeuxpolitiques,etl’arrière-plan
quelquefoissubjectifoupersonnel,sansoublierladimensionéconomiqueetfinancière,
elle-mêmeobjetdeluttesâpres,avouéesoucachées.
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l e S t e n d A n c e S l o u r d e S d A n S l A p o l I t I Q u e e t r A n g e r e d u S É n É g A l
Laquestionquiestposée,àcestade,estdesavoirsil’étudedelapolitiqueétrangère
duSénégaldepuis2000révèledesruptures–ouaucontraireunecontinuité–dansla
déterminationdesacteursdecettepolitique.plusprécisément,ils’agitdesavoirsi,à
partirdel’année2000,dateàlaquelleestnéelapremièrealternancepolitiquepacifique
auSénégal,lapolitiqueétrangèreapeuouproucesséd’êtrel’apanagedu« ministèredes
Affairesétrangères »etdesdiplomatesdecarrière,pourêtredéterminéeouco-déterminée
pard’autresacteurs.
Laréponseàcettequestiondoitêtrenuancée.D’unepart,onassistecertainementà
uneconcurrenceentreleministèredesAffairesétrangèresetdesacteurs,extérieursmais
d’autrepart,onnepeutpasdirequecephénomèneexisteseulement depuis2000,mêmesi
depuisquelquesannéesetsouslaprésidenceWADE,celui-cis’estaccentué.
QueleministèredesAffairesétrangèresetlesdiplomatesdecarrièrenesoientplusles
détenteursdumonopoledelapolitiqueextérieureduSénégalestuneévidence.Lorsde
notrerencontreauCentredeRechercheOuestAfricain(WARC),deuxinterventionsont
notammentmisl’accentsurcefait :cellesdesambassadeursKébaBiraneCisse1etSeydou
NourouBa2.Eneffet,forceestdereconnaîtrequelapolitiqueextérieureduSénégalest
aujourd’huimenée,dansuncertainnombrededomaines« techniques »,pard’autres
ministèresqueceluidesAffairesétrangères.
Lapreuve lapluséclatantedecette ‘technicisation’de lapolitiqueextérieureest
d’abordlareconnaissanced’unpouvoirdereprésentationdiplomatiqueàdesministères
autresqueceluidesAffairesétrangères.Ainsi,auSénégal,undécret2000–296du2mai
2000indiquetrèsclairementquelescompétencesduministredesAffairesétrangères
existent« sousréserved’attributionsinternationalesdévoluesàd’autresministresparleur
décretd’attribution,notammentauministredel’EconomieetdesFinancesetauministre
del’Intégrationafricain»(article1erdudécretdu9mai2000).parlasuite,desdécrets
datésdu7septembre2007sontvenuspréciserlescompétencesinternationalesd’autres
membresdugouvernement.Telestlepremiersigne,etsansdoutelepluséclatant,d’une
« dépossession»duministèredesAffairesétrangèresetdesdiplomatesdecarrière.
Ilfaut,àcestade,signaleruneautredonnéedeladiplomatiesénégalaise :l’existence
d’unministèrechargédel’Intégrationafricaine,c’est-à-dired’unesortede« ministredes
RelationsextérieuresafricainesduSénégal».Quatreremarquespeuventêtrefaitesausujet
d’unetelleinstitution.
Toutd’abord,cettedernière« récupère»unepartnonnégligeabledusecteurd’activité
duministredesAffairesétrangères,unebonnepartiedeladiplomatiesénégalaiseétant
orientéeverslesorganisationsd’intégrationsousrégionale,quisontles« partenaires»du
ministredel’Intégration.Ilfautajouterquesouvent,ceministèren’estpas« délégué »
auprèsdeceluidesAffairesétrangères,cequia tendanceàaccroîtresonautonomie.
Endeuxièmelieu,ilfautnoterqueceministèredel’Intégrationpossèdeuneexistence
intermittente:tantôtilestprévu,tantôtildisparaîtdugouvernement;auquelcasilexiste
une« Directiondel’Intégration»rattachéeauministèredesAffairesétrangères.Telen
estlecasàl’heureactuelle.Enoutre,ceministèreafaitsonapparitiondanslesschémas
gouvernementauxbienavantl’alternancede2000:onnotesonexistencepeuavantles
années90;ilyadonccontinuitésurceplan.Enfin,l’existencedeceministèren’estpas
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unespécificitésénégalaise danslasous-région:untelministèreexiste,defaçonautonome
enCôted’IvoireouauBurkinaFaso.
Unautresignedecette« technicisation »delapolitiqueétrangèrerésidedansla
pratique,adoptéedepuisquelquesannées,d’une« spécialisation »desdiplomatesformés
à l’EcoleNationalede l’AdministrationduSénégal.Audépart, cette formation était
« générale »,etlesaffairesétrangèrestouchaientexclusivementlesgrandesquestions
desouverainetédel’Etat,quisontdesquestionsessentiellement« politiques ».Dèslors
quedesproblèmess’internationalisent,que leurcadrederésolutionestdemoinsen
moinsnational,l’Etatestamenéàintégrercesproblèmesdanssapolitiqueétrangère,
etlaformationdesdiplomatesseressentdecettenouvellespécialisationdelapolitique
étrangère.Ainsi,lesélèvesdiplomatessénégalaispeuventaujourd’huis’initieràuneforme
despécialisationdansledomainedel’environnement,desnégociationséconomiques
multilatéralesoudel’intégrationsousrégionale.C’estlà,également,unaspectquiaétémis
enexerguedansl’interventiondel’ambassadeurCisse,etquitémoigneincontestablement
d’unchangementdansleprocessusdeformulationdelapolitiqueétrangèreduSénégal.
D’unpointdevuepratique,lesenquêtesmenéesauprèsdelaDirectiondesAffaires
juridiquesetconsulairesduministèredesAffairesétrangères laissentapparaîtreque
les agents des ministères « techniques » sont associés au processus de négociation
internationaledanslesconditionssuivantes :
• LeministèredesAffairesétrangères,informédenégociationsquisepréparent,écritau
ministèredeTutelledusecteurconcernépourluidemanderdedésignerdespersonnes
devantfairepartiedeladélégationsénégalaise,personnesqu’illuisuggère ;
• Leministère« technique »répond,etentérinelapropositionfaiteparleministèredes
Affairesétrangères,lequeldisposeainsid’unebasejuridiquepourétablirunelistedes
membresdeladélégation ;
• Dansunmêmetemps,ceministère,parlebiaisdesaDirectiondesAffairesjuridiques
etconsulaires,prépareles« pleinspouvoirs »matièredenégociation ;
• Lalistedeladélégationsénégalaise(quicomprendtoujoursaumoinsunmembredu
ministèredesAffairesétrangères)ainsiquelesdocumentsde« pleinspouvoirs »sont
transmisaupremierministre,quilessigne.
Onn’oublierapasdereleverundernierfacteurquivadanslemêmesens.Ils’agitde
l’intrusion,danslechampdeladiplomatiesénégalaise,d’organismesd’untypenouveau,
chargésdelapromotionéconomiquedupays.Deuxexemplespeuventàcetégardêtre
relevés :lecasdes« chambresdecommerce »,quiexistentsurl’ensembleduterritoire
national et qui n’hésitent pas à définir le cadre d’un partenariat économique avec
l’étranger,etlecas,encoreplusparlant,d’unorganismecommel’Agencedepromotion
desInvestissementsauSénégal,directementrattaché,audemeurant,àlaprésidencede
laRépubliqueduSénégal.Ilestclairquedetellesstructuresmènent,àuntelniveaude
spécialisation,unevéritablepolitiquede« relationspubliques »àl’égarddesinvestisseurs
étrangers,attributionquirelèveàl’originedu« ministèredesAffairesétrangères »et
desreprésentationsdiplomatiquesduSénégalà l’étranger.Onpeutégalementciterà
cetégardlesecteurdutourismequi,parlebiaisd’« agences »etautres« sociétés »,
développedesrelationsavecdespartenairesétrangers.Laplusconnuedecesstructures
estla« SpACO-SÉNÉGAL »,la« Sociétédepromotionetd’AménagementdesCôteset
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zonestouristiques »duSénégal.LescompétencesdelaSApCOontétéconsidérablement
accruesgrâceaudécretn°2004–1185de2004et,danslecadredu « salondutourisme »
de l’année2011,cetorganismeasignéavecunesociétéaméricaine,uneconvention
portantsurunevaleurde142millionsdedollars.Cetexemplemontreàquelpointla
politiqueétrangèredupaysdoitintégrerl’actiond’acteursnonétatiques,sourcedegains
substantiels.
Touscesfaitstémoignentd’unesortede« dépossession »duministèredesAffaires
étrangèresou,sil’onpréfère,d’une« déconcentration »delaformulationetdelaconduite
delapolitiqueétrangèreduSénégal.pourcequiestdela« dérivetechnicienne »decette
politique,leschosessontdoncclaires :lephénomèneestavéréauSénégal,ilestmême
accentuéparunautrephénomènequiseraévoquéplusloin,autitredes« faitsmarquants
delamiseenœuvredelapolitiqueduSénégaldepuis2000 »,etquiestledéveloppement
d’unediplomatiedeplusenplus« économique »,avecdenouveauxpartenairesdupays
(III,infra).
Laquestionestcependantdesavoirsila« technicisation »mentionnéeplushaut
dériveduchangementpolitiquede2000.Laréponseestassurémentnégative.C’estàce
stadequ’ilfautréintroduireleconceptdecontinuité danslapolitiqueétrangère.Lesfaits
quiontétédécritstraduisentmoinsunphénomènespécifiquementsénégalaisqu’une
tendancegénérale,quiaffectequasimentlapolitiqueétrangèredetouslespaysdumonde,
etàlaquelleleSénégaln’échappepas.Biendesélémentsrelevantdela« technicisation »
existaientdéjàavantlechangementpolitiquede2000,etcechangementn’afaitqueles
confirmer,voiremêmelesamplifierparfois,maisl’alternancepolitiquen’enapasétéla
causedéterminante.Ilfautdonc,dansl’analysedes« tendanceslourdes »delapolitique
étrangère du Sénégal, faire la distinction entre ce qui relève d’évolutions générales,
partagéespartouslesétats,etcequirelèvespécifiquementdupays.Nousavonsicides
élémentsdecontinuité,mêmesi,encoreunefois,l’inflexionéconomiquedelapolitique
extérieuresénégalaiseobservéedepuis2000accuse,amplifieunetendanceobservable
ailleursetavant2000.AucoursduséminaireorganiséparSAIIAetWARC,plusieurs
participantsontmisl’accentsurcesélémentsdecontinuité,notammentlesambassadeurs
Camara3etKaba4.plusgénéralement,l’intégrationdeladonnéeéconomiqueestpartagée
partouslesétats.Dansuneétudesurlesaspectsnouveauxdelapolitiqueétrangèredes
états,GuyCarrondelaCarrière,anciendirecteurgénéralduCentrefrançaisducommerce
extérieurécritque« l’impressiondomined’unabaissementdesétatsdevantlesmarchés
dontleslois,voirela« dictature »s’imposentauxautoritésdémocratiques(…).Dansla
mêmeligne,lanotionde« guerreéconomique »faitbellecarrière »5.
Au-delàdestextesetdel’impressiondestabilitédesoptionsdiplomatiques, ilest
cependantpossiblededéceler,danslaconduitedesrelationsinternationalessénégalaises,
desenjeuxmoinsavouables,danstouslescaspluscontroversés.Lapolitiqueétrangère
devient alors le lieu d’expression de luttes d’influence, qui ont pour arrière-plan
d’importantsenjeuxfinanciers.L’exempleauquelonsongeestceluidurenversement
d’allianceobservéausujetde laChine,etdeceque l’onaappelé les« milliardsde
Taïwan ».Ilsembleque,pournouerdesrelationsdiplomatiquesavecTaïwan,leSénégal
aitsollicitédecetétatunappuifinancierd’unmontantestiméàseptmilliards.Lecircuit
empruntéparcettemanneestdesplustortueux,etcettesommed’argentaétéprésentée,
parlechefdel’Etatlui-même,commeun« donpersonnel »d’amis,réinvestidansles
« secteurssociaux ».Or,commebiendesjournauxl’ontaffirmé,iln’existeaucunetrace
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decetargentdanslescomptesdutrésorpublic.Al’heureactuelle,etquelquessemaines
avantledébutdelacampagneélectoralepourlesprésidentiellesde2012,cetélément
depolitiqueextérieureestsujetàpolémique,entrenotammentdeuxancienspremiers
ministresduprésidentWade,candidatsàl’élection6.
l e r o l e d e S I n S t I t u t I o n S A t r A v e r S l e S t e X t e S
Ils’agitlàdelaquestiondesacteursmêmedelapolitiqueétrangèreduSénégal.Acet
égard, leSénégalconfirmeencoreunesortede« loi »desétatsmodernes : la toute
puissancedupouvoirexécutifdansladéterminationetdanslaconduitedecettepolitique
étrangère.Maisilexiste,làencore,desélémentsd’unespécificitésénégalaisepropresà
accentuercephénomèned’accaparementdelapolitiqueextérieureparl’Exécutifetplus
précisémentparleprésidentdelaRépublique.
LeprésidentdelaRépubliqueestaucœurdudispositifdelapolitiqueétrangère,avant
commeaprès2000.Sesattributionsenlamatièresontnombreusesetvariées.
Demanièresymboliqueetgénérale,toutd’abord,lechefdel’Etatestlepersonnagequi
estchargédeveilleràl’intégritéduterritoireetàl’indépendancenationale,prérogatives
qui ont vocation à jouer pour l’essentiel dans le domaine des relations extérieures.
L’importancedecettedimensiondelafonctionprésidentielleapparaîtdeuxfoisdans
laconstitution.D’unepart,danslesermentqu’ilprête,unefoisélu.Ils’engagealorsà
« consacrertoutes(ses)forcesàdéfendre…l’intégritéduterritoireetl’indépendance
nationale » et« àneménager aucuneffortpour la réalisationde l’unité africaine »
(article37alinéa2de laConstitution).D’autrepart, lorsque laconstitutionévoque
lesfonctionsgénéralesduprésidentdelaRépublique,ellerevientsursafonctionde
« garantdufonctionnementrégulierdesinstitutions,del’indépendancenationaleetde
l’intégritéduterritoire »(article42).Auxtermesdecettemêmedisposition,leprésident
delaRépubliqueestceluiqui« déterminelapolitiquedelanation ».Or,lapolitique
extérieureestbienunecomposantedecette« politiquedelanation » ;leprésidentest
doncbienl’organeconstitutionnelquidéfinitlesaxesdelapolitiqueduSénégalvis-à-vis
del’extérieur.
« L’indépendancenationaleetl’intégritéduterritoire »sontenfiligranedansuneautre
attributionduprésident :celledeprendrelesmesuresqu’ilestimenécessairesencasde
brutalesurvenanced’une« crise ».Lesélémentsconstitutifsd’unetellecrisenesont
certespasvraimentspécifiésparletexteconstitutionnel(article52),maisilestcertain
quelesaspectsinternationauxd’unteltroublerésultentdelaconstitutionetilyade
forteschancesquelesévénementsauxquelsrenvoieletexteprocèdentourenvoientà
desélémentsdepolitiqueétrangère.Eneffet,l’hypothèseestcelledanslaquelle« les
institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité du territoire
nationaloul’exécutiondesengagementsinternationauxsontmenacéesdemanièregrave
etimmédiate… ».Toutporteàcroirequedesfacteursliésàl’« étranger »peuventnourrir
l’avènementd’unetellecrise.Làencore,c’estleprésidentdelaRépubliquequiestcensé
réagir.Dotéde« pouvoirsexceptionnels »,ditletexte,ilesthabilitéà« prendretoute
mesuretendantàrétablirlefonctionnementrégulierdespouvoirspublics… ».
LeprésidentdelaRépubliqueestégalementl’organeautourduquels’exercelepouvoir
delégationdel’EtatduSénégal,c’est-à-direlesactesparlesquelsdesambassadeurssont
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accréditésauprèsdupaysetceuxparlesquelsilreçoitlesambassadeursd’autrespays.Ila
ainsi« unœil »surlesrelationsdiplomatiquesdupays,etrien,danscedomaine,nepeut
seconcevoirformellementsanssonautorisationexpresse.
Ilexistedanslaconstitutionsénégalaiseuneautredispositionquis’inscritdansle
sillagedecepouvoir« total »duchefdel’Etat.Ils’agitdeladispositionquiouvrele
Titrerelatifauxtraitésinternationaux,etauxtermesdelalaquellec’estleprésidentqui
« négocielesengagementsinternationaux »(article95alinéa1er).Certes,danslapratique,
cen’estpasleprésidentduSénégalqui« négocie »effectivementlesengagementsdupays.
Enfait,ilestseulementtenuinformédelanégociation,ilnefautdoncpascomprendre
cettedispositiondemanièrelittérale.Celadit,l’énoncédecepouvoirdenégocieroud’être
informédesnégociationsn’estnianodinninégligeable.Ilmontrebienqueleprésidentde
laRépubliqueduSénégalaune« vued’aigle »surladiplomatiedupays.
Il faut,àcetitre,signaleruneautrespécificitésénégalaise,dontonnetrouvepas
nécessairementl’équivalentdansd’autresconstitutionsdepayscomparables,c’est-à-dire
depaysafricains : ils’agitdel’usagedel’expression« engagements internationaux »
etnon,commedansd’autrespays,de« traitésinternationaux ».Eneffet,lanotiond’
« engagementinternational »esttrèslarge.Ellenecouvrepasseulementlesactesque
leSénégalconclutavecd’autresEtatsouorganisationsinternationales,maispeutêtre
étendue,parexemple,auxactesprispardesorganisationsdontleSénégalestmembre,ces
actespouvantêtredesactesobligatoirespourcesEtatsmembres.Ainsi,unactecomme
unerésolutionobligatoiredesNationsUnies,ouun« règlement »delaCommunauté
économiquedesÉtatsdel’Afriquedel’Ouest(CEDEAO)constituebienun« engagement
international »duSénégaletdevraitlogiquementêtreportéàlaconnaissanceduprésident
delaRépublique.Ils’agitlàd’unfaitquicontribuecertainementàaccroîtrel’emprisedu
chefdel’Etatsurlaconduitedesrelationsextérieuresdupays.
Danslamêmeveine,ilconvientderappelerqueleprésidentdelaRépubliquedu
Sénégalestl’autoritéqui« ratifie »et« approuve »les« traitésetaccords »conclus
parlepays.Onn’entrerapasdanslesdétailsici,maisilfautsimplementrappelerque
ladistinctionentre« traités »et« accords »esthéritéede laFrance,quiacrubon
d’insérercettedispositiondanssaconstitutionactuelle,etquidatede1958.Ils’agissait
alors,pourlenouveaugouvernementfrançais,dedonneraugouvernementunpouvoir
dereprésentationdiplomatiquedelaFrance,pouvoirquiétaitjusque-làentrelesmains
duseulprésident.parconséquent,lechefdel’Etatdevait« ratifier »les« traités »etle
gouvernement,représentéparlepremierministreouleministredesAffairesétrangères,
devait« approuver »les« accords ».
Cettedistinctionadoncétérepriseparlaconstitutionadoptéeaprèsl’indépendance
duSénégalen1960,àladifférenceprèsquel’onn’enapastirélesmêmesconséquences
pratiques.Ilexistebiendes« traités »etdes« accords »,devantêtre« ratifiés »ou
« approuvés »maistoujoursparlemêmepersonnage :leprésidentdelaRépublique.La
distinctionainsireprise(article98delaConstitutionduSénégal)n’adoncaucuneportée
pratique.Cetteinconséquenceestunélémentdeplusqu’ilfautverserdansleconstatde
l’hyperpuissanceprésidentielleenmatièredepolitiqueétrangère.
Il s’agit là de données spécifiquement sénégalaises, tirées des dispositions de la
constitutionrelativesàlapolitiqueextérieure.Ilfaut,auSénégal,yajouterdeuxautres
pratiques,deuxautrestendancesextérieuresquirenforcentlamainmiseduprésidentde
laRépubliquedanslapolitiqueétrangère.
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Lapremièretendanceestlapratiqued’une« diplomatieausommet »,consistanten
rencontresentrechefsd’Etat,éventuellementaccompagnésdeleursministresdesAffaires
étrangèresrespectifs,cesderniersdépourvusderôleimportantlorsdetels« sommets ».Ces
rencontresnetiennentpasquedel’apparat,ellesnesontpasseulement« protocolaires »,
ellessontdeplusenpluslelieuoùdesdécisionsessentiellessontprises.Orenprincipe,
rienn’empêcheleschefsd’Etatdesesaisirdequestionsdonnées,« court-circuitant »ainsi
lesréseauxdiplomatiquesplustraditionnelscommelesministèresdesAffairesétrangères
oulesreprésentationsdiplomatiquesàl’étranger.Ils’agitlàd’unevéritablenouvelleère
deladiplomatie,pasnécessairementpropreauSénégal,maisquiestdenature,onle
devineaisément,àrenforcerl’emprisedupouvoirexécutifengénéral,etduprésidentde
leRépubliqueenparticulier,dansladéterminationdelapolitiqueinternationaledel’Etat
duSénégal.Cette« diplomatieausommet »s’accompagned’autresmutationscommele
recoursaux« envoyésspéciaux »etautres« émissaires »,quiperturbentainsilescanaux
traditionnelsdelapolitiquedesEtats.Enmainteoccasionetiln’yapassilongtemps,le
Sénégalaainsiparticipéàcejeudiplomatiqued’ungenrenouveau :envoid’« émissaires »
danslacriseivoirienneen2002,« médiation »assezpersonnaliséedansleconflitpolitique
interneenMauritanieaprèslederniercoupd’Etatetc.
Lasecondetendanceestliéeàlapratiquemêmedesorganisationsinternationales
africaines, et à leur tendance à faire de la « Conférence des chefs d’Etat et de
gouvernement »,structurequ’onretrouvesystématiquementdanscesorganisations,un
« organesuprême ».Ilestàvraidiredifficiled’expliquerenquoiconsistevraimentcette
« suprématie »,maisl’inscriptiond’untelattributapoureffetd’assurerunepuissance
supplémentaireàl’instancequiréunitleschefsd’Etat,etàenvelopperlesactesetles
décisionsqu’elleprendd’uneaura,demanièreàpouvoirlestransformerenimmunitéde
juridictioncommelemontrelapratiquedecertainesorganisationsafricaines.
Tels sont, pour l’essentiel, les pouvoirs du président de la République dans le
domainedelapolitiqueextérieureauSénégal.Onvoitbienqu’ils’agitdepouvoirstrès
importants.Onvoitégalementquel’institutiongouvernementale,dirigéeparlepremier
ministreestinexistanteenmatièredepolitiqueétrangère.Onavuquel’introductionde
ladistinction« traités-accords »auraitpuêtrel’occasiond’enfaire,àtraverslechefdu
GouvernementouleministredesAffairesétrangères,unvéritableorganediplomatique.
MaisladéconcentrationdupouvoirdereprésentationdiplomatiqueduSénégaln’apaseu
lieuetlemonopoleprésidentielauseindel’Exécutifperdure,sousréserve,cependant,
des attributions reconnues auxdifférentsministres, et quenous avons évoquées en
introductionàcetteétude.
L’étudedelasituationdesautres« pouvoirs »quesontleLégislatifetleJudiciairene
faitqueconfirmer,paruneffetdecontrastesaisissant,cetteforceduprésident.
EnpremierlieuetconcernantlepouvoirLégislatif, forceestdeconstaterqu’enmatière
depolitiqueétrangèreégalement,cedernierestdépossédéd’unepartieimportantedeson
droitderegardsurlapolitiqueétrangère.
Commençonsd’abordparreleverqu’ilexisteunebonnepartd’accordsconcluspar
leSénégal,quiéchappeàtoutcontrôleparlementaire.Cesontles« accordsenforme
simplifiée »,dontl’entréeenvigueurestsoumisenonàunactede« ratification »ou
autre,maisàunesimplesignatureparlereprésentantdel’Etat.Ils’agitlàd’unereprise
delapratique,néeauxEtats-Unis,des« executiveagreements ».Detelsaccords,aux
Etats-Unismême,onttoujoursétéprésentéscommeentrantdanslavolontéd’évitertout
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blocageparleparlement.C’estlamêmepréoccupation–àlaquelleilfautajouterlesouci
delacélérité,c’est-à-direlavolontéd’allervite–quiexistedanslesautrespays,etle
Sénégalnefaitpasexception.pourpreuve,laconstitutiondupaysreconnaîtelle-mêmela
possibilitédeconcluredesaccordssansleconsentementduparlement.L’article95dispose
bienqueleprésidentdelaRépubliqueratifieouapprouvelesengagementsinternationaux
« éventuellement »surautorisationdesparlementaires.L’adverbe«éventuellement »
montrequecetteautorisationpeutnepasêtresollicitée.Or,àl’instardebiend’autrespays,
leSénégalrecourtdeplusenplusaux« accordsenformesimplifiée »,quisontsouvent
signéspardesmembresdupouvoirexécutif(ministresnotamment),maisquinesont
jamaissoumisauxdéputésetsénateurs.C’estlàunepremièremanifestationdelafaiblesse
ducontrôleduparlementduSénégalsurlapolitiqueextérieuredupays.Acetégard,il
fautreleverqu’endépitdeschangementsconstitutionnelsenregistrésàdifférentespériodes
(1963,1970,1991,1998,etsurtout2001),lesdispositionsapplicablesàlaconduitedes
relationsextérieuresn’ontjamaisvarié.Ilfautdoncreleverunecontinuitésurleplan
strictementjuridiqueetformel.Lesautoritésquionteuàgouvernerlepaysont« travaillé »
surlabasedesmêmesdispositionsorganisantlesrelationsinternationalessénégalaises.
Enfait,etcommebiend’autresparlementsdanslemonde,lepouvoirlégislatifau
Sénégalnetrouveàs’exprimer,enmatièredepolitiqueétrangère,qu’àl’occasionduvote
delaloiautorisantleprésidentdelaRépubliqueà« ratifier »ouà«approuver»les
« traitésetaccords ». Concrètement,laprocéduresedéroulecommesuit :
• Lesautorités,souslaconduiteduministèredesAffairesétrangères,concluent–enle
signant–untraitéinternational;lepouvoirlégislatifn’étantabsolumentpasassociéà
laprocéduredenégociation;
• Legouvernement–enfaitleministèredesAffairesétrangèrestoujours–prépareun
avant-projetdeloid’autorisationderatificationoud’approbationdelaconvention
internationaledéjàsignée;
• LeConseildesministresadopteletexte,quidevientainsiun« projetdeloi » ;
• Leparlementadopteletexte,quidevientune« loid’autorisationderatification »etqui
necomportesouventqu’unseularticle,ainsilibellé:« LeprésidentdelaRépublique
estautoritéàratifierletraitédu...concluparleSénégal ».
Sileparlementrefusededélivrercetteloi,leprésidentnepeutrienfaire,ilestobligéde
s’incliner.Enrevanche,silaloid’autorisationestadoptée(elleestengénéralextrêmement
brèveetnereprésente,commeonl’avu,qu’unseularticle),leprésidentpeut« ratifier »,
c’est-à-dire exprimer solennellement l’engagement du Sénégal et signer au bas du
documentappellé« lettresderatification ».
Onpeuttoutdemêmetempérercetteappréciationenrappelantqu’ilexistetoutde
mêmedescatégoriesdetraitéspourlesquelsriennepeutsefairesansl’interventiondu
parlement.Ils’agitdes« traitésdepaix,traitésdecommerce,traitésouaccordsrelatifsà
l’organisationinternationale,ceuxquiengagentlesfinancesdel’Etat,ceuxquimodifient
lesdispositionsdenaturelégislative,ceuxquisontrelatifsàl’étatdespersonnes,ceuxqui
comportentcession,échangeouadjonctiondeterritoire »(article96delaConstitution).
Malgrétout,lepouvoirdecontrôledesparlementairessénégalaisesttrèsréduit.
Unepremièreexplicationdecephénomèneestquelapolitiqueétrangèren’intéressepas
toujourslesparlementaires.Ceux-ci,partournured’espritouparculturepourrait-ondire,
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s’intéressentdavantageauxquestionspurementnationales,volontiersreliés,dureste,à
desconsidérations« locales ».Acejour,onnerelèveaucunetendanceforteindiquantque
lesparlementairessénégalaiss’intéressentauxquestionsdiplomatiques.LeGouvernement
peutcertesêtreamenéàseprononcersurteloutelaspectdelapolitiqueétrangère,mais
ilnes’agitalorsquederequêtesvenantd’individualitésmembresduparlement.Iln’existe
pasdecadreinstitutionnalisédediscussiondesoptionsdiplomatiques,toutaumoins
celui-cin’est-ilpasutilisé.Nil’existenced’une« diaspora »assezimportante,nil’érection
d’unministèredesSénégalaisdel’extérieurn’estarrivéeàrenversercettetendance.Ilfaut
espérerqu’avecl’intensificationdesrelationsinternationales,lesreprésentantsdupeuple
commencerontàs’intéresserauxquestionsinternationalesetpasseulement« locales »
ouélectorales.pourl’heure,lapolitiqueétrangèreestperçuecomme« horsdeportée »
d’uneinstitutionparlementairedontlaqualitédesressourceshumainespeut,ilestvrai,
êtreaméliorée.Onobserveégalementquesurdesquestionsquiauraientpulesintéresser
aupremierchef,lesparlementairesnesontpasinformés :ainsi,lesdeuxaccordssurles
fluxmigratoires,questionsocialementimportante,quiontétéconclusaveclaFrance
etl’Espagne,l’ontétéparlavoied’« accordsenformesimplifiée »,soustraitsàtoute
discussionparlementaire.
Undeuxièmeproblème,plusinstitutionnel,résidedanslefaitquelesparlementaires
n’ontaucunpouvoirdemodificationdestextes internationauxqui leursontsoumis.
Asupposerqu’ilsveuillentqu’unengagementduSénégalsoitmodifiéouprécisé, ils
sontobligésdeledemanderaupouvoirexécutif,quianégociél’accord,lequel,alors,
doitànouveauouvrirdespourparlersavec l’Etatou l’organismepartenaire.Anotre
connaissance,etaprèsconsultationdes« Journauxofficiels »desdébats,aucuncasd’une
tellerequêten’ajamaisexisté.
Enfin, rien, dans le dispositif juridique du Sénégal, ne permet au parlement de
« suivre »l’applicationdesaccordsdontilaautorisélaratification.Danscertainspays,
ilestprévuquetoutemodificationd’untelaccord,ousadénonciation–c’est-à-direla
volontédel’Etatdeneplusfairepartiedel’accord–estelle-mêmesoumiseàunenouvelle
délibérationdesparlementaires.Riendeteln’existeauSénégal,cequiaccroîtencore
l’impressionqueleparlementn’estpasunacteurimportantdelapolitiqueextérieure.
Quantaupouvoirjudiciaire,ilestamenéàintervenirdanslapolitiqueétrangèrede
manièretrèsmarginaleettrèsindirecte. LesCoursetTribunauxn’entrenteneffetpasen
actiondansladéterminationmêmedelapolitiqueétrangère,teln’estpasleurrôleetonle
comprendaisément.Enrevanche,dansleurmissiondedireledroit,ilspeuventexaminer
unaccordinternational.Cetexamenintervientdansdeuxcas.
Lepremier, lorsducontrôledeconformitéde l’engagement internationalavec la
constitutionduSénégal.Ilesteneffetprévu,auSénégalcommedansbiend’autrespays,
qu’avantdes’engagersurleplaninternational,lesautoritésnationalespeuvents’assurer
delaconformitédel’accordaveclaconstitutiondupays.Cetteprécautions’explique
aisément.Apartirdumomentoùl’accordinternationalestcensépénétrerdansl’ordre
juridiquedel’Etat–car« ledroitinternationalestunepartdudroitnational »–,ilest
normaldeveilleràlaconformitédecedocumentauregarddetouteslesautresnormes
nationales,notammentaveclaconstitution.Ils’agitd’uncontrôlepréventifcarilalieu
avantquel’Etatn’exprime,surleplaninternational,sonengagementàêtrelié.AuSénégal,
cecontrôleestexercéparlejugedelaconstitution,quiestle« Conseilconstitutionnel ».
Ondoitcependantremarquerqu’untelcontrôlejuridictionnelsurlapolitiqueétrangère
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estextrêmementrare.Acejour,etdepuisqu’ilexisteunejuridictionconstitutionnelle
spéciale–c’est-à-diredepuis1992–,onn’aobservéqu’unseulcasdecontrôledirect
de conformité : c’est la décision du 16 décembre 1993 relative à la conformité à la
constitutiondutraitémettantenplacel’OhadaOrganisationpourl’harmonisationen
Afriquedudroitdesaffaires.Onpeutregrettercettefaiblessedelaparticipationdujuge
constitutionnelàlamiseenplacedesélémentsjuridiquesd’unepolitiqueétrangère.Une
desmanièresd’améliorercetteparticipationpourrait,parexemple,consisteràdonner
auxparlementairesledroitdesaisirlejuge,surlaconformitéd’uneconventionavecla
constitution,commeilsenontledroitaujourd’huipourleslois.Laseuledécisionquia
étérenduel’aétésurdemandeduprésidentdelaRépublique ;onpourraitadmettrele
principed’unesaisineparlementaireenmatièredetraités,etespérerqu’avecletemps,
cetteinnovationnesetransformepasenlettremorte.Faceau« faitmajoritaire »au
parlement,lesdéputésminoritairespourraientainsitrouverdanslejugeconstitutionnel
unesorted’« allié ».
Le deuxième cas pendant lequel le pouvoir judiciaire apprécie un instrument
international est ce qu’il est aujourd’hui convenu d’appeler le « contrôle de
conventionnalité ».C’estlaprocédureparlaquelletoutjugedécide,àlademanded’une
partieaulitige,d’écarterunenormenationalecontraireàunengagementinternational
de l’Etat. On doit également déplorer la faiblesse de ce contentieux du contrôle de
conventionnalité.Celatientcertainementàuneinsuffisanteconnaissancedesengagements
duSénégalchezlesacteursjudiciaires(avocats,magistrats).DevantlaCoursuprême
duSénégal (1960–1992, restauréedepuis2009), seules5décisionsontété rendues,
relativementauxtraitésinternationaux(en32annéesdonc).
Ilexisteuncontrastesaisissantentrelenombredetextesinternationauxsusceptibles
des’appliquerauSénégal–danslamesureoùleSénégalestpartieàcestextes–etla
pauvreté du contentieux afférent à ces instruments. peu de plaideurs ont le réflexe
d’allerchercher,surleplaninternational,desargumentspropresàleurfairegagnerles
procèsfaceauxjuridictionssénégalaises.Or,ilnefaitaucundouteque,parexemple,
des instruments juridiquesrelatifsà la libertédecirculationetadoptésdanslecadre
d’organisationssousrégionalescommelaCEDEAOoul’Unionéconomiqueetmonétaire
ouest-africaine pourraient utilement être invoqués dans des procès qui concernent
desressortissantsd’Etatsmembresdecesorganisations.Anotreconnaissance,aucune
décision judiciairenes’estprononcéesurdesactescommeles troisprotocolesde la
CEDEAOrelatifsàlalibrecirculationdespersonnes(prisen1979,1986et1990),alors
quequotidiennement,onrelèvedestracasseriesdontsontvictimesdesmigrantsdansles
zonesfrontalières.Demême,alorsqu’uneConventioninternationalecommecellede1979
surl’éliminationdetouteslesformesdediscriminationàl’égarddesfemmeslieleSénégal
depuis1985,ilexisteencoredansleCodedelafamilledupaysdesdispositionsquelque
peudiscriminatoires,netirantpaslesconséquencesdecetengagementinternational.
A notre connaissance, aucune jurisprudence importante sur tous ces points n’a été
observée.Ilfautrappelerquelasupérioritédudroitinternationalsurledroitnationalest
pourtantinscritedanslaconstitutionsénégalaise(article98).
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A u - d e l A d e S t e X t e S : l A r e A l I t e p o l I t I Q u e
L’approchedelapolitiqueétrangèreduSénégalparlestextes–cellequenousvenonsde
faire–n’estévidemmentpaslaseulepossible.Ilestconcevablequ’aprèsavoirobservéle
dispositiflégaletformeldecettepolitiqueextérieure,l’onsepenchesurlaréalité,c’est-à-
direlevécudecelle-ci.Laquestionestalorsdesavoirquellessontlesgrandesévolutions
oulestraitsmarquantsdeladiplomatieduSénégaldepuis2000.
Decepointdevue,trois tendancespeuventêtredégagées.Lapremièretendanceest
celledel’importancedesconsidérationséconomiquesetcommercialesdanslaconduite
deladiplomatieduSénégal.
Ils’agitlàd’unetendancequ’expliquesansdoutelebesoinplusquejamaispressant
dedéveloppement,ainsiquel’émergencedenouveauxpartenairesdiplomatiques,qui
sontprécisémentdes« paysémergents ».paruncertainretourdeschoses,ladiplomatie
sénégalaisedesannées2000rendhommageàunsloganforgédanslesannées70,au
momentoùl’onparlaitde« nouvelordreéconomiqueinternational » : le« dialogue
Sud–Sud ».
Acetitre,leSénégals’estfortementimpliquédansle« Nouveaupartenariatpourle
Développement »ducontinentafricain(NEpAD),auxcôtésdepayscommel’Afriquedu
Sud,l’AlgérieouleNigéria.Onn’entrerapasdanslesdétailsdel’organisationduNEpAD,
maisons’arrêteraseulementàsaphilosophie.Cenouveauplanchercheàréhabiliter
l’idéed’unpartenariatfondésurdeséchangeséconomiques.Ilpartduprincipequeles
approchesd’« assistance »oud’« aide »ontmontré leurs limites,que lecontinent
africainn’estpasintrinsèquementpauvremaisriche,etqu’ilatoutàgagnerd’échanges
économiques fondéssuruncertainéquilibre.LeNEpADreposeégalementsur l’idée
d’entraînement,surl’idéequel’implicationdestroisouquatrepuissanceséconomiques
ducontinentpeutinfluersurlasituationdesautrespays.Ilestbienentendupermisde
s’interrogersurlesrésultatsconcretsduNEpAD,prèsdedixansaprèssaconception
etsonélaboration.Manifestement,cesrésultatsn’ontpasétéàlahauteurdesespoirs
quesaconceptionavaitsuscités.Leprojetsouffrecertainementdelimitesindéniables,
parmilesquelles,sansdoute,satropfortepersonnalisation,sonrattachementàquelques
individualitésseulement,soninsuffisantancrageinstitutionnelouconsensuel.Iln’enreste
pasmoinsqu’ilconstitueunprojetcaractéristiquedecettemobilisationdesressources
diplomatiquessénégalaisesàdesfinscommercialesouéconomiques.
Letempsdeladiplomatiecommercialeestégalementmarquépardesalliancesavecde
‘ nouveaux’Etats,alliancesdontleressortesttrèscertainementéconomique.LeSénégal
aintensifiésesrelationsavecdespayscommelaChine,l’Iran,leMarocouDubaï,au
point,semble-t-il,queceredéploiementapususciterdesinquiétudeschezdespartenaires
traditionnelsdupayscommelaFrance.Unprojetaussiimportantquelaplate-forme
deDiamniadio,aux implicationséconomiquesmajeures,apuainsiêtreconfiéàdes
entreprisesoriginairesdeDubaï,(plusprécisémentdugroupe« DubaïportsWorld »,qui
asignéunmémorandumavecleGouvernementendécembre2006),augranddamde
compagniesissuesdepayseuropéens.Cetambitieuxprojetéconomiqueetcommercial
tend,d’unepart,àréduirelapauvretéencréantdesmilliersd’emploisdanslecadrede
l’aménagementd’unsiteindustrieldeplusde2500hectares,etd’autrepart,àdésengorger
larégiondeDakar.Acourtterme,c’est-à-diredans5ans,ilestprévuquecesite,situé
àprèsdequarantekilomètresdelacapitaleaccueille600entreprises.Danslecadredu
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MilleniumChallengeCorporation(donsdugouvernementaméricain),ilestprévuquele
projetrecueilleunfinancementd’unmilliarddedollars7.
Dubaïaégalementdepuissantsintérêtsdansdessecteurscommel’hôtellerie.Selon
laChambredecommercedel’Emirat, leséchangescommerciauxentrelesdeuxpays
sontpassésd’unmontantde14,2millionsdedollarsen2003à184millionsdedollars
en20098. Lesrelationsquelefilsduprésident,parailleurspuissantministredansle
Gouvernement – il cumule des portefeuilles comme celui des Infrastructures, des
Transports,del’Energie,delaCoopérationinternationale–entretientavecdesmilieux
issus de cet Emirat ne sont un mystère pour personne. Les alliances diplomatiques
sontainsilefruitd’uneconjonctiondefacteursobjectifsetsubjectifs,économiqueset
personnels,ellessontauconfluentdelogiquesd’intérêtséconomiquesetderelations
individuelles.L’ambassadeurOusmaneCamaraaparlé,aucoursdenotrerencontre,du
renouveaudelacoopérationduSénégalaveclespaysduGolfearabo-persiqueainsique
dugroupedes« BRICS »(Brésil,Inde,Russie,Chineetl’AfriqueduSud)9.
D’autresélémentspeuventêtre relevésdans lemêmesens : leMarocaétéchoisi
commepartenairestratégiquede l’anciennecompagnienationalede transportaérien
« AirSénégalInternational »,uneentrepriseindienneaétéchoisiepourlagestiondu
fretauportautonomedeDakar–audétriment,a-t-ondit,dugroupefrançais« Bolloré »,
puissammentinstalléenAfrique–,l’allianceaveclaChineestd’autantplusimportante
qu’elleproduitdeseffetsimmédiatementperceptibles,notammentsurleplandel’accès
auxbiensdeconsommationpourlesparticuliers–pourfinir,précisonsqu’ilestarrivé,
plus d’une fois depuis 2000, que le Sénégal figure parmi les invités de rencontres
diplomatiquesàforteteneuréconomique,commelessommetsduG-7,GroupedesHuit
(G-8),G-20etc.pourneciterquedeuxexemplesrécents,onrelèveraqueleSénégala
étéinvitéenjuin2010ausommetduG-8àToronto,auCanada.Ilyétaitaumêmetitre
qued’autresétatsafricains :l’Algérie,l’AfriqueduSud,l’Egypte,l’Ethiopie,leMalawi,et
leNigéria10.En2011,leSénégalétaitégalementconviéau« G-8 »deDeauville,sousla
présidencefrançaise.LaDéclarationfinaleadoptéeàl’issuedecetterencontrearésulté
d’unenégociationaveclespaysafricainsprésents11.
Cettediplomatie économiquen’estpas, il faut encore lepréciser,une spécificité
sénégalaise.Elletientaussiàdesévolutionsplusgénérales,quisontsusceptiblesd’affecter
d’autrespaysdumonde.Danssacommunication,MAliouneFallabienmontréque,de
manièregénérale,letempsoùladiplomatiedesEtatss’épuisaitdanslesseulesquestions
desouverainetéetde« hautepolitique »estterminé12.LeSénégaln’échappepasàce
conditionnement planétaire. Il n’en demeure pas moins que la nouvelle orientation
économiquedesadiplomatieconstitueunedonnéeremarquabledesonhistoirerécente.
Impératifdudéveloppement,avons-nousditplushautpourexpliquercetteinflexion.Mais
ilseraitjusted’ajouterquelefaitqueleprésidentsénégalaissesoitlui-mêmeintéressé,
danslepassé,àdesquestionsd’économieetàquelquesproblèmesdel’Afrique13,n’estpas
étrangeràcechangement.
Ladeuxièmetendanceobservableestcelleduregaind’intérêtpourlepanafricanisme
etpourl’intégrationéconomiqueetpolitique.
Laquestiondupanafricanismen’estpas,ons’endoutebien,unenouveautédansles
orientationsdiplomatiquesduSénégal.Aussitôtaprèsl’indépendance,aumomentmême
oùl’oncréaitOrganisationdel’UnitéAfricaine(OUA),cedébatasuscitédiversesprises
depositionauniveauleplusélevédesEtats.
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La nouveauté de la deuxième tendance, observée dans la diplomatie sénégalaise
depuis2000,tientcependantaufaitqu’aprèsquelquesdécenniesd’undébatquelque
peu« oublié »,lethèmedupanafricanismeestsubitementrevenusurledevantdela
scène.Bienentendu,cephénomènes’explique.Iltientàdesfacteurs« généraux »qui
concernentlecontinentafricaindanssonensemble,etàdesfacteursspéciauxquine
concernentqueleSénégal.
Au titre des facteurs généraux, il faut noter l’évolution même des organisations
internationalesafricaines,etcelledel’OUAenparticulier.Eneffet,depuis2000–mais
cela étaitobservabledès ledébutdes années90–, cesorganisationsont connudes
mutationssubstantielles,allantdanslesensd’uneplusgrandeintégrationdesEtats,c’est-
à-dired’unrenforcementdesorganisations.LesEtatsontdoncsentilanécessitédefaire
desconcessionsdesouveraineté,etontdotélesstructuresdontilssontmembres,de
pouvoirsetdecompétencesplusgrands.Celaestvrai,aussibienpourlesorganisations
sous-régionalesquepourl’organisationayantvocationàréunirtouslesEtatsafricains,
l’OUA.Celle-ciestprécisémentdevenue,en2000,l’« UnionAfricaine »(UA).Au-delà
duchangementdenom,ilfautvoirunchangementdephilosophie.LesEtatsontaffirmé
lanécessitéderenforcercetteorganisation,etlaruptureentrel’OUAetl’UAestfrappante
surplusieurspoints.Dansunmêmetemps,uneréflexions’estengagéeauseinmêmede
l’UA,pourlamiseenplacedespremiersélémentsd’un« Gouvernementdel’Afrique ».Ce
nouveaucontextenepouvaitpasnepasinfluersurladiplomatiedesEtats.Eneffet,ces
dernierssesontquasimenttrouvésdansl’obligationdeseprononcersurlesévolutionsen
cours.Laquestiondupanafricanismeétaitdoncredevenueunsujetdediscussiondans
lesEtats.
D’autre part, le Sénégal lui-même a désiré s’impliquer très fortement dans cette
nouvelleconfiguration,ensefaisantlechantred’uneunitépolitiqueimmédiate,auxcôtés
d’étatscommelaLibye.Onnoterad’ailleursàcesujetunchangementdelaposition
sénégalaiseentrelesannées60etlesannées2000.Aumomentdelacréationdel’OUA,
le pays préconisait une démarche graduelle, progressive, vers l’unité, comme l’avait
indiquéleprésidentSenghorlorsdusommetd’AddisAbéba.Maisdanslesannées2000,
lapositionduSénégals’estradicaliséeetlepaysfiguredésormaisparmilespartisansd’une
miseneplaceimmédiatedestructurespolitiquesdedécisionauniveauglobal.Ilvadesoi
quecepositionnement,ajoutéàdesfacteurscommeceluidelaconceptionduNEpAD,
estdenatureàdicteràladiplomatieduSénégaldespositionsasseztéméraires,assez
« avant-gardistes »,auservicedel’unitéafricaine.LeproposdeMAbdouLôamisen
évidencecetaspectdeschoses14,alorsqueletémoignagedel’ancienministredesAffaires
étrangèresduSénégal–entre2000et2010précisément–,MCheikhTidianeGadio15,
nousarenseignésurlesenjeuxdecetteorientationpanafricanistedeladiplomatiedu
Sénégal,ainsiquesonarrière-planplussubjectif,faitdequerellesplusoumoinslarvées
deleadershipnationaloupersonnel.
Bienentendu, laquestiondupanafricanismedans lapolitiqueextérieure récente
duSénégaldoitfairel’objetd’uneévaluationnuancée.plusprécisément,ilestpermis
des’interrogersur laréalitémêmed’untelpanafricanisme.Unprojetpolitiquedoit,
pouravoirquelquechanced’êtreréalisérapidement,reposersuruneréalitématérielle
correspondantàuneréalitééconomiqueentreEtats,unesolidaritédefaitentreeux.Or,
iln’estpassûrqu’aumomentoùlethèmedupanafricanismerefaitsurface,cedernier
correspondeàdesréalitésnouvelles ;iln’estpassûrquel’institutiond’unesolidarité
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politiquesenourrissed’unesolidaritédefait,solidaritééconomique.C’estsansdoutelà
qu’ilfautaussichercherlesraisonspourlesquellescethèmeestassezviteretombédans
unesorted’oubli,leprojetpolitiquen’étantmanifestementpasmûrpourfairel’objetd’un
débutderéalisation.Unecommunicationcommecelledel’ambassadeurI.Kabaaeupour
méritedemettreledoigtsurlescarencesdelacoopérationentrelesdiversespartiesde
l’Afrique,carencesquisontalorsdenatureàhypothéquerleprojetglobalpanafricaniste.
L’ambassadeuramisenévidencelatropgrandefaiblessedelacoopérationentreleSénégal
etlesEtatsd’Afriquecentraleparexemple16.
Latroisièmetendanceobservableestcelled’uneassezfortepersonnalisationdela
diplomatiesénégalaise.
Cettepersonnalisation se fait autourduprésidentde laRépublique.Nousavons
certesdéjàvuquel’environnementjuridiqueetinstitutionnelauSénégalestdenature
àassurerune forteprésenceduchefde l’Etat sur la scènediplomatique, à telpoint
quelesautrespouvoirsdansl’Etatsont,àceregard,réduitsàtrèspeu.Ils’agit làde
facteursinstitutionnels,quinonseulementonttoujoursexistéauSénégal,maisquisont
susceptiblesdejouerdemainpourn’importequeltenantdupouvoir.Cequiestencause
iciestdifférent.Ilestplutôtquestiondelapratiquepersonnelleduchefdel’Etat,deson
« style »diplomatiqueàlui.Cefacteur« subjectif »vientdoncs’ajouterauxéléments
objectifsquenousavonsrepérésplushaut,etquiassurentunetrèsnetteprééminence
duchefdel’Etatsurlaconduitedesrelationsinternationales.Lapersonnalisationdela
diplomatiesénégalaisesouslaprésidenceWaderésultedoncd’uneconjonctiond’éléments
juridiques,textuels,etdeconsidérationspersonnellesousubjectives.Destroischefsd’Etat
queleSénégalaconnusàcejour,leprésidentWadeestsanscontesteceluidontlamanière
deconduirelapolitiqueétrangèreestlaplus« personnelle ».
La« personnalisation »peutsansdouteavoirdesavantages,notammentdansdes
contextesdemédiationouderèglementpacifiquededifférends,oùlaconfianceinspirée
parlemédiateurpeutêtred’unpoidscertaindanslarésolutiondesconflits.Maiselle
comporteaussides inconvénients,dans lamesureoù l’affirmationdes individualités
signifiesouventunemiseensommeildesmécanismesetprocédures légaux,etdans
la mesure également où ces individualités peuvent, tout autant qu’elles provoquent
la confiance, susciter la prévention. Il est clair que cette donnée est de nature à
accroîtrelepotentieldetensionaveclesautresEtats,àcristalliserdesinimitiésoudes
incompréhensions,commeonvalevoir.
Depuis2000,leprésidentdelaRépubliqueapu,grâceàcertainesdéclarations,orienter
lapolitiqueétrangèredupaysdansunsensdontcertainssesontinquiétés.Ondonnera
lesexemplessuivants :
• DanslacriseIvoirienne,leprésidentadéclaréque«les Burkinabèviventencemoment
enCôted’Ivoirecequ’aucunafricainnevitenEurope».(Déclarationfaitelorsde
l’ouverture,le22janvier2001,àDakar,d’unforumsurleracisme,laxénophobieet
l’intolérance)17.CettedéclarationafaillimettrelefeuauxrelationsentreleSénégalet
laCôted’Ivoire18 ;
• Dansl’affaire« HissèneHabré »(dunomdel’ancienprésidentduTchadréfugiéau
Sénégal,dontlaBelgiqueréclamel’extraditionetquiaétéàl’origined’unvéritable
feuilletondiplomatico-judiciaire),leSénégalasuccessivementaffichédespositions
contradictoires,notammentparlavoixdesonprésident,quiadéclaré :« Franchement,
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jeregretted’avoiracceptécedossierparceque jen’aipasobtenuleminimumde
soutienquejecherchais.Auprochainsommetdel’UA,jedirai« prenezvotredossier »,
sinonHabré,jevaislerenvoyerquelquepart…Jevousledisclairement,jevaism’en
débarrasser »19.
• AprèsletremblementdeterreenHaïti,c’estparunedécisionpurementpersonnelle
queleprésidentadécidéquelepaysaccueilleraitplusieursdizainesd’étudiantsissus
decepaysdanslesdifférentesuniversités. Danssondiscoursdu13octobre2010,tenu
aupieddu« MonumentdelaRenaissanceafricaine »,dontilaimeàrappelerqu’il
enainspirélaconception,leprésidentWadedéclarait :« …Nousavonsestiméqu’il
fallaitouvrir,ànosfrèresetsœursd’Haïtiquiledésirent,ledroitdesesoustrairede
cescalamitésrécurrentesetdevenirs’installerchezeux,enAfrique…enattendant,
j’aivoulupourmapartjoindrel’acteàlaparoleaunomdelarelationhumaine…qui
unitl’Afriqueàsadiaspora ».
Cettepersonnalisationdelapolitiqueétrangèreapu,ilfautbienl’avouer,susciterun
malaiseauprèsd’uncertainnombredepersonnes.Aucoursdelarencontreorganisée
parSAIIA,certainsanciensdiplomatesontmêmeregretté,tantôtcequ’onaappelé« la
relégationdel’Administration »,tantôtunjeud’alliancespouvantprendrel’observateur
audépourvu.
Cesfaitstraduisent-ilsune« politisationdelafonctionpublique »dansledomaine
delapolitiqueétrangère ?Laréponseàlaquestionestassezaisée :sileprésidentdela
Républiqueaeffectivementpumarquerd’uneempreintetrèspersonnelleladiplomatie
sénégalaise,s’ilapufaireentrerquelques individualitésdansuncorpsdiplomatique
habituéàemprunterun« cursus »classique,onnepeutpasdirequelagangrènedela
politiqueacomplètementaffectélafonctiondiplomatiqueauSénégal.pourl’essentiel,
lesdiplomatesdupayscontinuentàêtreleproduitdeconcoursouvertsdanslafonction
publique,etleurpromotionsefaitselondescritèresasseztransparents.Lacôted’alertede
lapolitisationdescarrièresn’apas,oupasencore,étéatteinte.
C’estsansdoutecetteformationquiexpliquequelesdiplomates,mêmes’ilssont
susceptiblesdes’inquiéterdecertainesorientationsdelapolitiqueétrangère,neréagissent
pasdemanièrehostileetorganisée,entantquecorps.Ilexisteuneculturedelahaute
fonctionpublique,marquéedurespectdel’autoritéetd’unsensdudevoir,quinefavorise
pasunerévoltecontrel’autorité.Lesdiplomatesnesontpasconstituésen« syndicat »
plusoumoinsavoué, ilsnes’exprimentpassur leschoixdiplomatiquesdupays, ils
nesontpasportésàcontesterlamanièredontlesautorités,etnotammentleprésident
delaRépublique,représententlepaysàl’étranger.Sansdoutecerespectdel’autorité
tient-ilaussiaufaitque,commeonl’aindiquéplushaut,lemoded’accèsàlacarrière
diplomatiqueresterelativementstabilisé.
Celaneveutcertainementpasdirequel’organisationlégaledelaconduitedesrelations
internationalesnedoitpasêtrerepenséeauSénégal.L’étudeetlestémoignagessurlesquels
ils’appuiemontrequeleprésidentdelaRépublique,dontlatâcheestdeformerunorgane
diplomatiquemajeur,cumuletropdepouvoirsenlamatière.C’estlàuneconséquence
d’un faitplusgénéral,qui lecaractèreoutrancièrementprésidentialistedessystèmes
politiques,auSénégalcommedansd’autrespayscomparables.
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c o n c l u S I o n
S’intéresseràlapolitiqueétrangèreduSénégaldepuis2000,dateàlaquelleunealternance
historiqueestintervenuedanslepays,pourraitfairecroirequecetévénementaégalement
bouleversélapolitiqueétrangèredupays.Notreétudeamontréquecettevisionquelque
peusimplistedoitêtreécartéed’unreversdelamain.
Ilexisteeneffet,dansl’explicationdecettepolitiqueétrangère,desélémentsquine
sontquelerefletd’évolutionsplusgénérales,valablespourladiplomatiedetouslesétats
duglobeoudetouslesétatsducontinentafricain,etdesélémentsplusspécifiquement
sénégalais.Au titredespremiers, onpeut citer la« technicisation »de lapolitique
extérieure,c’est-à-direlaremiseencausedumonopoledesdiplomatesdecarrièresur
ce secteurde l’activité étatique, ou encore l’inflexion économiquede ladiplomatie,
désormaismoinstournéesurdesquestionsdepuresouverainetédesEtats.Autitredes
secondséléments,ilestpossibled’évoquerladimensionpluspanafricanistedelapolitique
étrangèredepuis2000–encorequecettedonnéepuisseêtrepartagéeavecd’autresEtats
africains–et,plussûrement,la« personnalisation »deladiplomatiedupays.
A d d e n d u m
Depuismars2012,leSénégalaconnuladeuxièmealternancepolitiquedesonhistoire.
LeprésidentWadeaétébattuauxélectionsparundesesancienspremiersministres,
MackySall.Dupointdevuedelapolitiqueétrangère,quelqueschangements,quinesont
pasnécessairementspectaculairesourévolutionnaires,peuventêtreobservésdepuisle
changementpolitique :
• LepremierestcaractériséparlefaitqueleSénégalrenoueavecunediplomatieplus
« traditionnelle »,àtraverstroisoptionsquipeuventêtresoulignées.
• LeretourauxrelationsprivilégiéesaveclaFrance.Eneffet, lepremiervoyagedu
nouveauchefdel’Etat,horsducontinentafricain,aeulieuenFrance.Au-delàdu
simplesymbole,cevoyageduprintemps2012aétél’occasiond’unappuifinanciertrès
importantfourniparlaFrance,aprèsqueleprésidentMackySalleutdéclaréqueles
financespubliquessénégalaisessetrouvaientdansunétatpréoccupant.Cettepremière
visiteaeulieuàquelquesjoursdelafindelaprésidenceSarkozy,unautrevoyagea
suivialorsqueleprésidentHollandevenaitdes’installer,etdesaccordsontétéconclus
entre lesdeuxpays.Certainsontmêmecritiqué les facilitésquecesconventions
ouvrentàlaFranceauSénégal.
• Ilfautsansdoutemettrecesfaitsenrapportaveclesoutienclairementaffichépar
leSénégal au francophone (Gabonais) Jeanping, candidat au renouvellementde
sonmandatdeprésidentde laCommissionde l’UnionAfricaine (on saitque ce
dernierserabattuparsarivalesud-africaine).LeSénégalaalorsclairementaffichésa
« francophonie »lorsdesonappuiaucandidatd’unautrepaysfrancophone,leGabon
(interviewdumagazine« JeuneAfrique »,juin2012).
• Lesoucid’être« mieuxvu »des institutions internationalesestassurémentplus
marquéqu’avant.Lenouveaupouvoirveutmontreràl’étrangerqu’ilestpréoccupé
parla« bonnegouvernance »,cequiexpliquela« vague »des« audits »etautres
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enquêtes tendant à réprimer l’enrichissement illicite des dirigeants précédents
(réactivationdelajuridictioncompétenteencettematière,crééeen1981maisqui
nefonctionnaitplusvraiment)etàobtenirlerapatriementdes « biensmalacquis ».
Le soutien international n’a pas tardé : la France et les USA ont affirmé leur
disponibilitéàaiderleSénégaldanscettelutte.
• Leretourauxbonnesrelationsdevoisinage.Dansuneinterviewdumagazine« Jeune
Afrique »(juin212),lenouveauprésidentaclairementindiquéqu’unedesruptures
avecleprécédentgouvernementsetrouvaitdanslanouvellegestiondecesrelations,
cesdernièresn’étantpastrèsbonnesavecdespayscommelaGambieoulaMauritanie.
Defait,latoutepremièrevisiteeffectuéeparleprésidentSallaeulieuenGambie,pays
enclavéàl’intérieurduSénégal,unevisiteenMauritanieasuivi.
Bien entendu, cela ne signifie pas que certains aspects traditionnels de la politique
étrangèrenesubsistentpas.Ainsi,lesrelationsavecunétatcommeleKoweïtontété
magnifiéeslorsdelarécentecérémonieparlaquelleleFondskoweitienaaccordéune
sommede8milliardsauSénégal(juillet2012).
n o t e S
1 AmbassadeurKBCisse,dontl’interventionportaitsur« Lesinstitutionsetlesstructuresqui
définissentlapolitiqueextérieureduSénégal ».
2 AmbassadeurSNBa,dontl’interventionavaitpourtitre« LapolitiqueétrangèreduSénégalen
Afriquedel’Ouestetenparticulieravecsesvoisinsimmédiats ».
3 Thèmede l’interventionde l’AmbassadeurOCamara : « LeSénégal au seinde l’OCI et
ses relations avec les BRICS : le Sénégal entre puissances traditionnelles et puissances
émergentes ».
4 L’interventiondel’AmbassadeurIKabaportaitsur« LesrelationsentreleSénégaletlespays
delaCommunautéEconomiquedesEtatsdel’AfriqueCentrale ».
5 CarronDeLaCarriereG,in CharillonF(dir.),Politique étrangère. Nouveaux regards. paris,
pressesdeSciencespo,2002,pp.244–245.
6 L’argentreçudeTaïwanauraitainsitransitédanslescomptesdufilsdel’envoyéduchefde
l’Etat,l’hommed’affairesfrançaispierreAïm.LecommuniquédelaprésidencedelaRépublique
avouantlaréceptiondesfondsdatedu5février2006,àl’issueduConseildesministres.pour
connaîtrelestenantsetlesaboutissantsdecetteaffaire,v.len°837del’hebdomadaire« Le
Témoin »,du12au18décembre2006.Ilfautsignalerquelesrévélationsdelapressesurce
dossiern’ontjamaisdonnélieu,delapartdesautorités,niàundémenti,niàunprocèsen
justice.pourlesdéveloppementsrécents,verslejournalLe Quotidien du7décembre2011.
7 Plate – forme du Millénaire de Diamniadio. Analyse préalable de son impact sur la pauvreté,
Rapport final,Tome1,16mai2007,établiparlaCelluledeSuividesprogrammesdeLutte
contrelapauvreté(CSpLp),etl’Agencedemiseenœuvredelaplate-formeduMillénairede
Diamniadio,p.4.
8 « LaGazette »(Dakar),22septembre2010.
9 CarronDeLaCarrierG,op. cit.
10 Voirhttp://www.rfi.fr/afriq/20100625,25juin2010.
11 Voirhttp://www.news.alibo.com/spip.php.
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12 CommunicationdeMAliouneFall,« Lesfacteurspolitiquesetéconomiquesintérieursqui
influentsurlapolitiqueétrangèreduSénégal :Rôledelasociétécivileetdel’aideétrangère
dansladéfinitiondelapolitiqueétrangèreduSénégal,lapolitiqueétrangèreduSénégaletles
médias ».
13 LeprésidentWadeanotammentécritunlivreintituléUn destin pour l’Afrique, paruàparis,éd.
Karthalaen1989.
14 LoAK,« LapolitiqueétrangèreduSénégalauseindel’UnionAfricaineetpourleprojetdes
EtatsUnisd’Afrique ».
15 GadioCT,« CoopérationdiplomatiqueSénégal/AfriqueduSudsurlesquestionstouchant
l’Afriquedel’Ouest,l’AfriqueAustraleetlecontinentafricain ».
16 Ambassadeur I Kaba, « Les relations entre le Sénégal et les pays de la Communauté
EconomiquedesEtatsdel’AfriqueCentrale(CEEAC) ».
17 « L’Afriquedel’Ouestdanslazonedestempêtes »,dans Le Monde Diplomatique, mars2001,
pp.10–11.
18 Ainsipendantlacriseivoirienne,leconseillerdiplomatiqueduprésidentGbagbo,Alphonse
Djédié, réagissantauvoyageducandidatAOuattaraàDakar, entre lesdeux toursde la
présidentielle,déclarait :« Onaledroitdesouteniruncandidat,maisonn’apasledroitde
conspirerenvued’unedéstabilisation ». poursapart,l’AmbassadedeCôted’IvoireàDakar
publiaituncommuniquédénonçant« unacteinamical »,http//french.peopledaily.com,10
novembre2010.
19 Voirhttp://ww.afriqueavenir.org,11décembre2010.
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