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El humor verbal en Aves 1
Lidia Barboza Norbis
María Catalina Nosiglia
FHCE (www.fhuce.edu.uy) Montevideo, Uruguay, agosto de 2011
La regulación de la formación docente:
Estudio comparado Argentina-Uruguay
Departamento de [email protected]ón electrónica disponible en el sitio http://www.fhuce.edu.uy
La regulación de la formación docente: Estudio comparado Argentina-Uruguay© Lidia Barboza y María Catalina Nosiglia© Departamento de Publicaciones FHCE [email protected]
Impresión: Delia Correa y Oscar Río
Diseño de logo y portada: Wilson Javier Cardozo
ISSN 1688-7476Depósito Legal 356331
La regulación de la Formación Docente: estudio comparado Argentina-Uruguay1 Resumen El objetivo de este trabajo es describir las políticas diseñadas desde el gobierno nacional en
Argentina y Uruguay para cambiar la regulación de la Formación Docente. Este objetivo
implica revisar la literatura a nivel internacional desde un marco de educación comparada
que hace foco en la educación superior de Argentina y Uruguay. El presente artículo forma
parte de una línea de investigación educativa conjunta que se viene realizando entre la
cátedra de Política Educacional de la Universidad de Buenos Aires a cargo de Catalina
Nosiglia, el curso de Planificación Educativa de la Universidad de la República y el curso
de Legislación y Administración de la Enseñanza de Formación Docente a cargo de Lidia
Barboza. Desde el punto de vista teórico el estudio busca definir, en primer lugar, de qué se
está hablando cuando se habla de “regulación” en el campo de la educación. Propósito que
es necesario contextualizar a partir de la década de los 90 a la actualidad. Se estudian las
principales políticas educativas que se desarrollan en un contexto denominado de Reforma
del Estado atendiendo cuatro componentes claves según Bresser Pereira citado por Nosiglia
y Trippano (2007): 1. Delimitación del tamaño del Estado, 2. Redefinición del papel
regulador del Estado, 3. Recuperación de la gobernancia o capacidad financiera y
administrativa de implementar las decisiones políticas y, 4. El aumento de la
gobernabilidad o capacidad política de gobierno para intermediar intereses y garantizar la
legitimidad. En segundo lugar, se analiza e interpreta el gobierno de la educación en las
leyes de educación de cada país. En tercer lugar se establecen las principales características
de la Formación Docente de Argentina y Uruguay; y se hace un balance acerca del estado
de desarrollo de las políticas educativas de TIC (Tecnologías de la Información y la
Comunicación). Finalmente, en cuarto lugar, se presentan conclusiones en un marco
comparado.
1 Estudio presentado en el IV CONGRESO NACIONAL / III ENCUENTRO INTERNACIONAL de ESTUDIOS COMPARADOS en EDUCACIÓN, ¿Hacia dónde va la Educación en la Argentina y en América Latina? Construyendo una nueva agenda. Sociedad Argentina de Estudios Comparados en Educación (SAECE), Buenos Aires, 16 y 17 de junio de 2011
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1. Definición, dimensiones y mecanismos de la “regulación”
Desde el punto de vista teórico es necesario, en primer lugar, definir la idea de
“regulación” en el campo de la educación, y contextualizarla a partir de la década de los 90,
en el contexto más amplio de la Reforma del Estado. Según Bresser Pereira, citado por
Nosiglia y Trippano (2007), los cuatro componentes claves de la Reforma del Estado
fueron los siguientes: a) delimitación del tamaño del Estado; b) la redefinición del papel
regulador del Estado; c) la recuperación de la "gobernancia" (governance) o capacidad
financiera y administrativa de implementar las decisiones políticas; y, d) el aumento de la
gobernabilidad o capacidad política de gobierno para intermediar intereses y garantizar la
legitimidad.
Una primera aproximación a la idea de regulación alude a los mecanismos que desde el
gobierno se ponen en juego con la intención de producir nuevas reglas y normas que
reconfiguren las prácticas, identidades y disposiciones de los sujetos, estableciendo los
parámetros de lo permitido y válido (Popkewitz, 1994)
Belmartino sostiene que la regulación es un “conjunto de mecanismos destinados a
la conservación del orden social, incluyendo la coordinación de la actividad económica, la
gestión de conflictos, la asignación de recursos y el establecimiento de normas destinadas a
orientar las prácticas de diversos agentes sociales, defender bienes o valores sociales
prioritarios y desalentar o sancionar posibles conductas desviadas” y tiene relación con “ la
existencia de reglas explícitas o implícitas, formales o informales, originadas en relaciones
de autoridad e instancias de negociación o sostenidos por pautas culturales, con diferente
capacidad sancionatoria, destinada a ordenar las relaciones de muy diferente índole en todo
tipo de sociedades, desde aquellas dotadas de estructuras relativamente simples hasta las
complejas sociedades contemporáneas. Tales reglas conformarían instituciones: creaciones
sociales destinadas a delimitar posibilidades y limitaciones en el comportamiento de los
individuos y grupos.” (Belmartino, 1999: 20).
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Por otra parte, la regulación, según Barroso (2005) implica distinguir por lo menos
tres dimensiones:
a. El marco regulador institucional, normativo y el control, entendido como la intervención
de las autoridades públicas para introducir las "reglas" y "limitaciones" en el mercado o en
la acción social.
b. La situación reglamentaria, activa e independiente, entendida como proceso activo de
producción de "reglas de juego" que comprende no sólo la definición de reglas (normas,
órdenes, las limitaciones etc.) que guía el funcionamiento del sistema, sino también su (re)
ajuste causado por la variedad de estrategias y acciones de varios jugadores, de acuerdo con
dichas normas. Según este enfoque, en un complejo sistema social (como es el sistema
educativo) es una pluralidad de fuentes, los propósitos y métodos de regulación, de acuerdo
a la diversidad de los actores involucrados, sus posiciones, sus intereses y estrategias.
c. Regulación conjunta. Implica la interacción entre la regulación de control y regulación
autónoma, con miras a la producción de normas comunes.
Cecilia Braslavsky, citado por Nosiglia y Trippano (2007) sostiene por concepto de
regulación “la definición general de los fines y principios y en consecuencia, de las
posibilidades y limitaciones de las distintas instituciones y agentes educativos, a través de
la invención y/o legitimación de ciertos modelos de funcionamiento macro y micro
institucional que se plasman en leyes, decretos, reglamentos y otras normas formales”.
Retomando a Bresser Pereira (1998), se identifican mecanismos de control o
coordinación, que pueden ser categorizados en distintos grupos. Se destacan tres
mecanismos fundamentales desde el punto de vista institucional: el Estado, el mercado y la
sociedad civil.
Mecanismos fundamentales desde el punto de vista institucional
Estado Basa su control en su sistema jurídico que a su vez determina los
principios básicos en que los otros mecanismos pueden funcionar.
Mercado (O sistema económico). Basa su control en la competencia.
Sociedad
civil
Ejerce el control social. La SC comprende los grupos sociales que se
organizan tanto para defender sus intereses particulares o corporativos
o para accionar en nombre del interés público.
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Desde el punto de vista funcional se distingue tres tipos de controles, el jerárquico o
administrativo, el control democrático y el control económico.
Mecanismos fundamentales desde el punto de vista funcional
Jerárquico o
Administrativo
Se ejerce dentro de las organizaciones públicas o privadas.
Democrático o
social
Se ejerce sobre las organizaciones o individuos en términos
políticos.
Económico Se ejerce desde el mercado.
2. La regulación de la Formación Docente en Argentina
A partir de la sanción de la Ley de Educación Nacional Nº 26.206, dos cuestiones
analizaremos en términos de la nueva normativa producida a partir del gobierno de Néstor
Kirchner, que dan cuenta de las nuevas regulaciones: una más general referida al gobierno
del sistema; y otra más específica referida a la formación docente en general.
El gobierno de la educación en la LEN
En el año 2006, se sanciona la Ley de Educación Nacional Nº 26.206 (LEN). Con
respecto al gobierno de la educación, la LEN no innova demasiado con respecto a los
órganos y la distribución de atribuciones entre Nación y provincias reglamentadas en la Ley
Federal de Educación. Por un lado, las jurisdicciones son las prestadoras del servicio
educativo; por ello, gobiernan, gestionan, supervisan y financian sus instituciones
educativas. Por otro lado, la Nación diseña e implementa las políticas educativas
establecidas en la LEN a través del diseño de sus propios programas y proyectos; presta
asistencia técnica y financiera; garantiza el desarrollo de la educación de calidad a través de
sistemas de información y evaluación permanente; y se reserva la validación nacional de
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los títulos. Algunas funciones son acordadas entre la Nación y las provincias en el Consejo
Federal de Educación (CFE), entre ellas se destacan:
• la elaboración y actualización de los contenidos básicos para todos los niveles y
modalidades, y por lo tanto, para la formación docente,
• y el establecimiento de las políticas de evaluación educativa, que incluyen la
formación docente.
Podríamos señalar, que el cambio más sobresaliente de la LEN en materia de
gobierno, es haber transformado al CFE, para algunas cuestiones que decide el propio
cuerpo, en un órgano resolutivo (Art. 118), aunque hasta el momento no ejerció dicha
potestad. Algunas de sus resoluciones, por lo tanto, serán de aplicación obligatoria en las
jurisdicciones. Es por esta cuestión, que la norma resulta de dudosa constitucionalidad. Por
una parte, al ser un órgano formado por los ejecutivos de todas las jurisdicciones educativas
–Nación, Provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) –, no respeta la división
de potestades entre los poderes legislativo y ejecutivo. Las resoluciones que resulten
obligatorias se aplican sin pasar por las legislaturas locales que, al igual que el Congreso de
la Nación, tienen atribuciones en fijar los grandes lineamientos políticos en sus territorios.
Por otra parte, se limita la autonomía de las provincias en sus potestades tanto
ejecutivas como normativas consagradas en la CN y sus respectivas constituciones
jurisdiccionales. Esta innovación trata de saldar los problemas de no cumplimiento, en
algunas provincias y la CABA, de lo prescripto por la LFE: es la manera que se encontró
para dar cierta unidad al sistema educativo.
En su aguda y pormenorizada crítica, Groisman le dedica un capítulo especial a
describir la imprecisa distribución de competencias y la defectuosa configuración de los
órganos que la ley establece. En cuanto a la distribución de competencias, la LEN declina
en favor del Consejo Federal de Educación las atribuciones que el artículo 75 inciso 19 de
la Constitución Nacional otorga al Congreso. Por ejemplo: por una parte, el Congreso
ejerce estas funciones al establecer la estructura del sistema educativo y ciertos contenidos
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mínimos; pero, a su vez, se somete a las decisiones del Consejo Federal de Educación en
desmedro de aquellas atribuciones (Groisman, 2007).
A fin de promover la consulta sobre diferentes políticas, se crean numerosos
órganos de asesoramiento en los que participan diversos actores sociales y políticos. Se
amplía la participación de los gremios docentes en la definición de numerosas cuestiones:
definición de políticas educativas en general, políticas de formación y carrera docente,
políticas relativas a las relaciones entre la educación y el mundo del trabajo y la producción
y de evaluación de la calidad. Esta cuestión explicaría en parte la amplia adhesión con la
que contó la LEN en el gremialismo docente, principalmente de la CTERA, enrolada en la
Central de Trabajadores Argentinos. Cheresky explica que, a pesar de la fuerte
concentración del poder en la figura del ejecutivo, el Presidente Kirchner, al tomar como
antagonista a la política neoliberal encarada por Carlos Menem y a los políticos y
corporaciones del pasado, se alía con nuevos actores emergentes de la movilización popular
–piqueteros, ambientalistas, etc. – y sectores sindicales que se inscriben en la
Confederación de Trabajadores Argentinos, como es el caso de la CTERA. (Cheresky,
2006).
Otra cuestión que se incorpora es la participación con voz y sin voto de dos
representantes por cada una de la Comisiones de Educación del Congreso de la Nación por
mayoría y minorías en la Asamblea del CFE.
Características de la formación docente
A partir del año 2003, con la nueva gestión de gobierno, se comienza a reconocer la
fragmentación y segmentación de la oferta de formación docente. En este sentido, la
Resolución 223/04 del Consejo Federal de Cultura y Educación, aprueba el documento
“Políticas para la formación docente”, en el cual se plantea la necesidad de asumir la
formación docente como una cuestión de carácter prioritario, se sostiene que la
capacitación docente debe ser gratuita como obligación del Estado, y se plantea la
implementación del Plan de Desarrollo Profesional Docente. Asimismo, también se
establece desde el Ministerio de Educación la importancia de generar un espacio
institucional específico, con misiones, funciones y estrategias tendientes a consolidar una
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política federal para la formación docente inicial y continua (MECyT, 2005). La sanción de
la Ley de Educación Nacional en el año 2006, le otorgó un marco legal a un conjunto de
políticas que venían implementándose desde 2003. La LEN establece que el Ministerio de
Educación, Ciencia y Tecnología y el Consejo Federal de Educación, acuerdan los
siguientes aspectos: a) las políticas y los planes de formación docente inicial; b) los
lineamientos para la organización y administración del sistema y los parámetros de calidad
que orienten los diseños curriculares; c) las acciones que garanticen el derecho a la
formación continua a todos/as los/as docentes del país, en todos los niveles y modalidades,
así como la gratuidad de la oferta estatal de capacitación. La LEN también establece que la
la estructuración de la formación docente en dos (2) ciclos: a) una formación básica común,
centrada en los fundamentos de la profesión docente y el conocimiento y reflexión de la
realidad educativa y, b) una formación especializada, para la enseñanza de los contenidos
curriculares de cada nivel y modalidad.
En referencia a la carrera docente, se plantea que se admitirá dos opciones –
desempeño en el aula o el desempeño de función directiva o supervisión. Por otro lado, las
funciones de la carrera comprenden la formación docente inicial, la formación docente
continua, el apoyo pedagógico a las escuelas y la investigación educativa.
La LEN crea en el ámbito del Ministerio de Educación, el Instituto Nacional de
Formación Docente (INFD), que se convierte en el organismo nacional que centraliza el
diseño y la implementación de políticas de formación y capacitación docente. Es conducido
por la figura de un director, con rango de subsecretario de Estado (Resolución 251/07
CFCE), y se determina que contará con la asistencia y asesoramiento de un Consejo
Consultivo integrado por representantes del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología,
del Consejo Federal de Educación, del Consejo de Universidades, del sector gremial, de la
educación de gestión privada y del ámbito académico. El INFD, tiene las siguientes
funciones:
a) Planificar y ejecutar políticas de articulación del sistema de formación docente inicial y
continua.
b) Impulsar políticas de fortalecimiento de las relaciones entre el sistema de formación
docente y los otros niveles del sistema educativo.
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c) Aplicar las regulaciones que rigen el sistema de formación docente en cuanto a
evaluación, autoevaluación y acreditación de instituciones y carreras, validez nacional de
títulos y certificaciones, en todo lo que no resulten de aplicación las disposiciones
específicas referidas al nivel universitario de la Ley Nº 24.521.
d) Promover políticas nacionales y lineamientos básicos curriculares para la formación
docente inicial y continua.
e) Coordinar las acciones de seguimiento y evaluación del desarrollo de las políticas de
formación docente inicial y continua.
f) Desarrollar planes, programas y materiales para la formación docente inicial y continua y
para las carreras de áreas socio humanísticas y artísticas.
g) Instrumentar un fondo de incentivo para el desarrollo y el fortalecimiento del sistema
formador de docentes.
h) Impulsar y desarrollar acciones de investigación y un laboratorio de la formación.
i) Impulsar acciones de cooperación técnica interinstitucional e internacional.
Con respecto a las regulaciones que establece la LEN en materia de formación
docente, surgen algunas cuestiones que plantean controversias. Algunas se centran en la
pregunta acerca de en qué medida esta ley restringe la autonomía pedagógica de las
universidades. Asimismo, se observa que la creación de un organismo nacional que se
ocupe de la temática específicamente puede llevar a procesos de recentralización en
detrimento de las autonomías provinciales; y por último se plantea que no queda claro en la
redacción final del texto, como sí lo era en documentos anteriores, que estas dos opciones
de la carrera docente suponen diferentes niveles dentro del cargo docente, creando la
modalidad de carreras escalares, que fue una propuesta que surge en los los’90,
ampliamente cuestionada por los gremios docentes.
Luego de la sanción de la LEN y de la puesta en marcha del INFD, durante el año
2007, se aprobó el Plan Nacional de Formación Docente (Resolución CFE 23/07), en el
cual se identifican los problemas, las estrategias a seguir y los resultados esperados. En el
mismo año, también se acordaron varios documentos, en los cuales se establecieron la
organización de las carreras y el funcionamiento de los institutos de formación docente
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(Resolución CFE 24/07 “Lineamientos curriculares nacionales para la formación docente
inicial” y Resolución CFE 30/07 “Hacia una institucionalidad del sistema de formación
docente en Argentina”). Como principales temas que se acuerdan en los documentos
mencionados, encontramos la definición de la formación docente como un proceso
permanente; el establecimiento de lineamientos curriculares nacionales; y la organización
de la carrera docente en tres campos: el general (formación pedagógica), el específico
(disciplinar), y el de práctica profesional. Además también en base a estos acuerdos, se
estableció que todas las carreras de formación docente deben comprender cuatro años de
duración, cumplir con un mínimo de 2600 horas reloj, y que los títulos otorgados deberán
ser acordados en el seno del Consejo Federal de Educación.
Políticas de formación docente en TIC
En relación con las políticas de formación docente en TIC en Argentina, las mismas
se enmarcan en el Plan Nacional Conectar Igualdad. El mismo fue aprobado por el Decreto
Presidencial 459/2010. Las políticas de inclusión digital educativa del Programa, aprobadas
por Resolución CFE 123/10, están destinadas a garantizar la incorporación, integración y
aprovechamiento pedagógico de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC)
en el aula. El objetivo general del programa consiste en la distribución de 3 (tres) millones
de computadoras portátiles a alumnos y docentes de las escuelas de gestión estatal de
Educación Secundaria Orientada, Educación Técnico Profesional, Educación Especial y
aulas digitales móviles para los Institutos Superiores de Formación Docente de todo el país.
La distribución de netbooks es acompañada por servidores y routers para la implementación
de una red escolar en cada establecimiento educativo. Asimismo se promueven acciones de
formación docente y desarrollo profesional; asistencia técnica en las escuelas;
incorporación de las TIC en los contenidos curriculares; y desarrollo de producciones y
contenidos digitales de calidad para dotar de nuevos recursos para la enseñanza y el
aprendizaje. La Resolución CFE 123/10, establece que entre las líneas estratégicas de una
política de Educación y TIC, exige organizar el campo de acción en el que convergen
múltiples factores, entre ellos, el Desarrollo profesional docente. En este sentido, se
plantea como política, crear las condiciones que posibiliten el desarrollo profesional
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docente garantizando la oferta de formación inicial, capacitación, disponibilidad de
recursos tecnológicos e infraestructura para favorecer su posicionamiento como mediador
entre la circulación de información, el proceso de producción de conocimiento y la
renovación de modelos educativos. Para el logro de este objetivo, el Plan Conectar
Igualdad, en conjunto con el INFD, desarrollan diversas actividades de capacitación
docente en TIC.
3. La regulación de la Formación Docente en Uruguay
El gobierno de la educación en la LGE
A partir de la entrada en vigencia de la Ley General de Educación de 2008, el marco
jurídico se ha establecido con las siguientes normas: decreto reglamentario 334/09 de la
Ley Nº 18.437, aprobado el 20 de julio de 2009, Reglamentación de las Comisiones
Departamentales de Educación (creadas por el Art. 90 de la Ley Nº 18.437), Ley Nº 18.637
“Elección de miembros del Consejo Directivo Central y de los Consejos de Educación de la
Administración Nacional de Educación Pública” aprobada el 28 de diciembre de 2009 y
publicada en el D. O. el 12 de enero de 2010 (Nº 27895). A fines de 2009, el 23 de
diciembre, el Poder Legislativo aprueba la Ley 18.637 que reglamenta las elecciones de los
Consejeros de ANEP, previstas en los artículos 58 y 65 de la Ley General de Educación
18.437. En la LGE el Sistema Nacional de Educación es el conjunto de propuestas
educativas integradas y articuladas para todos los habitantes a lo largo de toda la vida.”(Art.
20). El sistema estará gobernado por el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), la
Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y la Universidad de la República
(UdelaR) y demás entes autónomos de la educación pública estatal. (Art. 49). El MEC, por
el art. 51, en relación a los temas de la educación nacional, tendrá diez cometidos, entre los
que se sostiene: desarrollar los principios generales de la educación, facilitar la
coordinación de las políticas educativas nacionales, articularlas con las otras políticas del
país, presidir los ámbitos de coordinación educativa. En este marco se promueve la
autonomía, coordinación y participación. Se observa continuidad en el sostenimiento de los
dos primeros principios constitucionales de la educación uruguaya y la incorporación, en
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esta Ley con más énfasis del principio de “participación”. “La enseñanza pública estará
regida por Consejos Directivos Autónomos de conformidad con la Constitución de la
República y la Ley, que en aplicación de su autonomía tendrán la potestad de dictar su
normativa, respetando la especialización del ente.” (Art. 46). “Los Consejos Directivos
Autónomos y los demás organismos que actúen en la Educación Pública deberán coordinar
sus acciones con el fin de cumplir con los principios, las orientaciones y los fines de la
educación establecidos en la Constitución de la República y la Ley”. (Art. 47). “La
participación de los educandos o participantes, docentes, madres, padres o responsables y
de la sociedad en general, en la Educación Pública constituirá uno de sus principios básicos.
Se promoverá el cogobierno en los ámbitos que corresponda, atendiendo los diferentes
ámbitos y niveles educativos” (Art. 48). Caracterizamos al gobierno del sistema educativo
en Uruguay como “basístico” y colegiado. Algunas razones para comprender esta estructura
de toma de decisiones en “las bases” son la existencia histórica de Consejos de Educación
en cada nivel del sistema educativo y de la Educación Terciaria en dos circuitos: Formación
Docente (Instituto Normal, Institutos de Formación Docente, Centros Regionales de
Profesores e Instituto Nacional de Educación Técnica) y Universidad de la República.
Subyace una lógica de “democracia participativa”, caracterizada por un conglomerado de
autonomías en la toma de decisiones mediante un sistema de comisiones ampliadas que se
asemeja al modelo de democracia deliberativa” por el cual todos los sectores participan de
las decisiones. Esto es coherente con la existencia de más de diez consejos, más de doce
comisiones y tres nuevos institutos. Con respecto a la Administración Nacional de
Educación Pública (ANEP), ente autónomo con personería jurídica, creado por la Ley
15.739, se marca una continuidad, puesto que el Art. 52 de la Ley 18.437 sostiene su
continuidad y su funcionamiento de conformidad a los Art. 202 y siguientes de la
Constitución de la República y la LGE 2008.
Por lo mencionado anteriormente, el gobierno de la educación a partir de la
implementación de la LGE, comprende las siguientes características: a)se amplía la
participación de los docentes y estudiantes, pasando a establecerse una voluntad política de
participación ampliada en consejos de participación en cada centro educativo, b)
comisiones consultivas de funcionarios no docentes de carácter sectorial atendiendo la
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diversidad productiva con participación de actores públicos y privados, trabajadores y
empresarios, etc., c)se multiplican las comisiones de trabajo incorporando representantes
del timón extendido del sistema educativo: MEC, UDELAR y ANEP, d) se amplía la
participación en la definición de políticas educativas en general, políticas de formación y
carrera docente, relaciones entre la educación y el mundo del trabajo, la producción y la
evaluación.
No obstante, la cuestión de la participación de los gremios, en la LGE 2008, planteó
dos recursos por inconstitucionalidad de parte de organizaciones sindicales de la Enseñanza
Media, que obtuvieron fallos negativos de la Suprema Corte de Justicia.
Características de la formación docente
A partir de la sanción de la LGE, en materia de formación docente, se establecen las
siguientes regulaciones: a) la extensión de la formación docente de todos los niveles
educativos a cuatro años; b) presenta un Plan único de formación de docentes nacional,
común a maestros, profesores de educación media y educación técnica, c) la formación
docente presenta un núcleo de formación común en Ciencias de la Educación y un núcleo
de asignaturas específicas, d) la carrera docente admitirá el desempeño en el aula o el
desempeño de función directiva o supervisión.
La concreción en la LGE 2008 del “carácter universitario” de la formación docente
establecido en el Art. 22 (4B), se clarifica en el Art. 31 (de la formación en educación) el
cual establece: “La formación en educación se concebirá como enseñanza terciaria
universitaria y abarcará la formación de maestros, maestros técnicos, profesores, profesores
de educación física y educadores sociales, así como de otras formaciones que el Sistema
Nacional de Educación requiera”. A nivel curricular, por el Plan 2008, se consagra una
única formación de maestros de educación inicial y primaria, profesores de educación
media y maestros técnicos. Los maestros se forman en el Instituto Normal de Montevideo e
Institutos de Formación Docente (IFD) del interior del país. Los profesores de Educación
Media se forman en Montevideo en el Instituto de Profesores “Artigas” (IPA) y en el
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interior del país en los IFD y en los Centros Regionales de Profesores (CERP). Mientras
que los maestros técnicos se forman en el Instituto Normal de Enseñanza Técnica (INET) y
los profesores de Educación Física se forman en el Instituto Superior de Educación Física
(ISEF) en la UDELAR. La última incorporación a la Formación Docente está dada por los
educadores sociales. Como consecuencia de la Ley General de Educación de 2008, estos
institutos han quedado bajo la dependencia transitoria del Consejo de Formación en
Educación (CFE). Por otra parte, y también a consecuencia de la LGE 2008, la formación
docente queda comprendida en el nivel 4 del sistema educativo, y específicamente en el
literal B) Formación en educación de carácter universitario.
La LGE crea el IUDE, Instituto Universitario de Educación. Su propósito consiste
en desarrollar actividades de enseñanza, investigación y extensión, y formará maestros,
maestros técnicos, educadores sociales y profesores, entre otras titulaciones. (Art. 84, LGE
2008). En palabras de la Comisión de Implantación del IUDE (constituida por el Art. 85 de
la Ley Nº 18.437): “El propósito es la creación de una nueva institución de carácter
universitario que abordará el campo de la educación con el fin de formar maestros,
maestros técnicos, educadores sociales, profesores y otorgará otros títulos que la educación
requiera (Art. 84). Se trata pues de una institución diferente a la que existen en la
actualidad aunque la misma, claro está, se nutrirá de las experiencias de las instituciones ya
existentes.” (Informe final de la Comisión de Implantación del IUDE, abril de 20102). Por
el Art. 86 de la LGE 2008, el IUDE expedirá los títulos universitarios y reglamentará en un
plazo no mayor a los 18 meses de su constitución efectiva el procedimiento para revalidar
los títulos docentes otorgados o habilitados por la educación pública con anterioridad a la
fecha de su creación. En el mismo Artículo 85, literal A, se expresa que “El órgano de
conducción de esta nueva institución deberá incluir representantes electos por docentes,
estudiantes y egresados, y representantes de la ANEP y la Universidad de la República”,
estableciéndose así, un órgano de gobierno colegiado. Se explicita además, que “la
Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública, con la información
2 Disponible en:
http://educacion.mec.gub.uy/innovaportal/file/1990/1/informe_final_implementacion_iude_abril_2010.pdf
[Consultada 09.05.11]
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proporcionada por la Comisión de Implantación, decidirá los plazos de puesta en marcha
del IUDE. A partir de dicha propuesta, el Poder Ejecutivo elevará al Parlamento el Proyecto
de Ley Orgánica del IUDE, en un plazo no mayor a ciento veinte días posteriores a la
presentación del informe.” El literal B) expresa que corresponde a la Comisión de
Implantación del IUDE, “proponer a la ANEP y a la Universidad de la República
programas conjuntos para la formación de docentes de todos los niveles de la enseñanza
pública”. Aquí queda claro que ambas instituciones, con devenir histórico disjunto, pasan a
ser articuladas por la norma en lo que hace a la formación docente. A mayo de 2011, el
Proyecto de Ley Orgánica del IUDE todavía no se ha concretado.
El informe final de la Comisión de Implantación del IUDE con fecha 8 de febrero
de 2010, propone a nivel nacional, que el Instituto estará integrado por:
1) Consejo de Dirección Nacional
2) Asamblea Nacional General
3) Direcciones Nacionales de Formación
A nivel intermedio, se propone una Coordinación Regional y una Comisión Nacional
Consultiva. A nivel de los centros se propone un Consejo de Centro. Finalmente se propone
Departamentos Académicos, a nivel nacional, regional o de centro.
La figura jurídica del IUDE, se entiende en estos términos en el Informe de la
Comisión de de Implantación: “El IUDE debe constituirse como ente autónomo con las
características establecidas en los artículos 202 al 205 de la Constitución de la República.
El IUDE formará parte del Sistema Nacional de Educación Pública y particularmente del
Sistema Nacional de Educación Terciara Publica definido en el artículo 83 de la Ley
18.437”.Para que el IUDE se instale como ente autónomo, esto implica que se apruebe su
Ley Orgánica, mediante una mayoría especial de 2/3 del Parlamento. Con motivo de la
transición a esta concreción, comenzó a funcionar en 2011 la Comisión Multipartidaria de
la Educación con la convocatoria del Presidente de la República y con el acuerdo de los
Partidos Políticos con representación parlamentaria. En esta etapa, la Comisión de
Educación y Cultura de la Cámara de Representantes resolvió organizar un Foro para tratar
la creación del IUDE, el cual generaría insumos para su Ley Orgánica.
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Con fecha 22 de abril de 2010, el CODICEN de la ANEP aprueba por Acta 24,
Resol. 2, el documento remitido por la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de
Educación Pública denominado “Orientaciones a considerar en la transición hacia la
conformación del Instituto Universitario de Educación”3. Este documento se aprueba en
sesión con los Directores Generales de los Consejos de Educación y la Encargada de la
Dirección Ejecutiva de Formación Docente.
Políticas educativas de TIC en formación docente
En relación con el estado de la implementación de políticas de formación docente en
TIC en Uruguay, es interesante analizar el Proyecto 2011 denominado “Uso didáctico de
las NTIC del Plan CEIBAL4 en Formación Docente”. El Plan Ceibal fue creado por
Decreto Presidencial 144/07 y dispone que se realicen “los estudios, evaluaciones y
acciones necesarios para proporcionar a cada niño en edad escolar y para cada maestro de
la escuela pública un computador portátil, capacitar a los docentes en el uso de dicha
herramienta y promover la elaboración de propuestas educativas acordes con las mismas”.
Al ser un proyecto reciente, sólo presentamos los objetivos, las características y
algunos avances del mismo. El proyecto se basa en la idea de crear un marco pedagógico
para lo tecnológico - educativo, la utilización de diferentes recursos tecnológicos, incluidos
los del Plan Ceibal, para mantener operativas plataformas de enseñanza virtual y producir
materiales de apoyo para docentes y estudiantes y reformular la figura del coordinador de
Tecnologías Educativas de cada centro en el Tutor Local del EVA Ceibal. Asimismo se
pretende la formación del profesorado y alumnado para promover el uso didáctico,
conceptualmente correcto e innovador de las TIC en general y de las tecnologías del Plan
Ceibal, en el área de la Formación de Maestros en la primera mitad del año dejando para el
segundo semestre la formación de los estudiantes y docentes de media. Son objetivos
3 Disponible en: http://www.dfpd.edu.uy/cfe/institucional/resoluciones/orientaciones.pdf [Consultada
11.05.11]
4 El Plan de “Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en Línea” presenta cobertura
nacional en Primaria (una computadora por niño y por docente) y se ha extendido a Educación Media Básica
en 2010 con entrega de nuevas computadoras.
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generales del proyecto: a) mantener el equipo de profesionales docentes conformado
durante el año 2010, b) reformular la plataforma virtual de enseñanza de cursos a distancia
y semipresenciales sobre el uso didáctico de las TIC del Plan Ceibal, para brindar cursos a
docentes y estudiantes del área constituyéndola en una referencia didáctica y técnica sobre
estas temáticas, c) desarrollar y poner en producción una Unidad de Investigación Didáctica
en NTIC que se dedique a recopilar, diseñar y difundir estrategias de enseñanza que utilicen
la XO como recurso, producir material didáctico en soporte informático, audiovisual y
tradicional de apoyo en estas temáticas y realizar las guías de apoyo a los cursos
semipresenciales y a distancia. Por otro lado, entre los objetivos específicos, se plantean: a)
formar a docentes y alumnos en forma sistemática, sobre el uso didáctico de las NTIC del
Plan Ceibal y su incorporación al aula fomentando un estrecho vínculo entre la informática
educativa y la didáctica, b) desarrollar herramientas intelectuales, construyendo la
capacidad de planificar y llevar adelante, de forma conceptual y didácticamente correcta y a
su vez innovadora, la enseñanza de contenidos educativos utilizando las nuevas tecnologías
del Plan Ceibal, c) llevar a cabo la formación de capacidades para la comprensión y
participación en la realidad mediatizada, proporcionando oportunidades para jóvenes y
adultos de convertirse en creativos usuarios y transformadores de estas herramientas, d)
llevar adelante instancias de formación sobre el uso didáctico de esta tecnología para
docentes y estudiantes del Área Magisterial y del área Media de Formación Docente.
4. A modo de comparación: las regulaciones recientes en materia de políticas de
formación docente en Argentina y Uruguay
En el presente trabajo nos propusimos iniciar un estudio comparado de las
regulaciones de las políticas de formación docente recientes en Argentina y Uruguay. Para
este objetivo, se tomaron como instrumento de análisis, las nuevas leyes de educación
sancionadas en este período: la Ley de Educación Nacional (LEN) de Argentina, y la Ley
General de Educación (LGE) de Uruguay, y distintas normas de diferentes organismos de
gobierno de la educación. Para el análisis es importante destacar algunas cuestiones. En
primer término, Uruguay es un país unitario, y la Argentina es un país federal, cuestión que
tiene su correlato en materia de organización institucional del sistema educativo. En el caso
16
de la Argentina, son las jurisdicciones educativas (Provincias y Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires) las responsables de la prestación directa del sistema educativo.
A partir de la descripción y análisis que hemos realizado acerca de las regulaciones
recientes de las políticas de formación docente en Argentina y Uruguay, podemos plantear
algunas características sobre la regulación. En el caso de Argentina, podríamos decir que la
las políticas de formación docente recientes se caracterizan por la hiperregulación, por el
número y densidad del contenido de las normas, ya que además de las regulaciones
contenidas en la LEN, la formación docente y la educación en general, se regula a través de
numerosas normas tanto del Ministerio de Educación, a través de resoluciones
ministeriales, como a través de resoluciones del Consejo Federal de Educación. Con
respecto a Uruguay, las políticas de formación docente también se caracterizan por la
hiperregulación, aunque en este caso por el número y densidad de órganos que intervienen
en la implementación del contenido de las normas, ya que se proponen cuatro niveles de
regulación, nivel nacional, intermedio, de centros y departamentos.
Asimismo, en Argentina, la creación del INFD, organismo que asume como función
central la de planificar, desarrollar e impulsar las políticas para la formación docente inicial
y continua, en la órbita del Ministerio de Educación nacional, marca el carácter centralista
de las regulaciones a través de este organismo central, que diseña políticas activas para el
sector, con una lógica más ejecutiva. En este sentido, la legitimación de este organismo
podríamos decir que es más tecnocrática que política, ya que el rol central de los técnicos se
posiciona por encima de lo político.
Con respecto a Uruguay, las políticas de regulación de formación docente asumen
un carácter colegiado, ya que se crean varios organismos, entre ellos el IUDE. Estos
organismos diseñan y ejecutan políticas y se caracterizan por la participación de distintos
sectores. En este sentido, la legitimación de los organismos, es política, ya que intervienen
en los mismos docentes, estudiantes y otros actores.
En relación con las políticas de formación docente en TIC, ambos países se encuentran
implementando proyectos de capacitación docente en el marco de los dos planes nacionales
de inclusión digital: el Plan Nacional Conectar Igualdad de Argentina, y el Plan Ceibal de
Uruguay.
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Las diferencias con respecto a los organismos que regulan las políticas de
formación docente, se centran en aspectos referidos a la gobernabilidad de los sistemas
educativos. En este sentido, el sistema educativo uruguayo lo caracterizamos como
basístico y colegiado (Barboza L. y Nosiglia M. C., 2007), Algunas razones para entender
esta estructura de toma de decisiones en “las bases” son la existencia histórica de Consejos
de Educación en cada nivel del sistema educativo y de la Educación Terciaria en dos
circuitos: Formación Docente (Instituto Normal, Institutos de Formación Docente, Centros
Regionales de Profesores e Instituto Nacional de Educación Técnica) y Universidad de la
República. Subyace una lógica de “democracia participativa”, caracterizada por un
conglomerado de autonomías en la toma de decisiones mediante un sistema de comisiones
ampliadas que se asemeja al modelo de democracia deliberativa, por el cual todos los
sectores participan de las decisiones. Esto es coherente con la existencia de más de diez
consejos, más de doce comisiones y tres nuevos institutos. Esta caracterización sostiene
entonces, que la conducción del sistema educativo uruguayo se plasma a través de consejos
y comisiones con integración colegiada, más que en órganos de conducción de cúpula. En
el caso del sistema educativo argentino, el gobierno está descentralizado en las
jurisdicciones, pero hay una tendencia de centralización a partir de la creación de
organismos nacionales, tales como es el INFD, que, según los tipos de mecanismos de
coordinación que señala Bresser Pereira (1998), posee un perfil jerárquico y administrativo,
dependiente del gobierno nacional. Es decir que en el gobierno de la educación en
Argentina, está presente una centralidad nacional en la definición de las políticas educativas
que se implementan en un contexto federal.
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BIBLIOGRAFIA
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Educação & Sociedade, Campinas, vol. 26, n 92 p. 275-751. Disponible en
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actual regulación de la educación en Argentina y Uruguay. III Congreso Nacional / II
Encuentro Internacional de Estudios Comparados en Educación “Reformas Educativas
Contemporáneas: ¿continuidad o cambio?” de la Sociedad de Estudios comparados,
Buenos Aires, 25 al 27 de junio de 2009.
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¿Quién será el árbitro?, Lugar editorial, Buenos Aires.
• Bresser Pereira, L. (1998) La reforma del Estado en los años noventa. Lógica y
mecanismos de control, en Desarrollo Económico, 38, Nro. 150, págs. 517-550.
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• Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología (2005) Informe Final. Comisión
Federal para la Formación Docente Inicial y Continua. Buenos Aires.
• Nosiglia M.C. (2007) “El proceso de sanción y el contenido de la Ley de Educación
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XI, N° 11, marzo de 2007, publicación del Instituto de Ciencias de la Educación para
la Investigación Interdisciplinaria (ICEII), Universidad Nacional de La Pampa.
• Nosiglia, M.C. y Trippano, S. (2007) Los cambios del gobierno del Sistema de
Educación Superior en la Argentina a partir de los ’90. Universidad de Buenos Aires.
• Popkewitz T. (1994) Modelos de poder y regulación social en pedagogía. Pomares
Corregidor. Barcelona.
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4 Derna Roca
El objetivo de la colección Avances de Investigación es fortalecer la difusión del rico y valiosotrabajo de investigación realizado en la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación(FHCE). Asimismo procura estimular la discusión y el intercambio a partir de estos pre-prints,preservando la posibilidad de su publicación posterior, en revistas especializadas o en otrosformatos y soportes.
La colección incluye no solo versiones finales e informes completos sino –como lo sugiere supropia denominación– avances parciales de procesos de investigación, incipientes o no.
Las versiones de Avances de Investigación están disponibles simultáneamente en soportesimpreso y digital, pudiendo accederse a estas últimas a través del sitio web de FHCE.
La colección, continuadora de las ediciones de Papeles de trabajo y Colección de estudiantes,consiste en una serie de pre-publicaciones que integra (ahora en una única serie) trabajosseleccionados a partir de llamados específicos abiertos a estudiantes, egresados y docentes dela FHCE.
Departamento de PublicacionesFacultad de Humanidades y
Ciencias de la Educación