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Sesión 8

Derecho Administrativo y las empresas

Las infracciones administrativas

DERECHO ADMINISTRATIVO Y LAS EMPRESAS

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Objetivo:En esta sesión el alumno conocerá las infraccionesadministrativas por medio del estudio de su definición,elementos, y la diferenciación con los delitos cometidos porservidores públicos, para comprender la facultadsancionadora del Estado

ContextulizaciónLas infracciones administrativas son acciones u omisiones delos gobernados en contra de una norma administrativa quepuede ser sancionada por la administración pública, sinembargo estas infracciones pueden ser de dos tipossiguiendo el criterio de los sujetos que las cometen, es decir,no es igual una infracción administrativa cometida por unparticular o persona física o moral y una infracción cometidapor un servidor público, ya que este último por estarllevando a cabo acciones que permiten que la AdministraciónPública cumpla con su función administrativa deben seguiruna serie de principios establecidos en la Constitución para eldesempeño de sus cargos.

Asimismo estas violaciones cometidas por servidorespúblicos pueden ser no sólo de carácter administrativo, sinopueden llegar a ser trasgresiones a normas en materia penal,lo que conlleva un delito, pero la regulación federalcontempla estos delitos como especiales por el sujeto activo,es decir, el autor del ilícito que forzosamente debe ser unservidor público para poder encuadrar este tipo de delitos.

Esto refleja la necesidad de analizar no sólo las infraccionesadministrativas sino los delitos en que los servidores públicospueden incurrir y con ello el marco jurídico que lo regula, asícomo la facultad sancionadora del Estado ya que es elmecanismo por el cual este puede controlar las actividadesde los servidores a su cargo.


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Introducción al Tema

Algunos tratadistas del Derecho Administrativo hanpretendido configurar una disciplina autónoma integradapor el conjunto de normas que regulan el ilícitoadministrativo, en el que incluye a los delitos y a lasinfracciones o faltas administrativas, a la cual denominanDerecho Penal Administrativo (Delgadillo & Lucero, 1996,p. 149)

El Derecho Penal Administrativo ha sido cuestionado pordoctrinarios y juristas por no lograr consenso en si dicharama merece autonomía o es parte del Derecho PenalClásico; y que por un lado la doctrina y la regulaciónreconoce las infracciones, contravenciones y faltasadministrativas, y por otro lado se encuentran los delitoscometidos por servidores públicos que regula el CódigoPenal Federal.

En esta sesión el alumno conocerá las infraccionesadministrativas por medio del estudio de su definición,elementos, y la diferenciación con los delitos cometidospor servidores públicos, para comprender la facultadsancionadora del Estado.


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Explicación

El Derecho Penal Administrativo

Algunos tratadistas del Derecho Administrativo han pretendido configurar una disciplina autónoma integrada por el conjunto de normas que regulan el ilícito administrativo, en el que incluye a los delitos y a las infracciones o faltas administrativas, a la cual denominan Derecho Penal Administrativo (Delgadillo & Lucero, 1996, p. 149). El Derecho Penal Administrativo ha sido cuestionado por doctrinarios y juristas por no lograr consenso en si dicha rama merece autonomía o es parte del Derecho Penal Clásico; y que por un lado la doctrina y la regulación reconoce las infracciones, contravenciones y faltas administrativas, y por otro lado se encuentran los delitos cometidos por servidores públicos que regula el Código Penal Federal.

Definición de Derecho Penal Administrativo El doctrinario Andrés Serra Rojas, (2001, p. 507) define al Derecho Penal Administrativo como: la rama del derecho que se propone un estudio especializado sobre las categorías delictivas y las sanciones que tiene a su disposición el Estado para el aseguramiento del orden público y para lograr el eficaz funcionamiento de los servicios públicos y demás actividades que regulen el interés general. Por su parte la legislación mexicana regula tanto los delitos como las infracciones administrativas.

El artículo 109 Constitucional señala en su fracción II:

“La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal;” (CPEUM, artículo 109, fracción II, 2012, p. 77).


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Delitos cometidos por servidores públicos En términos de ese precepto el Código Penal Federal contiene la regulación que de los delitos cometidos por servidores públicos, en su Título Décimo se prevén los siguientes delitos:

En todas estas figuras delictivas el sujeto activo siempre es el servidor público, y las sanciones pueden ser pecuniarias, de privación de la libertad, así como la destitución de su cargo o la inhabilitación para cargos públicos, pero como hemos visto es el Código Penal el cual contempla estos delitos, es decir, no existe autonomía del Derecho Penal Administrativo toda vez que está regulado por la norma sustantiva del derecho penal tradicional. Independientemente de que las normas relativas al ilícito administrativo se ubiquen en el derecho penal o en el derecho administrativo, es conveniente precisar que ante la comisión de un ilícito administrativo resulta indispensable identificar el tratamiento que la ley da a la conducta: ya sea como infracción o falta, o como delito. De lo anterior dependerá el procedimiento para sancionarla, ya sea ante el Poder Judicial, en el caso de los delitos, o en sede administrativa, tratándose de las infracciones o faltas (Delgadillo & Lucero, 1996, p. 150).

Delitos

Ejercicio indebido del servicio público (capítulo II, art. 214)

Coalición de servidores públicos

(capítulo IV, art. 216)

Tráfico de influencia (capítulo IX, art. 221)

Uso indebido de atribuciones y facultades

(capítulo V, art. 217)

Cohecho (capítulo X, art.222)

Abuso de autoridad (capítulo III, art. 215)

Conclusión (capítulo VI, art. 218)

Cohecho a servidores públicos

extranjeros (capítulo XI, art. 222 bis)

Intimidación (capítulo VII, art. 219)

Peculado (capítulo XII, art. 223)

Desaparición forzada de personas

(capítulo III bis, arts. 215‐A, B,C

y D)

Ejercicio abusivo de funciones

(capítulo VIII, art. 220)

Enriquecimiento ilícito

(capítulo XIII, art. 224)


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Distinción entre delito y falta administrativa Es importante señalar que toda violación a una norma jurídica de contenido administrativo puede dar lugar a un delito o a una infracción La diferenciación entre infracciones y delitos ha sido materia de estudio de varios doctrinarios que exponen diversos criterios para explicarla, uno de ellos desarrollado por el Dr. Miguel Ángel García Domínguez en su libro Teoría de la Infracción fiscal (1985, p. 66):

Teoría de diferenciación entre delito e infracción administrativa

Teoría Cualitativa

•Entre ambas figuras existen diferencias esenciales, puesto que el delito se produce cuando el hecho ilícito atenta directamente contra los derechos subjetivos de los ciudadanos, al violar principios morales o de derecho natural que la norma jurídica protege, produciendo un daño o manifestando la intención del producido, a diferencia de la infracción en la que el hecho ilícito lesiona la actividad que la administración realiza en favor de los gobernados, por lo que al perturbar su buen funcionamiento lesiona indirectamente los intereses particulares.

Teoría Cuantitativa

•Se desentiende de la naturaleza de las conductas que constituyen ambos ilícitos, al considerar que para la diferenciación sólo se debe tomar en cuenta su grado de peligrosidad para la conservación del orden social. De acuerdo con lo anterior si la conducta ilícita pone en peligro la conservación del orden social o su estabilidad, estaremos frente a un delito; pero si sólo se trata de una violación a reglas de poca importancia se tratará de una infracción.

Teoria Legislativa

•La cual considera que la diferencia está en la apreciación del legislador quien por razones circunstanciales y de necesidad sociales, delimita el campo de la infracción y lo separa del delito con base en decisiones de política criminal, por lo que será necesario consultar la legislación en cada caso, para determinar si un ilícito queda comprendido en las infracciones o en los delitos.


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Diferencia en la CPEUM La propia Constitución en su artículo 21 hace diferencia entre delito y falta administrativa al mencionar:

La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas de la autoridad judicial. Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa, arresto hasta por treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará esta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas. (CPEUM, artículo 21, 1° y 2° párrafos, 2013, p. 17)

En el precepto mencionado se hace la diferencia entre delitos e infracciones y se determina <<la competencia de la autoridad judicial en lo que se refiere a los primeros. Sin embargo al regular las infracciones administrativas sólo hizo alusión a violaciones a los “reglamentos gubernativos y de policía”, dando por hecho que las leyes, por su parte señalarían las infracciones y las sanciones correspondientes>> (Delgadillo, 2010, p. 308) Por su parte el artículo 73 del citado ordenamiento en su fracción XXI, establece que:

“El Congreso tiene facultad: (…) XXI. Para establecer los delitos y las faltas contra la Federación y fijar los

castigos que por ellos deban imponerse; (CPEUM, artículo 73, fracción XXI, 2013, p. 48)

Por lo tanto se puede concluir que el constituyente marcó una clara distinción entre delito y falta administrativa además de emitir las normas tendientes a regularlos por separado.


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Definición de delito y de infracción administrativa Por lo tanto como delito entendemos toda acción u omisión penada por la ley, los cuales están tipificados en el Código Penal; por otro lado Delgadillo defina la infracción administrativa como:

La conducta imputable a un gobernado, por acción u omisión que constituye una violación o transgresión a una norma jurídico-administrativa y, que por tanto, resulta antijurídica, la cual podrá ser reprimida por la autoridad administrativa, a través de las sanciones de la misma naturaleza, que al efecto establezca el ordenamiento jurídico (2010, p. 310)

Y, continúa el autor con respecto al tema argumentando que:

La infracción administrativa es de dos tipos: contravencional y disciplinaria. La primera es aquella que puede cometer cualquier gobernado, por dejar de cumplir un deber jurídico-administrativo, o cumplirlo en forma irregular o deficiente; deber impuesto por las normas jurídicas que regulan jurídicas las relaciones entre la administración y los administrados. En cambio la infracción administrativa disciplinaria surge por la violación o trasgresión a las normas jurídicas que regulan las relaciones de empleo o la función pública, entre el Estado y sus servidores públicos (Ibídem)

Por lo tanto cualquier persona puede cometer una infracción administrativa contravencional, pero sólo los servidores públicos cometen infracciones administrativas disciplinarias. Los elementos de la infracción administrativa, tanto de la contravencional como de la disciplinaria son (ibíd., p. 311):

Sujeto Activo Es la persona que realiza la conducta contraria a lo

que la norma administrativa establece y al que se le reputa como autor. En las infracciones contravencionales el autor puede ser cualquier particular ya sea persona física o moral, mientras que en las disciplinarias forzosamente el autor es una persona física, el servidor público.

Sujeto Pasivo Es el titular del bien

jurídico lesionado. En las infracciones contravencionales el sujeto pasivo es la sociedad o la comunidad, mientras que en las infracciones disciplinarias es la Administración Pública

Conducta Puede ser la acción u

omisión, es el proceder contrario a lo que la norma administrativa establece


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No existe una lista de las infracciones administrativas contempladas en las diversas normatividades pero la Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala en el primer párrafo de su artículo 70-A:

Es causa de responsabilidad el incumplimiento de esta Ley y serán aplicables las sanciones previstas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. En todo caso se destituirá del puesto e inhabilitará cuando menos por un año para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público:

Y a continuación hace referencia a algunas faltas contempladas a lo largo del texto mencionado de las cuales podemos referir:

I. Al titular de la unidad administrativa que, en un mismo empleo, cargo o comisión, incumpla por dos veces lo dispuesto en el artículo 17; … no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo

descentralizado resuelva lo que corresponda (LFPA, art. 17, 2012, p. 6) II. Al titular de la unidad administrativa que, en un mismo empleo, cargo o comisión, por dos

veces no notifique al responsable a que se refiere el artículo 69-D, de la información a modificarse en el Registro Federal de Trámites y Servicios respecto de trámites a realizarse por los particulares para cumplir una obligación, dentro de los cinco días hábiles siguientes a que entre en vigor la disposición que fundamente dicha modificación; Los titulares de las dependencias y los directores generales de los organismos

descentralizados de la administración pública federal designarán a un servidor público con nivel de subsecretario u oficial mayor,… (LFPA, art. 69-D, 2012, p. 18)

III. Al titular de la unidad administrativa que, en un mismo empleo, cargo o comisión, no entregue al responsable a que se refiere el artículo 69-D, los anteproyectos de actos a que se refiere el artículo 4 y las manifestaciones correspondientes, para efectos de lo dispuesto en el artículo 69- H; Cuando las dependencias y los organismos descentralizados de la administración

pública federal, elaboren anteproyectos de leyes, decretos legislativos y actos a que se refiere el artículo 4, los presentarán a la Comisión, junto con una manifestación de impacto regulatorio que contenga los aspectos que dicha Comisión determine, cuando menos treinta días hábiles antes de la fecha en que se pretenda emitir el acto o someterlo a la consideración del Titular de Ejecutivo Federal (LFPA, art. 69-H, 2012, p. 20)

I. Al servidor público responsable del Diario Oficial de la Federación que por cinco veces incumpla lo previsto en el artículo 69-L; La Secretaría de Gobernación publicará en el Diario Oficial de la Federación, dentro

de los siete primeros días hábiles de cada mes, la lista que le proporcione la Comisión de los títulos de los documentos a que se refiere el artículo anterior. La Secretaría de Gobernación no publicará en el Diario Oficial de la Federación los actos a que se refiere el artículo 4 que expidan las dependencias o los organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, sin que éstas acrediten contar con un dictamen final de la Comisión o la exención a que se refiere el segundo


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párrafo del artículo 69-H, o que no se haya emitido o emitirá dictamen alguno dentro del plazo previsto en el primer párrafo del artículo 69-J. (LFPA, art. 69-L, 2012, p. 21)

II. Al titular de la unidad administrativa que, en un mismo empleo, cargo o comisión, incumpla lo previsto en el artículo 69-N, tercer párrafo; Las unidades administrativas que apliquen trámites deberán tener a disposición del

público la información que al respecto esté inscrita en el Registro. (LFPA, art. 69-N, 2012, p. 22)

III. Al servidor público que, en un mismo empleo, cargo o comisión, exija cinco veces trámites, datos o documentos adicionales a los previstos en el Registro Federal de Trámites y Servicios, en contravención a lo dispuesto en el artículo 69-Q; Las dependencias y los organismos descentralizados de la Administración Pública

Federal, no podrán aplicar trámites adicionales a los inscritos en el Registro, ni aplicarlos en forma distinta a como se establezcan en el mismo, (LFPA, art. 69-Q, 2012, p. 23)

IV. Al titular de la unidad administrativa que, en un mismo empleo, cargo o comisión, no cumpla con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 69-Q; … las dependencias y organismos descentralizados deberán notificar a la Comisión,

simultáneamente a la aplicación de los trámites correspondientes, la información a inscribirse o modificarse en el Registro. (Ibídem)

V. Al servidor público competente de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria que, a solicitud escrita de un interesado, no ponga a su disposición la información prevista en el artículo 69-K dentro de los cinco días hábiles siguientes a que se reciba la solicitud correspondiente La Comisión hará públicos, desde que los reciba, los anteproyectos y

manifestaciones de impacto regulatorio, así como los dictámenes que emita y las autorizaciones y exenciones previstas en el segundo párrafo del artículo 69-H. Lo anterior, salvo que, a solicitud de la dependencia u organismo descentralizado responsable del anteproyecto correspondiente, la Comisión determine que dicha publicidad pudiera comprometer los efectos que se pretenda lograr con la disposición, en cuyo caso la Comisión hará pública la información respectiva cuando se publique la disposición en el Diario Oficial de la Federación; también se aplicará esta regla cuando lo determine la Consejería Jurídica, previa opinión de la Comisión, respecto de los anteproyectos que se pretendan someter a la consideración del Ejecutivo Federal. (LFPA, art. 69-K, 2012, p. 21)

VI. Al servidor público competente de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria que incumpla lo dispuesto en el artículo 69-N, primer párrafo.


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Fundamento constitucional y legal de la potestad sancionadora de la administración y sus límites

Como mencionamos anteriormente la facultad reglamentaria del Ejecutivo se manifiesta en proveer de su exacta observancia a las leyes que el Congreso de la Unión emite por medio de reglamentos en los que delega facultades a los diversos órganos administrativos, una de estas facultades es la facultad sancionadora la cual se manifiesta a través de la imposición de sanciones por violación a la norma administrativa. Así pues, la facultad sancionadora de la Administración Pública constituye una facultad inherente y esencial para la existencia de la función administrativa, en cuanto que sin ella no sería posible que los órganos administrativos ejercieran sus atribuciones, pues carecerían de los medios coercitivos para hacer que los gobernados cumplan con las disposiciones legales y con los mandatos de los actos administrativos. (Delgadillo, 2010, p. 307)

Acción punitiva del Estado Esta facultad sancionadora manifestada como la potestad sancionadora del Estado incluye la acción punitiva del Estado, el cual es definido por Jaime Ossa como:

Atribución propia de la administración que se traduce en la posibilidad jurídica de la imposición de sanciones a los particulares y aún a los funcionarios que infringen sus disposiciones, o a sus servidores que, en el ejercicio de sus funciones, transgreden sus mandatos o desconocen sus prohibiciones (2000, p. 126)


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Teorías del derecho sancionador Dicho derecho sancionador administrativo como lo ha nombrado Ossa, ha sido objeto de criterios diversos que lo admiten o excluyen del Derecho Penal Administrativo, lo que primero admite la existencia de ésta última rama, entre las teorías que Ossa expone se encuentran (Ibíd., pp. 171-175):

Fundamento constitucional Al respecto el ya citado artículo 21 Constitucional señala: “Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía” (CPEUM, artículo 21, segundo párrafo, 2013, p. 17) La facultad sancionadora comprende la correctiva y disciplinaria, retomando lo mencionado en el apartado anterior la correctiva es la que se aplica a las infracciones contravencionales, es decir aquellas que pueden cometer cualquier individuo; por otro lado la disciplinaria es la que impone sanciones a los adscritos a un régimen de subordinación a la Administración Pública o a los funcionarios públicos.

Teoría autonomista:

lo identifica y relaciona como un Derecho Penal

Administrativo que tiene naturaleza

propia, ya que está regido por principios

autónomos que buscan la represión de las infracciones de tipo administrativo que no constituyen delito

La dependencia relativa con el Derecho Penal:

El argumento que ataca la teoría

autonomista considera a esta última como utópica, ya que sostiene que este

derecho necesita bases paralelas a las del

Derecho Penal, como son sus principios.

Teoría de un derecho administrativo sancionador:

Esta teoría se considera la más

avanzada, ya que se reconoce en una etapa

de construcción y determina que los

principios que la rigen, más que pertenecer al

Derecho Penal, pertenecen al control y

delimitación de la facultad punitiva del

Estado


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Conclusión

Los ilícitos cometidos por los servidores públicos han sido un tema que

muchos tratadistas han estudiado sin llegar a consenso sobre la rama del derechoque debería regularlas, sobre esto existen varias teorías, algunas que intentandarle autonomía al Derecho Penal Administrativo sin haber logrado establecerlacomo rama autónoma, sin embargo algunos tratadistas la contemplan como tal;más allá de la rama que regula las violaciones a la norma hechas por servidorespúblicos nuestro análisis versa en la determinación, definición y diferenciaciónentre el delito y la infracción administrativa, ambos como ilícitos que pueden sercometidos por servidores públicos.

Por un lado los delitos son regulados por el Código Penal Federal,

estos delitos tienen siempre como sujeto activo al servidor público, y lassanciones que les imponen van desde las pecuniarias hasta la privación de lalibertas; por otro lado las infracciones administrativas son violaciones a la normajurídico‐administrativa y pueden ser cometidas tanto por particulares como porfuncionarios, esto da lugar a la distinción entre infracciones contravencionales ydisciplinarias.

Sin embargo esta distinción, fundamentada constitucionalmente se da mediante la potestad sancionadora que el Estado ostenta, como actividad para imponer penas a los servidores públicos que violen las normas, así las infracciones administrativas son sancionadas por la propia administración mientras que los delitos son competencia del poder judicial imponer su sanción

El análisis de las infracciones administrativas es esencial en el estudio de la materia, no obstante, existen aspectos por conocer, por ejemplo: ¿Cuál es el marco jurídico del derecho burocrático?, ¿Sabes cómo está integrada la regulación de las relaciones laborales entre la Administración Pública Federal y sus servidores?, ¿Sabes quiénes son los servidores de base y de confianza?, ¿Cómo se establece la relación jurídica entre el Estado y sus servidores?... Las respuestas a las preguntas anteriores las conocerás en la siguiente sesión.


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Para aprender más

¿Cómo se da la responsabilidad penal de los servidores públicos?

Pedroza, S. (s/f). La responsabilidad penal de los servidores públicos. Breves notas sobre el procedimiento de declaración de procedencia, obtenido de:

http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/116/32.pdf

¿Qué es el cohecho?

(s/a). (s/f). Capítulo X Cohecho, obtenido de:

http://info5.juridicas.unam.mx/libros/3/1074/48.pdf


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Actividad de Aprendizaje

Instrucciones:

Con la finalidad de reforzar los conocimientos adquiridos a lo largo de esta sesión, ahora se solicita realizar la siguiente actividad

Una vez que hayas realizado tu aportación individual, comenta las aportaciones de tus compañeros para llevar a cabo el debate de manera respetuosa. Asegúrate que tus comentarios estén justificados. Recuerda que esta actividad te ayudará a retener los conceptos generales de las infracciones administrativas vistos en esta sesión, los cuales son esenciales para continuar con el estudio de la materia. Esta actividad representa el 5% de tu calificación y se tomará en cuenta lo siguiente:

Tus datos generales Referencias bibliográficas Ortografía y redacción Aportación Individual Aportación Grupal

Brinda tu opinión dando respuesta a las siguiente preguntas en el foro de Debate que te indique tu profesor.

1.‐ ¿En qué momento se dice que un servidor público incurre en un delito o falta Administrativa?

2..‐ ¿Quiénes son los funcionarios exceptuados del procedimiento administrativo sancionador?. ¿Estás de acuerdo?


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Bibliografía

a) Bibliográficas

Delgadillo, L. (2010) Elementos de derecho administrativo. Primer curso, tercera edición. México: Limusa

Delgadillo, L. & Lucero, M (1996) Elementos de Derecho Administrativo. Segundo curso, cuarta reimp. México: Limusa.

Fernández, J. (1997) Derecho administrativo en Panorama del Derecho Mexicano. México: UNAM, IIJ, Mc Graw Hill

Fraga, G (2000) Derecho Administrativo. México: Porrúa

García, M.A (1985) Teoría de la Infracción fiscal. México: Cárdenas.

Nava, A (2007) Derecho administrativo mexicano. México: Fondo de Cultura Económica

Ossa, J. (2000) Derecho Administrativo sancionador Hacia una teoría general y una aproximación para su autonomía. Colombia: Legis.

Serra, A (2001) Derecho administrativo, segundo curso. México: Porrúa

b) Legislativas

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (2013). Código Penal Federal: Diario Oficial de la Federación

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (2012). Ley Federal del Procedimiento Administrativo. México: Diario Oficial de la Federación

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (2013). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México: Diario Oficial de la Federación

c) Cibergráficas Real Academia de la Lengua Española. Disponible en: http://rae.es/

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