le principe de l’unite budgetaire
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UNIVERSITE D’ANTANANARIVO
Faculté de Droit, d’Economie, de Gestion et de Soci ologie
Département ECONOMIE
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Option « ADMINISTRATION »
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Mémoire
Pour l’obtention du
Diplôme de Maîtrise es-Sciences Economiques
LE PRINCIPE DE L’UNITE
BUDGETAIRE
Impétrante : RAKOTOMANGA Seheno Tsiravaka
Encadré par Docteur RAVELOSON Harimisa
Date de soutenance : 14 juin 2012
Année Universitaire : 2010-2011
REMERCIEMENT Un grand Merci à tous ceux qui m’ont aidée et soutenue dans le cadre de ce présent
travail, que se soit de près ou de loin.
SOMMAIRE
Acronymes
INTRODUCTION…………………………………………………………………………….6
I. PARTIE : GENERALITES SUR LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE…8
Chapitre 1 : Histoire du principe et définitions……………………………………9
1-1 : Histoire……………………………………………………………..9
1-2 : Définitions……………………………………………………….17
Chapitre 2 : Les justifications de la règle restent toujours valables………….. 21
2-1 : Identification du principe de l’unité……………………………21
2-2 : Les buts poursuivis par la règle……………………………….23
Chapitre 3 : Les avantages poursuivis par la règle restent d’actualité………..25
II. PARTIE : ALTERATION A LA REGLE DE L’UNITE BUDGETAIRE………….27
Chapitre 1 : Les difficultés d’application démontrent l’utilisation du principe...28
1-1 : Difficultés d’application historique…………………………….28
1-2 : Difficultés d’application permanente………………………….29
1-3 : Les objections…………………………………………………..31
Chapitre 2 : Les dérogations au principe d’unité budgétaire…………………..33
2-1 : Dérogations s’opposant à la logique même du principe…….33
2-2 : Dérogations relatives……………………………………………34
Chapitre 3 : Les aménagements du principe de l’unité budgétaire…………..36
3-1 : Budgets annexes………………………………………………..36
3-2 : Comptes spéciaux du trésor……………………………………39
ETUDE DE CAS
� Les principes qui inspirent la législation sur le système
budgétaire…………………………………………………………………………...45
• En Allemagne
• Au Canada
• En Espagne
• Aux Etats Unis
• En France
� Madagascar…………………………………………………………………………52
A- Situation économique et financière 2010-2011……………………………..52
1- Réalisation économique et financière 2011……………………………..52
2- Prévision économique et financière 2012……………………………….54
B- Exécution budgétaire 2012 de Madagascar…………………………………56
1- Les documents budgétaires………………………………………………56
2- Présentation du cadre budgétaire………………………………………..64
3- Synthèse ……………………………………………………………………65
CONCLUSION……………………………………………………………………………66
Annexe
Références bibliographiques
ACRONYMES :
-DSP : Direction de la Solde et des Pensions
-DAF: Direction Administrative et Financière
-FMI : Fonds Monétaire International
-GAC: Gestion d’activité
-GRH: Loi Gramm-Rudman-Hollings
-IR : Impôt sur le Revenu
-LC : Loi du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l'Etat (LC art.…)
-LFI : Loi de Finances
-LOB : Loi Organique sur le Budget
-LOLF : Loi Organique sur les Lois de Finances
-LGB : Loi Générale sur le Budget
-LGSB : Loi Générale sur la Stabilité Budgétaire
-LOLGSB : Loi Organique complétant la Loi Générale sur la Stabilité Budgétaire
-MEN : Ministère de l’Education Nationale
-MFB : Ministère des Finances et du Budget
-ORDSEC: Ordonnateur Seconder
-OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Economiques
-PCOP : Plan Comptable des Opérations Publiques
-PIB : Produit Intérieur Brut
-SOA: Service Opérationnel d’activité
-SPIC : Service Public Industriel et Commercial
-TG: Trésorerie Générale
-TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée
-UGAP : Union des Groupements d’Achats Publics
INTRODUCTION
Les finances publiques désignant les règles qui gouvernent
les finances de l’Etat et des personnes morales de Droit public, ont beaucoup évolué
avec l’intervention de l’Etat dans la vie économique et sociale après la seconde
Guerre Mondiale. Les lois de Finances qui en découlent tiennent ainsi des places
importantes, car leur établissement permet d’aboutir à l’évaluation prévisionnelle du
budget de l’Etat, en fixant les objectifs économiques et financiers de la politique de
ce dernier et les moyens mis en œuvre pour les atteindre. On a longtemps admis que
le bon budget était celui qui réalisait un strict équilibre entre les recettes et les
dépenses qu’il prévoyait et autorisait. C'est pourquoi tout excédent des dépenses par
rapport aux recettes entraîne un déficit. La bonne gérance et la bonne présentation
de celui-ci est donc primordial. Pour se faire, les lois de Finances sont établies et
exécutées en conformité avec les principes du Droit budgétaire, et notamment, par le
respect du principe de l’unité budgétaire. Ce dernier exprime l’idée selon laquelle
toutes les dépenses et les recettes de l’Etat soient présentées dans un texte unique,
et que de même le solde soit obtenu grâce à la soustraction des totaux des recettes
et des dépenses. Comme Gaston Jèze l’indique : « Il faut que le budget présente la
liste de toutes les dépenses et de toutes les recettes. Il n’y a aucune raison pour
soustraire une dépense quelconque au contrôle du parlement »(1). L'unité budgétaire
demeure ainsi un principe au service de la démocratie et de la maîtrise de la dette
publique, pourtant son importance est fréquemment remise en cause, de tel sorte
qu’une question se pose : le principe de l’unité budgétaire a –t-il toujours son
importance ?
(1) Selon Le principe de l’unité budgétaire posté par renaudin, http://opuscitatum.com
1
Dans cette perspective et afin de redonner toute sa portée au principe de l'unité
budgétaire, deux parties ont été envisagées dans le cadre du présent travail, tels que
la première sera consacrée aux généralités sur le principe de l’unité, nous montrons
ainsi que sa présence continue à influencer et à agir sur les Finances Publiques.
La seconde partie sera question des altérations à la règle telle qu’elles confirment
cette dernière, mais tout en restant des exceptions, en effet, le principe est remis en
cause par certaines pratiques. Pour compléter le travail et afin de démontrer que la
raison d’être de l’unité budgétaire n’a rien perdu de son importance, une étude de la
pratique du principe sera faite, en premier lieu sur une sélection de pays de l’OCDE,
considérés comme pays développés, et en second lieu, à Madagascar, pays encore
en voie de développement.
2
Première Partie :
GENERALITES SUR LE
PRINCIPE DE L’UNITE
BUDGETAIRE
3
Chapitre 1 : Histoire du principe et définitions
Pour mieux comprendre le principe de l’unité
budgétaire, il convient avant tout de connaître son histoire, en effet, il a existé depuis
le XIXème siècle, et ce n’est qu’à travers cette histoire que l’on peut voir ses
fondements et ses raisons d’être, qui font que ce principe classique continue
d’influencer les Finances Publiques, même de nos jours. Par la suite, on pourra
aussi mieux le définir.
1-1 Histoire :
De nombreuses études économiques ont été
consacrées aux règles budgétaires (par exemple Kopits et Symanski, 1998 ; Banque
d’Italie, 2001 ; Schick, 2003,..).
.
Kopits et Symanski, 1998 : La règle budgétaire peut se définir comme une
restriction permanente imposée à la politique budgétaire sous la forme d’un
indicateur synthétique relatif aux performances budgétaires selon eux. Elle consiste à
fixer un objectif ou une limite numérique aux agrégats clés des finances publiques,
tels que le solde budgétaire, les recettes et les dépenses publiques, ainsi que le
niveau de la dette. Il ressort de ce qui précède que, s’il existe un très grand nombre
de règles budgétaires, elles ne rencontrent pas tous le même succès. Il règne dans
la littérature spécialisée un large consensus sur un certain nombre d’exigences, dans
le cadre duquel on fait souvent référence aux huit critères avancés par Kopits et
Symanski (1998). Selon ces auteurs, une règle budgétaire idéale doit présenter les
propriétés suivantes : elle doit être claire dans sa définition, transparente, pertinente,
cohérente, simple, coercitive, flexible et efficiente. Ces diverses exigences sont
expliquées et commentées ci-dessous. Une règle budgétaire doit ainsi être claire
dans sa définition et transparente. Cela implique que son champ d’application est
clairement délimité et qu’il n’y a en principe aucun moyen d’y échapper. Elle doit
également faire l’objet d’une présentation claire reposant sur des conventions
statistiques.
4
Italie, 2001 : Étant donné le lourd endettement du secteur public, le processus
d’assainissement budgétaire doit lui-même être redynamisé, alors que des
économies de caractère structurel doivent être réalisées sur un large éventail de
dépenses publiques et qu’il est nécessaire d’accroître l’efficience du processus
budgétaire si le gouvernement veut pouvoir procéder aux allégements d’impôt qu’il
s’est donné comme objectif et qui constituent son principal instrument du côté de
l’offre.
Celles-ci sont considérées comme nécessaires à la
stabilité macroéconomique, c’est-à-dire à celle des prix, à la régularité de la
croissance et à la minimisation des fluctuations de taux de change. La gestion
budgétaire doit adhérer à des objectifs rigoureux pour être en harmonie avec les
orientations de la politique monétaire. Il faut notamment contenir la dette publique et
éviter un financement monétaire des déficits.
Certains experts suggèrent d’incorporer des règles budgétaires à la législation ou
même à la constitution. Selon les partisans de cette solution, il faut recourir à
l’autorité de la loi constitutionnelle pour obliger le législateur à adopter chaque année
un budget rigoureux.
En effet, la loi règle avec précision toutes les grandes étapes du cycle des finances
publiques, de sorte que les lois organiques fixent un cadre cohérent, elles limitent le
champ budgétaire aux domaines entièrement contrôlés par l’État. Les constitutions
de nombreux pays spécifient les attributions générales du législatif et de l’exécutif, y
compris quelques points essentiels pour guider la procédure budgétaire.
L’harmonisation légale qui en résulte facilite l’information sur les finances publiques
pour la totalité des organes administratifs.
Il n’y a pratiquement pas de travaux de recherche sur le cadre juridique des
systèmes budgétaires. Les études universitaires sur les finances publiques ne
5
donnent que quelques éclairages. Selon la théorie des choix publics, il faut
absolument fixer des règles pour contrecarrer le comportement potentiellement
égoïste d’ « organisations » telles que le législatif et l’exécutif. Ainsi, il faut évoquer
l’idée que des règles sont nécessaires pour atténuer les conflits budgétaires au sein
de l’exécutif, du législatif et entre les deux pouvoirs ; on pourra ainsi réduire les
déficits et la dette de l’État.
Les études réalisées donnent un cadre qui permet d’apprécier quelles procédures
sont importantes au regard de la stabilité budgétaire. Elles sont surtout consacrées
aux rapports entre les règles et les résultats budgétaires, notamment en matière
d’évolution du solde budgétaire et de la dette publique.
En revanche, les organisations internationales ont publié des principes directeurs
exhaustifs pour assurer la transparence budgétaire souhaitable
Les responsables politiques qui souhaitent doter leur système budgétaire national
d’une « bonne » législation devraient donc s’inspirer de principes à la fois classiques
et nouveaux, tout en distinguant les responsabilités du législatif et de l’exécutif dans
la procédure budgétaire.
Dans le meilleur des cas, les organisations internationales demandent à leurs
membres de respecter volontairement les normes. C’est le cas pour celles que fixe le
FMI : une cinquantaine de rapports nationaux sur la transparence budgétaire ont été
publiés. L’OCDE ne surveille pas systématiquement l’application par les pays
membres de ses meilleures pratiques, dont elle a souligné dès le départ qu’elles ne
constituaient pas une « norme » officielle de la transparence budgétaire
Si l’on devait fixer des normes internationales pour les législations budgétaires, il
faudrait mettre en place un organe indépendant qui s’assurerait, de façon objective,
de leur adoption et de leur maintien. Cette hypothèse est improbable, car les
gouvernements nationaux sont peu susceptibles de créer une « agence externe
6
d’évaluation des législations budgétaires ». Non seulement cette institution
hypothétique serait de nature très spécialisée, mais il y a peu de chances que les
pays confèrent à une instance de surveillance indépendante les pouvoirs juridiques
permettant de faire respecter les normes « désirables » promulguées par une
institution internationale. Chaque pays est le mieux placé pour garantir la conformité
à celles qui conviennent le mieux à ses spécificités.
La discussion précédente peut conduire à la conclusion suivante : pour la plupart des
aspects de la procédure budgétaire, il n’existe pas de règles universellement
acceptées désignant les aspects qu’il faudrait incorporer à la législation.
Toutes fois, dix principes peuvent ainsi servir de base aux lois et règlements
budgétaires :
1- L’autorité
Principes classiques
2- L’annualité
3-L’universalité
4- L’unité
5-La spécialité
6-L’équilibre
(1)L’autorité : pour chacun des stades de la procédure budgétaire, on précise à qui appartient le pouvoir de décision (2)L’annualité : l’ autorité budgétaire est conférée pour une période de 12 mois. Toutes les transactions sont estimées sur une base annuelle. (3)L’universalité : toutes les ressources et charges sont inscrites dans le budget pour leur montant brut. Les ressources ne sont pas affectées. Les charges ne sont pas compensées par des recettes. (4)L’unité : l’ ensemble des recettes et des paiements en même temps et généralement présenté dans le même document. (5)La spécialité : les estimations budgétaires indiquent les ressources et les charges avec un certain degré de détail. (6) L’équilibre : les engagements sont équilibrés par les recettes et par des emprunts.
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Principes modernes
7-La responsabilité
8-La transparence
9- La stabilité
10- La performance
Dans la période récente, plusieurs pays anglo-saxons ont intégré dans la législation
des règles concernant en particulier (mais pas exclusivement) les formalités
intervenant à un stade postérieur. L’accent étant mis sur les principes de
responsabilité, de transparence, de stabilité et de performance, on a privilégié les
obligations d’information budgétaire, et notamment celle qu’a l’exécutif de faire
connaître au législateur les résultats du budget. Les dix principes répondent à ces
préoccupations.
Dans les pays d’Europe continentale, les procédures budgétaires et la législation en
rapport avec elles s’inspirent depuis longtemps des règles « classiques », car ces
dernières concernent surtout les phases préalables de préparation et d’adoption du
budget. De plus, puisqu’ il appartient au Gouvernement d’élaborer les projets de loi
de finances, ces principes classiques budgétaires dominent le régime des Finances
Publiques depuis le XIXème siècle, lorsqu’ont été posés les grands principes du
régime parlementaire. Ils traduisent une volonté de contrôler les actions du
Gouvernement, tels que le Parlement devrait avoir connaissance chaque année de
l’ensemble des dépenses et des recettes et du détail de celles-ci.
(7) La responsabilité : l’exécutif rend compte au législateur de la manière dont il s’acquitte de ses responsabilités. En son sein, la responsabilité des gestionnaires de budgets est bien précisée. Une instance externe indépendante établit, au moins une fois par an, un rapport sur l’exécution du budget destiné au législateur. (8) La transparence : Les fonctions des différents organes de l’État sont clairement établies. Des informations budgétaires à caractère financier et non financier sont publiquement disponibles en temps utile. La terminologie budgétaire est bien expliquée. (9) La stabilité : On assigne au budget et à la dette publique des objectifs, qui s’ inscrivent dans un cadre financier à moyen terme périodiquement mis à jour. Les taux et l’assiette des impôts et des autres prélèvements restent relativement stables (10) La performance : la loi de finances indique les résultats attendus des programmes budgétaires et ceux qui ont été constatés récemment. La performance est appréciée à la une des principes d’efficience, d’économie et d’efficacité
8
Le Droit budgétaire implique par conséquent que les cinq principes classiques
généraux qui régissent le budget de l’Etat soient suivis, et dont la méconnaissance
de l’un d’entre eux expose à la censure de la loi de finances par le Conseil
constitutionnel.
Ainsi chacun des dix principes est important mais certains revêtent une importance
fondamentale, comme les principes classiques, et devraient figurer dans la
constitution, tandis que les principes modernes trouveront leur meilleure expression
dans des règlements encadrant le processus budgétaire.
D’après Raymond Ferretti et Paul Gaucher, ces principes classiques forgés au
XIXe siècle ne répondaient pas tous au même objectif. Les principes de l'universalité,
de l'unité et de l'annualité étaient destinés à garantir au Parlement qu'il voterait
chaque année un document clair et complet. Leur existence est réaffirmée à notre
époque, puisque l'autorisation parlementaire en matière budgétaire subsiste elle-
même. Mais ces trois principes ont, à des degrés divers, perdu leur caractère absolu
et ils ont tous subi des atteintes sous la pression des nouvelles missions
économiques du budget. Néanmoins, le principe de l'universalité et le principe de
l'unité sont les moins contestés par la doctrine moderne, et ce sont ceux qui se
concilient le plus facilement avec ces nouvelles missions économiques et qui
résistent le mieux, après une période de désordres dus à la Seconde Guerre
mondiale. En revanche, le principe de l'annualité budgétaire est de plus en plus
discuté.
Le dernier de ces principes, celui de l'équilibre budgétaire, avait initialement un
objectif différent des autres. Il était censé préserver la neutralité des finances
publiques. Il a pratiquement succombé à notre époque sous la pression du dirigisme
économique et avec la mise en œuvre d'une politique budgétaire interventionniste.
L’origine historique de ces principes est liée à l’un des fondements les plus
importants du droit financier public, à savoir le principe du consentement du peuple à
l’impôt, proclamé pour la 1ère fois en 1215 en Grande-Bretagne dans un document
appelé «Magna Carta» (ou «Grande Charte»), puis en France en 1789 au sein de la
Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen.
En fait, le principe du consentement du peuple à l’impôt, qui se manifeste notamment
à travers la compétence reconnue par la Constitution au législateur - en tant que
9
représentant du peuple - de voter les textes relatifs «à l’assiette, aux taux et aux
procédures de recouvrement des impôts»(1) ; constitue lui-même l’une des
manifestations concrètes d’un autre principe fondamental, à savoir : le principe de la
sécurité des deniers publics.
Il suffit de dire de manière simple que le principe de la sécurité des deniers publics
tient surtout à l’idée d’une nécessaire honnêteté dans toutes les opérations liées aux
deniers publics, qui doivent s’effectuer dans le respect des règles établies à cet effet
par le droit budgétaire, le droit fiscal et la comptabilité publique, dans toute la mesure
où ces deniers proviennent en majeure partie des sommes obligatoirement prélevées
sur les contribuables.
En réalité, tous les principes budgétaires sont une conséquence de ce premier
principe et ont pour objet d’organiser le meilleur usage possible des deniers publics –
surtout en termes de légalité, mais de plus en plus en termes d’opportunité et de
rentabilité – ainsi qu’une bonne gouvernance financière.
Depuis leur consécration dans les textes de droit positif ; ils n’ont pas cessé
d’orienter les étapes de l’élaboration, du vote et de l’exécution du budget et de la loi
de finances.
Certains de ces principes ont pour fondement la Constitution elle-même, mais la
plupart d’entre eux sont inscrits dans la LOB, texte lui-même prévu par l’article 36,
al.2 de la Constitution, selon lequel :
«La loi autorise les recettes et les dépenses de l’Etat dans les conditions prévues par
la loi organique du budget». (1)
Historiquement, le principe d’unité budgétaire implique que, sur le plan matériel,
toutes les lignes budgétaires soient tracées sur un seul document. Au plan théorique,
il en découle une acception particulière du budget des Collectivités Locales,
représentée non pas par un document particulier, mais par l’ensemble des décisions
prises par l’Assemblée délibérante au cours d’un exercice. Le budget acquiert, de ce
fait, une dimension abstraite, représentative de son hégémonie. La règle découle de
deux raisons, tant techniques que politiques.
(1) Selon Leïla CHIKHAOUI, Maître de Conférences en Droit Public en République Tunisienne.
10
Sur le plan technique, la présentation simultanée de l’affectation des crédits et de
leurs ressources est le moyen d’effectuer une comparaison de l’utilité relative des
dépenses et d’établir un ordre de préférence ou d’urgence. Politiquement, le
parlementarisme du XIXe siècle impose que les représentants de la Nation aient une
connaissance globale des affectations réalisées par l’État.
En pratique, le principe de l’unité n’est jamais réellement respecté et, de nos jours
encore, il est difficile de déconnecter la notion de budget d’un document spécifique.
Les démembrements possibles du budget général participent à maintenir ce verrou :
activités transférées sur une Société d’Économie Mixte ou sur une association loi
1901 aujourd’hui, budgets extraordinaires au XIXe et dans la première moitié du XXe
siècle. (1)
Ces budgets extraordinaires répondent le plus souvent à un besoin ponctuel. Sous la
Monarchie de Juillet, sous le Second Empire et au cours de la Troisième République,
ils sont consacrés à l’exécution des travaux publics. De 1870 à 1872, ils supportent
les frais de guerre ; en 1922, les dépenses militaires ; en 1925 les dépenses
remboursables ; en 1936 les avances sur travaux ; en 1938 les investissements en
capital, etc,
L'unité comptable et budgétaire entre 1789 et 1794 en France
L'unité budgétaire et comptable a une origine historique que l'on sera peut-être
curieux de connaître. Cette unité est la traduction d'un principe révolutionnaire,
« L'État est un, les départements ne sont que les sections d'un même tout »(2), tel
qu'il s'affirme entre 1789 et 1794. Retour sur une période où un courant
fédéraliste, fondé notamment sur l'autonomie financière départementale, a tenté
de se faire jour.
(1)Selon Gilbert MONDARY dans son laboratoire de Recherche pour le Développement Local.
(2) Selon Michel CHEVALIER, conseiller d’Etat et Professeur au Collège de France.
11
En réaction au pluralisme juridique des provinces de la France d'Ancien régime, la
Révolution affirme dès novembre 1789 le principe d'unité et d'indivisibilité de l'État.
Celui-ci pourtant met quatre années à entrer vraiment dans l'histoire. Son
instauration définitive est précédée d'une période d'incertitude durant laquelle un
courant fédéraliste manque de trouver son chemin.
Le triomphe de l'unité budgétaire et comptable intervient en trois temps.
Le 22 décembre 1789, en dépit du principe d'unité administrative énoncé le mois
précédent, le Trésor public cède à l'idée d'assurer le paiement des dépenses
départementales au moyen d'impositions locales. Il en résulte que dès l'automne
1790, le système de dotation par le Trésor public est concurrencé dans plusieurs
domaines.
Au printemps 1791, le mouvement s'accentue. Les dépenses des départements
sont assurées au moyen de centimes additionnels aux impôts directs. Un fonds
particulier des départements apparaît en marge du budget général de l'État pour
regrouper l'ensemble des recettes et des dépenses départementales. Chaque
département devient en mesure d'organiser son propre budget.
Faute d'une conjoncture financière suffisamment favorable, l'évolution
décentralisatrice ne trouve pas son rythme. Surtout après l'été 1793, les tenants
de l'unité et de la centralisation budgétaires et comptables, confortés par un
nouveau rapport de force en leur faveur, imposent leurs vues. Les départements
sont déchargés de leurs responsabilités en matière de travaux publics, le poste
budgétaire est alors de loin le plus considérable.
1-2 Définitions :
-Le principe de l’unité est un principe fondamental des
Finances Publiques classiques qui impose l’obligation de n’établir qu’un seul budget,
c’est-à-dire de regrouper dans un même document l’ensemble des dépenses et des
recettes quelle que soit la nature pour l’année entière.
12
Le principe de l’unité budgétaire découle du principe de l'unité de l'Etat et se
prolonge sur le plan comptable par le principe de l'unité de la trésorerie publique ou
unité de caisse.
Sur le plan budgétaire, la règle de l'unité signifie que l’autorisation de percevoir les
recettes et de réaliser les dépenses, doit être donnée au gouvernement par le
Parlement dans un document unique, regroupant l’ensemble des charges et des
ressources de l’Etat.
Le principe de l’unité est consacré par l’article1 de la loi organique n° 67-53 du 8
décembre 1967 portant Loi Organique sur le Budget, selon lequel : «La loi de
finances prévoit et autorise l’ensemble des charges et des ressources de l’Etat». (1)
C'est par ailleurs un principe qui a une double signification formelle et matérielle:
–D’un point de vue formel, la règle de l'unité signifie que toutes les charges et les
ressources de l'Etat doivent figurer dans un document unique.
–D’un point de vue matériel, la règle de l'unité implique que la loi contenant le budget
de l'Etat, à savoir la loi de finances ne contienne pas des dispositions autres que
celles relatives aux flux financiers de l'Etat, et que l'ensemble de ces flux figure dans
la loi de finances annuelle, ce qui suppose l'absence de "cavaliers budgétaires"(2)
Les deux significations - formelle et matérielle - du principe de l'unité budgétaire se
complètent, même si l'aspect formel semble parfois l'emporter, car il est
apparemment plus simple à saisir.
(1) Selon Leïla CHIKHAOUI, Maître de Conférences en Droit Public en République Tunisienne.
(2) La pratique de la cavalerie budgétaire consiste à glisser dans la loi de finances annuelle certaines dispositions qui n'ont rien à voir avec l'équilibre économique et financier des comptes de l'Etat en profitant du battage médiatique qui entoure le vote de ce texte particulier, car elles ont ainsi davantage de chances d'être acceptées et de ne pas susciter de réactions négatives de la part des citoyens auxquelles elles s'adressent
13
L’unité tend donc à donner au budget, une portée générale et un caractère exhaustif
tout en rassemblant ses éléments dans un document unique, résolvant ainsi la
préoccupation essentielle de rendre la lecture du budget la plus claire possible pour
éviter que les recettes et les dépenses publiques se dispersent dans de multiples
documents, et empêcheraient par la suite d’avoir une vue précise de l’ensemble de la
situation financière.
L’autorisation budgétaire est alors unique et générale : elle vise les dépenses et les
recettes de toutes catégories.
Ainsi y a-t-il plus de simplicité dans la présentation des documents budgétaires, et
une vue d’ensemble immédiate sur la situation financière de l’Etat peut être obtenue.
C’est cette seconde solution que consacre la règle de l’unité budgétaire. En pratique,
elle nécessite une présentation en plusieurs fascicules. Il n’y a pas là une atteinte au
principe car les textes sont présentés et discutés dans le même débat budgétaire.
Ce principe permet de connaître : le volume des dépenses publiques, l’équilibre, le
rôle de l’Etat, aussi, il évite l’existence de compte hors budget.
En somme, le principe d’unité recouvre deux règles :
– la règle de l’unité, qui exige que le budget de l’État soit retracé dans un document
unique. Il s’agit ainsi d’assurer aux parlementaires une bonne lisibilité du budget, et
donc, un contrôle effectif sur les finances de l’État ;
– la règle de l’exhaustivité, selon laquelle la loi de finances doit prévoir et autoriser
l’ensemble des recettes et des charges de l’État.
En bref, les parlementaires sont informés des orientations gouvernementales, et
l’unicité du document permet de contrôler plus facilement l’exécution du budget par
rapport aux prévisions initiales.
14
Les cinq principes budgétaires étant complémentaires et
répondent à des préoccupations de clarté et de sincérité, il convient aussi de définir :
-Le principe de l’annualité qui signifie que la loi de Finances est
établie chaque année pour une seule année qui coïncide à l’année civile.
-Le principe de l’universalité budgétaire qui consiste à ce que
toutes les dépenses et toutes les recettes figurent dans le document budgétaire pour
leur montant intégral.
-Le principe de la spécialité qui consiste à détailler l’autorisation
budgétaire afin que chaque crédit ait une destination indiquée par la loi de finances
et qu’il serait impossible pour le Gouvernement de la modifier, par conséquent, une
dépense n’est autorisée que pour un objet particulier et seulement pour cet objet.
-Le principe de l’équilibre: qui est la règle voulant que le budget
obéisse à un parfait équilibre comptable entre les recettes et les dépenses. Le
dépassement des dépenses par les recettes est appelé « excédent », la situation
contraire donnant lieu à un « déficit budgétaire ». Le principe d’équilibre est celui qui
subit le plus d’entorses, y compris dans les pays développés. Les institutions
financières internationales imposent aux pays en développement débiteurs, un strict
équilibre budgétaire.
A travers son histoire, on peut donc conclure que le principe de l’unité budgétaire a
déjà tenu une place importante depuis bien longtemps, tout d’abord pour faciliter les
Finances Publiques, pour ensuite s’étendre sur la vie économique, telle la stabilité
macroéconomique. Et c’est d’ailleurs justifier à travers sa définition, ses règles et
justifications.
15
Chapitre 2 : Les justifications de la règle restent toujours valables
La justification de l'unité budgétaire en tant que règle technique est d'ordre politique :
elle tend à assurer l'effectivité du contrôle parlementaire sur les opérations
financières que le gouvernement va réaliser, d’où l’étude des buts poursuivis par le
principe de l’unité budgétaire, mais avant il convient tout d’abord d’identifier le
principe pour mieux le justifier.
2-1 Identification du principe de l’unité budgétaire
La règle de l'unité budgétaire permet de donner une vue
d'ensemble immédiat de la situation financière globale de l'Etat, ce qui présente un
grand avantage de simplicité. Elle se manifeste par deux exigences fondamentales :
• d'une part l'intégration de l'ensemble de toutes les prévisions de recettes et de
dépenses dans le document présenté au contrôle parlementaire, qui correspond à
l'exigence de la totalité (§1)
• et d'autre part l'intégration de toutes les recettes et de toutes les dépenses dans un
document unique, qui constitue l'exigence du document unique (§2).
§ 1 : Intégration dans le budget de la totalité des prévisions budgétaires
D’après la règle de l'unité, le budget doit contenir la totalité des dépenses et la
totalité des recettes que le gouvernement prévoit de réaliser au cours d'une année.
Ceci veut dire que le gouvernement ne peut pas recouvrer une recette, ni engager
une dépense, si elles ne figurent pas dans le document budgétaire. C'est d'ailleurs
pourquoi on trouve normalement dans le budget toutes les recettes et toutes les
dépenses, même les plus minimes.
Cette exigence de totalité - liée à l'unité - qui oblige le gouvernement à faire
apparaître dans le budget toutes les recettes et toutes les dépenses, peut sembler
sévère, mais elle obéit à la logique de la sécurité des deniers publics.
En effet, la loi de finances étant un acte de prévision et d'autorisation, il est important
qu'aucune ressource ni aucune charge envisagées par le gouvernement,
n'échappent au contrôle politique de l’organe législatif, puisque ce contrôle exprime
16
le consentement du peuple à l'impôt, et par conséquent l'accord des citoyens en ce
qui concerne les recettes qui seront prélevées auprès d'eux au cours de l'année,
ainsi que l'usage qui en sera fait.
La règle de l'unité permet ainsi d'assurer la transparence financière, en évitant
l'existence de ressources ou de dépenses occultes.
La règle de l'unité budgétaire concerne les recettes et dépenses de l'Etat personne
publique, qui doivent en principe figurer en totalité dans un document budgétaire
unique.
§ 2 : Intégration des prévisions budgétaires dans un document unique
La règle du document unique est simple : il convient que toutes les recettes et toutes
les dépenses apparaissent dans un seul document.
Cette exigence de document unique se retrouve dans l'article1 de la Loi Organique
sur le Budget ainsi que dans l'article 28 de la constitution, qui évoque le budget de
l'Etat au singulier(1).
Il faut cependant savoir que de nos jours, la multiplicité des missions publiques, et la
technicité des opérations financières, rendent difficile de regrouper tous les comptes
de l'Etat dans un document unique.
L'exigence du document unique n'a donc plus une signification absolue, mais
demeure toujours un idéal vers lequel tend la présentation budgétaire.
C'est d'ailleurs dans ce sens qu'a été adoptée en Tunisie la réforme de la loi
organique n° 67-53 du 8 décembre 1967 portant LOB p ar la loi organique n° 96-103
du 25 novembre 1996(1).
(1) Selon Leïla CHIKHAOUI, Maître de Conférences en Droit Public en République Tunisienne.
17
En effet, la loi du 25 novembre 1996 a intégré au compte du budget "général"(1) de
l'Etat, deux séries d'opérations qui faisaient auparavant l'objet d'une présentation
distincte : les opérations en capital sur emprunts extérieurs affectés et les opérations
des fonds spéciaux du trésor ; réduisant désormais à 3 au lieu de 5 le nombre des
comptes budgétaires figurant dans la LF, c'est à dire :
• les comptes de l'Etat personne publique, accompagnés des comptes des fonds du
trésor(2) ;
• les comptes des éventuels budgets annexes qui ont subsisté jusqu’en 1998 dans le
document budgétaire et jusqu’en 2004 dans la Loi Organique sur le Budget.
• et enfin les comptes des établissements publics dont les budgets sont rattachés
pour ordre à celui de l'Etat.
2-2 Les buts poursuivis par la règle restent d’actualité
La règle poursuit un but politique et un but technique:
a) But politique :
Elle tend à offrir à la Chambre des députés, lors du vote
du budget, une vision globale et complète des prévisions de dépenses et de recettes
de manière à lui permettre un contrôle efficace des Finances Publiques et donc sur
l'Exécutif.
En effet, ce principe permet un contrôle accru des parlementaires sur les finances
publiques et d'assurer la clarté de la présentation du budget. Il permet de vérifier si le
budget est réellement en équilibre, d'éviter l'existence de comptes hors budget et de
mettre en évidence le volume total des dépenses de l'État.
(1) C’est-à-dire, celui des administrations publiques non individualisées, étant précisé que l'expression "général"
n'est plus utilisée actuellement.
(2) Auparavant déjà les fonds spéciaux du trésor (FST) faisaient l'objet d'une présentation individualisée ; mais
depuis 2004, les FST font partie - avec les fonds de concours (FC) - de la catégorie appelée "fonds du trésor"
18
b) But technique :
D’un point de vue technique la règle de l'unité sert à
assurer une présentation claire du budget, tels que toutes les dépenses et les
recettes de l’Etat soient présentées dans un texte unique. D'après les financiers
classiques, la présentation doit être telle qu'il suffit de faire deux additions, l'une des
recettes escomptées et l'autre des crédits émargés, pour savoir par comparaison du
total des dépenses et du total des recettes, si les finances publiques sont en
équilibre, en excédent ou en déficit.
Le principe de l'unité du budget est donc tant une règle de forme et de présentation
qu'un impératif politique et technique.
19
Chapitre 3 : Les avantages poursuivis par la règle restent d’actualité
Le principe de l'unité budgétaire est censé permettre à l’organe législatif de s'assurer
de la situation exacte des finances publiques par la comparaison de l'ensemble des
opérations de recettes et de dépenses présentées dans un document budgétaire
unique.
Ainsi, les principaux avantages du principe de l’unité budgétaire sont les suivants :
• Elle permet de voir facilement si le budget est réellement en équilibre. Il n’est pas
besoin d’examiner des documents multiples, il suffit de comparer le total des
dépenses et le total des ressources inscrites dans un seul document. Il est vrai
que de nos jours, la vérification de l'équilibre est plutôt formelle, car ce qui
compte, c'est « l'équilibre macro-économique global et pas uniquement
l'équivalence entre les recettes et les dépenses publiques »(1) ; mais la règle de
l'unité a toujours pour objectif de faciliter le contrôle parlementaire.
• Elle évite l’existence de comptes hors budget qui, souvent, ne sont pas publiés et
qui, parfois, échappent à l’autorisation du Parlement. Ce fut le cas pendant
longtemps en France des comptes spéciaux du Trésor.
• Elle évite des économies apparentes par simple jeu d’écritures et transfert de
dépenses d’un budget à l’autre. Elle donne ainsi plus de clarté et plus de sincérité
aux documents budgétaires et tend à combattre les équilibres artificiels réalisés
par la technique de la débudgétisation.
• Elle met en vedette le volume des dépenses de l’Etat, ce qui est important
lorsqu’on cherche à les comparer au montant du produit intérieur brut ou aux
dépenses publiques d’un pays étranger, ce qui facilite les recherches financières
et les comparaisons internationales.
(1) théorie de Keynes
20
• Elle permet à l’autorité budgétaire d’apprécier l’utilité et l’urgence relatives des
diverses dépenses et d’effectuer ainsi rationnellement les choix des dépenses.
• Elle assure la stabilité ou la prévisibilité : en effet, en respectant le principe, la loi
devrait demander que les objectifs assignés au budget et à la dette publique
s’inscrivent dans un cadre financier à moyen terme, périodiquement mis à jour.
L’engagement d’un gouvernement à respecter un tel cadre suppose une certaine
stabilité des taux et de l’assiette des impôts et autres prélèvements. Ainsi, lors de
la présentation au législateur des estimations annuelles, une loi devrait exiger
également la présentation des prévisions pour les exercices ultérieurs. Ce cadre
budgétaire à moyen terme permet l’étude par le Parlement des prévisions
budgétaires des 12 mois à venir à la lumière de la stratégie de politique fiscale à
plus long terme – le solde global, la totalité des ressources et l’ensemble des
engagements. La loi pourrait exiger l’adoption formelle de ces prévisions à moyen
terme par le législateur. Si ce dernier vote chaque année une actualisation de ses
propres limites de dépenses globales à moyen terme, il signale clairement son
attachement à une gestion budgétaire responsable.
Ce sont donc toutes ces raisons réunies qui justifient le maintien de la règle de l'unité
budgétaire, mais sa mise en œuvre concrète n'est pas toujours évidente
En effet, malgré ses multiples avantages, la règle de l’unité budgétaire a parfois du
mal à s'imposer dans les situations de crise économique ou de difficultés
sociopolitiques.
Ainsi, on a pu constater dans la pratique que l'application du principe de l'unité
budgétaire était souvent plus simple dans les périodes de calme et de prospérité,
que dans les périodes de crise économique ou de difficultés politiques.
21
Deuxième Partie :
ALTERATION A LA
REGLE DE L’UNITE
BUDGETAIRE
22
Il y a plusieurs moyens de porter atteinte à un principe. Dans notre
cas, nous allons en retenir deux. Tout d’abord, on peut le faire grâce à une
dérogation : « action de déroger à une règle, une loi, une convention », déroger
signifiant : « enfreindre une loi, une convention, un usage ». Une atteinte peut
également être moins forte. Dans ce cas, elle peut provenir d’un aménagement : «
action d’aménager quelque chose », aménager signifiant : « transformer quelque
chose pour le rendre plus pratique, plus agréable ». Mais avant, nous allons parler
des difficultés d’application du principe.
Chapitre 1 : Les difficultés d’application démontrent l’utilisation du principe
1-1 Difficultés d’application historique :
La règle a eu quelque peine à s’imposer durant les périodes
de difficultés financières ; pendant ces périodes, on a tendance à multiplier les
autorisations budgétaires et notamment à ouvrir, à côté du budget ordinaire en
rigoureux équilibre, des autorisations de dépenses extraordinaires qui sont couvertes
par des procédés exceptionnels et quelques fois contestables au sein des budgets
extraordinaires.
Ces pratiques ont fréquemment soulevé des critiques. On a d’abord noté « la
relativité du caractère exceptionnel de la dépense » ; sur un cycle assez long, ces
dépenses exceptionnelles se renouvellent. D’autre part, dans l’histoire des Etats, il y
a constamment des dépenses exceptionnelles à assurer (dépenses d’équipement
accéléré pour faire face aux progrès techniques, dépenses exceptionnelles
entraînées par une crise économique, etc.). Aussi, il est, pour les Etats, assez
exceptionnel de ne pas avoir à faire face à des dépenses considérées comme
exceptionnelles. La deuxième critique provient de ce que le caractère exceptionnel
de la dépense ne suffit pas à justifier son financement par des procédés exorbitants
du droit commun. D’où, ce ne pas parce qu’une dépense a un caractère exceptionnel
qu’il est légitime de la financer par l’emprunt, car le caractère exceptionnel de la
23
dépense n’entraîne pas nécessairement son caractère productif, qui seul permettrait
de couvrir les intérêts puis le remboursement de l’emprunt. Enfin, la troisième critique
vient du fait que les budgets extraordinaires ont été souvent employés pour masquer
l’ampleur des dépenses publiques et pour dissimuler l’importance du déficit. A côté
d’un budget ordinaire très rigoureusement équilibré sur lequel on attire l’attention du
public et du Parlement, il y a un budget extraordinaire en déficit, qui n’est alimenté
que par des moyens de fortune, mais sur lequel on se garde de faire de la publicité.
La règle de l’unité budgétaire se présente donc comme un idéal mais pour des
périodes de calme. En cas de difficultés financières, quelles qu’en soient leur cause,
de type politique (ex : une guerre), économique (ex : inflation, mauvaise récolte,
catastrophes naturelles de type incendies ou inondations, flambée du prix de
l'énergie, etc.), ou social (grèves, chômage), les prévisions établies à l'origine pour
une année ne correspondent plus à la situation nouvelle, la pratique est abandonnée
pour recourir au budget extraordinaire. Pour y faire face, il est alors nécessaire
d'élaborer un ou plusieurs budgets supplémentaires, qui sont certes soumis à
l'approbation du Législatif, mais de manière fractionnée et non plus dans un
document unique, ce qui porte atteinte à la règle de l'unité budgétaire
En France, cette unité a été réalisée le plus souvent dans les périodes de prospérité
et de calme, notamment au XIXe siècle. Mais le principe d'unité budgétaire est
apparu en France sous la Restauration de Léon Say qui présentait l'intérêt de cette
règle en ces termes : « Il est nécessaire d'enfermer le budget dans un monument
dont on puisse aisément apprécier l'ordonnance et saisir d'un coup d'œil les grandes
lignes ».
1-2 Difficultés d’application permanente :
a) 1ère difficulté :
Cette première difficulté hypothèque la valeur du principe
de l’unité budgétaire; elle provient de l’hétérogénéité des dispositions rassemblées
dans les documents budgétaires.
24
Il est nécessaire d’avoir une vue globale des dépenses et des recettes de l’Etat mais
cette vue suppose un certain nombre de données homogènes qui permettent une
comparaison pertinente; il est logique d’évacuer un certain nombre de dispositions
financières qui n’entrent pas dans les recettes ou les dépenses publiques au sens
strict: opérations de trésorerie au sens strict (émission et remboursement d’emprunts
à très court terme pour pallier les décalages dans les rentrées de fond) ne figurent
pas à titre prévisionnel dans le budget et elles sont retracées dans des comptes hors
budget. Ces opérations ne peuvent donc pas être assimilées à des opérations
budgétaires au sens strict. Dans ce cas, l’atteinte au principe de l’unité budgétaire est
tolérable.
Le Parlement ne peut généralement pas exercer de contrôle a posteriori sur la
gestion des opérations de trésorerie. Il est plus contestable d’exclure des opérations
d’émission et de remboursement d’emprunts autre que ceux à brève échéance.
b) 2ème difficulté :
Elle naît de l’apparition des SPIC. Tant que l’Etat
n’assurait que ses services publics administratifs, on ne se préoccupait pas de leur
équilibre financier, de leur coût ou de leur rendement. Il en est différemment avec les
services publics industriels ou commerciaux: par leur mission, ils sont très proches
de l’activité des personnes privées. Leur gestion deviendra similaire. Il est nécessaire
d’individualiser budgétairement leur gestion.
c) 3ème difficulté :
On observe une tendance à dissimuler les déficits
excessifs. Souvent, on a tenté de porter atteinte à l’unité pour dissimuler des déficits
importants. C’est ce à quoi s’est livré Balladur: la Cour des comptes a constaté que
d’importantes opérations avaient été enregistrées hors budget.
25
1-3 Les Objections :
Malgré ses avantages, la règle de l’unité budgétaire est
parfois critiquée. On lui reproche d’être insuffisante et d’assurer seulement le
regroupement des opérations financières de l’Etat : le budget unique ne s’applique
pas à toutes les opérations sur deniers publics, il laisse hors de lui les opérations de
collectivités locales, des établissements publics, de la Sécurité Sociale, etc., il
concerne les ressources et les charges de l’Etat et non toutes le ressources et
charges publiques.
L’idée d’un budget intégré comme il en existe dans les pays socialistes et regroupant
les opérations de toutes les personnes publiques et semi-publiques est souvent
avancée. Un tel document serait économiquement utile, mais il ne pourrait s’agir que
d’un état descriptif ou prévisionnel et non d’un véritable budget sous peine de faire
disparaître toute décentralisation. La décentralisation exige en effet que les
organismes décentralisés décident au moins formellement par eux-mêmes de leurs
dépenses et de leurs recettes, aussi le budget intégré des charges publiques reste
un mythe.
Deux objections fondamentales plus grosses de conséquences sont souvent
formulées à l’encontre de la règle de l’unité :
• Il existe des services de plus en plus nombreux de caractère industriel et
commercial. Ces services ont besoin de voir leur comptabilité retracée dans un
budget spécial qui permet d’apprécier mieux le rendement, qui leur donne la
possibilité de pratiquer l’autofinancement, qui facilite la mise en œuvre de certaines
règles de la comptabilité industrielle (fonds de réserve, d’approvisionnement de
retraite d’amortissement de provision). Le particularisme de la comptabilité des
services industriels et commerciaux ne peut être maintenu si leurs recettes et leurs
dépenses sont englobés dans un budget général unique.
• On fait remarquer qu’une addition n’a de valeur que si elle groupe des quantités de
même nature. Or, il a des dépenses définitives qui ne peuvent être raisonnablement
26
additionnées avec charges de caractère provisoire ; de même il n’est pas rationnel
de mettre sur le même plan des recettes de caractère définitif avec des rentrée de
fonds qui n’ont qu’un caractère temporaire. Or, une application stricte de la règle de
l’unité conduirait à englober dans le document budgétaire des entrées et des sorties
de fonds de nature fondamentalement différente.
C’est pour répondre à ces deux objectifs qu’il a fallu aménager la règle de l’unité.
27
Chapitre 2 : Les dérogations au principe d’unité budgétaire
2-1 Dérogations s’opposant à la logique même du principe :
a) La débudgétisation :
La règle de l’exhaustivité du principe de l’unité, selon
laquelle la loi de finances doit prévoir et autoriser l’ensemble des recettes et des
charges de l’État, se voit régulièrement compromise par des débudgétisations qui
permettent d’extraire certaines charges du périmètre du budget de l’État.
Sans qu'il n'existe de définition stricte de la «débudgétisation », elle évoque
généralement un procédé qui consiste pour un pouvoir public et notamment pour
l'Etat à faire exécuter des tâches et/ou financer des dépenses par des organismes
tiers plus ou moins autonomes et à personnalité juridique distincte. Ce faisant, ces
dépenses n’apparaissent plus clairement dans le budget de ce pouvoir public.
La débudgétisation se fait essentiellement à travers la création d’établissements
publics (c’est-à-dire des structures de droit public, à personnalité juridique propre,
créées par une loi particulière qui fixe les règles de leur fonctionnement) ou
d’associations sans but lucratif (structure de droit privée).
Cette technique consiste ainsi à alléger le budget général de l'État en reportant
certaines des dépenses qu'il supportait jusque là vers les budgets annexes et les
comptes spéciaux du Trésor. Dans ce cas, le contrôle parlementaire est toujours
possible car les dépenses restent dans les comptes publics.
La débudgétisation va parfois encore plus loin. En effet, il arrive que l'État fasse
peser sur d'autres personnes morales que lui le financement de certaines dépenses
qu'il avait coutume d'assurer.
Si on prend l’exemple du gouvernement Français, depuis une vingtaine d’années,
pour faire apparaître le budget de l’Etat en équilibre prévisionnel, il a pratiqué les
débudgétisations suivantes:
- la sécurité sociale (pour les régimes sociaux spéciaux)
- les collectivités locales (pour les équipements spéciaux)
28
- la caisse des dépôts et consignations et ses filiales (pour le logement)
- les entreprises publiques (pour le financement de leurs investissements)
- des sociétés privées (pour les autoroutes et les télécommunications).
En 1990, la création des établissements publics de la Poste et de France Télécom
est aussi vue comme une pratique de débudgétisation.
b) Les budgets autonomes :
Les budgets autonomes: Ce sont ceux des organismes
publics ou privés, dotés de la personnalité morale et assurant une mission de service
public. Leurs comptes ne sont pas intégrés dans la loi de finances, car ils disposent
de leurs budgets propres. Cependant, ils reçoivent des subventions de la part de
l'État, qui n'apparaissent pas pour autant dans le budget.
2-2 Dérogations relatives :
L’atteinte à l’unité budgétaire devient donc relative vu que
les parlementaires peuvent avoir un droit de regard sur ces comptes.
Le principe de l'unité budgétaire comporte comme corollaire le principe du non
affectation des recettes (appelé encore « unicité de la caisse de l’Etat ») :
LC- art 4: "L'ensemble des recettes s'applique à l'ensemble des dépenses"
Les recettes ne peuvent être affectées à des dépenses déterminées. L'ensemble des
recettes doit servir à payer l'ensemble des dépenses inscrites au budget. C'est une
conséquence de la règle de l'unicité de caisse de l'Etat, qui doit recevoir toutes les
recettes qu'elle qu'en soit l'origine.
Le principe de non affectation n'interdit pas d'instituer une nouvelle taxe en vue de
financer une dépense précise, seulement la recette prévue ainsi que le montant de la
dépense doivent être inscrits au budget général et lors de l'exécution de celui-ci la
29
dépense pourra être effectuée comme prévu alors même que la taxe n'aurait pas le
rendement escompté; inversement la dépense devra être limitée au crédit
initialement prévu nonobstant le fait que la recette peut s'avérer supérieur aux
prévisions. (Exemple : impôt de solidarité alimentant le Fonds pour l'emploi)
Le principe de la non-affectation des recettes connaît une série de dérogations:
Les recettes d'emprunt : LC-5: « Les recettes provenant de l'émission d'emprunts
ne peuvent servir qu'au financement de projets d'investissements de l'Etat ».
En vertu de ce texte il est interdit de recourir à l'emprunt pour financer les dépenses
de fonctionnement courantes ce qui implique que le budget des recettes et des
dépenses courantes doit être en équilibre, sinon excédentaire.
Les emprunts contractés par l'Etat au profit du Fonds des routes ou du Fonds du Rail
alimentent ces fonds sans transiter par le budget.
30
Chapitre 3 : Les aménagements du principe de l’unité budgétaire
La règle de l’unité ne peut être appliquée au sens strict. En
effet, le budget de l’État est certes articulé autour d’un document central, la loi de
finances, mais celle-ci s’accompagne de très nombreuses annexes qui en
développent la portée.
Aussi pour tenir compte des deux objections précédentes, un double aménagement
ou assouplissement a été apporté à l’intérieur de la loi de finances de l’année à la
règle de l’unité par l’introduction des budgets annexes d’une part, par la création des
comptes spéciaux du Trésor d’autre part, aux côtés du budget général de l’Etat.
3-1 Budgets annexes :
a) Définition :
Les opérations financières des services de l'Etat, que la
loi n'a pas dotés de la personnalité morale, et dont l'activité tend essentiellement à
produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement de prix,
peuvent faire l'objet de budgets annexes.
Par conséquent, deux conditions doivent être respectées pour en être dotés :
- Absence de personnalité morale car sinon, elle a une autonomie financière et
un budget autonome;
- Activité du service qui doit tendre à produire des biens ou rendre des services
à caractère industriel ou commercial.
Cette notion est au droit financier ce que le SPIC est au droit administratif. Le budget
annexe isolera les dépenses et recettes dont on veut vérifier la rentabilité financière.
La technique est destinée à vérifier un rendement économique. L’ordonnance n’en
donne pas de liste.
Quand les conditions sont remplies, le Gouvernement peut proposer la création de
budgets annexes
31
b) Création des budgets annexes :
Leur nombre a été diminué au cours de l’histoire et
notamment par la LOLF qui limite le bénéfice d'un budget annexe « aux seules
opérations de l'État non dotées de la personnalité morale résultant de leur activité de
production de biens ou de prestation de service donnant lieu au paiement de
redevances ». Aussi, il faut faire disparaître de la loi organique les budgets annexes
ne correspondants pas à la définition car la multiplication des budgets annexes
soulève la question de l'exactitude des budgets et à la globalisation.
Pour permettre la gestion des services publics industriels et commerciaux, leur
création trouve son explication dans la diversification des activités de l’Etat
notamment dans le domaine industriel et commercial, donc c’est pour ces services le
principal avantage car il est possible de gérer dans le cadre de budgets annexes des
fonds d’approvisionnement, d’amortissement de réserve et de provision. Toutes fois
comme il a été dit précédemment, les créations ou suppressions de budgets
annexes sont décidées par les lois de finances.
Ces budgets annexes peuvent comporter, par rapport au budget général, certaines
particularités ; d’une part, les recettes et les dépenses d’exploitation, et d’autre part
les dépenses d’investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses,
c’est ainsi que les crédits limitatifs des budgets annexes peuvent être majorés par
simple arrêté du ministre des Finances si l’équilibre du budget annexe ne s’en trouve
pas compromis et s’il n’en résulte pas de charge supplémentaire pour les années
suivantes.
En France, il ne reste aujourd'hui que deux budgets annexes:
• Le budget annexe des journaux officiels
• Le budget annexe de l’'aviation civile
D'autres budgets annexes ont été supprimés :
• Le budget annexe des monnaies et médailles (2007)
• Le budget annexe de l’ordre de la Libération (2006)
32
• Le budget annexe de l’ordre de la Légion d'honneur (2006)
• Le budget annexe des Prestations sociales agricoles (2005)
• Le budget annexe de l’imprimerie nationale (1993)
• Le budget annexe des Postes et Télécommunications (1991)
Ces services ne possèdent pas la personnalité juridique, en effet, ils n’exercent
manifestement pas d’activité de nature industrielle et commerciale. La tradition, ainsi
que l’absence de ressources propres, expliquent, pour la Légion d’honneur et l’ordre
de la Libération, la forme budgétaire qu’ils revêtent. Quant aux Prestations sociales
agricoles, la fiscalisation partielle de leur financement et la volonté politique de
regrouper, sous le contrôle du Parlement, tout ce qui a trait à l’amélioration de la
protection sociale d’une catégorie de la population, sont intervenues dans le choix,
juridiquement critiquable de la formule de budget annexe.
c) Régime juridique du fonctionnement des budgets annexes :
Les articles 21-22 de l’ordonnance prévoient différents
éléments :
-Corrélation charges-ressources :
Cela permet d’isoler ces ressources et ces charges par rapport à celles du budget
général pour vérifier l’équilibre de ce budget et étudier sa rentabilité. Cette corrélation
est discutable car elle viole le principe du non affectation des recettes aux dépenses.
-Adoption de principes de comptabilité commerciale :
L’article 22 prévoit que les services dotés d’un budget annexe peuvent gérer des
fonds d’approvisionnement de réserve et de provision.
33
-Liaisons budgets annexes et budget général :
L’ordonnance prévoit des liens. L’article 21 dispose que les opérations des budgets
annexes s’exécutent comme des opérations du budget général: elles seront
préparées par le ministère du budget et discutés et votés par le Parlement avec la loi
de finance de l’année.
La seconde liaison concerne le solde des budgets annexes qui sont repris en compte
au budget général: le crédit est repris au budget général et le débit est comblé par ce
budget général. C’est cette seconde règle qui prévaut car ils sont presque tous en
déficit malgré d’importantes subventions.
Le caractère de budget annexe leur a été ainsi conféré pour leur donner une
indépendance financière. Cependant, même si l'existence de budgets annexes porte
atteinte à l'intégrité du principe d'unité budgétaire, ils ne constituent pas de véritables
entorses à la règle ; ils sont contrôlés en effet par le Parlement qui les vote en même
temps que la loi de finances de l’année. Par ailleurs, le solde de ces budgets
annexes figure au budget général qui leur donne une subvention d’équilibre dans
l’hypothèse où leurs ressources propres, complétées le cas échéant par des
emprunts, sont insuffisantes, et qui en comptabilise l’excédent non mis en réserve
lorsque les ressources dépassent les charges. Par le jeu de ces subventions ou de
ces versements, les budgets annexes sont nécessairement équilibrés.
3-2 Comptes spéciaux du trésor :
Ce sont des comptes ouverts dans les écritures du Trésor
public, afin de suivre des dépenses et des recettes distinctes de celles du budget,
donc en dehors du budget général, par des services de l’Etat qui ne sont dotés ni de
la personnalité juridique, ni de l’autonomie financière. Ceci est du, soit en raison de
leur caractère provisoire ou apparent, soit par souci de suivre distinctement certaines
opérations de caractère industriel ou commercial.
34
Par conséquent, ils constituent le second assouplissement actuel du principe de
l’unité budgétaire. Les raisons qui ont suscité leur création sont différentes de celles
pour les budgets annexes. Il s’agit plus de rechercher le rendement économique d’un
service de l’Etat mais dès leur origine, l’existence des comptes spéciaux a reposé sur
l’idée qu’il convenait de mettre hors budget des entrées et sorties qui ne sont pas
définitives
Les comptes spéciaux ne peuvent être ouverts que par une loi de finances donc
l'affectation d'une recette à un compte spécial ne peut résulter que d'une disposition
de celle-ci.
L’évolution du régime des comptes spéciaux du trésor (en France)
L’idée qui est à la base de la création des comptes spéciaux du Trésor est que toute
entrée de fonds n’est pas nécessairement une recette, et que toute sortie n’est pas
nécessairement une dépense. Dès lors, les mouvements de fonds temporaires
paraissent devoir être comptabilisés séparément afin de donner plus de clarté au
document budgétaire.
Ce procédé peut donner lieu à des abus. Tout d’abord, la corrélation existant entre
les dépenses et les recettes, qui vont être comptabilisés dans un compte spécial du
Trésor, peut quelque fois être lointaine ; dès lors, l’établissement d’un compte
spécial n’est guère justifié. D’autre part, le caractère temporaire d’une sortie de fonds
est parfois douteux ; on prétend qu’il ne s’agit d’une avance qui sera suivie d’un
remboursement, mais si le remboursement ne vient pas, l’avance devient une
véritable dépense. Dès lors, on risque de vouloir masquer les dépenses sous le
couvert d’avance. Enfin, ces comptes spéciaux risquent, s’ils sont détachés du
budget, d’échapper au contrôle du Parlement et de ne pas donner lieu à la publicité
nécessaire à une gestion financière démocratique.
Les comptes spéciaux du Trésor sont désormais intégrés dans la loi de finances de
l’année ; ils ne sont plus une véritable exception à la règle de l’unité budgétaire.
Seule la loi de finances de l’année peut ouvrir des comptes spéciaux, vint les
règlementer, fixer les règles de leur gestion, de leur contrôle et mettre fin aux
principaux abus.
35
Aussi, si avant l'existence des comptes spéciaux du Trésor remettent en cause le
principe d'unité budgétaire, car il en existe un grand nombre, la LOLF a réduit le
nombre de comptes spéciaux du Trésor à quatre comptes, dans un souci de remise
en ordre :
a) Les comptes d'affectation spéciaux :
Ces comptes retracent à la fois des opérations
définitives et temporaires et ont la particularité d’être financés sur ressources
affectées.
On peut citer comme exemple :
-Le Fonds national pour le développement des adductions d’eau, qui finance ces
adductions et est alimenté notamment par une redevance sur la consommation d’eau
et un prélèvement sur le pari mutuel.
-Le Fonds forestier national qui finance les dépenses d’amélioration de la forêt et qui
est alimenté par diverses taxes et des remboursements de prêts
-Le compte de financement de diverses dépenses d’intérêt militaire
- Le compte d’emploi de la redevance de la redevance de la radiodiffusion télévision
française, qui est crédité du produit de la redevance et en assure le versement aux
différents organismes chargé de la radiodiffusion et de la télévision.
-Le fonds national pour le développement du sport bénéficie du produit d’une taxe
additionnelle au prix d’entrée dans les manifestations sportives.
Ces comptes sont ainsi alimentés par des ressources qui leur sont
spécialement affectées, par exception à la règle de la non-affectation des recettes. Ils
peuvent recevoir une subvention du budget général pour compléter leurs ressources
mais cette subvention ne peut pas dépasser 20% du total des prévisions de
dépenses du compte. Le total des dépenses engagées au titre du compte ne peut
excéder le total des recettes du même compte. Si en cours d’année, les recettes du
compte sont supérieures aux évaluations du fait que les ressources qui lui sont
affectées ont été abondantes que prévu, les crédits peuvent être majorés dans les
limites de cet excédent.
36
Une dernière particularité de ces comptes par rapport aux autres comptes spéciaux
du Trésor tient au fait qu’ils retracent pour l’essentiel, des opérations définitives et
non pas des opérations temporaires.
b) Les comptes de commerce :
Ils concernent les services de l'État qui n'ont pas la
personnalité morale et ont des activités industrielles et commerciales. Donc ils
retracent les opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre
accessoire par des services publics.
En France, l’UGAP voit ses opérations retracées dans un compte de commerce. Cet
organisme groupe les achats de matériels et outillages nécessaires aux diverses
administrations pour pouvoir passer les marchés dans de meilleures conditions. Ses
charges sont constituées par ces achats, ses ressources par les versements des
administrations pour le matériel qui leur est fourni.
Dans les comptes de commerce, les prévisions de dépenses ont un caractère
évaluatif ; les dépenses dépendent en effet des recettes dans le cas des opérations
commerciales de ventes et d’achats. Il est certain que si le service vend davantage, il
est obligé d’acheter davantage pour s’approvisionner. Seul, le découvert du compte
a un caractère limitatif ; il est fixé annuellement par la loi de finances.
Ces comptes de commerce ne peuvent en principe permettre des opérations
d’investissement financier ni des prêts, avances ou emprunts.
c) Les comptes d'opérations monétaires :
Ce sont des comptes techniques qui ne font que l'objet
d'une évaluation dans la LFI : perte de change, émission de monnaie métallique,
opérations avec le FMI...
37
Ils enregistrent les dépenses et les recettes de caractère monétaire.
Le plus connu est le compte d’émission des monnaies métalliques qui a la
particularité d’être bénéfique. Ce compte est crédité de la valeur nominale des pièces
émises et du produit de la vente des pièces démonétisées. Il est débité de la valeur
nominale des pièces retirées de la circulation et du montant des sommes versées à
l’administration des monnaies en règlement des dépenses de fabrication.
On doit mentionner aussi le compte des opérations avec le FMI et le compte des
Pertes et bénéfices de change, qui portent sur des masses importantes à notre
époque mais qui ne sont pas prévues dans la loi de finances de l’année. En effet,
l’autorisation de découvert à un caractère limitatif, mais pour cette catégorie de
comptes, les prévisions de recettes et de dépenses sont facultatives.
d) Les comptes des concours financiers :
Ces comptes retracent l'ensemble des prêts fait par l'État, qui
doivent être en lien entre le montant du prêt et la quantité de la dépense concernée.
Le plus important concerne les avances aux collectivités territoriales : il permet à
l'Etat d'avancer par douzièmes aux collectivités territoriales le produit des impôts
qu'elles ont votés.
-Les comptes d’avances : décrivent les avances que le Ministre des Finances est
autorisé à consentir dans les limites des crédits ouverts. Il est prévu qu’un compte
est ouvert par débiteur ou par catégorie de débiteurs.
Pour éviter que les comptes d’avances ne masquent en réalité des dépenses
définitives :
• Les avances doivent être productives d’intérêt
• La durée de l’avance ne peut excéder deux ans ou quatre ans si
l’avance est renouvelée après les deux ans.
38
• A l’expiration du délai de deux ans ou de quatre ans, toute avance doit
faire l’objet soit d’une décision de recouvrement, soit d’une
consolidation sous forme de prêts, soit d’une constatation de perte
probable imputable aux résultats de l’année dans la loi de règlement.
Les remboursements éventuels ultérieurs seraient alors portés en
recettes au budget général.
On dénombre cinq comptes d’avances. Sont ouverts ainsi au titre de comptes
d’avances, des comptes accordant des avances aux établissements publics, aux
collectivités locales, à certains budgets annexes et aux régimes sociaux. En pratique,
dans leur quasi-totalité, les avances figurent à un seul compte : celui des avances
sur le montant des impositions revenant aux départements, communes,
établissements et divers organismes, par lequel transitent chaque année des
sommes considérables,(l’Etat avançant aux collectivités locales le produit attendu de
leur impôts), mais qui sont presque intégralement remboursées au 31 décembre.
-Les comptes de prêts et de consolidation : Ils retracent les prêts de durée
supérieure à quatre ans. Si le prêt résulte d’une avance consolidée, le taux ne peut
être inférieur à celui qu’exige la Caisse des dépôts et consignations pour les prêts
aux collectivités locales. Le montant de l’amortissement en capital des prêts de l’Etat
est pris en recettes au compte de prêts intéressé.
La LOLF, en diminuant le nombre des comptes spéciaux, a quelque peu renforcé le
principe d'unité budgétaire.
Les crédits ouverts pour les comptes spéciaux étant inscrits dans la loi de finances,
et approuvées par elle, les comptes spéciaux ne constituent pas une véritable
entorse à la règle de l’unité de l’autorisation de dépenses. Mais ils manifestent la
complexité de cette autorisation.
39
Etude de cas :
PRINCIPES QUI INSPIRENT LA LEGISLATION SUR LE SYSTEME BUDGETAIRE
sur une sélection de pays de l’OCDE :
• Allemagne
On estime qu’il est très important d’incorporer les règles
budgétaires dans la législation. L’égalisation des conditions de vie dans l’ensemble
du pays est un principe constitutionnel fondamental, qui a des conséquences
notables sur la politique de dépense publique et le montant du déficit. En outre, à la
différence de certains pays d’Europe continentale, l’Allemagne a inscrit dans sa
Constitution plusieurs règles budgétaires, notamment :
_ L’annualité du budget.
_ Le respect des délais : la loi de finances doit être votée avant le début de
l’exercice.
_ L’universalité des ressources et des charges.
_ L’unité : toutes les ressources et charges doivent figurer dans une seule loi de
finances.
_ L’équilibre économique d’ensemble
_ L’obligation d’équilibrer le budget.
_ Des restrictions relatives à contenu son contenu.
_ L’autonomie budgétaire de chaque échelon des pouvoirs publics.
La règle actuelle d’annualité stipule que les crédits de paiement se limitent à 12 mois
et perdent généralement leur validité en fin d’exercice.
Cela ne signifie pas que les autorisations de dépenser ne puissent déborder du
cadre des douze mois ou que les estimations détaillées de crédits ne valent que
pour un exercice budgétaire. La règle d’universalité est énoncée par la Constitution :
« toutes les ressources et charges de la fédération sont incluses dans le budget ».
Elle implique que les recettes et les dépenses apparaissent en termes bruts, sans
compensation. La règle d’équilibre résulte de l’idée qu’il faut établir les budgets de
40
l’État fédéral et des Länder en tenant compte de l’objectif principal de stabilité macro-
économique. L’obligation « d’équilibre du budget », applicable aux recettes et aux
dépenses, a un sens comptable et non économique. Elle signifie que, dans le
budget, les ressources (y compris les emprunts) doivent couvrir la totalité des
charges, dont le service de la dette. Le contenu du budget est circonscrit : « la loi
budgétaire ne peut comporter que des dispositions applicables aux ressources et
aux charges de la fédération, et cela pour la période visée par cette loi »(1)
. Il en résulte, par exemple, que toute disposition légale relative au montant de la
dette doit être adoptée dans le cadre d’une législation autre que la loi de finances
annuelle.
En complément de la Constitution, les lois budgétaires précisent ces principes ou en
posent d’autres, parmi lesquels :
_ La spécialité – présentation des ressources selon leur origine et des charges selon
des objectifs spécifiques.
_ L’efficacité et l’économie.
_ La budgétisation séparée des crédits de paiement et des engagements futurs.
La règle de spécialité ou des « estimations individualisées » a pour conséquence un
budget très précis. En adhérant à ce principe, le Parlement exerce une influence sur
les détails de la loi de finances. En conséquence, il s’implique relativement moins
dans l’approbation de la stratégie budgétaire globale.
Le ministère fédéral des Finances considère comme implicites les règles de « clarté
et de fiabilité ». La première procède de l’obligation constitutionnelle d’équilibre du
budget ainsi que du système de classification détaillée. Le ministère fait aussi
remarquer que le principe de fiabilité appelle une estimation aussi précise que
possible des ressources et des charges ; une vérification est possible, pourvu
qu’existe un système uniforme de classification détaillée (Ministère fédéral des
Finances, 2000).
(1) Selon l’OCDE, code budgétaire fédéral de 1969, Bundeshaushaltordnung, BHO ; et16 codes budgétaires des Länder
41
• Canada
A l’instar d’autres pays de tradition politique britannique, le
Canada n’inscrit pas systématiquement dans la loi les principes budgétaires. Au
niveau fédéral, toutefois, certains sont énoncés par la législation financière.
Le principe de l’autorité du Parlement en matière d’impôts et de dépenses publiques
figure dans la loi constitutionnelle de 1867(1). En outre, la loi sur la gestion des
finances publiques fait obligation au gouvernement d’obtenir l’accord du Parlement
pour lever des impôts ou procéder à des dépenses publiques. Elle pose le principe
de l’annualité budgétaire dans un cadre bisannuel glissant. L’exercice commence le
1er avril et se termine le 31 mars de l’année suivante. Le gouvernement est tenu de
formuler pour chaque exercice un projet de budget, qui est ensuite voté par le
Parlement. La loi sur le vérificateur général établit le principe de responsabilité ; la
fonction consiste à vérifier si l’État a dépensé l’argent public aux fins spécifiquement
prévues par le Parlement (principe de spécialité). Le principe d’universalité des
recettes et des dépenses est matérialisé par le concept de fonds unifié des recettes
(Consolidated Revenue Fund)(1). Mais il ne s’applique pas dans l’ensemble de la
nation, car on n’établit pas systématiquement de données consolidées
La règle de l’unité, selon laquelle toutes les dépenses et recettes sont rassemblées
dans un seul document budgétaire, n’est pas pratiquée intégralement. Certes, le
budget indique à la fois les ressources et les charges, mais les projets fiscaux et de
dotations sont présentés séparément.
La règle de stabilité n’est plus inscrite dans la législation depuis que la loi de 1992
limitant les dépenses publiques a expiré, en 1996(1). Cependant, le gouvernement a
pour objectif « l’équilibre du budget ou mieux ». La règle de transparence n’est pas
non plus citée dans un texte de loi ; néanmoins, le Fonds monétaire international a
estimé que la gestion budgétaire canadienne respectait les obligations du code de
transparence budgétaire et représentait, sur un certain nombre de points, les
meilleures pratiques (FMI, 2002).
(1) Selon l’OCDE, d’après le ministère de la Justice au Canada
42
• Espagne :
Toutes les grandes règles budgétaires se retrouvent dans les
diverses lois relatives aux finances publiques. La Constitution stipule que « le
budget de l’État soit établi chaque année et englobe la totalité des charges et des
ressources publiques »(1) (règles d’annualité, d’universalité et d’unité).
L’exercice budgétaire correspond à l’année calendaire. La règle d’annualité est
complétée par le principe de budgétisation à moyen terme inscrit dans les lois LGSB
et LGB(1). Aux termes de la loi LGSB, le budget de l’État doit être établi dans le cadre
d’une programmation à moyen terme, compatible avec la règle d’annualité qui régit
son adoption et son exécution. La loi LGB spécifie que la gestion de l’État s’effectue
selon un budget annuel voté par le Parlement, dans le respect des plafonds de
dépenses résultant de la programmation à moyen terme
Les lois LGSB, LOLGSB et LGB incorporent les principes de stabilité budgétaire, de
transparence, d’efficacité et de performance. L’élaboration, le vote et l’exécution du
budget doivent s’inscrire dans le contexte découlant du pacte de stabilité et de
croissance6. Les autorités publiques ont l’obligation d’intégrer à leur réglementation
les instruments et les procédures permettant de garantir le respect de l’objectif de
stabilité. Nonobstant les compétences conférées aux communautés autonomes, le
gouvernement est tenu de faire en sorte que cet objectif soit observé en permanence
dans le secteur public. Il est obligé de justifier les situations exceptionnelles de déficit
budgétaire en expliquant les raisons qui les ont suscitées et en faisant ressortir les
évolutions correspondantes des recettes et des dépenses ; il doit pour y mettre fin,
définir un plan économique et financier à moyen terme.
Il découle du principe de transparence que les documents budgétaires doivent
donner des informations suffisantes et idoines pour permettre de vérifier le respect
de la règle de stabilité. La recherche de la performance est aussi intégrée dans le
système : l’exécution du budget doit être effective, efficace et qualitativement
correcte.
(1) Selon l’OCDE, d’après la Chambre des députés, du Sénat et de la Cour des Comptes en Espagne
43
La règle de spécialité figure dans la loi LGB. Elle signifie que les ministères
dépensiers doivent utiliser leurs crédits uniquement aux fins prévues par le budget de
l’État et dans les conditions spécifiées par la loi. Le principe de responsabilité est
également bien reconnu et son respect assuré par la Cour des comptes.
• Etats Unis :
La Constitution de 1789 pose le principe de l’autorisation de la
dépense publique par le Congrès (art. I, s. 9, alinéa 7). Il y est écrit qu’ « aucune
somme ne sera prélevée sur le trésor public si ce n’est pour un emploi déterminé par
une loi »(1). Obtenir l’accord du Congrès pour utiliser l’argent public est une obligation
essentielle de l’exécutif. La loi précise aussi que l’exercice budgétaire commence le
1er octobre et s’achève le 30 septembre (positionnement annuel du budget). Les
documents relatifs au budget fédéral, qualifié de « budget unifié ou consolidé »,
doivent donner des informations sur la totalité des agences et des programmes
(règles d’unité et d’universalité budgétaires). Cependant, de nombreuses dépenses
sont autorisées en dehors du cadre des dotations annuelles. Seules les dépenses
discrétionnaires, qui ne représentent que 35 % environ des engagements font l’objet
d’un vote annuel. Les crédits sont ventilés par programme au sein des « comptes »
(chapitres) de chaque agence (règle de spécialité). Le Congrès doit réitérer
l’engagement que les dépenses d’un exercice budgétaire ne peuvent être
supérieures aux recettes correspondantes ; mais il ne s’agit que d’un équilibre
comptable (règle de l’équilibre budgétaire).
La Constitution de 1789 pose le principe de l’autorisation de la dépense publique par
le Congrès (art. I, s. 9, alinéa 7). Il y est écrit qu’ « aucune somme ne sera prélevée
sur le trésor public si ce n’est pour un emploi déterminé par une loi »(1). Obtenir
l’accord du Congrès pour utiliser l’argent public est une obligation essentielle de
l’exécutif.
(1) Selon l’OCDE, d’après le code des Etats-Unis et CRS, 2001 (sélection de textes législatifs portant sur la gestion de l’État fédéral).
44
La loi précise aussi que l’exercice budgétaire commence le 1er octobre et s’achève
le 30 septembre (positionnement annuel du budget). Les documents relatifs au
budget fédéral, qualifié de « budget unifié ou consolidé », doivent donner des
informations sur la totalité des agences et des programmes (règles d’unité et
d’universalité budgétaires). Cependant, de nombreuses dépenses sont autorisées en
dehors du cadre des dotations annuelles. Seules les dépenses discrétionnaires, qui
ne représentent que 35 % environ des engagements font l’objet d’un vote annuel.
Les crédits sont ventilés par programme au sein des « comptes » (chapitres) de
chaque agence (règle de spécialité). Le Congrès doit réitérer l’engagement que les
dépenses d’un exercice budgétaire ne peuvent être supérieures aux recettes
correspondantes ; mais il ne s’agit que d’un équilibre comptable (règle de l’équilibre
budgétaire).
Les lois GRH et BEA cherchaient à diminuer les déficits budgétaires dans le moyen
terme (principe de stabilité). Il n’existe pas d’obligation légale d’équilibrer le budget,
malgré les nombreux débats qui ont eu lieu à ce sujet, avec notamment des appels
en faveur d’un amendement constitutionnel. Au niveau infranational, la plupart des
50 Etats ont inscrit dans leur constitution l’obligation d’ « équilibre budgétaire».
Depuis l’adoption en 1993 de la loi GPRA, l’exécutif est tenu d’informer le Congrès
de ses résultats (principe de performance). Le principe de responsabilité est
fréquemment affirmé dans la législation. On en trouve notamment mention dans les
lois BAA, IGA et CFOA.
Le principe de transparence est bien respecté. La Constitution donne un cadre solide
et utilisé de longue date, qui répartit clairement la gestion budgétaire entre l’exécutif
et le législatif. Les autorités des états et des collectivités locales, dotées aussi de
responsabilités budgétaires bien formulées, agissent indépendamment de l’État
fédéral. La documentation budgétaire est facilement accessible au public, publiée en
temps utile, complète et fiable. Toutefois, avec l’expiration de la loi BEA et la vive
hausse du déficit fédéral depuis 2000, l’orientation à long terme de la politique
budgétaire est peu perceptible (FMI, 2003).
45
• France :
La loi est considérée comme un moyen d’énoncer des principes
importants. Les manuels de finances publiques, souvent rédigés par des professeurs
de droit (par exemple Bouvier, 2002 ; Mekhantar, 2003 ; Querol, 2002 ; Saidj, 2003 ;
Trotabas et Cotteret, 1995), ne manquent pas de rappeler les règles budgétaires
traditionnelles : l’annualité, l’universalité, l’unité, la spécialité, l’équilibre ainsi que la
séparation des ordonnateurs (ceux qui sont responsables d’ordonner la collecte des
recettes ou le règlement des dépenses) et des comptables publics. Ce sont des
spécialistes du droit public, plutôt que des économistes, qui ont mené le mouvement
pour faire inscrire ces règles dans la législation.
Les principes traditionnels ont été incorporés aux lois organiques successives.
Toutefois, la règle de l’annualité, qui s’applique aux dotations annuelles, a été
souvent transgressée. En outre, l’ordonnance de 1959 n’a pas prévu de replacer les
projections budgétaires annuelles dans un contexte à moyen terme (même si l’on
faisait avant 2000 des prévisions à cet horizon). La situation a évolué du fait de la loi
organique de 2001 (art. 50), qui demande au gouvernement de formuler des
prévisions à quatre ans de recettes et de dépenses. Elle ne prévoit qu’un seul «
compte » (c’est un document unique) pour la totalité des recettes et des charges du
budget général (art. 6) ; on donne ainsi un caractère légal aux principes d’universalité
et d’unité budgétaires. La règle d’universalité est traditionnellement mise en avant ;
mais le budget de l’État est présenté par le ministre des Finances, alors que la loi de
financement de la sécurité sociale l’est par le ministre de la Santé : il s’agit clairement
d’une exception aux règles d’universalité et d’unité, qui se traduit par une procédure
budgétaire duale. Les deux procédures budgétaires sont réglées par deux lois
organiques distinctes. Le budget de l’État lui-même n’est pas unifié, puisqu’il existe
des fonds affectés, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor à côté
du budget « général ». La loi organique de 2001, à l’instar de l’ordonnance de 1959,
donne un fondement juridique à la séparation du budget de l’État. Cependant, le
concept d’un compte unique du Trésor et son application constituent un principe
important de la pratique des finances publiques en France.
46
MADAGASCAR A. La situation Economique et Financière 2010-2011
Durant l’année 2011, la gestion budgétaire a été axée sur la poursuite de la politique
d’austérité ainsi que le respect de l’orthodoxie financière en vue de la maîtrise du
déficit public. Ce dernier s’est 1.8% du PIB, traduisant un besoin de financement
équivalent à 367.6 milliards d’Ariary.
1- Réalisations économiques et financières 2011
a) Recettes publiques
Suite aux différents efforts de recouvrement fiscaux, le
taux de pression fiscale a atteint 10.9%, soit une hausse par rapport à l’année 2010.
En effet, cette bonne performance s’attribue notamment à l’accélération des rentrées
fiscales au niveau de l’administration des impôts, avec un taux de réalisation
dépassant les prévisions au premier trimestre de l’année. Toutefois, avec la
conjoncture économique marquée par le ralentissement des activités économiques,
un léger ralentissement a été constaté à la fin du premier semestre, avec un taux de
réalisation de 93% comparé à la prévision semestrielle. Ceci résulte d’une part, de la
suspension de l’acompte prévisionnel sur l’Impôt sur le Revenu, et d’autre part, de la
baisse tendancielle des chiffres d’affaires des opérateurs affectant ainsi la collecte de
la TVA et de l’IR. Concernant les recettes douanières, le taux de réalisation a été de
95% en fin Septembre 2011, atteignant 720.3 milliards d’Ariary contre une prévision
de 757.6 milliards d’Ariary (Cumul Janvier à Septembre 2011). Pour les recettes non
fiscales, elles ont diminué considérablement en totalisant 42.6 milliards d’Ariary
contre 107.2 milliards d’Ariary prévu dans la LFI 2011.
47
Evolution des recettes fiscales et douanières (2009-2012)
b) Dépenses publiques Consécutivement à la poursuite de la politique
d’austérité, les dépenses ont été mieux maîtrisées, soit 13.8% du PIB en 2011 contre
14.1% en 2010. Les dépenses publiques ont été ramenées à 2769.4 milliards
d’Ariary en 2011 contre des prévisions établies à 3519.4 milliards d’Ariary dans la LFI
2011.
Concernant la répartition des dépenses, les dépenses courantes ont accaparés 78%
de l’ensemble des dépenses contre 22% pour les dépenses en capital. Mais le
montant des dépenses en capital a été fortement réduit, car elles sont financées à
majorité par des ressources extérieures. Les dépenses en capital sur ressources
internes ont atteint 253.9 milliards d’Ariary contre 491.7 milliards d’Ariary dans la LFI
2011, soit une réalisation de 51.6%.
Situation des engagements de dépense au 30 Septembre 2011
(en Milliards Ariary) CREDIT LFI
CREDIT
MODIFIE
Réalisation
ENGAGEMENT %
INTERET DE LA
DETTE 174,04 174,04 174,04 100
SOLDE 1034,98 1034,98 731,52 70,68
HORS SOLDE 816,88 816,88 472,71 57,87
PIP 1251,87 1251,87 244,04 19,49
TOTAL 3277,77 3277,77 1622,31 49,49
Source : Suivi hebdomadaire de l'exécution des dépenses
2009
Réal.
2010
Prov.
2011
Prov.
2012
Prév. LF (En milliards d'Ariary)
Recettes fiscales intérieures 1
028,60
1
150,40
1
181,10 1 287,10
Recettes douanières 753,4 829,7 999 1110,7
Source : MFB/DGB/DPCB
48
c) Financements
Durant l’année 2011, certains projets ont continué de
bénéficier des financements de source extérieure. Toutefois, le taux de
décaissement des partenaires reste encore faible. Le taux de financements
extérieurs se trouve à un niveau très bas avec un taux de 45.9% par rapport à la
prévision initiale. A cet effet, la caisse de l’Etat est assurée par la collecte des
recettes fiscales. En outre, le financement du déficit est maintenu par l’utilisation des
comptes de disponibilités de l’Etat déposés à la Banque Centrale et le recours aux
financements bancaires sous forme de BTA
2- Prévisions économiques et financières 2012
Conformément aux perspectives prudentes adoptées pour
l’année 2012, le Gouvernement visera une gestion rationnelle du Budget de l’Etat à
travers le renforcement des réformes déjà entreprises du côté des recettes te des
dépenses publiques, telle que la poursuite de la politique d’austérité budgétaire.
a) Recettes publiques
En matière de recettes publiques, les innovations
apportées aux dispositions fiscales pour l’année 2012 s’articulent autour de deux
points essentiels. En premier, il s’agit de la poursuite de la réduction progressive du
taux des impôts sur les revenus et assimilés, en l’occurrence un abaissement de
l’ordre de 1% de l’IR. Deuxièmement, des mesures à retombées économiques et
sociales seront mises en œuvre, notamment à travers l’instauration de la réduction
d’impôt et la déductibilité de la TVA, respectivement pour les investissements liés à
la production d’énergie renouvelable et les achats de carburants utilisés dans les
transports terrestres des hydrocarbures et des marchandises. Cependant, les
recettes totales et dons connaîtront une baisse de216.9 milliards d’Ariary par rapport
à la LF 2011 principalement attribuable à la diminution des dons estimés à 49.6% en
2012. La situation globale des recettes fiscales à un niveau de 2 397.8 milliards
d’Ariary correspondant à un taux de pression fiscale de 10.9%.
49
b) Dépenses publiques
La stratégie pour les dépenses visera essentiellement à
consolider la bonne gestion des finances publiques tout en poursuivant l’application
d’un taux de régulation, et de la transparence dans la réalisation des objectifs de
programmes. En effet, malgré une baisse prévue pour les dépenses du
Gouvernement d’environ 13.4% par rapport à la LF 2011, ces dernières devraient
contribuer à la maîtrise de la crise actuelle tout en assurant le fonctionnement de
l’Administration et en appuyant les secteurs sociaux et économiques. Le budget des
dépenses courantes affichera un montant allant de 2 253.8 à 2 329.5 milliards
d’Ariary, soit une légère hausse de 3.4% en 2012. Cette hausse est principalement
imputable à la préparation des élections et à la mise en place des nouvelles
Institutions de la IVème République. Plusieurs projets d’investissement sur
financement extérieur ne pourront plus escomptés pour 2012. En effet, une majeure
partie de ces projets se clôtureront en fin d’année 2011.Une baisse du budget de
dépenses en capital de l’ordre de 43.2%sera alors prévue par rapport à la Loi de
Finances 2011. Néanmoins, ces dépenses affichent une hausse de 17.9% par
rapport à l’estimation des dépenses en capital effectives 2011. Elles tiennent
notamment compte des interventions de l’Etat en matière d’éducation, de santé,
d’énergie et d’agriculture.
c) Financements
La prévision de décaissement pour 2012 s’élève à 537.1
milliards d’Ariary, soit une baisse de 30.6% par rapport à l’objectif de 2011. Les
perspectives ont été basées sur la clôture de certains projets et la continuité de
quelques projets en 2011, le retour des financements extérieurs n’a pas encore été
considéré. L’intervention des partenaires techniques et financiers en 2012 est
caractérisée par le renforcement des projets et programmes à caractère humanitaire,
notamment dans le domaine agricole et social.
50
B. Exécution budgétaire 2012 de Madagascar
Toujours placé sous le signe de l’austérité, le Budget 2012 a été élaboré pour refléter
la politique du Gouvernement d’assurer le maintien de la stabilité économique, de
prioriser le domaine social : santé, éducation, sécurité alimentaire ainsi que
d’organiser des élections menant vers la mise en place des Institutions de la
4ème République.
De la bonne exécution de ce Budget dépend ainsi l’atteinte de ces objectifs par le
Gouvernement.
Ainsi, on peut voir ci-après les documents budgétaires utilisés en matière d’exécution
budgétaire pour l’exercice 2012 suivant les règles et principes applicables à la
gestion budgétaire, notamment le principe de l’unité.
1- Les documents budgétaires
a) Le document Budget d’Exécution Dans le budget d’exécution, la nomenclature
budgétaire est le mode de classement des dépenses : par destination (mission,
programme), par ordonnateur (gestionnaire de crédits), par imputation
budgétaire comprenant le mode de financement, l’imputation administrative, la
commune bénéficiaire, la catégorie d’opération, les comptes rejoignant la
nomenclature comptable (PCOP) qui permet de classifier les dépenses suivant leur
type
b) Le budget d’exécution Recettes
Ministère Prévision
Mission Programme ORDSEC Code Budget SOA TG Recettes GAC Régisseur Catégorie d'opérations Compte (PCOP) Financement
51
NB : Les prévisions de recettes ne sont pas limitatives. Les lignes budgétaires des
recettes peuvent être créées lors de leur constatation (exemple : reversement sur
trop perçu de la solde,..).
c) Ordonnateur des Recettes
Codification : budget + mission + niveau + commune
Niveau :
- I, J, K, L réservés à l'ordonnateur des recettes des Impôts
- D et E réservés à l'ordonnateur des recettes des Douanes
Exemples :
00-220-I-11917 est le code de l’ordonnateur des recettes des impôts à
Tsiroanomandidy
00-220-I-40101 est le code de l’ordonnateur des recettes des impôts (Grandes
Entreprises) à Mahajanga
00-220-J-40101 est le code de l’ordonnateur des recettes des impôts
(Coordination des Opérations Fiscales) à Mahajanga
d) Le budget d’exécution Dépenses
Ministère A.E C.P
Programme
ORDSEC
Code Budget
SOA TG Recettes GAC CF
Catégorie
d'opérations
Convention
Compte (PCOP)
Financement
52
e) Ordonnateur des dépenses
Codification : budget + mission + niveau + commune
Niveau :
- 0 réservé à l’ordonnateur délégué
- S réservé à l’ordonnateur de la solde
Exemples :
Cas fonctionnement hors solde et investissement :
00-000-0-00000 ORDONNATEUR PRINCIPAL
00-810-0-00000 ORDONNATEUR DELEGUE (le MEN) mission « Education ».
Cas fonctionnement solde : S (Ordonnateur Secondaire DSP/MFB)
00-810-S-00000 L’ordonnateur de la solde des agents du MEN est le
DSP/MFB (niveau central)
00-220-S-00000 L’ordonnateur de la solde des agents du MFB est le
DSP/MFB (niveau central)
NB : En cas de modification de rattachement, l’Ordonnateur délégué doit
prendre un Arrêté de modification de rattachement.
Les documents de suivi
Le lien entre les crédits et la
performance se fait au niveau du programme. Les crédits sont alloués à
chaque programme du Ministère. Les crédits alloués à un programme ne sont
ventilés ni par objectif, ni par indicateurs. Ceci réduit considérablement la
complexité des documents et évite un grand nombre de problèmes
méthodologiques, dont la répartition des dépenses qui contribuent simultanément à
la réalisation de deux objectifs d’un même programme.
Il appartient aux Coordonnateurs de Programmes et Responsables de Programme
en collaboration avec la DAF et /ou la Direction de la Programmation ou la Direction
du Suivi Evaluation des Institutions et Ministères d’établir la fiche de suivi
budgétaire et la fiche de suivi de performance à chaque fin de trimestre. Pour
53
les dépenses d’investissement en particulier, une fiche de projet sera jointe à
ces documents de suivi.
- La fiche de suivi de performance montre l’estimation trimestrielle de réalisation
des objectifs et la réalisation effective des objectifs ainsi que l’évaluation de
performance faite par l’Institution ou le Ministère concerné.
A- PRESENTATION GENERALE
CODE
MISSION MISSION
CODE
PROGRAMME PROGRAMME
CODE
OBJECTIF OBJECTIF
En cas de modification du document de performances en cours d’exercice, on mentionne la (les)
Références du (des) Arrêté(s).
B- SUIVI PAR INDICATEURS
TRIMESTRE : 1 2 3 4
N.B : Tous les indicateurs inscrits dans le document de performance de l’année devraient être mentionnés même si aucune réalisation n’a été effectuée ou même si les données n’ont pas été disponibles. En cas de modification du document de performances en cours d’exercice, à mentionner la Référence du (des) Arrêté(s) (*) A : Atteint, NA : Non Atteint ; ND : Non Disponible ; Autres : à préciser
CODE
PROGRAMME
(1)
CODE
INDICATEUR
(2)
INDICATEUR
(3)
VALEUR
CIBLE
annuelle
Prévue
(4)
VALEUR
CIBLE
trimestrielle
prévue
(CUMULEE)
(5)
VALEUR CIBLE
trimestrielle réalisée
(CUMULEE) (6) Evaluation
(*)
EXPLICATIONS
de (5)-(6) RECOMMANDATIONS
1er
trim
2è
trim
3è
trim
4è
trim
54
C- RECAPITULATION DES PERFORMANCES
Code Programme NOMBRE DES INDICATEURS
Atteints Non Atteints Non Disponibles Autres TOTAL
TOTAL
D-POINTS FORTS ET POINTS FAIBLES SUR LA REALISATION DES
PROGRAMMES
Programme Points forts Points faibles
- La fiche de suivi budgétaire présente la réalisation trimestrielle du programme et
les écarts par rapport à la prévision trimestrielle lors de l’exécution budgétaire
(année en cours).
A- SUIVI BUDGETAIRE RECETTE
TRIMESTRE : 1 2 3 4
TYPE DE
BUDGET
TYPE DE
RECETTE*
PREVISION
ANNUELLE REALISATIONS
TAUX DE
REALISATION ECART EXPLICATIONS
BG
Fiscale
Non Fiscale
BA Non Fiscale
CPT Non Fiscale
* : BG : Budget Général, BA : Budget Annexe : CPT : Comptes Particuliers du Trésor
55
B- SUIVI BUDGETAIRE DEPENSES
1-FONCTIONNEMENT
CODE
BUDGET
(1)
CODE
MISSION
(2)
CODE
PROGRAMME
(3)
Catégories
(4)
Rubrique
de
dépenses
(5)
Crédit
initial
(6)
Crédit
modifié
(7)
Crédit
ouvert
suivant le
Taux de
régulation
(8)
Montant
engagé
(9)
Ecart par
rapport
au crédit
ouvert
suivant le
Taux de
régulation
(8)-(9)
OBSERVATIONS
EXPLICATIONS SUGGESTIONS
Cat 3
Indemnités
Biens et
services
Transferts
Cat 4
Indemnités
Biens et
services
Transferts
Cat 6
Indemnités
Biens et
services
Transferts
TOTAL
56
2-INVESTISSEMENT ,joint par une fiche de projet qui décrit ce dernier en
donnant son identité, en faisant ressortir son état d’avancement et en récapitulant les
dispositifs relatifs à son financement.
CODE
BUDGET (1)
CODE
PROGRAMME
(2)
SECTION
CONVENTION
(3)
FINANCEMENT
(4)
Crédit
initial
(5)
Crédit
modifié
(6)
Crédit
ouvert
suivant le
taux de
régulation
(7)
Montant
engagé
(8)
Rapport
entre(8)
et (7)
Citer les trois principaux
comptes (PCOP) (dont les
montants engagés sont les
plus élevés)
Comptes
(10)
Engagement
TOTAL
N.B : pour le financement interne et le financement externe, bien détaillé par type de financement
557
3-RECAPITULATION DES DEPENSES
Code
Budget Catégories de dépenses
Crédit
initial
Crédit
modifié
Crédit
ouvert
suivant le
taux de
régulation
Montant
engagé d'engagement
Intérêt de la dette
Solde
Hors solde
Fonctionnement
Indemnités
Biens et Services
Transferts
Investissement
Financement interne
Financement externe
Total investissement
TOTAL GENERAL
58
2- Présentation du cadre budgétaire à moyen terme
RECETTES LF N PREV
N+1
PREV
N+2
PREV
N+3
Recettes internes
Recettes Internes permanentes
Recettes fiscales
Recettes non fiscales
Recettes exceptionnelles
Immeubles
Ressources PPTE
Autres recettes exceptionnelles
Recettes externes
Dons projets
Emprunts projets
Emprunts programmes
Aides budgétaires
Total général
DEPENSES
Titre 1 Amortissement et charges de la dette publique
Dette extérieure
Dette intérieure
Titre 2 Dépenses de personnel
Titre 3 Dépenses de fonctionnement
Autres dépenses d fonctionnement
PPTE
Titre 4 Subventions et autres transferts courants
Autres subventions et transferts courants
PPTE
Titre 5 Investissements exécutés par l'Etat
Investissements administrations
Projets et programmes 100% Trésor
PPTE
Contrepartie aux projets (volet Trésor)
Emprunts
ANR
Total général
59
3- Synthèse
Pour son budget 2012, Madagascar respecte le
principe de l’unité budgétaire en présentant ses recettes et ses dépenses dans un
seul document, permettant ainsi de faire apparaître le solde global.
a) Prévision recette (Annexe Tableau 1)
b) Prévision dépenses (Annexe Tableau 2)
Toutes fois, comme les autres pays, il y a une atteinte au principe, de telles sortes
que le pays possède un document hors budget, à savoir, les comptes spéciaux du
Trésor composés par le compte de prêts, le compte de participation, le compte de
commerce et le compte d’affectation spéciale.
c) Comptes spéciaux du Trésor (Annexe Tableau 3)
60
CONCLUSION
Le principe d’unité budgétaire permet d’avoir une vue globale des prévisions et des
réalités concernant les rentrées et les sorties de fonds publics, de tels sorte que
celui-ci est généralement considérée comme un idéal vers lequel il fallait tendre étant
son avantage de simplicité. Une gestion claire et honnête des finances publiques
sera ainsi faite et le Parlement pourra effectuer un contrôle efficace sur l’action
gouvernementale.
Aussi, vu que l’équilibre budgétaire reste constamment relatif du fait qu’il est réalisé
par certains artifices de présentation, l’application du principe de l’unité est d’autant
plus fondamentale et nécessaire pour la présentation du budget, de tels sortes que
les aménagements apportés à l’unité formelle et matérielle du budget de l’Etat ne
remettent pas en cause le postulat unitaire de base, mais en constituent simplement
des adaptations pratiques, justifiées par les exigences des finances publiques
modernes. Le principe constitue donc, aujourd'hui comme hier, un principe
indispensable au respect du droit des parlementaires, à la rénovation de leurs
pouvoirs et à l'amélioration de l'information des citoyens.
Les enjeux et la raison d'être de l'unité budgétaire n'ont ainsi rien perdu de leur
importance même si le principe est menacé par la multiplication des rectificatifs, car
les atteintes aux principes budgétaires classiques ont surtout été faites pour
consacrer l’interventionnisme de l’Etat dans la vie économique et sociale.
Dans un tel contexte, la recherche de l'exhaustivité de la situation financière publique
s'avère déterminante, pour appréhender la satellisation et la complexification des
finances publiques contemporaines. Une question se pose donc, le seul respect du
principe de l’unité budgétaire résout les problèmes de ces dernières?
61
ANNEXES :
Tableau 1 : Synthèse Prévision Recettes en Ariary
Ministère/Institution-Mission-Programme LF 2011 PLF 2012 prév 2013 prév 2014 Total Prévisions
00 Budget Général 2 889 076 2 678 450 813 3 214 140 947 3 749 830 959 12 531 499 301
3 Opérations courantes hors solde 2 471 576 582 2 486 219 513 2 983 463 387 3 480 707 155 11 421 966 637
Financement Intérieur 2 417 273 329 2 435 046 513 2 922 055 787 3 409 064 955 11 183 440 584
10 RPI 2 417 273 329 2 435 046 513 2 922 055 787 3 409 064 955 11 183 440 584
Recettes fiscales 2 310 085 400 2 397 755 890 2 877 307 040 3 356 858 083 12 846 743 905
Recettes non fiscales 107 187 929 37 290 623 44 748 747 52 206 872 511 994 171
Financement Extérieur 54 303 253 51 173 000 61 407 600 71 642 200 238 526 053
60 SUB 54 303 253 51 173 000 61 407 600 71 642 200 238 526 053
Recettes non fiscales 54 303 253 51 173 000 61 407 600 71 642 200 257 226 053
5 Opérations d'investissement (PIP) 416 900 000 183 931 300 220 717 560 257 503 804 1 079 052 664
Financement Extérieur 416 900 000 183 931 300 220 717 560 257 503 804 1 079 052 664
60 SUB 416 900 000 183 931 300 220 717 560 257 503 804 1 079 052 664
Recettes PIP 416 900 000 183 931 300 220 717 560 257 503 804 1 357 172 244
6 Opérations courantes
exceptionnelles 600 000 8 300 000 9 960 000 11 620 000 30 480 000
Financement Intérieur 600 000 8 300 000 9 960 000 11 620 000 30 480 000
10 RPI 600 000 8 300 000 9 960 000 11 620 000 30 480 000
Recettes non fiscales 600 000 8 300 000 9 960 000 11 620 000 30 480 000
01 Budget Annexe 16 812 730 16 414 300 19 697 160 22 980 020 75 904 210
3 Opérations courantes hors solde 16 812 730 16 414 300 19 697 160 22 980 020 75 904 210
Financement Intérieur 16 812 730 16 414 300 19 697 160 22 980 020 75 904 210
10 RPI 16 812 730 16 414 300 19 697 160 22 980 020 75 904 210
Recettes non fiscales 16 812 730 16 414 300 19 697 160 22 980 020 94 890 710
02 Compte Particulier 325 985 145 269 636 284 323 563 534 377 490 780 1 296 675 743
3 Opérations courantes hors solde 325 985 145 269 636 284 323 563 534 377 490 780 1 296 675 743
Financement Intérieur 325 985 145 269 636 284 323 563 534 377 490 780 1 296 675 743
10 RPI 325 985 145 269 636 284 323 563 534 377 490 780 1 296 975 743
Recettes fiscales 135 720 296 619 355 942 415 266 1 339 267
Recettes non fiscales 325 849 425 269 339 665 323 207 592 377 075 514 1 488 804 875
05 Fonds de Contrevaleur 564 000 304 000 364 800 425 600 1 658 400
3 Opérations courantes hors solde 564 000 304 000 364 800 425 600 1 658 400
Financement Intérieur 564 000 304 000 364 800 425 600 1 658 400
10 RPI 564 000 304 000 364 800 425 600 1 658 400
Recettes non fiscales 564 000 304 000 364 800 425 600 1 658 400
06 Dette Publique 1 813 813 208 2 181 423 000 2 617 707 600 3 053 992 200 9 666 936 008
7 Opérations de financement 1 813 813 208 2 181 423 000 2 617 707 600 3 053 992 200 9 666 936 008
Financement Intérieur 1 813 813 208 2 181 423 000 2 617 707 600 3 053 992 200 9 666 936 008
10 RPI 1 813 813 208 2 181 423 000 2 617 707 600 3 053 992 200 9 666 936 008
Recettes non fiscales 1 813 813 208 2 181 423 000 2 617 707 600 3 053 992 200 10 979 688 008
TOTAL GENERAL 5 046 251 665 5 146 228 397 6 175 474 041 7 204 719 559 23 572 673 662
Tableau 2 : Synthèse Prévision Dépenses en milliers d’Ariary
Ministère/Institution-Mission-Programme LF 2011 PLF 2012 prév 2013 prév 2014 Total Prévisions
00 Budget Général 3 277 771 080 2 822 873 495 3 387 443 007 3 952 015 601 13 440 103 183
1 Opérations courantes-dettes publiques 174 035 697 207 096 000 248 515 200 289 934 397 919 581 294
Financement Intérieur 174 035 697 207 096 000 248 515 200 289 934 397 919 581 294
10 RPI 174 035 697 207 096 000 248 515 200 289 934 397 919 581 294
Biens et Services 174 035 697 207 096 000 248 515 200 289 934 397 919 581 294
2 Opérations courantes-solde 1 034 987 796 1 164 000 000 1 396 798 778 1 639 598 605 5 225 385 179
Financement Intérieur 1 034 987 796 1 164 000 000 1 396 798 778 1 629 598 605 5 225 385 179
10 RPI 1 034 987 796 1 164 000 000 1 396 798 778 1 629 598 605 5 225 385 179
Indemnités 1 034 987 796 1 164 000 000 1 396 798 778 1 629 598 605 5 225 385 179
3 Opérations courantes hors solde 750 505 688 713 128 081 855 749 978 998 374 075 3 317 757 822
Financement Intérieur 750 505 688 713 128 081 855 749 978 998 374 075 3 317 757 822
10 RPI 750 505 688 713 128 081 855 749 978 998 374 075 3 317 757 822
Biens et Services 290 929 605 225 900 806 271 077 604 316 256 456 1 104 164 471
Indemnités 80 370 011 86 013 151 103 215 490 120 417 989 390 016 641
Transferts 379 206 072 401 214 124 481 456 884 561 699 630 1 823 576 710
4 Opérations courantes structurelles 66 370 837 41 681 737 50 018 084 58 354 429 216 425 087
Financement Intérieur 66 370 837 41 681 737 50 018 084 58 354 429 216 425 087
10 RPI 66 370 837 41 681 737 50 018 084 58 354 429 216 425 087
Biens et services 593 200 281 362 337 634 393 906 1 606 102
Transferts 65 777 637 41 400 375 49 680 450 57 960 523 214 818 985
5 Opérations d'investissements (PIP) 1 251 871 062 696 967 677 836 360 967 975 754 095 3 760 953 801
Financement Intérieur 452 235 946 162 232 128 194 678 410 227 124 649 1 036 271 133
10 RPI 452 235 946 162 232 128 194 678 410 227 124 649 1 036 271 133
Biens et Services 374 375 699 139 164 578 166 997 350 194 830 086 875 367 716
Transferts 77 860 274 23 067 550 27 681 060 32 294 560 160 903 417
Financement Intérieur 3 500 000 350 000 419 994 489 980 4 759 974
20 DTI 3 500 000 350 000 419 994 489 980 4 759 974
Biens et Services 3 500 000 350 000 419 994 489 980 4 759 974
Financement Intérieur 36 025 116 17 918 054 21 501 631 25 085 146 100 529 947
30 TTL 36 025 116 17 918 054 21 501 631 25 085 146 100 529 947
Biens et Services 35 820 036 17 900 054 21 480 031 25 059 950 100 260 071
Transferts 205 080 18 000 21 600 25 196 269 876
Financement Intérieur 0 556 215 667 458 778 698 2 002 371
40 FCV 0 556 215 667 458 778 698 2 002 371
Biens et Services 0 556 215 667 458 778 698 2 002 371
Financement Extérieur 416 900 000 183 931 300 220 717 522 257 503 726 1 079 052 548
60 SUB 416 900 000 183 931 300 220 717 522 257 503 726 1 079 052 548
Biens et Services 416 299 998 178 029 898 213 635 840 249 241 765 1 057 207 501
Transferts 27 400 320 19 011 320 22 813 584 26 615 847 95 841 071
01 Budget Annexe 16 812 730 16414300 19697160 22980020 75904210
3 Opérations courantes hors solde 16 812 730 16 414 300 19 697 160 22 980 020 75 904 210
Financement Intérieur 16 798 330 16 414 300 19 697 160 22 980 020 75 889 810
10 RPI 16 798 330 16 414 300 19 697 160 22 980 020 75 889 810
Biens et Services 11 952 285 11 866 073 14 239 288 16 612 506 54 670 152
Indemnités 4 506 045 4 088 227 4 905 872 5 723 515 19 223 659
Transferts 340 000 460 000 552 000 643 999 1 995 999
Financement Intérieur 400 0 0 0 400
20 DTI 400 0 0 0 400
Biens et services 400 0 0 0 400
Financement Intérieur 14 000 0 0 0 14 000
30 TTL 14 000 0 0 0 14 000
Biens et Services 14 000 0 0 0 14 000
02 Compte Particulier 386 602 231 359118584 430942274 502765926 1679429015
3 Opérations courantes hors solde 372 912 231 337 888 564 405 466 250 473 043 900 1 589 310 945
Financement Intérieur 372 912 231 337 888 564 405 466 250 473 043 900 1 589 310 945
10 RPI 372 912 231 337 888 564 405 466 250 473 043 900 1 589 310 945
Biens et services 147 011 060 91 492 670 109 791 180 128 089 660 476 384 570
Indemnités 858 472 2 893 542 3 472 250 4 050 950 11 275 214
Transferts 225 042 699 243 502 352 292 202 820 340 903 290 1 101 651 161
5 Opérations d'investissements (PIP) 13 690 000 21 230 020 25 476 024 29 722 026 90 118 070
Financement Extérieur 13 690 000 21 230 020 25 476 024 29 722 026 90 118 070
70 EE- 13 690 000 21 230 020 25 476 024 29 722 026 90 118 070
Biens et Services 13 690 000 21 230 020 25 476 024 29 722 026 90 118 070
05 Fonds de Contrevaleur 1 000 000 1000000 1200000 1400000 4600000
3 Opérations courantes hors solde 1 000 000 1 000 000 1 200 000 1 400 000 4 600 000
Financement Intérieur 1 000 000 1 000 000 1 200 000 1 400 000 4 600 000
10 RPI 1 000 000 1 000 000 1 200 000 1 400 000 4 600 000
Transferts 1 000 000 1 000 000 1 200 000 1 400 000 4 600 000
06 Dette Publique
1 364 065
624
1 946 822
018
2 336 191
600 2725558012 8372637254
7 Opérations de financement
1 364 065
624
1 946 822
018
2 336 191
600
2 725 558
012 8 372 637 254
Financement Intérieur
1 346 065
624
1 946 822
018
2 336 191
600
2 725 558
012 8 372 637 254
10 RPI
1 346 065
624
1 946 822
018
2 336 191
600
2 725 558
012 8 372 637 254
Biens et services
1 364 065
624
1 946 822
018
2 336 191
600
2 725 558
012 8 372 637 254
TOTAL GENERAL
5 046 251
665 5146228397 6175474041 7204719559 23572673662
Tableau 3 : Comptes spéciaux de Trésor de Madagascar (2012)
En milliers d'Ariary
NOMENCLATURE DEPENSES RECETTES
COMPTE DE PRETS 35 474 300 12 897 000
COMPTE DE PARTICIPATION 66 905 000 0
COMPTE DE COMMERCE 251 578 385 251 578 385
COMPTE D'AFFECTATION SPECIALE 5 160 899 5 160 899
TOTAL 359 118 584 269 636 284
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES
• OUVRAGES
-Allen Schick, l’Etat performant : réflexions sur une idée entrée dans les esprits mais pas encore dans les faits
-Circulaire d’exécution budgétaire 2012, Madagascar
-Claude FRANCK, Les grandes décisions de la jurisprudence
constitutionnelle, P.U. F., Thémis, 1978, p.207 et p.230
-Kopits, G. et S. Symanski (1998), Fiscal Policy Rules, IMF, Occasional
Paper, 162.
-Leïla CHIKHAOUI, Droit budgétaire, T.1, Finances publiques, CPU,
Tunis 2004
-LIENERT, I. (2003). “A Comparison Between Two Public Expenditure
Management Systems in Africa” (Une comparaison entre deux systèmes de gestion des finances publiques en Afrique). IMF Working Paper (Document de travail du FMI) WP/03/2. Washington, D.C., FMI.
-Loi de Finances pour 2012, Madagascar
- Paul Marie GAUDENET avec la collaboration de Joël MOLINIER,
Finances Publiques : Politique financière, Budget-Trésor p.298 à p.306.
- Revue de L’OCDE sur la gestion budgétaire, volume 4, numéro 3, ISBN 978-92-64-03825-7 © OCDE 2004
- William GILLES, Les transformations du principe de l’unité budgétaire dans le système financier public contemporain
• SITES
-http:/www.AESplus.net/Les principes d’élaboration des budgets publics
-http:/www.gipilab.org/Petite Histoire des Finances Publiques
-http:/www.issai.org /Les principes généraux de contrôle des finances publiques et
normes déontologiques
-http:/www.oecd.org/bookshop/Etude économique de l’Italie, 2001
-http:/www.vie-publique.fr/decouverte-instituions/finances-
publiques/approfondissements/grands-principes-budgetaires.html
Nom : RAKOTOMANGA
Prénoms : Seheno Tsiravaka
Titre : Le principe de l’unité budgétaire
Nombre de pages : 73
Tableau : 16
Résumé
Actuellement les pays mettent de plus en plus l’accent sur les performances
budgétaires, de sorte que si un pays est désireux et capable d’appliquer un système
budgétaire axé sur les performances, il devrait se fixer pour objectif les normes plus
exigeantes de transparence budgétaire. A cet effet, chaque pays adopte le principe
classique de l’unité, non seulement pour une facilité de manipulation des dépenses
et des recettes, mais surtout pour voir l’évolution économique du pays à travers
l’équilibre budgétaire ou non que le solde fourni. Ce principe bien qu’il soit ancien
continue d’exister et gère le budget des Finances Publiques.
Mots clés :
Unité : un seul et même document
Présentation : inscription des recettes et dépenses de l’Etat
Règle : à respecter, c’est ce qui régit et contrôle
Encadreur : Docteur RAVELOSON Harimisa
Adresse de l’auteur : Lot V J 5 Ambohimiandra
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