Avances y desafíos de la legislación ambiental

en América Latina

Rossana Silva Repetto

Programa de las Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)

Derecho Ambiental Internacional• Existe desde finales del siglo XIX -como normativa, no como

reflexión sistemática- si bien su desarrollo se da en el siglo XX.

• La evolución de los tratados se da en 4 etapas.

1ª etapa (desde la aparición de acuerdos bilaterales hasta 1945):

– Acuerdos internacionales relativos a la protección y navegación de ríos y océanos o a recursos específicos

– Alcance bilateral o regional restringido.

2ª etapa (1945-1972):

– Instrumentos regionales y multilaterales referidos a fuentes particulares de contaminación y a la conservación de algunos recursos naturales.

• Su desarrollo se da en el siglo XX

Derecho Ambiental Internacional3ª etapa (1972-1992):

– El PNUMA intenta dar una respuesta coordinada a los problemas ambientales AMAs regionales y mundiales.

– Restricción del comercio de ciertas especies de vida silvestre, de desechos peligrosos, etc.

– Programa de Mares Regionales.

4ª etapa (1992- ):

– Incorporación gradual de las preocupaciones ambientales, como materias de derecho y políticas ambientales, en todas las actividades AMAs .

Derecho Ambiental en América Latina• Se dan cambios institucionales importantes en la

época post-Estocolmo pero éstos se refuerzan en el período post-Río.

• La mayor parte de los cambios constitucionales se dan en el período post-Estocolmo:

Deber del Estado– 1972, Panamá: Deber fundamental del Estado de velar

por la conservación de las condiciones ecológicas– 1976, Cuba: Para asegurar el bienestar de los ciudadanos,

el Estado y la sociedad protegerán la naturaleza

Derecho Ambiental en América Latina– 1980, Chile: Deber del Estado velar para que el derecho a

vivir en un ambiente libre de contaminación no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza.

– 1982, Honduras: Deber del Estado de conservar el medio ambiente adecuado para proteger la salud de las personas.

– 1987, Nicaragua: Es obligación del Estado la preservación, conservación y rescate del medio ambiente y de los recursos naturales.

– 1988, Brasil: Deber del Poder Público y la colectividad de proteger el medio ambiente y preservarlo para las generaciones presentes y futuras.

Derecho Ambiental en América LatinaDerecho de las personas:

– 1979, Perú: Derecho a habitar un ambiente saludable, ecológicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida y la preservación del paisaje y la naturaleza. 1979, Ecuador: Derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.

– 1980, Chile: derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación.

– 1987, Nicaragua: Derecho a habitar en un ambiente saludable.

– 1988, Brasil: ecológicamente equilibrado.

Derecho Ambiental en América LatinaRestricción al ejercicio de ciertos derechos:

– 1980, Chile: La ley podrá establecer restricciones específicas de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente.

– 1983, reforma a la Constitución ecuatoriana en este sentido.

Responsabilidad por daño ambiental:– 1988, Brasil: Las conductas y actividades consideradas

lesivas al medio ambiente sujetan a los infractores, personas físicas o jurídicas, a sanciones penales y administrativas, independientemente de la obligación de reparar el daño causado.

Derecho Ambiental en América LatinaÁreas naturales protegidas:

– 1982, Haití: El Estado promueve la conservación de ANP– 1985, Guatemala: El Estado fomentará la creación de

parques nacionales, reservas y refugios naturales.– 1988, Brasil: El Poder Público tiene el deber de definir

espacios territoriales para ser objeto de especial protección.

Promoción del desarrollo sostenible:– 1985, Guatemala: El Estado y los habitantes están

obligados a propiciar el desarrollo social, económico y tecnológico que prevenga la contaminación ambiental y mantenga el equilibrio ecológico.

Derecho Ambiental en América Latina

• 1988, Brasil: Deber del Poder Público y la colectividad de proteger el medio ambiente y preservarlo para las generaciones presentes y futuras.

• Disposiciones varias:– 1988, Brasil: Evaluación del impacto ambiental,

promoción de la educación ambiental.

Derecho Ambiental en América Latina• En 9 de los 18 países de la región que cuentan con leyes

marco de medio ambiente (legislación propiamente ambiental), los cambios legislativos se dieron entre 1972 y 1992:– 1974, Colombia - Código Nacional de Recursos

Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente: Establece los principios conforme a los cuales se deben usar los elementos ambientales y recursos naturales renovables, los principios de política ambiental en el ámbito internacional, la acción educativa, incentivos y estímulos económicos, tasas retributivas por servicios ambientales, el sistema de información ambiental, EIA (declaración de efecto ambiental), zonificación, medidas para emergencias ambientales.

Derecho Ambiental en América Latina– 1976, Venezuela - Ley Orgánica del Ambiente:

Instituyó el Plan Nacional de Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente como parte del Plan de la Nación, establece la necesidad de una autorización para las actividades susceptibles de degradar el ambiente.

– 1976, Ecuador - Ley para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental: Su objetivo principal es el de su título pero también rige la protección de los recursos aire, agua y suelo y la conservación, mejoramiento y restauración del ambiente.

Derecho Ambiental en América Latina– 1981, Brasil - Ley 6938, que dispone sobre la

política nacional del medio ambiente: Define los objetivos, principios e instrumentos de ésta, regula la gestión ambiental, establece el sistema nacional del ambiente y crea el Consejo Nacional del Medio Ambiente.

– 1988, México - Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente: Trata los temas de la protección del ambiente en su conjunto y de la protección de los recursos naturales, regula temas de contaminación.

Derecho Ambiental en América Latina– 1990, Perú - Código del Medio Ambiente y de los

Recursos Naturales. Contiene varias disposiciones que fueron en su momento especialmente novedosas:

(i) el derecho a exigir ante la justicia una acción rápida y efectiva en defensa del medio ambiente y los recursos naturales y culturales,

(ii) la posibilidad de interponer acciones aún en los casos en que no se afecte el interés económico del demandante o denunciante,

(iii) la posibilidad de que el interés moral autorice una acción aún cuando no se refiera directamente al agente o su familia.

Derecho Ambiental en América Latina(iv) la definición de la política ambiental como aquélla que

tiene por objeto la protección y conservación del medio ambiente y los recursos naturales para garantizar una adecuada calidad de vida y, en consecuencia, hacer posible el desarrollo integral de la persona: conciliación del desarrollo nacional con la conservación del medio ambiente y los recursos naturales.

(v) la definición relativa a que el régimen tributario deberá garantizar la efectiva conservación de los recursos naturales, su recuperación y la promoción del desarrollo sostenible.

Derecho Ambiental en América Latina(vi) el condicionamiento del ejercicio del derecho de

propiedad conforme al interés social, lo cual comprende el deber del titular de actuar en armonía con el ambiente.

(vii) Incorporación del principio contaminador-pagador, internalización de los costos ambientales, incluyendo los de prevención, vigilancia y recuperación.

Derecho Ambiental en América Latina– 1992, Bolivia - Ley General del Medio Ambiente.

Contiene disposiciones relativas a la EIA, a la educación ambiental, la participación ciudadana, fomento e incentivos a las actividades del medio ambiente, infracciones administrativas y delitos ambientales.

Legislación sectorial de relevancia ambiental – 1973, Ecuador - Ley Forestal– 1974, Bolivia - Ley general forestal– 1975, Bolivia - Ley de Vida Silvestre, Parques

nacionales, Caza y Pesca– 1977, Argentina - Ley sobre forestación– 1981, Argentina - Ley de protección y conservación de la

fauna silvestre

Derecho Ambiental en América Latina– 1983, Venezuela - Ley Orgánica para la Ordenación del

Territorio– 1979, Uruguay - Código de Aguas– 1981, Costa Rica - Ley Forestal y de Conservación de

Áreas Naturales y Vida Silvestre– 1981, Chile - Código de Aguas– 1981, Argentina - Ley de fomento de la conservación de

suelos– 1987, ArgentinaPerú - Ley General de Pesquería– 1988, Perú - Ley General de Pesquería– 1989, Bolivia - Ley de Protección de Suelos– 1992, México - Ley de Aguas Nacionales, de Pesca,

Forestal

Derecho Ambiental en América LatinaLegislación común de relevancia ambiental

– 1985, Brasil - Ley 7345 regula la acción civil pública de responsabilidad por daños al medio ambiente

– 1992, Venezuela - Ley Penal Ambiental

Derecho Ambiental en América Latina– Conclusiones cambios legislativos entre 1972 y 1992:

• Marco internacional tiene poco impacto.

• Marco institucional y jurídico con traslapes.

• Legislación sectorial y dispersa.

• Estrategias ambientales iniciales pero separadas del resto de los procesos de desarrollo.

• Algunas Constituciones reconocen el derecho a un medio ambiente sano pero prácticamente no existen mecanismos judiciales ni administrativos de protección.

Derecho Ambiental en América Latina– Conclusiones cambios legislativos entre 1972 y 1992:

• Adopción de abundante legislación sectorial principalmente en materia de manejo de recursos naturales.

• La falta de cumplimiento y observancia es una constante.

• Predominio de instrumentos de comando y control, poco uso de esquemas de tipo económico y fiscal.

• Ausencia de normas técnicas y parámetros.

Derecho Ambiental en América Latina• Cambios constitucionales en el período post-Río

– 1991, Colombia: “Constitución Verde”:

Reconoce expresamente la función ambiental de la propiedad; introduce el concepto que el alcance de la “libertad económica” puede ser delimitado por la ley cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la nación; el Estado regula el ingreso y salida de los recursos genéticos y su utilización; prohíbe la introducción de residuos nucleares y desechos tóxicos; posibilidad de declarar el estado de emergencia cuando se amenace en forma grave e inminente el “orden ecológico” del país; establece la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos;

Derecho Ambiental en América Latinaregula detenidamente la participación social (reglas especiales para la participación indígena) en la gestión ambiental.

– 1992, Paraguay:Deber del Ministerio Público de promover la acción penal pública en defensa del ambiente y otros intereses difusos; el daño al ambiente conlleva la obligación de indemnizar y recomponer (restablecer las cosas al momento anterior a la generación del daño); la ley regularará el tráfico de los recursos genéticos y de su tecnología; obligación del Estado de atender a la defensa de los pueblos indígenas contra la depredación de su habitat y la contaminación ambiental.

Derecho Ambiental en América Latina– 1993, Perú: Derecho a disfrutar de un ambiente saludable

y adecuado al desarrollo de la vida (derecho fundamental, por lo que se le dota de la posibilidad de ser defendido a través de las garantías constitucionales existentes); obligación del Estado de promover el uso sostenible, la conservación de la diversidad biológica y las ANP y el desarrollo sostenible de la amazonía.

Derecho Ambiental en América Latina– 1994, Argentina: satisfacer necesidades de las

generaciones presentes sin comprometer las de generaciones futuras (desarrollo sostenible); legitimación de toda persona para interponer acción expedita y rápida de amparo contra todo acto u omisión que lesione los derecho reconocidos (a un medio ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano) y en lo relativo al medio ambiente esta acción puede ser interpuesta por el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propenden a estos fines; información y educación ambientales; prohibición de ingreso al país de residuos tóxicos y radiactivos.

Derecho Ambiental en América Latina– 1998, Ecuador:

Uno de los objetivos permanentes de la economía será el desarrollo ambientalmente sostenible; reconoce explícitamente el principio de precaución; legitimación para interponer acciones de amparo por derecho propio o como representante de una colectividad no sólo contra la autoridad pública sino también contra particulares; normas sobre bioseguridad; prohibiciónde ingreso de desechos tóxicos y residuos nucleares; regulación de la participación social y el acceso a la información en la gestión ambiental.

Derecho Ambiental en América Latina– 1998, Venezuela:

Proteger y mantener el ambiente en beneficio de las presentes y futuras generaciones (desarrollo sostenible); activa participación de la sociedad; acceso a la justicia ambiental administrativa y judicial para hacer valer sus derechos incluyendo los colectivos o difusos; se vincula la seguridad nacional con la ambiental; protección de la propiedad individual colectiva de los conocimientos, tecnología e innovaciones de los pueblos indígenas.

Derecho Ambiental en América Latina• Cambios legislativos desde 1992:

– 1993, Colombia - Ley No 99: Reconoce explícitamente a los principios de Río como rectores del proceso de desarrollo eocómico y social del país, crea el Ministerio de Medio Ambiente, licencias ambientales, modos y procedimientos de participación ciudadana.

– 1993, Honduras - Ley General del Ambiente: Crea la Secretaría de Estado en el despacho de Medio Ambiente, tipifica delitos ambientales.

– 1994, Chile - Ley 19300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente: Se ocupa de la responsabilidad por daño ambiental; de instrumentos de gestión ambiental, i.e., EIA, educación, investigación, normas de calidad ambiental, de emisiones, planes de manejo.

Derecho Ambiental en América Latina– 1995, Costa Rica - Ley Orgánica del Ambiente: EIA,

educación e investigación, participción ciudadana, protección y mejoramiento del ambiente en asetamientos humanos, humedales, recursos energéticos, diversidad biológica, Tribunal Ambiental Administrativo.

– 1997, Cuba - No 85, Ley sobre el Medio Ambiente: comercio internacional y medio ambiente, desastres naturales, agricultura sostenible, uso sostenible de los recursos paisajísticos, desarrollo sostenible del turismo.

– 1997, Nicaragua -Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, 1998, El Salvador - Ley del Medio Ambiente; 1998, Panamá - Ley General del Ambiente

– 2000, Rep. Dominicana-Ley General sobre Medio Ambiente y Rec. Naturales.

Derecho Ambiental en América LatinaLegislación común de relevancia ambiental

– 1994, Bolivia: Ley sobre participación popular en la gestión ambiental

– 1995, Paraguay: Ley que sanciona delitos contra el medio ambiente

– 1998, Brasil: Ley de Crímenes Ambientales– 2003, México: Ley de transparencia

Derecho Ambiental en América LatinaConclusiones cambios legislativos a partir de 1992:

• Las leyes marco han ido asumiendo una naturaleza cada vez más compleja, tanto por la diversidad de temas que se han ido agregando como por la complejidad misma de las situaciones que regulan.

• Se ha consolidado la tendencia de ir más allá de la regulación del ambiente en su conjunto. Más allá del establecimiento de la política nacional ambiental y de los instrumentos para su aplicación, la tendencia se manifiesta hacia la regulación de los recursos naturales y temas conexos para alcanzar un tratamiento jurídico integral del manejo sostenible de los ecosistemas y una gestión ambiental también integrada.

Derecho Ambiental en América LatinaConclusiones cambios legislativos a partir de 1992:

• Se adoptan nuevos cuerpos jurídicos orientados a asegurar el cumplimiento (leyes penales ambientales).

• Se emiten normas técnicas y parámetros ambientales

• La legislación toma y desarrolla los principios de Río.

• Creación de mecanismos de protección ambiental y acceso a la justicia ambiental.

Derecho Ambiental en América LatinaConclusiones cambios legislativos a partir de 1992:

• Instrumentos económicos a la par de aquéllos de comando y control.

• Mecanismos para permitir la participación en la toma de decisiones y acceso a la información.

• Estrategias ambientales más integradas con los procesos de desarrollo.

• Se adoptan en un lapso menor una gran cantidad de leyes generales de medio ambiente con las características anteriores.

• Derecho internacional tiene mayor impacto, AMAs, adopción de legislación específica para su aplicación.

Derecho Ambiental en América LatinaRetos que tiene por delante la legislación ambiental:• No limitarse a un rol de protección, que lo orienta hacia la restricción

y la prohibición (instrumentos económicos, servicios ambientales).

• Habiendo sido cubiertas todas las áreas temáticas, el enfoque actual debe tener por objetivo fortalecer las instituciones ambientales, generar mecanismos participativos de gestión, obtener fuentes alternativas de recursos financieros, establecer mecanismos de acceso a la justicia ambiental.

• Orientarse hacia el desarrollo sostenible, permitiendo que la protección ambiental se vincule estrechamente con el crecimiento económico y la equidad social y cultural, lo cual permitirá una elevación de los niveles de calidad de vida.

Derecho Ambiental en América LatinaRetos que tiene por delante la legislación ambiental:• Apoyar e instrumentalizar las políticas del desarrollo

sostenible (ambiental -orientada a la conservación y uso sostenible de los recursos naturales y protección del ambiente-; de capital -relativa a la política económica-; social -relativa a los recursos humanos-; de desarrollo de ciencia y tecnología -que permita la utilización adecuada de los recursos- SPDA) .

• Para liderar una política económica ambientalmente sana se requiere que las autoridades económicas y ambientales entiendan las consecuencias ambientales de las decisiones económicas y las consecuencias sociales y económicas de las decisiones ambientales.

Derecho Ambiental en América LatinaRetos que tiene por delante la legislación ambiental:• Generar mayor confianza en su cumplimiento, aplicación y

efectividad (reversión de las tendencias inerciales de destrucción del capital natural).