3מ"תמהשפעתה של תוכנית המתאר המחוזית תכנון אל מול מציאות-על התפתחות המרחב

3יצחק בננסון2יונתן אלמגור, 1נורית אלפסי

גוריוןאוניברסיטת בן , המחלקה לגיאוגרפיה ופיתוח סביבתי. 1

א"אוניברסיטת ת, ללימודי הסביבהפורטרבית ספר . 2

.א"אוניברסיטת ת, החוג לגיאוגרפיה וסביבת האדם. 3

התכנון הינו הגורם המרכזי

, המשפיע על התפתחות המרחב

הוא מקבל תוקף חוקי לאחר

רוב משתמשי הקרקע . אישורו

ומפתחיה מחויבים לקיים את

התוכנית המכתיבה את התפתחות

.המרחב

שימושי הקרקע הינם חלק ממערכת מורכבת

ומונעת ,עצמיאירגוןי תהליכים של "המתפתחת ע

.מהשפעות וקשרים מקומיים בין שימושי קרקע

מצליחיםCA-תאיםאוטומאטתמודלים של

באמצעות תהליכים אלו את התפתחותלמדל

.המרחב מבלי להתחשב בתוכנית

?מה מניע את התפתחותם של שימושי קרקע

גישת הארגון העצמי גישת התכנון המסורתית

?

שתי גישות סותרות

?היכן נמצאת המציאות

“Planning needs to develop its own brand of evaluation research that is sensitive to the physically, spatially referenced side of planning - specifically, the making of plans that seek to guide the future physical development of cities .”

“It is often said that there is no theory for planning or plan-making in particular, perhaps this is because there is no firm understanding of what planning has, in fact , done.”

Do Plans Get Implemented? A Review of Evaluation in Planning (1996)Emily Talen

הערכת יישום תוכניותPlanning Implementation Evaluation - PIE

.הערכת יישום תוכנית עוסקת בבדיקת מידת יישומה של תוכנית בפועל:וכוללת שתי גישות מרכזיות

Conformance based approach–גישת ההתאמה

.מתמקדת בתוצאות התוכנית בפועל ובודקת את ההתאמה בין המציאות לתוכנית

התוכנית נחשבת מיושמת אם ישנה התאמה בין מדיניות התוכנית ויעדיה לתוצאות

. ההנחה היא שהתוכנית משמשת כתסריט מדויק להתפתחות עתידית. הנצפות

Performance based approach–גישת התפעול

התוכנית את מתמקדת בהליך התכנוני ובודקת עד כמה הנחתה מדיניות

התוכנית נחשבת מיושמת אם היא שימשה ככלי מייעץ . תהליך קבלת ההחלטות

, חריגה מהתוכנית איננה בהכרח פגיעה בישום התוכנית. ומנחה בקבלת החלטות

. התוכנית מנחה החלטות תכנוניות ולא תסריט מדויק שלהם

Research in Planning Implementation:Measuring the Level of Implementation

Implementation of Urban Land Use Plans (1978)Rachelle Alterman; Morris HillComparing outline plans of the Krayot area with 84 detailed plans over the years 1964-1974.

Evaluating Plan Implementation: A conformance-Based Methodology (2004)Lucie Laurin et alLinkages between plan policies and permits; and evaluation of policy implementationwith each permit.

Does Planning Work? Testing the Implementation of Local Environmental Planning in Florida (2005) Samuel D. Broody and Wesley E. HighfieldComparing clusters of permits granted for wetland development with comprehensive plans,using GIS.

תוכנית מתאר ארצית

תוכנית מתאר מחוזית

תוכנית מתאר מקומית

תוכניות מפורטות

מבנה מערכת התכנון בישראל

היררכיה מלמעלה למטה

מטרת המחקר

על ההתפתחות בפועל 3מ"תמהערכת השפעתה של תוכנית מתאר מחוזית

.1980-2006בין השנים , של שימושי הקרקע במחוז מרכז

שיטת המחקר

.השוואה בין תשריט שימושי הקרקע וההתפתחות בפועל

ג משמשת להשוואה בין תשריט שימושי הקרקע ותצלומי אויר "מערכת ממ

. המייצגים את התפתחות המרחב בפועל

זוהי הפעם הראשונה בישראל בה נערכת השוואה רחבת היקף ברזולוציה גבוהה

. בין תוכנית מתאר מחוזית ותוצאותיה בפועל

מחוז מרכז-אזור המחקר

ר"קמ1240: שטח

מיליון1.7אוכלוסייה

: תוכניות מתאר

1982אושרה בשנת -3מ"תמ

2002אושרה בשנת -3/21מ"תמ

ישובים עירונים49

ישובים כפריים187

מהאוכלוסייה גרה 92%

בישובים עירוניים

אזורי מחקר12נבחרו

המכסים שטח כולל של

משטח 10%, ר"קמ133

.המחוז

מתודולוגיה

ג"יצירת בסיס נתונים מבוסס ממ

קליטת תצלומי אויר 1)

1990, 1980מהשנים

.2006ו 2000מהשנים ואורטופוטו

פענוח תצלומי האוויר ויצירת שכבת ( 2

.לכל אחת מהשנים הנבדקותשימושי קרקע

.וקטוריותכשכבות 3/21מ"ותמ3מ"תמקליטת ( 3

נתניה קלאנסווה

טירה

צומת ירקונים

פתח תקווה

יהוד

שוהם

רמלה לודנס ציונה ראשון

גן שורק

רחובות

קריית עקרון

1980נתניה 1990נתניה

2000נתניה 2006נתניה

3מ"תמיעודי קרקע

קעקר

שי מו

שי

תעשיה ומסחר טבע ונוף עירוני כפרי בנוי חקלאי

התאמה אי התאמה התאמה התאמה התאמה חקלאי

אי התאמה אי התאמה התאמה התאמה אי התאמה בניה צמודת קרקע מרווחת

אי התאמה אי התאמה התאמה אי התאמה אי התאמה מגורים

התאמה התאמה התאמה התאמה התאמה טבע ונוף

התאמה אי התאמה התאמה אי התאמה אי התאמה תעשייה

התאמה אי התאמה התאמה אי התאמה אי התאמה מסחר

התאמה אי התאמה התאמה התאמה התאמה תשתיות

התאמה אי התאמה התאמה התאמה אי התאמה מוסדות

התאמה אי התאמה התאמה התאמה אי התאמה שטחים שמתבצע בהם פיתוח

אי התאמה אי התאמה התאמה התאמה אי התאמה בנייה צמודת קרקע

התאמה התאמה התאמה התאמה התאמה שטח פתוח

מצב בו שימוש קרקע מתפתח על יעוד קרקע-אי התאמה

.שאינו מתיר את קיומו

הגדרת אי התאמה לתוכנית

אזורי אי התאמה מזוהים

בכל אחת מהשנים .הנבדקות

איתור אי ההתאמות בין תשריט יעודי הקרקע לשימושי הקרקעשימושי קרקעיעודי קרקע

, צמודי קרקע וצמודי קרקע מרווחים, שימושי הקרקע למגורים כוללים בנייה עירונית: הערה

".עירוני"ול" כפרי בנוי"וייעודי הקרקע שחושבו כמלאי כוללים קרקע שיועדה ל

שטח בנוי בפועל אל מול מלאי בתוכנית

0

20

40

60

80

100

120

1980 1990 2000 שנת 2000 ע"פ תמ"מ 3/21 2006

זחו

א

תעשיה ומסחר/מלאי תעשייה ומסחר מגורים/מלאי למגורים

התפתחות בפועל כאחוז משטח יעודי הקרקע בתוכנית

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

Are

a

ha

Area added in non-conformance according to DOP/3 1980-1990

Area added in conformance according to DOP/3 1980-1990

1980-1990להתפתחות בפועל בין השנים 3מ"תממידת ההתאמה בין

86% 67%73%

%65 82%%51

40%

39%

38% 32%13%70%

מההתפתחות שנוספה50%יותר מ , האזורים12מתוך 7ב

.איננה תואמת את יעודי הקרקע בתוכנית

0

50

100

150

200

250

300

Are

a

ha

Area added in non-conformance according to DOP/3 1990-2000

Area added in conformance according to DOP/3 1990-2000

50%

91%

58% 47% 82% 77%59% 77% 63% 73%

33% 90%

מההתפתחות שנוספה50%יותר מ , האזורים12מתוך 10ב

.איננה תואמת ליעודי הקרקע בתוכנית

1990-2000להתפתחות בפועל בין השנים 3מ"תממידת ההתאמה בין

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

Are

a

ha

(1

0 D

on

am

)

Area added in non-conformance according to DOP/3/21 2000-2006

Area added in conformance according to DOP/3/21 2000-2006

5%

4%31%

32%

12%13% 17% 16% 32%

13% 15%89%

מההתפתחות בפועל31%פחות מ , האזורים12מתוך 11ב

.איננה תואמת ליעודי הקרקע בתוכנית

2000-2006להתפתחות בפועל בין השנים 3/21מ"תממידת ההתאמה בין

יעודי קרקע בהם מתקיים פיתוח בחוסר התאמה לתשריט המקורי של תמ"מ 3, 1980-1990

0%

20%

40%

60%

80%

100%

נתניה שוהם רמלה טירה נס ציונה רחובות פתח תקווה יהוד קריית עקרון קלנסוואה נווה ירק גן שורק

חריגות על חקלאי חריגות על כפרי בנוי חריגות על טבע ונוף חריגות על תעשייה ומסחר

יעודי קרקע בהם מתקיים פיתוח בחוסר התאמה לתשריט המקורי של תמ"מ 3, 1990-2000

0%

20%

40%

60%

80%

100%

נתניה טירה פתח תקווה שוהם קריית

עקרון

נס ציונה רמלה קלנסוואה יהוד נווה ירק גן שורק רחובות

חריגות על חקלאי חריגות על כפרי בנוי חריגות על טבע ונוף חריגות על תעשייה ומסחר

רוב אי ההתאמות מתרחשות על שטחים חקלאים

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

1980 1990 2000 2000 byDOP/3/21

2006

ha

Are

a

Non-conforming residential and development areas

Conforming residential and development areas

3/21מ"ותמ3מ"בתמהתאמה ואי התאמה

שימושי קרקע למגורים

שטח באי התאמה

שטח בהתאמה

פ"מעודכנת ע3/21מ"תמ

ההתפתחות בפועל

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

1980 1990 2000 2000 byDOP/3/21

2006

Are

a h

a

Non-conforming one floor and low density one floor residential areas

Conforming one floor and low density one floor residential areas

פ"מעודכנת ע3/21מ"תמ

ההתפתחות בפועל

מגורים צמודי קרקע-התאמה ואי התאמה

0

100

200

300

400

500

600

1980 1990 2000 2000 byDOP/3/21

2006

Are

a

ha

Non-conforming industry and commerce areas

Conforming industry and commerce areas

פ"מעודכנת ע3/21מ"תמ

ההתפתחות בפעל

התאמה ואי התאמה באזורי מסחר ותעשיה

0

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

3000000

Are

a m

²

Non-conformance residential and development areas added at 1980-2000

Residential area available in DOP/3 at 2000

50

250

200

150

Are

a h

aהאם אי ההתאמה נגרמה כתוצאה ממחוסר בשטח שהתוכנית יעדה

? לפיתוח

.ברוב האזורים התוכנית הקצתה שטח מספיק לצורך התפתחות

300

100

בדיקת גמישות התוכנית- הוספת באפרים ליעודי הקרקע והשפעתם

על שיעור אי ההתאמה

1513

11 10 9

5249

4542

38

6259

5754

65

0

10

20

30

40

50

60

70

ע"פ תשריט באפר 25 מ' באפר 50 מ' באפר 75 מ' באפר 100 מ'

חת

פומ

הח

טש

הל

לכמ

ה מ

את

הי א

ז חו

א

אחוז השטח באי התאמה לתשריט בשנת 1980

אחוז השטח שנוסף באי התאמה לתשריט בשנים 1980-1990

אחוז השטח שנוסף באי התאמה לתשריט בשנים 1990-2000

שיעור הגידול בשטח היעוד בתשריט תמ"מ 3 כתוצאה מיצירת באפר

9

19

29

38

17

36

55

75

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

באפר 25 מ' באפר 50 מ' באפר 75 מ' באפר 100 מ'

חוט

של

לכמ

ד עו

ליף

סנו

שח

טש

הר

עושי

אחוז שנוסף ליעוד מתוך שטחו- מגורים

אחוז שנוסף ליעוד מתוך שטחו- כפרי

אחוז שנוסף ליעוד מתוך שטחו- תעשייה ומסחר

האם הבנייה מתרחשת בצמוד

?לאזורים המתוכננים

...לא ממש

התוכנית חזתה היטב את הכמות הכללית של שימושי הקרקע הדרושים •

.לפיתוח כתוצאה מגידול האוכלוסייה

:יעילות נמוכה בהכוונת פיתוח3מ"לתמ•

היקף רחב של שימושי קרקע מתפתח באזורים אשר התוכנית המחוזית אינה -

.בעיקר על קרקע חקלאית-מתירה את פיתוחם

בפועל שטחים אלו לא , למרות שהתוכנית הקצתה שטחים מספיקים לפיתוח-

. נוצלו וההתפתחות ארעה באזורים אחרים

,הותאם להתפתחות שאירעה בפועל3/21מ"תמתשריט שימושי הקרקע של •

.והסדיר את שימושי הקרקע באזורים אלו

מסקנות