LasReformasdelEstadoenNuevaZelandia*HARALD BEYER B.Investigador y Coordinador Acadmico del Centro de Estudios Pblicos.Ingeniero Comercial, Universidad de Chile.Doctor en Economa de la Universidad de California, Los Angeles.*EstedocumentoestbasadoenlaexperienciarecolectadaenunviajeaNuevaZelandia,durantelaltimaquincenadefebrerode1998,paraconocerelprocesodere-forma del Estado en ese pas. Form parte de una comisin que integraban altos funciona-rios de gobierno y representantes de distintos centros de estudio. Este viaje no habra sidoposible sin el apoyo de la Cmara Chilena Neozelandesa de Comercio, Carter Holt Harveyy Mximo Pacheco M. Un agradecimiento especial merece el embajador de Chile en Nue-vaZelandia,FernandoReyesMatta,queorganizunaexcelenteagendadereuniones.Seagradecenloscomentariosrecibidosenlapresentacindeunaversinpreliminardeestetrabajo frente a la Comisin de Reforma del Estado del CEP y de los Consejos Directivo yAsesor del CEP. Salvador Valds Prieto realiz comentarios significativos que permitieronmejorar este trabajo. Por supuesto, la responsabilidad final sobre este documento recae ensu autor.REFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II168www.cepchile.clIndicedeMateriasIntroduccin 1711. Nueva Zelandia 1712. El contexto poltico y econmico de las reformas 1733. Un panorama general de las reformas econmicas 1764. Las reformas del gobierno central 180Introduccin 180La fuerza de las ideas 181Diagnstico del sector pblico 183La State Sector Act 189La Public Finance Act de 1989 191Otrasreformas 198Reformas en otros Poderes del Estado 2005. Una evaluacin de las reformas 2006. Conclusiones: Interrogantes para Chile 203Referencias bibliogrficas 206HARALD BEYER B.169www.cepchile.clINTRODUCCINNueva Zelandia ha llevado a cabo en los ltimos diez aos una se-rie de reformas del Estado nicas en el mundo. stas modificaron sustan-cialmentelagestinpblicaendichopas.Entreotrosaspectos,NuevaZelandia termin con la carrera funcionaria en el sector pblico. Los jefeso gerentes de los servicios pblicos dejaron de ser funcionarios de carreray comenzaron a ser seleccionados a travs de procesos competitivos y abier-tos.Lospresupuestosdelosserviciospblicosseasignanenfuncindetareasoproductosquequedanestablecidosencontratosdedesempeoquefirmanlosjefesdeservicioconsusrespectivosministros.Lalabordesarrollada por los gerentes es evaluada anualmente en funcin del cum-plimiento de los contratos. Para que tengan la oportunidad de realizar unabuena gestin, los jefes de los servicios pblicos tienen la libertad para ad-ministrarsupersonalylosrecursosfinancierospararealizarcadaunadelas tareas que les son encomendadas.1.NUEVAZELANDIANuevaZelandiasehaconvertido,talvez,enelpasmsestudiadoy admirado en la ltima parte de este siglo. Numerosos son los pases in-teresadosenreformarsueconomaysusectorpblicoquemiranhaciaNuevaZelandiacomomodeloaseguir.Slodurante1997estepequeopas del Pacfico Sur recibi la visita de 57 delegaciones que buscaban co-nocerenprofundidadsusreformas1.Estetrabajopretendedescribiresasreformas con la ventaja que otorga haber visitado el pas y conocer in situ1Dehecho,unodelosaspectosquellamalaatencinenNuevaZelandiaeslacantidad de ex ministros y funcionarios pblicos que han instalado oficinas de consultoraen dicho pas.REFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II170www.cepchile.clla marcha del proceso y a importantes actores que las impulsaron. NuevaZelandia tiene 3,5 millones de habitantes y una superficie de 270 mil km2.Unpocomsdel80%desupoblacinesdeorigeneuropeo.Lapobla-cinnativamaoralcanzaaun13%deltotal.Otro4%provienedelasIslasdelPacfico,principalmenteSamoa.Elproductopercpitaalcanzen 1996 una cifra del orden de US$ 16.300. Al igual que Chile, es un pasorientadohaciaelexterior.Elvolumendesucomerciointernacionaldebienes y servicios supera el 60% del PIB. Las exportaciones estn relativa-menteconcentradasentrminosdesumercado(50%vanatrespases:Australia,JapnyEstadosUnidos)ycomposicin(40%sonproductoslcteos, carne y lana). En todo caso, los mercados y la composicin se handiversificado en forma importante respecto de 1970, ao en que la mitaddelasexportacionesibaaGranBretaaycercadel75%estabaconfor-mado por productos lcteos, carne y lana.Nueva Zelandia hered sus instituciones polticas de Gran Bretaa.Originalmente una colonia britnica, es en la actualidad una monarqua par-lamentaria, integrante de la Commonwealth. No tiene una Constitucin es-crita. La misma es una mezcla de estatutos y convenciones que se recogenenelActaConstitucional2.ElpapeldejefedeEstadoesdesempeadopor el Gobernador General, quien representa a la Reina3. Tiene un parla-mento unicameral que se renueva cada tres aos. El gobierno lo forma elpartido o coalicin mayoritaria. Hasta antes de la eleccin de 1996 los par-lamentarios eran elegidos por mayora simple en distritos unipersonales. Enun referndum realizado en conjunto con la eleccin de 1993 se aprob lamodificacin del sistema electoral. Este cambio en el sistema electoral ha-basidopropuestoporlaRoyalCommissionontheElectoralSystemen1986,unacomisinespecialmentecreadaparaestudiarposiblesreformaselec-torales4. La comisin recomend el sistema proporcional mixto como unaformaderecuperarnuestrademocracia,reforzarlosderechospolticosdelosciudadanosyponerunfrenoalpoderilimitadodelosgobiernosunipartidistas5. (Citado en Gendall, 1998.)2LaprimeraActaConstitucional,quedatade1852,recogaestatutosyconven-cionesbritnicas.stafuereemplazadarecinen1986.Estereemplazo,sinembargo,nohay que verlo como una reforma real sino como una compilacin de prcticas constitucio-nalesexistentes(Arseneau,1992).3 A diferencia de lo que ocurre en Australia, no hay mayores presiones para aban-donar la monarqua y convertirse en repblica.4Lacreacindeestacomisinhabasidounapropuestalanzadaenlacampaaelectoral de 1984 por el Partido Laborista.5 El nuevo sistema es uno proporcional mixto igual al de Alemania. Nueva Zelan-dia tiene 65 distritos electorales, cinco de ellos restringidos a votantes de origen maor. ElHARALD BEYER B.171www.cepchile.clLa historia constitucional de Nueva Zelandia se remonta a 1840, aoen el que se firma el Tratado de Waitangi entre el pueblo maor y la Coro-na britnica. El Tratado reconoce los derechos de los nativos sobre su tie-rra y le otorga a la Corona el derecho de gobernar. El poblamiento crecientede europeos gener, sin embargo, amplios conflictos entre nativos y colo-nizadores,especialmenteentre1860y1872.Lasdisputasterritoriales,deuna u otra manera, se mantienen en la actualidad. El gobierno estableci,sin embargo, en 1975 un Tribunal para honrar el Tratado, lo que ha dismi-nuidolapresinsobreelpoderpoltico.Suobjetivoesadjudicardere-chosdepropiedadyrealizarrecomendacionesalrespecto.Desdemuytemprano,1852,NuevaZelandiatuvoungradoimportantedeautono-ma. En 1907 obtuvo total control sobre su gobierno. Sin embargo, prefi-ridejarhasta1947granpartedesusrelacionesexterioresenmanosdeGran Bretaa6.Administrativamente el gobierno est organizado en forma muy cen-tralizada. No existen gobiernos regionales ni estatales. Los gobiernos loca-les,asuvez,estnrestringidosprincipalmentealaprovisindeserviciosquesonfinanciadosconimpuestosalosbienesraces.Laadministracincentralcontrolatodoelgastosocialquerepresentaun72%deltotaldelgastopblico.Estegastoequivale,asuvez,aaproximadamenteun34%delPIB.Algomsdel53%delgastosocial,estoesun13%delPIB,segastaenpensionesytransferencias.Elgastoeneducacinequivaleaun5,5% del PIB.2. EL CONTEXTO POLTICO Y ECONMICO DE LAS REFORMASHacia1950NuevaZelandiahabaalcanzadoloqueJames(1992)hallamadounconsensodeprosperidad.stesefundabaenunniveldevidarelativamentealto7yunEstadobenefactoramplioquebuscaba,por lo menos en el discurso oficial, asegurarle a los neozelandeses un nivelmnimodevida,msalldelqueresultasedelaasignacinprivadadelos recursos8. Nueva Zelandia haba sido favorecida por el acceso privile-nmero total de escaos en el parlamento es de 120. Los electores tienen dos votos: unopara un parlamentario representante del distrito y otro para el partido. La composicin delParlamento es determinada por el voto de partido.6DeestamaneranoconfirmelEstatutodeWestminsterde1931hastaelao1947.7 En 1950 Nueva Zelandia se encontraba entre los cinco pases con mayor ingresoper cpita en el mundo.8Privadavaentrecomillasporque,comoveremosmsadelante,laneozelandesaera una economa altamente intervenida y regulada.REFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II172www.cepchile.clgiadoalosmercadosbritnicos,loqueexplicabaengranmedidasualtoniveldedesarrollo9.Losprogramassocialessehabaniniciadoenlalti-madcadadelsiglopasadoyenladcadade1930elEstadobenefactorsehabaconsolidadoenNuevaZelandia.Esteconsensosecimentabaenuna serie de elementos culturales que le daban una cohesin importante ala sociedad neozelandesa10. Cualquier intento de alejarse de este consensoeracastigadoseveramenteporloselectores(James,1992).Manteneresteconsensoexiga,sinembargo,unproteccionismoexcesivo.Paraasegurarunaltoempleoexistandesde1939licenciasdeimportacin.Siunaem-presapodademostrarqueestabacapacitadaparaelaborarundetermina-do producto, el gobierno le conceda una proteccin inmediata frente a lacompetencia externa. Pero la economa no estaba slo protegida de la com-petenciaexterna.Lasregulacionesinternascontrolabanelgradodecom-petenciaalinteriordecadaindustria.Elloocurradesdelaindustriaproductora de huevos hasta la industria distribuidora de pelculas. La com-prademargarina,porejemplo,sloseautorizabaconrecetamdica11(Brash, 1996).Losagricultores,asuvez,eransubsidiadosfuertementeporelgo-bierno. No debe extraarnos, entonces, que entre 1950 y 1985 Nueva Ze-landia haya sido considerada la economa ms protegida de las que integranlaOrganizacinparalaCooperacinyelDesarrolloEconmico,OCDE(Douglas,1993).Perolaeconomaneozelandesaexhibatambinunare-gulacinineficientedelmercadolaboraldirigidaporcriteriosredistributi-vosantesquedeproductividad.NuevaZelandiacontaba,adems,connumerosasempresasestatalesmaladministradas(Scott,1996).Loscon-trolesdeprecioabundabanenlaeconoma.Desde1950,enpromedio,unquintodelosproductosdelIPCtenanpreciosfijadosadministrativa-mente (Rudd, 1992). Hacia fines de 1970 los controles de precio se agudi-zaron.Esta regulacin excesiva fue acompaada de un crecimiento paula-tinodelgastopblicoqueseempindel17%quealcanzabaen1940aunacifraporencimadel40%en1984.Haciafinesdelosaos60esteaumento en el gasto se acompa de un crecimiento similar en los ingre-sos fiscales, lo que permiti mantener un presupuesto fiscal equilibrado12.9 Nueva Zelandia incluso era conocida como la granja de Inglaterra.10Entreotros:lanecesidaddesentirsepartedeGranBretaa,laexpectativadeconcordar con valores y normas que se estimaban como aspectos fundacionales de la socie-dad neozelandesa y una ciega confianza en que todo neozelands debe tener una oportuni-dad de integrarse a un proyecto comn. Para ms detalles vase James (1992).11 En los aos 50 y 60 la produccin e importacin de margarina estaba prohibida.12En1970elgastopblicosesituabaentornoal28%delPIByeldficitfiscalnunca haba superado el 2% del producto.HARALD BEYER B.173www.cepchile.clApartirde1970labrechaentregastoseingresospblicoscomienzaacrecer. Hasta ese entonces el crecimiento en el gasto pblico se explicabapor la expansin de los programas sociales.En los aos siguientes el go-biernoseembarcengrandesproyectosdeinversinqueaumentaronelnivel de deuda y, por consiguiente, el servicio financiero de la deuda. Lossalarios en el sector pblico crecieron a tasas mayores que la inflacin sinque hubiese como contrapartida un aumento en la productividad. NuevosenfoquespolticosinfluidosporeldesarrollodelasocialdemocraciaenEuropa se tradujeron en decisiones que incrementaron los costos reales delos programas sociales, especialmente en materia de pensiones. No nos debeextraar que, en este contexto, el dficit fiscal creciera hasta acercarse a un7% del PIB en 1982.Los efectos de las regulaciones, distorsiones y malas decisiones eco-nmicas se dejaban sentir cada vez con ms fuerza en la economa neoze-landesa. Entre los pases de la OCDE, Nueva Zelandia tuvo entre 1950 y1985 la tasa ms lenta de crecimiento econmico. Fue menos de la mitaddelpromediodelaOCDE.Deserelquintopasmsricoen1950pasaocuparellugarnmero20en198513.Losprimerossntomasdeestedeterioro relativo quedaron de manifiesto a principios de la dcada de lossesenta.ElConsejoEconmicoyMonetarioensuinformede1962ad-viertesobreelbajocrecimientoenlaproductividaddelpas(citadoenDouglas,1993).Sinembargo,nosepercibalanecesidaddealterarlaestructura y poltica econmicas del pas. El bajo desempleo y el hecho deque el producto per cpita segua creciendo reduca la presin por cambios.Durante los 70, sin embargo, se hizo cada vez ms evidente que NuevaZelandia necesitaba cambios radicales. La economa virtualmente se estan-c. Una serie de shocks externos negativos agravaron la situacin de NuevaZelandia.ElingresodeGranBretaaalaComunidadEuropeaen1972redujo drsticamente las exportaciones agrcolas de Nueva Zelandia a esepas.Elincrementodelospreciosdelpetrleoen1973nohizomsqueagravar la crisis econmica del pas. Por primera vez, despus de la depre-sin de los aos treinta, observaban tasas de desempleo apreciables. El go-bierno respondi a la crisis endeudndose para incrementar los subsidios alas empresas exportadoras y para invertir en grandes proyectos intensivosenempleo,entreellosdesarrollosenergticosalternativosalpetrleo.Eldficitfiscalseincrementylainflacinseelevconsiderablemente.Seextendieron las regulaciones y, espordicamente, se establecieron controlesdepreciosysalarios.Eltipodecambiosehabaapreciadoenformaim-portante. En este proceso la deuda externa total del pas haba pasado de un13 La riqueza medida por el nivel de ingreso per cpita.REFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II174www.cepchile.cl11% del PIB en 1973 a un 95 % en 1982. No slo el dficit fiscal era alto,tambin el dficit en cuenta corriente se empinaba en torno a 6%. Comienzaun esfuerzo por estabilizar la economa. Durante 1982 el gobierno promue-ve un congelamiento masivo de salarios, precios, arriendos y tasas de interspor12meses,elqueesposteriormenteprorrogadoporotros12meses.Adicionalmente se recortan algunos programas sociales.Hacia comienzos de 1984 resultaba evidente que la estabilizacin dela economa no estaba resultando. El dficit fiscal se mantena en torno al6% y el dficit en cuenta corriente se haba disparado a un 9%. El gobier-nodelPartidoNacional,encabezadoporelprimerministroRobertMul-doon,decidellamaraeleccionesanticipadasparajuliode198414.Enelperodoprevioalaeleccinseproduceunafugaimportantedecapitalesenanticipacinalaprobablellegadadeloslaboristasalpoderyenres-puesta a lo que se consideraba una devaluacin inminente. El Banco Cen-tralsuspendeel15dejuliode1984latransaccindemonedaextranjeraoriginandounacrisiscambiaradeproporciones.Depasosegeneraunacrisis constitucional por la negativa del gobierno saliente, an en el poder,de devaluar la moneda. sta termina con la decisin del gobierno salientedeacatarlasinstruccionesdelnuevogobierno.El18dejuliode1984sedevala la moneda neozelandesa en un 20%. A comienzos de 1985 el nuevogobierno laborista dejara flotar el tipo de cambio e iniciara el vasto pro-grama de reformas econmicas admirado en el mundo entero.3. UNPANORAMAGENERALDELASREFORMASECONMICASA partir de 1984 Nueva Zelandia se embarc en un extenso proce-so de reformas econmicas y del Estado que ha sido descrito como unode los episodios ms notables de liberalizacin que puede ofrecer la histo-ria (Henderson, 1995). Este proceso incluy muchas reformas econmi-castradicionales,entreotras:aperturacomercial,desregulacindelmercadodecapitales,privatizacindeempresas,reformatributaria,flexi-bilizacin del mercado laboral, cambios en poltica monetaria y reduccindelgastopblico.Peroquizselaspectomsnovedosodeesteprocesoesqueseleagregunaprofundareformadelsectorpblicoquemodifi-cradicalmentelaadministracindelmismo.Llamalaatencinlacohe-rencia,rapidezylaprofundidaddealgunasdelasreformas.Respectodeeste ltimo punto cabe destacar que, por ejemplo, el mercado de capitalesfue liberalizado completamente, la tasa marginal mxima de impuesto a la14 A realizarse originalmente en diciembre de 1984.HARALD BEYER B.175www.cepchile.clrentafuereducidade66%a33%,ylaaperturacomercial,anenejecu-cin, pretende llevar todos los aranceles a cero. El ao 2000 el 95% de losproductos importados tuvo una tarifa de esta magnitud.UnalistanoexhaustivadelasreformaseconmicasysocialesmsimportantesllevadasacaboporNuevaZelandiadesde1984incluyenlassiguientes15: Abolicin de controles sobre las tasas de inters. Trmino de incentivos a los exportadores. Eliminacin de los subsidios a la industria. Abolicindealrededorde500regulacionesconsideradasinnecesa-rias y restrictivas de la competencia.Por ejemplo: liberalizacin deltransportedecarga,trminodemonopoliosenlaindustriadeltu-rismo, abolicin de regulaciones de calidad. Liberalizacin de los precios y los salarios. Eliminacin de los controles de cambio. Trmino de controles sobre la banca. Remocin de todos los lmites impuestos a la propiedad de extran-jeros en la economa, con la excepcin de los terrenos costeros.Trmino de las licencias de importacin y reduccin de las tarifas. Corporativizacinyposteriorprivatizacindeungrannmerodeempresas pblicas. Liberalizacin de los mercados laborales en 1987 y 1991 con el ob-jetivo de reducir el poder de los sindicatos. IntroduccindelIVAyreduccindelosimpuestosalaspersonas.Simplificacin del sistema tributario y creacin del impuesto negati-vo. Traspaso de los colegios a consejos administrados por los profeso-res. Cuasi-corporativizacin de las universidades y trmino de la gratui-dad. Creacin de un Banco Central independienteHan transcurrido 13 aos desde que se iniciara el proceso de refor-mas de Nueva Zelandia.Probablemente an es muy pronto para realizarunaevaluacinexhaustivadelosresultados16.Comoocurreenmuchos15Sepresentanaproximadamenteenordencronolgico.FuentessonEvansetal.(1996),Brash(1996),James(1992)yScott(1996).16 Ms an cuando diversas figuras polticas y analistas independientes afirman quetodavahayunlargocaminoporrecorrerparaalcanzarloqueelgobiernolaboristaqueiniciara las reformas en 1984 se propusiera alcanzar.REFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II176www.cepchile.clprocesosdereformaloscostossehicieronsentir17.Puedeargumentarse,sin embargo, que estos fueron mayores de los estrictamente necesarios. Poruna parte, inici las reformas la liberalizacin de la cuenta de capitales. Luegole siguieron la apertura comercial y despus de siete aos las reformas delmercadolaboral.Estasecuenciaenlasreformasnoeshabitualmentelams recomendada en la literatura y puede elevar innecesariamente los cos-tosdeunprogramaeconmico18.Porotraparte,lacredibilidaddelprogramadeestabilizacinyre-estructuracindelaeconomafuepuestoenteladejuicioensusinicios.Contribuyeron a esta falta de credibilidad alzas salariales desmedidas (14%entrminosrealesentre1985y1986)19;incrementosenelgastopblicoen educacin del orden de 7% real anual y en salud del 3,5% real anual; lalentareduccineneldficitfiscal20,causadaengranmedidaporquelosincrementos de gasto en programas sociales no fueron debidamente com-pensados por reducciones de otros gastos pblicos; una alta volatilidad enel tipo de cambio21 y una poltica monetaria errtica22, producto, en algu-na medida, de la escasa independencia de la autoridad monetaria23. A estoseagregellentocrecimientodelaeconomamundialhaciafinesdelos80 y comienzos de los 90 que repercuti en Nueva Zelandia. El PIB nocreci en 1990 y cay en 1,5% en 1991.Contodo,unavezconsolidadaslasreformasdelaltimapartedelos 80 y luego de la reforma laboral de 1991 que puso trmino a la sindi-calizacin obligatoria y a la negociacin centralizada, la economa ha mos-tradouncomportamientomuydinmico.Todoslosindicadoressugierenque Nueva Zelandia se benefici del proceso de reformas. As, por ejem-plo,mientrasenlasituacinpreviaalasreformaslacompetitividaddelaeconoma neozelandesa era puesta en duda (Douglas, 1980), el ltimo In-formeGlobaldeCompetitividadubicaaNuevaZelandiacomoeltercerpas17Porejemplo,elPIBcrecienelperodo1984-1991aunatasadel1%,tasainferior al crecimiento registrado en los aos anteriores a la reforma, y el desempleo lleg aun 11% en 1991, ao en que se reforma la legislacin laboral. .18 Vase, por ejemplo, McKinnon (1982) y Edwards (1992).19Esciertoquepordosaoslossalarioshabanestadocongeladoslegalmenteperodadalasituacinmacroeconmicaporlaqueestabaatravesandoelpas,estasalzasno se justificaban.20 Slo el ao 1994, despus de 10 aos de iniciadas las reformas y con un gobier-no distinto, se logr equilibrar el presupuesto pblico.21Edwards(1992)haargumentadoqueunaaltavolatilidaddeltipodecambioafecta adversamente el crecimiento econmico.22 Vase Evans et al.(1996).23 Este problema fue reconocido por el gobierno neozelands dictando hacia finesde1989laReserveBankActqueotorgabamayorindependenciaalBancoCentralyfijabaexpresamente como su objetivo la estabilidad de precios.HARALD BEYER B.177www.cepchile.clmscompetitivodelmundo.Porotraparte,elperodopost-reformaen-cuentraaNuevaZelandiacontasasdecrecimientodelPIBsuperioresalasdelperodopre-reforma.Latasadeinflacinseredujosignificativa-mente.EstosresultadossefortalecenalcompararelcomportamientodeNueva Zelandia con los dems pases de la OCDE.CUADRO 1 INFLACIN Y CRECIMIENTO1970 1983 1992 1997NuevaZelandia OCDE NuevaZelandia OCDECrecimiento PIB 2,6% 2,8% 4,1% 2,1%Inflacin 12,5% 8,6% 1,9% 2,4%Fuente:ElaboracinpropiaapartirdedatosdelFondoMonetarioInternacionalcompiladosenInternationalFinancialStatisticsYearbook1996yWorldEconomicOutlook.Para1997 se utiliz la ltima estimacin disponible.Puedellamarlaatencinlarelativamentebajatasadecrecimientodel PIB de Nueva Zelandia, si se la compara con la tasa chilena. No debeolvidarse, sin embargo, que un pas con un alto nivel de ingreso percpitadeberacrecer,enconcordanciaconlasteorasmodernasdecrecimiento,aunatasamenorqueunpasdeingresosmedioscomoChile24.Eldes-empleo,asuvez,haciafinesde1997nosuperabael6%delafuerzadetrabajo.EntrelospasesdelaOCDE,encambio,elpromediodelatasadedesempleoseubicabaporencimadel8%promedio.Eldficitfiscalque,previoalareforma,alcanzmagnitudesconsiderablesactualmenteha desaparecido. En los ltimos tres aos se ha registrado un leve super-vit fiscal.Engeneral,lasreformasparecenhabersidoaceptadasporlagranmayora de la poblacin. Aunque en el proceso hubo muchos sectores afec-tados se percibe un apoyo razonable al proceso. Los trabajadores del sec-torpblico,porejemplo,aunquebastantecrticosdelanuevaestructuraorganizacional del gobierno, no postulan una vuelta al sistema pasado25.Por otro lado, tambin se sostiene que el apoyo que obtuvo la mo-dificacin del sistema electoral en los votantes neozelandeses fue un votode castigo a la clase poltica que haba permitido alteraciones tan radicalesen la estructura econmica y social del pas, borrando 50 aos de Estadobenefactor26. Sin embargo, los montos asignados a los programas sociales24 Al respecto vase, por ejemplo, Barro y Sala-I-Martin (1995), captulo 11.25 Esta impresin queda de una reunin sostenida con el Sindicato de los Trabaja-dores del Sector Pblico.26 Este planteamiento se encuentra en Gendall (1998).REFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II178www.cepchile.cltradicionalesnofueronrecortados27.ElgastosocialcomoporcentajedelPIB entre 1984 y 1995 no slo no cay sino que se increment levemente(Evans et al., 1996). El castigo a la clase poltica se explicara no tanto porlas reformas en s, sino que por la reiterada falta de los polticos a sus pro-mesas28.4.LASREFORMASDELGOBIERNOCENTRALIntroduccinEn lo que se refiere al sector pblico, la reforma neozelandesa tienetreselementoscentrales,equivalentesaigualnmerodeleyes.Elprimerpasoloconstituylapromulgacinen1986delaStateOwnedEnterprisesAct.staestableciquetodaslasactividadescomercialesdelEstadode-ban reestructurarse en empresas pblicas, al amparo de la legislacin queregulabalasactividadesdelsectorprivado.Lasempresaspblicasdebanguiarsesloporcriterioscomerciales.Sielgobiernoleimponeunatareano comercial a la empresa pblica debe compensarla monetariamente paraquelalleveacabo.Apartirde1988muchasdeestasempresasfueronprivatizadas.Lasempresasprivatizadassumanalafechaalrededorde35y le reportaron al Fisco unos NZ$ 15.000 millones, esto es US$ 9.000 mi-llones. (M. Bale y T. Dale, 1998). El gobierno anunci recientemente la pri-vatizacindeotrascincoempresas,deuntotalde14anenmanosdelEstado29.Esteprocesodecorporativizacinyposteriorprivatizacin,sibiendeinters,noserabordadoenestetrabajomsalldeloqueyahemos sealado30.UnsegundoaspectocentraldelareformadelsectorpblicoenNuevaZelandiafuelapromulgacinen1988delaStateSectorAct.statena como objetivo concreto aumentar la efectividad y eficiencia del sec-27 Sin embargo, algunos programas especficos se cortaron y otros fueron reestruc-turados.28 Esta tesis nos fue planteada por Colin James, destacado periodista neozelands,enunareuninrealizadaenelInstituteofPolicyStudiesdelaUniversidaddeVictoriaenWellington. Una promesa incumplida es relatada por Martin (1992). Sostiene que en 1987circularon rumores de que el gobierno estaba promoviendo un cambio radical en el sectorpblicocentral.Elgobiernodeturnonegenfticamentequeseestuviesepensandoalgoas. Sin embargo, despus de ser reelecto anunci la State Sector Act que modificara sustan-cialmente el funcionamiento del sector pblico.29 Nueva Zelandia Primero, partido que junto al Partido Nacional forma la actualcoalicin de gobierno, impuso como condicin para formar gobierno que no se privatiza-ran cinco de estas catorce empresas.30 El lector interesado puede consultar I. Duncany A. Bollard (1992).HARALD BEYER B.179www.cepchile.cltorpblico.Untercercuerpolegislativo,laPublicFinanceAct,dictadoen1989, vino a modificar radicalmente la administracin financiera de los re-cursos pblicos. Es en el anlisis de estos aspectos que concentraremos nues-tro estudio.El servicio pblico neozelands, previo a la reforma, funcionaba deunamaneraanlogaalServicioCivilbritnico.Eraunaburocraciaprofe-sionalizada donde la carrera funcionaria estaba plenamente consagrada. Sealcanzaba el puesto de jefe de departamento despus de una larga carreray una vez que se asuma ese cargo se permaneca en l hasta el momentodelajubilacin.Losjefesdedepartamentoeraninamoviblesentantonocometieranfaltasgravesensugestin.Elnombramientolohacaunco-mitdefuncionariosdelsectorpblicodealtorangobajolosauspiciosdelaStateServiceCommission,departamentodependientedelMinisteriodeServiciosdelEstadoyquetenaasucargolaadministracindepersonaldel sector pblico.Los dems empleados del sector pblico tambin eran inamoviblesy eran contratados en su totalidad por la State Service Commission, depar-tamento que, adems, tena a su cargo definir su posicin en la escala salarialdelsectorpblico.EstaescalaeradeterminadadecomnacuerdoconelDepartamentodelTesoro,acargodelasfinanzasdelpas,yelDeparta-mento del primer ministro y dependa de la clase ocupacional en la que seencontraba el empleado pblico, la que tena que ver ms con la antigedaden el servicio pblico que con la funcin especfica desempeada.La fuerza de las ideasLa situacin de crisis econmica que viva Nueva Zelandia haca, dealguna manera, inevitable la introduccin de reformas radicales. Con todo,loscambiosenelsectorpblicopodanpensarseindependientementedelas reformas macroeconmicas y sectoriales necesarias para apuntalar y fle-xibilizar la economa31. Sin embargo, en el caso de este pas stos estuvie-ronntimamenterelacionadosconaqullas.Elsectorpblicosepercibacomocostosoeineficiente,lentopararesponderaloscambiosy,porlotanto,conescasacapacidadparaapoyaraungobiernointeresadoenre-formar radicalmente la estructura econmica del pas. Pero poner todo elpesodelorigendelasreformasenlacrisiseconmicaimplicarasubesti-marlaconviccinintelectualdequehabaquerealizarcambiosurgentesen el funcionamiento del sector pblico.31 De hecho, en las reformas estructurales de la mayora de los pases de AmricaLatina el funcionamiento del sector pblico se ha mantenido prcticamente inalterado.REFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II180www.cepchile.clEstaconviccinibamsalldelacoyunturaeconmicayestabaincubndosedesdemediadosdelosaos70.Surgandesdelospropiosorganismospblicosdiversostrabajosquesugerancambiosradicalesenelfuncionamientodelsectorpblico.Unodelostemasquepreocupabaespecialmente era la ineficiencia con la que se gastaban los recursos, lo quese atribua a la falta de escrutinio (accountability) de la gestin pblica32.DestacabaenestesentidoelDepartamentodel Tesoro.Dosrazo-nesfundamentalesexplicabanesteprotagonismo:(1)losjvenestalento-sos que ingresaban al sector pblico tradicionalmente lo hacan a travs delTesoro,aportandolasnuevasideasquerecorranelmundouniversitariofuera y dentro de Nueva Zelandia33, (2) el primer ministro Muldoon, lderdelPartidoNacional,quegobernaraNuevaZelandiaentre1975y1984,asumi tambin el ministerio de Finanzas. Durante su gobierno ignor com-pletamente las recomendaciones de poltica que le hiciera el Tesoro y recu-rrisloocasionalmenteasuasesora.EstasituacinobligalTesoroarefugiarse en un anlisis menos coyuntural de la economa y ms orienta-do al largo plazo, a la espera de que terminara el ostracismo al que lo te-nan condenado.Perotambinhabaaportesyrevisionescrticasdeotrosdeparta-mentos. En 1978 el contralor y auditor general criticaba el sistema pblicodeadministracindelosrecursosfinancieros.Enesteescenariofuecon-solidndose, entre numerosos funcionarios pblicos, la conviccin de queserequeranreformasprofundasenlaadministracincentraldelgobier-no. Se discutieron diferentes alternativas de reforma. Se fueron fortaleciendociertas alternativas y debilitndose otras. Y cuando asumi un gobierno fa-vorable al cambio, haba proyectos de reforma concretos y coherentes. Estacoherencia en la implementacin de las reformas del sector pblico es, talvez,loquemsllamalaatencinenNuevaZelandia.Comoveamosnofuefrutodelacasualidadsinodeunlargoprocesodediscusinymadu-racin intelectuales.32Elproblemaeraunodegestinynodemalversacin.Nohabapreocupacinpor actos de corrupcin como tampoco por fraudes. De hecho, todos los indicadores su-gieren que Nueva Zelandia es el pas menos corrupto en el mundo.33EnestesentidoesinteresantelaobservacinquehaceJames(1992)dequeenlos inicios de las reformas econmicas, los ministros del nuevo gobierno laborista se expre-saban en una jerga excesivamente acadmica. Por ejemplo, era comn escuchar al ministrodeFinanzasRogerDouglassostenerqueelexcesoderegulacionesenNuevaZelandiaseexplicaba por la captura de la que haban sido objeto los servicios pblicos por parte delsectorprivado.Haciamediadosdelos80lateoradelacapturadelosreguladoresestabarecin popularizndose fuera de las aulas universitarias.HARALD BEYER B.181www.cepchile.clParamuchosanalistaslareformanohabrasidoposiblesinelre-cambio generacional que signific la eleccin del nuevo gobierno laboris-ta.Laedadpromediodelgabineteestabaenlos42aos.RogerDouglas,ministro de Finanzas, era el integrante del gabinete de mayor edad. Tena46 aos al asumir en 1984. Esta generacin haba nacido en una sociedadrelativamente afluente y segura. En opinin de James (1992) ella era de untemperamento ms libre que la generacin de sus padres, quienes eran losquehabanconstruidoelconsensodeprosperidad.Porlomismoeranms abiertos a tomar riesgos y cuestionar lo que sus padres haban alcan-zado.Elniveldecompromisoconloestablecidoeramodesto.Porotraparte,paraestageneracinlainfluenciabritnicacedapasoaladeEsta-dosUnidos,unasociedadadmiradaporsusaltosgradosdelibertad,apesar de su relativamente mayor inseguridad social. Para esta generacin elcambioeranoslobienvenidosinodeseable.Ayudabatambinelhechode que la poltica neozelandesa haba estado dominada por el Partido Na-cional.Enloscasi40aosquehabantranscurridoluegodelaSegundaGuerra Mundial el laborismo haba ocupado el gobierno slo por seis aos.Por ello tena un bajo nivel de compromiso con el funcionamiento del Es-tado.DiagnsticodelsectorpblicoLa idea de que se requeran importantes cambios en el sector pbli-co cobraba fuerza. Se quera remediar la baja eficiencia y efectividad en laprovisin de los servicios pblico, pero tambin se deseaba una organiza-cin que respondiera con energa a las nuevas prioridades de los distintosgobiernossinqueimportarasucolorpoltico.Pero,porsupuesto,nosequerapartirdecero.Porello,juntoconunarevisincrticadelserviciopblico neozelands se realiz una investigacin exhaustiva de la literaturaespecializada.Elmarcodeanlisisquesefueconsolidandoparaevaluarlos cambios en el sector pblico estuvo influido, en forma predominante,por las teoras de agencia, economa institucional y eleccin pblica (Scott,1996; Bale y Dale, 1998).Enelmarcodefinidoporestosdesarrollostericos,elproblemaqueelgobiernotenaqueresolvereracmoestableceruncontratoentreel patrn (el gabinete) y el agente (los jefes de departamento) que redujeralos costos de agencia. Ello requera, entre otros aspectos, de (1) la defini-cin precisa de tareas para cada departamento, (2) el establecimiento clarode responsabilidades, (3) la generacin de incentivos correctos y (4) un con-trol adecuado del grado de cumplimiento de las tareas encomendadas. Porsupuesto, un esquema de estas caractersticas difcilmente poda funcionarREFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II182www.cepchile.clsin grados importantes de autonoma en la gestin de cada uno de los de-partamentos.Porejemplo,noesfcilevaluarunjefededepartamentosisugestinestlimitadapordemasiadasrigideces.Unproblemaadicionalen este contexto era cmo establecer una estructura de gobierno que mi-nimizaraloscostosdetransaccinentrelasdistintaspartesinvolucradas.ste era un problema mayor por la tradicional ausencia de metas cuantita-tivas en el sector pblico, que no haca fcil definir un contrato basado endesempeo. Por la misma razn la evaluacin y control del desempeo decadaunodelosdepartamentosnoerasimple.Unaltimapreocupacinera reducir las posibilidades de que los servidores pblicos se vean expuestosapotencialescapturasporpartedegruposdeinterstantodelsectorprivadocomodelpropioserviciopblico.La revisin de las experiencias concretas de operacin del sector p-blicoydelaliteraturaespecializadalepermitieronalDepartamentodelTesoroplantearen1984ensuinformealnuevogobiernolaborista34lascrticas fundamentales al sistema de gestin pblica existente en Nueva Ze-landia. Las ms relevantes eran las siguientes: Losobjetivosdelosdiversosserviciospblicosnoestabanclara-mente definidos. Lasresponsabilidadesdelospolticosydelosservidorespblicoseranconfusas,porloqueelcontrolylaevaluacindedesempeoeranescasos,diluyendolasresponsabilidadesdelosdiversosacto-res. Los departamentos no se concentraban en tareas especficas. stas,adems,estabanagrupadasdemaneraquereducanlaposibilidadde un buen desempeo. Por ejemplo, los conflictos de inters abun-daban. Los departamentos tenan que entregar recomendaciones depoltica sobre actividades que ellos mismos regulaban. Los sistemas de contabilidad del sector pblico no recogan los cos-tos reales de llevar a cabo los diversos programas pblicos. Por ejem-plo,noseincluaelcostodecapitaldelosactivosutilizadosnilasdepreciaciones de dichos activos. Los jefes de departamento tenan escaso control sobre los recursosfinancieros que les eran asignados. El presupuesto era asignado so-bre la base de insumos, la mayora de las veces en funcin de crite-rios histricos. Prcticamente no haba posibilidades de alterar el mixde insumos.34TesorodeNuevaZelandia,BriefingstotheIncomingGovernmentEconomicMan-agment1984.HARALD BEYER B.183www.cepchile.cl Los sistemas de control de la gestin del sector pblico eran exce-sivamente centralizados, al extremo de que una fraccin importantede las decisiones se tomaban en el nivel central. No haba sanciones para aquellos que se desempeaban mal. El con-trol recaa sobre los insumos y no sobre el cumplimiento de las ta-reas asignadas. Losministrostendanainvolucrarseexcesivamenteenlaadminis-tracindelosdepartamentos,aunquenotuviesenelsuficienteco-nocimiento de los mismos. En parte esto se explicaba por lo diluidasque estaban las responsabilidades. Los jefes de departamento tenan escasa influencia en la administra-cin de los recursos humanos de sus respectivos departamentos.El gobierno que asumi en 1984 comparta, en trminos generales,este diagnstico. La prioridad que supona la estabilizacin de la economaylasreformasestructurales,sinembargo,posterglasdecisionesdere-forma del sector pblico central. Entre 1984 y 1987, perodo que cubre elprimer gobierno laborista, los esfuerzos se concentraron en corporativizarlas actividades comerciales del Estado. En el campo de la gestin pblica,slo se produjo una delegacin parcial de la toma de decisiones, especial-mente en materia de fijacin de salarios y administracin de personal, des-de los niveles centrales a los respectivos departamentos. Pero estos cambiosestabanlejosdesignificarcambiosimportantesenelfuncionamientodelEstado y satisfacer el marco organizacional y de gestin que se pretenda ala luz del anlisis desarrollado y compartido por el gobierno y el Departa-mento del Tesoro.Contodo,juntoconelprocesodecorporativizacinseiniciunaimportante reestructuracin de las distintas entidades y departamentos delsector pblico. Favoreci esta reestructuracin que gran parte de las activi-dadescomercialesestabanorganizadascomounidadesindependientesoestaban insertas en departamentos. Por ejemplo, el Departamento de Ener-gaeraresponsabledelaproduccindecarbnyelectricidadcomotam-bin de la fijacin de algunas tarifas y de la asesora de polticas en el sectorenergtico. Lo que haca la corporativizacin era separar las actividades co-merciales de los distintos departamentos del gobierno y constituir empre-saspblicasquedesarrollarandichasactividades.Enesteprocesoparecanatural reestructurar y consolidar las actividades no comerciales del sectorpblico.Porejemplo,elDepartamentodeEnergaalquehacamosrefe-rencia termin finalmente desapareciendo y las actividades no comercialesque realizaba fueron traspasadas al Departamento de Comercio.Estoscambioseranporssolosimportantes.SignificabanreducirconflictosdeintersyaligerarlaestructuraburocrticadelEstado.SinREFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II184www.cepchile.clembargo, la presin por cambios en el Estado iba ms all de estas trans-formaciones. En el gobierno asumido en 1984 se estaba produciendo unacreciente insatisfaccin con el desempeo de la burocracia, aspecto que tras-cenda la estructura del Estado propiamente tal. Haba descontento con elfuncionamiento del sector pblico incluso en las reas en las que en NuevaZelandiaseestimabaquelalabordelEstadoerainsustituiblecomode-fensa,polica,aduanas,etc.Entreotrosaspectos,selaconsiderabalentapararesponderalcambiodeprioridadesestablecidasporelgobiernoeinclusoinmunealapresinejercidaporlosministrosparallevaracabosus polticas. Se perciba que el sistema de incentivos que rega en la buro-cracia la haca totalmente inefectiva: bsicamente carrera funcionaria e ina-movilidad.SefuegenerandoalinteriordelgabinetelaboristalaopinindequelareformadelEstadoeraimpostergable.Reforzabaestehechoque el proceso de corporativizacin haba producido ganancias de eficien-cia mayores de las esperadas (Scott, 1996). La pregunta que el gabinete seformulabaeraporqunoreplicarestasgananciasenelrestodelsectorpblico35 (Martin, 1992).La reeleccin de los laboristas en 1987 volvi inevitable la reforma.ElDepartamentodelTesoroensuGovernmentManagement,elinformealnuevo gobierno electo en 1987, recoga estas opiniones y trataba de jus-tificar analticamente, en funcin de las teoras antes discutidas, la inefecti-vidaddelsectorpblico.Entreotrosaspectoselinformeconsignabaqueelsectorpblicopermitauncomportamientooportunista36delosbur-cratas porque, entre otros aspectos, careca de los controles que traa con-sigolanecesidaddesatisfaceralosconsumidores.Unapreocupacinespecialeralaevidentefaltademecanismosqueimpidierano,almenos,atenuaranlaposibilidaddequelosfuncionariospblicoscapturasenalosministros.Entrminosprcticosellosignificabaquelosministrosnopodan sacarle trote a los departamentos que estaban a su cargo. Se ar-gumentaba que ello estaba asociado a dos aspectos centrales: (1) una defi-nicinambigua,avecescontradictoria,enlosserviciospblicosdelosobjetivosdecadadepartamentoquehacamsdifcilmonitorearsu35Losahorrosquepudiesenhacerseenelsectorpblicoeranbienvenidosenelgobierno porque se consideraba que el proceso de estabilizacin y ajuste estructural estabalejosdesercompletado. Aesasalturaseldficitfiscaltodavaestabaporsobreel3%delPIB.36 En general, ste surge cuando una relacin contractual por alguna razn no que-dabienespecificada.Generalmente,elloocurrecuandosucedeneventosquenofueronanticipadosadecuadamenteenuncontrato,otorgndoleaalgunadelasparteslaposibili-dad de aprovecharse de ese vaco. Tambin cuando hay asimetras importantes en la in-formacin entre patrones y agentes. Vase al respecto Klein, Crawford y Alchian (1976) yWilliamson(1985).HARALD BEYER B.185www.cepchile.clcumplimiento y (2) una asimetra en la informacin entre funcionarios p-blicosyministrosrespectodelaoperacindecadaunodelosdeparta-mentos37.Elinformedel Tesorosugeraqueambosproblemaseranaborda-bles. Especial atencin dedicaba al segundo aspecto. Reconoca que la exis-tenciadeconocimientoespecficoydispersoquepuedetraducirseenuncomportamientooportunistaes,sinembargo,unacaractersticadetodaslasorganizacionescomplejas:pblicasoprivadas,conosinfinesdelu-cro38.Sesugeraqueatacaresteproblemarequeradecambiosenlafor-ma de definir las tareas de los departamentos, en la estructura del Estadoyenlagestinpblica.Especficamenteenelinformesesugeranlossi-guientes principios para guiar la reforma del sector pblico: elgobiernodebatenerobjetivosclarosqueinformaranalosjefesde departamento lo que se esperaba de ellos e hicieran posible eva-luar su desempeo; elgobiernodebasertransparenteenexplicitardichosobjetivosylos medios econmicos que permitiran alcanzarlos; elEstadodebaestructurarsedemanerataldeminimizarlasposi-bilidades de captura; la nueva estructura organizacional deba otorgarle a los jefes de de-partamento y servidores pblicos, en general, los incentivos necesa-rios para alcanzar las metas gubernamentales antes que las propias; la nueva estructura organizacional deba asegurar un uso eficiente ytransparente de la informacin; la nueva estructura organizacional deba permitir que los agentes (jefesde departamento) quedaran sujetos al control de los patrones y quese definieran las responsabilidades de cada cual, y lanuevaestructuraorganizacionaldebapromoverlacompetenciatanto en el rea de asesora de polticas como de prestacin de ser-vicios.37Enlaprctica,estosignificaquelosfuncionarioscuentanconmejorinforma-cin de cmo opera el sector pblico que los ministros y, por lo tanto, pueden ocultarleselverdaderosignificadodesusoperaciones.Porejemplo,engandolosrespectodesuscapacidadesparadesarrollardeterminadastareas,elcostooviabilidaddedichastareas,olas razones por las que no se alcanzaban determinados objetivos.38Aquelinformenohacamsqueseguirlaliteraturaespecializadaeneltema.Vase, Fama y Jensen (1983). Estos autores, por ejemplo, enfatizan la necesidad de separarlainiciacineimplementacindedecisionesdelaaprobacinycontroldelasmismasentoda organizacin compleja.REFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II186www.cepchile.clEn trminos de acciones concretas, las reformas que el GovernmentManagementrecomendabapodandividirseen(1)aquellasquepromo-van la autonoma de la gestin pblicas y la definicin clara de responsa-bilidades(accountability)y(2)aquellasquebuscabanintroducirarregloscontractualesespecficosenlastareasdelsectorpblico,demododere-ducir los costos de agencia.LosprincipalescuerposlegalesquepermitieronreformarelEsta-doenNuevaZelandiafueronlaStateSectorActde1988ylaPublicFi-nanceActde1989.Estasleyesalteraronradicalmenteelfuncionamientodelsectorpblico.Larealidadpolticadelpasungobiernoparlamenta-rioconunsistemaelectoraldeprimeramayorapermitiaprobarestalegislacinquealterabaelmodotradicionaldeentenderelsectorpbliconeozelands sin mayores trmites.El Partido Nacional en la oposicin manifest en ese momento sutemordequelaStateSectorActsignificaralapolitizacindelaburocra-cia39.Dehecho,estepartidoalrecuperarelpoderdespusdelaeleccinde diciembre de 1990, encomienda a una comisin investigadora que ana-lice y evale la reforma del Estado. Sin embargo, la comisin encabezadapor Basil Logan, previamente Presidente Ejecutivo de IBM en Nueva Ze-landia, evacu un informe extremadamente positivo sobre estas reformas,consolidndolas polticamente.Altrminodelareestructuracindelsectorpblicoydelaopera-cin en plenitud de los nuevos cuerpos legales que reformaron el funcio-namientodelEstado,elsectorpblicosehabareducidodesdeaproxi-madamente88.000a35.000jornadascompletasydesde53a39departamentosyagencias(StateServiceCommission,1996)40.Deltotaldeplazasreducidasalrededorde25.000seexplicanporelpersonalquefue traspasado a las nuevas empresas pblicas (Martin, 1992). Un nmerono precisado de funcionarios pblicos fue traspasado a entidades autno-masperodederechopblicoquenoerandepartamentosdelgobiernoytampocoempresaspblicas41.Estasentidadesoperanconunconsejoo39Richardson(1995),porejemplo,sostienequesteerauntemorefectivoensupartido.40 Rudd (1992), citando fuentes oficiales, sostiene que al inicio del gobierno labo-rista en 1984 los funcionarios pblicos habran sumado cerca de 68.000 y se habran incre-mentadoalcabodetresaosa72.000.Enestesentido,elnmerototaldefuncionariosdelsectorpblicoprevioalareformapresentaalgunasdiscrepancias.Respectodelasci-frasfinalesparecehaberunmayorconsenso.Ellasestnbasadasenunestudio,realizadopor la State Service Commission hacia finales de 1993, que recogi informacin de los distin-tos departamentos.41 No nos fue posible consignar cul es el nmero exacto de personas que dej deperteneceralsectorpblicoalcrearseestasentidadesautnomas.Peroestenmeronohabra sido superior a las 9.000.HARALD BEYER B.187www.cepchile.cldirectorio que nombra a sus jefes ejecutivos. Slo en 1992 se regulariz susituacinyactualmentesonconocidascomoentidadesdelaCorona.Enlaactualidadstassonunpocomsde2700eincluyen,entreotras,ms de 2.600 establecimientos educacionales42, institutos de investigacin,hospitales pblicos y la Orquesta Sinfnica de Nueva Zelandia.LaStateSectorActLareeleccindelgobiernolaboristaen1987abraelcaminoparainiciar una reforma del sector pblico que asegurara una mayor eficienciaen la gestin. En 1988 se aprueba la State Sector Act que modifica en for-ma sustantiva el estatuto de 1962 y reemplaza la Ley que regulaba las con-dicionesdeempleodelsectorpblicoyquedatabade1977.Bajoestoscuerpos legales, el servicio pblico estaba estructurado de manera unifor-me y nica. Era un servicio que plasmaba la carrera funcionaria y que ofrecaa sus empleados una permanencia de 40 aos en el servicio pblico si ellosaslodeseaban.Losfuncionariospodanmoverseentredepartamentosydisfrutar iguales condiciones de trabajo y de salario. Los nombramientos ypromociones,aunquetericamentebasadosenmrito,respondangene-ralmenteaantigedadenelserviciopblico.Paraalguienqueviniesedefuera del sector pblico era prcticamente imposible obtener en forma in-mediata un cargo relativamente alto en el servicio pblico. Deba comen-zardesdelosnivelesmsbajosenlaestructuraadministrativa.LaStateServiceActde1988cambiradicalmentelaadministracindelosrecur-soshumanosenelsectorpblico.Loscambiosprincipalesfueronlossi-guientes: La Ley estipula que, en general, los gerentes o directores de serviciotienenlalibertadparacontratarydespedirelpersonalquedeseenen las condiciones estipuladas por las leyes y los contratos, respecti-vamente. Se establece en esta nueva ley que las relaciones laborales al interiordel sector pblico se regirn por las mismas leyes que regulan el sectorprivado,acabandoconlainamovilidad. SibienlaStateSectorCommissionfueconsideradacomoemplea-dorparalosefectosdenegociacindelascondicionesdeempleo,remuneraciones incluidas, con el sindicato de los trabajadores del sec-42Recurdesequeloscolegiosfuerontraspasadosalospadres,peroentrminosprcticos siguen siendo entidades pblicas.REFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II188www.cepchile.cltorpblico,en1992delegestasresponsabilidadesalosgerentes,algo que la propia Ley le permita. A los gerentes se les encomienda legalmente la operacin eficiente yefectivadelosdepartamentos.SeautorizaalaStateServiceCom-mission evaluar peridicamente el cumplimiento de los criterios deeficienciayefectividad.Selepermiteremoverconelacuerdodelgabinete a aquellos gerentes que no cumplan con estos criterios. Losjefesdedepartamento,ogerentes(chief executives)enlanuevaLey,senombranporunperodofijodecincoaos,pudiendoex-tenderse su nombramiento por otros tres. Como los gobiernos de-benreelegirsecadatresaos,elnombramientodeestosgerentestiende a separarse del proceso poltico. El empleador es la State Ser-vice Commission. sta negocia su salario y los beneficios del pues-to.Estanegociacinpuedecontemplareventualmentebonospordesempeo. En algunos casos stos han alcanzado un 15% del totaldelpaquetesalarial.Deestaformaseterminaconlosjefesper-manentesqueaccedanaestoscargosluegodeunalargacarreraen el sector pblico. Losnombramientosdelosgerentessonaprobadosporelgabine-te,previarecomendacindelaStateServiceCommission43.staelabora un perfil del candidato luego de conocer la opinin del mi-nistrodelcualdependeeldepartamentoparaelcualsebuscaungerente. Se consulta tambin a los distintos agentes del sector pbli-coyprivadoqueserelacionancondichodepartamento.General-mente con la ayuda de headhunters se define una lista de potencialescandidatos y el Comisionado del Servicio Pblico (State Service Com-missioner)conelapoyodeunpanelasesorrecomiendaunnombre.Elgabinetepuederechazarlarecomendacinypedirelnombra-miento de una persona determinada. Pero en este caso debe mani-festarpblicamentequesteesunnombramientopoltico.Enlos10 aos que lleva aplicndose esta legislacin ello no ha ocurrido. SeestableciunServiciodeEjecutivosSeniorsbajoelauspiciodelaStateServiceCommissionparadesarrollarunncleodeejecuti-vos de alto nivel del sector pblico que no superara las 500 perso-nas.Laideaeraquelosaltosdirectivosdelsectorpblicofueranseleccionados de este pool. Se acceda a este Servicio por recomen-dacindelosgerentesdelosdistintosdepartamentospreviacon-43 Esta institucin es dirigida por el State Service Commissioner. Por razones ob-vias su nombramiento no sigue este proceso. Es nombrado en su cargo por el primer minis-tro, pero en iguales condiciones al resto de los jefes de servicio.HARALD BEYER B.189www.cepchile.clsulta a la State Service Commission. Los nombramientos se hacanpor un perodo mximo de cinco aos (eventualmente renovables).Esta Ley termin con la inamovilidad y la carrera funcionaria en elsector pblico.La reforma, sin duda, buscaba una mayor receptividad dela burocracia a las directrices del gobierno que la que haba existido en elsistemaantiguo.Lafaltadecompromisodelaburocraciaconlastareasgubernamentales se asociaba con una ausencia total de incentivos para ha-cer un buen trabajo. Las remuneraciones y los nombramientos en el sectorpblico neozelands guardaban poca relacin con el desempeo de los fun-cionarios. Esta Ley de 1988 era un primer intento para solucionar esta ano-mala.Otorgabaalosjefesdedepartamentoogerentesautonomaenelmanejodelosrecursoshumanosdecadaunodelosservicios.Enestesentido,elnuevocuerpolegalapuntabafundamentalmentearemoverri-gideces que pudiesen afectar la gestin de los departamentos.En lo que se refiere a problemas de agencia y costos de transaccinlosavanceseranprcticamentenulos.Respectodeesteprimerproblema,se podra argumentar que la normativa sentaba las bases para que los dis-tintos gerentes fueran evaluados en funcin de su desempeo, aunque noestablecieseespecficamentelaformacomosellevaraacabolaevalua-cin. Adems, la Ley contena dos elementos que bien administrados po-dancontribuiraincentivaralosgerentesarealizarunabuenatarea:(1)bonos por desempeo y (2) remocin si su desempeo era deficiente. Es-tasmedidas,sinembargo,estabanlejosdeasegurarquelosgerentesem-plearansusmayoresesfuerzosenllevaracabolastareasquelefuesenencomendadas.Contodo,laamenazadeevaluacinyeventualremocindelcargoaumentabarelativamenteelpoderdelgabinetesobrelaburo-cracia.Poderque,porsupuesto,hayqueentendercomolacapacidaddelgabinetedeexigirlealosfuncionariospblicoselcumplimientoefectivode las tareas que se les haba encomendado. Antes, con una burocracia ina-movible desde los cargos ms altos hasta los ms bajos, realizar tales exi-gencias no tenan la fuerza necesaria.La Public Finance Act de 1989Esta Ley hay que entenderla como complementaria de la State Sec-tor Act de 1988. Por una parte, esta normativa inclua reformas que facili-tabanlaadministracinfinancieraencadaunodelodepartamentos,reforzando as el nfasis en la gestin caracterstico de la State Service Act.Porotraparte,estenuevocuerpolegalintentabalidiarconloscostosdetransaccinylosproblemasdeagenciaqueexistanenelsectorpblico,REFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II190www.cepchile.clestableciendo contratos claramente especificados entre los distintos minis-tros y los jefes de departamento que especificaban de la manera ms claraposiblelastareasquecadadepartamentodebadesarrollarylaformaenque se iba a evaluar el cumplimiento de estas tareas. En lo medular la Pu-blic Finance Act estableca lo siguiente: Reformaalaformadeasignacindelosrecursospblicos.Sereemplazelsistema de asignacin de recursos basado en insumos, esto es parti-das presupuestarias basadas en el costo de insumos como personal,viticos, materiales, etc., por un sistema basado en resultados (out-comes) y productos (outputs). Las asignaciones no especifican los in-sumos en los que se deben gastar estos recursos. Los departamentos,sinembargo,tienenslounamuylimitadaflexibilidadparareasig-nar recursos entre productos. Modificaciones importantes requierendelaaprobacindelParlamento.LosresultadossondefinidosporlaPublicFinanceActcomoimpactosen,olaconsecuenciapara,lacomunidaddelasactividadesdelgobierno.Esresponsabili-dad del gabinete definir estos resultados. El cumplimiento de estosser evaluado en el Parlamento y, en ltimo trmino, por la opininpblica ilustrada y los electores. Para alcanzar estos resultados el ga-binete,osisequiere,elpoderpolticodeberadquirirlosproduc-tosquesirvanparaesospropsitos.Estospuedenseradquiridoscon cualquier proveedor, aunque generalmente son provistos porlos departamentos correspondientes. Los recursos son asignados enfuncin del costo y la calidad que significa generar estos productos.Laideaesqueestosseanofrecidossobreunabasecompetitivao,almenos,desafiable.Paraacercarseaeseidealsecomparanhabi-tualmentecostosentredepartamentosy,enlamedidadeloposi-ble,conserviciossimilaresofrecidosenelsectorprivado.Laresponsabilidaddelgerente,entonces,esgenerarelnivelacordadode producto con la calidad especificada dentro de los lmites de tiem-poycostosacordados.Deestamanera,porejemplo,elJefedelDepartamento de Bienestar Social es responsable por pagar a tiem-po los beneficios sociales, atender las consultas de los beneficiarios,pero no por la naturaleza y el monto de dichos beneficios. Contratos anuales de desempeo (performance agreements). Son acuerdos en-treelministroresponsableyeljefedeldepartamento.Permitenlaevaluacin de los gerentes y sus respectivos departamentos, definien-do de paso sus responsabilidades, especficamente los productos queselehanencomendadoylacalidadesperadadelosproductos.AlHARALD BEYER B.191www.cepchile.clser pblicos y claros facilitan el escrutinio de los ciudadanos. Estoscontratos son firmados por el ministro y el gerente. Tienen una du-racin de un ao, lo que permite una evaluacin relativamente con-tinuaeinmediatadelalabordesarrolladaporloservicios.Estnestructuradosentrespartes.Laprimeraparteespecificalosreasclaveseneldepartamentoquedicenrelacinconlaspreocupacio-nesestratgicasdelgobiernoyquerequierenlaatencinpersonaldelgerentedeldepartamento.Lasreasclavessoncompromisosdemedianoplazodelosdepartamentosconlosobjetivosdepol-ticademedianoylargoplazooconsideracionesestratgicasdelgobierno. A travs de esta va se le dara ms consistencia al gobier-no44. La segunda parte estipula claramente los productos que el mi-nistro desea adquirir. Desde 1994 este captulo ha tomado la formade un contrato de compra (purchase agreement). El objetivo es que esteacuerdo provea al ministro la suficiente informacin para evaluar elcosto e importancia de cada uno de los productos, y para que pue-darealizarcomparacionesconproductossimilaresenotrosdepar-tamentos del sector pblico o directamente en el sector privado. Latercerayltimaparteproveeinformacinquepermitaverificarelgrado de cumplimiento del departamento con responsabilidades le-galesylaspolticasdelgobierno.Estolepermitealgobiernoma-nejar mejor sus compromisos de mediano y largo plazo en trminosde,porejemplo,suagendapolticaolosnivelesadecuadosdein-versiones. Reemplazodelsistemadecontabilidad.Lanecesidaddecontarconunamejorinformacinfinancieraparaevaluaralosgerentes,unidoalhecho de que los ministros tenan simultneamente una relacin decompradores y dueos con los departamentos que estaban a su car-go,llevauncambioenelsistematradicionaldecontabilidaddecaja.SeadoptunodePrcticasContablesGeneralmenteAcepta-das.Deesemodo,lacontabilidaddelsectorpblicopasareali-zarse sobre base devengada. Pero tambin se requera de una mejoradministracin de activos y una evaluacin real de los costos de pres-tarlosservicios.Porlotanto,tambinseincluyeronloscostosdecapitalyladepreciacindelosactivosenelcostodeproveerlosservicios.Deestemodo,seevitelusoexcesivodecapitalenla44 Vase Matheson et al. (1997). Cabe hacer notar que la preocupacin por la pla-nificacinestratgicasurgidealgunasobservacionescontenidasenelinformedelaComisinLoganalaquehacamosreferenciaanteriormente.stasapuntabanadarleunmayor horizonte y una perspectiva ms clara a la gestin pblica.REFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II192www.cepchile.clprovisin de los productos. Tambin ayudaba al ministro a cumplirsus dos papeles: como comprador estaba interesado en adquirir losproductosqueleofrecasudepartamento.Perocomodueo,enrepresentacindelgobierno,estabainteresadoenobtenerelmejorretorno de los recursos totales invertidos en su departamento, ase-gurndose que no sean malgastados y as debiliten la capacidad fu-tura del departamento de proveer servicios. Los departamentos noslo tienen que presentar su presupuesto sobre base devengada sinotambin tenan que tienen que presentar un balance. El primer ba-lance consolidado del sector pblico en 1991 arroj un pasivo netode NZ$ 14.000 millones (Evans et al., 1996.) Descentralizacin del control y gestin financieros. Los gerentes no slo tu-vieron con esta Ley una mayor autonoma en el manejo financierodeldepartamento,sinoquetambinasumieronlaresponsabilidadde proveer una informacin financiera exhaustiva.De esta manera,los gerentes tenan entera libertad para deshacerse de los activos queestimabanimprescindibles.Porejemplo,podandevolverlealEsta-dolosedificiospblicosqueocupabanahorrndoseloscostosdecapital que el Departamento del Tesoro les cargaba y reemplazarlosporarriendosenedificiosprivados.Comocontrapartidaestecuer-po legal contempla exigentes informes financieros. Estos siguen loscriteriosestablecidosporelDepartamentodelTesoroquenosonms que los definidos para el sector privado en las prcticas conta-bles generalmente aceptadas. Cada departamento debe preparar uninforme mensual de su gestin financiera. En esta tarea es contro-ladoporelDepartamentodelTesoro.Trimestralmente,cadade-partamento presenta un reporte detallado de sus estados financieros.Estos incluyen balance, estados de cambio en las posiciones finan-cieras,flujosdecajay,engeneral,todoslosinformesquesonco-munesenelsectorprivado.Elinformedebecontenerlascifrascomparativasdeaosanterioresparacadaunodelosestadosfi-nancieros. Los departamentos tambin deben informar anualmenterespecto de su desempeo no financiero, es decir si cumplieron conlas metas establecidas en el acuerdo de desempeo.Es en esta Ley donde, tal vez, se encuentran los aspectos ms nove-dosos de la reforma neozelandesa. La asignacin de recursos sobre la basede productos es uno de estos aspectos. Es difcil pensar que el jefe de unservicio pblico pueda realizar una buena gestin si no dispone de flexibi-lidad para manejar el presupuesto de su servicio. Desde luego, no espera-HARALD BEYER B.193www.cepchile.clmos que los gerentes de una empresa pblica o privada puedan desenvol-verseensuscargossindichaflexibilidad.Sinembargo,laadministracinfinanciera no es totalmente flexible. Existen lmites definidos por los pro-ductos que se generan. Los departamentos elaboran una serie de produc-tos con presupuestos dados y no existe la posibilidad, a no ser que existael acuerdo del Parlamento, para reasignar recursos entre una tarea (o pro-ducto)yotra.ElloleayudaalDepartamentodelTesoroamanteneruncontrol ms acabado del presupuesto de la nacin.Permite, por otra par-te, una evaluacin ms precisa de la gestin de cada departamento.Otro aspecto novedoso es, sin lugar a dudas, el acuerdo de desem-peo y, especficamente, lo que se refiere a la compra de productos que seveobligadoahacerunministroparaalcanzarsusobjetivos.Porejemplo,si el ministro de Polica quiere reducir las ofensas contra la propiedad debecontratar productos especficos con el Departamento de Polica, represen-tadoporsuComisionado.Enesecasoconcretopodraserunnmerodeterminadoderondasalashorasenlasqueestasofensasocurrenconmayor frecuencia. Este acuerdo de desempeo tiene la virtud de darle mstransparencia a la accin del Estado. Al establecer tareas concretas para losgerentesysusserviciosfacilitaunaevaluacinrealdeldesempeodes-tos. Se sabe con claridad en qu se estn gastando los recursos pblicos.Respecto de este ltimo aspecto es interesante notar que en el pri-merpresupuestoaprobadoenesteesquema,elgobiernosepercatdequerealmentenoleinteresabacomprarmuchosdelosproductosqueseleofreca.Presionado,adems,porundficitfiscalsuperioral3%delPIB dej de adquirir todos aquellos productos que no requera para satis-facer sus objetivos polticos (Scott, 1996.) Por supuesto, no es fcil definirlaaccindelosdepartamentosentrminosdeestosproductos.Losmi-nistros tampoco tienen una nocin clara de cules productos son los msefectivos para alcanzar los resultados deseados. Ejemplos de productos sepresentan en el Cuadro 2.Lasdificultadesdedefinirestosproductosquedaronenevidenciala primera vez que se asignaron los recursos pblicos a base de productos.Todoslosdepartamentosdelgobiernotuvieronqueprepararunlistadodelosproductosqueelaborabanyagruparlosencategorashomogneas,estableciendoademssucostoestimado.Estelistadofuegeneradoatra-vsdeunadiscusinentrelosdepartamentos,porunaparte,yelDepar-tamentodelTesoroylaStateServiceCommission,porotra.Indudable-mente el proceso no fue fcil. Ha habido desde que se encuentra en marchael sistema un proceso de ensayo y error que ha ido perfeccionando la de-finicindeproductos.Hayquetenerencuenta,adems,quelarazndeeste enfoque es, en ltima instancia, controlar el desempeo de los distin-REFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II194www.cepchile.clCUADRO 2 EJEMPLOSDEPRODUCTOSCONTRATADOSPORLOSMINISTROSCONLOS GERENTES PBLICOSEjemplo1Proveedor: Departamento de PolicaNombre: Servicios de custodiaDescripcin: Provisin de servicios carcelarios en la estaciones de polica y en las cortesparapersonasarrestadasosujetasaunaordenjudicial.Incluyelosservi-cios de escolta desde y hacia los establecimientos penales.Calidad: Asegurar que haya menos de un incidente por cada 100 custodias. Asegu-rar que el 100% de los arrestos sean ejecutados de acuerdo a la Ley.Costo: NZ$15.503.000Ejemplo2Proveedor: Departamento de Bienestar SocialTipo: Evaluacin de beneficios de invalidezDescripcin: Evaluar derecho al beneficio en funcin de criterios predeterminados, de-terminar el monto del beneficio y revisar el derecho despus de seis meses.Cantidad: Se estima en 2.400 evaluaciones con un rango entre 1.600 y 3.200, basadoen datos de 1995 con un nivel de confianza de 95%. Habr un cambio enel costo de proveer este producto si el nmero de evaluaciones aumenta odecrece en 200.Costo: NZ$171.000Ejemplo3Proveedor: Servicio de Impuestos InternosTipo: Auditora de contribuyentesDescripcin: Auditar a todo tipo de contribuyentes, especialmente los con un alto ries-go de no cumplir sus obligaciones.Cantidad: Una serie de auditoras de distinta intensidad totalizando 82.450 para em-presas pequeas, 3.875 para empresas medianas, 1.150 para corporacionesy 17.500 para personas naturales.Calidad: En el caso de pequeas empresas recuperar NZ$ 3,3 por cada dlar inver-tido en las auditoras. En el caso de empresas medianas 4,7. Para corpora-cioneslarecuperacindebeserde11dlaresporcadadlarinvertido.Para personas naturales la tasa de retorno es de 2,5 dlares. Se establecen,adems, tiempos mximos para desarrollar auditoras.Costo: El costo total es de NZ$ 84.311.000.Fuente: Contratos de Desempeo de los respectivos departamentos.HARALD BEYER B.195www.cepchile.cltos departamentos.Por lo tanto, puede darse la tendencia de parte de losgerentesadefinirampliaovagamentelosproductos,demododediluirresponsabilidades y evitar controles muy exigentes. De este modo, una es-pecificacin perfecta de los productos es difcil de alcanzar.Desdeelpuntodevistadelescrutiniopblico,laseparacinentreproductos yresultados tiene la ventaja adicional de definir claramente lasresponsabilidadesdelosdistintosactoresinvolucradosenlagestingu-bernamental.Losgerentesdedepartamentosonejecutoresdetareasen-comendadas por el gobierno electo y, por lo tanto, slo se los puede evaluarpor su capacidad para llevar a cabo dichas tareas. stas se articulan en fun-cin de los objetivos polticos aprobados en el seno del gabinete que porsu naturaleza no siempre tienen una articulacin clara en trminos de ac-ciones.Ejemplostpicossonlosobjetivosdemejorarlacalidaddevidade la poblacin, de defender la soberana nacional o de promover el inte-rsdelpasenlosforosinternacionales.Estosobjetivosnopuedensercontroladosporlosjefesdedepartamentoy,porconsiguiente,ellosnopueden ser evaluados en funcin del cumplimiento de tales objetivos.Enlaprctica,estoscriteriosllevanaunarelativaseparacinentrecontroldelagestinylagestinmisma.Loscontroladoresdelgobierno(el gabinete) definen sus objetivos (polticos) y se encomienda su ejecucinalosgerentes(losjefesdeservicio).Sinembargo,noeselcumplimientodirecto de esos objetivos lo que se les encarga sino productos especficosque los gerentes puedan desarrollar en sus departamentos. El gabinete noseinvolucraenlagestindelosdepartamentos,peroscontrolaquelosservicios pblicos no se desven del cumplimiento de las tareas que les fue-ron encomendadas.Los contratos entre los ministros y sus jefes de servicio tienen la virtuddereducirloscostosdetransaccinenelsectorpblico.Porunaparte,reducen los problemas de agencia. Los ministros en su negociacin anualde contratos con los jefes de departamento son asesorados por el Depar-tamento del Tesoro y la State Service Commission. La labor de estas insti-tuciones no slo es velar porque se logre un marco presupuestario razonabley una definicin precisa y realista de productos sino tambin evitar que elministro sea engaado por los jefes de servicio45. De este modo, la pre-sinsobrelosgerentesparaquerevelenlosverdaderoscostosdedesa-rrollo de cada uno de los productos que se les desea encomendar es mayor.Si esto se une a eventuales premios por desempeo y una estricta evalua-cin,losincentivosdelosjefesdeservicioparadesarrollardelamejormanera posible su labor crecen. Con ello, aumenta la probabilidad de que45 Es decir, evitar un comportamiento oportunista del gerente.REFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II196www.cepchile.cllos recursos pblicos se gasten bien y no en actividades socialmente pocorentables46.Loscontratos,porotraparte,lepermitealosjefesdeserviciore-sistir de mejor manera las mltiples presiones a las que se ven sometidos.Wilson (1989) y Dixit (1996), por ejemplo, sostienen que la principal fuen-te de costos de transaccin en el sector pblico tiene que ver con el hechode que las agencias pblicas deben responder simultneamente a distintospatrones. Por esta razn, los contratos de desempeo entre ministros y ge-rentes pblicos pueden ser un aspecto importante en el logro de los obje-tivosdemayoreficienciaymayortransparenciaenelsectorpblico.Losgerentes tienen pocos incentivos en este nuevo esquema para someterse ala presin de patrones que no han podido dejar estampados sus objetivosenloscontratosdedesempeoystienenincentivospararesponderleasus ministros.En el esquema anterior, en cambio, la suerte de los jefes de depar-tamentopocotenaqueverconlaevaluacinqueelministrorespectivohiciese de ellos, otorgndose espacio, entonces, para que los jefes de servi-cio respondiesen a las presiones ejercidas por otros patrones.OtrasreformasHuboreformasadicionalesquenofuerondelamagnituddelosdos cuerpos legislativos anteriores aunque ayudaron a consolidar las refor-mas establecidas. Algunas de ellas surgen del informe de la Comisin Lo-gan de 1991 a la que se haca referencia anteriormente. El informe si bienalababalasreformassugeralanecesidaddeavanzaren(1)ladefinicinde estrategias colectivas y planes organizacionales concretos al interior decadadepartamento,(2)unaespecificacinadecuadadelosestndaresdedesempeorequeridosysumedicinenlosacuerdosdedesempeo,(3)una medicin objetiva de desempeo y recompensas por un buen desem-peo y (4) crear las condiciones para asegurar la incorporacin al serviciopblicodeejecutivosdecalidad.Sinembargo,elinformeatribuaestasi-tuacin a un problema de transicin entre sistemas ms que a un proble-ma de la estructura del sector pblico.Entre los aspectos que se modificaron para hacer frente a estas pre-ocupacionesseincluyelaseparacindelosacuerdosdecompradepro-ductosdelacuerdodedesempeo.Conellosebuscabaobtenerms46 Por supuesto, an se est lejos de la perfeccin. No debe olvidarse sin embargoque no es ptimo reducir los problemas de agencia a cero, dado que los costos adicionalespuedan terminar siendo mayores que los beneficios esperados de reducir dichos problemas.HARALD BEYER B.197www.cepchile.clinformacin de los proveedores de productos, de modo de definirlos msadecuadamente. Tambin se comenzaron a aplicar conceptos de planifica-cinestratgicaparacomprometeralosdistintosdepartamentosenunavisinmsglobaldelgobierno.Conestepropsitoelgobiernodefiniobjetivos estratgicos que le daban una orientacin de futuro a su gestin.Ellopermitaalinteriordecadadepartamentoestablecerreasclavesdela gestin habitual que estuviesen vinculadas a dichos objetivos y a las cua-les el gerente deba otorgarles especial atencin.La preocupacin por la capacidad gerencial del sector pblico tenasuorigenenelfracasodelServiciodeEjecutivosSeniors,fracasoasocia-doadosaspectosprincipales:(1)suusocomoinstrumentodecontrolsalarial y (2) que muchos altos ejecutivos no vieron el mrito de la idea ysencillamente lo ignoraron47. La State Service Commission se ha hecho car-go de este problema creando un Centro de Desarrollo de Gestin que dealguna manera pretende ser un punto de encuentro de ejecutivos pblicosyprivados,demododecrearunpolodedesarrollogerencial.steCon-templa acoger capacitacin e investigacin sobre temas de alta gerencia.Una Ley que no est directamente ligada con el funcionamiento delsector pblico pero que indudablemente lo influye es la Fiscal ResponsibilityAct aprobada en 1994. Ella se dise para incentivar un comportamientofiscal prudente de parte del gobierno. Entre otros aspectos, esta Ley con-sidera: Reducir la deuda de la Corona a niveles prudentes a travs de man-tener supervit operacionales todos los aos. Alcanzar una situacin patrimonial que permita un colchn en el casode eventos adversos. Seguirpolticasconsistentesconungradorazonabledeprediccindel nivel y estabilidad de los impuestos en el futuro.Por otra parte, la State Service Commission ha dictado, desde la apro-bacin de la reformas, una serie de principios para guiar la administracindepersonalenelsectorpblico.Tambinen1990publicUnCdigodeConductadelServicioPblicoqueestablecaunaseriedeestndaresmnimos de integridad y conducta que deban regir en el servicio pblico.ElDepartamentodelTesorodictahabitualmentenuevosprincipiosquedeben seguir los departamentos en la presentacin de sus estados financie-47MsancuandolaLeysostenaquelosgerentesdedepartamentotenanlalibertad para contratar a sus empleados con total libertad, con prescindencia de su origen.REFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II198www.cepchile.clros.Ningunadeestasreglastuvo,sinembargo,lacaractersticadealterarel funcionamiento del sector pblico.Reformas en otros Poderes del EstadoLas reformas del Estado neozelands que apuntaban a aumentar laeficiencia y transparencia del Estado se concentraron exclusivamente en elPoderEjecutivo.ElPoderLegislativoreestructuralgunosdelosservi-ciosdependientesdelParlamento,peroporrazonesquepocotenanqueverconlasreformasiniciadasdesdeelgabineteporelPartidoLaboristaen 1988. Las Cortes neozelandesas tampoco experimentaron cambios fun-damentalesasociadosalprocesodereformasdelEstado.Contodo,en1991 se cre la Corte del Medio Ambiente como una divisin de las Cor-tes de Distrito y en respuesta a la Resource Management Act del mismo ao.En 1989 se haba creado la Corte Juvenil en respuesta a la Children, YoungPersons,andtheirFamiliesActdelmismoao.LacreacindeestasCortesrespondemsbienarazonesdeconvenienciaorganizacionalmsqueacambios reales en la categora de los juicios o en las tareas judiciales a de-sarrollar.5.UNAEVALUACINDELASREFORMASTodosugierequelasreformasdelsectorpblicoenNuevaZelan-dia han sido un xito. Los detractores son los menos y ninguna de las per-sonasconlasquetuvimoslaoportunidaddedialogarsobrelasreformasmanifiesta que hay que volver atrs en esta materia. Ms bien se observandostiposdeposiciones:aquellasquenoapoyannuevasreformasy,aloms, estn por consolidar las ya realizadas y aquellas que creen que todavase est lejos de alcanzar un ptimo y que se deben retomar las reformas.Ha habido ganancias importantes de productividad y eficiencia. Enlos ltimos cinco aos los presupuestos de los distintos departamentos sehanmantenidoprcticamentecongeladosentrminosnominalesynosehanobservadodeteriorosenlaprestacindeservicios.Losgerenteshanprescindido de activos por un valor equivalente a los NZ$ 2.300 millonesy el mejor manejo de los flujos de caja ha permitido ahorros que bordeanlos NZ$ 300 millones anuales. Estas ganancias en eficiencia no se habranlogrado sin la mayor flexibilidad que han obtenido los gerentes en el ma-nejo de sus recursos financieros y humanos. Tambin ha contribuido a unamayor eficiencia el mayor control que tienen los ministros sobre las tareasque llevan a cabo los departamentos bajo su responsabilidad. Tambin hayHARALD BEYER B.199www.cepchile.clconsenso entre los diversos actores de que ha aumentado la transparenciade la gestin pblica tanto en el aspecto de gestin como en el de uso delos recursos. Hay confianza en que se han elegido las mejores personas dis-poniblesparaloscargosquesehandebidollenar.Nohayevidenciadeabusosdepoderytampoco,salvouncasomenor,demalusodelosre-cursos pblicos.Pero tambin han surgido algunos inconvenientes asociados a la re-forma que vale la pena destacar48: Haexistidounatendenciaalafragmentacindelserviciopblico.Losdepartamentoscumplensustareasyseolvidandequeestninsertos en una estructura ms amplia. Probablemente influye en estehecho que en un gobierno parlamentario cada ministro tiene en al-gunamedidasupropiaagendapoltica,ademsdeladelgobierno.Sehanhechoesfuerzosparaasegurarunacoordinacinentrede-partamentos a travs de introducir criterios de planificacin estrat-gica en su gestin. Los ministros tienden a privilegiar su papel de compradores de pro-ductos antes que de dueos de sus departamentos. En el primer papelellos no son ms que una extensin de sus departamentos y actan,especialmente,enlanegociacindelpresupuestoenconjuntoconsus gerentes. En la segunda dimensin lo que le interesa es controlarla eficiencia del departamento en su gestin tanto desde el punto devistadelcostototalquerepresentalaprovisindelosproductoscomo de la capacidad de proveer estos u otros productos en el largoplazo. Ambos papeles no siempre van de la mano.Desdeelpuntodelgobiernocentralydelaviabilidadfuturadelgobierno, convendra que se resolviese en favor de su papel de due-o. Pero ello ocurre menos de lo deseado. En gran medida porqueelministroesevaluadoenfuncindesucapacidaddesatisfacerlaagenda poltica. De hecho, la crtica ms frecuente a los gerentes esque responden casi exclusivamente a los intereses del ministro y tie-nenpocapreocupacinporelgobiernocomountodo.Aqu,sinembargo,deberaayudarelnuevonfasisenlagestinestratgica.Tampoco debe olvidarse, sin embargo, que uno de los factores queimpide un buen desempeo del servicio pblico es la existencia demltiples patrones.48 La apreciacin de estos problemas proviene de la conversacin con diversas per-sonalidades del sector pblico y privado neozelands as como tambin del informe prepa-rado por Schick (1996) para la State Service Commission.REFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II200www.cepchile.cl Engeneralnohaymuchasatisfaccinconlaasesoraqueprestanlosdepartamentosalosministros.staesunproductoquedebencomprarlosministrosy,enlaprctica,laencuentranpobre,espe-cialmente en lo que se refiere a los efectos sobre resultados. Teri-camentelapuedencontratarenelsectorprivado,peroenmuchoscasos no lo hacen por razones de prudencia o falta de especialistasenelmismo.Contodo,escuestionablequelosministrosdebancompraresteservicioyaseaensusdepartamentosoenelsectorprivado.Parecerazonablequecuentenconungrupodeasesoresdesuconfianzaquelosayudenenladefinicindelosproductosmsapropiadosparaalcanzarsusobjetivospolticos.Enlaactuali-dad los ministros cuentan con asesores que los apoyan ms bien ensu gestin poltica: prensa, negociacin parlamentaria, vnculos par-tidarios, etc. Indudablemente que surge la interrogante de si no sig-nifica involucrarse en la gestin de los departamentos. Aunque se ha avanzado significativamente en la definicin de pro-ductos, an se est lejos de una situacin ptima. En muchos casoses difcil definirlos adecuadamente y, en otros, se confunden con re-sultados. Se relaciona con este aspecto el hecho de que, en la prcti-ca,noexisteunaverificacinexhaustivadeloscostosrealesdeproveerunproducto.Losgerentes,entonces,prefierenestablecer-los vagamente de modo de ganar grados de libertad en su gestin. Cada ao hay que ponerle precio a los productos. Este proceso pre-senta ciertas dificultades, especialmente en aquellos casos en los quelastareasqueseleshaencomendadoalosministrosnotienensusimilar en el sector privado o en otros departamentos del sector p-blico.Apesardelosesfuerzosrealizadosparadefinirpreciosver-daderos, la inexistencia de un test de mercado dificulta avances msrpidos en esta direccin. Losinformesdedesempeosonpocosatisfactorios.Hayqueme-jorarlos especialmente en la justificacin de por qu no se cumpliuna determinada meta. Da la impresin de que muchas son acepta-das sin mayor investigacin. Las ganancias en eficiencia han sido muy dismiles entre los distintosdepartamentos y no hay una explicacin convincente de por qu estoha sido as. La explicacin ms frecuente es que no slo se requie-ren cambios institucionales sino tambin lderes capaces de generarelcambio.Estaexplicacin,sibienrazonable,abreladiscusindeporqunosehancambiadoesosgerentes,especialmentesielin-cumplimientodelosacuerdosdedesempeoesunacausadetr-mino de los contratos.HARALD BEYER B.201www.cepchile.clEstasobservacionescrticasnodebensertomadascomoobjecio-nes fundamentales al proceso de reformas del Estado en Nueva Zelandia.Algunastienenuncarctermstransitorias,otrascomoelproblemadedefinir los precios correctos soninsalvables. Con todo, estos costos pa-recenserpocoimportantescuandoseloscomparaconlosbeneficiosdeunareformadeestanaturaleza.stapareceserlaconclusinalaquehallegado la elite poltica neozelandesa y que aparentemente sera compartidapor la opinin pblica informada y los electores de ese pas.6.CONCLUSIONES:INTERROGANTESPARACHILEIndudablemente Nueva Zelandia es un pas particular. Tena instau-rado un servicio pblico profesionalizado antes de iniciar las reformas. Noes el caso de Chile donde todos los cargos directivos de la administracinpblica, directa o indirectamente, son de exclusiva confianza del Presiden-te de la Repblica y tienden a ser nominaciones polticas. Esto incluye nosloalosdirectoresdeserviciosinoquetambinalosjefesdedeparta-mento en cada servicio y a los jefes regionales de las distintas reparticionespblicas.Aestoseagreganlosintendentes,lossecretariosregionalesmi-nisteriales, y los cargos directivos en estas instituciones. Los altos directivosdel servicio pblico en Nueva Zelandia, en cambio, nunca han estado su-jetos a la voluntad poltica de un primer ministro.ste,sinembargo,serunaspectocentralenladiscusinsobrelareformadelEstadoenChile.EstoscargossonnoslodeconfianzadelPresidente sino que tambin del partido o la coalicin de partidos que apoyaalPresidente.Muchasveceslosnombramientosenelsectorpblicosonuna recompensa por el trabajo desarrollado en una campaa poltica y, engeneral, por los servicios prestados a los partidos gobernantes. De ah quees posible argumentar que sta es una forma de financiar la actividad pol-tica en nuestro pas. Ms an cuando en nuestro pas no existe la costum-bretanextendidaenalgunasdemocraciasmodernasderecaudarfondosmientrasseestejerciendouncargodeeleccinpopular.Parecierasurgirde esta observacin la necesidad de compensar a los partidos polticos, enel evento de que en Chile las reformas del Estado siguieran los lineamien-tos definidos por Nueva Zelandia.Parece injusto negar que estos nombramientos polticos tambin res-ponden a la necesidad de empujar la agenda del gobierno que asume. Perola posibilidad de llevar adelante esta agenda no pasa por el nombramientopoltico de los directivos pblicos. La experiencia neozelandesa nos sugie-requeellotienemuchomsqueverconincentivosyunaestructuradeREFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II202www.cepchile.clgobierno que reduzca los costos de transaccin y los problemas de agen-ciaenelsectorpblico.Losnombramientospolticospuedenexacerbarestos inconvenientes.Por una parte, la posibilidad de que se multipliquenlos patrones crece considerablemente. Por otra parte, se hace prcticamenteimposible lograr la separacin entre control y gestin, lo que puede diluirconsiderablemente las responsabilidades de ministros y departamentos. Porconsiguiente, la gestin se vuelve menos transparente.Lainamovilidadenelsectorpblico,asuvez,pareceserunares-puestarazonablealosnombramientospolticosenloscargosdirectivos.Deestemodo,silosdirectivosdelsectorpblicosiguensiendonombra-dosconcriteriosqueenlomedularsonpolticos,difcilmentesepodrterminarconlainamovilidaddelaquegozanenlaactualidadlosfuncio-narios de ese sector. Tambin hay que tener claro que el eventual trminodelainamovilidadpuedesignificarunnmeroimportantededespidos.En Nueva Zelandia las nuevas exigencias de eficiencia a los gerentes redu-jo la fuerza laboral en el sector pblico en aproximadamente un 25%, mag-nitud que los que iniciaron la reforma no se imaginaron. En Chile no hayclaridad respecto de cunto sera el personal que debera dejar sus funcio-nessiseexigeeficienciayseentreganlosincentivoscorrectos.Perounamiradasuperficialalosministeriossugierequelosdespidospuedensersignificativos.Probablemente es ms sencillo avanzar hacia una administracin msflexible de los recursos financieros. Eventualmente de este proceso se pue-denobtenerimportantesgananciasdeproductividad.Siaestoseleuneun directivo con liderazgo los cambios pueden ser significativos. Por otrolado,unadefinicindetareasprecisasoproductosparacadaunodelosjefes de servicio es un objetivo que parece posible de lograr.Porsupuesto,stanoesunatareafcil.Hemosvistoquelaexpe-riencia de Nueva Zelandia revela las dificultades de avanzar en este mbi-to, pero tambin nos sugiere que este camino es posible. La definicin clarade objetivos indudablemente ayuda a aumentar la productividad en los dis-tintos servicios pblicos. La labor de los ministros en esta nueva estructurasera asegurarse de que en su cartera se cumpliese la agenda del gobiernodelaformamsefectivaposible.Paraellodebedefinir,delamejorma-nera,lastareasquedebenacometerlosserviciospblicosdesudepen-dencia.Una mayor autonoma financiera, sin embargo, exige un control es-trictodelosjefesdeservicio.Serequieretransparenciayunaevaluacinindependiente de su gestin. Uno de los pilares fundamentales de la refor-maenNuevaZelandiaeslatransparencia.Cmoselogralatransparen-cia si los jefes de servicio son nombrados por el Presidente segn criteriosHARALD BEYER B.203www.cepchile.clpolticos?Por otra parte, evaluar la gestin de un jefe de servicio se hacemuy difcilsi se sabe que est restringido en un aspecto importante de sugestin: el personal. No servir esta restriccin como una justificacin desu gestin?Ladificultaddepromoverreformasdeestanaturalezaquedaenevidencia al analizar lo poco que se avanz en Nueva Zelandia en las reasde salud y educacin. Los cambios en estos sectores, especialmente en sa-lud, han sufrido serios reveses. Un intento reciente por darle un tono mscomercial a los hospitales pblicos acaba de ser revertido. Estos sectores,por supuesto, son los que concentran los ms diversos grupos de inters y,tambin, sindicatos muy fuertes.La experiencia neozelandesa en esta materia nos indica lo difcil quees gobernar en presencia de grupos de presin muy fuertes. En educacinlas autoridades desearan moverse hacia un sistema de bonos, similar al vi-gente en Chile desde 1981. Pero su objetivo es tener antes un examen na-cional en prctica para que se puedan evaluar los resultados de cada colegio.Estas propuestas han generado un rechazo del sindicato de profesores. EnChile,talvez,loscambiosrequeridossondeotranaturaleza,peroentreotros aspectos apuntan a flexibilizar el estatuto docente, medida que cuen-taconlaresistenciadelColegiodeProfesores.EnelreadelasaludenChile hay que avanzar hacia una mayor autonoma de los hospitales pbli-cos.EnlaprcticaestossonextensionesdelministeriodeSalud,aunqueste no tenga la administracin de los mismos. Los profesionales de la sa-ludson,enrealidad,partedelaplantadelministeriodeSalud.Estearre-glonoparecesanodesdeelpuntodevistadelagestinhospitalaria.Sinembargo,somostestigosdecmosonhabitualmenteabortadosproyec-tos de reforma que buscan terminar con estos arreglos contractuales.Sinembargo,unareformaque,enloreferidoalgobiernocentral,siguiera lineamientos parecidos a los de Nueva Zelandia podra hacerle muybien al pas, pero surgen muchas interrogantes que no tienen una respuestafcil.Serequierenconsensosque,talvez,enNuevaZelandianofueronnecesariosporlascaractersticasdesusistemadegobierno.Elgobiernode turno tena mucha libertad para introducir los cambios deseados.REFORMA DEL ESTADO. VOLUMEN II204www.cepchile.clREFERENCIASBIBLIOGRFICASArseneau, Therese (1992), A Bill ofRights en M. Holland y J. 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