LEGALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Administracin PblicaSe Define como administracin Pblica el conjunto de tareas realizadas por quienes trabajan en agencias delgobierno, estadales o locales. Esteconceptoincluyeorganizacionessin nimo de lucro (hospitales, mdulos, colegios, etc.); es lacoordinacinde los esfuerzos para llevar a cabo unapoltica econmicaconcreta y, en general, unapoltica socialcuyas directrices estn marcadas por el gobierno de lanacin.

En consecuencia significa primordialmente las labores de lasempresasciviles que se encarga, por mandato legal de tramitar los trabajos pblicos que se les han asignado. Sin embargo, los negocio pblicos pueden abarcar mbitos polticos distintos y en esa forma la administracin pblica puede ser decarcterinternacional o nacional; puede ser de tipo, estatal o departamental, municipal o urbana.

Puede abarcar tambin las actividades de tipo legislativo, puesto que existe mucho de administracin en la elaboracin de lasleyes. Abarca as mismo lasfuncionesde las cortes en su papel de administradores de lajusticia; a las oficinas civiles y militares que dependen directamente o no del ejecutivo etc.; de la rama ejecutiva, de la rama legislativa, de la rama judicial, de la rama militar, etc.Por lo que respeta a la actividad especfica de la aplicacin, podra a su vez, referirse aadministracin de personal, depresupuesto, demateriales, financiera, etc.

La administracin concentra su estudio en aquellos aspectos de organizacin, "LaAdministracin Pblicaest alserviciode los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en losprincipiosdehonestidad, participacin, celeridad,eficiencia, transparencia, rendicin decuentasyresponsabilidaden el ejercicio de lafuncinpblica, con sometimiento pleno a laleyy al derecho"

Eladministradorpblico es lapersonaque lleva a cabo losproyectos, planes,programasy esquemas sealados por el polticoLos elementos de la administracin son;1. Objetivo: Es decir que la administracin siempre est enfocada a lograr fines o resultados2. Eficacia: Consiste en lograr objetivos satisfaciendo los requerimientos delproductoo servicio en trminos de cantidad y tiempo.3. Eficiencia: Es hacer las cosas bien, lograr los objetivos garantizando los recursos disponibles al mnimocostoy con la mxima cantidad.4. Grupo social: Es necesario que se d un grupo social5. Productividad: Es la relacin entre la cantidad de insumos necesarios para producir un determinado bien o servicio.

Entre lapolticay la administracin pblica existe un vnculo indisoluble que la primera proporciona los principios fundamentales sobre los que se lleva a cabo las actividades de la segunda.Dentro del proceso poltico se discuten los objetivos y se establecen las prioridades de las actividades, atendiendo a las necesidades y los recursos.

Gabino Fraga define a la administracin pblica desde dos puntos de vista:1.Formal: Organismo pblico que ha recibido del poder poltico lacompetenciade losmediosnecesarios para la satisfaccin de los intereses generales.2.Material: Actividad de ste organismo

La administracin pblica se lleva a cabo mediante actividades que tienen el siguiente contenido:

Mantener un orden pblico Satisfacer las necesidades de la poblacin Conducir eldesarrollo econmicoy social partiendo siempre de la base jurdicaA esta corresponde la tarea de manejar y administrar elpatrimoniodel estado, que son las atribuciones y funciones, es decir, entendiendo como atribucin el contenido de la actividad del estado y a la funcin como a la forma en que se realiza esa actividad. El objetivo es la realizacin o prestacin d losserviciospblicos en beneficio de lacomunidad.

CORRIENTES QUE ESTUDIAN LA ADMINISTRACIN PBLICAa) Escuelade Viena: Los mximos exponentes de esta corriente fueron Hans Kelsen y Adolfo Merkl, formularon lateoragradualista o de la doctrina pura del derecho. Para esta escuela toda funcin del Estado es funcin creadora del derecho; es lo que se ha llamado la "teora de la formacin del derecho por grados", y que encuentra suimagenen la pirmide de Kelsen.

b) Escuela Francesa: Sus creadores Len Douguit y Mourice Hauriou, quienes consideran que la administracin es la actividad estadal destinada a lograr el funcionamiento de los servicios pblicos. Duguit considera que la diferenciacin entre las funciones estadales surge del contenido de los actos, sin tomar en cuenta el rgano de donde emanan, postulado la existencia de tres tipos de actos: Actos Regla, Actos Condicin y Actos Subjetivos.

c) c)Doctrina Italiana: Los autores italianos sealan como propsitos de la administracin, la satisfaccin de los intereses pblicos y la conservacin del derecho. Algunos tericos fueron Guido Zanabini, y elprofesorMassino Severo Giannini,

d) d)Criterio del Autor: El trmino Administracin aplicado al Estado, en sentido objetivo es la actividad o funcin del Estado y en sentido subjetivo, cuerpo o conjunto deautoridad, funcionario y agentes, en general rganos del Estado regularmente encargados de ejercer la expresada actividad o funcin.

CORRIENTES DE REFORMA Garantista: Esta corriente reformadora tiene origen en los ideales delibertady justicia del Estado Liberal de derecho. Su objetivo es "la accin sujeta a la ley", o sea al acto administrativo segn un marco normativo, no-solo que lo regule sino tambin que lo dirija o sea como medio para la accin. O sea que es esta la visin subyacente de las reformas orientadas a luchar contra lacorrupcin, mediante la "reduccin de la discrecionalidad de los operadores pblicos" O sea, un mayor accountability o control endgeno, o sea del mismo sistema a travs de agencias de control en eldesempeode los funcionarios pblicos, de carcter horizontal. Esto quiere decir un control paralelo y agencias que tengan el suficiente poder para controlar de manera rigurosa a la funcin pblica sin importar el rango al que se enfrenta. En resumen, esta corriente lleva la impronta de lalegalidady circunscribe a toda estructura o accionar dentro de la administracin bajo algn ordenamiento jurdico basada en agencias de control. Ej. :oficinaanticorrupcin.

Eficientista: La corriente eficientista hace referencia a lo que Ariznabarreta llama "management cientfico", cuyo patrn decomportamientoviene a ser la conversin de recursos a resultados. Es la corriente que retoma concepciones clsicas de la administracin tales como las que menciona el autor:tcnicasdecontabilidadycontrol de gestin, el presupuesto, al anlisis financiero, lagestinde lascompras, de losinventarios, la clasificacin de puestos, laevaluacinde cargas de trabajo, etc. Pero esta corriente exige un alto grado deprofesionalizacinde los agentes, y que deben tener una amplia autoridad para la utilizacin de los recursos.

Contractualista: Esta ltima corriente se caracteriza por propiciar pautas antiburocrticas de gestin, sin perder de vista, la racionalidad econmica de los recursos; caracterstica fundamental de la anterior tendencia. Sus fundamentos ideolgicos son elpensamientodel public choice, teora de la eleccin publica, lasteorasde organizacin empresarial y la moderna teora econmica dela organizacin. La consecuencia es una visin centrada en sustituir la coordinacin jerrquica, por una coordinacin contractual y ms flexible que permita la adaptacin de la gestin a circunstancias especficas.

EVOLUCIN HISTRICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Venezuela, al igual que la mayora de los pases de estructura y corte democrtico liberal, no tienen una concepcin unitaria del mundo deltrabajoni del propio trabajador. Distingue la prestacin del trabajo efectuada a los distintos rganos del Poder pblico de la hecha al sector denominado privado, al igual que distingue entre los que prestan su servicio, que venden sufuerzade trabajo a patronos particulares o a entes pblicos encalidaden calidad de empleados, de la prestada en calidad de obreros. Pero no es esto slo, no existe un rgimen general para los primeros, los conocidos en trminos generales, como funcionarios pblicos. Es ms, ni siquiera para losservidoresde la Administracin Pblica Nacional. Es a partir del ao 1958 cuando, en este pas, como consecuencia de las transformaciones poltico-sociales ocurridas, se inicia con un cierto criterio tcnico, el enfoque yanlisisde lamateriafuncionarial dentro del contexto global de la necesaria reforma institucional del Estado, que entonces se plantea. Es en el ao 58 que se debe partir para determinar las etapas que, primero con laConstitucinde 1961 y despus con la promulgacin de la LCA, han perfilado el rgimen de Funcin Pblica enVenezuela. Es en ese ao cuando se inicia elprocesode reforma administrativa, el cual tienen su certificado de nacimiento en elInformeHerbert Emmerich, preparado para la Administracin de Asistencia Tcnica de la ONU. Poco despus, por Decreto N 287 del 27/06/1958, se cre la Comisin de Administracin Pblica (CAP), organismo sobre el cual recay durante ciertotiempoel proceso de reforma administrativa, cuya labor est contenida en dos tomos de indudableintersno slo histrico sino de vigencia conceptual. Por Decreto N 28 del 09/04/1969, la CAP fue adscrita a Cordiplan. El Decreto N 103 del 23/07/1969 pone en vigencia el Reglamento de la CAP y el Decreto N 141 del 17/09/1969 crea los Consejos de Reforma Administrativa y las Oficinas Coordinadoras de Reforma Administrativa. El 13/05/1970 se dicta la instruccin RA-1 del Presidente dela Repblica, sobre los lineamientos generales de la Reforma Administrativa en la Administracin Pblica Nacional.

En 1974, con elcambiodel gobierno, el proceso de reforma se reestructura. Pierde vigencia la CAP y se crea por Decreto N 11 del 22/03/1974 (Gaceta Oficial (G.O.) N 30358 de la misma fecha) la Comisin ad-honorem para el Estudio de la Reforma Integral de la Administracin Pblica, de los Institutos Autnomos y de lasEmpresasdel Estado (CRIAP).

Por ltimo, en este proceso de nunca acabar, de reestructuracin y renovacin, se crea la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado (Copre).

En el aspecto especfico, la CAP vio materializada su labor con la promulgacin el 14/11/1960 del Reglamento deAdministracin de Personalpara los Servidores del Gobierno Nacional (RAPSGN), segn Decreto N 394 (G.O. N 26406 del 14/11/1960), el cual constituye el antecedente inmediato de la LCA y en el que se recogen lasinstituciones fundamentales de la misma. En l se expresa su carcter temporal "hasta tanto se dictennormassobre la Carrera Administrativa" (Primer considerando). Se dispone que la mxima autoridad es el Presidente de la Repblica (art. 1). Se excepta de su mbito alpersonalobrero y el sometido aLeyesespeciales. Rige para todas las personas que presten servicio a las dependencias del Gobierno Nacional y de los Institutos Autnomos a tiempo completo o parcial (art. 2). En el art. 3 se pauta que la funcin Pblica ser desarrollada mediante adecuadaprogramacinde las actividades que se especifican. Establece que los Ministros y Presidentes de Institutos Autnomos tienen la responsabilidad deldesarrollode la funcin Pblica en sus respectivas dependencias, de conformidad con las disposiciones de la CAP, la cual, hasta que se apruebe la LCA, actuar como organismo central para orientar y coordinar la funcin de personal de gobierno Nacional (art. 4). Se establecen las atribuciones de los Jefes de Divisin de Personal (art. 5 y 6). Define lo que se entiende porsistemade Administracin de personal (art.7). Califica quienes son los empleados de libre escogencia y nombramiento y pauta un sistema deseleccinpor concurso, para la provisin del resto de los cargos (art. 8, 9 y 10). Hace referencia a quien debe efectuar los nombramientos (art. 11). Establece el periodo de prueba (art. 12), as como la calificacin de eficiencia mediante laevaluacinperidica (art. 13). Contempla un sistema deadiestramiento(art. 14).

En el mismo ao de 1960, la CAP introduce ante las cmaras legislativas unproyectode LCA, aprobado en primera discusin en la cmara de Diputados y pasa a ser discutido en la Comisin de Asuntos Sociales. En 1967 se reinicia la discusin con las modificaciones planteadas por la comisin, pero se suspende al ser introducido un nuevo proyecto, el cual se empieza a discutir el 08/06/1970, sancionado por el Senado el 29/06/1970. El 25/08/1970 las cmaras sancionan el proyecto, que es promulgado el 03/09/1970 y publicado en la G.O. N 1428 del viernes 04/09/1970.

De manera pues, que hasta la puesta en vigencia de la LCA, hay un largo camino recorrido, pero como dice un autor: "La Ley de Carrera Administrativa no es sin embargo una norma completamente innovadora en el sistema venezolano, en el sentido que carezca de precedentes histricos, sino que podramos considerar constituye la culminacin de un largo proceso institucional. Por una parte, existan con anterioridad a estetextolegal, una serie de normas reguladoras, esparcidas en una serie de normas jurdicas y, por otra, estatutos de algunas categoras de funcionarios".

ADMINISTRACIN PBLICA EN LA LEGISLACIN PERUANAEl trmino Administracin Pblica se identifica de modo tradicional con el Estado. De igual manera, en los diccionarios de trminos jurdicos se menciona a la Administracin Pblica como el Poder Ejecutivo en accin con la finalidad de cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las actividades y servicios pblicos. En la legislacin peruana, el concepto de Administracin Pblica ha ido variando con el transcurrir de los aos, por lo que resulta pertinente hacer una evaluacin de los textos de las normas que han regulado el tema administrativo a efectos de poder apreciar el mencionado concepto.

Mario AlvaAbogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Profesor del Post Ttulo en Tributacin de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Maestrista en Contabilidad con mencin en Poltica y Administracin Tributaria, Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Profesor de la Especializacin en Tributacin del CEUPS de Contabilidad y de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Profesor del Curso de Especializacin en Derecho Tributario dictado en el Colegio de Contadores Pblicos de Lima. Autor de artculos para revistas universitarias y profesionales sobre diversos temas tributarios. Coautor del Libro: Infracciones y Sanciones del Cdigo Tributario. Tomo I y II del Informativo Caballero Bustamante. Ha trabajado en el Servicio de Administracin Tributaria - SAT de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Actualmente, es Asesor Tributario del Estudio Caballero Bustamante.

LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA DOCTRINA

En la doctrina se puede citar a MULARZ, quien acua una definicin de Administracin Pblica entendida como: ... aquella organizacin que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a travs de la transformacin de recursos pblicos en acciones modificadoras de la realidad, mediante la produccin de bienes, servicios y regulaciones.

Este concepto de administracin publica nos muestra lo diverso que es esta organizacin, en el sentido de que incluye en su seno diferentes espacios y especialistas que se ocupan especficamente de una tarea, y que su interdependencia hace muy difcil establecer que se debe reformar y que no, y por ende realizar una reforma administrativa no es tarea de unos pocos, sino que abarca a todo el conjunto de ella y tambin a la sociedad como destino final de los output que ella produce.

En esa misma lnea BONNIN seala que: la administracin pblica es la que tiene la gestin de los asuntos comunes respecto de la persona, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden pblico.

Para MUOZ AMATO, la Administracin Pblica es: .un conjunto de ideas, actitudes, normas, procesos, instituciones y otras formas de conducta humana que determinan como se distribuye y ejerce la autoridad poltica y como se atiende los intereses pblicos

Finalmente, en la doctrina se precisa que: La Administracin Pblica es el contenido esencial de la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestin, que el titular de la misma desempea sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la satisfaccin de las necesidades pblicas y lograr con ello el bien general; dicha atribucin tiende a la realizacin de un servicio pblico, y se somete al marco jurdico especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisin y realizacin del contenido de actos administrativos emitidos ex profeso

LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA LEGISLACIN PERUANAEn la actualidad, en materia de Derecho Administrativo, la doctrina considera que, cuando la Administracin Pblica ejerce funcin administrativa, lo debe hacer a travs de las formas jurdicas que le estn permitidas. Estas formas son: reglamentos, actos administrativos, contratos administrativos, actos de la administracin y por ltimo los hechos administrativos. Estas manifestaciones de la administracin pblica pueden ser efectuadas tanto por: Organismos, rganos y Personas-rgano, las mismas que pueden ser estatales o privadas.

Si bien estas explicaciones tcnicas pueden parecer del todo claras, en la prctica y, sobre todo, en la legislacin positiva, podemos observar una gran confusin conceptual, tal vez producto del efecto pendular de la legislacin y de la decisin poltica que toman los gobiernos en determinadas pocas.Si se hace un recuento de la legislacin peruana para verificar el concepto de Administracin Pblica, podemos mencionar a los siguientes dispositivos: El Decreto Supremo N 006-67-SC. La Ley N 25035 El Decreto Legislativo N 757. El Decreto Ley N 26111 (D.S. N 02-94-JUS). La Ley N 27444.

El Decreto Supremo N 006-67-SC Conocido como el Reglamento de Normas de Procedimientos Administrativos, consideraba como administracin Pblica nicamente al Poder Ejecutivo (Presidencia, Consejo de Ministros y Ministerios); a las entidades del subsector pblico independiente incluidas las empresas estatales; y, por ltimo, a los gobiernos locales representados por los municipios. Como vemos, el concepto de Administracin Pblica es restrictivo y slo se menciona al sector estatal excluyndose al sector privado que tambin ejerca funcin administrativa a travs de sus organismos, rganos y persona-rgano. Pero, la decisin poltica, al margen de que ejercieran o no funcin administrativa, fue excluirlos.

La Ley N 25035 Conocida tambin como la Ley de Simplificacin Administrativa, ampla considerablemente el concepto de Administracin Pblica. Comprende a los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, las reparticiones de ste ltimo, las entidades, instituciones u rganos a los que la Constitucin les confiere autonoma, las instituciones pblicas descentralizadas, las empresas de Derecho Pblico, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, los Organismos Descentralizados Autnomos y, en general , las entidades de Derecho Pblico del Estado en cuanto ejerzan funciones administrativas. Como vemos, esta norma excluye a los no estatales. Esto debido a que hubo un insuficiente manejo del concepto de Administracin Pblica El Decreto Legislativo N 757 Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, reconoce como entidades de la Administracin Pblica a los ministerios, instituciones y organismos pblicos y a otras instituciones de la administracin pblica de cualquier naturaleza, sean dependientes del gobierno central, gobiernos regionales o locales. Como apreciamos, nuevamente se excluy al sector no estatal que tambin ejerce funcin administrativa.

El Decreto Ley N 26211 Elev a la categora de Ley al Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos. Con ello, el Poder ejecutivo lo retir de su esfera de dominio, es decir, ya no poda modificarlo por va reglamentaria. Ello equivale a decir que slo poda hacerlo a travs de la emisin de una norma con rango de Ley. Posteriormente, se dict el Decreto Supremo N 02-94-JUS, el cual aprob el Texto nico de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos. Aqu se plasm un concepto de Administracin Pblica mucho ms amplio y acorde con la doctrina en materia administrativa. La Administracin Pblica comprende aqu, adems de las entidades del sector estatal, a otras instituciones pblicas o privadas que presten servicios pblicos, incluidas las universidades. Se incluye, pues, al sector no estatal, situacin que era impensable aos atrs

.3.5. La Ley N 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General. Es la norma que actualmente regula los procedimientos administrativos en el pas y, en palabras de ELOY ESPINOZA-SALDAA, sta tiene una vocacin didctica y pedaggica. Por ello, seala que: ... en ocasiones esta norma tiene una redaccin bastante ms prxima a la de un manual de Derecho Administrativo, ya que su innegable preocupacin por proporcionar a la Administracin y a los administrados mltiples elementos e insumos destinados a facilitar una cabal interpretacin de sus preceptos le ha hecho recoger una explicacin detallada sobre una serie de temas, adems de consignar una larga lista de conceptos que en la mayora de las normas existentes en el Derecho Comparado no estn recogidos expresamente, pues se dan por conocidos y presupuestos.

Al revisar el texto del Artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General observamos que, para los fines de la presente norma, se entender por entidad o entidades de la Administracin Pblica al Poder Ejecutivo incluyendo a los Ministerios y Organismos Pblicos Descentralizados; al Poder Legislativo; al Poder Judicial; a los gobiernos regionales y locales; a los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes les confieren autonoma; tambin, a las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso de Ley que las refiera a otro rgimen; y, finalmente, las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la materia.

Como se aprecia, aqu se mantiene la tendencia de considerar dentro del concepto de Administracin Pblica no solo a las entidades estatales, sino tambin en el caso de los particulares, sobre todo en el caso que se presten servicios pblicos o se ejerza una funcin administrativa. Observemos entonces que, en la prctica, ...no slo existe Administracin Pblica en el Poder Ejecutivo, sino en gran parte del Estado e incluso en entes privados que desempean funciones administrativas por habilitacin del Estado. Del latn ad-ministrare, que significa servir, o de ad manus trahere que alude a la idea de manejar o gestionar

Es pertinente citar a MORN URBINA, quien manifiesta sobre este tema que: No se trata de un concepto unitario de lo que se concepta como Administracin Pblica aplicable a todos los mbitos normativos e incluso para todo el mbito del Derecho Pblico. Este catlogo no es opuesto ni deroga los contenidos del trmino Administracin Pblica establecidos para fines presupuestarios, de la contratacin pblica, o para fines de rgimen laboral pblico. Se trata, exclusivamente, de un concepto para identificar a cuales entidades le sern aplicables las normas de esta Ley.