La Rforme de ltatet la dcentralisation en Italie:1990-2003

parFranco BASSANINI

ancien Ministre italien de la Fonction publiquePrsident de ASTRID

www.bassanini.it , www.astridonline.it

E.N.A., Strasbourg, 28 Fvrier 2003

Lexprience italienne partir de 1990 jusqu aujourdhui un vaste et tumultueux processus de rforme de ltat et de ladministration publique a boulevers lItalie. Il a enregistr des remarquables succs et aussi des checs. On peut en tirer beaucoup de leons.

Un tat dlabr: lItalieau dbut des annes 90Une administration obsolte: aucune rforme denvergure depuis 1865Un tat bureaucratis, interventionniste, rigide et centralis

Une administration inefficace, malgr des cas dexcellenceUne administration coteuse: urgence de rquilibrer le budget public et de rduire la dette

Un tat dlabr: Dette publique jusqu 1994 (% du PIB)Source: Ministre du Trsor

Demande de Rforme et consensus La crise de ltat alimentait un fort besoin de changement et une trs forte demande de rforme. Cest pour cela que la rforme a rencontr un large consensus parmi:

Les Citoyens

Les Entreprises

Les Syndicats

Le Parlement (un consensus bipartisan)

(Premire leon tire de lexprience italienne: plus un tat est dlabr, plus il est facile de trouver le consensus ncessaire pour le rformer)

Au dbut du nouveau millnaire:la Rforme a mi-course La Rforme italienne est encore inacheve. Beaucoup de changements ont t apports surtout dans la lgislation: mais la phase cruciale de la mise en oeuvre des nouvelles lois est encore mi-chemin (... changer les lois et les rglements ne suffit pas pour changer les administrations et la vie des citoyens...). Toutefois quelques premiers rsultats peuvent tre dj enregistrs

Dette publique (% du PIB) de 1990 2001Source: ISTAT

Dficit public (% du PIB) de 1990 2001Source: ISTAT

Cot du personnel public (% du PIB) de 1990 2001Source: OCDE et ISTAT

Grafico3

12.6

12.6

12.5

12.3

11.9

11.2

11.5

11.6

10.7

10.6

10.5

10.6

Foglio1

1990-11.1

1991-10.1

1992-9.6

1993-8.5

1994-9.2

1995-7.7

1996-6.6

1997-2.7

1998-2.8

1999-1.9

2000-1.7

2001-2.2

199098

1991101.5

1992108.7

1993119.1

1994124.9

1995125.3

1996124.6

1997122.4

1998118.7

1999114.9

2000112.1

2001109.8

199012.6

199112.6

199212.5

199312.3

199411.9

199511.2

199611.5

199711.6

199810.7

199910.6

200010.5

200110.6

Foglio1

0

0

0

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Foglio2

Foglio3

Fonctionnaires publicsune comparaison entre lItalie et la France (Source:OCDE et ISTAT)

]]Foglio1

Francia7.4%

Italia6.0%

Francia8.1%

Italia6.1%

]]Foglio1

0

0

Spesa per i dipendenti dello stato in rapporto al PIL (%)

]]Foglio2

0.0740.06

Francia

Italia

]]Foglio3

FranceItalie

Population58 mln.57 mln.

Fonctionnaires publics5,4 mln.3,4 mln.

Rapport fonctionnaires/population9.30%5.96%

Cout fonctionnaires/PIB:14.60%10.50%

Dpense primaire publique en Italie et en UE1990-2000 (% du PIB)Source: Institut National de Statistique et Comm. Europenne

Customer Satisfaction: % dopinions positives propos de lefficacit de lAdministration Publique italienne: 1997-2001 (Source:ISPO)

F. BASSANINI - La rforme de l'Etat

indice conoscenza

14182939

6103054

13162645

0000

Opinion leader83755

Nullo

Basso (1-4)

Medio (5-7)

Alto (8-10)

futuro

515752087

353034010

14131403

POP.

Dirigenti/Dip. Pubblici

Commercianti, artigiani, lib. Professionisti

Imprenditori

Opinion leader

UFFICI

17

45

25

9

4

conosciute di piu'

809184100100

75887910099

67786910097

POP.

Pubblici

Commercianti, artigiani, lib. Professionisti

Imprenditori

Opinion

lllllllllllllll

Foglio1

POP.Dirigenti/Dip. PubbliciCommercianti, artigiani, lib. ProfessionistiImprenditoriOpinion leader

Nullo146130

Basso (1-4)18101608

Medio (5-7)293026037

Alto (8-10)395445055

POP.Dirigenti/Dip. PubbliciCommercianti, artigiani, lib. ProfessionistiImprenditoriOpinion leader

Migliore515752087

Come ora353034010

Peggiore14131403

BUONO17POP.PubbliciCommercianti, artigiani, lib. ProfessionistiImprenditoriOpinion

SUFFICIENTE45Autocertificazione809184100100

INSUFFICIENTE25Carta di identit elettronica75887910099

PESSIMO9Federalismo amministrativo67786910097

NON SO4

100

Grafico5

60.6

67.4

VALORI %

% RISPOSTE AFFERMATIVE

60,6%

67,4%

giudizio gov 5

67.7

77.2

65.3

100

94.5

primo lucido

Foglio2

ruolo attivo

VALORI %

199960.6

200167.4

POP.pubblicicomm, artig, imprimprenditoriopinion

67.777.265.310094.5

primo lucido

Valori %

an 199949.4

an 200158.7

Foglio3

La simplification des lois:1997-2000Rduction du stock normatif suite la simplification (n. darticles)introduitsabrogs

Grafico3

13485

2286

Foglio1

leggi e regolamenti abrogati460

leggi e regolamenti introdotti144

articoli abrogati13485

articoli introdotti2286

Foglio1

0

0

Foglio2

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0

Foglio3

La simplification 1997-2000procdures pour la cration dentreprises

Source: OCDE, Service de la gestion publique, 2000

Grafico3

1121

55

entreprises individuelles

socit

Foglio1

199012.8

199112.7

199212.7

199312.5

199412

199511.6

199611.5

199711.4

199810.8

199910.7

200010.5

200110.2

Prima21

Ora5

Prima11

Ora5

entreprises individuellessocit

Avant 20001121

Apres 200055

Foglio1

0

0

0

0

0

0

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0

0

0

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Foglio2

0

0

n di procedure

N di procedure per la costituzione di societ

Foglio3

n di procedure

N di procedure per la costituzione di ditte individuali

entreprises individuelles

socit

La simplification1997-2000cots pour la cration dentreprises (en euros)

Source: OCDE, Service de la gestion publique, 2000

Grafico4

11507700

5003500

entreprises individuelles

socit

Foglio1

199012.8

199112.7

199212.7

199312.5

199412

199511.6

199611.5

199711.4

199810.8

199910.7

200010.5

200110.2

Prima21

Ora5

Prima11

Ora5

entreprises individuellessocit

Avant1121

Apres55

entreprises individuellessocit

Avant11507700

Apres5003500

Foglio1

12.8

12.7

12.7

12.5

12

11.6

11.5

11.4

10.8

10.7

10.5

10.2

Foglio2

0

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n di procedure

N di procedure per la costituzione di societ

Foglio3

n di procedure

N di procedure per la costituzione di ditte individuali

entreprises individuelles

socit

entreprises individuelles

socit

Rduction du poids de la bureaucratie:1996-2000certificats dlivrs par an

Source: Dpartement de la Fonction publique-Italie

Grafico2

70641740.89

51661395.87

31800000

51,6 ml

70,6 ml.

31,8 ml.

dinamico anno

1996199819992000

AGRIGENTO$77,389$82,626$51,315$34,171

ANCONA$105,677$63,003$35,427$20,060

BARI$619,568$428,192$161,890$81,961

BOLOGNA$343,119$242,147$192,628$128,811

BOLZANO$113,380$74,234$47,776$28,081

COSENZA$121,625$100,271$45,851$21,631

FIRENZE$201,349$143,471$111,205$76,877

GENOVA$755,401$358,135$255,792$176,771

MILANO$1,412,077$1,109,555$780,190$458,450

NAPOLI$2,141,922$1,874,625$1,269,719$758,001

NOVARA$98,149$55,772$26,158$20,368

PESCARA$85,302$60,087$26,713$15,974

ROMA$3,005,683$2,253,752$1,734,675$968,104

SIENA$53,506$28,603$17,540$11,408

TORINO$1,062,530$600,686$442,975$289,996

TRIESTE$207,114$133,294$144,736$80,797

TOTALE$10,403,791$7,608,453$5,344,590$3,171,461

$70,641,741$51,661,396$36,289,766$32,301,330

$30,658,516

$30,058,061

grafo quantit

199619982000

$70,641,741$51,661,396$31,800,000

&C&"Tahoma,Grassetto"&16NUMERO CERTIFICAZIONI 1996-1999 E PROIEZIONE 2000

&L&"Tahoma,Regular"&12Dipartimento Funzione Pubblica - Progetto Semplifichiamo

grafo quantit

0

0

0

&C&"Tahoma,Grassetto"&20NUMERO CERTIFICAZIONI 1996-2000 &"Tahoma,Regular"&16(dato 2000 = proiezione al mese di agosto)

&L&"Tahoma,Regular"&12Dipartimento Funzione Pubblica - Progetto Semplifichiamo

soldi

CERTIFICATI

POPOLAZIONE MONITORATA$8,474,376

POPOLAZIONE ITALIANA$57,563,354

FATTORE DI PONDERAZIONE6.8

CERTIFICATI TOTALI 1996$70,641,741

CERTIFICATI TOTALI 2000$30,658,516

DIFFERENZA 1996 - 2000$39,983,225

COSTO DI UN CERTIFICATO PER IL CITTADINO$23,600

RISPARMIO SU CERTIFICATI 1996-2000$943,604,118,112

Costo singolo certificato

TRASPORTI 2.600Il costo dei trasporti ottenuto applicando un prezzo di 3.000 per l'utilizzo del mezzo pubblico (20% dei casi), di 5.000 per quello privato (40% dei casi) e ovviamente di 0 per lo spostamento a piedi (restante 40% dei casi)

LAVORO 15.000Il costo del lavoro pari ad un impegno di 45 min. per un costo orario di 20.000 (valore ISTAT)

BOLLO 5.000Il costo del bollo stato ricavato moltiplicando il valore del bollo ( 20.000) per la percentuale di certificati bollati sul totale (ca.25%)

DIRITTI DI SEGRETERIA 1.000Valore medio acquisito attraverso le anagrafi monitorate dal Progetto

TOTALE 23.600Non sono stati calcolati costi indiretti quali mancato guadagno per le imprese, traffico e inquinamento, ecc.

AUTENTICHE DI FIRMA

POPOLAZIONE MONITORATA$5,280,042

POPOLAZIONE ITALIANA$57,563,354

FATTORE DI PONDERAZIONE10.9

TOTALE AUTENTICHE 1996$39,871,110

TOTALE AUTENTICHE 2000$7,116,993

DIFFERENZA 1996 - 2000$32,754,117

COSTO DI UN'AUTENTICA PER IL CITTADINO$38,600

RISPARMIO SU AUTENTICHE 1996-2000$1,264,308,916,200

Nota: il costo dell'autentica di firma pi elevato rispetto a quello del certificato in quanto la percentuale del bollato pari al totale

VALORIZZAZIONE COMPLESSIVA

RISPARMIO 1996-1998$1,020,893,416,580

RISPARMIO 1996-1999$1,954,246,828,508

RISPARMIO 1996-2000$2,207,913,034,312

TOTALE RISPARMIATO IN TRE ANNI$5,183,053,279,400

grafo soldi

1020893416579.72

1954246828507.9

2207913034312.26

&C&"Tahoma,Grassetto"&20RISPARMI COMPLESSIVI ANNUI RISPETTO AL 1996 &"Tahoma,Normale"&16(dato 2000 = proiezione annua su riduzione media % mesi gen-ago)

&L&"Tahoma,Regular"&12Dipartimento Funzione Pubblica - Progetto Semplifichiamo

Rduction du poids de labureaucratie: 1996-2000 signatures certifies conformes dlivres par an

Source: Dpartement de la Fonction publique-Italie

Rduction du poids de la bureaucratie pargnes annuelles pour certificatset signatures certifies conformesSource: Dpartement de la Fonction publique-Italie

Grafico2

1021

1054

2185

millions d'Euros

1128

544

527

Foglio1

pargnes 19981021

pargnes 19991054

pargnes 20002185

199819992000

102110542185

Foglio1

miliardi di lire

Foglio2

Foglio3

Rduction du poids de la bureaucratielopinion des citoyens-usagersSavez-vous que dans la plupart des cas une auto-dclaration vous suffit?Pensez-vous que cela est utile?Source: ISPO 2001

Foglio4

su con

38

62

su2

82

18

autocertifi1

94

6

utocerti2

92

8

Foglio1

ouinon

3862

ouinon

8218

ouinon

946

ouinon

928

Foglio2

Foglio3

Foglio4

su con

38

62

su2

82

18

autocertifi1

94

6

utocerti2

92

8

Foglio1

ouinon

3862

ouinon

8218

ouinon

946

ouinon

928

Foglio2

Foglio3

Combien apprciez-vous lintroduction de la possibilit de lautocertification?Base: 2.010 CAS POPULATIONBase: 1.018 CAS ENTREPRISESource: CIRM 2001Rduction du poids de la bureaucratie lopinion des citoyens-usagers

Lexemple du guichet unique:non seulement un seul accs mais aussi une seule rponse Depuis 1999 une seule procdure pour louverture dtablissements productifs, remplaant 43 autorisations; toutes les comptences attribues aux Communes Avant: de 2 5 ans pour avoir la rponse finale Maintenant: pas plus que 3 mois dans la plupart des cas, max. 11 mois Un seul bureau pour les relations avec les entreprises et un nouveau rle pour les Communes, dans le dveloppement de leur territoire Une structure tlmatique, accessible par le net

Lexemple du guichet unique les premiers rsultats

Dure moyenne des procdures de 100 guichets uniques: 56,6 jours de la prsentation de la demande

guichets uniques raliss (jusquau 10/01/2001) 48,7% des Communes avec 68,6% des rsidents

contrats clefs en main pour la fourniture de 109 autres guichets uniques couvrant 785 municipalits

Vtre entreprise a-t-elle utilis le guichet unique pour les activits productives?Base: 568 entreprises connaissant le G.U.tes-vous satisfait de la possibilit dutiliser le guichet unique?Base: 101 entreprises ayant utilis le G.U.Source: CIRMLexemple du guichet unique lopinion des entrepreneurs

1996-2001: la mthode et les parcours de la rforme

La mthode de la rforme: 1996-2001 un projet global et organique une approche multidisciplinaire un engagement direct du premier ministre un leadership clair (exerc par le ministre de la Fonction Publique, responsable de la mise en oeuvre de la Rforme) une mthode bipartisane une coopration quotidienne avec les administrations rgionales et locales et les organisations des travailleurs et des entrepreneurs

La mthode de la rforme: 1996-2001Un projet global: rformer ltat moderniser lorganisation changer les rgles de fonctionnement des administrations

.....mais aussi: rinventer les missions des institutions publiques changer la culture des administrations et des fonctionnaires

Changer la culture des administrationsLe succs de la rforme dpend de la capacit des administrations et des fonctionnaires de changer leur culture cest--dire d acqurir et diffuser la mentalit:de linnovation technologique et organisationnellede la simplification (ne pas imposer des charges administratives indues)de la qualit des services et des prestationsde la satisfaction des citoyens-usagersde la valorisation du professionnalisme et du mritede la capacit de promouvoir, soutenir, librer les nergies des citoyens et des entreprises, plus que dimposer des rgles et des obligations bureaucratiques

Les parcours paralllesde la RformeDans les annes 1990-2001 la Rforme de ltat a suivi en Italie deux voies parallles:

Rforme de la Constitution

Rforme de ltat et de lAdministration publique par voie lgislative et rglementaire

Mmes objectifs, diffrents sujets, diffrents parcours

La rforme de la Constitution

La rforme constitutionnelle a partiellement choue. En 1997 un projet organique avait t approuv par la Commission parlementaire pour la rforme de la Constitution avec une large majorit. Mais lopposition de centre-droite a retir son soutien quelques mois aprs

Nanmoins:

En 2001, le Parlement et le corps lectoral (avec un rfrendum) ont approuv la rforme fdrale (mme si elle doit tre encore complte par la rforme du Snat, sur le modle franais o amricain)La rforme constitutionnelle renforce le processus de dcentralisation entam par voie lgislative (fdralisme administratif et fiscal), autrement vou rester incomplet et prcaire (les lois peuvent toujours tre changes par la majorit relative du Parlement)

Les raccourcis du parcours lgislatif et rglementaireDlgation lgislative de grande ampleur au Gouvernement (loi n. 59 de 1997)selon lart.76 de la Constitution italienne, le Parlement peut donner au Gouvernement le pouvoir dadopter des dcrets lgislatifs (sources primaires) dans certaines matires, dans le cadre de critres tablis par la loi: toute la rforme de ladministration italienne a t ainsi btie sur une dlgation de pouvoirs lgislatifs de grande ampleur

Une vaste dlgificationle Parlement a autoris le Gouvernement substituer les lois avec des rglements (sources secondaires) dans deux secteurs principaux: procdures administratives et organisation interne des administrations publiques

Les Chapitres de la Rforme Un tat lger: la subsidiarit horizontale

La rforme du systme de rglementation

La rforme de lAdministration centrale

La dcentralisation (vers un tat fdral)

La rforme de lemploi public

Une administration oriente vers les performances

La rforme du budget

Une Administration en ligne ("e-Gouvernement")

1 Rinventer la mission des institutions:un tat plus lger, plus simple(et plus amis des citoyens et des entreprises)

Rinventer la mission des institutionsUn tatlger (mais efficace)

La subsidiarit horizontale - Un tat qui fait moins pour le faire mieux... la mission de ltat se concentre sur son core-business:

privatisation dactivits et services non essentiels

gestion en outsourcing des services publics

libralisation des services publics (public utilities)

Un tatplus lger libralisation et privatisation (1990-2001)

231 licences de tlcommunication et 174 oprateurs au lieu du monopole de Telecom Italia (dsormais totalement privatise)

ENEL (partiellement privatise) au dessous de 40% du march de la production dlectricit ds 2003 (90% en 1990)

Libralisation des activits de commerce de dtail et des activits productives en 30 secteurs (licences et autorisations abolies)

Privatisation des services publics, entre autres: ENI, BNL, INA,ENEL, Telecom, Alitalia, Autostrade

Le programme de privatisation le plus large au monde: entres pour environ 103 mld. dEuros fin 1999

PrivatisationsEntres dans les Pays de lOCDE (1993 - 1999) Source: OECD

Grafico4

102.9

71.1

69.3

66.4

40.4

33.1

25.5

8.1

7.8

milliards de

7,8

8,1

25,5

33,1

40,4

66,4

69,3

71,1

102,9

Foglio1

ItaliaFranciaGiapponeAustraliaSpagnaGra bretagnaGermaniaCanadaStati Uniti

64.47348.5346.7214534.44128.70915.3927.0243.1

Italie102.9

Japan71.1

Australie69.3

France66.4

Espagne40.4

Grande Bretagne33.1

Allemagne25.5

Canada8.1

Etats-Unis7.8

Foglio1

miliardi $ USA

Foglio2

Foglio3

Capitalisation de bourse/PIL 1992-2000

Le programme de privatisation et de libralisation a contribu la croissance du march actionnaire italien

Un tatplus lger difficults et rsistances Des rsistances culturelles et idologiques puissantes freinent le processus de privatisation et libralisation... -dans les administrations, -dans les organes juridictionnels et de contrle, -dans les forces politiques de droite et de gauche (soutien bipartisan, rsistances bipartisanes) Cest pour cela que la rforme connat aussi des checs: - on naboutit pas approuver les lois de libralisation des activits professionnelles et des services publics locaux - les Rgions retardent la mise en uvre de la loi de libralisation du commerce de dtail, promulgue par le Gouvernement en 1998

Simplification et drglementationInflation lgislative:plus de 35.000 lois (de ltat et des Rgions)Cots de la rglementation:rigidit et poids inutiles sur les citoyens, les entreprises et les Administrations Publiques"Pollution" lgislative:ambiguts, contradictions, stratification des rgles

Rduire le poids de la bureaucratie et le cot de lexcs de rglementation: un pilier central de la rforme

Simplification et drglementation les instruments"Auto-certifications" au lieu de 95% des certificats

"Dclaration de dbut dactivit" et silence-consentement au lieu dactes administratifs dautorisation

Une "confrence de services" au lieu de plusieurs actes administratifs

Quelques textes uniques pour remplacer des milliers de lois et dcrets

"Lois annuelles de simplification" identifiant les procdures, autorisations et licences que le Gouvernement est dlgu supprimer ou simplifier par dcret

Simplification et drglementationles premiers rsultats 1998-2001

207 procdures rgies par des lois ont t dlgifies

91 procdures ont t simplifies par le Gouvernement (50% dans lan 2000), y compris les guichets uniques pour les automobilistes et les nouveaux tablissements productifs

8 textes uniques ont t rdigs

progrs significatifs dans la capacit rglementaire, comme il a t reconnu par le Rapport de lOCDE sur la Reforme de la Rglementation en Italie de 2001

Progrs dans la qualit de la rglementation

Depuis 1997, dans le cadre des rformes Bassanini, de nombreuses mesures concrtes ont t prises. Il en rsulte que lItalie fait des rapides progrs dans lutilisation des outils relevant des meilleures pratiques en matire de qualit rglementaire. Le graphique suivant montre que lutilisation de cinq outils de qualit essentiels recommands par lOCDE a augment de manire importante en Italie au niveau national entre 1998 et 2000

OCDE, Rapport sur la Reforme de la Rglementation en Italie, Paris 2001 (p. 53)

Indicateurs de capacit rglementaire 1998-2000Source: OCDE, Service de la gestion publique, 2000Italie 2000Italie 1998

_1046001793.doc

0

20

40

60

80

100

Transparence

Analyse

dImpact de

la Rglementation

Processus de

dcision

Index dactivit de

rvision

Communication

de besoins

rglementaires

ITA-1998

ITA-2000

Plus de comptitivit= 0 (en bas gauche)

Source: OCDE 1999 et 2001Les effets de la rglementation sur la comptitivit

dati

Product market regulationEPLFactor 1 (Inward-oriented policies)Factor 2 (Outward-oriented policies)

United Kingdom0.50.50.50.4

Irlande0.81.01.10.5

Australia0.91.11.20.5

United States1.00.21.10.9

New Zealand1.31.01.41.0

Sweden1.42.41.70.9

Netherlands1.42.41.80.7

Austria1.42.41.80.7

Denmark1.41.51.90.7

Germany1.42.81.90.7

Canada1.50.61.02.0

Japan1.52.61.81.1

Spain1.63.22.20.9

Finland1.72.12.30.8

Portugal1.73.72.11.2

Switzerland1.81.32.21.4

Belgium1.92.12.70.9

France2.13.12.71.2

Norway2.22.92.22.2

Greece2.23.52.71.5

Italy19972.34.23.30.8

Italy20001.73.32.30.7

Italy2001 (con autotras.)1.53.32.10.7

Grafico comp

0.4855919201

0.8364757249

0.911024674

0.9911168212

1.2550184083

1.3583594848

1.3614563859

1.3670835897

1.3919388663

1.4198364777

1.4513015898

1.524758802

1.6300880023

1.6902249138

1.7480809443

1.8497258242

1.9193450382

2.0711432848

2.2199275634

2.2324632309

2.3

1.7

1.5

Labour market regulation

Product market regulation

Competitiveness of OECD Countries

Ireland

Australia

UK

USA

Finland

Austria, Netherlands & Sweden

New Zeal.

Germany

Japan

Italy 2001

Spain

Italy 2000

Switzerland

Belgium

Canada

Denmark

Italy 97

Greece

Norway

France

Portugal

grafico senza griglia

Simplificationune politique spcifique pour la meilleure rglementation

Analyse de limpact de la rglementationpour mesurer limpact en termes de cots des nouvelles rgles sur les citoyens et les entreprises

LUnit pour la simplification de la rglementationune commission centrale dexperts pour la qualit de la rglementation

ConsultationlObservatoire pour la simplification: un organisme consultatif entre ltat, les collectivits locales et les partenaires sociaux

2 - La rorganisation de ltat

La Rforme de lAdministration centrale

La dvolution de pouvoirs, tches et ressources budgtaires de ltat lUnion Europenne et aux administrations rgionales et locales rduit les missions des Gouvernements nationaux et rclame des nouvelles capacits de coordination et dialogueLorganisation des Gouvernements et des administrations centrales doit tre adapte ces nouvelles missions et tches

La Rforme de lAdministration centrale la stratgie gnraleLa premire rforme structurelle depuis 1865Fusion des administrations avec des missions similaires: limination des duplications et des fragmentations Rduction des Ministres: 22 en 1990, 18 avant la rforme, 12 en 2001 (14 aujourdhui)Labandon du modle ministriel pyramidal comme modle gnral dorganisation

Une organisation interne dlgifie et plus flexible, suivant modles choisis par chaque administration

La Rforme de lAdministration centralela rforme des services du Premier MinistreUne structure plus lgre mais plus incisive:

Responsabilits spcifiques des services du P.M.rformes de ltat, qualit de la rglementation, fonction publique, dialogue avec les Autorits supra- et infra- nationales (UE, Rgions, Communes)

Renforcement du rle de direction et coordination

Transfert de toutes les autres fonctions excutivesaux Administrations de secteur

La Rforme de lAdministration centrale les nouvelles structuresLes Agences: organismes agiles pour les activits techniques et excutives(Agences: des recettes, du domaine de ltat, des douanes, des industries de la dfense, de la proprit industrielle, de la protection civil)

Les "Bureaux Territoriaux de ltat": les Prfectures deviennent les structures interministrielles de priphrie et incorporent les structures et les services priphriques de 8 Ministres (Sant, Transports, Travaux publics, Environnement, Politiques agricoles, Politiques sociales et de lemploi, Industrie et Commerce, Tlcommunications)

La dcentralisation: approcher le gouvernement au citoyens

Le gouvernement des socits complexes, dans lage de la globalisation et des technologies informatiques, exige un bon partage de tches et responsabilits entre les institutions centrales, rgionales et locales. Les administrations centrales et locales doivent tre plus efficaces. Lconomie de la connaissance na pas rduit le rle culturel et social de la proximit. Les exigences de coordination que la centralisation des dcisions sur les politiques publiques assurait auparavant, trouvent aujourdhui une rponse dans la coordination entre gaux (peer to peer) assure par les technologies informatiques. La pluralit des centres de dcision nest plus une source danarchie, mais la garantie dune bonne adhrence aux besoins et aux demandes des citoyens.

Vers ltat fdral le point de dpart: la Constitution de 1947La Constitution italienne de 1947 donnait aux Rgions une forte autonomie, comprenant le pouvoir dadopter des lois , dans le cadre des principes fondamentaux tablis par les lois de l tat, sur des matires telles que la sant, les services sociaux, la formation professionnelle, lagriculture, la pche, les forts, lartisanat et le commerce de dtail, lamnagement du territoire, le tourisme, les travaux publics, les transports et les routes dintrt rgionales et locales, la police administrative locale.En fait, les lois des Rgions ntaient que des rglements, dans un Pays o presque toute chose est rglemente par la loi.Ainsi, lautonomie des Rgions, telle que celle des Communes et des Provinces, taient surtout une autonomie administrative.

Vers ltat fdral la stratgie gnrale

Renforcement de la stabilit des Gouvernements locauxlection directe des Maires (depuis 1993), des Prsidents de Provinces (depuis 1993), et des Prsidents des Rgions (depuis 2000)

Renforcement de l efficacit des administrations localesrforme des mcanismes de contrle, city-managers choisis aussi du secteur priv, salaires lis aux performances

Renforcement de lautonomie financire: le fdralisme fiscal transformation des transferts financiers de ltat aux collectivits locales en recettes locales ou participation aux impts de ltat (TVA, impt sur les revenus)

Renforcement de la souverainet et des pouvoirs rgionauxtransfert de pouvoirs lgislatifs et administratifs gnraux aux Rgions et de trs larges pouvoirs administratifs aux Communes et aux Provinces

Dcentralisation Premire tape: le fdralisme administratif

1997: la loi de dlgation n. 59 identifie les fonctions administratives gardes par ltat et prvoit le transfert de toutes les autres fonctions aux Rgions et aux collectivits locales

1997-2000: 5 dcrets dlgus et 103 dcrets du Premier Ministre identifient en dtail les fonctions spcifiques du ressort de ltat et les ressources humaines et financires transfrer

Tous ces dcrets ont t approuvs lunanimit par la Confrence permanente tat-Rgions-Autonomies locales et ont obtenu un consensus parlementaire bipartisan

Dcentralisation Premire tape: le fdralisme administratifLtat garde une comptence administrative exclusive en matire de politique trangre, dfense et forces armes , justice, monnaie , prquation des ressources financires, ordre public et scurit des citoyens, protection du patrimoine culturel, ducation nationale, recherche scientifique et universit, immigration, scurit sociale, tlcommunicationsLes Rgions et les collectivits locales obtiennent la comptence administrative et rglementaire en toutes les autres matires, avec des pouvoirs tout fait nouveaux en matire de travail, industrie, quipement (par exemple:plus de 60% des routes de ltat sont transfres aux Rgions et dlgues ensuite aux Provinces; les Communes reoivent toutes les comptences pour le cadastre et pour les autorisations pour les nouveaux tablissements industriels).

Dcentralisation lopinion du publicLes rformes Bassanini ont-elles amlior lefficience des administrations locales?Source: Unicab- Il Sole 24 Ore 06.03.2000

Vers ltat fdral la rforme constitutionnelle de 2001

Ltat garde la comptence lgislative exclusive dans un petit nombre de matires, numres dans la Constitution Il reste aussi ltat le pouvoir dtablir avec ses lois les principes fondamentaux dans les matires partages entre ltat e les Rgions

Les comptences lgislatives exclusives sur toutes les autres matires appartiennent aux Rgions

Les pouvoirs rglementaires sont toujours attribus aux Rgions, sauf pour les matires de comptence exclusive de ltat

Les pouvoirs administratifs appartiennent aux Communes et aux Provinces , sauf exceptions tablies par les lois de ltat ou des Rgions (principes de subsidiarit et de proportionnalit)

Vers ltat fdral le pouvoir lgislatif de l tat

Parmi les matires qui restent dans la comptence lgislative exclusive de l tat : politique trangre et relations internationales de l'tat; immigration; dfense et forces armes; scurit de l'tat; armes, munitions et explosifs;monnaie, protection de l'pargne et marchs financiers; protection de la concurrence;prquation des ressources financires;ordre public et scurit, l'exclusion de la police administrative locale; juridiction et rgles de procdure; loi civile et loi pnale; justice administrative; et encore.....

Vers ltat fdral le pouvoir lgislatif de ltat

Parmi les matires de comptence lgislative exclusive de ltat aussi: la fixation des niveaux essentiels des prestations se rapportant aux droits civils et sociaux qui doivent tre garantis sur l'ensemble du territoire national les normes gnrales en matire d'ducation;la scurit sociale;la lgislation lectorale, les organes et les fonctions fondamentales des Communes, des Provinces et des Villes Mtropolitaines;la coordination des informations, la coordination statistique et informatique des donnes des administrations centrales et locales;la protection de l'environnement, de l'cosystme et du patrimoine culturel.

Vers ltat fdral les pouvoirs lgislatifs partagsParmi les matires partages entre ltat e les Rgions:les relations des Rgions avec l'Union europenne; le commerce extrieur;la protection et la scurit du travail; l'ducation scolaire, sans prjudice pour l'autonomie des tablissements scolaires;les mtiers;la recherche scientifique et technologique et le soutien l'innovation pour les secteurs productifs; la protection de la sant; l'alimentation; la scurit sociale complmentaire et supplmentairela protection civile; ....et encore

Vers ltat fdral les pouvoirs lgislatifs partags Parmi les matires partages entre ltat et les Rgions aussi:

l'amnagement du territoire; les ports et les aroports civils; les grands rseaux de transport et de navigation; le systme des communications;la production, le transport et la distribution nationale de l'nergie; l'harmonisation des budgets publics et la coordination du systme fiscal; la mise en valeur des biens culturels et environnementaux et la promotion et l'organisation d'activits culturelles;les caisses d'pargne, les caisses rurales, les tablissements bancaires caractre rgional.

Vers ltat fdral les contrles

Pas de contrles pralables sur les lois rgionales de mme que les lois de ltat, les lois rgionales doivent tre conformes la Constitution, aux traits internationaux et aux rglements et directives europennes

Pas de contrles pralables sur les actes administratifs des Rgions et des pouvoirs locaux

La constitutionnalit des lois rgionales est juge a posteriori par la Cour constitutionnelle, la lgitimit des actes administratifs est juge a posteriori par les tribunaux administratifs et le Conseil dtat

mais

Vers ltat fdral les contrles substitutifs

......le Gouvernement peut se substituer aux organes des Rgions, des Villes Mtropolitaines, des Provinces et des Communes en cas de: non-respect des normes et des traits internationaux ou des normes communautaires, ou de danger grave pour la scurit publique, ou bien encore quand cela est requis afin d assurer l'unit juridique ou l'unit conomique et, notamment, afin de protger les niveaux essentiels des prestations en matire de droits civils et sociaux, indpendamment des limites territoriales des pouvoirs locaux.

Vers ltat fdral la garantie de lunit nationale

Lunit et lindivisibilit de la Rpublique (affirmes par lart. 5 de la Constitution) sont ainsi assures: - par lobligation des lgislateurs rgionaux de respecter la Constitution et les normes communautaires; - par lexercice de la comptence exclusive de ltat dans des matires-cl (ex.: toutes les fonctions rgaliennes de ltat) et dans des matires transversales : fixation des niveaux essentiels des prestations, protection de la concurrence, droit civil, protection de lenvironnement; emploi priv et public; - par la dtermination de principes fondamentaux dans les matires de comptence partage; - par lexercice par le Gouvernement des pouvoirs de contrle substitutif. Le Parlement a aussi les pouvoirs ncessaires pour dfendre lautonomie des Communes et des Provinces contre les tentations centralistes des Rgions

Pas de contrles pralables sur les actes administratifs des Rgions et des pouvoirs locaux

La constitutionnalit des lois rgionales est juge a posteriori par la Cour constitutionnelle, la lgitimit des actes administratifs est juge a posteriori par le tribunaux administratifs et le Conseil dtat

mais

Le fdralisme fiscal

Les Communes, Provinces et Rgions disposent dautonomie financire des recettes et des dpenses; les recettes doivent tre suffisantes pour financer intgralement toutes les fonctions qui leur sont attribues.Elles tablissent et appliquent des impts et des recettes propres, suivant les principes de coordination des finances publiques et du systme fiscal tablis par une loi de l tat. Elles disposent de co-participations aux recettes fiscales du Trsor public rapportables leur territoire.Un fonds de prquation et des ressources additionnelles affectes par loi de l tat servent raliser un rquilibre entre les Rgions riches et les Rgions plus pauvres. Les Communes, Provinces et Rgions ne peuvent avoir recours l'endettement que pour le financement des dpenses d'investissement. Toute garantie de la part de l'tat sur les prts qu'elles contractent est exclue.

Vers ltat fdralAchever et raliser la rforme

Pour achever la rforme fdrale, presque toutes les forces politiques (communistes exclus) jugent ncessaire de rformer le Snat sur le modle franais, lui donnant la tche de reprsenter linstrument de la participation des Rgions et des collectivits locales aux dcisions nationalesLa ralisation de la rforme demande beaucoup de lois dimplmentation ( pour l'harmonisation des budgets publics et la coordination des finances publiques et du systme fiscal; pour la dtermination des niveaux essentiels des prestations; pour la fixation de nouveaux principes fondamentaux de la lgislation partage, etc.)

Vers ltat fdral La ralisation de la rforme au ralenti

Un an aprs lentre en vigueur de la rforme constitutionnelle, aucune des lois dimplmentation prvues na t approuveUne loi de dlgation lgislative pour limplmentation de la rforme prsente par le ministre dlgu pour les affaires rgionales a obtenu lappui de lopposition de centre-gauche, mais avance dans le Parlement au ralenti La loi de dlgation lgislative obtenue par le Gouvernement pour la rforme du systme fiscal ne considre pas les recettes des Rgions et des collectivits locales

2001-2002: le projet de dvolution Pouss par M. Bossi, le leader de la Ligue du Nord, maintenant Ministre pour la Dvolution et les rformes constitutionnelles, le Gouvernement a prsent au Parlement un projet de loi constitutionnelle (dj approuv par le Snat) donnant chaque Rgion le pouvoir d "activer la comptence lgislative exclusive en matire de: sant; organisation et gestion des coles; ducation nationale: programmes scolaires pour la partie qui intresse les Rgions; police locale.

2001-2002:un tat dchir? Le projet de dvolution rencontre de fortes rsistances. Craignant que la dvolution puisse dchirer lunit nationale ils sy opposent: les partis du centre-gauche les organisations des travailleurs et des entrepreneurs les associations nationales des Communes et des Provinces, ainsi que plusieurs Rgions.

En plus, il nest pas clair en quelle mesure les pouvoirs lgislatifs exclusifs de ltat seront affects par la dvolution.

Un Gouvernement dchir:la nouvelle vague centralisatrice Malgr les propos ultra fdralistes de M.Bossi, une vague centralisatrice avance dans le gouvernement et dans la majorit de centre droite:la loi Lunardi donne main libre au Gouvernement sur la localisation des infrastructures et des tablissements productifsles lois de Finance 2002 et 2003 ont rduit lautonomie fiscale des Rgions et des Communesltat central continue rglementer dans les matires dvolues aux Rgions par la rforme constitutionnelle La Court constitutionnelle devra bientt dcider sil sagit dune rglementation lgitime..

3 - La nouvelle administration publique:qualit et performances

La Rforme de lemploi publicdistinction entre Politique et AdministrationLes Autorits politiques sont responsables des politiques:le Ministre dfinit les politiques et les stratgies, value les rsultats, nomme les directeurs gnraux mais il na plus de pouvoirs de gestion directe dans ladministration

Les fonctionnaires sont responsables de la gestion administrative:les cadres suprieurs ont plus de pouvoirs mais aussi plus de responsabilits. Ils ont des salaires plus levs mais aussi lis aux performances

La Rforme de lemploi publicla privatisation

Droit priv pour les fonctionnaires publicsLe rapport demploi ( lexception des magistrats, prfets, diplomates et militaires) est soumis au droit civil et ladministration a les mmes pouvoirs que lemployeur priv

Juge unique pour lemploila juridiction sur lemploi public est transfre du juge administratif au juge judiciaire; solutions extrajudiciaires des diffrends

La Rforme de lemploi publicla contractualisation

Les contrats de travaildepuis 1993 la ngociation collective niveau national et local et la ngociation complmentaire dans chaque administration remplacent la loi dans la dtermination des tches, des salaires et du rgime demploi des fonctionnairesvalorisation de lintgration individuelle du contrat pour la promotion de lefficience et du professionnalisme des fonctionnaires (y compris les directeurs gnraux)

LA.R.A.N. une Agence qui reprsente ltat dans les ngociations syndicales

La rforme de la reprsentation syndicalepour chaque secteur public (Ministres, ducation, Sant ), seuls les syndicats reprsentant au moins 5% de travailleurs de chaque secteur peuvent participer aux ngociations avec ltat

La qualit et les performancesla nouvelle approche

Labandon dune approche formelle et juridique

Une nouvelle vision oriente vers les utilisateurs et les performances de ladministration publique

Ladministration publique proche des citoyens et des entrepreneurs:- conditionne le dplacement des investissements- acquiert une efficacit internationale- perd en partie sa connotation de pouvoir autoritaire

La qualit et les performancesles instrumentsContrle des performances: un nouveau instrument sajoutant au contrle traditionnel de lgitimit

Promotion de la formation continue

Qualit du service et satisfaction du citoyen-usager: les chartes des services

La qualit et les performances le nouveau managementCration dun corps interministriel de tous les cadres suprieurs de la fonction publique de ltat (dirigenti), peu dexceptions prs (juges, prfets, ambassadeurs)

Accs par concours national unique (sauf 10% recruts du secteur priv par contrat temporaire)

Fin des affectations vie: affectation, responsabilits, et rsultats attendus (ainsi que les ressources) font lobjet dun contrat individuel terme (de 2 7 ans dans la rforme de 1998, maintenant rduit de 0 3 ans)

La qualit et les performances les traitements de la haute fonction publique

Avant: pas de distinctions parmi les traitements des hauts fonctionnaires en considration des responsabilits et des performances

Maintenant: les traitements prennent en compte les responsabilits et les rsultats obtenus.

Pour les meilleurs, les primes de poste et de rsultat peuvent plus que redoubler le traitement de base

Le rapport entre le salaire fixe et variable avant et aprs la Rforme(hauts fonctionnaires des Autonomies Locales)Avant le dcret lgislatif n. 29/93Aprs le dcret lgislatif n. 29/93Source: Dpartement de la Fonction publique-Italie

Grafico7

0.6

0.4

variable40%

fixe60%

Foglio1

fissa95%

variabile5%

fissa60%

variabile40%

Foglio1

0

0

Foglio2

0

0

Foglio3

Grafico8

0.95

0.05

fixe95%

variable5%

Foglio1

fissa95%

variabile5%

fissa60%

variabile40%

Foglio1

0

0

Foglio2

0

0

Foglio3

La qualit et les performancesle nouveau systme de contrle de performancesDfinition annuelle des objectifs

Une Unit dvaluation dans chaque Ministre ou Agence

Contrle stratgique et contrle de gestion

Coordination des services du Premier Ministre sur lvaluation et le contrle stratgique

Banque de donnes des directives des Ministres et des indicateurs de performances

La qualit et les performancesles rsistancesContradictions et incohrences dans:

lattitude des syndicats:Le choix, en principe, en faveur du professionnalisme et du mrite, de la responsabilit et de la dcentralisation est parfois contreditlattitude des politiciens, des fonctionnaires et des managers publics: augmentations salariales gnralises dfense des privilges et de la jungle des salairesle comportement du Parlement:Le choix en faveur de la mritocratie et de la qualit est contredit par trop de lois en faveur de corporations et lobbies bureaucratiques: avancements ope legis, recrutement sans concours etc.

La qualit et les performancesune rvolution culturelle encore accomplirLa culture de lvaluation et du mrite reste encore minoritaire

Beaucoup dadministrations et de juges gardent encore une position lgaliste et tatiste

La dfense de la sret de lemploi et de lirresponsabilit des hauts fonctionnaires se cache derrire la dfense de la neutralit de la fonction administrative

2001-2002: retour au pass?La haute fonction publique

Le Gouvernement Berlusconi a propos et le Parlement a approuv dans lt 2002 une nouvelle loi sur la haute fonction publique. On a ainsi dcid:Le retour au statut de droit public pour les hauts fonctionnairesUn spoils system gnralis (directeurs gnraux et chefs de bureau) et la prcarisation des hauts fonctionnaires La suppression du rle unique (des administrations centrales plus cloisonnes)Une soumission pleine et entire des structures administratives au pouvoir politiqueMais la Cour constitutionnelle aura son mot dire.

Rforme du budget dun bilan financier un bilan conomique

Avant la rforme: un budget comportant plus de 6.000 chapitres

Aprs la rforme: environ 1.000 units prvisionnelles de base, une pour chaque objectif

Un seul Bureau est responsable de chaque unit de base

Le nouveau budget conomique met en vidence le rapport entre cots et objectifs, vrifi chaque anne

Rforme du budget Nouvelles procdures de dpense

Analyse des cots de la loi budgtaire et des lois de dpense

Contrle sur les cots des projets des loi du Gouvernement et des amendements du Parlement

Le mandat tlmatique

Vers un march lectronique permanent pour les achats publics

volution prvisionnelle des effectifs

4 Ladministration lectronique

e-Gouvernement

Les technologies informatiques et de la communication (ICT): la plus puissante ressource pour un bond en avance dans la qualit de ladministration et du service publicun outil capital pour - rinventer lEtat (reinventing Government) - rorganiser les procdures de dcision et dimplmentation - exprimenter des nouveaux modles oprationnels

e-Gouvernement

Les instruments de rglementationIl faut avoir et mettre en uvre un mcanisme fiable dauthentification pour laccs aux services en ligne et aux donnes personnels ..pour assurer que les services et les donnes seront dlivrs ceux qui ont le droit de les recevoir Les cartes lectroniques peuvent aider rsoudre le problme, avec une bonne rglementation des cartes didentit o des cartes de signature lectronique

e-Gouvernementles cartes lectroniques

Les cartes lectroniques (cartes didentit o de signature)... peuvent tre employes pour identifier le citoyen qui demande daccder aux services et aux donnes de ladministration en ligne.. permettrons ainsi tout le monde dobtenir tout service public en sadressant aux guichets tlmatiques.. peuvent tre employes pour signer validement toutes les instances et les contrats lectroniques avec les administrations publiques et les particuliers

e-Gouvernementle Plan dAction de lItalie

Les objectifs:Les citoyens pourront obtenir tout service public en sadressant aux guichets tlmatiquesIls devront communiquer une seule fois ladministration la variation dune information personnelleChaque administration devra reprer en ligne toutes les informations demandes Tous les services administratifs, si techniquement possible, seront dlivrs en ligne

e-Gouvernementle points du Plan dAction

Portails dinformations

Portails de services

Impts en ligne

Administrations locales en ligne

Bureaux de ltat civil en ligne

Registre de ltat civil national

Systme dchange dinformations pour les cadastres lectronique

Carte didentit lectronique

Promotion des signatures lectroniques

Protocoles informatiques

Appels doffre en ligne

Formation initiale

Formation continue

e-Gouvernementles premiers rsultats

Carte didentit lectronique: dlivre en voie exprimentale partir de 2000

Appels doffre lectroniques et mandats de paiement lectroniques partir de 1999

Impts en ligne : toutes ( 100%) les dclarations de revenus (30 millions par an) sont aujourdhui envoyes lautorit fiscale par voie tlmatique et sont traites lectroniquement

Cadastre lectronique (80% des documents sont aujourdhui envoys et traits lectroniquement)

Signature lectronique (ayant valeur lgale depuis 1998) certifie par 14 socits prives; 700.000 cartes dj dlivres

5 La dimension europenne

Vers lespace administratif europen

En principe, lorganisation des systmes administratifs nationaux rentre dans la comptence des tats (subsidiarit)Mais la qualit de la rglementation, des administrations publiques et de services publics a un impact trs important sur: la comptitivit de lEurope dans son ensemble

leffectivit du march europen (la concurrence peut tre altre par les charges bureaucratiques)

lexercice en concret des droits des citoyens europens.

Cest pour cela que le Gouvernement italien, partir de 1997, a pos la question dun espace administratifs europen et dune action coordonne pour parvenir des standards europens communs dans la qualit des administrations et des services publics

Vers l espace administratif europen

La proposition du Gouvernement italien rencontre lintrt et la coopration de lEspagne, du Royaume Uni et de la France. Sous la prsidence franaise, la Confrence europenne des ministres de la Fonction Publique (nov. 2000) dcide lunanimit: dentamer la construction dun espace administratif europen de qualit dapprouver des rsolutions sur la coopration europenne en matire de dialogue sociale, formation des cadres publics, qualit de la rglementation, e-gouvernement de dclencher un processus pour la dtermination de standards europens de qualit des administrations et des services publics.

Les conseils europens de Nice et Uppsala approuvent ces rsolutions.

Vers l espace administratif europenLe Rapport du novembre 2001 du Group Mandelkern sur la meilleure rglementation, tabli par les Ministres de la fonction publique a Strasbourg:

identifie un plan daction pour la Commission et pour les tats membres, en matire de:- simplification- codification - consultation des partenaires sociaux- valuation de limpact de la rglementation nationale et communautaire- constitution de structures centrales pour la simplification et la qualit de la rglementationest mentionn par le conclusions du Conseil Europen de Laeken comme modle a suivre

Vers l espace administratif europenUn parcours possible pour le futur espace europen de qualit:

benchmarking (change de bonnes pratiques ainsi que comparaison de mthodes et de rsultats)individuation dun certain nombre d indicateurs de performances des services des administrations publiques (pour les citoyens et les entreprises)dfinition dun certain nombre de standards de qualit des services (standards raisonnables et non dexcellence)largissement du nombre de ces standardsdmarrage dune activit de certification europenne du respect de ces standards par les administrations publiques

2003: une rforme encore inacheve

Le dbat sur la rforme de ltat en Italie est aujourdhui trs anim

Le Snat a entam lexamen de plusieurs nouveaux projets de rforme constitutionnelle concernant la structure et lorganisation du Parlement, le Gouvernement, la Prsidence de la Rpublique, le statut de lopposition, les garanties constitutionnelles

Pour balancer la dvolution de M. Bossi, on envisage une rforme de la rforme fdrale visant donner plus de comptences lgislatives ltat

En attendant les nouvelles rformes, la majorit de centre droite ralenti limplmentation des rformes approuves et encore inacheves..

2003: la perspective europenne

.mais lapprobation du nouveau Trait constitutionnel de lUnion Europenne peut changer compltement laxe et les objectifs de la rforme de ltat italien .au fur et mesure quon comprend que les institutions des tats membres de lEurope sont dsormais des parties du systme institutionnel europen

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