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LE MODIFICHE ALLA CONFERENZA DI SERVIZI

I TERMINI

Iniziando l’ esame delle innovazioni portate dalla legge 15 alla conferenza di

servizi, viene subito all’ attenzione che puntuali modifiche sono state introdotte nei

tempi di lavoro della conferenza, cadenzati più dettagliatamente, con l’ evidente

intento di fornire maggiori certezze rispetto alla precedente disciplina, che per

questo aspetto, consentiva una dilatazione dei tempi di lavoro della conferenza in

contrasto con gli scopi dell’ istituto.

Infatti, mentre nel contesto normativo della legge 241, l’ articolo 2 sancisce il

fondamentale principio di certezza dei termini dell’ azione amministrativa, e, in

particolare fissa il momento di decorrenza del termine entro cui deve concludersi il

procedimento, dal suo inizio di ufficio o dal ricevimento della domanda se il

procedimento è ad iniziativa di parte, proprio nell’ istituto che dovrebbe costituire lo

strumento principale di semplificazione del procedimento amministrativo anche

attraverso la riduzione dei tempi di azione dell’ amministrazione, si riscontravano

sostanziali difficoltà al riguardo. Precedentemente alla legge 15, nella scansione

dei tempi della conferenza mancava l’ indicazione del termine entro il quale dopo la

indizione della conferenza dovesse essere convocata la prima riunione, momento

dal quale prendevano a decorrere i successivi termini. Poteva, quindi, verificarsi il

caso di conferenze indette ma i cui lavori non giungevano a conclusione,

quantomeno in tempi compatibili con i principi enunciati nel ricordato articolo 2.

Essenziale, per osservare il principio della certezza dei termini del procedimento, è

stata l’ introduzione del comma 01 all’ articolo 14-ter. La disposizione fissa un

termine iniziale al procedimento in conferenza, stabilendo che la prima riunione è

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convocata entro 15 giorni dalla data di indizione, elevabili a trenta in caso di

particolare complessità dell’ istruttoria. Da questo momento cominciano a

decorrere gli altri termini puntualmente contemplati per le altre fasi della

conferenza, tra cui il termine per la convocazione della prima riunione, ridotto ora a

cinque giorni dai dieci giorni precedentemente previsti.

Parimenti ispirata al desiderio di fare chiarezza sui tempi e sulle procedure di

convocazione, è la disposizione introdotta al comma 2 dell’ articolo 14, relativo alla

conferenza decisoria, che, modificando la precedente disciplina, assegna alle

amministrazioni che vi sono tenute il termine di trenta giorni per far pervenire gli

assensi di propria competenza, facendoli decorrere da un momento agevolmente

accertabile, quello della ricezione della richiesta.

Nella precedente formulazione i termini erano apparentemente più ridotti, essendo

fissati in quindici giorni, ma prendevano a decorrere dall’ inizio del procedimento.

Dunque erano solo formalmente più brevi, attesa la difficoltà di stabilire sempre

con certezza il momento di inizio del procedimento destinato a confluire nella

conferenza, ovvero potevano risultare eccessivamente brevi per alcune delle

amministrazioni interpellate rendendo poco realistico il rispetto del termine.

Insieme alle modifiche necessarie per garantire un procedimento con termini certi

per il suo inizio e la sua conclusione, sono stati opportunamente prolungati i termini

della conferenza in presenza di momenti particolarmente impegnativi dell’

istruttoria, anche per la rilevanza degli interessi tutelati.

In particolare, al comma 4 dell’ articolo 14-ter, si dispone che in caso sia richiesta

la valutazione di impatto ambientale, il termine (novanta giorni) fissato dal comma

3 resta sospeso, per un massimo di novanta giorni, fino all’ acquisizione della

pronuncia sulla compatibilità ambientale, integrando, così, la precedente

disposizione che si limitava a stabilire che se la V.I.A. non fosse intervenuta nel

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termine previsto per l’ adozione del relativo provvedimento, l’ amministrazione

competente si esprime in sede di conferenza di servizi, la quale si conclude nei

trenta giorni successivi, termine prorogabile una sola volta di trenta giorni.

Questa formulazione aveva fatto nascere perplessità sul significato da attribuire

alla locuzione “relativo provvedimento”, se si riferisse ai termini per la conclusione

del procedimento in conferenza, oppure ai termini del procedimento di VIA, come

sarebbe sembrato più verosimile. La disposizione lasciava intendere che,

all’interno del procedimento di approvazione di un progetto, la conferenza avesse

già iniziato i suoi lavori, cosicché se non fosse stata acquisita la V.I.A. nei novanta

giorni stabiliti per il termine dei lavori, ciò dovesse avvenire in sede di conferenza

nei successivi trenta giorni, anche se la normativa in materia ambientale, nei casi

in cui sia richiesta l’ acquisizione della V.I.A., prevede, esplicitamente o

implicitamente, che i termini dei procedimenti sono sospesi per un periodo

equivalente. La novella interviene a fare chiarezza, e coerenza nei termini.

IL DISSENSO PREVENTIVO E LA CONVOCAZIONE DELLA CONFERENZA

DECISORIA

Prima della modifica, il comma 2 dell’ articolo 14 non contemplava la possibilità di

un manifesto dissenso nei termini stabiliti per il riscontro, ma si limitava a stabilire

l’obbligatorietà della indizione nel caso del mancato ottenimento di atti di

competenza delle altre amministrazioni. Non erano espressamente disciplinate le

conseguenze di una opposizione, sicché si oscillava tre le tesi di un effetto

preclusivo al successivo iter del procedimento - che, peraltro, appariva in evidente

contrasto con il nuovo principio della deliberazione finale della conferenza a

maggioranza e non più all’unanimità come era stato fino alla modifica introdotta

con la legge 340 - e l’altra, più aderente allo spirito della conferenza, quale

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strumento di velocizzazione del procedimento teso a conciliare più interessi

pubblici e superare eventuali contrasti, che riteneva obbligatoria la convocazione

anche nel caso di espressa contrarietà di una o più amministrazioni, assimilando

questo caso al mancato riscontro agli assensi richiesti.

Invero, in favore dell’ ipotesi di una obbligatoria indizione potevano giocare due

fattori, da un lato la considerazione che il sistema costruito dalla legge 340

prevedeva la determinazione a maggioranza e non più all’ unanimità; infatti

laddove sia necessario conseguire l’ unanimità delle amministrazioni partecipanti

per addivenire alla determinazione conclusiva, si può sostenere che un solo

dissenso, anche se espresso prima della stessa indizione della conferenza, ne

palesa anticipatamente l’ esito e, quindi, l’ inutilità. A diversa conclusione si poteva

giungere dopo l’ introduzione del principio dell’ assunzione della deliberazione a

maggioranza. Infatti, nel computo generale il dissenso preventivo poteva non

risultare determinante. Da qui la conclusione, in assenza di una espressa

disciplina, che un preventivo dissenso non poteva essere preclusivo e che,

dunque, la conferenza dovesse essere obbligatoriamente indetta.

Nella relazione che ha accompagnato la presentazione dello schema del disegno

di legge, si manifesta l’ intento di fare chiarezza in proposito, specificando che la

modifica si prefigge di raggiungere due obietti:

“precisare, superando i dubbi interpretativi emersi in materia, e ripristinando il

parallelismo con il dissenso all’interno della conferenza, che il dissenso preventivo

al di fuori della conferenza non può avere effetti preclusivi; rendere facoltativo, in

tal caso, il ricorso alla conferenza, posto che l’amministrazione proponente

potrebbe condividere le valutazioni a espresse da quella dissenziente e non

trovare utile il ricorso alla conferenza”.

La modifica introdotta, contemplando l’ipotesi del preventivo dissenso, non ne fa

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discendere l’effetto dell’obbligatorietà della conferenza, ma lascia alla

discrezionalità dell’amministrazione che ha l’iniziativa di stabilire se proseguire o

meno nel procedimento.

A ben guardare, la scelta di rimettere all’apprezzamento dell’amministrazione

procedente se proseguire o meno, è coerente con il principio che il dissenso deve

sempre essere congruamente motivato, anche quando non è manifestato

all’interno della conferenza. Solo in presenza di una esplicita enunciazione dei

motivi di contrasto, l’amministrazione che sta operando può effettuare una effettiva

valutazione circa l’opportunità di proseguire o meno, anche alla luce di quanto

emerge dall’esame delle ragioni che hanno determinato all’opposizione una delle

amministrazioni coinvolte. E’ dunque un motivo di ragionevolezza dell’azione che

spinge a ritenere necessaria la motivazione di questo “dissenso”, anche se non si

tratta di quel dissenso in senso proprio, che è quello manifestato all’interno della

conferenza ed è disciplinato dal 1° comma dell’articolo 14-quater, ma più

propriamente dovrebbe esser definito manifestazione di volontà contraria.

Infatti, anche se definito dissenso, non può averne le medesime caratteristiche per

il diverso contesto in cui viene in essere, come si è detto, al di fuori della

conferenza, e quindi senza che sia stato possibile, per l’amministrazione che lo ha

espresso, conoscere le risultanze delle varie posizioni che vengono manifestate in

conferenza dagli altri interlocutori.

Semmai un motivo di perplessità potrebbe derivare dall’ aver previsto solo la

discrezionalità, anziché la obbligatorietà della conferenza anche in presenza di un

preventivo dissenso. Infatti, nel rinnovato modulo procedimentale introdotto dalla

legge 15, la determinazione di conclusione della conferenza deve essere adottata

non più a maggioranza, bensì tenuto conto delle posizioni prevalenti espresse . Se

da un lato si può sostenere che l’amministrazione procedente può decidere di non

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indire la conferenza perché condivide le argomentazioni dell’amministrazione

preventivamente dissenziente, rispondendo così ad un sano principio di

economicità dell’ azione, dall’altro si preclude alle altre amministrazioni coinvolte di

formulare le proprie osservazioni in favore dell’ulteriore iter del procedimento.

Infatti, se le altre amministrazioni fossero messe in grado di conoscere i motivi del

dissenso preventivo e di esprimersi su di esso, potrebbero contribuire a

configurare un’ ipotesi di posizione prevalente favorevole.

Occorre, dunque, osservare, circa la tutela delle posizioni favorevoli all’adozione

del provvedimento, che questo interesse suscettibile di determinare una posizione

di prevalenza, che potrebbe trovare modo di esser soddisfatto con una favorevole

conclusione della conferenza, verrebbe compromesso dalla mancata indizione

della conferenza medesima.

IL DISSENSO POSTUMO

Nella precedente formulazione del comma 7 dell’articolo 14-ter, malgrado la regola

posta dal primo comma dell’articolo 14-quater, che stabilisce nella conferenza la

sede in cui il dissenso deve essere espresso, era consentito manifestare un

dissenso “postumo”, che, unitamente alla previsione dell’impugnativa della

determinazione conclusiva, costituiva il rimedio concesso all’amministrazione in

disaccordo il cui rappresentante non ne aveva espresso definitivamente la volontà

in sede di conferenza.

Questa contraddizione con la regola sopra enunciata veniva spiegata come una

deroga fisiologica alla rigidità della regola, introdotta dalla stessa legge 340, che

aveva segnato una netta distinzione tra la posizione delle amministrazioni

cosiddette silenti e assenti, consentendo alle prime di sanare la mancata

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espressione in sede di conferenza da parte del proprio rappresentante con il

dissenso notificato successivamente alla conclusione dei lavori, e sanzionava le

assenti considerandone acquisito, e assorbito nel provvedimento finale conforme

alla determinazione conclusiva della conferenza, l’atto di assenso comunque

denominato di loro competenza. Il venir meno della seconda parte del comma 7

dell’art. 14-ter ha sostanzialmente parificato le posizioni delle amministrazioni

silenti e quelle delle assenti. Infatti la disposizione del successivo comma 9 rimane

ferma, con la ulteriore previsione riguardante le amministrazioni assenti, e

stabilisce che il provvedimento finale conforme alla determinazione della

conferenza sostituisce ogni atto di assenso comunque denominato delle

amministrazioni partecipanti o assenti, ma regolarmente invitate.

E’ venuta ora meno la possibilità di esprimere un dissenso postumo, così come la

espressa previsione della possibilità di impugnare la determinazione conclusiva

della conferenza, e questo certamente comporterà una partecipazione più attiva e

costruttiva ai lavori della conferenza, poiché alle sole posizioni manifestate con

argomentazioni esaustive può essere collegata la possibilità di influenzare in

maniera determinante le conclusioni finali, che, si ricorda, vanno assunte sulla

base delle posizioni prevalenti.

Non è venuta meno, anzi, si presenta come seconda opportunità, per

l’amministrazione che abbia manifestato un dissenso preventivo, la possibilità di

svolgere ulteriori argomentazioni in sede di conferenza, qualora essa venisse

comunque indetta .

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L’ ISTRUTTORIA IN CONFERENZA E IL PROVVEDIMENTO FINALE

La conferma del principio di conformità tra conclusioni della conferenza e

provvedimento finale, non dovrebbe proporre particolari elementi, tali da far

tornare a riflettere sull’ equazione di necessaria corrispondenza tra determinazione

e provvedimento finale, anche se Il passaggio da una determinazione conclusiva

presa sulla base della maggioranza formatasi in sede di conferenza, ad una

conclusione frutto di una valutazione delle posizioni prevalenti, consente qualche

spunto di riflessione.

Innanzitutto questo aspetto non appare particolarmente interessante per quanto

concerne la conferenza istruttoria, atteso che in essa non è presente un confronto

anche potenzialmente conflittuale tra più amministrazioni che devono recare

ciascuna il proprio formale contributo destinato a confluire nel provvedimento

finale, come nell’ ipotesi della conferenza decisoria di cui al comma 2, ma è

nettamente prevalente il momento dell’esame di vari interessi pubblici coinvolti in

un procedimento. La conclusione di questo tipo di conferenza può anche non

portare all’adozione di un provvedimento.

Nel caso della conferenza interprocedimentale, contemplata nel comma 3, le

conclusioni raggiunte dovrebbero avere l’ effetto di impegnare le amministrazioni

partecipanti nei singoli procedimenti connessi che, se definiti a loro volta mediante

conferenze di servizi decisorie, dovrebbero mantenere la coerenza con l’esito

dell’esame congiunto.

Pari considerazioni possono svolgersi per la conferenza preliminare, al termine

della quale gli atti adottati, anche se sostanzialmente condizionanti le successive

iniziative ed attività, non postulano alcuna conformità con i provvedimenti che

potranno sortirne in prosieguo, che saranno, del caso, ascritti alla successiva

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conferenza decisoria.

Conclusi i lavori della conferenza, l’Amministrazione procedente adotta, secondo le

regole a questo fine stabilite, la determinazione finale. Questa determinazione,

non è però l’atto conclusivo del procedimento.

Potrebbe in primo luogo chiedersi se al termine dei lavori il provvedimento previsto

dal procedimento avviato debba comunque essere adottato, anche se non

condiviso proprio dall’Amministrazione procedente.

A questo riguardo è, inoltre, appena il caso di osservare che l’organo competente

all’adozione del provvedimento finale potrebbe non essere quello che ha

partecipato ai lavori della conferenza, e ci si può chiedere, quindi, se ci sia la

possibilità che, ritenendo le risultanze della conferenza non confacenti per

l’interesse pubblico affidato alle sue cure, assuma un decisione in difformità alle

conclusioni della conferenza, o addirittura decida di non adottare il provvedimento.

Occorre, però tenere presente che nelle ipotesi di procedimento a istanza del

privato quest’ultimo ha comunque diritto a vederlo concluso.

Stando al tenore letterale del comma 9, sembrerebbe che il provvedimento finale

dovrebbe essere adottato in stretto automatismo con il contenuto della

determinazione finale, conforme ad essa. La norma, però, si preoccupa di

collegare l’effetto di sostituzione di tutti gli atti di assenso, comunque denominati,

alla conformità del provvedimento finale alle risultanze della conferenza, e non ad

imporre l’ adozione o la conformità, semplicemente in caso di difformità, o

addirittura in assenza, non potrà, ovviamente, verificarsi l’ effetto sostitutivo.

Non sembra vi siano motivi per non ritenere applicabile la disposizione della

lettera e) del comma 1 dell’articolo 6 della legge 241, introdotta con l’articolo 4

della legge 15. Questa norma, infatti, dispone che “l’organo competente per

l’adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del

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procedimento, non può discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal

responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel

provvedimento finale”.

Conseguenza di ciò sarebbe l’impossibilità che un provvedimento non conforme

alle risultanze della conferenza non favorevoli all’emanazione del provvedimento,

si sostituisca agli atti di assenso comunque denominati delle amministrazioni

partecipanti alla conferenza stessa, previsti dal tipo di provvedimento. Mentre per

le amministrazioni che nel procedimento in conferenza erano dissenzienti, sarebbe

comunque fatto salvo il ricorso, avverso siffatto anomalo provvedimento finale, ai

rimedi giurisdizionali, che si devono ritenere loro pur sempre spettanti, al di là della

soppressione della seconda parte del comma 7 dell’articolo 14 ter che le facultava

espressamente all’impugnativa della determinazione finale, peraltro nella diversa

ipotesi di determinazione finale contrastante col dissenso, ma coerente con le

posizioni favorevoli all’ adozione.

LA NATURA GIURIDICA DELLA CONFERENZA

Alcune delle modifiche introdotte sembrano poter riaccendere il dibattito sulla

natura giuridica della conferenza.

La tesi di semplice modulo organizzativo e procedimentale e non di autonomo

organo o ufficio speciale della pubblica amministrazione era apparsa suscettibile di

riesame alla luce delle novità recate dalla legge 340 del 2000, in particolare per la

sostituzione del sistema dell’ unanimità per raggiungere il consenso necessario per

adottare la determinazione conclusiva, con il sistema della maggioranza delle

posizioni espresse in conferenza.

Il passaggio dall’ unanimità alla maggioranza introduce, in nome dell’ efficienza un

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deciso rilievo del momento decisionale, nel quale può individuarsi un significativo

spostamento di competenze dalle altre amministrazioni all’ amministrazione

procedente, che può pervenire alla conclusione della conferenza con una

determinazione difforme dalle manifestazioni di volontà espresse dai dissenzienti.

Dunque, la conferenza viene assimilata sempre più, almeno nella sostanza, ad un

organo collegiale straordinario che decide a maggioranza, separandosi dagli

avvisi espressi dalle amministrazioni originariamente competenti, che vengono

assorbiti in una nuova volontà che si manifesta nella determinazione conclusiva

della conferenza e sostituisce tutti gli assensi richiesti, anche quelli delle

amministrazioni dissenzienti. Questa separazione dalle amministrazioni di origine

per acquisire una completa autonomia era sembrato, altresì, suggellato dalla

previsione di una immediata - e discussa - esecutività per la determinazione

adottata a maggioranza. Questa caratteristica veniva indicata a conferma della

natura meramente dichiarativa del provvedimento finale che, comunque,

l’amministrazione procedente è tenuta ad adottare per farne conseguire gli effetti

costitutivi, in quanto solo con l’ emanazione dell’ atto si producono gli effetti

giuridici attesi.

Proprio per questo evidente carattere dichiarativo della decisione assunta in

conferenza, la norma consentiva di impugnare direttamente la determinazione

conclusiva della conferenza. Con la legge 15 si è proceduto a sopprimere ogni

riferimento alla esecutività della determinazione finale, ed è venuta meno la

possibilità di impugnativa per la soppressione della seconda parte del comma 7

dell’ articolo 14-ter. Da ciò, peraltro, non sembra possano discendere spunti per

riconsiderare la natura dichiarativa del provvedimento finale, in primo luogo perché

la soppressione dell’ espressa impugnabilità della determinazione conclusiva

appare irrilevante, restando, comunque, a disposizione dell’ amministrazione

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dissenziente gli strumenti della tutela giurisdizionale, ma più sostanzialmente per

via del nuovo sistema stabilito per pervenire alla determinazione.

Appare utile, per poter tornare alle considerazioni sulla natura giuridica della

conferenza, passare attraverso una riflessione sul nuovo modello della

determinazione adottata sulla base delle “ posizioni prevalenti “ e non più a

maggioranza. Il comma 6bis dell’articolo 14-ter, con formulazione che appare

suscettibile di generare più di qualche dubbio interpretativo, disciplina la

conclusione della conferenza stabilendo che l’ amministrazione procedente adotta

la determinazione motivata di conclusione del procedimento, valutate le specifiche

risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in

quella sede. Una prima immediata evidenza è che l’amministrazione che procede è

tenuta a valutare la preponderanza dei consensi rispetto ai dissensi, ma questa

non é più una prevalenza numerica, bensì di rilevanza. La conseguente

osservazione è che la decisione finale potrà anche essere il frutto di posizioni

numericamente minoritarie. Si abbandona, quindi, il criterio della maggioranza di

tipo soggettivo, nel senso che ad ogni soggetto corrisponde un voto, per riferirsi

alla natura e alla importanza delle attribuzioni di ciascuna amministrazione con

specifico riferimento alle questioni in esame.

Con siffatte premesse è interessante definire il compito che spetta

all’amministrazione procedente.

La definizione delle posizioni prevalenti richiede che siano chiarite le perplessità in

ordine alle caratteristiche che gli interessi tutelati devono possedere per emergere

nella comparazione con gli altri valori messi a confronto. Innanzitutto occorre

distinguere tra le ipotesi in cui sia un interesse qualificato o non qualificato ad

essere chiamato in causa in posizione dissenziente o favorevole. Nel primo caso la

soluzione del conflitto sarà affidata alla specifica procedura di superamento del

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dissenso dell’ articolo 14-quater se dissenziente, non potendo configurarsi

prevalenza di alcun altro interesse di fronte ad un interesse qualificato in posizione

contrastante. Mentre nell’ ipotesi di interesse qualificato in posizione favorevole,

nella valutazione di prevalenza tra interessi dovrà aversi riguardo ad un insieme di

fattori, tra i quali la particolare natura dell’ interesse certamente differenzierà per la

sua importanza la posizione dell’ amministrazione che lo esprime, e condizionerà

le conclusioni del procedimento in conferenza, che potrà discostarsi dalla

posizione dell’ interesse “qualificato” solo in misura marginale, e, comunque non

tanto da porvisi in contrasto.

Di fronte ad interessi non qualificati si amplia la possibilità di valutazioni autonome

dell’ amministrazione procedente.

Le posizioni che confluivano nella maggioranza erano ciascuna la manifestazione

di una valutazione degli interessi pubblici curati nell’ambito delle proprie

competenze da ogni singola amministrazione, e, quindi al miglior livello ipotizzabile

di competenza possibile, e, al di fuori delle ipotesi di dissenso superabile solo con

la procedura aggravata, il computo di una maggioranza, sia pure mitigata da

considerazioni di importanza delle amministrazioni, per quanto ciò si sia ritenuto

possibile, costituiva tutto sommato una procedura agevole.

Ora la determinazione conclusiva non è più la sommatoria delle singole posizioni,

ma nemmeno sembra debba necessariamente essere la semplice sintesi delle

posizioni prevalenti. Ora l’ amministrazione responsabile del procedimento dovrà

avere riguardo alle singole posizioni assunte in sede di conferenza, tenendo conto

delle specifiche competenze in relazione al potere di ciascuna amministrazione di

poter influire sull’ esito del procedimento in base alle leggi del settore di cui si

tratta. Inoltre, avendo sempre come riferimento il provvedimento da adottare, non

si deve trascurare il rilievo delle posizioni assunte dagli enti esponenziali delle

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comunità locali.

L’ amministrazione procedente deve tenere conto delle posizioni prevalenti, ma

non certo pedissequamente, bensì alla luce di tutto quanto è emerso durante i

lavori, ivi compreso quanto specificamente ricollegabile alle posizioni che,

espresse in conferenza, hanno sovrastato le altre sia per la importanza degli

interessi curati in riferimento al caso in esame, sia in funzione del risultato

collegato al procedimento aperto. Su queste basi deve effettuare una valutazione,

di cui illustrerà il percorso logico nella motivazione della determinazione

conclusiva.

Ci si potrà certamente trovare di fronte a risultati che sostanzialmente

ripropongono posizioni ben definite in conferenza, come a determinazioni

conclusive frutto di un’ autonoma elaborazione dei vari elementi decisionali offerti

dalla conferenza alla valutazione dell’ amministrazione procedente, e si potrà

assistere al fenomeno di vedere cedere ed affievolire esigenze pur sempre

finalizzate alla tutela di interessi pubblici - con esclusione degli interessi sensibili -

ma giudicate meno rilevanti nel confronto aperto in conferenza.

La nuova formula di conclusione dei lavori in conferenza sembra portare a

identificare nella determinazione conclusiva una nuova manifestazione dell’

amministrazione procedente, autonoma rispetto alle posizioni espresse in

conferenza.

L’ affidamento ad un’ unica amministrazione della identificazione di una soluzione

che, emergendo sulle altre assurga a migliore cura dell’ interesse pubblico

generale, e sia la giusta composizione degli interessi coinvolti nel procedimento,

propone una nuova veste all’ istituto accentuandone l’ importanza, e, forse,

ripropone perplessità che sembravano superate anche in tema di contenzioso.

Non c’è dubbio, infatti, che con l’ introduzione del sistema a maggioranza la

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conferenza si avvicinava sempre più nella sostanza ad un organo straordinario per

il quale, pur non essendo disciplinata espressamente, si riteneva fossero

applicabili i principi degli organi collegiali, ora sembrano accentuarsi caratteristiche

che la allontanano ancora più decisamente dal semplice modulo procedimentale.

Al termine dei lavori della conferenza, la determinazione conclusiva assume una

sua identità che appare il frutto di una volontà autonomamente formatasi, sia pure

alle condizioni stabilite dal comma 6bis dell’ articolo 14-ter.

E’ all’ amministrazione procedente che è affidato espressamente il compito di

adottare la determinazione di conclusione del procedimento, ma questo dato non

può porre in ombra la considerazione che ciò è consentito in quanto opera in sede

di conferenza, ove, pur se le valutazioni e gli apprezzamenti formulati nel corso dei

lavori risalgono alle amministrazioni che li hanno espressi, l’atto conclusivo va

ascritto alla conferenza, che assorbe le competenze delle altre amministrazioni e si

manifesta quindi come una entità in grado di assumere proprie determinazioni,

autonome rispetto alle amministrazioni partecipanti.

L’ osservazione, aderente alla tesi finora prevalente sulla natura giuridica della

conferenza, che è pur sempre l’amministrazione che procede ad adottare la

determinazione conclusiva utilizzando lo strumento della conferenza - che resta

dunque relegata alla natura di semplice modulo procedimentale, al quale non può

essere fatta risalire la definitiva manifestazione della volontà, che risale

all’amministrazione - consente, però, di osservare che in tal caso si deve

ammettere che si è verificato un decisivo spostamento di competenze dalle altre

amministrazioni verso l’ amministrazione procedente, atteso che questa non si

limita più a comporre dissidi e posizioni in una operazione di computo di

maggioranza, ma può assorbire e rielaborare dette posizioni in una nuova

manifestazione separata dalle altre posizioni, e anche se dovesse conformarsi ad

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una di esse, manterrebbe formalmente la propria autonomia, frutto di un percorso

volitivo reso esplicito nella obbligatoria motivazione della determinazione

conclusiva.

I LAVORI DELLA CONFERENZA E L’ ARTICOLO 10 bis DELLA LEGGE 241

Questione che può dibattersi in tema di conferenza di servizi è la relazione tra la

conferenza e la comunicazione dei motivi ostativi all’ accoglimento dell’ istanza

disciplinata dal comma 10bis della legge 241, introdotto dalla legge 15.

La nuova disposizione prevede che nei procedimenti ad istanza di parte il

responsabile del procedimento o l’ autorità competente, prima della formale

adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i

motivi che ostano all’ accoglimento della domanda.

Occorre preliminarmente chiedersi se questa norma sia applicabile o meno alla

conferenza di servizi, e, se lo è, in quali termini e in quale momento è destinata ad

agire.

La norma colloca il momento del preavviso prima dell’ adozione di un

provvedimento, e la conferenza conclude i suoi lavori con l’ adozione di una

determinazione che tale non è, anche a non accogliere la tesi della conferenza

quale semplice modulo procedimentale, e riconoscendole una diversa e più

incisiva natura giuridica.

Non c’è dubbio che solo con la chiusura dei lavori e l’ adozione della

determinazione conclusiva si completa la fase istruttoria affidata alla conferenza.

Quindi, la comunicazione dei motivi ostativi all’ accoglimento dell’ istanza e all’

emanazione del provvedimento richiesto può avvenire solo una volta che siano

esauriti i lavori della conferenza. Nei dieci giorni successivi al ricevimento di

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questa comunicazione gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro

osservazioni, eventualmente corredate da documenti.

La idoneità di questi elementi aggiuntivi a far rivedere le determinazioni dell’

amministrazione dovrebbe portare all’ adozione del provvedimento richiesto da

parte dell’ amministrazione competente.

Occorre, peraltro definire quale ulteriore fase dovrà essere attivata, e a seguito di

quale iter procedimentale dovrà sopraggiungere il provvedimento.

Innanzitutto si deve stabilire a chi affidare l’ apprezzamento degli ulteriori elementi

forniti. La soluzione che appare più ovvia è che a delibare questi elementi siano le

amministrazioni presenti in conferenza, ivi comprese, in special modo, quelle che

hanno determinato il maturare di una posizione prevalente negativa, non potendosi

immaginare che l’ amministrazione procedente, e meno che mai la sola autorità

competente all’adozione del provvedimento se diversa, possa autonomamente

determinarsi all’ adozione dell’atto. E questo anche in considerazione del fatto che

la determinazione finale della conferenza è il frutto di un percorso valutativo

complesso delle posizione prevalenti espresse durante i lavori, reso palese nella

motivazione. La conferma della posizione assunta dalla conferenza o la sua

modifica in senso favorevole all’adozione del provvedimento, non può non

ripercorrere il percorso logico consacrato nella motivazione, e, quindi, non potrà

prescindere dalla riconsiderazione di ciascuna posizione da parte delle

amministrazioni originariamente partecipanti rivista alla luce delle nuove

osservazioni e documenti. Questo postula una riconvocazione della conferenza e

la riapertura dei lavori.

La natura istruttoria del procedimento in conferenza suggerirebbe, peraltro, anche

per economicità dell’ azione amministrativa, che la comunicazione alla parte del

preavviso di rigetto venga fatta in pendenza dei lavori della conferenza, prima della

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determinazione conclusiva, in modo da non dover procedere successivamente ad

una riconvocazione o addirittura ad una nuova indizione, che, in contrasto con lo

spirito di semplificazione dell’ istituto, comporterebbe una dilatazione consistente

dei tempi del procedimento, anche per via della interruzione dei termini. prevista

dal terzo periodo del comma 1 dell’ articolo 10bis.

In favore di questa tesi si può osservare che la comunicazione dei motivi ostativi è

prevista dalla norma affinché l’istante possa fornire apporti in precedenza

pretermessi perché mal valutati o solo successivamente procacciati o venuti in

essere. Solo con l’acquisizione di questi elementi la fase istruttoria , come

ridisegnata dalla nuova norma, può definirsi completa, e potrà prendere avvio la

fase decisoria

Così delineata l’ interazione tra la disciplina della conferenza di servizi e la

comunicazione dei motivi ostativi all’ accoglimento dell’istanza, si può osservare

che essendo limitata l’ operatività della norma ai procedimenti ad istanza di parte,

possono essere interessati sia i procedimenti in conferenza istruttoria che in

conferenza decisoria. Infatti, anche se il procedimento in conferenza istruttoria è

in genere attivato su iniziativa di una amministrazione, non può escludersi che

venga preordinato anche per l’ adozione di un provvedimento ad istanza di parte,

questa ipotesi é più frequente, se non la norma, per la conferenza decisoria. Non

appare, invece applicabile la disposizione alla conferenza preliminare, anche se

ordinariamente ad istanza di parte. Le caratteristiche stesse di questa conferenza

proprio in forza della sua connotazione, lo escludono. Infatti essa è esclusivamente

preordinata a verificare quali siano le condizioni affinché possano maturare i

presupposti per l’ ulteriore iter favorevole del procedimento che porterà

successivamente all’ adozione dei provvedimenti finali, e, in buona sostanza già

attua in seno all’ istituto della conferenza ciò che la disposizione dell’ articolo 10bis

19

si ripromette di ottenere nei procedimenti ad istanza di parte.

LA CONFERENZA PRELIMINARE

La competenza della conferenza di servizi preliminare, regolata dal comma 1 dell’

articolo 14-bis, è stata estesa alla realizzazione di insediamenti produttivi di beni e

servizi, verosimilmente per la particolare dimensione strutturale che questi

insediamenti con il relativo indotto di opere stanno assumendo, e, in correlazione,

viene consentito che l’ interessato - che prima doveva formulare una documentata

richiesta, ciò significando un dettagliato progetto - può produrre la sua richiesta

anche presentando un più agevole studio di fattibilità in assenza di un progetto

preliminare.

Il comma 3bis dell’ articolo 14-bis, introdotto dall’ articolo 9 della legge n°15,

stabilisce che il dissenso espresso in sede di conferenza preliminare da

un’amministrazione preposta alla tutela di un interesse sensibile, con riferimento

alle opere interregionali, è sottoposto alla disciplina per il superamento del

dissenso di cui all’ articolo 14-quater, comma 3.

I motivi che hanno suggerito di far ricorso alla procedura di superamento del

dissenso dettata principalmente per la conferenza decisoria dall’ articolo 14-quater,

sono evidentemente da ricercarsi nella considerazione che posizioni contrarie di

amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, riproposte in sede di

conferenza decisoria porterebbero comunque all’ attivazione della procedura

aggravata per il superamento del dissenso. Quindi, considerato il contenuto

sicuramente impegnativo che assumono in conferenza preliminare le pronunce di

tali amministrazioni, appare inutile e sicuramente in contrasto con il principio di

economicità, consentire la prosecuzione dell’iter sino alla conferenza decisoria.

20

La disposizione del comma 3bis fa esplicito riferimento alle opere interregionali,

delimitando il campo di intervento della norma a queste sole opere di maggiore

impatto territoriale. Restano, in tal modo, fuori da questa disciplina le opere

pubbliche di minori dimensioni, anche se non si potrebbe escludere a priori che

possano esservi opere di inferiori dimensioni territoriali e di maggiore impatto

ambientale o su altri interessi sensibili. In siffatta ipotesi, non potendo azionarsi la

procedura aggravata di superamento del dissenso perché non contemplata

espressamente dal comma 3bis per queste opere minori, la conferenza preliminare

deve concludere i propri lavori secondo l’ ordinaria procedura, fatto salvo, poi,

quanto successivamente si verificherà in sede di conferenza decisoria definitiva

IL SUPERAMENTO DEL DISSENSO

Il dissenso costituisce la patologia della conferenza di servizi, attesa la sua natura

di modulo di semplificazione procedimentale in cui, attraverso il coordinamento e

la contestuale valutazione di tutti gli interessi pubblici coinvolti in un procedimento,

la composizione e la unificazione in una unica manifestazione di consenso finale

delle diverse posizioni dovrebbe costituire la naturale conclusione, anche se

nell’attuale riordino dell’ istituto questo risultato non viene più conseguito all’

unanimità come nel modello originario ma portando ad unità le posizioni prevalenti

espresse nel confronto tra le amministrazioni partecipanti.

Il superamento del dissenso, che ha sempre costituito un momento di particolare

complessità della disciplina dell’ istituto, viene ora regolato dal comma 6-bis

dell’articolo 14-ter, che definisce la fase conclusiva della conferenza nell’ ipotesi

che non siano stati espressi dissensi qualificati, e dall’ articolo 14-quater che è

rubricato “ effetti del dissenso espresso nella conferenza di servizi“, e contiene la

21

minuziosa disciplina per il superamento del dissenso qualificato.

Il dissenso, che si ricorda, può essere di due tipi, ordinario o qualificato, che si

possono distinguere secondo due criteri, uno oggettivo, che ha riguardo all’

interesse pubblico che viene curato dall’ amministrazione da cui viene manifestato,

in base al quale è qualificato il dissenso espresso da un amministrazione preposta

alla cura di interessi cosiddetti sensibili, ed un criterio soggettivo, che tiene conto

in particolare dell’ ente pubblico da cui promana per attingere ad una procedura

aggravata o meno, e prescinde dalla natura degli interessi tutelati, potendo

riguardare nel caso di regione o provincia autonoma qualsivoglia materia di

propria competenza. Ovviamente i due criteri possono anche ricorrere in un

medesimo soggetto.

Le caratteristiche, menzionate dal comma 1 dell’ articolo 14-quater, che il dissenso

deve possedere perché vi siano collegati gli effetti previsti, non sono mutate a

seguito delle modifiche introdotte dalla legge 15, mentre sostanziali modifiche sono

state apportate alla disciplina del superamento del dissenso.

L’elenco delle amministrazioni che curano interessi sensibili - che, in base al

criterio oggettivo di definizione del dissenso, esprimono un dissenso qualificato in

funzione degli interessi affidati alla loro tutela, e superabile esclusivamente

attraverso il ricorso alla procedura aggravata dell’ articolo 14-quater - viene

integrato con quelle preposte alla tutela del patrimonio storico artistico e della

pubblica incolumità (art.14-bis, commi 2 e 3bis; art.14-ter, comma 5 art. 14-quater,

comma 3).

Il dissenso ordinario, formalmente manifestato in sede di conferenza, può ora

essere superato dall’amministrazione procedente, che adotta la determinazione

conclusiva sulla base dei criteri indicati nel sopra ricordato comma 6-bis, senza

possibilità di alcuna opposizione da parte dei dissenzienti, essendo stato

22

soppressa la seconda parte del comma che consentiva i rimedi a sanatoria all’

amministrazione che non avesse manifestato compiutamente la propria volontà

prima della chiusura dei lavori della conferenza

Non si può adottare la determinazione conclusiva dei lavori della conferenza

qualora il dissenso provenga da una regione o da una provincia autonoma, e si

dovrà fare ricorso alla procedura di superamento del dissenso disciplinata dall’

articolo 14-quater, in quanto in questi casi è la natura del soggetto che qualifica il

dissenso, indipendentemente dall’ interesse che viene curato. Infatti in queste

ipotesi la natura del dissenso non si qualifica per la particolarità degli interessi

tutelati, ma è la procedura sempre aggravata che si riconosce al soggetto a

qualificarne il dissenso.

La particolare posizione riconosciuta a questi soggetti dall’articolo 14-quater nella

dettagliata e persino minuziosa regolamentazione del procedimento per il

superamento del dissenso, è certamente conseguenza dell’ esigenza di tenere

conto della nuova situazione conseguente alla modifica del titolo V della

Costituzione e della compatibilità con i principi della superabilità del dissenso delle

regioni espresso nelle materie di propria competenza. Infatti, prima della recente

modifica, nel modello prodotto dalla legge 340, le uniche amministrazioni titolari

del potere di remissione della decisione alla seconda istanza erano quelle preposte

alla cura di interessi sensibili. Ma la sentenza 206 del 2001 della Corte

Costituzionale ha fatto emergere questa anomalia con riferimento alla posizione

delle regioni per la mancata previsione di un meccanismo di valutazione di

secondo- grado dei motivi del dissenso espresso dalla regione Già dalle prime fasi

di esame del disegno di legge, la compatibilità delle sue disposizioni con il nuovo

assetto costituzionale era apparso un argomento da affrontare preliminarmente.

Successivamente alla approvazione dello schema da parte del Consiglio dei

23

Ministri, il 21 dicembre 2001, il disegno di legge si arricchì di una consistente

quanto indispensabile limitazione alla portata delle disposizioni della legge n°241,

acquisendo un rinnovato articolo 29 della legge 241, e la consequenziale

disposizione dell’ articolo 22.

Verificare, alla luce del rinnovato titolo V della Costituzione se la materia del

procedimento e dell’ azione amministrativa rientrasse o meno nella potestà

legislativa dello Stato, è apparso di rilevante importanza. Tant’é che già in sede di

dibattito parlamentare era emerso che non risultava agevole rinvenire alcuna

indicazione che facesse ritenere nel suo complesso riconducibile alla sfera di

competenza statale la disciplina generale dell’ attività amministrativa.

L’ impatto di queste norme sul rapporto tra la società, il cittadino e la Pubblica

Amministrazione porterebbe ad una istintiva risposta affermativa per la loro

attinenza al principio della parità di trattamento, dell’imparzialità dell’ azione

amministrativa e del buon andamento, che in buona sostanza garantiscono che a

ciascuno, e su tutto il territorio nazionale, sia riconosciuto il livello essenziale delle

prestazioni concernenti i propri diritti civili e sociali, intesi questi come l’ insieme

delle pretese che ognuno può vantare nei confronti dell’ autorità amministrativa.

Tale fondamentale ma ridotto ambito di intervento, è quello più realisticamente

configurabile come limite di operatività della legislazione statale di principio. I livelli

essenziali, rinvenibili nell’ attuazione dei principi costituzionali sopra ricordati, che

certamente riguardano le garanzie che devono essere riconosciute al cittadino nei

riguardi dell’ azione amministrativa, costituiscono la configurazione concreta dell’

intervento possibile per la legislazione statale che, laddove li stabilisca a livello

nazionale, definisce il livello essenziale della prestazione che il cittadino ha il diritto

di pretendere e di ottenere da qualsivoglia amministrazione pubblica.

In questo senso il comma 2 dell’ articolo 29 della legge 241 come modificato dalla

24

legge 15, limita il vincolo delle regioni e degli enti locali nella regolazione delle

materie disciplinate dalla medesima legge 241 al rispetto del “ sistema

costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’ azione amministrativa

così come definite dai principi stabiliti dalla presente legge”

La situazione paradossale venutasi a creare per le consistenti modifiche alla legge

241, quale disciplina generale del procedimento amministrativo nel modificato

quadro normativo, ha comportato anche per l’ istituto della conferenza di servizi

sostanziali aggiustamenti apportati al disegno di legge nel corso dell’ iter

parlamentare, in specie per gli aspetti riguardanti i momenti di confronto tra lo

Stato e le altre componenti della Repubblica.

LA PROCEDURA DI SUPERAMENTO DEL DISSENSO Art.14-quater.

La procedura di superamento del dissenso disciplinata dal ripetuto articolo 14-

quater è articolata sostanzialmente in un riesame dei lavori della conferenza che si

sviluppa in uno o addirittura due ulteriori gradi di intervento. Il primo livello di

intervento è affidato o a soggetti che si possono definire sovraordinati, nel caso

del Consiglio dei Ministri quando si verta in tema di contrasto tra amministrazioni

statali, ovvero in posizione definibile di terzietà nei casi di dissenso che vedono

coinvolte regioni o altri enti locali.

In tale contesto una interessante particolarità della nuova procedura è costituita

dall’introduzione, tra i soggetti cui viene demandata la composizione del dissenso,

della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province

autonome di Trento e di Bolzano - “ Conferenza Stato-regioni “ e della “Conferenza

Unificata” di cui all’ articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n° 281.

La peculiarità è certamente costituita dall’ attribuzione a questi organi,

25

eminentemente consultivi, di rilevanti competenze decisionali. Poteri decisori della

controversia originata dal dissenso, ma sostanzialmente di amministrazione attiva

- anche se limitati alla fase istruttoria del procedimento che verrà poi concluso dall’

autorità cui è demandata l’adozione del provvedimento finale ove previsto - atteso

che il loro intervento deve essere sostitutivo della determinazione conclusiva non

adottata in sede di conferenza di servizi e rinviata alla istanza di secondo grado.

E’ indubitabile che entrambe le Conferenze, per l’ espletamento dei loro compiti

istituzionali, acquisiscono costantemente i più disparati elementi attinenti i rapporti

di cooperazione tra Stato, regioni e altri enti locali, e questo le pone in un’ ottica

privilegiata ai fini del superamento dei contrasti che tra questi soggetti si

manifestano nella sede della conferenza di servizi, così come la loro composizione

garantisce la presenza di tutti i soggetti che ordinariamente operano nei settori di

interesse.

Il ruolo affidato alle due Conferenze è apparso sin dal primo momento suscettibile

di stimolare l’ interesse per il procedimento che vi si svolge.

In primo luogo, l’attenzione viene sollecitata sulla natura delle Conferenze e dell’

atto che adottano in questa fase dedicata al superamento del dissenso. Per

entrambe le Conferenze possono svolgersi le medesime riflessioni. Innanzitutto è

bene ricordare che la Corte Costituzionale, ha avuto modo di pronunciarsi sulla

Conferenza Stato regioni, chiarendo che il raccordo e la collaborazione tra lo Stato

e le regioni costituiscono il fine che si persegue in Conferenza, e la elevano al

rango di sede privilegiata di concertazione e dialogo, ma pur sempre “mera sede

di concertazione e di confronto, anzitutto politico, ma non solo, tra Governo e

regioni” (1).

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1)Corte Costituzionale sentenze 116/1994 - 206 - 2001

26

Questo dovrebbe fugare ogni dubbio sulla possibile ipotesi di Conferenza quale

organo che interviene decidendo della controversia affidatale adottando un atto

avente natura di provvedimento, che si sostituisce alla determinazione conclusiva

della conferenza di servizi che manca.

In effetti la decisione che, secondo la lettera della norma, la Conferenza è

chiamata ad adottare, riguarda la scelta tra le diverse posizioni espresse in

conferenza di servizi, ma non ricondotte ad unità di determinazione conclusiva per

l’ effetto sospensivo del dissenso qualificato emerso in detta sede. Quindi, quando

interviene, ne conserva le medesime caratteristiche, vale a dire che costituisce il

momento finale della fase istruttoria dopo la quale sarà il provvedimento previsto al

termine del procedimento gestito con la conferenza di servizi a determinare gli

effetti giuridici attesi. Peraltro, promanando dalla Conferenza Stato-regioni o dalla

Conferenza unificata, la decisione assume le caratteristiche degli atti da queste

adottati, e, nel caso specifico, andrebbe assimilata alle intese.

In particolare, per quanto riguarda le modalità che portano alla sua adozione, nel

silenzio della legge circa questa fase, non si ritenere che si possa fare riferimento

alla medesima procedura prevista per i lavori in conferenza di servizi, e, quindi

dovrebbe trovare applicazione la disciplina per esse dettata dal decreto legislativo

281 del 1997.

A tale riguardo l’ articolo 2 del decreto legislativo 281 alla lettera a) del comma 1

contempla, tra i compiti della Conferenza Stato-regioni, che promuove e sancisce

intese, ai sensi dell’ articolo 3; alla successiva lettera g), che adotta i

provvedimenti che sono ad essa attribuiti dalla legge. Ritenere che la decisione

affidata alla Conferenza dall’ articolo 14-quater sia riferibile alla prima ovvero alla

seconda indicazione di compit,i comporta conseguenze in ordine alle modalità di

adozione della stessa, che sono differenti. Ma l'aspetto più rilevante è costituito dal

27

fatto che in entrambe le ipotesi è previsto l’ assenso del Governo che è

componente della Conferenza. Pertanto, anche nelle ipotesi di dissenso che non

veda tra le parti in contrasto amministrazioni statali, il governo interviene nella fase

decisoria. Analoghe considerazioni possono essere svolte per la Conferenza

unificata.

Per quanto riguarda la competenza a dirimere il dissenso, essa è ripartita

dall’articolo 14-quater tra il Consiglio dei Ministri e le due Conferenza citate, cui

viene affidata l’adozione della decisione sostitutiva della determinazione che non è

stato possibile adottare in sede di conferenza di servizi. Ciò avviene sulla base di

un criterio misto che ha riguardo all’ente da cui promana il dissenso e alla materia

su cui verte il contrasto.

La competenza alla decisione è affidata al Consiglio dei Ministri nel solo caso di

dissenso espresso da un'amministrazione preposta alla tutela di un interesse

sensibile (ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o

alla tutela della salute e della pubblica incolumita'), ed il contrasto è tra

amministrazioni statali.

La Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province

autonome di Trento e di Bolzano è competente a dirimere la controversia, e ad

assumere la determinazione sostitutiva, in caso di dissenso espresso da

un'amministrazione preposta alla tutela di un interesse sensibile, o di dissenso

espresso da una regione o da una provincia autonoma in una materia di propria

competenza, e verte tra un'amministrazione statale e una regionale o tra piu'

amministrazioni regionali. La competenza della Conferenza Stato-regioni è

dunque attivata quando almeno una delle parti in controversia è una regione

La Conferenza unificata, è competente a dirimere la controversia, e ad assumere

la determinazione sostitutiva, nel caso di dissenso espresso da

28

un'amministrazione preposta alla tutela di un interesse sensibile, e la controversia

verta tra un’ amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra più enti

locali, e nel caso di dissenso espresso da una regione o da una provincia

autonoma in una materia di propria competenza, e verta tra una regione o

provincia autonoma e un ente locale. La competenza della Conferenza Unificata è

attivata quando almeno una delle parti in controversia è un ente locale.

Il procedimento sostitutivo è avviato a cura dell’amministrazione procedente che

deve provvedere a rimettere la decisione all’organo di secondo grado, secondo la

ripartizione di competenze sopra descritta, entro dieci giorni, che evidentemente

decorrono dal momento in cui il motivato dissenso è stato formalmente notificato a

detta amministrazione ovvero verbalizzato agli atti della conferenza di servizi.

Verificata la completezza della documentazione inviata ai fini istruttori, la decisione

e' assunta entro trenta giorni, salvo che il Presidente del Consiglio dei Ministri,

della Conferenza Stato-regioni o della Conferenza unificata, valutata la

complessita' dell'istruttoria, decida di prorogare tale termine per un ulteriore

periodo non superiore a sessanta giorni.

Se entro i termini fissati, ed eventualmente prorogati, per la conclusione del sub-

procedimento, la Conferenza Stato-regioni o la Conferenza unificata non provvede

- ipotesi non del tutto improbabile, attesi i meccanismi decisionali che per queste

Conferenze impongono il voto per corpi, e, quindi sostanzialmente una intesa tra il

governo e le rappresentanze istituzionali delle regioni e degli enti locali - si verifica

un ulteriore spostamento di competenze. In questo caso, infatti, il potere di

decidere viene rimesso al Consiglio dei Ministri, che viene interessato dal Ministro

per gli affari regionali al quale compete prendere atto della conclusione infruttuosa

dei lavori delle Conferenze.

Il Consiglio dei Ministri, assume la determinazione sostitutiva nei successivi

29

trenta giorni.

Qualora si verta in materia non attribuita alla competenza statale ai sensi

dell'articolo 117, secondo comma, e dell'articolo 118 della Costituzione, la

competenza si sposta, invece, alla competente Giunta regionale ovvero alle

competenti Giunte delle province autonome di Trento e di Bolzano, che

devono assumere la determinazione sostitutiva nei successivi trenta giorni.

Nel caso in cui nella controversia vi siano più amministrazioni regionali

interessate, si deve ritenere che la Giunta regionale alla quale affidare l’adozione

della determinazione sostitutiva, debba essere quella della regione che ha indetto

la conferenza di servizi, e non si debba propendere per una soluzione che

attribuisca tale competenza in base a valutazioni concernenti la prevalenza degli

interessi pubblici coinvolti, sia per la evidente difficoltà a stabilire riferimenti certi al

riguardo, in special modo nelle ipotesi in esame, che vedono il coinvolgimento di

enti di pari dignità, e il confronto di competenze tutte allo stesso modo

costituzionalmente garantite, sia nella considerazione che, almeno di norma, l’

interesse pubblico prevalente coincide con l’ amministrazione che indice la

conferenza, anche nel caso vi sia la partecipazione di altre amministrazioni

portatrici di interessi definiti sensibili.

Malgrado la remissione della decisione alla competente giunta regionale, può

verificarsi che anche in tale sede non si riesca a comporre il dissenso e si debba

proseguire nell’ iter procedurale sostitutivo, che approda, così in ulteriore istanza

al Consiglio dei Ministri.

Non sfugge la peculiarità di questo passaggio di competenze dalle Conferenze al

Consiglio dei Ministri. Le due Conferenze sono organismi ordinariamente

consultivi, cui sono stati affidati compiti decisori in questa materia proprio in

ragione della loro composizione, che può contare sul più ampio spettro di

30

rappresentanza degli enti potenzialmente interessati alla risoluzione del dissenso.

Ma la esigenza di portare comunque a conclusione il procedimento, una volta

accertato che malgrado la possibilità offerta di un confronto dei vari interessi nella

sede istituzionalmente più idonea per tale operazione, non poteva che riportare al

Consiglio dei Ministri la decisione finale.

In Consiglio dei Ministri la deliberazione è assunta in una composizione allargata ai

Presidenti delle regioni interessate.

In merito a questa partecipazione pare opportuno ricordare che nella precedente

formulazione del comma 4 dell’ articolo 14-quater, nell’ ipotesi di dissenso

espresso da una regione, le determinazioni del Consiglio dei Ministri erano

adottate con l’ intervento del Presidente della giunta regionale interessata, che

veniva invitato a partecipare alla riunione del Consiglio dei Ministri, per essere

ascoltato, senza diritto di voto.

La rinnovata disposizione prevede che il Consiglio dei Ministri delibera con la

partecipazione dei Presidenti delle regioni interessate, e non mantiene l’ esplicita

esclusione dal diritto di voto, e quindi, poiché la partecipazione all’organo collegiale

senza l’ anzidetta limitazione non può che avvenire nella pienezza delle sue

manifestazioni, deve ritenersi che ai Presidenti delle regioni partecipanti spetti a

pieno titolo il diritto di voto.

Nulla è previsto nel caso sia la Giunta di una provincia autonoma a far spirare

infruttuosamente il termine deliberandi e, escludendo l’ ipotesi di una dimenticanza

del legislatore, deve verosimilmente ascriversi la mancanza di una espressa

disciplina al riguardo alla decisione di non interferire con la particolare autonomia

loro riservata. Questa riflessione va, altresì, estesa all’ analoga situazione in cui sia

coinvolta una regione a statuto speciale, con la conseguenza che non dovrebbero

trovare applicazione nei loro confronti le disposizioni per il superamento del

31

dissenso nel terzo grado del procedimento riferite alle regioni a statuto ordinario.

Le difficoltà in cui si è trovato il legislatore a disciplinare l’esercizio del potere

sostitutivo con disposizioni destinate ad operare in prossimità delle competenze

regionali, traspaiono evidenti non solo dalla macchinosità del procedimento ma

anche dalla necessità di stabilire la salvaguardia delle competenze delle regioni,

delle province autonome e delle regioni a statuto speciale. Nei commi 3-quater e 3-

quinquies sono contenute due disposizioni ispirate a questa esigenza. Nella prima

delle due viene previsto che, in caso di dissenso tra amministrazioni regionali, le

procedure sostitutive non si applicano nelle ipotesi in cui le regioni interessate

abbiano ratificato, con propria legge, intese per la composizione del dissenso ai

sensi dell'articolo 117, ottavo comma, della Costituzione, anche attraverso

l'individuazione di organi comuni competenti in via generale ad assumere la

determinazione sostitutiva in caso di dissenso.

Con la seconda si fanno salve le attribuzioni e le prerogative riconosciute alle

regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano dagli

statuti speciali di autonomia e dalle relative norme di attuazione.

Non subisce modifiche il comma 5 che regola l'ipotesi in cui l'opera sia sottoposta

a VIA, nel qual caso in presenza di provvedimento negativo continua a trovare

applicazione l'articolo 5, comma 2, lettera c-bis), della legge 23 agosto 1988, n.

400, introdotta dall'articolo 12, comma 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n.

303, che assegna alla competenza del Presidente del Consiglio dei Ministri la

possibilità di deferire al Consiglio dei Ministri, ai fini di una complessiva valutazione

ed armonizzazione degli interessi pubblici coinvolti, la decisione di questioni sulle

quali siano emerse valutazioni contrastanti tra amministrazione a diverso titolo

competenti in ordine alla definizione di atti e provvedimenti

Si può osservare che la complessa procedura prevista per il superamento del

32

dissenso sta a dimostrare l’ importanza attribuita all’ istituto della conferenza di

servizi, al quale sempre più sembra voler essere riconosciuto il ruolo di modello

elettivo di procedimento amministrativo, e ci si deve, pertanto augurare che le

modifiche introdotte, giustificate dal mutato quadro costituzionale, non aggravino la

sua applicazione, che per quanto concerne le altre fasi, appare ora più agevole e

rapida, malgrado l’ appesantimento della procedura in presenza dei dissensi

qualificati.

LE ALTRE MODIFICHE INTRODOTTE ALLA CONFERENZA

Alcune modifiche, forse apparentemente di portata meno rilevante di quelle sopra

illustrate, ma non per questo meno interessanti, recate dalla legge 15, riguardano:

-introduzione dell’ informatica per la gestione dei lavori della conferenza,

articolo 14 comma 5bis;

la conferenza può essere convocata e svolta avvalendosi degli strumenti

informatici disponibili, secondo i tempi e le modalità stabiliti dalle amministrazioni

coinvolte, in base ad accordi che potranno essere presi tra le amministrazioni

medesime sia nella fase preliminare alla conferenza, sia in sede di conferenza. In

questo caso si dovrebbe procedere in deroga alla regola del comma 1 dell’ articolo

14-ter che prescrive la maggioranza dei presenti per le deliberazioni riguardanti

l’organizzazione dei lavori della conferenza, e raggiungere una intesa unanime.

-una necessaria operazione di coordinamento in materia di lavori pubblici;

la legge 340 aveva abrogato i commi da 7 a 14 dell’articolo 7 della legge 109 del

1994 (legge Merloni), disponendo, peraltro con un inciso al comma 3 dell’ articolo

14, che per i lavori pubblici continuava a trovare applicazione l’ articolo 7 della

33

legge 109 del 1994 che proprio con le disposizioni dei commi abrogati disciplinava

la conferenza di servizi per i lavori pubblici.

L’ articolo 8 della legge 15 ha soppresso l’ inciso che faceva salva l’applicazione

delle disposizioni della legge 109, riportando all’ interno della legge 241 la

disciplina della conferenza di servizi anche in tema di lavori pubblici.

-una più ampia partecipazione di soggetti privati alla conferenza di servizi;

All’ articolo 14-bis, che disciplina la conferenza preliminare, è stata inserita la

possibilità per l’ interessato - che prima doveva presentare un progetto

documentato - di accompagnare la sua richiesta anche presentando un più

agevole studio di fattibilità, in assenza di un progetto preliminare per la

realizzazione di insediamenti produttivi di beni e servizi, verosimilmente per la

particolare dimensione strutturale che questi insediamenti con il relativo indotto di

opere stanno assumendo.

L’ allargamento della platea dei partecipanti alla fondamentale fase istruttoria dei

lavori in conferenza con l’ apertura ai soggetti privati è attuato in due punti. Nel

comma 5 dell’ articolo 14, e con l’ introduzione dell’ articolo 14-quinquies.

La disposizione del menzionato comma 5 estende al concessionario, previo

consenso del concedente, la possibilità di indire la conferenza nel caso di

concessione di lavori pubblici. In aderenza alle perplessità emerse in sede di

dibattito parlamentare per una troppo ampia partecipazione di soggetti privati,

viene limitata la sfera di partecipazione del concessionario, facendo

espressamente salvo in capo al concedente il diritto di voto, con espressione,

peraltro equivoca, atteso il rinnovato sistema di formazione della determinazione

conclusiva per posizioni prevalenti. Si deve, quindi intendere, al riguardo, che il

solo concedente e non anche il concessionario è titolato a formulare osservazioni,

proposte e, comunque intervenire nei lavori in sede di conferenza con effetti sulla

34

formazione delle sue conclusioni.

Particolarmente interessante è l’ introduzione dell’ articolo 14 quinquies, che regola

la conferenza di servizi in materia di finanza di progetto.

Con disposizione analoga a quella del comma 5 dell’ articolo 14, in caso di

conferenza indetta per l’ approvazione del progetto definitivo in relazione alla quale

trovino applicazione le procedure degli articoli 37-bis e seguenti della legge 11

febbraio 1994, n. 109, viene prevista la convocazione anche dei soggetti

aggiudicatari di concessione, individuati in base all’ articolo 37-quater, siano essi lo

stesso promotore o altro soggetto aggiudicatario, ovvero le società di progetto che,

una volta costituite ai sensi dell’ articolo 37-quinquies, subentrano all’

aggiudicatario nel rapporto contrattuale di concessione, divenendo esse

concessionarie.

Come previsto dal comma 5 dell’ articolo 14 nei confronti dei concessionari, anche

l’ articolo 14-quinquies stabilisce che gli aggiudicatari di concessione e le società di

progetto sono convocati “senza diritto al voto”. Anche in questo caso si possono

riproporre le considerazioni sopra svolte al riguardo, aggiungendo che, malgrado

tale limitazione, si deve ritenere utile l’ ammissione ai lavori della conferenza di

questi soggetti, attesa la rilevanza che il “project financing” ha assunto nello

scenario giuridico italiano, incluso tra le fonti di finanziamento indicate nel

programma delle opere pubbliche, e ormai definito un motore dell’ economia della

finanza territoriale. La partecipazione di questi soggetti, anche se non è suscettibile

di influire formalmente sul meccanismo di formazione delle determinazioni dell’

amministrazione procedente, fornirà, proprio per la complessità dei progetti, nell’

immediatezza dei lavori e non solo su base documentale, elementi che

confluiranno tra quelle specifiche risultanze della conferenza che devono essere

tenute in considerazione per addivenire alla determinazione conclusiva.

35

LA LEGGE 14 MAGGIO 2005, N.80

La legge n°80 del 14 maggio 2005, convertendo il decreto legge n°35 del 2005,

ha introdotto all’ articolo 3 il comma 6 bis con il quale è stato sostituito l’ articolo 2

della legge 241. Il comma 4 del rinnovato articolo 2 dispone che nei casi in cui

leggi o regolamenti prevedono per l’adozione di un provvedimento l’acquisizione di

valutazioni tecniche di organi o enti appositi, i termini entro cui devono concludersi

i procedimenti, come rimodulati ai sensi dello stesso articolo, sono sospesi fino all’

acquisizione delle valutazioni stesse. I termini possono essere sospesi anche in

caso si debbano acquisire informazioni o certificazioni relative a fatti, stati o qualità

non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non

direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. L’ ultimo periodo

del comma stabilisce che “si applicano le disposizioni dell’articolo 14, comma 2”.

Quest’ ultimo periodo di chiusura del comma 4 richiama il comma 2 dell’ articolo

14, che prevede la convocazione obbligatoria della conferenza di servizi nel caso

di mancata acquisizione di intese, concerti, nulla osta o assensi richiesti ad altre

amministrazioni pubbliche dall’ amministrazione competente all’ adozione di un

provvedimento che li contempli.

La disposizione sembra che intenda parificare, quanto alle conseguenze in termini

procedurali, le due ipotesi di mancata acquisizione dei contributi necessari per il

corretto prosieguo dell’ istruttoria contenute nel comma 2 dell’ articolo 14 e quella

introdotta con il comma 4, stabilendo che in entrambi i casi lo strumento per il

sollecito superamento delle difficoltà procedurali sia la conferenza di servizi. In

effetti le due ipotesi non sono del tutto assimilabili, infatti si differenziano per i

termini allo spirare dei quali convocare la conferenza. Nel caso dell’articolo 14

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comma 2, la conferenza deve essere indetta quando non ottenga gli atti richiesti

entro trenta giorni, mentre nel caso del comma 4 dell’articolo 2 i termini per l’

acquisizione degli atti possono essere prorogati per un periodo non superiore a

novanta giorni nei casi previsti nella prima parte del comma stesso, mentre per i

casi contemplati nella seconda parte, la sospensione è facoltativa e non vi è una

precisa indicazione dei termini di proroga, per cui, per via del rinvio ai commi 2 e 3

si deve ritenere che in tali casi la proroga debba essere contenuta entro un termine

non superiore a quello previsto per la conclusione del relativo procedimento, ove

stabilita, o, comunque non superiore ai novanta giorni indicati nel comma 3 cui si fa

rinvio.

L’articolo 20 della stessa legge, rubricato “silenzio assenso”,ai commi 1 e 2,

prevede che nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti

amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a

provvedimento di accoglimento della domanda, salvo che l’amministrazione non

comunichi all’interessato il provvedimento di diniego, ovvero non proceda ad indire

una conferenza di servizi entro trenta giorni dalla presentazione dell’istanza.

Questa possibilità di convocare una conferenza di servizi non costituisce

certamente una nuova figura di conferenza di servizi, quanto piuttosto appare una

possibilità, offerta all’amministrazione competente all’adozione del provvedimento,

per completare una istruttoria riguardante un atto non ancora completamente

istruito, in ordine alla cui adozione appare possibile il formarsi di una valutazione

negativa, ovvero, o anche, sia da completare l’istruttoria con la valutazione delle

situazioni giuridiche soggettive dei controinteressati -comma 2- e la sede della

conferenza appaia la più idonea , vuoi per la possibilità di un esame più

approfondito per via del procedimento di più ampio respiro, sia per l’indubbia

dilatazione dei termini per la definizione del procedimento.

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Con l’ introduzione di questa nuova disposizione, e più ancora della previsione

della obbligatorietà della conferenza anche nelle ipotesi contemplate dal nuovo

comma 4, appare evidente il convincimento del legislatore sulla valenza generale

del ricorso allo strumento della conferenza qualora occorra superare un contrasto

o difficoltà nel procedere della fase istruttoria, sicché può dirsi che oramai

costituisce non solo un istituto di carattere generale, ma il procedimento ordinario

nei casi di cui al comma 4.