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COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Brussels, 7.12.2001

P R O Y E C T O

DOCUMENTO DE CONSULTA

Las cooperativas en la Europa de las empresas

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P R O Y E C T O

DOCUMENTO DE CONSULTA

Las cooperativas en la Europa de las empresas

ÍNDICE

1. Introducción.................................................................................................................. 4

2. Análisis del fenómeno de las cooperativas en Europa ................................................. 6

2.1. Definición de cooperativa ............................................................................................ 6

2.2. Importancia de las cooperativas en los sectores económicos....................................... 8

2.3. Tendencias y cambios estructurales en la evolución de las cooperativas .................. 10

2.3.1. Competencia, concentración y crecimiento................................................................ 10

2.3.2. Formas innovadoras de la empresa cooperativa......................................................... 10

2.4. Motivos de la creación de cooperativas ..................................................................... 12

2.5. Evaluación de las cooperativas................................................................................... 13

2.6. Principales diferencias con las empresas orientadas a la inversión............................ 13

2.7. Principales ventajas de la forma cooperativa ............................................................. 14

2.8. Principales inconvenientes de la forma cooperativa .................................................. 14

2.9. Gobernanza................................................................................................................. 15

2.9.1. Gobernanza de las cooperativas ................................................................................. 15

2.9.2. Gobernanza y responsabilidad social ......................................................................... 17

3. Regulación de las cooperativas en la Unión Europea ................................................ 18

3.1. Reciente evolución de la normativa en la materia...................................................... 18

3.2. Estatuto de la Sociedad Cooperativa Europea............................................................ 22

3.2.1. Posibilidades de uso del Estatuto ............................................................................... 22

3.2.2. Efecto potencial del Estatuto en las legislaciones nacionales .................................... 23

4. Contribución de las cooperativas a los objetivos comunitarios ................................. 25

4.1. Valor añadido y otras aportaciones de las cooperativas............................................. 25

4.2. Ámbitos de contribución de las cooperativas............................................................. 25

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4.2.1. Política de empleo y política social ............................................................................ 25

4.2.2. Ampliación ................................................................................................................. 27

4.2.3. Desarrollo regional ..................................................................................................... 28

4.2.4. Contratación pública................................................................................................... 29

4.2.5. Propiedad y organización del trabajo ......................................................................... 29

4.2.6. Ayuda al desarrollo .................................................................................................... 30

5. Conocimiento del sector de las cooperativas ............................................................. 31

5.1. Estructura de las Administraciones públicas.............................................................. 31

5.2. Contactos con las autoridades de ámbito nacional ..................................................... 31

5.3. Transversalización...................................................................................................... 32

5.4. Recogida y utilización de datos.................................................................................. 32

5.5. Contactos con las organizaciones cooperativas representativas................................. 33

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1. INTRODUCCIÓN

El presente documento aborda el tema de las empresas cooperativas de la Unión Europea ydel conjunto de Europa: se analiza la forma en que satisfacen las necesidades y aspiracionesde sus miembros y demás interesados, se examinan las dificultades que las afectan debido a sucarácter especial y se valora la contribución que pueden hacer a la economía y la sociedadeuropeas.

Las cooperativas son empresas que se enfrentan a problemas similares a los de las sociedadescapitalizadas de forma tradicional (por los inversores), es decir, los problemas planteados porlas concentraciones, la mundialización, los cambios organizativos y tecnológicos y lasvariaciones de las necesidades de los clientes. Pero, además de esos problemas, lascooperativas sufren otras dificultades derivadas de su carácter particular (organizacionescontroladas democráticamente que reparten equitativamente entre sus miembros losbeneficios económicos).

Para obtener éxito, las cooperativas no sólo deben ser competitivas sino que, además, han demantener las características propias de su naturaleza, es decir, ser un negocio que gestionansus propios miembros, que sigue el impulso de sus usuarios y cuya propiedad se compartedemocráticamente. Para las cooperativas, el éxito no es sólo el logro de una alta rentabilidadde la empresa, sino también la mejora de la calidad de vida y la situación económica (o deotro tipo) de sus miembros (sean empresas o personas) y de la comunidad geográfica (o deotro tipo) en la que ejerzan sus actividades.

Las cooperativas desempeñan un papel importante en la economía europea: las 132.000existentes en la Unión Europea (UE) dan empleo a 2,3 millones de personas. Sus resultadostienen un efecto directo tanto en las vidas de sus 83,5 millones de miembros como, engeneral, en los ciudadanos de Europa: proporcionan bienestar a los ciudadanos y riqueza a lasnaciones, al tiempo que fomentan el espíritu de empresa y la participación.

Las cooperativas más tradicionales están presentes en numerosos sectores de la industria, delos que representan una parte sustancial. Además, en muchos de ellos, contribuyen a unaorganización eficaz de los mercados y son, en general, de gran importancia para la economíade la mayor parte de los Estados miembros.

En la actualidad se están creando nuevas formas de cooperativas, especialmente en lossectores social y del bienestar, en los que prestan servicios, proporcionan empleo y facilitan laparticipación en la vida social a quienes se hallan excluidos o necesitados. En numerososcasos, las cooperativas están haciendo posible que por primera vez asuman responsabilidadesempresariales “empresarios no tradicionales”, es decir, ciudadanos que, sin el marcocooperativo, estarían excluidos del mundo de los negocios.

La estructura cooperativa es adecuada para que las pequeñas y medianas empresas creenasociaciones y redes sostenibles que les permitan desarrollar unos servicios comunes yalcanzar el volumen de capital necesario para acceder a los mercados públicos e implantareconomías de escala. Gracias a la estructura cooperativa, las pequeñas empresas puedenaumentar su poder de negociación en unos mercados cada vez más competitivos yconcentrados, manteniendo al mismo tiempo su independencia y el control de sus propiasoperaciones. Las cooperativas constituyen, así, un valioso puente entre las fuerzas de la

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mundialización y la actividad económica local. Son ya numerosos los profesionales dealgunos nuevos sectores (como el basado en el conocimiento) que han hecho uso de laestructura cooperativa para crear empresas en las que mantienen su control e influencia enmateria de gobernanza y toma de decisiones estratégicas. En varios Estados miembros,además, las cooperativas han demostrado ser capaces de aportar una solución sostenible yeconómicamente competitiva para la fusión de la sociedad de la información y el desarrollosocioeconómico.

La Comisión reconoce la importancia que tiene en el desarrollo del bienestar y la prosperidadde los ciudadanos de Europa la variedad de estructuras económicas que presenta en laactualidad su mercado mixto. Las cooperativas constituyen una parte importante de esaeconomía de mercado variada y mixta y deben, por tanto, ser fomentadas y protegidas en susintereses de modo no discriminatorio. Todas las formas de cooperativas deben poder ejercerlibremente sus actividades para satisfacer la demanda del mercado y las necesidades de susmiembros, y ello sin que en ningún caso se las someta, a nivel comunitario o nacional, aobstáculos legales o administrativos que sean desleales o innecesarios.

Las actividades de la Unión Europea afectan hoy de muchas maneras a las cooperativas, quese benefician de instrumentos y programas comunitarios en campos tales como el desarrolloregional, la política de empleo, los fondos estructurales, la investigación o la formación.

La consideración que ha de darse a las cooperativas en las políticas y programas comunitariosde interés para ellas puede recibir el nombre de “transversalización”. El principio detransversalización se aplica a las políticas y programas de empresa, pero también a lasactividades de otras muchas Direcciones de la Comisión que tienen impacto en lascooperativas.

Para conseguir un uso óptimo de los instrumentos comunitarios existentes, una de las claveses aumentar la comprensión de las cooperativas entre quienes toman las decisiones a todos losniveles. La importancia de este mayor conocimiento y comprensión del sector se planteóabiertamente en las discusiones y reuniones consultivas que se celebraron durante lapreparación del presente documento.

El documento viene a reconocer la importante función que desempeñan las cooperativas en lavida económica, social y cultural de la Unión Europea. En él, sin embargo, se ha evitadohacer un examen detallado de los sectores donde aquéllas son especialmente activas oimportantes, y el análisis se centra más bien en las características que son comunes a todas lascooperativas y que influyen en su desarrollo. El documento propone las grandes líneas de laspolíticas y actividades que podría emprender en el futuro la Comunidad con el fin deaumentar la contribución de las cooperativas a la mejora de la competitividad europea y a laconsecución de otros muchos objetivos de la Unión. Asimismo, cuando procede, hace unaserie de recomendaciones de interés para la regulación de las cooperativas en los Estadosmiembros y, por último, destaca la necesidad de contar con una normativa europea que,adoptando la forma de un Estatuto europeo de las cooperativas, sea más comprehensiva yofrezca a estas empresas mayores posibilidades.

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2. ANÁLISIS DEL FENÓMENO DE LAS COOPERATIVAS EN EUROPA

2.1. Definición de cooperativa

Las cooperativas son empresas como cualesquiera otras, pero su razón de ser no es sólo la dedar rentabilidad a las inversiones sino también, y ante todo, la de servir a las necesidades delos miembros a los que pertenecen y que las controlan. Todas las empresas existen paraatender a los intereses de sus principales partícipes. Pero, mientras en las empresastradicionales esos intereses se identifican con los de los inversores, en el caso de lascooperativas las rentas del capital (que a veces se permiten) deben quedar subordinadassiempre a otros intereses. De hecho, las empresas tradicionales pueden considerarse como unaasociación de capitales (impulsada por inversores), en tanto que las cooperativas constituyenmás bien una asociación de individuos (impulsada por personas). Es preciso que en lamoderna economía de mercado mixta haya lugar para modelos o formas de empresas que seanorientadas por las necesidades de las personas que utilicen sus servicios más que por losintereses de quienes invierten su capital en ellas. Debe tenerse en cuenta, en este sentido, queesos modelos o formas de empresas contribuyen decisivamente al funcionamiento eficaz ysostenible de los mercados.

De acuerdo con la definición dada por la Alianza Cooperativa Internacional (ACI), unacooperativa es una asociación autónoma y voluntaria de personas que, para atender a susnecesidades y aspiraciones económicas, sociales y culturales comunes, se unen en unaempresa que les pertenece conjuntamente y que controlan democráticamente1.

Las características que definen una cooperativa son las siguientes:

• la posibilidad de asociarse y retirarse de ella libre y voluntariamente;

• su estructura democrática, con un voto (o un limitado número de votos) para cadamiembro, una toma de decisiones por mayoría y una dirección electiva responsable anteaquéllos;

• el reparto equitativo, justo y leal de los resultados económicos.

Las cooperativas pueden revestir cualquier forma legal que sea adaptable a la definición y lascaracterísticas arriba indicadas. No es indispensable una regulación legal específica de suestructura cooperativa, sino que ésta puede definirse por medio de los estatutos internos(reglamentos o cláusulas de asociación). No obstante, en la mayoría de los Estados miembroshay ya en materia de cooperativas una regulación especial (véase el Anexo 1) que aporta unmarco adecuado para su funcionamiento y que proporciona la necesaria protección a susmiembros y demás interesados.

1 CA News, Nº 5/6, 1995. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha propuesto recientemente a

sus Estados miembros una recomendación que sigue en sus líneas básicas la definición hecha por laACI (OIT, 2001, Fomento de las cooperativas, 89ª Sesión de la Conferencia Internacional del Trabajo,Informe V(2)); además, en esa misma sesión (5-21 de junio de 2001), el Comité de promoción de lascooperativas incluyó en su propuesta para la próxima conferencia una activa participación de losmiembros en un sistema de gestión democrático. Informe de las organizaciones cooperativas nacionalesdel Comité (septiembre de 2001, p. 63).

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El tamaño de las cooperativas varía considerablemente, como también los sectores en los queejercen sus actividades, el tipo de asociación que une a sus miembros y la clase de beneficiosque obtienen éstos (y otras partes) de sus operaciones. Cooperativas puede haber en casicualquier ámbito donde exista un grupo con necesidades comunes más o menos homogéneas.Según quienes sean sus miembros, los beneficios perseguidos pueden ser muy distintos,incluyendo, por ejemplo:

• si son agricultores, unos insumos de calidad a precios justos (equitativos) y unaseconomías de escala en la transformación, comercialización y distribución de susproductos;

• si son consumidores, el acceso a unos bienes de calidad a precios justos (equitativos);

• si son minoristas independientes, unas economías de escala en la comercialización ydistribución y un mayor poder de compra común;

• si son trabajadores, la participación en la gestión de su empresa y una remuneración justa(equitativa) de su trabajo;

• si son productores primarios, el acceso de sus productos a los mercados y un mayorcontrol del valor añadido;

• si son ahorradores o prestatarios, el cobro de unas rentas justas (equitativas) por susahorros o la obtención de créditos a un tipo de interés justo (equitativo).

Las cooperativas pueden dividirse en tres categorías según los intereses de sus principalesmiembros/propietarios:

• cooperativas de clientes: los clientes de los servicios prestados por la cooperativa sonpropietarios del negocio;

• cooperativas de productores: los productores poseen la cooperativa para lacomercialización o transformación de sus productos o servicios o para la compra conjuntade materias primas o de medios de producción;

• cooperativas de empleados: los empleados del negocio son sus propietarios.

Los miembros pueden ser personas físicas o jurídicas. En este segundo caso, las cooperativaspueden ser una forma eficaz de cooperación en los negocios, permitiendo, por ejemplo, lacreación de redes, el establecimiento de alianzas estratégicas o la concesión de franquicias.

Una interesante figura creada recientemente son las cooperativas pluripartitas2, que puedenservir a intereses más amplios que las cooperativas tradicionales (conducidas por los interesesde sus miembros) o las sociedades de capital (orientadas a los intereses de los inversores). Sucomposición pluripartita puede incluir a empleados, a consumidores y a autoridades yempresas locales.

Asimismo, puede hacerse una distinción entre las cooperativas de “primer nivel” y las de“segundo nivel”. Las primeras están constituidas por personas individuales (físicas o

2 Por ejemplo, en Italia, las cooperativas sociales en favor de la reinserción o, en Francia, la forma,

recientemente adoptada (junio de 2001), de la Société Coopératif d’Intérêt Collectif (SCIC).

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jurídicas); las segundas, en cambio, vienen a ser “cooperativas de cooperativas” y seestablecen generalmente para prestar servicios comunes (compras, comercialización,distribución, etc.) a las distintas cooperativas que las componen. Son éstas, es decir, susmiembros los que las controlan, y su estructura democrática presenta normalmente una junta,que es elegida por las juntas de las cooperativas miembros.

Las cooperativas suelen ser muy sensibles a sus responsabilidades sociales. Aunque supreocupación principal se oriente naturalmente al interés de sus miembros, su estructuradescentralizada y democrática hace que estén firmemente enraizadas en sus comunidadeslocales y regionales. Por ello, es normal que los intereses de éstas se tengan más en cuenta enlas decisiones de las cooperativas que en las de las empresas que persiguen como primerobjetivo la obtención de rentas del capital.

Por ser una forma de cooperación económica, las cooperativas tienen en su organización y ensus objetivos algunas características similares a las de las mutuas y otras asociaciones. Estosdistintos tipos de organización reciben así en algunos Estados miembros el nombre genéricode “economía social”. También las cooperativas de crédito y las empresas controladas por lostrabajadores (como, por ejemplo, las Sociedades Anónimas Laborales de España) presentangrandes similitudes con las cooperativas, si bien no se incluyen en el presente documento porno cumplir íntegramente todos los principios cooperativos que se enuncian en la definición dela ACI.

2.2. Importancia de las cooperativas en los sectores económicos

Quienes evalúan el mundo de los negocios tienden a subestimar la importancia que tienen enEuropa las cooperativas. Al adoptar una amplia variedad de formas legales y al no haber envarios Estados miembros legislación alguna que las regule especialmente, muchascooperativas resultan “invisibles” en las estadísticas empresariales (véase el Anexo).

Sin embargo, las estadísticas resultantes de las últimas investigaciones en materia decooperativas (y de empresas de su propiedad) ponen de manifiesto la importancia que tienenéstas en la economía comunitaria. La Unión Europea cuenta con unas 132.000 cooperativas,compuestas por 83,5 millones de miembros (23 millones en las cooperativas de los paísescandidatos). En 1996, el 35 % de las cooperativas de la Unión se situaba en el sector primario,el 20 % en el secundario y el 45 % en el terciario3. Estas cooperativas emplean a cerca de 2,3millones de personas (alrededor de un 2,3 % en equivalente de empleo asalariado a tiempocompleto) y su importancia en este ámbito, el del empleo, varía del 4,58 % de España y el4,48 % de Finlandia al 0,57 % de Grecia y el 0,66 % del Reino Unido.

No cabe duda de que las cooperativas constituyen un factor de importancia en la modernaeconomía de mercado. Su participación global en la actividad económica es mayor en laseconomías de mercado avanzadas que en las economías menos desarrolladas4, lo que permitepensar que este tipo de empresas ha contribuido de alguna forma a esos mayores niveles dedesarrollo. En Estados Unidos, por ejemplo, hay 47.000 cooperativas con más de 100millones de miembros, y más de 20 de ellas tienen unas ventas anuales superiores a los 1.000millones de dólares.

3 Cifras de 1996 procedentes de la “International Co-operative Alliance (ICA), 1998. Statistics and

Information in European Co-operatives”, Ginebra.4 “The Ownership of Enterprise”, Henry Hansmann, 1996 (The Belknap Press of Harvard University

Press. Cambridge, Massachusetts - Londres, Inglaterra).

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La cuota de mercado que detentan las cooperativas en la actividad económica ha ido enaumento a lo largo del siglo XX en todos los Estados de la Unión y, en la mayoría de ellos, suparticipación es sustancial dentro de algunas importantes industrias (especialmente de lossectores primario y terciario). Así, por ejemplo, en 1996 la cuota de mercado de lascooperativas en la agricultura llegaba ya al 83 % en los Países Bajos, al 79 % en Finlandia yal 55 % en Italia. En el sector forestal, la cuota alcanzaba el 60 % en Suecia y el 31 % enFinlandia. Dentro del sector terciario y, en concreto, del bancario, la cuota era del 50 % enFrancia, del 35 % en Finlandia, del 31 % en Austria y del 21 % en Alemania. En cuanto almercado minorista, la cuota de las cooperativas de consumidores llegaba al 35,5 % enFinlandia y al 20 % en Suecia. En fin, en el ámbito sanitario y de los medicamentos, la cifrase situaba en un 21% en España y un 18% en Bélgica5.

Sin embargo, como ya antes se ha indicado, la importancia de las cooperativas no puedemedirse sólo por su volumen de negocios. Hoy se reconoce que los tres tipos de capitaltradicionales (natural, físico y humano) no son los únicos factores que intervienen en elproceso de crecimiento económico; junto a ellos, desempeña también un importante papel laforma en que los agentes económicos se conectan y organizan para generar crecimiento ydesarrollo6. A nivel macroeconómico, el capital social de una sociedad incluye susinstituciones, sus relaciones, sus actitudes y sus formas de interconexión, que son más omenos favorables al desarrollo económico y social7. A nivel de empresa y en los ámbitos localy regional, el capital social comprende los diversos “aspectos de la organización social”8 que,como las relaciones de confianza, las normas o las redes, pueden aumentar la eficacia alfacilitar la coordinación de las medidas. El establecimiento y funcionamiento de redes, lainteracción social y las relaciones económicas crean capital social, y éste, al favorecer laconfianza y las relaciones duraderas, constituye un factor fundamental para la competitividady el desarrollo económico sostenible. Como asociaciones de personas y/o empresas y comoorganizaciones económicas de naturaleza equitativa y democrática, las cooperativasrepresentan un instrumento muy adecuado para la creación del necesario capital social.

En muchos de los países candidatos a la adhesión, las cooperativas desempeñan un importantepapel en el desarrollo de una economía de mercado sostenible y de unas institucionesdemocráticas. En Europa central y oriental, tras haber sido consideradas erróneamente duranteel proceso de transformación como estructuras políticas (colectivistas) o estatales, lascooperativas tienen que hacer ahora una contribución muy especial como escuela de empresay de sociedad civil.

5 ACI, 1998.6 “Social Capital: The Missing Link?”, Christiaan Grootaert, 1998 (Banco Mundial. Social Development

Family. Environmentally and Socially Sustainable Development Network. Washington DC, USA).7 “Understanding and Measuring Social Capital: A Synthesis of Findings and Recommendations from the

Social Capital Initiative”, Christiaan Grootaert y Thierry van Bastelaer, 2001. (Banco Mundial. SocialDevelopment Family. Environmentally and Socially Sustainable Development Network. WashingtonDC, USA).

8 “Making Democracy work: Civic traditions in modern Italy”, R.D. Putnam, 1993 (Princeton UniversityPress).

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2.3. Tendencias y cambios estructurales en la evolución de las cooperativas

2.3.1. Competencia, concentración y crecimiento

En muchos de los sectores en los que actúan las cooperativas (especialmente el minorista, elde la transformación alimentaria, el bancario y el de los seguros), la tendencia actual es a laconcentración y la competencia.

Dentro de cada Estado miembro, son hoy numerosas las cooperativas que han concentrado susactividades en operaciones de fusión. Asimismo, se han concluido fusiones y alianzasestratégicas entre cooperativas de distintos Estados miembros y entre éstas y las de los paísescandidatos y otros terceros. En algunos casos, sin embargo, la fusión entre cooperativas dedos o más Estados miembros se ha visto entorpecida por obstáculos legales innecesarios. Estehecho ha decidido a la Comisión a proponer para esa forma de actividades transfronterizas unEstatuto de la Sociedad Cooperativa Europea9 que sirva de instrumento legal (similar al delEstatuto de la Empresa Europea). El proyecto de Estatuto regula la constitución deCooperativas Europeas por fusión o conversión, así como su creación por personas físicas ojurídicas que partan de cero, es decir, que no se apoyen en cooperativas ya existentes (véase lasección 3.2.1.).

Es fundamental que, en respuesta al proceso internacional de competencia y concentración,las cooperativas sepan reforzar su competitividad y su dimensión internacional, preservandoal mismo tiempo los derechos y obligaciones de sus miembros/propietarios. Pese a nacer,desarrollarse y morir del mismo modo que las otras formas de empresa, las cooperativassufren como problema específico el riesgo de que, con su progresivo crecimiento, sus gestoresasalariados puedan perder de vista los intereses de los miembros (véase la sección 2.9. sobrela gobernanza). Es normal que, en las grandes empresas orientadas a la inversión, hayaindividuos y entidades que posean numerosas acciones y tengan un interés y una participaciónactiva en la elección y las reuniones de la junta de accionistas. En cambio, en las grandescooperativas, donde cada uno de sus múltiples miembros (partícipes) sólo dispone de unapequeñísima participación en el capital, el interés y la influencia de éstos en la junta y en lagestión de la empresa pueden ser insuficientes para garantizar una buena gobernanza. Enalgunos sectores (especialmente el de las “cooperativas de clientes”), este problema haprovocado la quiebra de grandes cooperativas bien conocidas. No obstante, el principiocooperativo de la no distribución de las reservas ha hecho posible que algunas cooperativassigan existiendo pese a haber dejado de ser útiles a sus miembros.

2.3.2. Formas innovadoras de la empresa cooperativa

En el otro extremo del marco cooperativo, están surgiendo en la mayoría de los Estadosmiembros nuevas formas de cooperativas de pequeña dimensión que se centran especialmenteen algunos sectores (prestaciones sociales y sanitarias, desarrollo local y regional, educación,alojamiento, servicios a las empresas y servicios basados en el conocimiento). Su existenciaestá siendo de gran importancia para las mujeres como fuente de empleo y de experiencia degestión10. Estas nuevas iniciativas, además de presentar muchas de las cualidades de lasPYME que se han puesto en marcha recientemente, ofrecen ventajas especiales derivadas desu forma cooperativa:

9 DO C 236 de 31.8.1993, pp. 1-56.10 Véase la Resolución del Parlamento Europeo sobre el papel de la mujer en las cooperativas e iniciativas

locales de creación de empleo (DO C 158 de 26.6.1989, pp. 381-382).

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• su independencia de la inversión exterior les permite generar empleo allí donde lasempresas tradicionales no lo hacen (en zonas urbanas e industriales en declive, en regionesescasamente pobladas, entre personas que corran el riesgo de la exclusión social);

• sus bases de afiliación pueden hacer de ellas empresas social, económica ytecnológicamente innovadoras;

• su estructura organizativa promueve el espíritu de empresa entre grupos que, de otra forma,podrían tener limitado el acceso a las responsabilidades de gestión;

• sus amplios objetivos impulsan el bienestar y la prosperidad de muy diversos interesados;

• sus estructuras participativas pueden materializar, con la cooperación entre esos diversosinteresados, el potencial local o regional que se halle en estado latente; presentan, además,un altísimo índice de mujeres empresarias11.

Tanto en Europa como en otras economías avanzadas, la forma cooperativa está adoptandohoy vías innovadoras que merecen ser destacadas y, en su caso, impulsadas o imitadas. Confrecuencia, esas vías no son sino reinvenciones o nuevas aplicaciones de ideas cooperativas yaexistentes. En el caso de algunas, son factores locales los que explican su éxito en un contextonacional determinado, pero la mayoría de ellas funcionan bien debido a su propia naturalezacooperativa y podrían así aplicarse en cualquier parte. Como ejemplos pueden citarse lossiguientes:

• En España y en Japón, hay gran número de escuelas que son gestionadas por cooperativasde educación, lo que da a sus miembros (padres y/o profesores) una influencia directa enesa gestión.

• En Estados Unidos, existen desde hace mucho cooperativas dedicadas a la prestación deservicios públicos; por ejemplo, las existentes en el sector rural de la electricidad detentanmás de la mitad de las líneas de distribución eléctrica del país y suministran este serviciocon tarifas de coste a sus 26 millones de miembros. Este tipo de cooperativas de energía seestá desarrollando ahora también en Portugal. Asimismo, en el Reino Unido, acaba decrearse con éxito una cooperativa telefónica que compra a precios ventajosos “tiempo enlínea” y traspasa este beneficio a sus miembros en forma de costes bajos o de dividendosproporcionales al uso que hagan del servicio.

• Las cooperativas sociales de Italia (desde la Ley 381 de 1991) y de Europa central existenpara ofrecer empleo a sus miembros (discapacitados, grupos que sufren de exclusión,como, por ejemplo, expresidiarios y consumidores de drogas, etc.).

• Las cooperativas de concesionarios se han desarrollado ampliamente en Estados Unidos,llegando en algunos casos a Europa (por ejemplo, las franquicias de comida rápida creadasen Finlandia). En Estados Unidos, hay casos incluso en que esas cooperativas se han hechocon el control de los otorgantes de la franquicia. En Japón, por su parte, las cooperativascreadas por los suministradores de los principales fabricantes de automóviles del país

11 En la citada Resolución, el Parlamento Europeo considera que, gracias a su sistema de funcionamiento

participativo y a su adaptabilidad, las cooperativas pueden contribuir cuantitativa y cualitativamente a lacreación de empleos para la mujer en el sector servicios (PE 225.925/fin, p. 7).

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ofrecen a estos pequeños subcontratistas un mayor poder de presión y contribuyen a evitarlas rupturas de suministro.

• En Estados Unidos y Japón, las cooperativas universitarias prestan a los estudiantes grannúmero de servicios, como, por ejemplo, comercios y alojamiento baratos o servicios deasesoría (una de las más conocidas en Estados Unidos es la cooperativa de estudiantes deHarvard, que cuenta ya con más de 100 años de existencia).

• En Quebec, se han creado cooperativas de copropietarios impulsando a los empleados ainvertir en sus propias empresas y a juntar su poder de voto.

• Las cooperativas de E-comercio que se han constituido en Francia e Italia estánpermitiendo a pequeñas empresas de artesanía y a artesanos independientes comercializar yvender sus productos en la red.

• En Suecia, las guarderías creadas en forma de cooperativa hacen posible que los padrestrabajadores organicen personalmente y bajo su propio control los servicios prestados porel establecimiento. Este tipo de cooperativas, como también las creadas para el cuidado dela tercera edad, genera empleos directos al tiempo que ofrece a la mujer la posibilidad deincorporarse al mercado de trabajo.

• En Estados Unidos, las cooperativas de minoristas en los campos de la alimentación y delos equipos hacen posible que centenares de comercios independientes estén compitiendofavorablemente con las grandes cadenas.

• Hay también cooperativas (por ejemplo, ACE Hardware y Dunkin Donuts en EstadosUnidos) que, acumulando el poder de compra de pequeños establecimientos comerciales(individuos o empresas), permiten a éstos adquirir productos a precios más ventajosos yprotegerse de las rupturas de suministro.

• En Estados Unidos, las cooperativas de sanidad (HMO) prestan servicios sanitarios a cercade 1.400.000 familias americanas. El papel de estas cooperativas es también importante enEspaña.

• En fin, en el ámbito artístico y cultural, hay numerosos artistas, intérpretes y actores quehan creado cooperativas como medio de exhibir sus obras. En Francia, por ejemplo, existenmás de 50 cooperativas teatrales, entre las que se incluye el internacionalmente famoso“Théâtre du Soleil”. La forma cooperativa en este ámbito es adecuada para garantizar lalibertad artística.

2.4. Motivos de la creación de cooperativas

Las cooperativas se establecen generalmente en situaciones donde concurre alguna de estascircunstancias:

• La existencia de un grupo de personas o empresas con necesidades homogéneas a las queno den respuesta las sociedades de capital. Por ejemplo, durante la década de los 90, secrearon en Finlandia 700 cooperativas de trabajadores debido a la falta de oportunidades deempleo.

• La necesidad de protección frente a una situación de sumisión en el mercado. Así, porejemplo, es frecuente que las cooperativas agrarias se constituyan para dar respuesta a

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situaciones de monopsonio, es decir, aquéllas en las que un solo comprador controla elmercado local o regional.

• La necesidad de productos o servicios diferenciados y/o de calidad. Ejemplo de ello son lascooperativas de consumidores.

• La necesidad de las PYME de crear alianzas para alcanzar una determinada escala o poderprestar la gama de servicios que exijan los contratos públicos.

2.5. Evaluación de las cooperativas

El éxito de las cooperativas puede incluir aspectos distintos de los que se consideran en lasempresas orientadas a la inversión. Las cooperativas no deben evaluarse sólo con indicadorestales como la rentabilidad de las inversiones o la cuota de mercado. Prueba de ello es que eléxito de una cooperativa no se refleja en el precio de sus participaciones; las cooperativas nose cotizan en el mercado de valores. De hecho, dada la enorme diversidad de los objetivos quepersiguen, es imposible medir con los indicadores ordinarios el mayor o menor éxito queobtengan en su consecución. Hay, pues, otros factores que deben tenerse específicamente encuenta al evaluar el grado de éxito de una cooperativa, entre ellos:

• su dedicación al beneficio de sus miembros y a la satisfacción de sus necesidades;

• sus procedimientos democráticos de fijación de objetivos y de toma de decisiones;

• sus normas especiales para el tratamiento del capital y el beneficio;

• sus objetivos de interés general (en algunos casos).

Hoy día, son numerosas las empresas no cooperativas que han comprendido las ventajascompetitivas que pueden ofrecerles las ideas cooperativas básicas. La constitución de redes, lacelebración de alianzas estratégicas o la creación de franquicias son, todas ellas, formasdistintas de cooperación. En el contexto de una competencia cada vez mayor, hay tambiénmuchas empresas que tratan de aumentar la lealtad de sus clientes y de crear en ellos un“sentimiento de pertenencia” (por ejemplo, con sistemas de participación en los beneficios) oque pretenden diferenciarse de sus competidores garantizando formalmente suresponsabilidad ética o social. La popularidad y el éxito actuales de estas ideas son buenaprueba de que los conceptos cooperativos siguen teniendo plena validez.

2.6. Principales diferencias con las empresas orientadas a la inversión

Las cooperativas se distinguen por su estructura de los otros tipos de empresas. Lasdiferencias pueden resumirse así:

• la toma de decisiones se basa en el principio de “un miembro-un voto” (o en otro sistemade votación restringido, como, por ejemplo, el basado en el volumen de transaccionesefectuado con la cooperativa);

• la contribución que hacen al patrimonio los miembros/propietarios es equitativa;

• el reparto de beneficios es restringido y, generalmente, proporcional al uso de los serviciosde la cooperativa;

• la acumulación de activos no se refleja en el valor de las participaciones;

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• las participaciones no pueden ser objeto de transacción en los mercados de valores;

• la libertad de entrada y salida de las cooperativas está garantizada;

• como resultado de los dos factores anteriores, el capital nominal no es fijo sino variable;

• el principio de no distribución (o distribución limitada) de las reservas rige en lasoperaciones de liquidación.

Estas características específicas representan para las cooperativas una serie de ventajas einconvenientes con relación a las empresas que son propiedad de inversores.

2.7. Principales ventajas de la forma cooperativa

Al permitir que un grupo de consumidores, productores o empleados-propietarios (o unacombinación de éstos) participe en el proceso de toma de decisiones en su calidad depropietarios, las cooperativas pueden ofrecer ciertas ventajas con respecto a las otras formasde empresa:

• aprovechan el interés de un grupo amplio de interesados para introducir innovaciones;

• favorecen la satisfacción de los consumidores: dado que sus miembros son los propiosusuarios, pueden disponer de información directa sobre las necesidades del consumidor ylos cambios en su conducta, hábitos y expectativas;

• aumentan la motivación de los empleados al ser éstos también propietarios;

• el interés directo de sus miembros consiente un mayor margen de maniobra en los procesosde adaptación a los problemas económicos o de otra índole;

• la disminución del capital nominal no es determinante de insolvencia;

• el carácter democrático de la toma de decisiones puede favorecer soluciones mássostenibles;

• el limitado acceso al capital externo puede fortalecer los recursos propios;

• la no distribución de las reservas puede conducir a unas bases de capital más sólidas;

• en general, el desarrollo sostenible de las cooperativas es posible pese a la presencia depresiones externas.

2.8. Principales inconvenientes de la forma cooperativa

Entre los principales inconvenientes de las cooperativas figuran los siguientes:

• la necesidad de diversificar productos y servicios para aprovechar nuevas oportunidadespuede verse dificultada en las cooperativas por los hábitos de sus miembros si esasoportunidades no se relacionan con los intereses de éstos; las decisiones de asignación derecursos son, por tanto, menos eficaces en las cooperativas que en los mercados de valores;

• el limitado acceso a los fondos externos disponibles en los mercados de capital puede crearen las cooperativas una dependencia del capital en préstamo si los recursos propios de sus

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miembros son insuficientes; asimismo, la restricción del derecho de voto (normalmente,“una persona-un voto”) y la falta de ponderación de éste pueden constituir uninconveniente a la hora de atraer capital de riesgo;

• las bases democráticas de la gobernanza pueden ralentizar el proceso de toma dedecisiones;

• en algunos casos, su gran número de miembros puede dificultar el conocimiento de lasnecesidades e intereses de éstos;

• en otros casos, las bajas inversiones que realizan los miembros determinan en ellos unescaso interés y empeño en el desarrollo de la empresa;

• la libertad de salida de las cooperativas puede afectar a su estabilidad cuando se produce labaja de miembros activos (por ejemplo, la jubilación de agricultores en las cooperativasagrarias) o la de otros factores de desarrollo;

• la naturaleza especial de la estructura cooperativa suele conocerse mal en los serviciostradicionales de asesoramiento y apoyo a las empresas;

• el acceso a las licitaciones públicas puede verse dificultado en los casos en que lascooperativas son consideradas por las autoridades como organizaciones no lucrativas y, portanto, no aptas para presentar ofertas.

2.9. Gobernanza

2.9.1. Gobernanza de las cooperativas

Los mecanismos de gobernanza fijan la forma en que los propietarios de una empresa debensupervisar la gestión de ésta para obtener el máximo beneficio. Estos mecanismos definen losderechos y obligaciones que corresponden a la junta, a los administradores, a los accionistas ya otras partes interesadas. En el caso de las cooperativas, sin embargo, esa definición resultabastante más complicada por lo diferentes que son en ellas el propio concepto de propiedad(más que una simple inversión) y los beneficios que esperan los propietarios. Losinstrumentos de gobernanza en las cooperativas deben buscar el equilibrio entre intereses másvariados que los de las empresas orientadas a la inversión y tienen que controlar laconsecución de objetivos también más amplios.

Las diferencias que presenta la gobernanza de las cooperativas pueden explicarse mejorexaminando la estructura financiera de éstas:

• al no ser normalmente transferibles, las participaciones de las cooperativas no tienenacceso a ningún mercado y carecen, por tanto, del tipo de control que supone elseguimiento diario de las cotizaciones públicas (como, por ejemplo, el realizado por losanalistas, los medios de comunicación y los inversores institucionales);

• por no ser comerciables, las participaciones de las cooperativas no reflejan en su precio losbeneficios previstos, y lo normal es que sólo se reembolsen por su valor nominal; estoimpide que el valor añadido de la empresa pueda realizarse con la venta de lasparticipaciones;

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• en las cooperativas es menos probable que, en caso de descontento, abandonen losmiembros exigiendo el reembolso de sus participaciones; además, éstos no tienen acceso ala salida que les brindaría la venta de sus acciones en el mercado; la calidad de miembroimplica generalmente el uso de los servicios de la cooperativa y una activa participación ensus actividades; y es posible que, en caso de abandono, no se disponga de inmediato de unafuente alternativa para procurarse esos servicios;

• a diferencia de lo que sucede en las sociedades anónimas, en las cooperativas el capitalnominal es variable y con frecuencia depende en gran medida de la retención debeneficios; para aumentar su capital, las cooperativas no suelen tener más que dossoluciones: pedir a sus miembros que hagan nuevas aportaciones de capital o incrementarel número de miembros;

• el principio de “un miembro-un voto” hace imposible que un solo propietario puedadominar las decisiones; pero, aunque en la toma de éstas garantiza igual peso a todos losmiembros, dicho principio puede tener un efecto disuasorio en la captación de nuevocapital ya que la calidad de propietario no va acompañada de un derecho de votoponderado;

• el reparto de beneficios consiste normalmente en el pago de unos dividendos que sonproporcionales a las transacciones efectuadas con la cooperativa por cada miembro;

• las reservas de las cooperativas no son (generalmente) distribuibles, es decir, no puedenrepartirse entre sus miembros con motivo de la liquidación de la empresa.

La existencia de una gobernanza eficaz es esencial para el desarrollo de las cooperativas,especialmente cuando crece su dimensión y se adopta para su junta unas estructuras de variosniveles (por ejemplo, gestión y supervisión). En los Estados miembros existen ejemplos deimportantes cooperativas que han fracasado porque sus gestores dejaron de actuar en favor delos intereses de sus miembros.

Muchas cooperativas han encontrado medios innovadores de superar las restriccionesinherentes a la forma cooperativa sin perder por ello su estatuto jurídico de tales (por ejemplo,creando filiales basadas en el capital que son íntegramente propiedad suya). Estas estructuras,sin embargo, aumentan las dificultades de una gobernanza eficaz dado que con ellas la gestiónpuede distanciarse aún más de los miembros.

Los miembros de las cooperativas no disponen de los índices del mercado de valores paramedir los resultados de su empresa y no tienen, por tanto, más que dos alternativas: buscarotros indicadores distintos o asegurarse una participación muy activa en el seguimiento de laempresa y en sus reuniones generales.

Las organizaciones de cooperativas son hoy plenamente conscientes de la importancia quetiene el ejercicio de un control efectivo por parte de los miembros (algunas han realizadosobre el tema algunos estudios de interés12). Y, aunque el tratamiento de esta cuestión seaalgo que corresponde a cada cooperativa resolver individualmente, sería posible, y de utilidad,

12 Véase, por ejemplo, el documento “Corporate Governance and Management Control in Co-operatives”

(Pellervo Confederation of Finnish Co-operatives, noviembre de 2000), traducido al inglés con el apoyofinanciero de la Comisión Europea (DG Agricultura). Véanse, asimismo, las recomendaciones de unInforme de la Co-operative Commission del Reino Unido (2001) que lleva por título “The Co-operativeAdvantage” (http://www.co-operativecommission.org.uk/index2.html).

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establecer e impulsar entre las Administraciones nacionales de los Estados miembros unintercambio de ideas y prácticas y un debate sobre las claves de una buena regulación(particularmente en lo que atañe a la protección de los intereses de las minorías y al alcancedel comercio con terceros).

2.9.2. Gobernanza y responsabilidad social

Las decisiones de las empresas no sólo afectan a sus propietarios sino también a una ampliagama de interesados (incluidos los empleados, los clientes, los suministradores y lacomunidad local). La aceptación de este hecho orienta hoy los debates que se celebran enEuropa sobre la responsabilidad social de las empresas y su papel en el desarrollo sostenible.El Libro verde de la Comisión sobre la Responsabilidad social de las empresas, publicadorecientemente, reconoce que las cooperativas “integran estructuralmente los intereses de otrosinterlocutores y asumen espontáneamente responsabilidades sociales y civiles”13.

Esa integración estructural de intereses se vincula directamente a la peculiar estructura depropiedad de las cooperativas (antes comentada), que impide que las rentas a corto plazoobtenidas del capital invertido sean el factor exclusivo, o dominante, en la toma de decisiones.Esto significa que, en una cooperativa, las acciones socialmente responsables no vienendeterminadas sólo por motivos comerciales (de hecho, se afirma con frecuencia que lascooperativas en general no han sabido comercializar bien su responsabilidad social). Noobstante, cuando, gracias a sus estructuras de propiedad, tienen unos objetivos sociales oeconómicos más amplios, éstos sólo pueden alcanzarse si se dispone de unos mecanismos degobernanza eficaces que actúen en favor de todos los interesados.

Además, es importante no exagerar demasiado estas mayores ventajas de la empresacooperativa: numerosas cooperativas defienden exclusivamente el beneficio económico de unpequeño grupo de interesados.

Mientras el deseo de satisfacer al mercado de valores puede determinar un estancamiento enel corto plazo (y, en ocasiones, cortedad de miras), la integración de otros interesados parecefavorecer una mayor preocupación por el medio y largo plazo. En los sectores donde esteúltimo es importante para la calidad de los bienes o servicios, la forma cooperativa puederesultar beneficiosa. Esto es particularmente cierto en el caso de muchos campos que hastahace poco estaban mayoritariamente reservados al sector público, como, por ejemplo, laeducación o los servicios sanitarios. Es precisamente en esos sectores donde las cooperativasparecen desarrollarse con más rapidez en la Unión Europea14. Sería interesante aunar estasdistintas experiencias nacionales para valorar la posible extensión de los modelos que esténobteniendo éxito.

13 Véase el Libro verde que lleva por título “Fomentar un marco europeo para la responsabilidad social de

las empresas” (COM(2001) 366 final de 18.7.2001, p. 7).14 Véase el Informe de síntesis, financiado por la Comisión, que lleva por título “The Third System,

Employment and Local Development”(http://europa.eu.int/comm/employment_social/empl&esf/3syst/vol2_en.pdf).

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3. REGULACIÓN DE LAS COOPERATIVAS EN LA UNIÓN EUROPEA

Las cooperativas están reconocidas expresamente en el Tratado de Roma (Artículo 48) comouna forma de ‘sociedad’.

Todos los Estados miembros tienen establecido para las cooperativas un marco jurídico (perono siempre una ley específica) que regula su funcionamiento y protege los intereses de susmiembros y de los terceros interesados. Es difícil, sin embargo, asegurar que las cooperativassean tratadas siempre con justicia e igualdad respecto de las otras formas de empresa. Endeterminadas circunstancias (como las indicadas en la sección 2.7.), pueden justificarse en sufavor ciertas concesiones especiales para garantizar que no sean puestas en situación dedesventaja15.

Dado que las cooperativas tienen derecho a esperar un tratamiento igual y equitativo en elmercado, es posible adoptar dos vías para compensar sus desventajas potenciales:

• bien un régimen legal más flexible (que, por ejemplo, les permita el acceso al capitaltradicional o el uso de un sistema de votación proporcional a la cuota de propiedad),

• bien una regulación más estricta pero que les conceda ventajas o excepciones especiales encaso de cumplir sus normas.

Aunque la vía elegida difiere de uno a otro Estado miembro, en todos ellos se danmatizaciones y, en la práctica, puede hablarse de una combinación de ambas vías. Losinconvenientes que presenta cada una son evidentes: la primera desfigura la identidadcooperativa y puede, en último término, plantear la necesidad de adoptar una forma legaldiferente; la segunda, por su parte, puede ser acusada de crear ventajas desleales o, lo que espeor, de inducir a que la forma cooperativa se utilice con el solo fin de evadir impuestos. Porello, las ventajas o excepciones que se concedan no deben ir más allá de lo que sea adecuadopara compensar las restricciones inherentes a la forma cooperativa. En todo caso, esta segundavía no parece idónea en aquellos países donde no existe para las cooperativas un estatutojurídico específico.

3.1. Reciente evolución de la normativa en la materia

El principal objetivo que se persigue con la ordenación de las cooperativas es regular suestablecimiento y su actividad económica. En general, esa regulación ha respetado siempre,con mayor o menor rigor, los principios cooperativos enunciados por la Alianza CooperativaInternacional16.

En las dos últimas décadas han sido numerosos los Estados miembros que han introducido enla regulación de las cooperativas importantes innovaciones con las que pretenden mitigar las

15 Véase la propuesta del Comité de promoción de las cooperativas presentada en la 89ª Sesión de la

Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT (5-21 de junio de 2001). En esa propuesta se afirmaque el papel de los Estados miembros en relación con las cooperativas ha de ser el de ofrecerles unapolítica de apoyo y un marco legal que sean acordes con su naturaleza y función y que estén guiadospor los valores y principios cooperativos. Informe de las organizaciones cooperativas nacionales delComité (septiembre de 2001, p. 66).

16 Principios elaborados en 1966 y actualizados en 1995 en la “Statement of Co-operative Identity” de laACI. Estos principios se han sometido recientemente a un profundo debate en el seno de la OIT(http://www.oit.org/public/english/standards/relm/ilc/ilc89/pdf/rep-v-2.pdf).

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restricciones impuestas, legal o voluntariamente, a la forma cooperativa. Estas reformas hanperseguido principalmente dos resultados: posibilitar el acceso de las cooperativas a losmercados financieros y reducir las restricciones y requisitos que se exigen para su creación.Y, aunque haya quien piense que algunas de estas últimas innovaciones son contrarias a losprincipios cooperativos, en general se considera que esta evolución es positiva para poderresponder a las necesidades de las cooperativas en la economía moderna.

Entre las reformas adoptadas figuran las siguientes:

• la reducción del número mínimo de personas requerido para crear una cooperativa;

• la posibilidad de otorgar más de un voto a algunos miembros;

• la flexibilización de los límites impuestos a las actividades y el comercio con terceros;

• la posibilidad de emitir obligaciones específicas que representen capital pasivo o de riesgo;

• el permiso de participación de terceros en el capital social;

• la autorización de la transformación de cooperativas en sociedades de acciones.

El cuadro que figura en el Anexo 1 ofrece una visión de la regulación de las cooperativas enlos Estados miembros e identifica los casos en que se han adoptado esas reformas.

Puede argumentarse que la forma cooperativa es voluntaria y que, por tanto, si resultademasiado restrictiva, cabe siempre a las cooperativas la posibilidad de cambiar a otra formalegal que se adapte mejor a sus necesidades. No obstante, las cooperativas que adoptan otraforma jurídica pueden mantener muchas de sus características si se dotan de las reglasinternas oportunas (cláusulas de asociación o estatutos). Son numerosos los ejemplos decooperativas que, dentro de los límites legales que tienen impuestos, han sabido encontrarsoluciones propias fuertemente innovadoras (por ejemplo, la subcontratación o cesión dealgunas de sus actividades a filiales suyas, que actúan como sociedades tradicionales y cuyocapital les pertenece íntegra o parcialmente). Hay, asimismo, ejemplos de cooperativas quehan creado sus propios instrumentos financieros (por ejemplo, los fondos de inversiónconjuntos).

Ahora bien, es posible también que las cooperativas aumenten su competitividad, sinnecesidad de comprometer su carácter, si las reformas que flexibilizan su regulación serestringen con la imposición de ciertos límites o umbrales. Por ejemplo, la participaciónexterna en el capital social de una cooperativa es posible, sin que por ello pierda ésta suforma, cuando se impide que los inversores externos dominen el proceso de toma dedecisiones de la empresa en detrimento de los intereses de sus miembros.

La Carta Europea de las Pequeñas Empresas17 insta a los Estados miembros y a la Comisiónpara que adopten un marco jurídico, administrativo y fiscal que favorezca la actividadempresarial. Esto significa que la regulación de las sociedades debe ser más permisiva querestrictiva. En el caso de las cooperativas, sin embargo, la flexibilidad permitida no debealcanzar nunca un nivel que ponga en entredicho su particular naturaleza, que es la de serempresas al servicio de sus miembros.

17 Adoptada por el Consejo de Asuntos Generales (13 de junio de 2000) y respaldada por el Consejo

Europeo de Feira (19-20 de junio de 2000).

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Atendiendo al carácter de su legislación en materia de cooperativas, los Estados miembrospueden clasificarse en tres grandes grupos:

(1) los países donde existe una ley general única en la materia,

(2) los países donde esa legislación se escinde según el sector y el fin social de lacooperativa y

(3) los países que no disponen de legislación en la materia y donde el carácter cooperativode una empresa se deriva exclusivamente de sus estatutos o cláusulas de asociación.

En el primero de estos tres casos, hay una amplia libertad para la creación de cooperativas yéstas pueden emprender cualquier medida con la que crean servir a los intereses de susmiembros. En estos Estados miembros, sin embargo, lo normal es que no se contemplenbeneficios o excepciones especiales para las cooperativas.

Por su parte, en los Estados miembros donde la regulación de las cooperativas está divididasectorialmente, es frecuente la concesión de esos beneficios o excepciones en función del finsocial perseguido (véase el Anexo 1). Se ha afirmado, en ocasiones, que este tipo deregulación, además de obstaculizar el desarrollo económico del país, no es el idóneo paraimpulsar a largo plazo los intereses de las cooperativas y de sus miembros18.

En diez Estados miembros, las cooperativas (o, al menos, algunos de sus tipos) disfrutan porley de ventajas especiales, principalmente en materia de imposición19 y, en cuatro Estados,son las cooperativas agrarias las que gozan de una situación particular. Estas ventajas, cuyoobjetivo es favorecer la formación de capital en la empresa, pretenden compensaradecuadamente las restricciones a las que se ve sujeta la forma cooperativa.

Por lo que se refiere al reparto de beneficios del ejercicio financiero, la práctica ordinaria enlas cooperativas es calcular la remuneración de cada miembro en función de las transaccionesque haya efectuado con la empresa (y tras asignar a las reservas una parte de los ingresosnetos). Esta práctica se contempla en la normativa de todos los Estados miembros.

De acuerdo con los principios de las cooperativas y con su carácter de asociaciones depersonas, más que de capitales, las reservas no deben distribuirse entre los miembros a ladisolución de la empresa. En muchos casos, se adopta el principio de la “distribucióndesinteresada”, según el cual, en el momento de la liquidación, las reservas netas y los activosdeben destinarse a otras organizaciones que persigan objetivos similares. Los países quecuentan con una normativa especial para la creación de reservas (y su distribución porliquidación) son generalmente aquéllos donde las cooperativas tienen un estatuto muydiferente del de las otras formas económicas de empresa.

18 "Agricultural Co-operatives in the European Union. Trends and issues on the Eve of the 21st Century",

Onno-Frank van Bekkum y Gert van Dijk (eds). Publicación encargada por el Comité General deCooperación Agraria en la Unión Europea (COGECA) y copatrocinada por la Dirección General XXIIIde la Comisión Europea (Van Gorcum, Assen, p. 187). Véase también la publicación titulada“Guidelines for Co-operatives Legislation”, Henrÿ Hagen, 2001 (Review of International Co-operation,Vol. 94, N° 2/2001, Nueva Delhi, p. 55).

19 Alto Consejo para la cooperación 2000 (grupo de trabajo interministerial en materia de innovaciónsocial y de economía social, Francia): Los movimientos cooperativos en la Unión Europea (DIES, 30 deenero de 2001).

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En esta materia pueden distinguirse dos tipos de legislación: (i) en Francia, Italia, España,Portugal, Finlandia y Suecia, el principio de no distribución de las reservas se exigelegalmente y se aplica, por tanto, con bastante rigor; (ii) en cambio, en Bélgica, Alemania, losPaíses Bajos y Dinamarca, la ley regula si pueden repartirse o no las reservas, pero la cuestiónde su distribución en caso de disolución de la empresa o de retirada de uno de sus socios ladeja en manos de los miembros (o sus representantes) o de sus cláusulas de asociación.

El principio de “una persona-un voto” es práctica común en todos los países, al menos en elcaso de las cooperativas de primer grado. No obstante, las últimas reformas legislativasintroducidas en algunos Estados hacen posible un enfoque más flexible. Por ejemplo, puedepreverse que los miembros posean votos múltiples o, también, que los derechos de voto decada uno se correspondan con su participación en la empresa. En tales casos, sin embargo,para evitar que esta flexibilidad de lugar a situaciones en que los intereses de los miembroscomo inversores desbanquen los objetivos originales de la cooperativa, es normal que seestablezcan límites al número máximo de votos que pueda detentar cada persona o categoríade miembro.

En los ocho países donde se ha adoptado recientemente una regulación para las cooperativas(Francia, Italia, España, Bélgica, Portugal, Dinamarca, Finlandia y Suecia), se ha autorizadoque inviertan en ellas terceros que no sean miembros. No obstante, parece que lascooperativas están haciendo poco uso de tal posibilidad.

La regla del capital variable, que hace posible la aplicación del principio cooperativo de“puertas abiertas”20, está incluida en la legislación de la mayoría de los Estados (salvoAlemania). La Directiva sobre las sociedades anónimas de responsabilidad limitada en laUnión Europea, que entró en vigor en 1981, autoriza expresamente que las cooperativasprevean un capital variable en sus cláusulas de asociación.

En cuanto al principio de exclusividad (por el que las cooperativas sólo pueden tenerrelaciones comerciales con sus miembros), su formulación, cuando se consagra en lalegislación, suele hacerse en términos que hacen posible cierta flexibilidad. Por ejemplo,numerosos países autorizan las transacciones con terceros siempre que las mismas sean decarácter accesorio y no pongan en entredicho los intereses de los miembros. Asimismo, envarios Estados se tolera el comercio con terceros pese a ser contrario a la definición de lascooperativas contenida en la legislación nacional, mientras que en otros se prohibe que losmiembros no usuarios (inversores) participen en los beneficios derivados de ese comercio.

Más de la mitad de los Estados miembros permite que las cooperativas abandonen esta formalegal para convertirse en sociedades comerciales sin perder su estatuto de personas jurídicas.

En el sector agrario, lo más frecuente es que las cooperativas estén sujetas al “principio deterritorialidad”, que se consagra así en la mayoría de las normativas nacionales. No obstante,en los países donde no es obligatorio, este principio suele establecerse en las cláusulas deasociación.

Hay, por otra parte, algunos Estados que restringen los sectores económicos en los quepueden actuar las cooperativas (restricciones que, en ocasiones, pueden revelarse contrarias alas disposiciones comunitarias en materia de libertad de establecimiento): por ejemplo, seobservan casos en que las cooperativas están excluidas de la producción y suministro de

20 Libertad de entrada y salida de las cooperativas (con posibilidad de expulsión de miembros) y

consiguiente aumento o disminución del capital.

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electricidad y de la distribución de carburantes. Se trata, sin embargo, de sectores en los que elmodelo cooperativo ha logrado aumentar la eficacia de los mercados, ofreciendo protecciónfrente a la monopolística política de precios de otros países y garantizando unos precios justosa los consumidores. Es preciso, por ello, someter a análisis la justificación que puedan teneresas restricciones.

El cuadro que recoge el Anexo 1 con las normativas nacionales en materia de cooperativaspone de manifiesto las importantes diferencias legales que presentan en este ámbito losEstados miembros y, como consecuencia, el muy diverso alcance que tiene el campo deactividad de las cooperativas en la Unión Europea.

3.2. Estatuto de la Sociedad Cooperativa Europea21

La regulación que se pretende adoptar con el Estatuto de la Sociedad Cooperativa Europea(SCE) tiene por objeto brindar a las cooperativas los instrumentos jurídicos necesarios para eldesarrollo de sus actividades transfronterizas y transnacionales. De hecho, la cooperacióntransfronteriza entre cooperativas sigue obstaculizada hoy en la Comunidad por diversosimpedimentos jurídicos y administrativos que no pueden admitirse ya en un mercado sinfronteras.

Dicho Estatuto ofrecerá a las cooperativas unas condiciones de igualdad en su competenciacon las Sociedades Europeas (SE), cuyo Estatuto, basado en el capital, no es un instrumentoidóneo para las características particulares de las cooperativas. La SCE deberá tener así comoprincipal objetivo la satisfacción de las necesidades de sus miembros y/o el desarrollo de susactividades económicas y sociales (y no la remuneración de las inversiones de capital).

3.2.1. Posibilidades de uso del Estatuto

Hay quienes discuten la necesidad práctica de ese Estatuto Europeo aduciendo que pocascooperativas harían uso del mismo y que, además, las que ya ejercen actividades en más de unEstado miembro se desenvuelven bien en el marco de las legislaciones nacionales existentes.Esta posición podría defenderse hace diez años pero, en la actualidad, es cada vez mayor lademanda de ese instrumento por parte de las cooperativas. En los últimos cinco años se handado cada vez más ejemplos de cooperativas con actividades transfronterizas (incluida lafusión o asociación de algunas importantes entidades). Tales actividades se verían facilitadassi se estableciera un ordenamiento jurídico único en materia de estructura y registro decooperativas.

Más allá de los ejemplos de actividades transfronterizas que se dan actualmente, el EstatutoEuropeo podría movilizar las posibilidades latentes en este campo e impulsar su uso entrepersonas o empresas que no se hubiesen planteado antes la oportunidad de adoptar la formacooperativa.

La SCE presenta dos características que pueden hacer de ella una alternativa muy atractiva alas posibilidades hoy existentes:

• en primer lugar, se adapta bien a las asociaciones de individuos (por ejemplo,profesionales) o de personas jurídicas, brindando al mismo tiempo la posibilidad de una

21 Propuestas modificadas (DO C 236 de 31.8.1993, pp. 1-56). Véase también en el Anexo 3 una

descripción resumida del Estatuto.

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responsabilidad limitada (lo que no es posible dentro de las Agrupaciones europeas deintereses económicos), y,

• en segundo lugar, puede crearse a partir de cero a iniciativa de un grupo de personas físicaso de una combinación de personas físicas y jurídicas (lo que no es posible en la SociedadEuropea); esto abre posibilidades, hasta ahora inexistentes en el mercado único, para lacreación de empresas por individuos de diferentes Estados miembros.

Dadas estas características, es muy conveniente que la Comisión impulse el establecimientodel Estatuto de la SCE como medio de fomentar la eficacia y el espíritu de empresa en elmercado único. Y la mejor forma de garantizar su uso generalizado es lograr que los gruposde trabajo del Consejo procedan a simplificar el proyecto de texto existente:

• reduciendo las referencias a las legislaciones nacionales de los Estados miembros en losque se registren las SCE y

• simplificando las disposiciones sobre la participación de los empleados en esas sociedades,especialmente cuando se creen a partir de la nada (ab initio).

Tras la adopción del Estatuto, sería útil publicar en las lenguas oficiales de la Unión una guíaexplicativa que se distribuyera a través de la red Euro Info, cuya función es facilitar el accesode las PYME a la información sobre los programas e iniciativas comunitarios.

3.2.2. Efecto potencial del Estatuto en las legislaciones nacionales

La diversidad de las disposiciones nacionales en materia de cooperativas ha dificultado ellogro de una posición común sobre el actual proyecto de Estatuto de la SCE. Los Estadosmiembros han insistido en la necesidad de que no se desvirtúen sus disposiciones internas o secreen lagunas jurídicas, y el resultado son las múltiples referencias que se hacen a lanormativa del Estado de registro de la SCE.

Dichas referencias harán que las SCE funcionen en un marco dispositivo diferente según elEstado miembro en el que se hallen registradas.

Asimismo, reducirán la transparencia y eficacia de las mismas ya que sus miembros (que pordefinición procederán de más de un Estado miembro) tendrán que ponerse al corriente dedisposiciones legales que, al ser de otros Estados, no se hallarán disponibles normalmente ensu propia lengua, lo que no dejará de restar gran parte de su atractivo a la forma de la SCE.

Además, esas referencias a las disposiciones nacionales impulsarán a las SCE a buscar para suregistro el contexto nacional que les resulte más favorable (“forum shopping”). Así, porejemplo, una SCE que desee hacer uso de ciertas posibilidades (miembros inversores nousuarios, acciones preferenciales, etc.) sólo se registrará en un Estado miembro que lasautorice en su legislación de las cooperativas.

Esta “forum shopping” puede tener a largo plazo el efecto indirecto (“externo”) de aproximaralgunas de las disposiciones internas de los Estados miembros en materia de cooperativas.Los Gobiernos nacionales tratarán de atraer SCE para que se registren en su territorio o seesforzarán por disuadir a las cooperativas que ya existan en él de adoptar la forma de una SCEpara registrarse en otro Estado miembro que ofrezca un régimen legal más permisivo oflexible. Esta peculiar aproximación de las normativas nacionales conduciráindefectiblemente a un común denominador “de perfil más bajo” (es decir, a un régimen más

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permisivo) ya que cada Estado miembro competirá por ofrecer un “forum” más favorable queel de los otros.

Por todo ello, para hacer del Estatuto Europeo un instrumento eficaz y atractivo y para mitigarel fenómeno de “forum shopping” y evitar la progresiva erosión de las disposicionesnacionales en materia de cooperativas, sería preferible dar a las SCE unas normas comunes yesforzarse por reducir en el proyecto de texto el número de referencias a los ordenamientosnacionales.

El proyecto de Estatuto incluye varias disposiciones que han sido inspiradas por la recienteevolución de las normativas nacionales en el ámbito de las cooperativas (como, por ejemplo,la admisión de miembros -inversores- no usuarios o de acciones preferenciales). El objetivode estas disposiciones es reforzar la competitividad de las cooperativas y garantizar suigualdad respecto de la Sociedad Europea. No obstante, sigue habiendo Estados miembroscuya legislación no contempla esas disposiciones por considerarlas -como así lo hanexpresado- contrarias a los principios de la empresa cooperativa.

La Comisión sostiene que todo alejamiento de la estricta interpretación de los principioscooperativos debe restringirse con unos límites claros que garanticen la continuidad de laprimacía del individuo sobre el capital. Un ejemplo de ello sería permitir que los miembros nousuarios tuvieran derecho de voto, pero limitándolo al 25% de los votos emitidos en cadareunión. Este enfoque presenta una doble ventaja: se corresponde más con las necesidadesactuales del sector europeo de las cooperativas y preserva mejor su carácter de asociacionesde personas y no de capital. Además, ofrece, en mayor medida que cualquier otro enfoque, laposibilidad de alcanzar una posición común entre los Estados miembros donde estasinnovaciones se han incorporado con éxito a sus ordenamientos nacionales y aquellos otrosque continúan preocupados por la integridad de los principios cooperativos.

De gran utilidad sería, a este respecto, que los funcionarios públicos responsables de lascooperativas en los Estados miembros se reunieran para iniciar un debate estructurado sobreel desarrollo de la normativa europea en esta materia y sobre la transposición del Estatuto dela SCE en los ordenamientos nacionales. En ese debate sería muy conveniente analizar ycomparar la diversidad de políticas que se aplican hoy a la imposición y a la regulaciónlaboral de las cooperativas. Tal debate permitiría a los Estados miembros y a la Comisiónconfigurar una regulación más eficaz basada en las mejores prácticas. En el proceso, deberíaprestarse especial atención a las normativas que limitan el libre funcionamiento de lascooperativas o que les confieren un tratamiento especial o ventajoso.

La Comisión ha creado recientemente un grupo de expertos de alto nivel con el fin de que leayude a elaborar una nueva propuesta en materia de ofertas públicas de adquisición (OPA).Entre las atribuciones de ese grupo se incluye la de hacer recomendaciones que favorezcan laconstitución de un marco jurídico europeo moderno en el campo empresarial. Másconcretamente, en él se tendrán que estudiar cuestiones tales como la creación,funcionamiento y gobernanza de las empresas y grupos de empresas, de las cooperativas y delas sociedades mutuas. La DG Empresa debe participar en estas tareas.

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4. CONTRIBUCIÓN DE LAS COOPERATIVAS A LOS OBJETIVOS COMUNITARIOS

4.1. Valor añadido y otras aportaciones de las cooperativas

La fórmula cooperativa puede ser particularmente acertada para la consecución de algunos delos objetivos comunitarios. En este sentido, puede:

• corregir los fallos del mercado y mejorar la organización de éste permitiendo a quienestienen en él una posición más débil combinar su poder de compra o de venta;

• permitir que pequeñas actividades empresariales se agrupen en unidades mayores y máseficaces sin por ello perder su autonomía;

• dar poder de mercado a personas profanas o a pequeñas empresas cuando se requierenproductos o servicios homogéneos;

• atribuir a quienes sólo disponen de un pequeño capital una influencia mayor en la toma dedecisiones económicas;

• permitir que los ciudadanos determinen o tengan influencia en los servicios que precisen;

• favorecer una visión de largo plazo que se base más en los intereses de los miembros queen la maximización del valor de las acciones; es menos probable la retirada de losmiembros de una cooperativa que la de los accionistas de una empresa que sólo busquen lamáxima rentabilidad en los mercados financieros; por iguales razones, es poco probableque una cooperativa abandone una determinada región o sector por el hecho de que sucapital pueda resultar más rentable en otra parte; las cooperativas pueden representar así uninstrumento de amortiguación frente a los cambios estructurales;

• prestar formación en materia de gestión, particularmente a quienes, de otra forma, notendrían acceso a posiciones de responsabilidad;

• integrar en la actividad económica a amplios sectores de la población;

• beneficiar a los mercados locales, atender a sus necesidades concretas (gracias a uncontacto más estrecho con los ciudadanos) y fomentar la actividad económica endeterminadas regiones y sectores;

• aportar estabilidad; dado que el objetivo que persiguen es el beneficio de sus miembros,más que la rentabilidad del capital, las cooperativas pueden a menudo sobrevivir y triunfaren circunstancias en que otras empresas (las de inversores) se considerarían inviables;

• generar confianza y crear y mantener un capital social gracias a la gobernanza democráticay a la participación económica.

4.2. Ámbitos de contribución de las cooperativas

4.2.1. Política de empleo y política social

Cada día se reconoce más la capacidad de las cooperativas para crear empleos sostenibles y dealta calidad. Tanto las cooperativas como la economía social en sentido amplio están hoy

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incluidas explícitamente en la estrategia europea en favor del empleo. Así, por ejemplo, lasdirectrices para los planes de acción nacionales por el empleo (PAN) vienen instando desde1998 a los Estados miembros a que informen de las iniciativas de economía social que seemprendan en el marco empresarial22. Las Directrices 2001 invitan expresamente a losEstados miembros para que aprovechen al máximo las posibilidades que ofrece la creación deempleo a nivel local y en la economía social (Directriz 11).

Este procedimiento de información ha permitido a la DG Empresa supervisar la aplicación enlos PAN de las directrices en materia de cooperativas. Hasta la fecha, los informes de losEstados miembros han puesto de manifiesto unos niveles de actividad muy distintos en esteámbito, siendo España, Irlanda, Francia e Italia los países más activos. Debe tenerse en cuentaque en algunos Estados no hay ninguna tradición de economía social (lo que a veces conllevauna total incomprensión del concepto). Será conveniente por ello que las futuras directrices dela Comisión aclaren lo que es la economía social precisando los elementos que la constituyeny que existen en todos los Estados miembros (cooperativas, mutuas, asociaciones yfundaciones).

En varios Estados miembros, son numerosas las iniciativas de mejora del nivel de empleo(especialmente de los grupos desfavorecidos) que han utilizado con éxito (y costesrelativamente bajos) las ideas propias de las cooperativas y de la economía social. Buenejemplo de ello son los PAN y los proyectos apoyados por el Programa “Tercer sistema yempleo” de la Comisión23. Convendría, a este respecto, invitar a las instituciones del mercadolaboral a que impulsaran las soluciones cooperativas a los problemas de empleo encargándosede la divulgación de buenas prácticas.

Hoy, además, es importante que estas enseñanzas se integren en la configuración de losproyectos financiados por el Fondo Social Europeo. En la actualidad no se dispone deestadísticas sobre el nivel de participación de las cooperativas y sus organizaciones en losproyectos financiados por ese Fondo.

En todos los Estados miembros han surgido empresas sociales, y ello, en gran medida, comorespuesta a la presión cada vez mayor que sufren las estructuras del Estado de bienestar. Esasempresas adoptan a menudo la forma jurídica de cooperativas o asociaciones con actividadeseconómicas24. Algunos Estados miembros disponen de una regulación especial en materia deempresas sociales, y éstas se han desarrollado principalmente en los países que restringen lasasociaciones con actividades comerciales. Como ejemplos pueden citarse, en Italia, lascooperativas sociales, en Bélgica, las sociedades de fin social (o sociedades cooperativas defin social), en Portugal y Grecia, las cooperativas sociales de responsabilidad limitada o, enFrancia, las “sociétés coopératives d’intérêt collectif” (SCIC). Con estas nuevas formaslegales se pretende fomentar la prestación comercial de servicios sociales y de bienestar,

22 Esto se corresponde con las recomendaciones de la Comunicación de la Comisión al Consejo sobre las

empresas de la economía social y la realización del mercado europeo sin fronteras (SEC(1989) 2187final de 18.12.1989).

23 Véase la página http://www.europa/comm/employment_social/empl&esf/3syst/index_en.htm. ElPrograma de Actuación local en favor del empleo y la Iniciativa comunitaria EQUAL son quizás losprogramas actuales más adecuados para apoyar nuevas iniciativas de este tipo.

24 Informe de la red EMES, 2001, financiado en el marco de la investigación socioeconómica de laComisión Europea (DG Investigación, 1996-1999): http://www.emes.net/uk/presentation.htm.Asimismo, "Social Enterprises and New Employment in Europe", C. Borzaga y A. Santuari (eds.),1998, en cooperación con la DG V de la Comisión Europea (CGM Consortzio natzionale dellacooperatzione sociale).

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incrementar la participación de la mujer en los mercados de trabajo25 y favorecer laimplicación en el proceso de producción de una amplia variedad de interesados (trabajadores,voluntarios, grupos destinatarios y municipios). El crecimiento y resultados que hanalcanzado esas nuevas fórmulas son alentadores.

Muchas de esas cooperativas sociales son activas en la prestación de servicios sociales querequieren un alto coeficiente de trabajo y, como tales, deberían poder acogerse a la Directivade 22 de octubre de 1999 sobre la reducción del IVA para los servicios con uso intensivo detrabajo.

Es importante, sin embargo, que, a pesar de su contribución potencial a los objetivos socialesy de empleo, las cooperativas no se perciban únicamente como un instrumento del mercadolaboral (con apoyo público). La cooperativa es una forma de empresa que puede competir entérminos de igualdad con otros tipos de sociedad. Por ello, es preciso dejar muy claro que lasventajas fiscales o de otra índole que puedan recibir las cooperativas sociales se expliquen porlos objetivos sociales de éstas y no por el simple hecho de ser cooperativas26.

En fin, para lograr una mejor regulación de las empresas sociales, sería beneficioso adoptar unconjunto de parámetros o puntos de referencia que favoreciera el intercambio de buenasprácticas entre los Estados miembros.

4.2.2. Ampliación

La mayoría de los Estados candidatos cuentan con una larga tradición cooperativa. Sinembargo, por constituir claramente un producto de la economía de mercado, las cooperativashan sufrido problemas en los países de Europa central y oriental al identificarse erróneamentecon las empresas colectivas estatales y el sistema de planificación.

El proceso de ampliación plantea dos exigencias principales con relación a las cooperativas:

• las empresas cooperativas de los países candidatos tendrán que adaptarse al contextocompetitivo del mercado único;

• las autoridades públicas de esos países necesitarán asistencia en la elaboración de unanormativa adecuada para esas empresas y en la adopción del acquis communautaire(acervo comunitario) que pueda constituir el Estatuto de la Sociedad Cooperativa Europea.

Por lo que se refiere a la primera de estas dos exigencias, la mejor forma de preparar a lascooperativas de los países candidatos para que modernicen su gestión, refuercen sus bases

25 Parlamento Europeo: Informe sobre el papel de las cooperativas en el crecimiento del empleo de la

mujer, Comisión de Derechos de la Mujer {FEMM}; ponente: Maria Paola Colombo Svevo (PE225.925/fin. de 8.7.1998, p. 7).

26 En la 89ª Conferencia de la OIT (junio de 2001), el Comité de promoción de las cooperativas manifestóque los Estados miembros no deben dar a las cooperativas un tratamiento menos favorable que elconcedido a las otras formas de empresas y organizaciones sociales; es preciso adoptar medidas deapoyo para las actividades de las cooperativas que persigan objetivos sociales concretos, como, porejemplo, el fomento del empleo o el desarrollo de actividades que favorezcan a grupos o regionesdesfavorecidos; entre tales medidas se incluirían, en la medida de lo posible, las que contemplaranventajas fiscales, préstamos, ayudas, facilidades de acceso a los programas de obras públicas odisposiciones especiales en materia de contratación pública (Informe de la OIT 2001, p. 67).

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financieras y desarrollen estructuras intermedias es favorecer sus contactos con empresassimilares que estén funcionando y prosperando en el mercado único27.

En cuanto a la segunda exigencia, es oportuno que esas autoridades sean invitadas a participaren el grupo ad hoc de funcionarios públicos que se propone crear para el seguimiento de lasrecomendaciones del presente Documento. Dichas autoridades deben intervenir especialmenteen los preparativos que se realicen para la aplicación del Estatuto de la SCE tras su adopción.

Es muy importante, asimismo, tener en cuenta la contribución que las iniciativas cooperativaspueden hacer al desarrollo equilibrado de las economías y sociedades de los paísescandidatos. En primer lugar, las cooperativas pueden ser importantes vehículos demodernización económica, haciendo posible que los beneficios del mercado lleguen a unaamplia gama de ciudadanos. En segundo lugar, la forma cooperativa puede constituir unabuena vía para atender a las muy diversas necesidades, todavía insatisfechas, que se han idogenerando durante el período de transición. Y, en tercer lugar, las cooperativas pueden servirde “escuela empresarial” a muchos ciudadanos que sin ellas no tendrían oportunidad deadquirir experiencia de gestión.

El Programa Plurianual para la Empresa y el Espíritu Empresarial (2001-2005) está abierto atodos los países candidatos. La Comisión puede conceder ayudas si, en sus acuerdos decooperación con ella, los Gobiernos nacionales aceptan incluir entre sus prioridades lasmedidas contempladas en el Programa. Es preciso por ello animar al sector cooperativo deesos países para que haga comprender a sus ministros la ayuda que puede brindarles elPrograma Plurianual. Esto mismo se aplica también, y de forma muy especial, a las tareas defijación de parámetros que se proponen en el presente Documento para la futura regulación ydesarrollo de las cooperativas.

4.2.3. Desarrollo regional

Las cooperativas participan en la consecución de los tres objetivos del Fondo Europeo deDesarrollo Regional (FEDER) y en la de los de las Iniciativas comunitarias28. Sin embargo, supresencia suele pasar desapercibida en los programas y es imposible por tanto conocer suverdadera contribución. Para tener una visión del positivo impacto que tiene la participaciónde las cooperativas en los proyectos regionales, sería útil proceder a la identificación de unconjunto de buenas prácticas. Y éstas podrían servir de base para recoger en las directrices dela Comisión una invitación expresa a la inclusión de cooperativas en las iniciativas regionales.

La forma cooperativa puede constituir también un medio eficaz de organizar servicios deinterés general en regiones donde no haya suministro público de los mismos o donde susuministro comercial pueda crear desigualdades de acceso. La Comisión ha expresado sucompromiso de que la función de esos servicios se mantenga intacta 29.

Asimismo, las cooperativas pluripartitas han demostrado ser una solución viable y eficientepara la organización y suministro de otros servicios públicos (por ejemplo, servicios de ocio).

27 Éste es el método que se aplica actualmente en SCOPE, que es un proyecto cofinanciado por la

Comisión (Programa Phare de apoyo a las empresas) y destinado a las cooperativas de trabajadores delos países candidatos.

28 El Parlamento Europeo se ha referido a este extremo en algunas de sus Resoluciones (DO C 128 de16.5.1983, p. 52; DO C 246 de 9.7.1987, p. 95; DO C 158 de 26.5.1989, p. 381; y DO C 61 de28.2.1994, p. 233).

29 Comunicación de la Comisión sobre “Los servicios de interés general en Europa” (COM(2000) 580final).

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La existencia de una organización empresarial que combina la presencia e influencia denumerosos interesados, incluidas las autoridades locales, puede favorecer un uso equitativo deesos servicios.

4.2.4. Contratación pública

Según la definición contenida en el artículo 48 del Tratado de Roma, las cooperativas son“sociedades”. Por lo tanto, no deben ser excluidas de los procedimientos de licitación públicapor causa de su forma legal. El acceso de las PYME a las licitaciones públicas es una de lasprioridades del Programa Plurianual de la DG Empresa, y la forma cooperativa, precisamente,puede constituir un instrumento útil para que las pequeñas empresas consigan reunir el capitalo la gama de servicios que se exigen en los contratos públicos.

Los estudios que se están realizando actualmente sobre la mejora del acceso de las pequeñasempresas a la contratación pública30 deben completarse con más información sobre el nivelreal de exclusión que sufran las cooperativas en los contratos públicos. Esta informaciónpermitiría evaluar mejor la oportunidad de fomentar esa participación brindando a lascooperativas formación, información y servicios de apoyo e identificando las mejoresprácticas en este ámbito.

4.2.5. Propiedad y organización del trabajo

La Recomendación de la Comisión (1994) sobre la cesión de las pequeñas y medianasempresas destacó la necesidad de que los Estados miembros promuevan la compra de lasempresas por sus empleados con una reducción o aplazamiento de impuestos. LaRecomendación indicaba que estas medidas deben aplicarse por igual a todas las formas deempresa creadas por los empleados, incluidas las cooperativas de trabajadores31. Cuatro añosmás tarde, sin embargo, la Comisión publicaba otra Comunicación32 en la que se dejabaconstancia de los escasos avances logrados en este tema. Pese a ello, se observa en variosEstados miembros un número cada vez mayor de empresas cedidas a empleados y, aunquemuchas de ellas se hallaban en quiebra en el momento de la cesión, sus índices desupervivencia resultan alentadores. Además, incluso cuando fracasan, facilitan el tiemponecesario para las adaptaciones que impone en el mercado laboral el cierre abrupto y amenudo inesperado de una empresa. Es conveniente por ello estudiar mejor el marcoreglamentario que sea más adecuado para fomentar estas operaciones de cesión a losempleados. En varios Estados miembros hay ejemplos de una regulación efectiva en lamateria (como, en Italia, la Ley nº 49 de 27 de febrero de 1985 - “Ley de Marcora”).

La Comisión ha publicado un Documento de trabajo33 (sobre la participación financiera de losempleados en la Unión Europea) en el que se pone de manifiesto que esa participación vaunida en todos los casos a unos niveles de productividad más altos. Asimismo, hay pruebasconcluyentes34 de que el aumento de la productividad y la competitividad se produceespecialmente cuando hay una participación real de los empleados en la toma de decisiones dela empresa (lo que va más allá de la simple participación financiera).

30 Proyecto BEST, incluido en el Programa de trabajo 2001 de la DG Empresa.31 Letra b) del artículo 7 de la Recomendación 94/1069/EC de la Comisión, de 7 de diciembre de 1994,

sobre la transmisión de las pequeñas y medianas empresas (DO L 385 de 31.12.1994, pp. 14-17).32 DO C 93 de 28.3.1998, p. 2.33 SEC(2001) 1308 de 26.7.2001.34 Véase “Shared Modes of Compensation and Firm Performance: UK Evidence”, Martin J. Conyon y

Richard B. Freeman (Harvard y LSE).

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Una forma de reforzar el peso y el poder de decisión de las acciones de los asalariados escrear cooperativas entre ellos con el fin de aunar esas acciones. En Quebec, por ejemplo, estaparticipación activa de los empleados se está promoviendo con las llamadas “coopératives destravailleurs actionnaires” (cooperativas de trabajadores accionistas), cuya presencia esparticularmente importante en los sectores manufacturero, de la TI y de los medios decomunicación.

4.2.6. Ayuda al desarrollo

Aunque se dispone de muy poca información sobre los resultados a largo plazo de losproyectos cooperativos en los países terceros, parece que la forma cooperativa puede ser uneficaz instrumento de desarrollo. Hay datos que muestran que los proyectos de desarrollocooperativos raras veces obtienen resultados visibles a corto plazo; sus resultados, en cambio,tienden a ser mejores a largo si el enfoque que adoptan es “de abajo arriba” (como, porejemplo, cuando se crean cooperativas de bases). Estos proyectos, que a menudo se apoyan enla formación de asesores cooperativos35, reducen el riesgo de merma de los fondos dedesarrollo dado que éstos llegan a los ciudadanos directamente y no por la vía de unorganismo público.

La Comisión podría estudiar la posibilidad de reunir a prácticos y a funcionarios responsablesde proyectos de desarrollo cooperativos a fin de que analizaran las enseñanzas que puedanextraerse de proyectos anteriores. El lanzamiento de un programa especial de la DGDesarrollo podría ser una medida adecuada.

35 Véase "Co-operatives and State beyond Europe. The Making of International Co-operative Promoters.

The Case of Germany", Hans-H. Münkner (Marburgo, 2000, pp. 14-15).

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5. CONOCIMIENTO DEL SECTOR DE LAS COOPERATIVAS

5.1. Estructura de las Administraciones públicas

La enorme variedad de empresas cooperativas y la doble naturaleza que les es inherente(empresas/asociaciones de miembros) han determinado que las autoridades de los Estadosmiembros adopten vías distintas para ordenar su regulación y su desarrollo. Esto se refleja,por ejemplo, en la diversidad de ministros que tienen responsabilidades en el sectorcooperativo. No obstante, varios Gobiernos europeos se han esforzado en los últimos años poraumentar la coherencia de sus estructuras administrativas en ese sector y, así, hay yaactualmente seis Estados miembros que tienen un ministro directamente responsable de laeconomía social. Asimismo, en otros Estados se han creado unidades interministeriales paracoordinar los diversos ministerios competentes.

Pese a ello, las organizaciones cooperativas se quejan de la falta de conocimientos o, lo que espeor, de comprensión que suelen tener de ellas las autoridades públicas con las que debentratar. En su opinión, esto determina que en las políticas generales no se tengan en cuenta sucarácter y sus necesidades particulares. Además, les preocupa profundamente que no se haganingún intento de consultarlas cuando se acometen iniciativas reglamentarias que puedentener repercusiones en ellas. Esta falta de entendimiento puede hacer también que se pierdanoportunidades de promover la forma cooperativa en casos en que ésta habría podido resultarventajosa (por ejemplo, para el suministro de servicios de los que antes se encargaba el sectorpúblico).

Para poder desarrollar unas políticas y unos programas adecuados en materia de cooperativas,resultan esenciales dos elementos: una información exacta y un proceso de consultas efectivotanto entre las autoridades públicas como con las organizaciones representativas.

5.2. Contactos con las autoridades de ámbito nacional

Las relaciones con (y entre) las autoridades públicas que tienen a nivel nacional competenciasen materia de regulación y desarrollo de las cooperativas han sido por lo general bastanteescasas. Esto se explica en gran parte por la heterogénea organización que presentan esasautoridades en los Estados miembros y por el carácter transversal de las actividades de lascooperativas, que tienen lugar en muy diversos sectores. Como ya antes se ha indicado, esteproblema ha llevado a algunos Estados miembros a establecer unidades o grupos de trabajointerministeriales.

Asimismo, los contactos entre los funcionarios públicos han aumentado recientemente con lasnegociaciones celebradas en los grupos de trabajo del Consejo a propósito del Estatuto de laSociedad Cooperativa Europea. Además, las Presidencias francesa, sueca y belga hanorganizado encuentros de funcionarios nacionales y de la Comisión en conferencias yseminarios sobre la materia y, a iniciativa de las autoridades de esas tres nacionalidades, se hacreado una “Troika” informal para mejorar los flujos de información y garantizar lacoherencia de los enfoques dados al tema por las distintas Presidencias. Estos contactosinformales han tendido a ser bastante desestructurados y generales.

El hecho de que las recomendaciones del presente Documento se hagan efectivas dependeráde que se entable con carácter permanente un diálogo estructurado con las Administracionesnacionales. Se propone, pues, la creación de un grupo de seguimiento ad hoc en el que seintegren representantes de cada Administración (incluidas las de los países candidatos). La

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enorme diversidad que presentan la regulación y el desarrollo de las cooperativas en losEstados miembros exige que se intercambien experiencias y se fijen puntos de referenciacomunes. El grupo ad hoc que aquí se propone podría desempeñar una función esencial parala realización de estas tareas en el futuro.

5.3. Transversalización

También dentro de la Comisión son muy numerosos los servicios que tienen incidencia en lascooperativas.

Es necesario reforzar los contactos entre esos servicios para que los intereses de lascooperativas puedan entenderse y tomarse adecuadamente en consideración y para aseguraruna enfoque coordinado dentro de la Comisión. Sería natural que la Unidad B3 de la DGEmpresa sirviera de canal para la mejora de esos contactos. Además, dicha Unidad deberíaactuar como interlocutora principal (pero, ciertamente, no única) en las relaciones con lasasociaciones sectoriales para poder trasladar a los servicios interesados de la Comisión laspreocupaciones expresadas por esos órganos representativos.

En cambio, no parece oportuno crear para las cooperativas un grupo permanenteinterservicios. Las políticas y programas europeos que afectan a las cooperativas sondemasiado heterogéneos para que puedan reunirse regularmente en torno a una mesa todos losservicios que tienen incidencia en ellas. Sería más útil y eficaz establecer una lista deinterlocutores en los servicios interesados y emprender un activo proceso de informaciónmutua sobre las cuestiones de interés común. Si se quiere materializar el potencial que ofrecenlas cooperativas para la consecución de los objetivos comunitarios, será necesario ir creandoen los servicios de la Comisión el reflejo de consultar a la DG Empresa sobre todas laspropuestas que proyecten hacer en esta materia.

5.4. Recogida y utilización de datos

La existencia de datos estadísticos exactos es primordial para comprender la naturaleza de unsector y aplicarle una política adecuada. Hasta hoy, toda la información estadística relativa alas cooperativas se ha basado en los datos procedentes de los registros mercantiles o de lasencuestas. Las fuertes discrepancias existentes entre esos datos impide comprender laimportancia exacta que tienen las cooperativas en Europa. Además, debido a la falta de datosregulares, es imposible tener una visión dinámica de la evolución de las cooperativas en eltiempo.

Los datos que ofrecen los registros mercantiles (como los que recogió EUROSTAT el año2001 en ocho Estados miembros) tienden a subestimar la importancia real de las cooperativas.En varios Estados, hay gran número de cooperativas que no se reflejan en esos datos debido ala amplia diversidad de formas jurídicas que adoptan aquéllas. No obstante, los datosprocedentes del registro ofrecen la ventaja de que las actividades pueden desglosarse porsectores utilizando los códigos NACE.

Por su parte, los datos procedentes de las encuestas (que se recaban normalmente por mediode las organizaciones representativas36) son útiles o no en función de la calidad de lasrespuestas dadas a los cuestionarios. Este sistema puede dar lugar a una “doblecontabilización” de las cooperativas que sean miembros de más de una asociación. Además,

36 Por ejemplo, el importante estudio, financiado por la Comisión Europea, que realizó en 1997 la Alianza

Cooperativa Internacional (ACI).

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los datos de las encuestas pueden incluir múltiples actividades que no sean realizadasestrictamente por cooperativas. Por ejemplo, muchas de éstas tienen filiales, no cooperativas,con un importante volumen de negocios, y es frecuente que los datos de esas filiales seincluyan en las cifras del volumen de negocios o del nivel de empleo de la propia cooperativa.

Para mejorar nuestro conocimiento del sector, se proponen dos vías, a corto y a largo plazo. Acorto, sería útil proceder a un seguimiento del Estudio de los registros mercantiles (realizadoen el 2001 por EUROSTAT y los centros estadísticos nacionales de los Estados miembros),así como a un examen analítico de sus resultados.

A largo plazo, se sugiere que los datos estadísticos que se recojan de los registros y de lasencuestas se coordinen de la forma siguiente:

(1) acordando unas definiciones y unos indicadores comunes con los centros estadísticosnacionales y los centros de investigación del campo cooperativo;

(2) realizando los centros estadísticos nacionales, bajo la coordinación de EUROSTAT,un estudio sobre los datos de los registros mercantiles;

(3) recogiendo los datos de las encuestas determinados contratistas (probablemente lasprincipales organizaciones de cooperativas de cada Estado miembro o ciertasinstituciones académicas);

(4) reuniendo y analizando cada Estado miembro sus propios datos para detectar yexplicar las diferencias que puedan existir entre la información procedente de losregistros y la extraída de las encuestas;

(5) compilando los datos a nivel europeo y publicándolos.

Este proceso debería repetirse cada cinco años, integrando en él progresivamente a los paísescandidatos.

Algunos Estados miembros37 han intentado reunir los datos en un apéndice de las cuentasnacionales. Los resultados de este ejercicio y los métodos aplicados podrían servir de basepara un útil intercambio de experiencias entre los funcionarios de los Estados miembros y loscentros estadísticos nacionales.

5.5. Contactos con las organizaciones cooperativas representativas

Las cooperativas están bien representadas a nivel europeo: ocho asociaciones sectoriales38

representan en la UE a sus asociaciones nacionales, y la mayoría de ellas cuenta ya conmiembros de los países candidatos. Las asociaciones sectoriales coordinan la representaciónde sus intereses comunes a través del Comité de Coordinación de las asociaciones decooperativas europeas (C.C.A.C.E.), que también incluye entre sus miembros a algunasasociaciones cooperativas nacionales multisectoriales. La Comisión mantiene frecuentescontactos con cada una de las asociaciones sectoriales y con el C.C.A.C.E. para tratar de losproblemas cooperativos. Varias asociaciones han obtenido una importante financiacióneuropea en sus proyectos y actividades.

37 Por ejemplo, España y Bélgica.38 ACME, CECODHAS, CECOP, COGECA, EUROCOOP, GEBC, UEPS, UGA.

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La Alianza Cooperativa Internacional (ACI), con sede en Ginebra, adoptó en 1994 unaestructura regional, y cuenta ahora con un Vicepresidente y Director para Europa. Aunque enel pasado no haya sido particularmente activa en las cuestiones de la UE, la ACI estáaumentando hoy su número de contactos y actividades, especialmente en el tema de laampliación. Su papel de “guardián” de los principios cooperativos, más que de grupo deintereses sectoriales, hace de esta Alianza una importante interlocutora para la Comisión.

La Comisión trató de mejorar en 1998 la coordinación de las organizaciones representativasde las cooperativas, mutualidades, asociaciones y fundaciones (CMAF). Para ello, constituyóy financió un Comité Consultivo de las CMAF. Sin embargo, la reorganización de laComisión y la racionalización aportada por la creación del Grupo de política empresarial(GPE) han conducido a la disolución del Comité Consultivo. No obstante, los miembros deeste Comité han establecido en su lugar una plataforma de coordinación de carácter másinformal y autónomo (la Conferencia Europea Permanente de CMAF).

La Comisión y, en particular, la DG Empresa continuarán y profundizarán su diálogo con esasestructuras representativas y tendrán en cuenta las opiniones expresadas por ellas.

El movimiento cooperativo debe seguir desempeñando un importante papel en la orientaciónde las actividades de la DG Empresa a través de la Cámara Profesional del GPE, en la cualdisponen de dos asientos los representantes de las organizaciones cooperativas.

La Comisión apoyó entre 1989 y 2001 la celebración de siete Conferencias Europeas sobre laEconomía Social, de las cuales la más reciente fue organizada por el Gobierno sueco (Gävle,junio del 2001). Estas conferencias constituyen un importante punto de encuentro con lascooperativas y con otras organizaciones de la economía social. Además, las Presidenciasfrancesa y belga han organizado otras dos conferencias (la última también con el respaldo dela Comisión) sobre la economía social y de la solidaridad. Durante el presente año, seorganizarán también en España (Salamanca, mayo) y en la República Checa (Praga, octubre)sendas conferencias sobre el mismo tema. Y, aunque la Comisión seguirá prestando suasistencia para la organización práctica de estas reuniones, se impulsará al mismo tiempo a lasorganizaciones representativas y gubernamentales para que vayan asumiendo la iniciativa eneste campo. Particularmente importante será lograr que las organizaciones y Administracionesde los países candidatos tengan una participación cada vez mayor en las futuras conferencias.