la voz Íntima de la democracia: el municipio en mÉxico · 2017. 12. 1. · la voz Íntima de la...

LA VOZ ÍNTIMA DE LA DEMOCRACIA:EL MUNICIPIO EN MÉXICO

Mario CRUZ MARTÍNEZ

La inmensa distancia en que se hallan deesta Corte las provincias de Sonora y Si-naloa pone a sus habitantes en la necesi-dad de ser infelices para siempre*

SUMARIO: I. Introducción . II. Democracia y municipio . III. El mu-nicipio como unidad. IV. El federalismo mexicano . V. El artículo115 constitucional . VI. Los nuevos tiempos del federalismo mexica-

no. VII. Los reclamos de la voz íntima. Las propuestas .

I. INTRODUCCIÓN

Existen debates que nunca terminan. Son como los caminos abiertos alos pasos de los hombres en las gigantescas posibilidades que da el tiem-po infinito. El hombre es una oportunidad abierta y sus comunidadesconstrucciones inacabadas. Cuántos temas podemos enunciar, en dondenos hayamos preguntado hasta la saciedad, cuál es la mejor opción. Haytemas que son actuales pero que tienen hundidas sus raíces en el árbolde la historia. La rama nunca podrá ser autónoma o crecer con la solavoluntad de la naturaleza. La raíz es la madre que alimenta cada unade esas ramificaciones, y que alimenta las razones y respuestas más re-cónditas.

El siglo XXI presenta nuevos desafíos en múltiples órdenes. Pero,hay problemáticas que emergen de lugares insospechados pero conocidos.

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* Exposición hecha al soberano Congreso Constituyente sobre las provincias de Sonoray Sinaloa de 1823.

Esta obra forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv

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Queremos referirnos específicamente al dilema de lo global frente a lolocal. Parecería que la llamada globalización clausuraría de forma auto-mática los desequilibrios de las diferentes regiones. Nada más alejadode la realidad. Lo local se transforma día a día en el jinete negro quetendremos que controlar, para no desbordar la parte más oscura de lasdiferentes comunidades humanas: fundamentalismo religioso, racismo,odio étnico, incomprensión de la otredad, etcétera. Además, no sólo debeconsiderarse lo local por miedo al caos o anarquía; sino también es in-dispensable revalorar las diferentes expresiones culturales y políticas delas agrupaciones humanas llámense regiones, municipios, etnias, etcétera.

Por otra parte, ¿no es necesario y hasta imprescindible el conocimientoexacto y particular de una región para poder realizar propuestas de me-joría o de cambio? México es un país que presenta una geografía ricaen matices. Desde el desarrollo industrial del norte hasta la pobreza delsureste mexicano, sin negar el desarrollo político del centro.

En esta perspectiva es urgente la revisión de los aspectos más tras-cendentales del municipio en México. A pesar de que la temática municipales multívoca y compleja, buscamos en estas líneas destacar algunos ca-minos que ha seguido el municipio en México, y fundamentalmente pre-sentar una visión general de las expresiones y propuestas de diversossectores, que han discernido sobre el fenómeno municipal.

II. DEMOCRACIA Y MUNICIPIO

Después del 2 de julio se inauguró el inicio del triunfalismo demo-crático. México tendría ineludiblemente que transitar de un periodo os-curo a una modernidad política. No obstante esta llama democrática pocoa poco fue extinguiéndose para dejarnos en la más incierta penumbra.¿Realmente habíamos pasado a ser un país democrático y dejado atráslas cadenas de sometimiento? ¿De sociedad ancilar a sociedad inde-pendiente?

No buscamos considerar las razones que puedan explicar el escenariopolítico jurídico de ese cambio tan sonado en la historia política de Mé-xico, que representó el 2 de julio y su concomitante panorama. Másbien, consideramos que la retórica democrática ha obnubilado la discu-sión de los grandes temas que por su importancia, son ineludibles parala instrumentación de un México auténticamente democrático.

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La democracia ha sido considerada como una de las grandes temasde nuestro tiempo, pero ha sido concebida desde diversas perspectivas,pero muchas veces se obviado el carácter preponderante del municipio.La democracia como sistema implica el afianzamiento de diversas ins-tituciones y mecanismos para brindar los elementos necesarios y de estamanera poder concebir un auténtico sistema democrático.

Sobre este particular, tenemos que anotar la importancia que implicala participación política en un sistema democrático saludable. Y en estepunto, es determinante el municipio. En este orden, es pertinente lascifras que nos informa Allan R. Brewer-Carías, ‘‘en México, con casi2 millones de km de superficie y casi 100 millones de habitantes, sóloexisten 2418 municipios. En cambio, en Francia, con la cuarta parte delterritorio de México y algo más de la mitad de su población, tiene 36559municipios (comunas). ¿Por qué allí habrá más democracia?’’.1 De estamanera, se destaca la relación que hay entre participación política y nú-mero de municipios. No podría ser de otra forma, los ciudadanos buscantodos los días de vivir y subsistir en su región; cuando existe algúnproblema o reclamo, buscan como primera opción la entidad que estáde manera más cercana a ellos: el municipio. Volvemos con Brewer-Carías:

Así como en México la proporción (que deriva de la relación entre municipioy población) es de 40116 habitantes por municipio; en contraste, en Franciaes de 1,614 habitantes por municipio, en Suiza es de 2,333 habitantes pormunicipio; en España es de 4,825 habitantes por municipio; en Alemania esde 5,086 habitantes por municipio, y en Italia es de 7,156 habitantes por mu-nicipio. En Estados Unidos y Canadá, a pesar de la disparidad de población(260 millones de habitantes y 30 millones de habitantes, respectivamente)ubicada en territorios casi iguales de más de 9 millones de km, con un númeromuy disímil de municipios (70,500 en Estados Unidos y 4,057 en Canadá),la proporción habitante por municipio oscila entre 3,872 habitantes por mu-nicipio en Estados Unidos y 6,878 habitantes por municipio en Canadá.2

El municipio es uno de los pilares fundamentales del sistema demo-crático. Por ello, consideramos que por el municipio transitan las voces

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1 Brewer-Carías, Allan, ‘‘Proceso Constituyente’’, Estrategias y propuestas para lareforma del Estado, México, UNAM, 2001, p. 30.

2 Ibidem, p. 31.




más particulares de la democracia. El municipio es una de las vocesíntimas de la democracia. Por muchos años esta voz era silencio. Noexistían los medios indispensables para reconocer la autonomía propiadel municipio mexicano. Sin embargo, para reconocer la existencia delsistema democrático hay que reconocer sonidos particulares, como eldel municipio.

III. EL MUNICIPIO COMO UNIDAD

Para iniciar el tema, consideramos que es preciso esbozar los princi-pios y devenires históricos que se fraguaron en la institución modernaque hoy conocemos y denominamos como municipio; para ello, expon-dremos la visión aristotélica, porque la consideramos necesaria para ex-plicar la óptica de comunidad natural.

Para Aristóteles,3 entre la familia y la ciudad, existe una comunidadintermedia que condiciona al Estado, pero que, al mismo tiempo es con-secuencia de la agrupación de varias familias que reconocen simultá-neamente los mismos orígenes ----bien de sangre (linaje)4 o dioses me-nores----, nos referimos al municipio.

‘‘La primera comunidad a su vez, que resulta de muchas familias ycuyo fin es servir a la satisfacción de necesidades que no son mera-mente las de cada día es el municipio’’.5 Con esta precisión, quedanexcluidas las denotaciones políticas y de jurisdicción territorial y admi-nistrativa, es decir, aparece el municipio bajo el concepto de comunidadnatural e inherente a los hombres; pero, aún no podemos hablar que se


3 Seguiremos la versión de: Gómez Robledo, Antonio, editada por la UNAM.4 Que era esencialmente vinculada a la idea del linaje (y la correspondencia romana

que puede identificarse de manera aproximada con la gens) y al reconocimiento o creen-cia común de dioses menores. Hoy en día, el linaje ha desaparecido como tal, a excepciónde la tradición europea de la realeza (que necesariamente la requiere para sustentar elpoder, o al menos, el título honorífico adquirido por los antecesores), sin embargo, noconstituye en la actualidad un vínculo de reconocimiento o elemento necesario para laformación de comunidades pequeñas que, a su vez, constituyan otras de mayor amplitud,al respecto véase Bauman, Gred, El enigma multicultural. Un replanteamiento de lasidentidades nacionales, étnicas y regionales, España, Paidós, núm. 150, 2000.

5 La ciudad, surge de ‘‘la asociación última de muchos municipios es la ciudad. Esla comunidad que ha llegado al extremo de bastarse en todo virtualmente a sí misma,y que si ha nacido de la necesidad de vivir, subsiste porque puede proveer a una vidacumplida’’ (5212b, 15). Por el mismo sentido se inclina Sócrates, al considerar a lapolis como el resultado de la necesidad.




ha llegado a la perfección de la asociación humana, solamente la ciu-dad-Estado, sino que es el medio adecuado para alcanzar la virtud delhombre y sociedad, de ahí que Aristóteles no duda ni un segundo enconsiderar al ser humano como animal político.6

Al municipio, no le es imputable ninguna forma de gobierno, exclu-sivamente le corresponde el señorío familiar7 y con él, las relacionesgeneradas de esta condición (señor y esclavo, marido y mujer y el padrecon los hijos). Otras características del municipio, son los primeros ni-veles de comercio ----y la incipiente crematística----, la especulación yuna teología (que incluye conceptos escatológicos) propio de cada co-munidad.

IV. EL FEDERALISMO MEXICANO

México no es un basalto uniforme. Al contrario, en la historia deMéxico se encuentran presentes una infinidad de proyectos políticos eideológicos, que a veces han convergido, y otras veces han hecho coli-sión. Como nuestra geografía, tenemos una infinidad de accidentes ennuestra memoria histórica. Sin embargo, nos interesa atisbar en el temadel federalismo, porque en los últimos años el reclamo del estableci-miento de un federalismo auténtico ha cobrado carta de naturalizacióny ha puesto en la discusión la retrospectiva histórica del federalismo enMéxico. Y en esta perspectiva, la importancia del estudio del municipioy sus características vitales. El municipio nos obliga a concebir a Méxicocomo un conjunto de realidades, necesidades y fundamentalmente, nosestimula a revisar la microhistoria de cada una de las entidades federa-tivas y de sus municipios.

1. El memorial federalista. Los orígenes

Durante el periodo colonial, ciertamente no podemos exponer ningunaautonomía municipal o de los ayuntamientos, en todo caso, argumentosque destinados a justificar algunas ----muy escasas---- facultades adminis-


6 Que se vincula estrechamente con la idea de Aristóteles, de que solamente unDios o un animal pueden vivir fuera de la ciudad.

7 Los otros dos tipos son político y despótico. El primero de ellos se ejerce sobrehombres libres por naturaleza. El señorío despótico sobre los naturalmente esclavos(1255b, 15).




trativas, por ello, omitimos este periodo, y nos concentramos en 1808fecha en que Napoleón invade el Reino de España y altera sustancial-mente el modelo novohispano y peninsular, al quedar acéfala la corona.

Durante esos años de crisis, los territorios de ultramar reclamaron enlos primeros momentos de la gesta independentista que la soberanía ra-dicaba en los máximos órganos de gobierno, concretamente en los tri-bunales que impartían justicia; el pueblo ----que hace sus primeras apa-riciones en la arena política---- se decide a luchar contra el invasor ydefender a la patria y su religión.

Los movimientos en la Nueva España8 son similares a los ocurridosen España. El Ayuntamiento de México fue el portavoz de los interesesautonómicos,9 que irán variando según se vaya tomando forma y cohe-rencia durante el proceso de independencia, misma que tendrá impor-tantes motivos para continuar con la confusión de intereses autonómicose independentistas.

Todo parece indicar que una vez definida la causa de guerra ----esdecir, prevaleció la idea de independencia----,10 se adopta como formade gobierno liberal la Federación, siguiendo la tradición de Estados Uni-dos y las ideas francesas e inglesas, que habían llegado por las mismasembarcaciones españolas.

Solamente con Iturbide, al final de la guerra de independencia, cuandoprácticamente se había agotado y debilitado el movimiento, logran con-ciliar como producto de las conspiraciones los intereses criollos, espa-ñoles, regionales, eclesiásticos y los de la insurgencia.


8 Los movimientos son similares en los territorios americanos, así por ejemplo, Ríode la Plata hace pronunciamientos parecidos.

9 Aunque es la primera aparición importante del Ayuntamiento como figura políticadel régimen novohispano (forma una Junta de Gobierno), se unen en figura los criollosy liberales de la época. Algo similar sucederá con los que están descontentos con elrégimen monárquico al no obtener ningún beneficio, o al menos no el beneficio deseado.Volviendo al tema del Ayuntamiento, sus protestas autonomistas son acalladas por elCabildo de la ciudad de México, ----que representó los intereses tradicionales (rey eiglesia) de la Colonia----, el 15 de septiembre de 1808 por la traición de Gabriel deYermo.

10 Proceso complicado que en los primeros momentos de estallido no tuvo una co-herencia ni unidad en el territorio, ya que estarán presentes los intereses locales o re-gionalistas, mismos que serán importantes y estarán presentes durante todo el siglo XIX,es decir, el caudillismo y las pequeñas élites regionales, sabrán admitir las muy variadasformas de gobierno.




El siglo XIX mexicano representa la infancia de nuestro sistema po-lítico. Por esto, las exigencias de nuestros intelectuales, legisladores ydemás personajes que intervinieron y contribuyeron en la conformaciónpolítica del México decimonónico fueron de carácter definitorio. Es de-cir, la imagen de México en el espejo histórico era borrosa y no teníalos rasgos. Volviendo a la metáfora humana, como los niños buscábamoscrecer pero autodefinirnos.

Si bien, existen una infinidad de escritos sobre el federalismo en México, yno es nuestro propósito realizar una revisión exhaustiva de la literatura, elsiglo XIX y la discusión de la Constitución de 1824 representan un ejemploclaro de la lucha de dos proyectos bien delimitados: federalismo y centralis-mo. Carlos María de Bustamante llamó a las diputaciones provinciales ma-drastras de la nación. En ese panorama queda para la historia las ideas de losdirectores federalistas, Miguel Ramos Arizpe, Manuel Crescencio Rejón, Pris-ciliano Sánchez, Francisco García, Valentín Gómez Farías, Juan CayetanoPortugal, o del otro lado, los más prominentes centralistas, Bustamante, frayServando Teresa de Mier y José María Becerra.

Jesús Reyes Heroles se cuestiona, ¿qué factor hace indispensable difundiry desconcentrar el gobierno? El espacial: la extensión de esas provincias.La geografía, distancia y dificultades de comunicación es el argumentofísico a favor del federalismo así como el factor humano, la escasez depoblación, es el principal contra argumento de los centralistas.11

Es importante señalar en este punto, la importancia de las propuestasde Miguel Ramos Arizpe y su defensa denodada del sistema federal.Uno de los argumentos por los que observa la necesidad de un sistemafederal, es por la gran cantidad de problemas que provoca la centrali-zación judicial. Nuestro autor señala que:

...a la distancia enorme de setecientas, trescientas, o a lo menos doscientasleguas en que se hallan fuera de las provincias, el gobierno superior y RealesAudiencias de México, Guadalajara y Chihuahua: a la naturaleza de ese man-do, y del interior de cada provincia bajo un sistema tan absoluto y errado, ya la falta de cabildos, o sean corporaciones bien organizadas, es necesaria unacasi absoluta nulidad en la administración de justicia.12


11 Reyes Heroles, Jesús, El liberalismo mexicano, 2a. reimp., México, Fondo de Cul-tura Económica, t. I (Los orígenes), 1994, p. 364.

12 Ibidem, p. 364.




De acuerdo a Reyes Heroles, la congruencia de Ramos Arizpe es sor-prendente, ya que persigue la descentralización gubernamental como so-lución a los problemas que presencia y de no haber existido la fórmuladel federalismo norteamericano, probablemente habría terminado por in-ventarla a tal punto aguijoneaban las necesidades de su país y el sistemafederal resultaba impuesto por las realidades.13

Una de las grandes críticas que mereció el federalismo fue su carácterde imitación extralógica. Sin embargo, Ramos Arizpe desde 1812 señalólos problemas que propiciaba la centralización. Es así, que consideramosque el federalismo mexicano resultó un proceso complejo en donde con-fluyeron diversas ideas, y hasta ideologías. Es innegable el carácter ne-cesario que tuvo el federalismo en el diseño constitucional mexicano.

En el Congreso Constituyente de 1824, cuando había quedado olvi-dado ese amargo sabor de la monarquía de Iturbide, resurge el modelode Federación para la conducción del país, ‘‘la Federación fue la opciónque salvaguardó la unidad de 1824 al responder al nacionalismo (...)entre las élites regionales y la nacional’’.14

Esto nos conduce a pensar, que la tensión entre Federación y regionesse centró fundamentalmente en la tiranía del poder, porque si bien escierto que existía un interés (o curiosidad y necesidad de copia) de unsistema de gobierno poderoso (que más o menos satisficiera las necesi-dades de unión entre los diferentes territorios de la nación), también escierto que los Estados poseían importantes recursos económicos ----porejemplo Zacatecas o Guanajuato---- y de alguna manera no les parecíaatractivo un gobierno central con el que tuvieran que compartir el poder.

La misma tensión entre estados y Federación se sentirá al inde-pendizarse el territorio de Texas y el temor por la invasión francesa anuestro territorio. Éstos parecen ser los elementos aglutinadores de unfederalismo en nuestro país que posee matices y necesidades propias,por ello, coincidimos con las opiniones que argumentan que el federa-lismo mexicano en un principio fue el resultante de la copia de la Cons-titución de los Estados Unidos de Norteamérica, pero que fue conducidosegún los intereses de los grupos que durante el siglo XIX gobernaronel país.


13 Ibidem, p. 367.14 Carmagnani, Marcelo (coord.), Federalismos latinoamericanos; México/Brasil/Ar-

gentina. México, Fondo de Cultura Económica- Fideicomiso Historia de las Américas,Serie Estudios, 1996.




2. La Constitución de 1857

El gran éxito del proceso de federalización, fue sin lugar a dudas laConstitución de 1857 y lo hizo en dos sentidos; el primero de ellos endotar a todos los ciudadanos del derecho al sufragio, y el segundo puntoimportante a su favor, fue que se insertan en la Constitución los derechosfundamentales, o para utilizar la terminología mexicana, las garantíasindividuales.15 Es entonces, cuando la Federación adquiere supremacíasobre los estados, no sólo por la vía electoral a este punto hay que re-cordar el principio norteamericano ampliamente discutido en los debatesy extendido por Madison, Hamilton y Jay, nos referimos al no taxationwithout representation, sino porque en el texto liberal de 1857 se recogenlas libertades individuales o frenos al poder, dando al mismo tiempo, laexpresión máxima al juicio de amparo16 como elemento de técnica cons-titucional para el equilibrio de poderes.

En este mismo orden de ideas, la disciplina que se ejerció desde elcentro a los gobernadores y jefes militares, se hizo patente por la víade la negociación política, y a través del intercambio de favores queotorgaba el Ejecutivo federal a los generales de los diferentes territoriospara su enriquecimiento personal. Estas situaciones, nos concluyen a pen-sar que fue la negociación de las prebendas políticas las que permitieronla unificación del país, las cuales se agregan necesariamente a los otrosdos argumentos creados por la Constitución de 1857. Este periodo de


15 El argumento de Ponciano Arriaga durante los debates del Congreso Constituyentede 1856-1857 es por demás brillante: ‘‘Que proclamar un derecho es admitir que seduda de él, y ofrecerle una sanción escrita (es) poner una fecha a su sanción (su in-cumplimiento) (...) Reconocemos que los derechos de la humanidad son inmutables ysagrados (...) pero (...) en un país como el nuestro, donde todavía se disputan y defiendena mano armada privilegios y prerrogativas añejas (...) es de todo punto indispensableque, si no como una victoria, al menos como una protesta, los derechos del hombresean escuchados y reconocidos en el templo de las leyes, y formen parte de la constitucióndel pueblo’’ el pronunciamiento anterior fue hecho el 16 de junio de 1856, Zarco, Fran-cisco, Historia del Congreso Constituyente 1856-1857, México, Imprenta de IgnacioCumplido, t. Y, 1857.

16 Que como medio de control constitucional y al adquirir supremacía sobre la le-gislación estatal, en la denominada fase de federalismo de negociación rompe abrupta-mente con los principios federales de cooperación, al imponerse los poderes federalesvía el poder judicial a las instancias de los estados y ayuntamientos. Cfr., Carmagnani,Marcelo, op. cit., nota 14.




verdadero federalismo puede situarse entre 1867 hasta 1890,17 ejemplode ello es la intensa actividad del Poder Judicial, que se cubre de hon-rosos argumentos al defender las garantías individuales, pero además,es factor importante para que estados y ayuntamientos hagan efectivossus derechos como sujetos de derecho público.

La reelección ilegítima de Juárez provocará en los años veniderosproblemas de legitimidad en el gobierno; nuevamente, los caudillos, se-dientos de poder y hambrientos de riquezas, alzarán sus armas, así cí-clicamente, el federalismo volvió a fracturarse. Vendrá entonces el le-vantamiento de Tuxtepec y con ello los dos periodos presidenciales deDíaz, en el segundo de ellos será cuando las prácticas democrática18 yfederativas se terminan.

Finalmente, la última y vigente Constitución Política de México trasun fallido intento en 1914 en Aguascalientes, de reinstaurar el modelofederal, insertando en su texto los llamados derechos sociales que ser-virán para que los futuros gobernantes consoliden el poder y centralicenlas fuerzas políticas a través de campesinos y obreros.19


17 Quizá no tengan importancia jurídica, pero en lo político, fueron años de intensaactividad democrática y de práctica federalista. Posteriormente en el decenio siguiente,el federalismo como actividad de gobierno, será una instancia de negociación política,de reelección al poder, en suma, de prácticas que parecían desterradas con la Cons-titución de 1857.

18 Los historiadores mexicanos consideran que las elecciones para presidente de laRepública más concurridas fueron las que se realizaron en 1912.

19 Véase por ejemplo los procesos de nacionalización de los recursos del subsueloy energéticos durante el periodo de Lázaro Cárdenas, o bien, en retrospectiva, las agru-paciones obreras encabezadas por la CROM y después por la CTM. El gobierno de Calles,no puede dejar de mencionarse como proceso importante de un federalismo de nego-ciación, en dos sentidos. El primero de ellos al institucionalizar la revolución, y segundo;al concertar con gobernadores los puestos de elección popular, así, el presidente de laRepública respetaba la ‘‘soberanía’’ de los estados, previo acuerdo. Los gobernadoresejercían su poderío para designar a presidentes municipales y diputados locales, a cambiode esta ‘‘libertad’’, no existía ninguna objeción para que cómodamente el presidentetuviera un Congreso (diputados y senadores), baste cómodo que le permitiera una go-bernabilidad. Como se comprende, es así, que la concentración del poder se hace entregobernadores y presidente, dementando el poder legítimo del Poder Judicial y Legislativo,ya sea federal o estatal. Por lo que hace a los presidentes municipales, también ejercieroncotos de poder importantes, al estar respaldados por el gobernador y tener una admi-nistración lo suficientemente dócil, debido a que los miembros del cabildo eran, ----ne-cesariamente---- amigos o compromisos políticos del munícipe. Cfr., Carmagnani, Mar-celo, op. cit., nota 14.




V. EL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL

En este apartado nos referiremos brevemente al artículo 115 consti-tucional y su regulación que hace del municipio, y especialmente a lasdos reformas más trascendentales, la de 1983 y la de 1987.

El 3 de febrero de 1983 es reformado el artículo 115, al aparecer enel Diario Oficial de la Federación los cambios sustanciales en lo quese refiere a los servicios públicos municipales.

El artículo señala para la parte que nos interesa:

Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma degobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su di-visión territorial y de su organización política y administrativa, el municipiolibre conforme a las bases siguientes:

(...)III. Los municipios, con el concurso de los estados cuando así fuere nece-

sario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes serviciospúblicos:

a) Agua potable y alcantarillado.b) Alumbrado público.c) Limpia.d) Mercados y centrales de abasto.e) Panteones.f) Rastro.g) Calles, parques y jardines.h) Seguridad pública y tránsito.i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones

territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidadadministrativa y financiera.

Los municipios de un mismo estado, previo acuerdo entre sus ayun-tamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse parala más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda.

Con esta importante reforma, el municipio adquirió una serie de facul-tades que le otorgaron cierta independencia. De acuerdo a Fernández Ruiz,con esta reforma ‘‘quedó a cargo de los municipios el conjunto de activi-dades y obras catalogadas bajo la denominación de servicios públicos’’.20


20 Fernández Ruiz, Jorge, Servicios públicos municipales, México, INAP-UNAM,2002, p. 143.




En 1987 el artículo 115 fue reformado y encontramos que dicha re-forma consistió en ‘‘retirar de este numeral la mayoría de sus disposi-ciones relativas al gobierno de los estados de la República, las que fuerontransferidas al artículo 116, para dedicar la casi totalidad del 115 al entemunicipal, quedando intacta su fracción III’’.21 Finalmente solamentemencionamos que en 1994 se dieron cambios en materia de seguridadpública municipal, y en 1999 se consolidan cambios que afectan funda-mentalmente la órbita de los servicios públicos.

De esta manera, encontramos que el artículo 115 ha sido reformadocon la finalidad de conformar un auténtico sistema municipalista, queresponda a las exigencias de un sistema federal.

VI. LOS NUEVOS TIEMPOS DEL FEDERALISMO MEXICANO

Los esfuerzos por la democratización del sistema político mexicano,iniciados desde 1988, han generado un cambio en la conceptualizaciónno sólo del sistema político y de elección de gobernantes, sino tambiénpor una conciencia en la utilización provechosa de recursos, la conduc-ción política responsable y destinada al mejoramiento de las condicionesde vida de los gobernados. Estas nuevas formas de percibir el gobierno,permean en los tres niveles de gobierno; federal, estatal y municipal,esto resulta evidente cuando comparamos las nuevas integraciones delCongreso General o los particulares de los estados, o bien, en la for-mación pluripartidista de los cabildos dentro del gobierno municipal. Estaconciencia democrática comienza con dolorosos procesos de corrección,pero siempre esperanzados en la generación de más satisfactores de lapoblación.

VII. LOS RECLAMOS DE LA VOZ ÍNTIMA. LAS PROPUESTAS

Una vez analizada sumariamente el estado actual del municipio y suinnegable importancia en el sistema federal, consideramos finalizar estaponencia, con las principales propuestas que se han esbozado para elafianzamiento del municipio. Es necesario señalar la intensa participaciónde diversos sectores sociales, en el diseño del nuevo municipio mexicano.


21 Ibidem, p. 145.




La Reforma de 1983 fue un ejemplo claro de la resonancia que tuvieronlas diversas propuestas presentadas, más de 3,517 en la configuraciónde la reforma citada.

La voz íntima puede convertirse en un alarido, por ello es necesariorecoger las propuestas e iniciativas que se han presentado en foros, en-cuentros de legisladores, etcétera. Por otra parte, es notable la partici-pación activa de diversos sectores de las entidades federativas. Es así,que la agenda municipalista de México requiere considerar cada una delas expresiones que se encuentran en los diversos municipios y rinconesmás recónditos de México. Lo local debe escucharse en estos momentosde reconstrucción política y nacional.

Las siguientes están contenidas en las conclusiones recogidas por laComisión de estudios para la Reforma del Estado,22 una vez concluidala jornada electoral del 2 de julio de 2001 y a petición expresa del en-tonces presidente electo; licenciado Vicente Fox Quesada.

Los trabajos de esta Comisión, se distribuyeron en seis mesas: I. De-rechos humanos y libertades públicas. II. Objetivos económicos y so-ciales del Estado. III. Representación política y democracia participativa.IV. Forma de gobierno y organización de los poderes públicos. V. Fede-ralismo, descentralización y autonomías. VI. Constitución y globalidad.

Derivado de la necesidad de hacer una política fiscal una política deEstado a largo plazo, es necesario:

a) Crear sistemas tributarios simplificados.b) Ampliar las facultades impositivas de los estados sin romper la

uniformidad tributaria básica, a fin de no distorsionar artificial-mente la asignación de recursos entre entidades federativas.

c) Devolver gradualmente a los estados, la administración de los im-puestos federales.

d) Modificar con criterios de equidad y proporcionalidad, la distri-bución entre la Federación, los estados y los municipios de lasrecaudaciones para el gasto público.

e) Introducir mecanismos de recaudación-gasto a escala municipal,con la más alta participación ciudadana.


22 Las conclusiones y propuestas en: Muñoz, Ledo Porfirio (coord.), Comisión deestudios para la reforma del Estado. Conclusiones y propuestas, México, UNAM, 2001.




Propuestas derivadas de los acuerdos tomados por la mesa V. Fede-ralismo, Descentralización y Autonomías. Para este renglón, sobresalenlas siguientes grandes rubros, que, se detallarán una vez expuestos ensu totalidad, estos temas o grandes conclusiones fueron:

1) Considerar al municipio como parte integrante de la Federación ycomo depositario de la soberanía popular.

2) Definir al ayuntamiento como el órgano de gobierno que representalos intereses de la comunidad municipal, fuente de la soberaníapopular.

3) Reconocer la heterogeneidad municipal que existe en los estadosde nuestro país.

4) Revisar la potestad tributaria de los ayuntamientos.5) Definir las funciones comunes de los municipios en materia de

desarrollo sustentable, cuidado del medio ambiente, aprovecha-miento de recursos naturales y prestación de servicios.

6) Reformar el artículo 48 constitucional para conferir a los estadosla administración del territorio insular ubicado hasta doce millasde su línea de costa.

1. Redistribución de facultades a los gobiernos locales

---- Se considera como necesario convertir el federalismo en una políticade Estado, para otorgar coherencia al proceso de distribución delpoder público de la Federación a los estados y municipios.

---- Establecer un sistema federal que resigne facultades mediante loscriterios, necesidades y capacidades locales (con el antecedente ycerteza de la gran disparidad y heterogeneidad que existen entre losmunicipios de nuestro país, ya que en el mejor de los casos, sólolos municipios grandes o con la capacidad económica suficiente,pueden cumplir sus funciones), mediante; 1) reduciendo las faculta-des del gobierno federal para que los estados recuperen potestades,incluso de facultades tributarias. A este punto es importante precisarque el actual texto de la Constitución Política, no prohíbe la impo-sición tributaria estatal, sin embargo, es a partir del Sistema Nacio-nal de Coordinación Fiscal, cuando los estados en ejercicio de sulibertad ceden esta potestad a la Federación a través del Conveniode Adhesión y Colaboración Administrativa creados por la Ley deCoordinación Fiscal en el año de 1980.





---- Redistribuir responsabilidades y recursos ante el escenario de dispa-ridades regionales, así como generar los consensos necesarios paraampliar las facultades de los estados y municipios en el diseño einstrumentación de los programas operativos.

---- Otorgar al Ejecutivo federal la facultad de proponer al Congreso dela Unión otorgar un tratamiento de equidad (diferenciado), a losestados con quienes constituirá una red de acuerdos bilaterales, cadauno diseñado para cada entidad federativa. Conviene agregar quepara la celebración de los acuerdos propuestos, tendrán que hacerseun reconocimiento de las condiciones y necesidades geográficas,sociales, económicas e incluso políticas, a fin de que estos acuerdosconcluyan en un mejoramiento en el desarrollo estatal y municipal.23

---- Reducir la dependencia que tienen los gobiernos locales de losrecursos federales.

---- Hacer pública y transparente la información sobre las finanzasfederales, estatales y municipales. Están previstos por nuestra Cons-titución la rendición de cuentas y finanzas en el nivel federal quedebe hacer el Ejecutivo al Legislativo mediante lo dispuesto por elartículo 74 fracción IV excepto los párrafos segundo y tercero y enel ámbito estatal, los artículos 115 fracción IV inciso ‘‘C’’ tercerpárrafo, 117 fracción VIII segundo párrafo in fine, al establecer laobligación de los gobernadores de rendir la cuenta pública alCongreso local y 134 en relación con los artículos; 108 segundo ytercer párrafo, 110 primer párrafo y referidos al artículo 73 fracciónXXIX punto 5.

2. Régimen de competencias y función judicial

Considerando que nuestro federalismo y Estado de derecho implicanuna división tripartita de la función de gobierno y orden jurídico, seconsidera:

---- La creación de un Tribunal Constitucional para resolver las contro-versias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y juiciosde amparo que promuevan los diferentes órganos de gobierno.


23 Las cursivas son nuestras.




---- Vigorizar la justicia local, dotando a los poderes judiciales estatalesla facultad de interpretar la legalidad y eventualmente la constitucio-nalidad a nivel local.

---- Conceptualizar el nivel federal y estatal con la misma jerarquía apartir de una estricta y clara distribución de competencias.

3. Órdenes intermedio de gobierno y asociación horizontal

---- Cambiar de un federalismo cooperativo a un federalismo con múlti-ples liderazgos, que además, esté caracterizado por complejos siste-mas de comunicación y construcción de visiones compartidas.

---- Proponer que se derogue la primera fracción del artículo 117 cons-titucional que prohíbe la asociación intergubernamental (solamentese prevé este tipo de asociación entre un estado y la Federación enlos términos del artículo 116 fracción VII), así como incluir en elartículo 116 una fracción que prevea expresamente formas de aso-ciación entre gobiernos estatales y municipales. Esta última parte dela propuesta, se considera que tiene una salvedad, ya que en el textodel artículo 115 constitucional y concretamente en su fracción IIIinciso ‘‘i’’ párrafo segundo, expresamente señala: ‘‘Los munici-pios previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse yasociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o enel mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. en estecaso y tratándose de la asociación de municipios de dos o másEstados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas delos Estados respectivos’’, es decir, existe una discrepancia constitu-cional porque existen dos artículos que plantean una contradicción----de tipo parcial---- porque es cierto que las asociaciones entre doso más municipios, deben circunscribirse para el mejoramiento de losservicios públicos, o ‘‘en el mejor ejercicio de las funciones que lescorrespondan’’ (en este último supuesto, cabe también; las funcioneslegislativas y jurisdiccionales que material o formalmente realice elayuntamiento).

4. Competencia de los municipios

---- Identificar las funciones que todos los municipios del país debenasumir de acuerdo con la capacidad y disponibilidad diferenciada de





sus recursos económicos, sociales y culturales en el marco de ungenuino federalismo.

---- Precisar en la Constitución las atribuciones originarias de los ayun-tamientos en materia de políticas de representación de los interesesde la sociedad municipal, sus funciones y servicios propios, de sucapacidad fiscal, así como su capacidad para celebrar conveniosintergubernamentales con los estados y la Federación de todas lasfunciones públicas. En este rubro, será necesario la aplicación yampliación de los procesos consultivos que concluyen con la emisióndel Programa Nacional de desarrollo, así, se daría vigencia alartículo 26 constitucional y concretamente al párrafo segundo. Deigual manera, en una revisión rápida de la Ley de Planeación,24 (ydicho al margen, requiere una revisión que implique la derogaciónde procedimientos y actualización de las secretarías, que debencoordinar la planeación regional y sectorial, así como su interven-ción en la aplicación y desarrollo de dichos planes), no apareceninguna referencia a la participación de los municipios (solamentese les otorga de una facultad para su participación de planesregionales que está condicionada ‘‘los cuales deberán estar enconcordancia con los planes generales de la materia’’, así lo pre-viene el artículo 115 fracción V inciso C), así por ejemplo en elartículo 34 condiciona la participación de los estados con el Ejecu-tivo federal, quienes solamente pueden intervenir en la consulta yformulación de propuestas mediante Convenios celebrados entreestos dos órdenes de gobierno, los municipios, por su parte, nofiguran en la consulta, solamente y de manera aislada se les enunciaen la fracción quinta del artículo segundo, que señala los fines delPlan Nacional de Desarrollo; ‘‘V. Para fortalecer el Pacto Federaly municipio libre que promueva el desarrollo equilibrado del país yla descentralización’’, en cambio, sí hay una mención clara de laparticipación ciudadana (prevista por el artículo 20 de la ley encita). Así, pareciera que la ‘‘planeación democrática’’, defendidapor esta ley y hoy día vigente, se olvidó de que implica una consultay participación directa no sólo de la ciudadanía organizada eninstituciones académicas, patronales, obreras, campesinas o profe-sionales, sino que, debe y tiene que incluir a los niveles de gobierno,


24 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero de 1983.




según los artículos 40 relacionados con el 115 y 116 constituciona-les. Finalmente, el municipio sí tiene participación.

---- Definir al ayuntamiento como el órgano que representa los interesesde la comunidad municipal.

---- Reconocer la heterogeneidad municipal.---- Fomentar la participación de los ayuntamientos en la orientación de

las políticas nacionales y estatales.

5. Agenda de la reforma municipal

---- Fomentar entre los estados federados, la generación de legislaciónmunicipal, que permita una adecuada regulación en materia hacen-daria, aprovechamiento de sus espacios públicos (parques, jardinesy en general, los predios o muebles municipales para la convivenciavecinal).

---- Reforma de los espacios de coordinación intergubernamental.---- Revisión de las competencias municipales.---- Reconocer la naturaleza originaria de los ayuntamientos como ex-

presión de autogobierno democrático de las sociedades municipales.---- Garantizar la autonomía de los ayuntamientos frente a los Poderes

Ejecutivo y Legislativo estatales.

6. Redefinición del poder municipal

---- Remover del texto constitucional la prohibición de reelección inme-diata de los presidentes municipales y miembros de los ayuntamien-tos. O bien, ampliar el periodo de gobierno al presidente y miembrosdel ayuntamiento a un periodo de seis años ----a fin de coincidir conla duración del mando Ejecutivo federal y estatal----.

---- Participación del municipio en materia de desarrollo sustentare.---- Establecer la obligación de elaborar planes de largo plazo, sobre todo

en materia de desarrollo regional. En coordinación con los gobiernosestatales y dentro de una política incluyente a partir del federalismo.

---- Establecer el servicio civil de carrera. Claro está, en aquellos muni-cipios que así lo puedan hacer, y en donde no sea posible, crear losmecanismos de colaboración entre el gobierno estatal y municipala efecto de generar un cambio en el servicio público, por ejemplo,





cursos de capacitación, asistencia técnica ----en informática, geo-gráfica, contable, financiera, jurídica----.

7. Nuevos municipios25

Chiapas, Oaxaca y Tlaxcala, después de los hechos de armados sur-gidos en 1994, han creado nuevas demarcaciones municipales. Chiapasy Oaxaca en siete ocasiones y Tlaxcala lo hizo en 16, así, existe unaproblemática evidente que la creación de municipios adolece de una re-glamentación constitucional en los niveles federal y estatal.

La mesa V de la Comisión consideró oportuno enunciar las siguientespropuestas en este rubro:

---- Otorgar al municipio la facultad de elaborar su propia Carta muni-cipal, la cual deberá sancionar la legislatura local.

---- Establecer en la Constitución federal criterios generales para quesean las legislaturas locales quienes creen nuevos municipios.

8. Soberanía municipal

---- Especificar en el artículo 41 que los tres órdenes de gobierno; federal,estatal y municipal son el resultado del ejercicio de la soberaníapopular a través del voto, y por tanto, sedes de soberanía.

---- El municipio libre no ha de ser la organización que los estadosadoptan en su régimen interior, sino la célula constitutiva del Estadomexicano, la comunidad política originaria del sistema políticonacional, la expresión primaria de la soberanía popular y la divisiónterritorial básica.

---- Considerar al municipio no como una subdivisión de los estados dela Federación, sino como una entidad político-administrativa concarácter propio.

Es meritorio agregar que también es de vital importancia dotar al mu-nicipio de las facultades y facilidades necesarias para que intervenga enmateria de cultura y educación. Todo parece indicar que las experienciasen países como Francia, Alemania, Estados Unidos de Norteamérica e


25 Existe una discrepancia importante entre el número de municipios de reciente crea-ción entre los datos aquí aportados y los del INEGI.




Inglaterra, que los municipios, entendidos como la unidad política ele-mental o primaria del Estado, poseen facultades casi de carácter admi-nistrativo ----policía, construcción y mantenimiento de carreteras municipa-les o intermunicipales, educación elemental (concretamente guarderíasy primaria), prevención y seguridad civil (planes de contingencia en casosde fuerza mayor o desastres naturales)----, pero, aunado a lo anterior,otorgan facultades importantes en materia de cultura y su divulgación----museos, bibliotecas, exposiciones, talleres artísticos y literarios, teatro,danza, escultura----, así, en nuestro país debe fomentarse un federalismocultural e incluyente de las expresiones artísticas, generar espacios parala exhibición o presentación de obras culturales, para la divulgación de laestética regional, local, nacional e internacional. Esta nueva tarea mu-nicipal, requiere para su implementación una adhesión al artículo 115constitucional, y en la medida de lo posible, los ajustes presupuestariospara la difusión de la cultura.26 Finalmente, podemos concluir con lasiguiente frase de un gran liberal del siglo XIX, nos referimos a IgnacioRamírez: ‘‘El siglo no puede sufrir ni bárbaros ni párias; quiere hombres;quiere en cada individuo contemplar una frente coronada; esa inde-pendencia, esa exaltación individual, supone dos mejores; la instrucciónen todas las clases; la intervención de todos en los negocios comunes.De hoy, más, no son separables estas dos ideas; !Escuelas y Ayunta-mientos!’’.27

Otras propuestas que mercan su análisis son:

---- Incrementar la participación municipal en la elaboración del Presu-puesto de Egresos de la Federación, así como la coordinación entreFederación, entidades federativas y municipios en la determinacióndel Plan Nacional de Desarrollo, de tal forma que el municipio, nosólo se limite a su planeación local, sino que, se integre a lasnecesidades coincidentes de los municipios.


26 En América Latina, la experiencia de Colombia a partir de la reforma constitucionalde 1991, otorga a los departamentos y municipios, la responsabilidad política y admi-nistrativa de la educación, excepto la Universidad, así, estos territorios, al mismo tiempoque reciben sustanciosos ingresos ----concretamente el 22% de los ingresos por conceptode IVA e ISR, según lo expresa el artículo 357 constitucional---- son responsables deluso de las participaciones y utilización de los dineros públicos. En este mismo supuesto,se encuentra la salud, que también ha sido descentralizada. Restrepo, Juan Camilo, Ha-cienda pública, 5a. ed., Colombia, Universidad Externado de Colombia, 2000.

27 Ramírez, Ignacio, Obras, Selección y bibliografía de Ignacio Manuel Altamirano,t. II, México, Secretaría de Fomento, 1889.




---- Poner a disposición de los municipios que así lo requieran; manualesde organización y procedimiento administrativo, a fin de evitar ladiscrecionalidad en su ejercicio y con el propósito de dotarlos de unmarco legal mínimo que establezca con claridad las competencias,funciones y prohibiciones en las leyes federales o estatales.

---- Pugnar por el fortalecimiento de la capacidad municipal para laejecución de infraestructura y la prestación de servicios.

---- Participación igualitaria de Impuesto al Valor Agregado (IVA) entrelos tres niveles de gobierno, con la siguiente redistribución del IVAen la siguiente proporción; 12% Federación, 2% estados y 1%muni-cipios.

---- Replantear el esquema actual implantado por el Sistema de Coordi-nación Fiscal, a efecto de modificar la participación a los Estados ymunicipios, a efecto de que puedan satisfacerse las demandas socia-les que en cada región del país requieren solución

---- Institucionalizar el gravamen municipal al consumo de combustiblesy que la recaudación de los recursos cobrados por concepto detenencia vehicular, se quede en los municipios que fungen comoautoridades recaudatorias (sin potestad tributaria), a efecto que esosrecursos de destinen a la construcción, mantenimiento y ampliaciónde la red carretera estatal o intermunicipal. Igualmente que losAyuntamientos puedan cobrar y disponer del impuesto sobre Hos-pedaje, a fin de satisfacer -aunque sea de forma mínima las necesi-dades de infraestructura social, o bien, para la promoción del turismonacional y extranjero.

---- Debido a que los municipios tienen cada vez mayor autonomía encuanto a la aplicación de los recursos del Ramo 033, es necesarioque elaboren su propia metodología para la aplicación de esosrecursos

---- No recortes presupuestales en detrimento de los Estados y muni-cipios.





la voz Íntima de la democracia: el municipio en mÉxico · 2017. 12. 1. · la voz Íntima de la...

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