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Legitimidad y gobernabilidad

democrática

Los horizontes del buen gobierno

Legitimidad y gobernabilidad

democrática

Los horizontes del buen gobierno

Legislando la agenda social

Legitimidad y gobernabilidaddemocrática: los horizontes

del buen gobierno

Centro de Estudios Socialesy de Opinión Pública

Colección Legislando la agenda social

Legitimidad y gobernabilidad democrática:los horizontes del buen gobierno

Primera edición: septiembre de 2006

D.R. © Centro de Estudios Sociales y de Opinión PúblicaCámara de Diputados / LIX Legislatura

Coordinación de la colecciónAdriana Borjas BenaventeMónica Bucio Escobedo

Cuidado de la ediciónAlejandro López Morcillo

Corrección de estiloFernando Cruz Benítez

Diseño y formaciónAlejandro López Morcillo

Asistencia editorialZuleima Durán ReyesDaniela López Peña

ISBN: 968-9097-09-1

Av. Congreso de la Unión 66Edificio G, Piso 3,Col. El Parque, México, D.F.Tel. 5628-1300, exts. 4490 y 1896Correo electrónico: [email protected]

Índice

Presentación 7

Ciclo Legislando la agenda social 9

Introducción 15

Los valores de los legisladores y la legitimidaddel Estado mexicano 23

Nicolás Loza Otero

Las variables electorales y del buen gobiernoen la construcción de la legitimidad 43

María de los Ángeles Mascott Sánchez

De la opinión pública a la legitimidad 69Efrén Arellano Trejo

Gobernabilidad, gobernanza y legitimidadpolítica: hacia una nueva síntesis 89

Francisco Porras

La contribución del derecho de accesoa la información en la democracia 117

Horacio Aguilar Álvarez de Alba

Para democratizar la economía: reflexiones sobresociedad civil, gobernabilidad y transparencia 127

Irma Eréndira Sandoval Ballesteros

Corrupción en la provisión de serviciospúblicos: ¿endémica o epidémica? 135

Eduardo A. Bohórquez

Democracia y corrupción en América Latina:el papel de la sociedad civil 143

José Fabián Ruiz Valerio

Políticas hacia el pasado. Reflexionesdesde algunas experiencias latinoamericanas 185

Silvia Dutrénit Bielous

El crimen organizado: amenaza a la seguridady la gobernabilidad 199

Jorge Chabat

Seguridad nacional y gobernabilidad en México 207José Luis Piñeyro Piñeyro

Acerca de los autores 219

Esta colección recoge las voces que desde distintasperspectivas se expresaron en el ciclo de foros Legis-lando la agenda social, organizado y convocado por elCentro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de laCámara de Diputados y celebrado con el respaldo dealgunas comisiones de la LIX Legislatura.

Diputados y senadores, representantes del sector so-cial, gubernamental y académico, convergieron y cons-truyeron un diálogo sobre los temas sociales más rele-vantes, que configuran e inciden en la vida diaria de losmexicanos y, por tanto, son parte sustancial del queha-cer legislativo.

En los diecisiete foros que implicó el ciclo Legislan-do la agenda social, las voces provenientes de diver-sos ámbitos manifestaron ideas y propuestas, expusieronbalances y reflexiones, debatieron argumentos y apun-taron desafíos a enfrentar en torno a asuntos sociales,cuya importancia requiere tomar posición y asumir de-cisiones.

Presentación

8 Legislando la agenda social

Dar espacio y resonancia a las palabras dichas portodas esas voces a través de esta colección, tiene elpropósito de aportar al lector elementos que enriquez-can el conocimiento y análisis de aquellos temas, cuyaimportancia radica en el carácter e impacto social querevisten.

Legislando la agenda social tiene también el propó-sito de contribuir a profesionalizar y a optimizar eldesempeño del Poder Legislativo, en la medida en quebrinda a quienes lo integran sus propias reflexiones enrelación con el trabajo que realizan y aquellas quedesde otros espacios se pronuncian y construyen laagenda social de México.

9Introducción

Son –en verdad– amplios, importantes y ambiciososlos objetivos que con la realización del ciclo de forosLegislando la agenda social se pretenden alcanzar. Este esun esfuerzo de organización notable, que felicitamos.

A lo largo de casi dos meses y de los 17 encuentrosprogramados –con instituciones académicas, sociales ygubernamentales– diputadas y diputados desarrollamosun exhaustivo ejercicio de análisis y consulta popular,sobre temas de la mayor relevancia para el país. Esteejercicio democrático es útil para construir una agendalegislativa de consenso, que pueda constituirse en pla-taforma para la trasformación responsable de la nor-matividad de todas aquellas leyes que impactan en lostemas sociales.

El asunto de la agenda social es de tal relieve queincide ampliamente en la estructura de todo Estado.Sólo a través de una eficiente política social puedepreservarse la gobernabilidad y la paz interior de lospaíses. Por ello, es imperativo tener una mayor capa-cidad para generar bienestar y para mejorar la calidad

Ciclo Legislando la Agenda Social


de vida de las personas y de sus familias. No hacerloconduciría al colapso social. Omitir la modernizaciónde cada uno de los instrumentos que propician el de-sarrollo humano sería muy grave.

El concepto de política social comprende aspectoscomo la salud, la educación, la cultura, la seguridadsocial, el trabajo, la vivienda, la migración o la pobre-za. En todos estos asuntos es claro que tenemos gran-des rezagos y debilidades.

En México se aprecia, hoy, una concentración desi-gual del ingreso, insuficiencia de la infraestructura, y asi-metrías –que son ya intolerables– entre regiones delpaís y grupos sociales. Estas deficiencias no debenseguirse combatiendo mediante políticas asistencialeso coyunturales, sino con un gran programa de desarro-llo social que estimule el desarrollo personal y colecti-vo, propicie participación social en la planeación deldesarrollo y facilite el acceso de la población en eldiseño y la ejecución de los programas sociales.

Aunque debemos reconocer que algunos programasgubernamentales, como Oportunidades, Seguro Popu-lar o créditos para la vivienda, han producido resulta-dos positivos, también debe admitirse que éstos sólo hanatemperado de manera mínima y parcial las serias ca-rencias que padece la mayoría de la población. Éstosno han sido suficientes para detener el crecimiento dela marginación ni para cerrar la brecha existente entrericos y pobres.

Debemos, entonces, acordes con las metas del mileniode Naciones Unidas, erradicar la pobreza extrema; lo-grar la enseñanza primaria universal; promover la igual-dad entre géneros; reducir la mortalidad infantil; mejorarla salud de las mujeres; fomentar el diseño de políticaspúblicas que atiendan la problemática que padece gran

11Ciclo Legislando la agenda social

parte de la niñez; promover el deporte; mejorar lascondiciones de acceso a bienes de consumo duraderoy a la vivienda y estimular el ahorro y el acceso a unsistema de pensiones moderno; diseñar un programade atención a migrantes, sus familias y sus comunida-des, entre otras muchas acciones.

Requerimos, asimismo, fortalecer nuestro federalismoy alcanzar una auténtica equidad en la distribución delos recursos públicos hacia las entidades federativascon mayores necesidades y rezagos sociales. Es indis-pensable que la población de todos los estados de larepública tenga acceso integral y cierto a los benefi-cios de la nutrición, de la educación, de la salud, de lavivienda digna, del salario remunerador; en suma, ne-cesitamos muchas cosas para propiciar justicia social.

Requerimos de un nuevo marco de desarrollo, por-que es claro que sin justicia social el país estará con-denado al estancamiento y al conflicto permanente. Deallí la necesidad de estructurar una agenda social via-ble y participativa. De allí la importancia de este cicloorganizado por nuestro Centro de Estudios Sociales yde Opinión Pública, y de allí lo loable del interés denuestros compañeros diputados por impulsarlo.

Luego de 17 foros, en los que participaron alrededorde 1 400 ciudadanos a título personal o como repre-sentantes de instituciones académicas, sociales y gu-bernamentales, las diputadas y los diputados contamoscon una visión más amplia y con mejores herramientaspara diseñar una agenda legislativa que de pie, en elfuturo inmediato, a la transformación responsable de lanormatividad que regula los grandes temas sociales denuestro país.

Con acuciosidad y exhaustividad, han sido recogidaslas opiniones y propuestas de los expertos y se ha


interactuado con los principales protagonistas de lossectores de la ciencia y tecnología, del deporte, de lasalud, de la educación, de la seguridad social, del coo-perativismo, del empleo, de la vivienda, del transpor-te, de la migración, de la seguridad nacional, que, entreotros, conforman los ámbitos de lo social, del desarro-llo humano y del federalismo mexicanos.

Asimismo, se han evaluado –con la participaciónciudadana abierta y plural– los avances, las insuficien-cias y los desafíos de las políticas públicas orientadasa la atención de los fenómenos de la marginación, dela pobreza extrema, de la equidad de género, de laproblemática de la juventud, del acceso a los sistemasde pensiones, de la gobernabilidad, de la reformamigratoria integral, entre otros temas.

Por eso, contamos ahora con mayor información alrespecto y hemos reafirmado nuestra convicción deque debemos conformar una agenda social estructuradade manera incluyente, con visión de futuro y regidapor ejes de acción en los cuales las premisas sean elcombate a la exclusión y la marginación; la mejoría dela calidad de vida de jóvenes, niños, mujeres, ancianose indígenas; así como el desarrollo equilibrado de to-dos los mexicanos.

En resumen, hemos confirmado nuestra convicciónde que desde la actividad legislativa estamos compro-metidos a impulsar la justicia social y el desarrollo re-gional, urbano y rural.

El ciclo Legislando la agenda social ha justificado suimplementación, ha demostrado su importancia y hadejado constancia de que su memoria y relatoría seránperdurables y útiles para la función legislativa. Conello, el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pú-blica cumple con sus funciones institucionales de in-

13Ciclo Legislando la agenda social

vestigar y analizar los temas sociales y de apoyar lainformación que sobre el particular requerimos los in-tegrantes de esta Cámara.

Diputado Heliodoro Díaz EscárragaVicepresidente de la Mesa Directiva

LIX Legislatura

Introducción

El proceso de transición y consolidación democráticaen México se ha visto acompañado por una renovadadiscusión en torno a la política y los asuntos públicos.Algunos de los temas en debate y redefinición, tantoen el ámbito académico como en el político y el social,son la legitimidad del poder político, la gobernabilidaddemocrática, la gobernanza y la seguridad nacional.Estos son los asuntos que abordan los autores de Legiti-midad y gobernabilidad democrática: los horizontes delbuen gobierno.1

Nicolás Loza, Francisco Porras, María de los ÁngelesMascott y Efrén Arellano analizan la relación empíricaentre el buen gobierno, por un lado, y la legitimidad

1 Esta publicación contiene las ponencias presentadas en el foroque, con el nombre de “Legitimidad y gobernabilidad democrática:los horizontes del buen gobierno en México”, se efectuó el 4 deabril de 2006 dentro del ciclo Legislando la Agenda Social, convoca-do por el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP),con el respaldo de la Comisión de Gobernación de la LIX Legislatu-ra, y cuya organización estuvo a cargo de María de los ÁngelesMascott Sánchez.


del Estado mexicano y la democracia, por el otro; esdecir, lo que Loza denomina los alcances y límites dela vinculación entre la forma del ejercicio guberna-mental y la autoridad.

A partir del análisis estadístico de las bases de datosdel proyecto de élites parlamentarias de la Universi-dad de Salamanca en 17 países latinoamericanos entre2003 y 2004, las encuestas Latinobarómetro 2005 y elÍndice Latinoamericano de Transparencia Presupuesta-ria, Nicolás Loza reflexiona sobre la relación entre elrespaldo a la democracia y el buen gobierno. Asimis-mo, con base en el análisis de las preferencias de losdiputados locales en 12 entidades de la república en-tre 1999 y 2000, explora los efectos de dichas prefe-rencias sobre el cambio político y la gobernanza enMéxico.

Loza concluye que si bien en términos intuitivosexiste una relación positiva entre el buen gobierno yla legitimidad, la exploración teórica e incluso empíri-ca sugiere que dicho vínculo no siempre ocurre deesta forma. La legitimidad favorece pero no define albuen gobierno; en éste influyen otros factores como laedad de la democracia y la calidad de los arreglosinstitucionales.

También desde una perspectiva empírica, el textode María de los Ángeles Mascott discute algunas de lasfunciones que desempeña la legitimidad.

Mascott apunta que en nuestro país la legitimidaddel gobierno y las autoridades no se deriva únicamen-te del acceso electoral al poder, esto es, un sector delos ciudadanos en México no confiere el derecho agobernar –no legitima– a partir de las elecciones, yasea porque desconfía de la justicia del sistema electo-ral o porque cree que dicho derecho se adquiere en

17Introducción

función de otros factores, entre ellos el desempeño.Por ello, la autora analiza la relación entre algunasvariables del desempeño gubernamental –evaluacio-nes retrospectivas del gobierno y expectativas sobrela economía personal y del país en su conjunto– y lalegitimidad. En suma, llega a la conclusión de que esposible que la eficiencia y el buen desempeño forta-lezcan no sólo la estabilidad y gobernabilidad de losgobiernos y regímenes políticos y la confianza y apro-bación de las autoridades, sino su legitimidad. Sin em-bargo, advierte que esta última relación –entre “buengobierno” y legitimidad– ocurre de manera indirecta,en el mediano plazo y en grados diferenciados entredistintos sectores de la sociedad.

Efrén Arellano dedica su ensayo a discutir el gradode apoyo al sistema democrático en México y presentauna serie de propuestas que, en su opinión, podríanimpulsarse desde el ámbito político para fortalecer elconsenso ciudadano hacia la democracia. Con base enel análisis de la Tercera Encuesta Nacional Electoral, reali-zada por el Centro de Investigación y Docencia Econó-micas (CIDE), el autor encuentra que en nuestro país losciudadanos que no perciben a la democracia como lamejor forma de gobierno tienen tres razones para ello:no la consideran eficaz ni eficiente, y dudan sobre supotencial para fortalecer el respeto a la libertad y a losderechos humanos. Por ello, señala que, a la par de laeficacia y la eficiencia, convendría fortalecer tres prin-cipios para coadyuvar a la legitimidad de la democracia:la participación de los ciudadanos en las decisionespúblicas, la justa aplicación de la ley y la transparenciae información sobre las decisiones del gobierno.

El último texto sobre el tema de la legitimidad es elde Francisco Porras. Él argumenta que, como conse-


cuencia de la creciente complejidad de los sistemaspolíticos contemporáneos, la solución de muchos delos problemas de política pública requiere del empleode jerarquías, mercados y redes, y que la legitimidad delos gobiernos depende cada vez más de su buen des-empeño. Además, enfatiza que una variedad de losproblemas actuales de política pública no puede resol-verse sin la participación de la sociedad civil y la ini-ciativa privada. Con este fin, el especialista discuteampliamente las distintas acepciones de gobierno,gobernabilidad y, sobre todo, gobernanza, así comosus manifestaciones y resultados en algunos munici-pios de nuestro país.

Los asuntos de transparencia y rendición de cuentasocupan a cinco autores de este libro. En primer lugar,Horacio Aguilar, comisionado del Instituto Federal deAcceso a la Información (IFAI), describe las cuatro áreasde trabajo del Instituto –transparencia, acceso a la in-formación y rendición de cuentas, protección de datospersonales y resguardo de archivos– y ofrece datoscuantitativos y cualitativos sobre el trabajo del IFAI, so-bre las dificultades que éste ha enfrentado y sobre losretos que encara para su consolidación. Concluye quela democratización debe ocurrir en tres órdenes: el delsaber, el del poder y el del tener, y señala que el IFAI

puede contribuir a la consolidación democrática a tra-vés de su papel en el acceso a la información, queimpulsa el derecho a saber.

Por su parte, Irma Eréndira Sandoval analiza el de-bate en torno a la implementación de mecanismos detransparencia sobre el manejo financiero. Por un lado,explica, se sostiene que es necesaria la división entreel manejo tecnocrático y el manejo político de las va-riables económicas. Por el otro, argumenta que la dele-

19Introducción

gación de poder político a los tecnócratas puede incen-tivar actividades oportunistas e irresponsables. Sandovalse pronuncia por el “empoderamiento” de la sociedadcivil a través de la profundización de los mecanismos detransparencia y rendición de cuentas en las institucionesmonetarias y financieras no sólo por su carácter demo-cratizador, sino porque, sostiene, a mayores grados detransparencia, las instituciones monetarias también arro-jan mejores resultados en términos económicos.

Eduardo Bohórquez, de Transparencia Mexicana, dis-cute el significado de corrupción, que define no sólocomo un problema sino como un síntoma de diseñosnormativos ineficaces, pero también de un cierto gradode permisividad social hacia el comportamiento des-honesto. Argumenta que el control de este fenómenorequiere del buen funcionamiento, integración y co-operación del “sistema de integridad” –poderes Eje-cutivo, Legislativo y Judicial; la presencia de una prensalibre y de instituciones autónomas de derechos huma-nos; una cultura de la legalidad y la descentralizacióndel combate a la corrupción.

La conclusión de Bohórquez ofrece algunos signosde esperanza. A partir del análisis de varios resultadosdel Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno2005, concluye que en México existen algunas esferasen donde la corrupción es la excepción y no la norma,lo cual contradice la idea de que sea un fenómenoendémico en nuestro país.

El ensayo de José Fabián Ruiz también dedica susreflexiones al tema de la corrupción, y analiza su rela-ción con la democracia en nueve países de AméricaLatina. Con base en la discusión de diversos paradigmasteóricos sobre este fenómeno y sobre las ventajas ydesventajas de éste, Ruiz argumenta que en las socie-


dades democráticas la corrupción anula la igualdad for-mal entre los ciudadanos y pone en evidencia queexiste una brecha fundamental entre las institucionesoficiales y las prácticas reales. Asimismo, al analizarlos datos de Transparencia Internacional y del BancoMundial, encuentra que aunque existe un escenario dedivergencias con países en donde se ha avanzado enel control de las prácticas de corrupción y nacionescon problemas de corrupción endémica, el combate ala corrupción sigue siendo un desafío para la mayorparte del continente. El problema de las democraciaslatinoamericanas es, en suma, que no sólo convivencon prácticas de corrupción, sino que se amoldan aellas, lo cual tiene efectos en el estado de derecho y elcrecimiento económico.

Ruiz revisa algunas de las instituciones, leyes y có-digos de ética aprobados e impulsados en AméricaLatina para combatir las prácticas de corrupción y ofre-ce algunas sugerencias sobre los mecanismos que pue-den favorecer dicho proceso: la división de poderes, laautonomía del Poder Judicial, controles electorales, yel fortalecimiento de las capacidades de la ciudadaníay de los medios de comunicación –esto es, el sistemasocial de “pesos y contrapesos”.

El último ensayo sobre la transparencia y rendiciónde cuentas en este libro es de Silvia Dutrénit, quientoca el tema del acceso a la información a través de larevisión del pasado. Dutrénit ofrece un panorama so-bre los cambios en las políticas de los países latinoa-mericanos –incluyendo a México– hacia su historiapolítica, esto es, lo que llama “un entendimiento deltema de las violaciones estatales a los derechos huma-nos… una voluntad política y una predisposición éticapara defender el derecho a la verdad y la reprobación

21Introducción

del uso del poder estatal para atentar contra los ciuda-danos”. Sin embargo, señala, aún hace falta acordarqué se entiende por verdad y cuál es su alcance. De lasdefiniciones que se den a estos temas, augura, depen-derá la construcción de la democracia en el continente.

La tercera parte del libro se conforma de dos textosque tratan sobre distintos aspectos de la seguridad na-cional en México, incluyendo su definición y riesgos, yel análisis del crimen organizado.

Jorge Chabat dedica su texto a describir algunas ca-racterísticas del crimen organizado, el contexto en elque florecen distintos tipos y manifestaciones de éste,sus objetivos y cambios en años recientes. Asimismo,discute cuáles son las amenazas que plantea el crimenorganizado para los Estados.

Para Chabat, el crimen organizado cuenta con dosinstrumentos básicos: la corrupción y la violencia; mis-mos que utiliza con el objetivo de hacer dinero. Estepoder económico, señala el autor, le permite infiltrarseen economías legítimas e, incluso, tener inversioneslegítimas. Además, puede convertirse en un factor im-portante de desarrollo económico, vulnerar los siste-mas financieros, generar amenazas militares, penetrarlas instituciones encargadas de aplicar la justicia, deslegi-timar al Estado e, incluso, provocar inestabilidad en elámbito internacional.

El especialista advierte que en México el narcotráficoha requerido respuestas de emergencia, lo cual –a di-ferencia de otros fenómenos como el tráfico de autos opersonas– indica que es una amenaza a la seguridad.El problema para combatir este fenómeno, argumenta,radica en la falta de eficacia de las instituciones. Porello, y ante el riesgo de que se dé una alianza entreel crimen organizado y el terrorismo o la guerrilla, el


autor recomienda impulsar una reforma de los temasde seguridad y de justicia penal, así como una reformapenitenciaria. El reto, concluye, es “construir institu-ciones para convertir al crimen organizado en un pro-blema de seguridad pública y no en una amenaza a laseguridad y a la gobernabilidad, como al parecer pasaen México, por lo menos en cuanto al narcotráfico”.

El trabajo de José Luis Piñeyro, con el que concluyeeste libro, trata sobre las relaciones entre la seguridadnacional y la gobernabilidad en México. Para Piñeyro,el concepto de seguridad nacional comprende tres as-pectos: descansa en el respeto a los derechos huma-nos en los planos político, económico y social; se basaen un sistema democrático representativo y participa-tivo; y promueve un desarrollo económico que redistri-buye el ingreso. Desde esta perspectiva, el autor analizael concepto de seguridad nacional del Estado mexica-no y los riesgos que éste identifica para aquélla, ysugiere que debe incorporarse a dicho concepto unaperspectiva sobre la magnitud del riesgo de cada situa-ción potencial o real de peligro. Ello, de acuerdo conPiñeyro, serviría para distinguir entre amenazas y ries-gos, y definir una política preventiva que identifiqueamenazas a la seguridad nacional –entre ellas la po-breza, los desastres naturales y la escasez de agua– yno únicamente riesgos a la seguridad del Estado.

Legitimidad y gobernabilidad democrática: los hori-zontes del buen gobierno conjunta las reflexiones deun grupo de académicos, funcionarios y especialistasen temas de política interior, quienes, además de darun diagnóstico sobre algunos de los retos que enfren-ta la consolidación de nuestra democracia, dan pistassobre algunos de los caminos y mecanismos para im-pulsarla.

23El crimen organizado: amenaza a la seguridad

¿El buen gobierno es, en efecto, condición de legitimi-dad del Estado mexicano? La pregunta parece de fácily lógica respuesta, pero si la pensamos de maneracontrafáctica revela su dificultad, pues podrían imagi-narse gobiernos con graves déficits de legitimidad quesin embargo practiquen las virtudes de la nueva geren-cia pública, o bien autoridades con gran legitimidadcuyo desempeño deje mucho que desear en términosde su gobernanza. A la larga, podría replicarse, seimpondrá la máxima de Lipset: no hay legitimidad re-sistente a la ineficiencia prolongada ni eficiencia queno conceda así sea algo de legitimidad, pero sabemosque la experiencia histórica no es concluyente ni alia-da del sentido común, por lo que parece provechosoproblematizar el nexo. Y es exactamente eso lo que setratará de hacer en este artículo: explorar los alcancesy límites de la relación entre la forma del ejerciciogubernamental y la dimensión instituyente de la auto-ridad, vinculando campos diferenciados de los Estadosmodernos, pues mientras la legitimidad pertenece casi

Los valores de los legisladoresy la legitimidad del Estadomexicano

Nicolás Loza Otero

24 Nicolás Loza Otero

por completo al ámbito de las actitudes, el buen go-bierno opera en el de las instituciones y prácticas. A lavez, advierto que el resultado se parece más a tresbloques apilados que nos permiten pensar en una pie-za, que a tres partes complementarias, articuladas yfuncionales que constituyen una sola pieza. Finalmen-te, se trata de ensayar ideas y reflexionar con la rela-ción entre buen gobierno y legitimidad, sobre la basedel trabajo previo en la segunda y no en la primera deestas dimensiones.

El ensayo se integra de cuatro partes. En la primera,estipulo los sentidos con que usaré los conceptos debuen gobierno y legitimidad, repasando con finesheurísticos el arco de sus posibles vínculos. En la se-gunda, valiéndome de datos del proyecto de élitesparlamentarias de la Universidad de Salamanca en 17países latinoamericanos entre 2003 y 2004, así comode las encuestas nacionales a población en generalprovenientes del Latinobarómetro de 2005, reflexionosobre las condiciones actitudinales en que funciona lademocracia en el subcontinente, para después, usandoel Índice Latinoamericano de Transparencia Presupues-taria, hacer una reflexión sobre la dimensión actitudi-nal del respaldo a la democracia y el buen gobierno.En la tercera parte, centrándome en la proposicióninicial –la legitimidad como condición de buen gobier-no– y en mi campo empírico –los valores de los legis-ladores– examino las preferencias de los diputados lo-cales de 12 entidades de la república entre 1999 y2000 en otros tantos temas de la agenda nacional, re-flexionando sobre los posibles efectos de estas prefe-rencias sobre el cambio político en el país y su go-bernanza y en torno a la difícil relación entre valores,preferencias y conductas que planteé como paradoja

25Los valores de los legisladores y la legitimidad...

en el pasaje anterior. Finalmente, en la cuarta parteofrezco una conclusión provisional cuya intención essugerir líneas de trabajo en la temática.

Buen gobierno y legitimidad

Para distintos autores, la globalización y la realidad mun-dial de finales del siglo XX propiciaron la llamada nue-va gestión pública, que impulsó transformaciones res-pecto a los objetivos institucionales, los incentivos paraalcanzarlos, los sistemas de control, la estructura depoder que subyace a los procesos de toma de decisio-nes y la cultura institucional.1 Sin embargo, de la rea-parición del término –pasada la segunda posguerra– ala fecha, los componentes del buen gobierno se hanensanchado, pues de la exigencia de administracionespúblicas eficientes, responsables y transparentes quese valen para su regulación de los mecanismos delmercado y de algunos actores no gubernamentales,ahora se promueve la participación y vigilancia de lasociedad. Dicho de otro modo y asumiendo que setrata de una de las perspectivas en este campo multi-color, el buen gobierno transitó de la exigencia de bue-na administración a la de buena administración másbuena política.

Brito ha definido al buen gobierno local

como aquel que se caracteriza por aprovechar el aprendiza-je social y estimular la eficiencia adaptativa en su comuni-

dad, al vincularse con ella a través de dispositivos y herra-

1 Leonardo Garnier en Nuria Bresser-Pereira, Luiz Carlos, CunillGrau, Leonardo Garnier, Oscar Oszlak y Adam Przeworski, Políticay gestión pública, FCE/CLAD, Argentina, 2004, p. 124.


mientas que perfeccionan la democracia a ese nivel, incre-

mentando su calidad.2

Para los efectos de este acercamiento, no me referi-ré a los mecanismos administrativos que traducen engobierno el aprendizaje social y la eficiencia adaptati-va, pues me interesa subrayar que el buen gobiernoimplica élites que comparten la convicción de comuni-carse transparentemente con la sociedad, propiciandosu participación, estado actitudinal que impulsaría elvínculo entre administración y política.

Por su parte, la legitimidad es un concepto cuyo usocorriente e incluso especializado es polisémico pues,por lo regular, lo mismo denomina cualquier forma derespaldo político actitudinal que la creencia que con-cede derecho de mando y deber de obediencia, esdecir, aquella que instituye y habilita a la autoridadmisma. A la primera acepción le he llamado el sentidoamplio de la legitimidad, mientras que a la segunda, susentido estricto. Y aunque prefiero este segundo senti-do, no dejo de reconocer que las diversas definicio-nes de la legitimidad convergen, al menos, en tratarlacomo una forma de respaldo actitudinal que facilita laacción gubernamental. En su uso estricto, la legitimi-dad se distingue de la confianza, la aprobación, el or-gullo o el entusiasmo, entre otras disposiciones o esta-dos de ánimo, logrando su especificidad en instituir yreproducir la autoridad. La creencia en la legitimidadpolítica debería tener, entonces, consecuencias institu-cionales también específicas, al hacer plausible la rea-lidad misma del mando y la obediencia.

2 Morelba Brito, Buen gobierno local y calidad de la democracia,I Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, Salamanca, Espa-ña, 9 al 11 de mayo del 2002, p. 262.


La temporalidad en la formación de creencias legi-timantes es doble, pues puede generarse en el origende un gobierno o en su ejercicio cotidiano, y, lo que esmás realista, en una combinación con diferentes dosi-ficaciones de ambos momentos. Y en cualquiera de susposibles mixturas, implica una operación de justifica-ción, apelando a constelaciones de sentido –reglamen-tarias, tradicionales, emotivas– de la constitución y fun-cionamiento de la autoridad. A la vez, se trata de unacreencia necesariamente relacional y de grado, estoes, compartida en mayor o menor medida por gober-nantes y gobernados, aunque las teorías políticas y dela comunicación coincidan en destacar el papel privi-legiado de las élites en su promoción y conservación.Por último, aunque para Weber la legitimidad operacomo máxima interna ajena al autointerés, en mi opi-nión se trata de una creencia que se procesa a travésde la cognición –y en esa medida, la conciencia delinterés propio–, la emoción y la rutina, abriéndose laposibilidad empírica de distintas combinaciones en lasdimensiones e intensidades de configuración y expe-riencia de los sujetos de la creencia. En suma, en elanálisis de la aparición de la creencia en la legitimi-dad, la diferenciación temporal –origen y ejercicio–,de constelaciones de sentido –fuentes–, social –élitesy ciudadanos ordinarios–, grado –más o menos– y moti-vacional en su forma –racional, emocional y/o tradicio-nal– dará cuenta de su fuerza, influencia y vigencia.3

3 Nicolás Loza Otero, “El servicio del escepticismo. Legitimidad yconfianza en el DF, 1994-1997”, en Carlos Lugo (coord.), SegundoCongreso Nacional de Ciencia Política. Legalidad y gobernabilidad,UIA/INAP/IFE, México, 1999; Nicolás Loza Otero, Obedientes e insatisfe-chos. Legitimidad y transición política entre los ciudadanos ordina-rios de la ciudad de México (1995-1997), tesis para obtener el grado


La legitimidad democrática es una especificidad his-tórica de las formas de legitimación, en que la justifica-ción del origen y funcionamiento de la autoridad reposaen los valores de la democracia, es decir, las eleccio-nes libres como vehículo instituyente del gobierno y elEstado de derecho y el buen gobierno como pautas desu ejercicio. En esta forma de legitimación, los meca-nismos de reproducción involucran la exaltación dela razón mediante la deliberación pública de la que seespera la victoria del mejor argumento con sus conse-cuencias conductuales, en un entramado institucionalque procura la renovación carismática de los gobiernosa través de las campañas electorales y el funciona-miento vigilado de las entidades públicas mediante elsistema de pesos y contrapesos, la transparencia y laresponsabilidad. Y como en todo proceso de legitima-ción, los gobiernos y líderes democráticos no eludenlos beneficios que otras fuentes de autoridad puedanreportarles, procurando gozar de actitudes de aproba-ción popular y particularmente entre las élites políti-cas y económicas.4

Como se advierte, la tipificación de la legitimacióndemocrática incluye como pieza casi indispensable albuen gobierno, lo que tampoco significa que empírica-mente un gobierno legítimo –dimensión actitudinalentre los gobernados– sea buen gobierno –dimensiónconductual del gobernante–. ¿De qué forma los estu-dios o la normatividad del buen gobierno integran ladimensión actitudinal? La literatura clásica sobre la go-

de doctor en Ciencia Social con especialidad en Sociología, El Co-legio de México, México, 2005.

4 Peter Lassman, “The Rule of Man Over Man: Politics, Power andLegitimation”, en Stephen Turner (coord.), The Cambridge Compan-ion to Weber, Cambridge University Press, Cambridge, 2000.


bernanza ha enfatizado el valor de la confianza en dis-minuir los costos de transacción, es decir, identificauna creencia que lubrica la toma de decisiones, la acep-tación y, en general, el intercambio social. Y pruebasempíricas han mostrado que la suspicacia en las insti-tuciones públicas depende en gran medida del juicioutilitario del desempeño gubernamental. Dicho de otromodo, se asume un vínculo virtuoso entre la legitimi-dad en sentido amplio –confianza– y el buen gobierno,pero falta la exploración empírica del vínculo con ladimensión estricta de la legitimidad.

Entonces, tratando de explorar este nexo, propon-dría en términos heurísticos una primera forma de larelación, en que las dos variables se asocian pero apa-recen definidas por una tercera antecedente, relativa ala calidad del vínculo gobernante-gobernado, en uncaso como propiedad de una adecuada gestión públi-ca, y en el otro como condición de la autoridad, lo quedicho de otro modo significa que la situación socialque produce legitimidad también genera buen gobier-no (relación a en el Cuadro 1). ¿Cuál podría ser estavariable antecedente? En mis exploraciones empíricasde los determinantes de la legitimidad, los condicionantesmás importantes son los juicios instrumentales y la iden-tidad política, de donde me parece que esta primeraposibilidad sería muy difícil de extenderse al buengobierno, por lo que reclama de otras pruebas y conje-turas en que distingamos el juicio ciudadano del fun-cionamiento de las élites que apuntaría al factor actitu-dinal de estas últimas dado un contexto institucional.

Otra forma posible de la relación es que la legitimi-dad sea una condición del buen gobierno (Cuadro 1,relación b). Una tercera opción sería la anterior sóloque formulada de manera no determinista: la legitimi-


dad facilita la aparición del buen gobierno (relación c).Y también podríamos invertir las proposiciones b y c,postulando que el buen gobierno es la condición de lalegitimidad, lo que dicho sea de paso no es ajeno a lasteorías de la legitimidad (relación d). Finalmente, po-dríamos pensar que la legitimidad y el buen gobiernoforman parte de un círculo virtuoso en donde la causay el efecto dependen más de un corte analítico que deuna adecuada descripción de la realidad (relación e).Como se advierte, estas relaciones supondrían determi-nación, intervención o interacción, lo que normalmen-te implica una proposición teórica antes que una simplecorroboración empírica.

Para explorar este conjunto de relaciones, un ejerciciocontrafáctico nos advierte que en realidad la legitimi-dad no puede ser condición, ni necesaria ni suficiente,del buen gobierno, aunque empíricamente podríamosproponer que los Estados con mayor legitimidad ensentido estricto –autoridad– son, también, los que cuen-tan con gobiernos transparentes y responsivos. Paraexplorar esta última proposición (c en el Cuadro 1),relacioné el Failed States Index de 2006 de Fund for

[a] v bg (y) l El bg y la legitimidad l son producto de una misma variableantecedente o bien, expresan un mismo estado social: ¿cuál?

[b] l bg La l es una condición del bg[c] l ~ bg La l favorece al bg[d] bg l El bg produce l[e] l bg l La l y el bg tienen una relación circular

bg = buen gobierno; l = legitimidad.

Cuadro 1Posibles relaciones entre buen gobierno

y legitimidad estricta


Peace que estima los niveles de autoridad, control yeficacia estatales con base en 12 indicadores de 146países, con el Índice de Percepción de la Corrupción deTransparencia Internacional. En el Failed States Index,México alcanzó el valor de 73.1 en una escala que fuede 112.3 que obtuvo Sudán como el Estado más débil,al de 16.8 que logró Noruega como el Estado másexitoso, ocupando el sitio 85; en tanto que en el Índicede Percepción de la Corrupción se situó en el lugar 65,con un valor de 3.5 en una escala en que Islandiaresultó el país con la más baja percepción de corrup-ción, con 9.7, y Bangladesh y Chad se situaron en elúltimo sitio, el 157, con una calificación de 1.7.

En la relación entre ambos indicadores encontré loobvio: el éxito en la concreción de la autoridad estatalse correlacionó 0.87 con los más bajos niveles de per-cepción de la corrupción, en tanto que el indicador decriminalización e ilegitimidad que integra el Failed StatesIndex tuvo el mismo valor en su variación concomitan-te. Dicho de otro modo y con todas las reservas de unaexploración inicial: un Estado con una autoridad legíti-ma exitosa tendrá mayores probabilidades de concre-tar un buen gobierno, al menos en la dimensión de suimagen de corrupción. ¿No estaremos observando dis-tintos indicadores del mismo fenómeno? No lo creo, perosu alta correlación sugiere que pueden ser antecedidospor una misma variable o un conjunto de éstas.

Finalmente, y a propósito de la relación e del Cua-dro 1 de la gran correlación observada entre fracasodel Estado y corrupción percibida y de la propia teoríademocrática, es muy plausible sostener que un buengobierno ofrecerá inputs de legitimación del sistema,por lo que no sólo deberíamos pensar en el problemade la variable antecedente, sino de la dirección de la


causalidad. En suma: a la luz de este ejercicio explo-ratorio, pareciera que siendo la legitimidad condiciónde buen gobierno, no lo garantiza, además de que unoy otro parecen depender en mayor medida de otras va-riables antecedentes que podrían o no ser las mismas.

Los diputados y la democracia:un apunte sobre América Latina

Refiriendo exclusivamente los valores de los diputadosfederales y pensándolos como proxy de los valores delas élites políticas de sus respectivos países, en Amé-rica Latina y en particular en México para el año 2005,podría afirmarse que las preferencias por la democra-cia eran ampliamente compartidas y resultaban másextendidas que entre la población en general, lo quede paso refutaba afirmaciones como la del historiadorLorenzo Meyer, según las cuales en México “la basesocial más favorable a un desarrollo político democrá-tico pareciera residir más en las masas que en las élites”.5

A la vez, las pocas observaciones nacionales del Índi-ce de Transparencia Presupuestaria en América Latinasugerían mayor relación entre desempeño guberna-mental y preferencias de las élites, que entre el prime-ro y las opiniones de la población en general, al tiempoque constataban el vínculo obvio entre inclinacionesdemocráticas y buen gobierno.

De acuerdo con datos del Proyecto de Élites Parla-mentarias de la Universidad de Salamanca en 2005, lapreferencia por la democracia fue de 94% entre losdiputados federales de 16 países del subcontinente,

5 Lorenzo Meyer, “La democracia y sus enemigos... en México”,Reforma, 8 de junio de 2006, México.


mientras que según cifras del Latinobarómetro, entrela población en general de esos mismos países en eseaño, fue de apenas 53%, es decir, 41 puntos porcentua-les de diferencia (Gráfica 1). Y en México, aunque lasproporciones de diputados y población que optó porla democracia fueron ligeramente mayores, la razón de

Gráfica 1Preferencia por la democracia (diputados federales, 2004-2005,y ciudadanos ordinarios, 2005, de 16 países de América latina)

e Índice de Transparencia Presupuestaria (2005, 8 países)

Fuente: elaboración propia con datos del Latinobarómetro, el Pro-yecto de Élites Parlamentarias en América Latina de la Universidadde Salamanca y el Índice de Transparencia Presupuestaria en Améri-ca Latina.

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Chile

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El Salvador

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México

Nicaragua

Panamá

Paraguay

Perú

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Uruguay

Venezuela

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Ciudadanos Legisladores ILTP


diferencia fue virtualmente la misma. Por el contrario,Honduras, Guatemala y Paraguay apenas sí contaroncon un tercio de sus poblaciones en general con estainclinación, mientras que entre sus élites la distribu-ción de opciones fue virtualmente la misma que en elresto de los países considerados.

Esta discrepancia entre las preferencias de la élite yde los ciudadanos ordinarios a favor de las primerasocurrió también al juzgar qué tan necesarios son lospartidos políticos para la existencia de la democracia:mientras alrededor de 54% de pobladores de estos paí-ses coincidiría en que son indispensables, entre loslegisladores federales la cifra ascendería a cerca de78%. Y a diferencia de la preferencia por la democra-cia, en México la proporción de legisladores y ciuda-danos ordinarios que consideran inevitable el vínculoentre partidos y democracia está un punto porcentualpor abajo de sus respectivas medias, lo que podríailustrar una peculiaridad nacional antipartidaria. En esteterreno, son ahora Ecuador, Panamá y Paraguay los trespaíses con más bajos niveles de aceptación del víncu-lo partidos-democracia.

Incluso, en una medida más instrumental como laconfianza en el Presidente, la diferencia élites/ciuda-danos ordinarios se repite en la misma dirección: entrelos legisladores, la confianza fue de 64% mientras queentre la población en general, de apenas 40%. En Méxi-co, la opinión de los legisladores fue la misma que enAmérica Latina, pero entre los ciudadanos ordinarios lafranja de los escépticos aumentó cinco puntos porcen-tuales. En esta dimensión del respaldo actitudinal, elcaso atípico fue El Salvador, donde 61% de sus pobla-dores entrevistados dijo confiar en el presidente, loque apenas fue compartido por 47% de sus legislado-


res. Por su parte, en Perú, Ecuador y Nicaragua, quie-nes confiaban en el presidente no superaban el 20%de sus poblaciones, mientras que en Nicaragua y Ecua-dor apenas 29 y 34% de su élite parlamentaria confiabanen el titular del Ejecutivo.

En general, estas cifras en que la mayoría absolutade los pobladores de América Latina son favorables ala democracia, se aproximan o otras observaciones oanálisis. En 2002, un equipo de investigación del Pro-grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),con datos del Latinobarómetro y construyendo indi-cadores más complejos en que se involucró el interésen política y las conductas en la materia, clasificó a43% de la población del subcontinente como demócra-ta, a 30% de ambivalente y a 26.5% de no demócrata.6

Es decir, aunque las cifras difieren en sus montos, coin-ciden en identificar a los demócratas como el segmen-to de la población más numeroso. ¿Qué significa elextendido apoyo actitudinal a la democracia entre losciudadanos ordinarios latinoamericanos y el todavía másnumeroso de sus élites políticas?, ¿de qué manera im-plican estas cifras a la legitimidad y el buen gobiernode sus respectivos países? Ligando los datos a las re-flexiones de la primera parte, pareciera que existencondiciones favorables, al menos en el campo actitu-dinal, tanto para la legitimidad democrática como parael éxito de la nueva gerencia pública. ¿Cómo ocurreesta relación donde podemos documentarla?

Para responder, me detendré en el Índice de Trans-parencia Presupuestaria en Latinoamérica para ochopaíses, cuyos valores también se exhiben en la Gráfica 1

6 Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo, La demo-cracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas yciudadanos, Alfaguara, Buenos Aires, 2004, p. 146.


y pueden ir de uno, que representa total opacidad, a100, que revelaría transparencia total. Los más altosvalores del índice significarán, apuntan sus autores,“que las razones de toda decisión gubernamental y ad-ministrativa, así como los costos y recursos comprome-tidos en la aplicación de esa decisión, son accesibles,claros y se comunican al público”, midiendo exacta-mente “lo contrario a la corrupción”,7 por lo que invir-tiendo el signo de sus efectos esperaríamos que tuvie-ra un comportamiento igual al Índice de Percepción dela Corrupción y el nivel de éxito del Estado.

En 2005, el país con el valor más alto en este índicefue Costa Rica con 60.1, en tanto que El Salvador, conapenas 30.1, tuvo el valor más bajo, siendo que enambos las proporciones de población y élites que dije-ron preferir la democracia estuvieron por arriba de lamedia. México logró el tercer valor más alto en elíndice, con 53.8, superado por Colombia y Costa Rica,y el estado actitudinal de su población y élites tambiénsuperó la media. Con fines exploratorios y a pesar delescaso número de observaciones, correlacioné el índicede transparencia, encontrando débiles y nada significa-tivas asociaciones, aunque fueron mejores los resulta-dos con las preferencias de la élite por la democraciaque con las de la población en general.

Al hacer una observación simple de los valores delíndice y las distribuciones de población y élites de-mócratas, se advierten casos como Perú con muy bajaproporción de población que opta por la democracia yun valor del índice de transparencia por arriba de lamedia, al tiempo que Nicaragua, con proporciones depoblación en general y élites demócratas semejantes a

7 FUNDAR, Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuesta-ria, Nicaragua, 2005, en fundar.org.mx


las de América Latina, tuvo un índice de transparenciapor debajo de la media, en este caso, parecido al de ElSalvador. Tras esta primera revisión y dados los resul-tados de la asociación entre percepciones de corrup-ción y éxito del Estado, sugeriría que las variables an-tecedentes a estudiar deberían ser, o bien el tiempoque lleva el arreglo democrático en cada país, o bienla calidad del diseño institucional, aunque esta segun-da podría indicar, al igual que los valores democráticosy el buen gobierno, un mismo fenómeno, por lo queme inclino por considerar la variable de la edad de lademocracia en cada país.

Legitimidad y élites parlamentarias: un antecedente

Utilizando datos de entrevista estandarizada a 352 di-putados locales de 12 estados de la república, realiza-das entre 1999 y 2000,8 presento ahora la valoraciónde 12 iniciativas que siguen en la agenda de las refor-mas institucionales en México, todas ellas más o menosvinculadas a la eficiencia, legitimidad y buen gobierno.Mi propósito es dar cuenta de los posibles efectos mí-nimos de la gran convergencia en los valores demo-cráticos entre los diputados mexicanos y los ciudadanosordinarios en materia de buen gobierno, pues comovimos anteriormente, altas proporciones de poblacióno élites demócratas no son garantía de transparencia,aunque la relación entre ambas sea positiva y puedadocumentarse a nivel general. Y una razón que apare-

8 Nicolás Loza Otero y Álvaro López Lara, “Los diputados localesen México: identidad, disciplina y comportamiento parlamenta-rio”, en Manuel Alcántara (coord.), Política en América Latina, Edi-ciones Universidad de Salamanca, España, 2002.


ce en mi exploración, es que la amplia aceptación detemas generales, más bien ambiguos y políticamentecorrectos, palidece frente a las diferencias en cuestio-nes específicas, como sería la concreción de esos acuer-dos. Dicho de otro modo, el acuerdo de nuestras élitesen las ventajas de la democracia debe relativizarse entanto que el concepto de democracia obliga a res-puestas socialmente deseables y comporta una dosisde abstracción que sólo en su traducción en medidas degobierno o reformas institucionales precisas puede ca-librarse.

Veamos. Ante la frase de si estarían de acuerdo conque son necesarias reformas constitucionales mayores,el promedio de acuerdo entre los diputados localesentrevistados fue de 2.3 (en escala 0-3, donde 0 fuetotal desacuerdo y 3 total acuerdo), es decir, alto, des-tacando que sólo los priístas situaron casi a la mitaddel camino su valoración al respecto. Luego, cuandopusimos a juzgar a estos mismos entrevistados otrasreformas mucho más precisas y claras, como la segun-da vuelta en la elección presidencial, la reelección delegisladores, la aprobación de la iniciativa de Ley Co-copa o una eventual unidad monetaria de Norteamérica,el nivel de consenso bajó a 1.7, 1.58, 1.9 y 1.4, res-pectivamente. Y los únicos temas constitucionales pre-cisos en que se repitió el consenso relativo a la abs-tracción de las reformas constitucionales fueron lograrun régimen parlamentario –aparte, aguarda una inter-pretación el porqué ese consenso no se ha traducidoen una sola iniciativa al respecto– y concederle mayo-res atribuciones a los municipios, que finalmente nodeja de ser una buena intención hasta no concretarseen formas de reglamentación y consecuencias pre-supuestales.


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Y lo mismo sucedió al preguntarse por cuestionesestatales: las abstractas reformas electorales constitu-cionales o la necesidad de generar nuevas leyes elec-torales lograron niveles de acuerdo de 2.52 y 2.55,respectivamente, con muy bajas diferencias entre par-tidos políticos. Por el contrario, las tomas de posiciónen asuntos más concretos, como la segunda vuelta enelecciones de gobernador o la aprobación de una cláu-sula que garantice continuidad presupuestal cuando elCongreso no logre construir acuerdos en la materia,exhibieron niveles de acuerdo de 1.7 cada uno.

Conclusiones

En estos tres pasajes traté de examinar la forma de larelación entre legitimidad y buen gobierno, intentandopasar de la naturaleza obvia del nexo a su problema-tización provechosa. Dicho de otro modo, si bien entreuna y otra categoría existen relaciones que intuitiva-mente se piensan positivas, virtuosas y necesarias, laexploración teórica, contrafáctica e incluso empíricasugieren que ese vínculo no siempre ocurre de esamanera.

Si bien la pregunta sobre la legitimidad de un go-bierno suele producirse con las crisis políticas, la po-sibilidad del buen gobierno resulta una inquietud me-nos dramática y mucho más práctica. ¿Qué efectos tienela legitimidad sobre el buen gobierno? Si pensamos a lalegitimidad en su sentido estricto, esto es, como condi-ción instituyente y reproductora de la autoridad políti-ca socialmente aceptada, no hay posibilidades de buengobierno sin legitimidad, aunque la pura presencia deesta última no conduce necesariamente al primero. A


la vez, si pensamos a la legitimidad en los términos enque usualmente se utiliza, esto es, como respaldo acti-tudinal a un régimen o autoridad, entonces ese apoyofavorecerá pero no determinará ni será condición deexistencia del buen gobierno. Por su parte, el buen go-bierno favorecería la legitimidad en cualquiera de sussentidos.

Si la legitimidad –entendida como condición de laautoridad o como respaldo actitudinal– favorece perono define al buen gobierno –indicado aquí por las per-cepciones de corrupción y transparencia–, ¿qué otrosfactores influirían sobre este último? En la lógica de miexploración, aparecieron la edad de la democracia o lacalidad del arreglo institucional como factores eficien-tes, pero es muy probable que el segundo sea, a lavez, resultado de la primera, por lo que sugeriría quees la legitimidad más la edad de la democracia loselementos que más pistas darían en torno a la concre-ción del buen gobierno. Finalmente, el carácter auto-rreflexivo del saber y vida sociales permitiría pensarque las jóvenes democracias requerirán de menos añosde aprendizaje y más voluntad política de sus élites,que muy probablemente dependa de la percepciónsocial de urgencia de los arreglos institucionales y delos valores mismos de esas élites.

La literatura sobre la transición política y sobre losprocesos de democratización ha utilizado de manerafrecuente el concepto de legitimidad para explicar lainestabilidad, ingobernabilidad y caída de los regíme-nes que les dieron lugar. Asimismo, la falta de legitimi-dad ha sido una de las razones recurrentes para darcuenta de los retos que enfrenta la consolidación de lasdemocracias.2

Las variables electoralesy del buen gobierno en laconstrucción de la legitimidad1

María de los Ángeles Mascott Sánchez

1 Parte de este documento se deriva de la investigación sobrelegitimidad en México que la autora presentó para obtener el gradode doctorado, y que actualmente se encuentra en proceso de publi-cación.

2 Véase, por ejemplo, Juan J. Linz, La quiebra de las democracias,Alianza Editorial Mexicana, México, 1990; Lorenzo Meyer y JoséLuis Reyna, Los sistemas políticos en América Latina, Siglo XXI, Méxi-co, 1989, p. 307; José Antonio Crespo, Los riesgos de la sucesiónpresidencial, CEPCOM, México, 1999, pp. 25-29; Freddy Mariñez Nava-rro, “Gobernabilidad y reforma política en México”, presentado enel VII Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Admi-nistración para el Desarrollo (CLAD), sobre la Reforma del Estado yde la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 de octubre de2002; Jaime Preciado Coronado, “Gobernabilidad democrática encontextos de transición política. Partidos políticos y gobiernos loca-

44 María de los Ángeles Mascott Sánchez

Pocos estudios, sin embargo, han ofrecido evidenciasobre el papel que desempeña la legitimidad en lapreservación o caída de los regímenes políticos o delas autoridades. Además, la mayor parte de la literaturaha usado el concepto para referirse a una amplia gamade significados que no capturan su contenido.

La legitimidad desempeña funciones relevantes enlas relaciones de poder; sin embargo, no es un requisi-to indispensable para que ocurra la obediencia, el apo-yo o la estabilidad. Asimismo, la ausencia de legitimi-dad no significa, de manera inequívoca, el derrumbedel gobierno o las autoridades.

El propósito de este documento es describir, desdeuna perspectiva empírica, parte de las funciones quedesempeña la legitimidad en las relaciones de poder,así como presentar evidencia sobre las creencias delas élites y los ciudadanos en torno a dos de los cuatroaspectos sobre los que descansa la legitimidad del sis-tema político y de las autoridades en México: la demo-cracia electoral y el desempeño del gobierno. Con baseen estos datos, los comentarios finales del documentopresentan algunas reflexiones sobre el efecto que pue-den tener las prácticas de gobernanza en la legitimidaddel gobierno y las autoridades en nuestro país.

El concepto de legitimidad

El concepto de legitimidad ha sido ampliamente deba-tido a lo largo de la historia de la ciencia política. Ellotiene que ver con el desacuerdo sobre su significado,

les en México”, s.f., en: www.iglom.iteso.mx/jpreciado.PDF (consulta:15 de marzo de 2006).

45Las variables electorales y del buen gobierno

las funciones que desempeña en las relaciones de po-der y la forma en la que se manifiesta, pero tambiéncon un debate sobre la manera en que debe estudiarsey medirse.

Existen dos grandes escuelas de pensamiento sobrela legitimidad: normativa y empírica. La perspectiva nor-mativa se centra en el análisis de la justificación moralo racional de las relaciones de poder y del régimenpolítico; lo cual implica que el investigador fundamen-te su análisis en juicios de valor. Por su parte, la pers-pectiva empírica analiza los criterios que los goberna-dos utilizan para legitimar el sistema de gobierno, elrégimen político o las autoridades, con independenciade los valores o preferencias del investigador o de lascualidades y valor “moral” de dichas justificaciones.

Desde la perspectiva empírica, la legitimidad es lacreencia en el derecho de los gobernantes a emitirórdenes y en la obligación de los gobernados a obede-cer. Como explica Rodney Barker, se trata de “la creen-cia en el deber ser del Estado, en su autoridad paraemitir órdenes de tal forma que no se obedecen sim-plemente por temor o conveniencia, sino porque secree que existe autoridad moral, porque los goberna-dos creen que deben obedecer ”.3

La legitimidad política es una característica relativa,dinámica, de grado y multidimensional de las relacio-nes de poder. Ello significa que no existen relacionesde poder totalmente legítimas o totalmente carentes delegitimidad; que la legitimidad se construye y se pier-de; y que se conforma de varios elementos. La defini-

3 Rodney Barker, Political Legitimacy and the State, ClarendonPress, Oxford, 1990, p. 11. Véase también Richard M. Merelman,“Learning and Legitimacy”, American Political Science Review, vol.LX, núm. 3, septiembre de 1966, p. 548.


ción específica de los criterios que legitiman al siste-ma, el gobierno o las autoridades en cada país depen-de de las creencias de la sociedad sobre los factoresque confieren el derecho a gobernar.

La legitimidad se distingue de otras características yatributos de las relaciones de poder. No se trata de unsinónimo de credibilidad, popularidad, obediencia, apo-yo, acuerdo o aprobación. Tampoco de legalidad, efi-ciencia o democracia. La credibilidad, la popularidad,la obediencia, el apoyo, el acuerdo o la aprobaciónpueden ocurrir en condiciones de poca legitimidad;también es posible que la legalidad, la eficiencia o lademocracia no legitimen a las autoridades, los gobier-nos o los sistemas políticos.

Al igual que la legitimidad, la credibilidad y la po-pularidad pueden contribuir a que los gobernantes re-ciban obediencia; sin embargo, están sujetas a uncuestionamiento permanente que no caracteriza a lasrelaciones de legitimidad. En ese sentido, como expli-ca Jan Pakulski, se trata de bases contingentes de apo-yo y estabilidad, esto es, menos firmes que las queproveen las relaciones de legitimidad.4 Por su parte, elapoyo político y la obediencia pueden ser resultadode cálculos sobre el bienestar, especialmente si ocu-rren a cambio de favores o bienes o por temor a san-ciones, y no de la creencia en el derecho a gobernar yen el deber de obedecer.

La democracia no es un requisito para la legitimidadde los gobiernos y autoridades; este es el caso desociedades en las que, con independencia de si existeo no, la gente confiere el derecho a acceder al poder a

4 Jan Pakulski, “East European Revolutions and ‘Legitimacy Cri-sis’”, en Janina Frentzel-Zagórska (coord.), From a One-Party State toDemocracy, Rodopi, Amsterdam, 1993, pp. 68-71.


partir de mecanismos distintos a las elecciones. Ade-más, hay que mencionar que la legitimidad no sólodepende de la forma en que se accede al poder, sinoque los gobernados adscriben el derecho a gobernar apartir de factores distintos a la democracia electoral.

La legitimidad, no obstante, no sustituye otras caracte-rísticas de las relaciones de poder, tales como la po-pularidad de los gobernantes o el acuerdo con el con-tenido de las medidas del gobierno. Tampoco es unrequisito para la estabilidad de las relaciones de poder.Ésta puede mantenerse a través de otros mecanismos,como ocurrió en los gobiernos socialistas de Europadel Este: la combinación de coerción, temor, cálculosde conveniencia o control de la información.5

La contribución de la legitimidad para la estabilidady gobernabilidad se centra en el carácter de la obe-diencia: ésta se presenta con independencia del conte-nido de las órdenes o comandos, porque se basa en unsentido de deber moral. La importancia de la legitimi-dad, en suma, es que facilita y fortalece la goberna-bilidad, el orden, la efectividad y la estabilidad.

La construcción y los objetos de la legitimidad

En su dimensión política, la legitimidad se refiere arelaciones de poder e implica una relación entre suje-tos y objetos, cuyas creencias no son uniformes (Cua-dro 1). De acuerdo con diversos autores, los objetos y

5 Jan Pakulski, “Legitimacy and Mass Compliance: Reflections onMax Weber and Soviet-Type Societies”, British Journal of PoliticalScience, vol. 16, núm. 35-36, enero de 1986, pp. 47-48. Véase tambiénWalker Connor, “Nationalism and Political Legitimacy”, CanadianReview of Studies in Nationalism, vol. VIII, núm. 2, 1981, p. 217.


sujetos más importantes en dichas relaciones son lasélites y los propios gobernantes, porque tienen un mayorpotencial para influir en las reglas del sistema.6

La legitimidad se compone de creencias sobre cua-tro aspectos de las relaciones de poder: 1. La forma enla que éste debe adquirirse y ejercerse; 2. Las metasque el Estado, el gobierno y/o las autoridades debenimpulsar a favor del bienestar de la población y elgrado en que gobernantes y gobernados compartenuna identidad; 3. El desempeño de las autoridades ydel gobierno; y 4. La necesidad de demostrar disensosobre la naturaleza de las relaciones de poder, esto es,de erosionar la legitimidad de dichas relaciones. Sinembargo, la forma en la que se manifiesta cada una deestas creencias varía de sistema a sistema y en funciónde los objetos de legitimidad.

6 Rodney Barker, op. cit., pp. 30-32 y 118; Joseph Rothschild,“Political Legitimacy in Contemporary Europe”, Political ScienceQuarterly, vol. 92, núm. 3, otoño de 1977, p. 42.

Cuadro 1Objetos y sujetos de la legitimidad

Objetos Sujetos

Individuos y entidades a las cuales Individuos que adscribense adscribe legitimidad: legitimidad:

Gobernantes y sus staffsBurocracias Staffs de los gobernantesOpositores y rebeldes BurocraciasCiudadanos ÉlitesGobierno Gobernados, ciudadanosEstado-naciónRégimen político (instituciones sociopolíticas)


En términos generales, las democracias representati-vas alimentan su legitimidad a partir del acceso electo-ral al poder, así como de una combinación de muestrasconvencionales de participación política por parte delos gobernados, tales como la organización ciudadana,la manifestación pacífica y la negociación y el debatede ideas. Sin embargo, el acceso a las urnas y la orga-nización popular pueden tener significados distintosen regímenes no democráticos; dichas manifestacio-nes, en particular si implican disenso respecto de lanaturaleza y reglas del sistema, pueden ser tanto mues-tras como medios para erosionar la legitimidad. En estoscasos, como explica Muthiah Alagappa, la democraciaelectoral no garantiza la legitimidad de las autoridadesni del gobierno, porque la gente no confiere a lasautoridades el derecho a gobernar a partir de los resul-tados de los comicios.7

Diversos autores señalan que en los regímenes nodemocráticos, o donde las actitudes y creencias sobrela democracia electoral son menos estables que en lasdemocracias, las evaluaciones sobre el desempeño so-cio-económico pueden ser una fuente más efectiva delegitimidad, aunque quizá menos estable, que las elec-ciones.8 Asimismo, desde la visión clásica de SeymourMartin Lipset, en el largo plazo la falta de eficaciapuede conducir a la pérdida de legitimidad en la ma-yoría de los regímenes políticos.9

7 Muthiah Alagappa, Political Legitimacy in Southeast Asia. TheQuest for Moral Authority, Stanford University Press, Stanford, Cali-fornia, 1995, p. 21.

8 Por ejemplo, Alagappa, ibid, p. 22; Juan J. Linz, La quiebra delas democracias, Alianza Editorial, México, 1986, p. 49.

9 Seymour Martin Lipset, El hombre político, Rei, México, 1993,pp. 41-83.


Las evaluaciones sobre el desempeño también tienendistintos efectos en la legitimidad de Estados y gobier-nos. Para los últimos, limitados a periodos de tiempopreestablecidos, el buen desempeño –en términos eco-nómicos, sociales, de empleo, seguridad pública o jus-ticia, por ejemplo– puede ser mucho más relevantepara su legitimidad que para los Estados, los cualestienen una mayor capacidad para renovar las creenciasde los ciudadanos.

En realidad la importancia de las evaluaciones sobreel desempeño para la legitimidad varía de régimen arégimen. Asimismo, es posible que dichas evaluacio-nes impacten otros aspectos de las relaciones de po-der y no necesariamente su legitimidad; por ejemplo,la popularidad, el apoyo o la credibilidad.

Democracia y legitimidad en México

En México existen pocos estudios empíricos sobre lalegitimidad del Estado, del sistema político y de losgobernantes. La mayoría de ellos se dedica al sistemade gobierno, en particular la preferencia por sistemasdemocráticos vis a vis autoritarios, y a distintos aspec-tos conectados con ella, en particular confianza y apro-bación.

El problema con estos estudios, como se dijo antes,es que no capturan la esencia del concepto de legiti-midad. Ésta no se limita al sistema político, porquealcanza a gobiernos y autoridades, y mucho menos a laconfianza o la aprobación. De hecho, la evidencia his-tórica indica que es posible la combinación de legiti-midad con desacuerdo o desaprobación.


La investigación más precisa, a partir de evidenciaempírica sobre la legitimidad en México, es el estudiode opiniones sobre los legisladores en 12 congresoslocales y los ciudadanos del Distrito Federal y el Esta-do de México, realizado por Nicolás Loza Otero y ÁlvaroLópez entre 1998 y 2000.10 Esta indagación encontróque la mayoría de los ciudadanos confería legitimidada los gobernantes –presidente y legisladores–, peroque había un diferencial entre las bases y el grado delegitimidad concedida por las élites políticas, repre-sentadas en los legisladores locales de dichos estados,y los ciudadanos de las dos entidades más pobladasdel país. La mayor parte de ambos grupos –legislado-res y ciudadanos– confería legitimidad a partir del ac-ceso electoral al poder, pero élites y gobernados diferíanen cuanto a la proporción de dicho criterio y en rela-ción con otras fuentes de legitimidad. Para los diputa-dos, el criterio dominante de la legitimidad son laselecciones.11 En el caso de los ciudadanos, la legitimi-dad se adscribe en función de este y otros factores.

La gran mayoría de los diputados en los estados,superior a 80% del total, consideraba que el derecho agobernar dependía de los resultados electorales y nodel cumplimiento de objetivos sustantivos, concreta-

10 Los datos provienen del proyecto de investigación de ÁlvaroLópez y Nicolás Loza Otero, La cultura legislativa en los congresosestatales: estudio de opiniones y actitudes de los diputados locales enMéxico, 1998-2000. Agradezco a Nicolás la generosidad de com-partir conmigo dichos datos.

11 Así lo confirman los resultados de la encuesta Élites Parla-mentarias Latinoamericanas 1994-2006, publicada por el InstitutoUniversitario de Ibeoramérica y la Universidad de Salamanca, Espa-ña. Algunos resultados de la encuesta sobre México se encuentranen www.consulta.com.mx/interiores/99_pdfs/14_entorno_i_pdf/ei_200509_ElitesParlameLatino.PDF (consulta: 1 de abril de 2006).


Fuente: Álvaro López y Nicolás Loza Otero, “El Senado mexicano:cambio institucional y percepciones públicas de su desempeño”,s.f., en http://uads.reduaz.mx/~nloza/senado.htm (consulta: 15 demarzo de 2006).

Gráfica 1Bases de legitimidad del Presidente y los legisladores: 1997

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Otros estudios confirman dichos hallazgos. Por ejem-plo, una encuesta de la Universidad Nacional Autóno-ma de México indica que cerca de la mitad de los mexi-canos confiere el derecho a gobernar a partir de laadquisición electoral y del respeto a la ley en el ejerci-cio del poder; sin embargo, una proporción similar


otorga legitimidad con base en otros criterios, en parti-cular la identidad de los gobernantes (véase Gráfica 2).

La diferencia entre las opiniones de los legisladores ylos ciudadanos se basa no sólo en el porcentaje que creeen la legitimidad de las autoridades, sino en los facto-res que, de acuerdo con cada sector, confieren el dere-cho a gobernar. Para un porcentaje mayoritario de losciudadanos, de acuerdo con la encuesta citada, ser electono legitima, pero sí lo hacen otros elementos. Cabepreguntarse qué variables inciden en este fenómeno.

La primera explicación tiene que ver con la ambigüe-dad de las percepciones ciudadanas sobre la forma enque se conducen las elecciones, así como sobre la efi-cacia política a la hora de emitir su voto. A pesar de quela mayoría de los ciudadanos expresa confianza hacia elInstituto Federal Electoral y considera que es importantevotar, un porcentaje significativo, cercano a la mitad,piensa que los partidos políticos compran votos y quelas elecciones en México son fraudulentas (Gráfica 3).12

En ese sentido, es posible que un sector de los ciudada-nos niegue legitimidad a las autoridades porque dudande la justicia y limpieza de los procesos electorales.

Pero también es posible que los ciudadanos tengandistintas visiones y expectativas sobre la democracia yque no privilegien su acepción electoral. Por ejemplo,una encuesta del Instituto Federal Electoral y la Uni-versidad Nacional Autónoma de México indica que en2003 sólo 42% de los ciudadanos creía que la demo-

12 Véanse, entre otros, los siguientes estudios de opinión: Secre-taría de Gobernación, Encuesta Nacional sobre Cultura Política yPrácticas Ciudadanas 2001, México, agosto de 2002; Instituto Fe-deral Electoral-Universidad Nacional Autónoma de México, La na-turaleza del compromiso cívico: capital social y cultura política enMéxico, UNAM, México, 2003.


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cracia sirve para elegir a los gobernantes; 24% opinabaque para resolver las injusticias; 25% para que los ciu-dadanos evalúen al gobierno y 9% no sabía.13 En elmismo sentido, la encuesta Latinobarómetro 2004 en-contró que los mexicanos, como la mayoría de losciudadanos en América Latina, otorgan distintos signifi-cados a la democracia, incluyendo funciones sustantivasde bienestar socioeconómico (Cuadro 2).

13 Instituto Federal Electoral-Universidad Nacional Autónoma deMéxico, ibidem.

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Cuadro 2Principales significados de la democracia

Fuente: Corporación Latinobarómetro, Informe Latinobarómetro2005, Santiago de Chile, octubre de 2005, p. 41.


14 Confrontar, entre otros: Juan Rossen Vasilev, “Economic Per-formance and Regime Legitimacy in Post-Communist Bulgaria”,Politics, vol. 24, núm. 2, 1994, pp. 113-121; Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo-Honduras, “Las reformas económicas y lalegitimidad de la democracia”, Informe sobre Desarrollo Humano.Honduras 2002, Honduras, s.f., pp. 51-72. En www.undp.un.hn/indh/dh/2002.htm (consulta: 22 de marzo de 2006); José RamónMontero, Richard Gunther y Mariano Torcal, “Legitimidad, descon-fianza y desafección”, Estudios Políticos, núm. 74, otoño de 1999,pp. 107-149.

Estos datos sugieren que para un sector de los ciu-dadanos el derecho a gobernar se deriva de fuentesdistintas a la adquisición electoral del poder. La si-guiente sección de este artículo trata sobre uno deesas fuentes: el desempeño de las autoridades y delsistema de gobierno.

Desempeño y legitimidad

Los estudios empíricos sobre la influencia del desempe-ño económico y social en la legitimidad sugieren quela relación entre ambos no es lineal, y que está media-da por otros aspectos de las relaciones de poder.14 Asi-mismo, como se verá en esta sección, las evaluacionessobre el desempeño tienden a ser más relevantes parala legitimidad de los gobiernos y las autoridades elec-tas que para el Estado y el sistema político.

Durante la última década, los estudios sobre los va-lores y las creencias de los mexicanos han encontradoque la mitad considera que la democracia es el mejorsistema de gobierno. Sin embargo, un porcentaje signi-ficativo –en ciertas condiciones, mayoritario– no le con-fiere dicha legitimidad porque prefiere uno que satisfa-ga las necesidades económicas y sociales del país y los


ciudadanos. Este resultado contrasta con los de paísescomo Costa Rica, Uruguay, Chile y Argentina, en don-de la legitimidad de la democracia alcanza proporcio-nes más elevadas, aunque se encuentra por arriba delpromedio latinoamericano (Cuadro 3).

Diversos autores han sugerido que parte de la legiti-midad de la democracia se deriva de la evaluación delos ciudadanos respecto de su desempeño, en particu-lar en términos de la situación socioeconómica de lapoblación. Sin embargo, el análisis de las actitudes,preferencias y evaluaciones de los mexicanos indicaque la relación entre legitimidad de la democracia ysatisfacción con su desempeño no es directa.

La Gráfica 4 presenta datos sobre la legitimidad y lasatisfacción con el funcionamiento de la democraciapara el periodo 1996-2004. La relación entre ambas noparece ser directa.

El análisis de la Encuesta Nacional de Cultura Políti-ca y Prácticas Ciudadanas, de la Secretaría de Gober-nación, confirma esta hipótesis. Como demuestra elCuadro 4, las personas que expresan satisfacción conel funcionamiento de la democracia no la legitiman enmayor medida que las que no se sienten satisfechas.Tampoco lo hacen quienes emiten evaluaciones posi-tivas sobre su situación económica personal y la delpaís en su conjunto, ni aquellos que tienen expectati-vas positivas sobre la economía nacional. Las evalua-ciones sobre el desempeño social y sobre la existenciade democracia en México, sin embargo, tienen un im-pacto moderado en la legitimidad de ésta.

Las evaluaciones sobre el desempeño de los gober-nantes tampoco inciden de manera directa en la legiti-midad del gobierno, el presidente y los diputados. Elanálisis estadístico de la encuesta de Loza, citada lí-


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neas antes, indica que las personas con evaluacionespositivas sobre el desempeño económico del país ysobre la economía personal, así como aquéllas quetienen expectativas de mejoría respecto del desempe-ño social y económico del gobierno, tienden a conferirlegitimidad a las autoridades en mayor porcentaje quequienes emiten evaluaciones negativas (Cuadro 5). Sinembargo, el análisis de correlación –no mostrado aquí–no arroja cifras significativas entre la legitimidad delPresidente, los diputados y el gobierno y las evalua-ciones sobre el desempeño económico, pues se sitúanpor debajo de 0.3. Lo mismo sucede, aunque con unacorrelación ligeramente mayor, respecto de las evalua-ciones sobre el desempeño político.

No obstante, hay que recordar que, como se vio enla Gráfica 1, un promedio de 14% de los ciudadanoslegitima al Presidente y a los diputados con base en sudesempeño. Esta información confirma que la relaciónentre las evaluaciones del desempeño y la legitimidades compleja, indirecta y dinámica. Dichas evaluacionesinfluyen en las creencias sobre la legitimidad, pero suimpacto e importancia varía dependiendo del objeto–sistema político, gobierno o autoridades– y de losvalores y creencias de las personas.

Comentarios finales

La literatura sobre las nuevas democracias y los regí-menes en transición ha señalado, de manera recurren-te, que la incapacidad y el pobre desempeño en materiade bienestar y crecimiento económico son los princi-pales riesgos que confronta la consolidación de lossistemas democráticos.


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75


Parte de las recomendaciones que los organismosinternacionales han emitido para garantizar la consoli-dación de las democracias es impulsar prácticas degobernanza, en particular la eficiencia del gobierno, elcombate a la corrupción, la rendición de cuentas y laparticipación ciudadana.15 Se argumenta que la satis-facción con los resultados del gobierno alimentará lalegitimidad de las democracias y de las autoridadeselectas.

Es posible que la eficiencia y el buen desempeñofortalezcan la estabilidad y gobernabilidad de los go-biernos y los regímenes políticos, así como la confian-za y el apoyo hacia las autoridades. Es posible quetambién fortalezcan las creencias en la legitimidad delgobierno y las autoridades, aunque ello ocurrirá de ma-nera más pausada porque se requiere la modificaciónde valores y creencias por parte de los ciudadanos.

En su acepción más amplia, las prácticas de “buengobierno” centradas en la eficiencia y en el combate ala corrupción pueden ser la base sobre la cual algunossectores en México –aquellos que creen que el dere-cho a gobernar depende de los resultados de gestión–legitimen al gobierno y a las autoridades. Otras, comola participación ciudadana y la rendición de cuentas,

15 El concepto de gobernanza alude a una amplia variedad designificados que exceden los objetivos de este documento. Sin em-bargo, alerto al lector que, a grandes rasgos, refiere a una nuevaforma de pensar las estructuras del Estado, a un paradigma de tra-bajo basado en la eficiencia y a una vinculación menos jerárquicaentre Estado y sociedad. Sobre las distintas acepciones del concep-to pueden consultarse Jan Kooiman, Governing as Governance, SAGE,California, Estados Unidos, 2003; Antonio Natera, La noción degobernanza como gestión pública participativa y reticular, docu-mento de trabajo núm. 2, Universidad Carlos III de Madrid, 2004; yGerry Stoker, “Governance as Theory: Five Propositions”, InternationalSocial Science Journal, núm. 155, 1998, pp. 17-28.


pueden fortalecer la legitimidad entre los individuosque creen que dicho derecho se deriva de una identi-dad compartida entre gobernantes y gobernados. Tam-bién es posible que la transparencia y el respeto a laley alimenten la legitimidad entre el sector de la po-blación que considera que el derecho a gobernar seobtiene mediante los comicios, pero que aún expresadudas sobre la transparencia de las elecciones.

En suma, los datos sobre las creencias en nuestropaís indican que la influencia de las prácticas de go-bernanza y de buen gobierno sobre la legitimidad delgobierno y de las autoridades ocurrirá de manera indi-recta y en el mediano plazo; y que lo harán de maneradiferenciada.


Este trabajo tiene tres objetivos: el primero de ellos esdescribir las opiniones distintivas de aquellos ciudada-nos que dudan de la democracia como la mejor formade gobierno; el segundo es, a partir de esta descrip-ción, ofrecer algunas explicaciones de por qué la de-mocracia no tiene en México un consenso unánimeentre la ciudadanía; el tercer objetivo es elaborar unesquema básico de aquellos factores que, desde elámbito del poder político, podrían impulsarse para for-talecer este consenso y, consecuentemente, para forta-lecer la democracia en México.

El apoyo a la democracia

De acuerdo con diversos estudios realizados durante2003 y 2004, de cada 10 ciudadanos mexicanos, entreseis y siete consideran a la democracia como la mejor

De la opinión públicaa la legitimidad1

Efrén Arellano Trejo

1 Ponencia preparada para el foro “Legitimidad y gobernabilidaddemocrática: los horizontes del buen gobierno en México”, organi-

70 Efrén Arellano Trejo

forma de gobierno.2 Aunque este porcentaje de la po-blación ha crecido en los últimos años, en el contextolatinoamericano México se encuentra, entre un total de19 países, en la octava posición. Según datos del Infor-me Latinobarómetro 2005, los tres países líderes eneste rubro son Uruguay, Venezuela y Chile. Por su posi-ción a media tabla, México es superado por países comoColombia, Guatemala y Honduras (Gráfica 1).3

¿Qué factores están originando este relativo bajo apre-cio de los mexicanos por la democracia? Para respon-der esta interrogante procedí a analizar los resultadosde una encuesta nacional realizada por el Centro deInvestigación y Docencia Económicas, levantada en ju-lio de 2003, a través del despacho BGC-Ulises Beltrán yAsociados. Gracias a la participación del CESOP en esteproyecto fue posible contar con la base de datos.4

En primer lugar tomé la pregunta 11, la cual dicetextualmente: “Por favor dígame, ¿qué tan de acuerdoo en desacuerdo está con la siguiente afirmación?: lademocracia puede tener problemas pero es mejor que

zado por el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de laCámara de Diputados, 4 de abril de 2006.

2 Al respecto puede consultarse Reforma electoral y cultura polí-tica, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámarade Diputados, México, junio de 2004, disponible en www.diputados.gob.mx/cesop.

3 Un resumen del Informe Latinobarómetro 2005 puede con-sultarse en Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, Cá-mara de Diputados, Pulso Ciudadano, núm. 19, diciembre de 2005,disponible en www.diputados.gob.mx/cesop/pulso_ciudadano.htm(consultado: marzo de 2006).

4 Centro de Investigación y Docencia Económicas, Tercera En-cuesta Nacional Electoral, México, julio de 2003, versión en CD, conbase en una encuesta nacional en vivienda, realizada entre el 19 yel 26 de julio de 2003, con dos mil entrevistas a personas mayoresde 18 años que contaban con credencial de elector, con un mar-gen de error de 3% a nivel de confianza del 95%.

71De la opinión pública a la legitimidad

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cualquier otra forma de gobierno. ¿Usted está muy deacuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desa-cuerdo?” Después realicé un análisis de correlacióncon el resto de las preguntas del cuestionario y, conaquellas que tenían una correlación significativa, calculélas diferencias porcentuales entre aquellos entrevista-dos que estuvieron “de acuerdo” o “muy de acuerdo”y aquellos que afirmaron estar “en desacuerdo” o “muydesacuerdo” con la democracia como la mejor formade gobierno.

La pregunta que mostró las diferencias más ampliasentre ambos sectores de la población fue la que indagósobre la satisfacción que tienen los entrevistados res-pecto a la forma como funciona la democracia en Méxi-co. Con el propósito de ilustrar el procedimiento queseguiremos utilizando en este análisis, vale la penamostrar los resultados arrojados al cruzar estas dos va-riables.

Como puede observarse en el Cuadro 1, la columna(b) muestra el total de los entrevistados que expresa-ron estar “en desacuerdo” con la democracia como lamejor forma de gobierno, divididos según las respues-tas dadas a su “satisfacción” con el funcionamiento dela misma. En este caso, aquellos que se dijeron insatis-fechos fue de 17%; en cambio, entre aquellos que dije-ron estar “de acuerdo” con la democracia (columna a),la satisfacción con el funcionamiento de la misma fuede 37%. Es decir, la satisfacción con el funcionamien-to de la democracia incrementó en 20 puntos la acepta-ción de la misma como la mejor forma de gobierno. Po-demos decir que la eficacia, entendida como una delas dimensiones de la legitimidad política, contribuye aincrementar la percepción de la democracia como lamejor forma de gobierno.


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El análisis de correlación realizado permite elaborarun perfil más amplio de los ciudadanos que no conci-ben a la democracia como la mejor forma de gobierno.En total, en esta encuesta identifiqué otras 13 variablescon diferencias de más de 20 puntos entre estos dossectores de la población, las cuales es posible agruparen cuatro grandes temas. El resultado puede consultarseen el Cuadro 2.

Con este cuadro a la vista, podemos afirmar que losciudadanos que no conciben a la democracia como lamejor forma de gobierno, se distinguen por las siguientescaracterísticas principales:

a) Están insatisfechos con los resultados que perci-ben de la democracia y con el escaso respetoque perciben a la libertad y a los derechos hu-manos.

b) Tienen una mala evaluación del presidente y delas autoridades políticas.

c) Tienen una mala evaluación de su situación per-sonal y del entorno ciudad-país; y

d) Perciben una escasa representatividad de las au-toridades electas y una baja eficiencia del siste-ma electoral.

¿Qué variables están comprendidas en cada uno delos temas definidos? El Cuadro 3 responde esta pregun-ta. El tema de satisfacción con la democracia y respetoa los derechos humanos incluyó dos preguntas, unapara cada uno de estos subtemas. La evaluación de lasautoridades políticas incluyó la aprobación al desem-peño del presidente, a su gobierno y la confianza engeneral en las autoridades. La evaluación de la situa-ción personal y del entorno ciudad-país incluyó pre-


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Para tratar de sintetizar lo dicho hasta ahora, podría-mos decir que los ciudadanos que no perciben a lademocracia como la mejor forma de gobierno tienentres razones principales para ello: uno, porque no per-ciben la eficacia necesaria, medida en función de losresultados esperados; dos, no perciben la eficiencia enel sistema, medida en función de la representatividadde quienes toman las decisiones; y tres, tienen seriasdudas sobre el respeto que existe a la libertad y losderechos humanos.

La última columna del Cuadro 3 permite constatar que,en función de la importancia que tienen para los ciuda-danos, estas razones se encuentran entremezcladas. Pesea ello, es posible observar que el color negro, quealude a la eficiencia del sistema electoral, se encuentraen la parte baja de la tabla; en tanto que el color grisoscuro, referido a la evaluación general de la democra-cia y el respeto a los derechos humanos, está en laparte alta.

Relación entre eficacia y legitimidad política

Diversos teóricos y estudiosos de la política se hanreferido a la relación que existe entre eficacia y legi-timidad política. Norberto Bobbio, al analizar esta du-pla conceptual, recordó las observaciones de ThomasHobbes y de Niklas Luhmann. El teórico inglés, quienescribió en el siglo XVII, advirtió que la obligación polí-


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tica hacia el soberano se disuelve no solamente porel abuso de poder (como en las tiranías), sino tambiénpor defecto de poder. La resistencia se presenta –razo-nó Hobbes– cuando el gobierno es incapaz de produ-cir la seguridad que esperan sus súbditos, los cualespueden entonces reunir sus recursos individuales y darsu obediencia a un nuevo soberano capaz de prote-gerlos.5

Luhmann, un notable observador de la sociedad con-temporánea, advirtió el peligro no tanto del exceso delpoder, sino del “demasiado poco poder, que se mani-fiesta en la incapacidad del gobierno para satisfacer lascrecientes expectativas que nacen de la sociedad encuanto es más libre y económicamente desarrollada”.6

Para Bobbio, la inobservancia general de las normasconstituye una de las razones principales de la pérdidade legitimidad, debido fundamentalmente a la inefica-cia que ello conlleva. La efectividad y la no efectividad–dice el autor italiano– es un banco de prueba de lacapacidad del poder para desarrollar la función esen-cial que consiste en proteger a los individuos que se leconfían.7

Seymour Martin Lipset sostuvo explícitamente quela estabilidad de un régimen depende de su efectivi-dad y de su legitimidad. En su obra publicada en 1960,El hombre político, Lipset definió a la eficacia como elgrado en que el sistema satisface las funciones básicas

5 Véase George H. Sabie, Historia de la teoría política, Fondo deCultura Económica, séptima reimpresión, México, 1981, pp. 347 y348.

6 Niklas Luhmann, Potere e complexita sociale, Il Saggiatore, Milán,1979, p. 240; citado por Norberto Bobbio “El poder y el derecho”,en Norberto Bobbio y Michelangelo Bovero, Origen y fundamentosdel poder político, Grijalbo, Colección Enlace, México, 1985, p. 29.

7 Bobbio, “El poder y el derecho”, op. cit., p. 28.


de gobierno, tal como las conciben la mayoría de lapoblación y grupos poderosos como los empresarios olas fuerzas armadas.8

La relación bidireccional que existe entre efectividady legitimidad ha sido explicada por Juan J. Linz de lasiguiente manera:

La legitimidad, por lo menos durante algún tiempo, operacomo una constante positiva que multiplica cualquier valor

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se multiplicarán.9

Otros componentes de la legitimidad

Aunque el análisis estadístico realizado líneas antesubicó a la eficacia y a la eficiencia política como uno delos componentes centrales demandados por la pobla-ción, es necesario trazar, aunque sea muy brevemente,un esquema de lo que podemos denominar la legiti-midad democrática.

Como señala Giovanni Sartori, no existe el autor,único y destacado, de la obra sobre la democracia. Lateoría de la democracia consiste, más bien, en unacorriente de discurso que se remonta a Platón y Aris-tóteles.10 Así ocurre también con los componentes y

8 Seymour Martin Lipset, El hombre político. Las bases sociales de lapolítica, Red Editorial Iberoamericana, México, p. 67.

9 Juan J. Linz, La quiebra de las democracias, Consejo Nacionalpara la Cultura y las Artes, Alianza Editorial Mexicana, Col. Los No-venta, núm. 37, México, 1990, p. 43.

10 Giovanni Sartori, Teoría de la democracia 1. El debate contem-poráneo, 3a. reimp., Alianza Editorial, Madrid, 2001, p. 21.


las características de la legitimidad democráticos. Éstosse han definido a lo largo de un amplio proceso histó-rico y a través de la obra de diversos autores.

Hoy en día, sin embargo, la mayoría de las pro-puestas teóricas coinciden en señalar que una políticapública, un régimen o una acción gubernamental tie-nen legitimidad democrática si en su aplicación y ope-ración se observan, además del elemento de la eficaciay la eficiencia, cuando menos los siguientes cuatro ele-mentos:

a) La legalidad. De acuerdo con Norberto Bobbio, amedida que un pueblo se civiliza, el hecho deposeer los instrumentos del poder no basta; esnecesario haberlos adquirido observando ciertasreglas y principios, que confieren el derecho,universalmente reconocido, de gobernar. De talsuerte que la legalidad tiene la función de trans-formar una relación de fuerza en una relación dederecho. Desde el punto de vista del soberano,dice el autor italiano, “la legitimidad es lo que fun-damenta su derecho; la legalidad es lo que es-tablece su deber. Desde el punto de vista delsúbdito, al contrario, la legitimidad es el funda-mento de su deber de obedecer; la legalidad esla garantía de su derecho de no ser oprimido”.11

b) El respeto a los derechos humanos. A partir de lateoría política del contractualismo, que ubicó elfundamento del poder político en la libre y so-berana decisión de los individuos, se consagró lasupremacía de los ciudadanos y de la sociedadsobre el Estado. Con base en este principio, una

11 Bobbio, “El poder y el derecho”, op. cit., p. 21.


acción política es legítima si los destinatarios delas decisiones tienen participación, directa o in-directa, si se otorga protección y garantía a susderechos humanos y si se respeta la libertad indi-vidual.12

c) Procedimientos de representación. De acuerdocon diversos teóricos de la democracia, el sus-tento básico de la legitimidad es el hecho deque el poder se otorgue desde abajo, es decir, siconstituye una emanación del pueblo, de la vo-luntad popular.13 Sin embargo, la democracia hoyen día debe reducir la voluntad de millones, aveces cientos de millones de personas, a unasola autoridad. Por ello, a través de un largo pro-ceso histórico se han definido los principios defuncionamiento de la democracia representativa.

De acuerdo con Sartori, estos principios son:a) el de la mayoría relativa, que gobierna conrespeto a las minorías; b) los procedimientos elec-torales; y c) la transmisión de poder que significala representación.14

d) La discusión pública. El último elemento quedeseo mencionar es la discusión pública, la cualestá muy vinculada a la pluralidad. De acuerdocon Sartori, la aceptación de la pluralidad comouna virtud de los sistemas políticos fue un he-cho relativamente tardío. Hasta la segunda mi-tad del siglo XVIII, cuando se hablaba de consenso,se entendía consenso unánime. Fue hasta que se

12 Jaime F. Cárdenas Gracia, Crisis de legitimidad y democraciainterna de los partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, Méxi-co, 1992, pp. 28-32.

13 Sartori, Teoría de la democracia..., op. cit., p. 59.14 Ibid., pp. 122 y 123.


desarrollaron los partidos políticos, durante elsiglo XIX, que se asumió que un consenso (odisenso) pluralista puede ser beneficioso paraun sistema político. La “voluntad popular” dejóde ser un ente monolítico e infalible.

“Cualquier cosa que pretenda presentarsecomo legítima o verdadera –dice este autor– debedefenderse contra la crítica y la discrepancia yrevitalizarse mediante ellas”.15 Las opiniones delos ciudadanos adquieren aquí carta de naturali-zación como elemento sustantivo de la democra-cia. El funcionamiento de la opinión pública esla garantía sustantiva de la democracia, la opi-nión de los gobernados es la base real de todogobierno.

Como lo explica Alejandro Muñoz-Alonso,cuando los gobernados emiten su voto y eligencon ello a sus representantes, no por ello renun-cian a su derecho de opinión. Es entonces cuan-do se explica la existencia de dos tipos de sobe-ranía: la política, que se considera reside en laopinión pública, y la soberanía legal, que se ma-terializa en el cuerpo legislador.16 Dicho en otrostérminos: el poder político es un poder positivo,con facultades reguladas para tomar decisiones;en tanto que la opinión pública es un podernegativo, es un límite a los poderes positivos.

La opinión pública –señala Friedrich Hayek–“no debe su capacidad de obligar a que quienes

15 Ibid., p. 126.16 Alejandro Muñoz-Alonso, “Opinión pública y parlamento. Las

transformaciones del régimen parlamentario”, en Alejandro Muñoz-Alonso y Juan Ignacio Rospir (coords.), Comunicación política, Uni-versitas, Madrid, 1995, p. 72.


la sustentan sean capaces de iniciar algún tipode acción concertada; deriva su poder, en últimainstancia, de su capacidad de negar apoyo alórgano legislador”17 y obliga, finalmente, a quelas leyes tengan en su elaboración y contenidociertas modalidades.

Al caracterizar a la opinión pública como unpoder negativo, se aclara el papel de la mismadentro de las democracias representativas, a lascuales se les ha definido como un régimen deopinión. La opinión pública no es una instanciadirectiva, que deba seguirse invariablemente entodas sus directrices, pero como dice Muñoz-Alonso, “cuando se manifiesta insistente e ine-quívocamente (a través de los sondeos y de otrosmedios), se convierte en una referencia insosla-yable que cualquier poder positivo no puededejar de tener presente y que, quiéralo o no,condicionará su acción política y su toma de de-cisiones”.18

Conclusión: principios de legitimación

¿Qué importancia tiene el hecho de que la sociedad ensu conjunto asuma la legitimidad de la democracia? Elanálisis de la transición y consolidación de la democra-cia ha arrojado diversas hipótesis para responder estecuestionamiento. Adam Przeworski, por ejemplo, ha sos-tenido que lo que es amenazante para los regímenes

17 Friedrich A. Hayek, Derecho, legislación y libertad, Unión Edi-torial Madrid, 1978, vol. I. Normas y orden, p. 149, citado por Muñoz-Alonso, “Opinión pública y parlamento...”, op. cit., p. 75.

18 Muñoz-Alonso, “Opinión pública y parlamento...”, op. cit., p. 76.


autoritarios no es el derrumbe de la legitimidad sino laorganización de la contrahegemonía.19

Con una línea argumental muy similar, LeonardoMorlino, quien ha estudiado los procesos de transición yconsolidación de la democracia en diversos países, afir-ma que uno de los aspectos teóricos más relevantes enestos procesos es precisamente la aceptación de lasinstituciones democráticas por parte de la sociedad. En-tendida dicha aceptación como un consenso pasivo ydócil por parte de la población. En cambio, a nivel deélites es necesario, sostiene Morlino, que exista un pro-ceso de legitimación de la democracia, visto este últimocomo un conjunto de conductas positivas respecto a lasinstituciones democráticas, las cuales se deben asumircomo las más apropiadas para gobernar al país.20

Desde el mirador de la sociología del conocimiento,la legitimación es un proceso que explica y justifica alas instituciones sociales. Con su labor explicativa, lalegitimación indica por qué las cosas son como son(apela al conocimiento de los individuos); en tanto queal justificar una institución, ofrece orientaciones sobrequé hacer y qué no hacer (involucra los valores social-mente aceptados). Como señalan Berger y Luckman,la legitimación incluye un elemento cognoscitivo y otronormativo. Es una cuestión de valores y también deconocimientos.21

Evidentemente la legitimación de la democracia im-plica una labor de gran envergadura, permanente y delargo plazo. Este proceso demanda, como se demostró

19 Adam Przeworski, Democracy and the Market, CambridgeUniversity Press, Cambridge, 1991.

20 Leonardo Morlino, Democracias y democratizaciones, Edicio-nes Cepcom, México, 2005, pp. 175-179.

21 Peter L. Berger y Thomas Luckman, La construcción social dela realidad, Amorrortu, Argentina, 1994, p. 122.


en la primera parte de este artículo, de la eficacia yefectividad del sistema democrático. Sin embargo, esposible distinguir tres principios cuya aplicación pue-den realizarse a gran escala, pero también en cual-quier ámbito en los cuales sean posibles las decisionescolectivas. A continuación describo, brevemente, di-chos principios.

a) La participación de los involucrados. Un estudiodel Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pú-blica, de esta Cámara de Diputados, en junio de2004, analizó los rasgos distintivos de la culturapolítica mexicana. En este caso encontramos quea medida que crece la percepción de que losciudadanos influyen en las decisiones políticascrece también el interés, la información y la par-ticipación política; se otorga una mayor legitimi-dad y representatividad a la democracia mexicanay se muestra una mejor actitud hacia la solidari-dad social y menor tolerancia a la corrupción.

Si bien en este trabajo se documentó la co-rrelación existente entre participación y fortale-cimiento de la democracia, diversos autores sehan referido a los sentimientos de frustración yapatía que conlleva en muchos ciudadanos elreconocer su escasa capacidad de influencia po-lítica. A principios de los años setenta, por ejem-plo, David Morley afirmaba que es la falta depoder de los ciudadanos “el hecho político quese esconde detrás de todos esos estudios y de-mostraciones de ignorancia política popular”.22

22 David Morley, Televisión, audiencias y estudios culturales,Amorroutu, Buenos Aires, 1996, p. 367.


b) Justa aplicación de la ley. En el análisis de corre-lación que realicé al inicio de esta presentaciónpudimos observar que el respeto a los derechoshumanos es la segunda variable en importanciapara determinar el apoyo a la democracia comola mejor forma de gobierno. Este dato, me pare-ce, está vinculado a la difícil relación que existeen el triángulo ciudadanos-ley-autoridad.

Los ciudadanos en México perciben altos ni-veles de corrupción en sus autoridades. En losÍndices de Gobernabilidad 1996-2004, elabora-dos por el Banco Mundial, los rubros peor eva-luados fueron precisamente el “control de lacorrupción” y el “respeto a la ley”; en estos dosrubros, los niveles de nuestro país fueron infe-riores a los observados en el norte y medio esteafricano.23

A lo extendido de la corrupción hay que aña-dir un dato que deberíamos analizar más detalla-damente. Los ciudadanos se sienten agraviadospor el uso discrecional de la ley. La mayoríaconsidera que la ley no se aplica igual en todoslos casos: más de 60% considera que se aplica“en beneficio de unos cuantos”; en tanto, 40%cree que las leyes se usan “para defender losintereses de la gente con poder”. Peor aún, anteun abuso de autoridad, 80% piensa que la genteestá “insuficientemente protegida”.

23 Estos índices pueden consultarse en Centro de Estudios Socialesy de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, Gobernabilidad yreforma política, colección Temas de la agenda legislativa en eldebate público, número 3, junio de 2005, con datos de DanielKaufmann, Aart Kraay, Massimo Mastruzzi, Governance Matters IV;Governance Indicators for 1996-2004, Banco Mundial. Disponible enwww.diputados.gob.mx/cesop (fecha de consulta: marzo de 2006).


México se caracteriza por ser un país conbajos niveles de confianza en sus autoridades.Los representantes de la ley, así como los impar-tidores de justicia, no escapan a esta tendencia.La policía, el ministerio público, los jueces e in-cluso la Suprema Corte de Justicia de la Nación,no gozan de la confianza ni de la credibilidad dela mayoría de la población.

Si asumimos a la legalidad como un compo-nente esencial de la legitimidad política, pode-mos afirmar que en la aplicación de la ley lademocracia mexicana tiene uno de sus más se-veros déficits, pero también uno de sus camposde oportunidad más relevantes.

c) Transparencia e información sobre las decisio-nes. En junio del año pasado estuvo en Méxicoel ex presidente brasileño (y destacado soció-logo), por dos periodos consecutivos, FernandoHenrrique Cardoso. En una de sus conferencias,entre otras cosas, dijo que en América Latina seha observado una fuerte deslegitimación de losespacios institucionales. Hoy día, dijo, la legiti-mación del mando requiere un diálogo más in-tenso con la sociedad. La legitimidad no provienesólo del sufragio o de las leyes, se requiere po-ner en marcha una pedagogía democrática.

Cardoso ejemplificó lo anterior al señalar quelas iniciativas discutidas en el Congreso debenser puestas al alcance de la gente, a través deInternet y de su exhibición en todos los mediosposibles. Todo el proceso de legitimación, dijo,pasa hoy en día por los medios.24

24 Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámarade Diputados, Gobernabilidad y reforma política, op. cit.


Me permito hacer una última cita a un trabajodel Centro de Estudios Sociales y de OpiniónPública. Este trabajo se publicó en agosto de 2005y en él encontramos que los ciudadanos mejorinformados, identificados como aquellos que leenregularmente el periódico, son más críticos res-pecto a los resultados de la política en México,pero al mismo tiempo son los más convencidosde la democracia como la mejor forma de go-bierno. Además, los sectores mejor informadostienen una mayor tolerancia política. Este últi-mo, indicador esencial para medir las actitudespro-democracia de la población.25

Una institución o un órgano de gobierno queinforma es un gobierno predecible. Que asumela necesidad de tomar en cuenta a sus goberna-dos y que les da a éstos la oportunidad de utili-zar la fuerza negativa de la que hablamos cuandodefinidos a la opinión pública. También es unagarantía del respeto que deben tener las mayo-rías hacia las minorías y viceversa.

La información no es suficiente, pero sí esuna condición imprescindible para fomentar laparticipación política. La participación es, comoya lo mostramos líneas antes, el elemento máspoderoso para lograr la legitimación y la legiti-midad democrática.

25 Efrén Arellano Trejo, “El nuevo espacio público y la Cámarade Diputados, Boletín del Centro de Estudios Sociales y de OpiniónPública, núm. 7, Cámara de Diputados, México, agosto de 2005, pp.95-99.

Uno de los argumentos más importantes de la litera-tura académica de la gobernanza (governance) es quelos sistemas sociopolíticos contemporáneos son ahoramás complejos de lo que eran en el pasado. Esta com-plejidad se manifiesta, sobre todo, a través del incre-mento de la fragmentación política, de los límites bo-rrosos entre las esferas de lo público y lo privado, y dela autoorganización de los actores no gubernamentales.Este artículo argumenta que, como resultado de estasnuevas tendencias, muchos de los problemas de políti-ca pública que enfrentan los gobiernos actuales handejado de ser asuntos de gobernabilidad para conver-tirse en asuntos de gobernanza. Esto implica que susolución requiere del empleo de las jerarquías, los mer-cados y las redes en diversos grados, y de acuerdo alárea de política pública que se trate. La legitimidad delos gobiernos depende cada vez más de su capacidadpara alcanzar un equilibrio efectivo entre estos tresmodelos de acción pública.

Gobernabilidad, gobernanzay legitimidad política:hacia una nueva síntesis

Francisco Porras

90 Francisco Porras

Gobernanza y gobernabilidad

Desde que a finales de la década de los ochenta lasagencias internacionales empezaron a usar el términode governance como equivalente de ‘buen gobierno’,un grupo importante de estudiosos de la administra-ción pública subnacional comenzó a explorar el poten-cial teórico del concepto y sus implicaciones sobre loque significa la acción gubernamental en el mundocontemporáneo. Como resultado de este nuevo interésse han producido en la academia varios usos analíticosde governance que, en la práctica, han introducido unenfoque alternativo a los problemas usuales de lagobernabilidad y la legitimidad política. Este enfoquese caracteriza fundamentalmente por considerar los lu-gares de poder independientemente del sector (guber-namental o no gubernamental) al que pertenezcan, ypor definir a las jerarquías como el instrumento ordina-rio y privilegiado del gobierno tradicional.

La literatura del governance (o la gobernanza, comoha venido a ser conocida en español) argumenta queésta es algo diferente al gobierno y la gobernabilidad.En efecto, a pesar de que en un principio el términofue utilizado con una carga normativa importante, algrado de entender la gobernanza como el legítimo yeficiente ejercicio del gobierno, el uso contemporáneohace referencia a un modo diferente de interacciónentre el Estado y la sociedad basado en redes, inde-pendientemente de si éste es percibido como legítimoo eficiente. Conforme los distintos autores destacabansus elementos conceptuales constitutivos, los marcosteóricos de la gobernanza han perdido su carga norma-tiva. Mientras que hace 15 años las agencias interna-cionales proponían que la incorporación de actores no

91Gobernabilidad, gobernanza y legitimidad política

gubernamentales en las comunidades de política pú-blica posibilitaba la democratización de las decisionesestatales, los aportes de este siglo han dejado muy enclaro que una cosa es la apertura de las comunidades depolítica y otra es que sean democráticas, legítimas yeficientes. Actualmente se define a la gobernanza comola integración de actores no gubernamentales al dise-ño, implementación o evaluación de las políticas, ge-nerando redes interorganizacionales en el proceso.1 Lagobernabilidad, por otro lado, es el ejercicio del go-bierno en condiciones de legitimidad, eficiencia y apo-yo ciudadano,2 entendiendo que este ejercicio se veri-fica fundamentalmente a través de las jerarquías. Lagobernanza es el uso de redes en las políticas públi-cas; la gobernabilidad es el buen uso de las jerarquíasen las políticas públicas. La gobernanza puede ser com-plemento o precondición a la gobernabilidad, pero encualquier caso, se trata de dos conceptos que hacenreferencia a realidades diferentes.

Este escrito argumenta que, conforme los contextossociopolíticos se han vuelto más complejos, algunosproblemas de política pública han pasado del ámbitode la gobernabilidad al de la gobernanza. Esto significaque los recursos necesarios para su solución se en-cuentran ahora más dispersos entre actores guberna-mentales y no gubernamentales y, en consecuencia,las jerarquías son insuficientes, por muy buen uso quese haga de ellas. Para desarrollar este argumento, pri-

1 R.A.W. Rhodes, Understanding Governance: Policy Networks,Governance, Reflexivity and Accountability, Open University Press,Buckingham y Philadelphia, 1997.

2 Alicia Ziccardi, “Governance and Governability: One or TwoConcepts”, en Robert H. Wilson y Reid Cramer (coords.), Interna-tional Workshop on Good Local Government, University of Texas,Austin, 1995.

92 Francisco Porras

mero se consideran las diferentes nociones de gober-nanza, después se trata brevemente el avance de lagobernanza en el caso mexicano, para finalizar conuna reconsideración de la relación entre gobernanza,gobernabilidad y legitimidad política.

El concepto de gobernanza

Muchas de las críticas al concepto de gobernanza (gov-ernance) se han fundamentado en las mismas razonesque han posibilitado su uso tan extendido. El términoha sido simultáneamente empleado como sinónimode un “nuevo proceso de gobierno, de una modificaciónen las condiciones del control jerárquico (ordered rule),o de un nuevo método mediante el cual se gobierna ala sociedad”3 y, por lo tanto, ha conservado un carácterde ambigüedad que no ha facilitado un uso interdisci-plinario consistente. La gobernanza se puede entendermejor como un concepto paraguas que agrupa unagran cantidad de significados y corrientes teóricas, en-tre los que se encuentran la literatura normativa del‘buen gobierno’ (Good Governance) propuesta por ins-tituciones internacionales afines al Post-Consenso deWashington, los modelos de responsabilidad socialde las empresas hacia sus clientes y accionistas (Cor-porate Governance), el ‘retiro del Estado’ de ciertasáreas de política pública para dejarlas en manos delmercado,4 el abandono de las expectativas estatales de

3 R.A.W. Rhodes, “The New Governance: Governing without Gov-ernment”, Political Studies, XLIV, 1996, pp. 652-667.

4 Susan Strange, The Retreat of the State: The Diffusion of Power inthe World Economy, Cambridge University Press, Cambridge, 1996.


dirigir la economía5 y las propuestas de ‘gobierno adistancia’ o de ‘gobernanza sin gobierno’,6 sólo pormencionar los más importantes.

A pesar de que esta diversidad de significados hagenerado críticas acerca de la capacidad de este enfo-que para explicar eficazmente la complejidad socio-política,7 existen contribuciones al debate que tratan alconcepto como una herramienta para explicar los cam-bios en las políticas públicas.8 Este trabajo se centra enlos marcos teóricos que establecen relaciones causalesentre las condiciones financieras y de legitimidad delEstado, y el grado de heterogeneidad de los actoresque dan forma a las políticas gubernamentales, sobretodo en contextos subnacionales. Siguiendo este crite-rio, el corpus teórico de la gobernanza puede clasificarseen cuatro grandes bloques, los cuales (en términos ge-nerales) siguen un orden cronológico.

El primero está constituido por autores que conside-ran la gobernanza como sinónimo del ‘orden sociopo-lítico total’ donde el gobierno sólo es un primus interpares: el primero dentro del grupo de actores públicosy privados que tratan de influir en el sistema políticopara su propio beneficio. Estas contribuciones tienencomo referencia inmediata las teorías de la compleji-dad, por lo que critican como un simplismo el pensarque el gobierno puede organizar a la sociedad por sí

5 Gerry Stoker, “Governance as Theory: Five Propositions”, Inter-national Social Science Journal, núm. 155, 1998, pp. 17-28.

6 Rhodes, Understanding Governance: Policy Networks..., op. cit.7 Cynthia Hewitt de Alcántara, “Uses and Abuses of the Concept

of Governance”, International Social Science Journal, núm. 155, 1998,pp. 105-113.

8 Jan Pierre y B. Guy Peters, Governance, Politics and the State,Houndmills, Basingstoke, Hampshire, McMillan Press, Londres, 2000.

94 Francisco Porras

mismo. Se argumenta que el gobierno nunca ha sidosuficiente para imprimir dirección a los procesos socia-les autoorganizados, lo que es más evidente en la épo-ca contemporánea.9 De esta manera, para Kooiman10

la gobernanza puede ser vista como

el patrón o estructura que emerge en un sistema sociopolítico

como resultado común de los esfuerzos de intervencióninteractuantes de todos los actores involucrados. [La go-

bernanza] es la interdependencia funcional entre actores

sociopolíticos relativamente autónomos, ordenados de ma-nera no-jerárquica […] En estas condiciones, nadie tiene la

capacidad de “hacer el trabajo” (resolver un problema o apro-

vechar una oportunidad) de manera unilateral. Ningún actores tan dominante como para forzar una línea de acción única.

Puesto que esta definición de gobernanza compren-de prácticamente todas las interacciones sociopolíticas deun sistema,11 no es particularmente útil para realizaranálisis que requieran un uso detallado de variables. Elconsiderar que el patrón de interdependencias socia-les es resultado de todas las acciones del sistema no sepuede traducir fácilmente a indicadores. Por esta ra-zón, los autores del segundo bloque de definiciones dela gobernanza argumentan que ésta debe ser entendi-

9 Renate Mayntz, “Governing Failures and the Problem ofGovernability: Some Comments on a Theoretical Paradigm”, en J.Kooiman (coord.), Modern Governance: New Government-SocietyInteractions, Newbury Park, Sage, Londres y Nueva Delhi, 1993.

10 Jan Kooiman (coord.), Modern Governance: New Government-Society Interactions, Newbury Park, Sage, Londres y Nueva Delhi,1993a, p. 258.

11 Jan Kooiman, “Governance and Governability: Using Complexity,Dynamics and Diversity”, en Kooiman (coord.), Modern Governance:New..., op. cit., 1993.


da como un orden sociopolítico cualitativamente dife-rente al que se da en sistemas donde el gobierno jerár-quico todavía tiene una preeminencia indisputable enla mayoría de los sectores de política pública. En con-secuencia, es posible diferenciar entre casos de ‘go-bierno’ y casos de ‘gobernanza’.

Para Stoker,12 las teorías de la gobernanza propo-nen que cuando los Estados entran en crisis financierasy de legitimidad a) los resultados de las políticas pú-blicas son cada vez más fruto de las acciones de acto-res gubernamentales y no gubernamentales por igual,b) lo que produce una marcada ambigüedad (blurringof boundaries) entre las funciones públicas y privadas,teniendo actores del gobierno que siguen criterios delos mercados, y actores privados con responsabilida-des públicas. La gobernanza, como un orden cualita-tivamente diferente al gobierno, se identifica ademásporque en ella existe un c) alto grado de ‘dependenciade poder’ (power dependence), de manera que la via-bilidad y sustentabilidad de las políticas públicas sesupeditan al consenso de otros actores no guberna-mentales, ya sea porque el Estado carece de la legiti-midad requerida para sostener sus políticas, o porqueno tiene los recursos financieros suficientes. En conse-cuencia, la gobernanza se manifiesta por d) la presen-cia de redes mixtas, formadas por actores públicos yprivados, que se unen para suministrar los bienes pú-blicos que el Estado no puede ofrecer. Por último, lagobernanza aparece cuando e) los actores sociopo-líticos (gubernamentales y no gubernamentales) con-vergen en políticas comunes, no porque las leyes loestipulen así, sino porque para hacer sustentables las

12 Stoker, “Governance as Theory...”, op. cit., p. 18.

96 Francisco Porras

políticas que son consideradas parte del bien públicoes necesario la unión de recursos de todos los sectoresde la sociedad.

El orden sociopolítico de la gobernanza es diferenteal del gobierno porque estas condiciones hacen im-practicable el modelo piramidal de intervención buro-crática, i.e. el de las jerarquías tradicionales. Los luga-res (loci) de toma de decisiones se encuentran másdispersos en la gobernanza, de manera que el gobier-no necesita desarrollar un alto grado de flexibilidad enlos mecanismos que usa y gran rapidez para adaptarsea las condiciones cambiantes del entorno. En el ordensociopolítico de la gobernanza, los gobernantes debenacrecentar sus habilidades de liderazgo fuera y dentrode las estructuras burocráticas del Estado para así re-ducir los efectos secundarios de la fragmentación, comola duplicidad de funciones en las agencias guberna-mentales y la incoherencia, o contradicción, entre po-líticas públicas generadas en diferentes secciones dela burocracia estatal.

El tercer bloque de definiciones de gobernanza estárepresentado por Pierre y Peters,13 y Krahmann,14 quie-nes argumentan que la aproximación de los órdenescualitativamente diferentes ha producido un tratamien-to dicotómico entre gobierno y gobernanza (i.e. comosi fueran mutuamente excluyentes). En realidad, argu-mentan estos autores, el cambio de gobierno a gober-nanza nunca sucede de manera total, abarcando todoslos sectores de política pública; lo usual es que hayacambios parciales, afectando más unos sectores que

13 Pierre y Peters, Governance, Politics..., op. cit.14 Elke Krahmann, “National, Regional, and Global Governance:

One Phenomenon or Many?”, Global Governance, núm. 9, 2003, pp.323-346.


otros. Las propuestas de este enfoque argumentanque la diferencia entre el gobierno y la gobernanza esde grado y no de cualidad. El gobierno y la gobernanzason polos en un continuum de política pública que seencuentra en constante redefinición (véase Cuadro 1).Este grupo de contribuciones ha sido especialmenteinfluyente al introducir tres elementos en la discusiónteórica de la gobernanza que se han constituido comola definición actualmente más aceptada en las cienciaspolíticas:

a) La gobernanza es un paradigma de políticas pú-blicas. A diferencia de las contribuciones de ini-cios de la década de 1990, los autores del últimolustro definen a la gobernanza como un modelode interacción entre el Estado y la sociedad. Elpunto que diferencia al gobierno de la gobernanzaes el grado de apertura de las comunidades depolítica y, consecuentemente, la participaciónde actores no gubernamentales. Mientras que enel gobierno los loci de poder se encuentran situa-dos en estructuras jerárquicas intergubernamen-tales, en la gobernanza éstos se desplazan alsector privado o a redes horizontales mixtas. Eneste sentido, la gobernanza es considerada equi-valente a ‘timonear’ (en lugar de dirigir en senti-do estricto) dada la gran importancia que tienenlas ONG en el diseño y la aplicación de los pro-gramas gubernamentales. El Estado en la gober-nanza es considerado “facilitador” en lugar de“jerárquico”.15

15 María del Carmen Pardo, “Prólogo”, en María del Carmen Par-do (comp.), De la administración pública a la gobernanza, El Cole-gio de México, México, 2004, p. 16.

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op.

cit

., p. 33

2.


b) El gobierno y la gobernanza coexisten en diversosgrados. A pesar de los argumentos de Rhodes,16

el Estado no sólo no se ha debilitado en los sec-tores en que ha permitido la participación deactores no gubernamentales, sino parece inclusohaberse fortalecido. Las nuevas contribuciones alas teorías de la gobernanza aceptan que el go-bierno ha conservado la centralidad política enla mayoría de las sociedades, pero a cambio dedisminuir el control directo de los procesos de po-lítica pública. El gobierno y la gobernanza co-existen dentro de los Estados, habiendo sectoresdonde la participación social, la fragmentación yla influencia de las ONG son mayores, y otrosdonde maneras tradicionales de gobierno toda-vía son empleadas. La gobernanza se da cuandoexiste un “patrón flexible de toma de decisionespúblicas basado en redes de individuos”.17 Deesta manera, se rechaza la necesidad de la tran-sición del gobierno a la gobernanza en las socie-dades post-industrializadas, lo que parecía estarimplícito en algunos planteamientos de la dé-cada pasada. Además, la idea del continuumconsidera la posibilidad de que haya sistemaspolíticos donde el cambio a la gobernanza seareversible. En efecto, al ser paradigmas de ac-ción estatal, el gobierno y la gobernanza sonopciones de interacción con la sociedad que seencuentran a disposición del gobernante parafacilitar el bien público. Habrá sectores de polí-

16 Rhodes, Understanding Governance: Policy Networks..., op. cit.17 Peter John, Local Governance in Western Europe, Thousand

Oaks, Sage, Londres y Nueva Delhi, 2001, p. 9.

100 Francisco Porras

18 B. Guy Peters, “Cambios en la naturaleza de la administraciónpública: de las preguntas sencillas a las respuestas difíciles”, enPardo (comp.), De la administración pública..., op. cit.

19 Francisco Porras, Broadening Governance Understandings: TheCase of Mexican Local Government, tesis de doctorado no publica-da, Universidad de Warwick, Reino Unido, 2005.

20 B. Guy Peters, “Shouldn’t Row, Can’t Steer: What’s a Governmentto Do?”, Public Policy and Administration, vol. 12, núm. 2, 1997,pp. 51-61.

tica en los que será necesario el gobierno jerár-quico y la intervención tradicional, pero en otros,los mercados podrán distribuir los bienes de ma-nera más eficiente; por último, habrá áreas depolítica que serán propicias al ‘timoneo’ por re-des, es decir, a la gobernanza. La evidencia su-giere que esta última es especialmente útil comoinstrumento para definir objetivos públicos y fo-mentar, de manera indirecta, la rendición de cuen-tas,18 sobre todo en el nivel micro.19 Así, habráadministraciones que empleen la gobernanza enciertos programas gubernamentales, pero su de-cisión puede ser cambiada en las siguientes. Elproblema que enfrenta el gobernante contempo-ráneo es decidir qué paradigma (jerarquías, mer-cados o redes) es el apropiado para cada situa-ción concreta.20

c) La gobernanza no equivale a la rendición decuentas de manera automática. Para la literaturade la gobernanza el problema de la rendición decuentas es central. La participación de actoresno gubernamentales tiene una importancia prác-tica, porque le da al gobierno recursos financie-ros y de legitimidad que no puede obtener deotra manera, pero también es importante norma-


tivamente, pues se presupone que esa partici-pación fomenta un ambiente de rendición de cuen-tas. El tener redes mixtas propiciaría la mejora enla calidad de los servicios públicos, al hacerlosmenos burocratizados, y reforzaría dinámicas de-mocráticas amplias, al tener una sociedad másparticipante y, por tanto, vigilante.21 Estos pre-supuestos son especialmente evidentes en la li-teratura de las instituciones internacionales (comoel Banco Mundial), donde se argumenta que lascaracterísticas fundamentales de la gobernanzason la rendición de cuentas, la confiabilidad delmarco legal y la libertad de prensa.22 Sin embar-go, aportaciones posteriores han demostrado quesi bien la gobernanza fomenta una cultura derendición de cuentas hacia la ciudadanía, tam-bién puede debilitar los mecanismos que los Es-tados tienen para supervisar la legalidad de losprocesos de política pública. Si los actores nogubernamentales involucrados en redes mixtasestablecen líneas múltiples de rendición decuentas, entonces la responsabilidad se diluye.23

El tener una comunidad de política pública abiertapuede mejorar las condiciones de transparenciahacia los integrantes no gubernamentales direc-tamente afectados o beneficiados por las deci-siones de gobierno; pero, al mismo tiempo, puedecrear grupos de sub-gobierno que en lugar deobedecer prioridades establecidas por el Estado,

21 Peters, “Cambios en la naturaleza..., op. cit.22 Ziccardi, “Governance and Governability..., op. cit.23 John Benington, “Partnerships as Networked Governance?”, en

Mike Geddes y John Benington (coords.), Local Partnerships andSocial Exclusion in the European Union, Routledge, Londres, 2001.


24 Patrick Le Gales, European Cities: Social Conflicts and Gover-nance, Oxford University Press, Oxford, 2002.

25 John, Local Governance in Western Europe..., op. cit.

desarrollan dinámicas autocomplacientes o clien-telares. El introducir el timoneo por redes nogarantiza que las condiciones de rendición decuentas mejorarán automáticamente; lo único queparece asegurado es el incremento en la acepta-ción de las políticas en cuyo diseño o aplicaciónse ha participado.

Por último, el cuarto bloque de contribuciones a laliteratura de la gobernanza ha añadido un matiz rela-cionado con los contextos locales y nacionales. En elúltimo lustro, numerosos estudios comparativos handejado en claro que el timoneo de redes no implicanecesariamente que el Estado pierda el control de losprocesos de política pública de manera absoluta. Di-versas culturas políticas dan por resultado diferentesmodalidades de gobernanza, y los Estados han sidosorprendentemente versátiles e innovadores para adap-tarse a las nuevas condiciones de complejidad y desa-rrollar maneras de influir sobre las redes interorga-nizacionales autónomas.24 Así, la única manera efectivade evaluar los impactos de la gobernanza sobre laspolíticas públicas es considerando contextos concre-tos, en tiempos determinados.25 Las interpretacionesmás recientes de la gobernanza argumentan que

lejos de que existan respuestas claras y ampliamente acepta-

das a muchas de las preguntas de gobierno […] casi todos los

temas relativos a la estructura y el proceso están abiertos, yson susceptibles de negociarse y de convertirse en formas


creativas del diseño institucional”.26 En este proceso de di-

versificación de las respuestas gubernamentales, los contex-tos locales y nacionales tienen un papel sustancial. Por ende,

los estudios comparativos son ahora más necesarios.

Fragmentación, borrosidad y autoorganización

Los cuatro bloques de definiciones de la gobernanzatienen en común el definirla como un modelo de dise-ño, implementación o evaluación de políticas públicasbasado en redes, ya sean autónomas y autoorganiza-cionales,27 o simplemente constituidas por ciudadanos).28

En este sentido, la literatura académica sobre la gober-nanza ha realizado dos grandes aportes teóricos paraanalizar la creciente complejidad política:

1. Las redes explican mejor que las instituciones es-tatales y los actores individuales. Siguiendo a au-tores que definen a las comunidades de políticapública en términos de redes,29 la literatura dela gobernanza propone que las instituciones ylos modelos de racionalidad individual han per-dido capacidad para explicar los resultados depolítica pública en un entorno más complejo,diverso y dinámico. Si el contexto sociopolíticose ha fragmentado de manera significativa, lasinstituciones estatales no siempre conservan su

26 Peters, “Cambios en la naturaleza de la administración públi-ca..., op. cit., p. 90.

27 Rhodes, Understanding Governance..., op. cit.28 John, Local Governance in Western Europe..., op. cit.29 Evan Heclo, “Issue Networks and the Executive Establishment”,

en Anthony King (coord.) The New American Political System,American Enterprise Institute, Washington, D.C., 1978.


30 R.A.W. Rhodes, “Policy Networks: A British Perspective”, Journalof Theoretical Politics, vol. 2, núm. 3, 1990, pp. 293-317; R.A.W.Rhodes, ”The Hollowing out of the State: The Changing Nature ofthe Public Service in Britain”, The Political Quarterly, núm. 65, 1994,pp. 138-151; Rhodes, Understanding Governance..., op. cit.

lugar de preponderancia debido a la mayor can-tidad de intercambios de recursos que se dan enla sociedad siguiendo lógicas no verticales o je-rárquicas. La racionalidad de la acción individualtambién es insuficiente, dado que es posible lo-calizar patrones de decisiones sociotrópicas queagregan intereses de manera no optimizadorade los recursos individuales. Para la literatura dela gobernanza, no es ni la institución estatal ni elindividuo los que describen mejor la compleji-dad sociopolítica, sino la relación entre los dos.Cada vez son más los sectores de política públi-ca que pueden explicarse mejor si se pone aten-ción a los flujos de intercambio de recursos (detodo tipo) que se dan entre personas e institucio-nes de dos o más sectores sociales.

2. Cuando el Estado se enfrenta a dificultades eco-nómicas o de legitimidad, se fragmenta en redesde política pública. Quizá el mayor aporte teóri-co de la literatura de la gobernanza se encuentraen una relación causal presupuesta entre la com-plejidad y la fragmentación. Rhodes30 y otros ar-gumentan que cuando el Estado tiene problemassignificativos para financiar sus políticas, o cuan-do sus niveles de legitimidad son muy bajos,éste tiende a fragmentarse en redes de políticapública interorganizacionales, las cuales modifi-can sus dinámicas verticales usuales. En efecto,existe evidencia que indica que los gobiernos


en búsqueda de los recursos y el apoyo políticode los actores no gubernamentales tienden a abriralgunos de sus sectores de política pública. Comoresultado, los actores privados incrementan suinfluencia en las comunidades de política, sien-do tratados como clientes por los políticos y losadministradores públicos.31 La fragmentación delas áreas de política pública genera agencias gu-bernamentales más pequeñas y flexibles, lo queposibilita que atiendan las demandas ciudadanasde manera más ágil de lo que lo harían las gran-des burocracias tradicionales. Así, aunque la frag-mentación genera duplicidad de funciones, faltade coordinación, y una cierta pérdida del controlsobre los procesos de política pública, los go-biernos esperan conseguir a cambio mayor acep-tación a sus programas (lo que eventualmente setransforma en votos) y recursos de la iniciativaprivada para complementar los fondos públicos.Actualmente existe un debate sobre el alcance eimplicaciones de la fragmentación.32 Indepen-dientemente de esto, la fragmentación es un pro-ceso que tiene implicaciones cualitativas sobrenuestra concepción tradicional de la función pú-blica, las políticas y el territorio.

La presencia de redes como un paradigma de acciónpública modifica el entorno sociopolítico, transformán-dolo en algo diferente al orden gubernamental. Sinembargo, las aproximaciones más recientes a la go-

31 Porras, Broadening Governance Understandings..., op. cit.32 R.A.W. Rhodes, “Governance and Public Administration”, en

Jan Pierre (coord.), Debating Governance: Authority, Steering andDemocracy, Oxford University Press, Oxford y Nueva York, 2000.


bernanza proponen que las redes, aunque más nume-rosas e importantes que antes, no comprometen nece-sariamente la posición preeminente del Estado. Aunquehay muchos gobiernos que han abierto a la participa-ción ciudadana decisiones que antes se tomaban sóloentre actores estatales, esto no significa que han perdidola capacidad de influir indirectamente sobre las redesinterorganizacionales. Los políticos usan su posición yprestigio para hacer que redes de actores autónomosse amolden o sometan a sus prioridades.

Aunque la gobernanza se caracteriza por el uso deredes, esto no significa que siempre deban adquirir lamisma configuración concreta. Es indispensable reali-zar más estudios de política comparada para confirmarlos argumentos fundamentales de la gobernanza en otroscontextos sociopolíticos. Existe evidencia, sin embar-go, que sugiere que un orden político en que se em-plean las redes como instrumento usual de políticapública tiene tres características importantes:

a) Es fragmentado. Una diferencia relevante entreel gobierno y la gobernanza es el grado de frag-mentación que existe en ellos. Cuando ésta al-canza niveles altos, las jerarquías reducen suefectividad, y las redes y los mercados se vuel-ven instrumentos más eficaces. Con todo, el nivelde control que se puede ejercer a través de estosinstrumentos de acción pública es limitado, porlo que el gobierno debe implementar métodosde timoneo (steering) y coordinación, que se ba-san en el desarrollo del liderazgo intraguber-namental y entre los diferentes sectores sociales.

b) Es borroso. La gobernanza se caracteriza por laambigüedad de funciones entre los actores pú-


blicos y privados. Mientras que la legitimidaddel modelo tradicional de gobierno, especialmenteel weberiano, descansaba en una diferenciaciónclara entre los intereses privados (que compe-tían entre sí) y el interés público (que era prote-gido por el Estado, árbitro neutro), el tener redespúblico-privadas genera límites borrosos entrelos dos sectores. La gobernanza se caracterizapor tener actores e instituciones privadas de-sempeñando funciones públicas, actores guber-namentales comportándose bajo criterios de losmercados, y mercados con “responsabilidad so-cial”. Esto hace más complejo el análisis de laspolíticas públicas y representa un reto para larendición de cuentas. En efecto, si las políticaspúblicas son determinadas por actores privados,¿cómo se puede implementar un sistema efecti-vo para premiar las buenas decisiones y castigarlas malas?

c) Es autoorganizado. En la gobernanza los actoresno gubernamentales incrementan su independen-cia del Estado. El aumento de sus recursos, y elestablecimiento de líneas de rendición de cuen-tas directas con la ciudadanía, producen una dis-minución del control del Estado sobre ellos. Laviabilidad de un número cada vez más importan-te de sectores de política pública depende de lacapacidad gubernamental para generar conver-gencia sobre objetivos comunes, coordinaciónefectiva y una racionalidad de acción común.


33 Joachim Blatter, “Beyond Hierarchies and Networks: InstitutionalLogics and Change in Transboundary Spaces”, Governance: AnInternational Journal of Policy, Administration, and Institutions, vol.16, núm. 4, 2003, pp. 503-526.

34 Idem.

La gobernanza en México

Estas tres características se pueden encontrar en Méxi-co, en diversos grados. Sin embargo, la evidencia indicaque las redes interorganizacionales no han producidotodos los efectos pronosticados por la literatura acadé-mica. Blatter,33 por ejemplo, analiza la región trans-fronteriza de México-Estados Unidos, una de las másintegradas por la intensidad de los flujos migratorios ycomerciales, y donde también existen importantes ins-trumentos de coordinación supranacional. Blatter en-contró que aunque se puede verificar la existencia deloci de poder interconectados y el aumento de losflujos de intercambio entre ellos, no se puede compro-bar el desplazamiento de las instituciones estatales afavor de redes interorganizacionales, como se argu-menta en el ‘modelo Rhodes’. Al igual que las contri-buciones recientes de la literatura de la gobernanza,Blatter sugiere que lo que ha sucedido en la región dela frontera norte debe ser entendido en términos de unreacomodo de las funciones estatales ante condicionesde mayor complejidad económica. Esta redefinición defunciones les ha permitido a los gobiernos de Méxicoy Estados Unidos permanecer en los nodos donde cru-zan las redes de intercambio más importantes, conser-vando una posición privilegiada dentro de sus respec-tivos sistemas políticos.34 El artículo de Blatter sugiereque aunque las redes transfronterizas desempeñan unpapel más relevante después de la firma del Tratado


de Libre Comercio, no son más influyentes que losmecanismos de coordinación intergubernamental paradefinir las políticas públicas de la región. Si esto esasí, las dinámicas de gobernanza regional en la fronte-ra norte tendrían un menor peso sociopolítico que lasdel gobierno jerárquico.

Por otro lado, existen estudios que demuestran que,al menos en los municipios urbanos mexicanos, el pro-ceso de cambio del gobierno a la gobernanza se harealizado de manera parcial, avanzando en sectores depolítica pública municipal con un alto potencial paralegitimar las administraciones locales, o en aquelloscon necesidad de recursos complementarios provenien-tes del sector privado. En esta línea de argumentación,Guarneros Meza35 utiliza las teorías de la anglogo-bernanza para plantear que las estrategias de regene-ración de los centros históricos de Querétaro y SanLuís Potosí han establecido redes público-privadas quebuscan mantener una “democracia capitalista”. Ésta secaracteriza por la búsqueda del crecimiento de la eco-nomía local a través de la colaboración entre las auto-ridades municipales y los mercados, mientras, al mismotiempo, se trata de mitigar los efectos de las políticasneoliberales de la Federación. Esta interpretación de lagobernanza está influida por la literatura de los regí-menes urbanos; por lo tanto, argumenta que las redesa través de las cuales se definen y aplican las políticaspúblicas se componen principalmente por ciudadanosde los más altos estratos socioeconómicos. Las políti-

35 Valeria Guarneros Meza, “Local Governance as a Manifesta-tion of Democratic Consolidation: The Cases of the Historical Centresof Querétaro and San Luis Potosí in Mexico”, ponencia presentadaen la Conference of the Society for Latin American Studies (SLAS),Derby, Reino Unido, 8-10 de abril, 2005.


36 Idem.37 Porras, Broadening Governance Understandings..., op. cit.

cas de gobernanza de Querétaro y San Luís Potosí noparecen haber generado una participación más demo-crática en las comunidades de política pública, aunqueciertamente éstas son más abiertas que en el pasadoreciente.36 El cambio hacia la gobernanza puesto enpráctica por estas dos ciudades implica el estableci-miento de relaciones de beneficio mutuo entre actoresgubernamentales y no-gubernamentales, el intercam-bio de información y bienes entre ellos, y el fortaleci-miento del timoneo hacia el bien público realizado porlos respectivos presidentes municipales.

Otro estudio comparativo entre tres administracio-nes municipales recientes, gobernadas por diferentespartidos, ha llegado a conclusiones similares. En elúltimo lustro, los ayuntamientos de Orizaba, León yZacatecas han introducido métodos de diseño y apli-cación de políticas públicas basados en redes de ciu-dadanos, en diferentes sectores de la administración ycon grados diversos de flexibilidad. Este giro parcialhacia el uso del paradigma de gobernanza se ha verifi-cado sobre todo en tres áreas. En primer lugar, losgobiernos locales mencionados han fragmentado lasrelaciones que mantienen con los consumidores de ser-vicios públicos, a fin de responder con mayor rapideza sus necesidades y evitar el trato con representantessociales o políticos que tradicionalmente han fungidocomo gestores ante las autoridades. Esto ha dado comoresultado la proliferación de departamentos guberna-mentales y la fragmentación de las redes de políticapública, haciendo más complejo el proceso de mandojerárquico, pero incrementando la aceptación a las de-cisiones del cabildo.37 En segundo lugar, el timoneo de


redes también es evidente en el uso de órganos pú-blico-privados de planeación y puesta en práctica deprogramas municipales, los cuales requieren de lasaportaciones (en dinero u horas de trabajo) de los be-neficiarios directos. Esto ha modificado el paradigmatradicional de gobierno, pues algunos servicios urba-nos empiezan ya a ser conceptualizados como el re-sultado de la cooperación entre actores gubernamentalesy no gubernamentales. Finalmente, los tres municipiosmencionados han incrementado la influencia de las re-des formadas por las cámaras industriales y de comer-cio sobre la respectiva política municipal de fomento ala economía local. En consecuencia, Orizaba, León yZacatecas experimentan niveles más altos de gober-nanza, lo que a su vez ha acrecentado la complejidadde los sistemas sociopolíticos locales. Sin embargo, laforma final de los patrones de gobernanza no es exac-tamente igual en los tres municipios, mostrando diver-gencias que pueden ser explicadas por diversos factores,entre los que se encuentran el sector de política dondese establece el timoneo de redes, el partido políticoen el poder, las normas que regulan la incorporaciónde los actores privados a las redes de política pública,las políticas federales sobre la transferencia de parti-cipaciones y la complejidad de las respectivas pro-blemáticas urbanas.38 La gobernanza no toma la mismaforma en todos los casos.

38 Idem.


39 Idem.

Más allá de la gobernabilidad

La literatura de la gobernanza sugiere que los Estadoscontemporáneos, entre ellos el mexicano, se encuen-tran en procesos acelerados de redefinición de sus fun-ciones tradicionales. El empleo de instrumentos departicipación (gobernanza) y el dejar sectores de polí-tica en manos del mercado son muestra de la diversifi-cación de los modelos de interacción entre la sociedady el gobierno. En este sentido, tanto las jerarquías comolas redes y los mercados aparecen ahora como mediosque se encuentran a la disposición de los políticos yadministradores públicos para resolver problemas.Sin embargo, la pregunta que debe guiar su uso no es“¿qué es más útil para conseguir el bien público: lasjerarquías, las redes o los mercados?”, sino más bien,“¿para qué son útiles estos paradigmas de acción públi-ca?” Como ya se mencionó, existe evidencia que indi-ca que las redes funcionan mejor a nivel micro; que losmercados son el modelo de interacción más apropiadopara los procesos macro autoorganizados; y que lasjerarquías deben usarse cuando el problema a resolverdepende en gran medida de recursos en posesión delEstado.39 Esto supone que hay mejores medios paraalcanzar determinados fines.

De lo expuesto hasta aquí, es importante señalardos implicaciones importantes. En primer lugar, supo-niendo que en cualquier gobierno se da una mezcla dejerarquías, redes y mercados, el problema es determi-nar cuál es la combinación correcta para el sector depolítica y contexto sociopolítico del que se trate. Estamezcla es un verdadero equilibrio, en el sentido de


que debe asegurar la pronta respuesta del Estado alentorno cambiante. Como todo equilibrio, la combina-ción de los tres paradigmas de acción pública mencio-nados sólo puede ser viable cuando produce una síntesis;es decir, cuando rescata lo mejor de cada modelo y loconserva en una integración dinámica.

Segundo, en la medida en que el Estado necesita delempleo de modelos alternos o complementarios a lasjerarquías, éste reconoce que los problemas a atacarrebasan sus propios recursos y límites. El introducirredes o el abrir un sector de política al mercado impli-ca que el Estado no posee ni el dinero ni el apoyopolítico necesario para producir un cambio fundamen-tal. En consecuencia, los problemas públicos que sonmedidos con el criterio de gobernabilidad, pero endonde no se aplican exclusivamente jerarquías, se hanconvertido efectivamente en cuestiones de gobernanza.Si los gobiernos no poseen todos los recursos necesa-rios para resolver los problemas, entonces no tienesentido hablar de un orden sociopolítico que es pro-ducto de la intervención jerárquica del Estado sola-mente. Muchos de los problemas de política públicaactuales se han vuelto cuestiones de gobernanza por-que no pueden ser resueltos sin la participación de lasociedad civil y la iniciativa privada.

Legitimidad, gobernabilidad y gobernanza

Por último, ¿cuál es la relación entre la gobernanza, lagobernabilidad y la legitimidad política? Como se haexplicado en esta ponencia, desde el punto de vistadel Estado, la relación entre la gobernabilidad y la go-bernanza puede ser entendida fundamentalmente de


40 Cámara de Diputados (2006), “Boletín no. 2858: La Participa-ción Ciudadana, Eje Fundamental para consolidar la Democracia”,documento en línea accesado el 10 de abril, 2006, en http://comunicacion.diputados.gob.mx/boletines/2006/boltn_040406.htm

41 Idem.

dos maneras. La primera ve a la gobernanza (i.e. el usode redes) como un medio para facilitar o complementarla gobernabilidad (i.e. el buen uso de las jerarquías).Las redes aumentarían la aceptación de las decisionespúblicas llevadas acabo por medio de la colaboraciónentre actores públicos y privados y, de manera indi-recta, reforzarían la percepción que los ciudadanos tie-nen sobre el derecho de los gobernantes a ejercer elpoder. Es en este sentido que se puede hablar de unvínculo entre el buen gobierno (alcanzado por las re-des) y la legitimidad. El uso de las redes en ciertossectores de política cuidadosamente seleccionados pue-de facilitar el cumplimiento de las expectativas de losciudadanos y esto, a su vez, robustece la idea de queel justificante último del ejercicio del poder es el biende la sociedad. Como argumenta Mascott,40 la “legitimi-dad se debe entender como el derecho adscrito a de-tentar el poder, en el caso de los gobernantes, y aactuar, en el caso de los actores relacionados con elpoder”. El buen desempeño del gobierno es uno delos aspectos sobre los que se funda el derecho a go-bernar.41 De esta manera, y sólo en la medida en quelas redes posibilitan el cumplimiento de los objetivosde las políticas públicas, la buena gobernanza asiste ala gobernabilidad, lo que a su vez genera legitimidad.Sin embargo, como puede apreciarse, el uso de redesen comunidades de política pública abiertas no impli-ca necesariamente el tener gobiernos más legítimos.


La segunda manera de ver la relación entre la go-bernabilidad y la gobernanza es considerarlas como dosesferas de acción pública-privada diferentes. La go-bernabilidad sería el resultado del buen ejercicio jerár-quico, en las áreas y comunidades de política públicaque pueden ser controladas de mejor manera a travésde las intervenciones gubernamentales jerárquicas. Lagobernanza, por otro lado, sería el conjunto de inte-racciones que se dan entre actores públicos y privadosen redes informales de intercambio. Estas redes no ase-gurarían per se un buen gobierno, pero al menos in-crementarían la intervención de actores no guberna-mentales en los procesos de política pública, lo queayuda a generar entornos más transparentes y de rendi-ción de cuentas. Vistas de esta manera, estas dos esferasde acción público-privada son dos vías diferentes paraalcanzar la legitimidad política. Si el derecho a ejercerel poder puede ser reforzado por el buen desempeñogubernamental, y existen sectores de política donde lasjerarquías y las redes son más efectivas para alcanzar elbien público, entonces la gobernabilidad y la gobernan-za son medios para alcanzar la legitimidad política. Eneste sentido, se trata de dos vías que no dependen unade otra de manera necesaria. Puede haber gobernabili-dad sin gobernanza, y gobernanza sin gobernabilidad.

Las relaciones establecidas aquí (la gobernanza fo-menta la gobernabilidad y ésta la legitimidad; o, lagobernabilidad y gobernanza son dos vías para alcan-zar la legitimidad) deben ser probadas empíricamen-te en el contexto mexicano. Los estudios comparati-vos que se han mencionado sugieren que existe unaverdadera relación causal entre estas variables. Sin em-bargo, la importancia del contexto local, aunque re-conocida, no ha sido suficientemente desarrollada. Los


contextos sociopolíticos locales modifican los patronesy las maneras concretas en que se manifiestan la go-bernanza y la gobernabilidad. En consecuencia, tam-bién cambian las modalidades de legitimidad. La nece-sidad de realizar más estudios de opinión y de mediciónde cultura cívica usando estos parámetros es evidenteahora más que nunca.

En este escrito intentaré hacer un balance de la contri-bución cualitativa del derecho de acceso a la informa-ción en el proceso democratizador. Es necesario re-montarse a una fecha clave en la historia reciente denuestro país, a 1977, año en que arranca una reformapolítica-electoral de fondo y a fondo propuesta por elpresidente López Portillo e impulsada por su secreta-rio de Gobernación, don Jesús Reyes Heroles.

En esta reforma se introducen varias cuestiones, yuna de ellas, que podría ser considerada una decisiónpolítica fundamental, es la representación proporcio-nal, es decir, los senadores y diputados plurinominales.Con motivo de esta reforma de carácter político electo-ral, se hace un añadido al artículo sexto de la Constitu-ción que alude a la libre expresión de las ideas, y ésteañadido dice que el Estado garantizará el derecho a lainformación.

En ese momento no se pudo determinar el contenidoy alcance de este concepto, pero llama la atención queestá conexo al derecho de libre expresión de las ideas,

Horacio Aguilar Álvarez de Alba

La contribución del derechode acceso a la informaciónen la democracia

118 Horacio Aguilar Álvarez de Alba

mismo que establece tres límites: el orden público, elderecho de terceros y la moral pública. No me voy aocupar de la moral pública, porque según un antiguocacique potosino, la moral es un árbol que producemoras, y como yo no sé mucho de la flora de nuestropaís, pues mejor no me meto en temas desconocidos.

Veintitrés años después entramos en un proceso enque concluye, según mi apreciación, la transición de-mocrática, para entrar en un proceso de consolidaciónde la democracia donde, lamentablemente, el manejopolítico no ha sido el adecuado.

¿Es una propuesta de campaña? Habría dos lecturas:si el derecho de acceso a la información, acompañadode su correlativa rendición de cuentas, constituyó ensu momento histórico del 2006 una propuesta de cam-paña o una demanda ciudadana.

Yo me inclino a pensar que fue más una demandaciudadana que una propuesta de campaña. A partir deese momento se empezó a hablar de la exigencia de larendición de cuentas, pero de la rendición de cuentasa nivel ciudadano. Mi planteamiento es que antes deesta disposición, pero sobre todo de la legislación quehacía efectivo el derecho consignado en la última par-te del artículo sexto constitucional, sí había alguna suertede obligación de información pero no ciudadanizado,es decir, no en los particulares.

Estaba el artículo 69 de la Constitución que imponeal Ejecutivo de la Unión a comparecer en sesión so-lemne a la inauguración del primer periodo de sesionesdel Congreso de la Unión, para presentar un informesobre la situación general que guarda la administracióna su cargo.

Correlativa con esta obligación, el artículo 93 delpropio texto constitucional impone a los secretarios de

119La contribución del derecho de acceso a la información

Estado –este artículo habla también de los jefes de De-partamento Administrativo que hoy no están contem-plados en la Ley Orgánica de la Administración PúblicaFederal– la obligación de rendir informes ante cadauna de las cámaras luego que esté iniciado el periodode sesiones.

Como vemos en estas dos disposiciones constitucio-nales, sí hay una obligación de información, pero através de la representatividad parlamentaria, no es underecho ciudadanizado. Lo que ha hecho la explicita-ción del derecho de acceso a la información previstoen el artículo sexto y explicitado a través de la LeyFederal de Transparencia y Acceso a la Información esdarle realidad a este derecho que no había sido real-mente utilizado.

En su momento se convocó lo que se llamó “consul-tas populares”, y probablemente esté archivada en al-gún lado una cantidad de información impresionante.Se llegó al punto de decir que se daría una ley regla-mentaria. Se tuvo el temor de que fuera una ley re-glamentaria que solamente favoreciera a los medios decomunicación.

Más aún, el único precedente jurisprudencial quehay en esta materia tiene su origen en una solicitudque formuló algún ciudadano preguntando cuál era elmonto de la deuda externa mexicana, y le dijeron:“Usted no tiene –en la vía del amparo– la legitimaciónsuficiente para pedir esta información”.

Este derecho le compete, por estar de alguna mane-ra contaminado con la reforma político-electoral, a lospartidos políticos para que éstos la reciban y la vayanpermeando a sus militantes para que éstos a su vez laconozcan; pero no era un derecho ciudadano, en unainterpretación directa que hizo de esta disposición


constitucional nuestra Suprema Corte como intérpretede la Constitución.

Así pues, llegamos al año 2000. En el año 2001 hayuna propuesta. Se dice que la iniciativa del Presidenteno prosperó, que la tuvo que retomar el grupo Oaxaca.Finalmente, a mí me parece que ocurrió aquello que sedice coloquialmente: que el éxito tiene muchos padresen tanto que el fracaso es hijo de padre desconocido.

Esto ha sido de alguna manera un éxito de la accióngubernamental y de las políticas de Estado, pero mu-chos han querido colgarse la medalla del mérito co-rrespondiente a su implementación y a su incorporaciónen nuestro marco legislativo.

Lo primero que llama la atención es que sea una leyfederal distinta de una ley nacional o una ley general.Y esta ley, se dice, solamente involucra a los órganosfederales; por lo tanto, están los poderes federales ylos órganos constitucionales autónomos con regímenesdiferenciados.

Esto va a establecer una nueva forma de relacióndemocrática. ¿Por qué? La Ley del Seguro Social crea alSeguro Social, la Ley del Infonavit crea al Infonavit. Enel caso de esta Ley Federal de Transparencia y Accesoa la Información, entre otras cosas y de paso, crea unórgano garante del acceso a la información, con otrasatribuciones, que se llama Instituto Federal de Accesoa la Información Pública (IFAI), y da unas normas muyelementales, muy reducidas sobre la organización deeste instituto. Ha habido necesidad de colmar esta la-guna legislativa en la práctica y esto ha sido verdade-ramente apasionante en el reto de la construcción insti-tucional de este instituto.

La realidad es que nos encontramos con una admi-nistración pública federal muy compleja, y esto lo de-


muestra el hecho de que existen, para efectos de laley, 242 sujetos obligados nada más en el ámbito dela administración pública federal.

Esto va a traer sus consecuencias, que más adelanteseñalaré, porque antes quiero explicar cuáles son lascuatro áreas sustantivas de trabajo del famosísimo IFAI.

Primero, la transparencia. El de transparencia es unconcepto equívoco pero de lo que se trata en la ley esque, de manera oficiosa y por ministerio de ley, lasentidades y dependencias, y todos los sujetos obliga-dos, vía una página electrónica, puedan dar a conocerel ser y quehacer de esa entidad o dependencia. Éstasson obligaciones de transparencia previstas en el artículo7 de la ley.

El segundo gran concepto o área de trabajo del IFAI

es el acceso a la información y su correlativa rendiciónde cuentas. Es decir, qué quiere saber el particular yqué obligaciones tienen de dar esa información las en-tidades y dependencias de la administración pública.

En principio, toda la información es pública. Haydos grandes áreas de excepción: una es el orden pú-blico, reexpresado en la ley a través de información re-servada; y dos, los derechos de terceros, reexpresadosen la ley como información de carácter confidencial.

La tercera área de trabajo del IFAI es la protección dedatos personales. Piensen ustedes simplemente en eltrámite de un pasaporte. Hay una cantidad de informa-ción fenomenal en la solicitud de un pasaporte. Al finaldel día esa información no puede fluir si no es sola-mente con el consentimiento expreso del titular deesos datos personales.

Por lo tanto, los datos personales que están en pose-sión de la administración pública federal, de estas 242entidades y dependencias, es información que está pro-


tegida por su confidencialidad y solamente se puedenentregar al titular, previa acreditación de su identidad,o a la persona que habiéndolos solicitado lo haga conel consentimiento del titular de los mismos.

La cuarta área sustantiva de trabajo del IFAI es la dearchivos, nada más que en ésta se tiene que ir coordi-nadamente con el Archivo General de la Nación.

Por esto es por lo que yo sostengo que la ley y elinstituto constituyen y aportan una nueva forma derelación entre el gobierno y los particulares. Éste esun instrumento para que el particular sepa qué haceel gobierno; para que pueda validar, fundadamente,sus acciones, y para que pueda descalificarlas tambiénde manera fundada. Por eso se ha dicho que las mejo-res decisiones son las decisiones que están bien infor-madas.

Quiero referirme de manera inmediata, rápidamen-te, a la parte de acceso a la información y rendición decuentas. Lo que ha transcurrido de junio de 2003 al 16de marzo pasado es que el sistema tiene registradas124 421 solicitudes. El instituto tiene, entre resueltos yen trámite, 5 406 recursos, de los cuales aproximada-mente 10% es en materia de datos personales.

¿Cuál es la distribución de los usuarios? Primero,10% son personas dedicadas a la tarea de medios; 20% ainvestigación; 25% son empresarios y 10% es el propiogobierno que se pregunta entre sí. Los demás se distri-buyen entre varios sectores.

¿Cuál es el perfil del usuario? Normalmente se tratade una persona, varón, que oscila entre los 18 y los 34años de edad; esto significa que está más interesadopor el ser y quehacer de la acción pública el varónque la mujer. Finalmente, la zona geográfica de lassolicitudes está muy bien enmarcada en una mancha


urbana que abarca el Distrito Federal y buena parte delEstado de México.

En cuanto a datos personales, ha habido la tendenciaa generar una ley específica en esta materia que, pordistintas razones, no ha prosperado. En materia de ar-chivos, tenemos que desarrollar criterios y lineamientosde común acuerdo con el Archivo General de la Na-ción; tanto en datos personales como en archivos, elIFAI ha emitido lineamientos, pero también en materiade archivos hay la posibilidad de generar una ley es-pecífica, lo cual se vuelve complicado porque la acti-vidad archivística es una actividad fundada en la expe-riencia, es sustancialmente empírica y no es fácil legislarsobre una actividad de tipo empírico.

En materia archivística tenemos que colmar el espa-cio empírico a través de criterios porque además lametodología archivística varía de acuerdo a la materiasustantiva de lo que se trata. No es lo mismo archivarla información técnica de una fórmula o de una patenteen el Instituto de Propiedad Industrial, que archivar unexpediente médico en el Seguro Social; por lo tanto,es menester atender a estas circunstancias y considerarque es una actividad fundamentalmente empírica.

¿Qué reacciones nos hemos encontrado a la accióndel IFAI? Primero, una reacción muy reacia de parte dela administración pública federal y una inercia de de-cir: “¿por qué tengo que informarle a un ciudadano?¿Por qué lo tengo que hacer además con los recursospresupuestales con los que actualmente tengo, sin po-sibilidad de actuación de los mismos?” Esto, sumado ala inatacabilidad de las resoluciones del IFAI, ha genera-do una reacción muy violenta en contra del instituto.

Segunda consideración: los particulares. He dichoque hay 124 mil solicitudes y cinco mil recursos, pero


la pregunta es: ¿qué es eso, para un universo de 104millones de mexicanos? No mucho.

Y se dice entonces que los particulares han hechopoco uso de este servicio, por lo que es necesariodivulgarlo. Pero también encontramos con que haymucha apatía sobre la acción del gobierno y la mejormuestra es que en tres años solamente ha habido 124mil solicitudes. Me parece que es poco.

Otra crítica institucionalmente establecida es el costo.Para unos, el IFAI cuesta mucho, cuesta 240 millones depesos. Sí, es cierto, cuesta mucho, pero cuánto costabaque no hubiera información en el pasado.

Hemos querido construir institucionalmente al IFAI conpocas personas haciendo mucho, pero para lograr esoes necesario mantener un nivel de sueldos razonabley competitivo. Hemos logrado que nuestros sueldossean competitivos, incluso en el ámbito privado.

No podemos establecer en relación al costo del ins-tituto como referente único los recursos, porque no esla única actividad que realizamos. Ya señalé las cuatroáreas sustantivas importantes.

Los medios, unos días nos tratan bien, otros días notan bien; unos nos tratan regularmente bien, otros nostratan de manera diferenciada, pero me parece que elbalance mediático del instituto no es malo.

Se ha planteado la conveniencia de elevar a rangoconstitucional este instituto, lo cual es un buen propó-sito. Lo que hay que determinar es el cronos y el cairos;hay que llegar, pero hay que llegar a tiempo. No hayque quemar etapas, hay que darnos la oportunidad dela debida justificación y legitimación de este instituto.

Me parece que se tendría que seguir una metodolo-gía similar a la de la Comisión Nacional de DerechosHumanos.


Actualmente hay una propuesta en Cofemer, a suge-rencia del propio Ejecutivo federal, en la que se modi-fica el artículo sexto, el artículo 116 y el artículo 134,al amparo de una propuesta de reforma que se auto-denomina “transparencia y buen gobierno”.

¿Dónde está el elemento democratizador, además delo antes dicho, del IFAI? Hemos considerado, personal-mente, que la democratización de un país, de una co-munidad, debe ser en tres niveles, en tres órdenes: lademocratización del saber, la democratización del po-der y la democratización del tener.

A través del acceso a la información se ejerce estederecho a saber; pero también, de alguna manera, aque-llas sociedades ampliamente informadas que han dichoque la información es el poder, deben contribuir a unademocratización del poder.

Finalmente, debemos de analizar el acceso a la in-formación y las tareas de ésta como una herramienta,como un medio, no como un fin en sí mismo.

Debemos de aprender a sistematizar la información;la información en bruto sirve de poco. Necesitamos apren-der a manejar esa información de la que disponemos.

Hoy en día pareciera una obviedad sostener que latransparencia es una condición sine qua non para eldesarrollo de la democracia. Efectivamente la transpa-rencia se encuentra vinculada al desenvolvimiento dela reforma del Estado como uno de los elementos fun-dacionales de las dinámicas de la transición política yla gobernabilidad. No podemos concebir un Estadodemocrático que merezca tal denominación si ade-más de contar con elecciones libres y equitativas noprocura el ejercicio de la rendición de cuentas a travésde mecanismos de transparencia, información guber-namental e inclusión de la sociedad civil. Un dato inte-resante aquí es la generalización a escala global dedistintas leyes de acceso a la información. Hace tansólo 20 años únicamente 10 naciones contaban conleyes que garantizaban a sus ciudadanos el derecho deacceder a información pública y gubernamental. Des-

Para democratizar la economía:reflexiones sobre sociedad civil,gobernabilidad y transparencia

Irma Eréndira Sandoval Ballesteros

128 Irma Eréndira Sandoval Ballesteros

de entonces a la fecha, 52 naciones más han aprobadoleyes de acceso a la información y el dato más recientearroja un total de 62 países con leyes de este tipo.1 Lospaíses que han signado esta clase de instrumentos abar-can una gran variedad de naciones en los cinco conti-nentes; Angola, Zimbabwe, India, Inglaterra, Perú, Tur-quía, Suiza y, desde luego, México son algunos ejemplosque muestran la gran diversidad de naciones que tansólo en el último lustro han aprobado sus propias leyesde acceso a la información. Parafraseando a Carlos Marxpodríamos decir que un fantasma recorre el mundo: elfantasma de la transparencia. Pero como todos los fan-tasmas, la transparencia provoca fascinación y atrac-ción en unos y miedo y recelo en otros.

En las campañas políticas a la presidencia que sedesarrollan hoy en México, la mayoría de los pre-candidatos demandan un mayor acceso a la informa-ción en materia de financiamiento y uso de recursospúblicos por parte de los partidos políticos. Ante estosy otros desafíos, la solución que siempre se ha pro-puesto como medida crucial de combate a la corrup-ción, los errores y los abusos gubernamentales ha sidosiempre la transparencia. En nuestros días nadie sepronuncia públicamente contra la transparencia.

Incluso fue notable la respuesta que se dio ante elembate contra la Ley de Acceso a la Información quese gestó en días recientes, cuando desde el Senado dela República se propuso una reforma a la Ley Orgánicadel Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa paraabrir la posibilidad de que las autoridades públicas fe-derales interpusieran recursos de apelación contra lasresoluciones de la autoridad competente en materia de

1 John M. Ackerman e Irma E. Sandoval, Leyes de acceso a lainformación en el mundo, IFAI, 2003.

129Para democratizar la economía

transparencia y acceso a la información pública guber-namental, esto es el IFAI, favorables a los particulares y“tomadas en exceso de sus atribuciones”.

Por eso decíamos que la transparencia puede sercomparada a un espectro fantasmal que por su nove-dad atrae a muchos pero que simultáneamente y porsu misma naturaleza también es repelido por otros. Engeneral, el gran consenso en favor de la transparenciaempieza a tambalearse cuando trasladamos la discu-sión desde el terreno político y discursivo hacia elámbito económico y en particular hacia las esferas delmanejo financiero, caracterizadas por tradiciones deopacidad muy marcada. El ejemplo clásico que dentrode las instituciones monetarias problematiza las fronte-ras de la transparencia es el relativo al manejo de losbancos centrales.

Los argumentos que enfatizan en las desventajas so-bre las ventajas de la implementación de mecanismosque mejoren la transparencia en la provisión de infor-mación a los distintos agentes de la economía se cen-tran en la premisa de la división entre el manejotecnocrático y el manejo político de las variables eco-nómicas. Tradicionalmente se señala que debe haberun cierto aislamiento de los expertos económicos paraconducir con eficiencia y efectividad el manejo de lasvariables económicas.

Se señala que las variables macroeconómicas debenestar a salvo de los vaivenes políticos y se preguntacon asombro si es viable que una sociedad civil indoc-ta en asuntos monetarios incida en el manejo de lastasas de interés. También se señala que muchas veceslos mercados “sobrerreaccionan” (reaccionan intempes-tivamente) ante la publicación de una mayor cantidadde información que magnifique cualquier ruido. En este


discurso es precisamente de ahí de donde surge lanecesidad de dotar con autonomía a los bancos centra-les, por ejemplo.

Sin embargo, darle autonomía al Banco Central, y engeneral a las instituciones financieras, implica tambiénotorgar amplia libertad de acción a aquellos que con-trolan la institución para que actúen de acuerdo con supropia intuición, privilegiando los objetivos fijados porellos mismos. En otras palabras, la delegación de po-der político a tecnócratas puede resultar en un incenti-vo de actuación oportunista e irresponsable si éstos noson sometidos a un estricto régimen de rendición decuentas.

En la VIII Reunión de Comunicación de Banca Cen-tral organizada por el Centro de Estudios MonetariosLatinoamericanos en Cartagena de Indias, Colombia,las preguntas tensión del encuentro versaban sobresi los bancos centrales debían o no publicar y difundirpronósticos sobre ciertas variables macroeconómicas,y sobre si debían o no hacerse públicas las minutas delas deliberaciones de política monetaria de las juntasde gobierno de los bancos centrales. De ofrecerse unarespuesta afirmativa a estas preguntas, se debatía so-bre el rezago óptimo para dar a conocer tales minutasy sobre el mejor canal y la mejor forma de hacer públi-ca esta valiosa información.

Todas estas cuestiones son válidas, y ello nos lleva aplantearnos la pregunta de hasta dónde deben llegarlas fronteras de la transparencia en los procesos detransición democrática y a interrogarnos sobre si enmateria de conducción económica las directrices tec-nócratas deberían mantenerse al margen de esta granola de transparencia que recorre el mundo. Al menosresulta llamativa la forma en que para los asuntos de


apariencia meramente política se demandan mayoresniveles de transparencia y se exigen volúmenes deinformación cada vez mayores, y en cambio en losasuntos vinculados a temáticas tradicionalmente enten-didas como meramente económicas se debate cuál esel grado de transparencia que se puede “tolerar” o losgrados de transparencia que pueden ser “asimilados”por los agentes del mercado.

En estas reflexiones yo quiero argumentar a favor deuna franco empoderamiento de la sociedad civil a tra-vés de la profundización de la transparencia y de losmecanismos de rendición de cuentas democráticos enlas instituciones monetarias y financieras. Tal plantea-miento recoge desde luego las reflexiones que vincu-lan la transparencia y la rendición de cuentas con lademocracia y con los beneficios de carácter político, eincluso va más allá y sostiene que a mayores nivelesde transparencia las instituciones monetarias tambiénarrojan mejores resultados en términos económicos, puesla opacidad es un caldo de cultivo ideal para el desa-rrollo del llamado “riesgo moral”.

Finalmente, permítaseme hacer una reflexión finalsobre el fortalecimiento de la sociedad civil.

Desde hace más de una década se ha vuelto sentidocomún sostener que un buen desempeño democráticose basa en el trípode del acceso a la información, ladescentralización administrativa y el involucramientode la sociedad civil. A esta idea subyace la premisa deque una mejor y mayor participación ciudadana en losámbitos locales reduce los niveles de corrupción y per-mite un control más efectivo por parte de la sociedadcivil. En este esquema, la descentralización adminis-trativa y el robustecimiento de la sociedad civil con-ducen automáticamente a niveles mayores de efectivi-


dad institucional, transparencia y rendición de cuentas,generando círculos virtuosos de mayor gobernabilidaddemocrática.

Mientras que estos objetivos son incuestionables, elesquema que los sostiene se basa en ciertas precon-diciones teóricas no siempre reflejadas en las prácticassocietales. Por ejemplo, la evidencia sugiere que bajociertas condiciones la descentralización puede generarresultados indeseados. En comunidades con estructurasde poder antidemocráticas y con relaciones caracteri-zadas por el clientelismo y la manipulación, la descen-tralización política y administrativa puede solamenteexacerbar estos problemas. Hay una gran cantidad deestudios sobre federalismo y descentralización que do-cumentan este tipo de experiencias no sólo en nuestropaís sino en el resto de América Latina. Además, si a ladescentralización administrativa y política se les sumanrecursos financieros adicionales a ser controlados porélites corruptas, el resultado previsible claramente serála falta de transparencia y la nula rendición de cuentas.

Por otro lado, mientras que una sociedad civil robus-ta y democrática es desde luego necesaria para unademocracia saludable, su existencia no es ni de lejos lacondición suficiente que la asegure. La sociedad civilno solamente puede ser antidemocrática, como un grannúmero de estudios sobre el Cono Sur o las sociedadeseuropeas de periodo de las guerras mundiales lo su-gieren, sino que también los nuevos enfoques sobregobernabilidad identifican a la sociedad civil como lamultitud de ONG y asociaciones civiles que han idoemergiendo con fuerza en estos últimos años. El pro-blema con ello es que mientras un gran número deasociaciones civil de diverso signo han incidido de for-ma muy positiva en las tareas de la democratización,


también debemos ser realistas y reconocer que las ONG

no son garantía única para la existencia de una socie-dad civil democrática y mucho menos pueden ser ca-racterizadas como su sinónimo. De hecho, como cual-quier otro grupo inmerso en las prácticas sociales,frecuentemente las ONG exhiben ciertos intereses degrupo, sobre todo cuando se trata de competir entreellas mismas por los escasos recursos tan necesariospara el desarrollo de sus tareas.

Por lo tanto, la sociedad civil necesita estar organi-zada, involucrada y vigilante de la corrupción. Perosobre todo, para ser efectiva, la sociedad civil debeestar politizada en el mejor sentido de la palabra, estoes democrática y democratizadoramente politizada paradesempeñar sus tareas en combinación con y no encontraposición o a contracorriente de los representan-tes ciudadanos en los parlamentos, los partidos políti-cos y las instituciones públicas, y de esta forma con-vertirse en un actor crucial del anhelado Estado dederecho.

Pocos fenómenos son tan lacerantes para el desarrolloeconómico y social de los países y las sociedades comoel de la corrupción. Su presencia es muestra de inefi-cacia en los sistemas normativos y también de actitu-des y valores sociales disruptivos. La corrupción es unfactor que altera las decisiones públicas y que, en mu-chas ocasiones, distrae el uso de recursos escasos enbeneficio de intereses privados. La corrupción afectalastimosamente la calidad de vida de los hogares yreduce sus oportunidades de desarrollo. La presenciade corrupción es síntoma de un diseño normativo in-eficaz, tanto en leyes generales como en procedimien-tos administrativos, pero también de una permisividadsocial al comportamiento deshonesto o diferente delconsagrado en las leyes. La corrupción es el síntoma, yno sólo el problema.

Aun sabiendo esto, durante años el estudio y análisisde este problema ha tenido que enfrentar las explica-ciones que directa o indirectamente consideran a lacorrupción como un fenómeno “normal” de las socieda-

Corrupción en la provisiónde servicios públicos:¿endémica o epidémica?

Eduardo A. Bohórquez

136 Eduardo A. Bohórquez

des, e incluso parte de la “cultura” o “idiosincrasia” delos pueblos. Los expertos y estudiosos del tema handebido enfrentar uno a uno los argumentos que pre-sentan a la corrupción como fenómeno propio de lacultura nacional y su presencia como una forma devida consustancial a México y los mexicanos. Los pa-sados 10 años han presentado una oportunidad paraentender el fenómeno de la corrupción desde una pers-pectiva analítica nueva que reconoce que, como cual-quier otra epidemia, la corrupción se propaga con fuerzaextraordinaria si las medidas profilácticas no funcionano el tratamiento es deficiente.

La corrupción como enfermedad y como síntoma

Por décadas, el control de la corrupción, entendidacomo el abuso de una posición pública con fines pri-vados, enfatizó el uso de la sanción como mecanismopara corregir las desviaciones en el comportamientode los servidores públicos. El control de la corrupciónse concentró así en definir las prácticas y los procedi-mientos que debían cumplirse y los elementos queconstituían un delito para las leyes mexicanas. Los res-ponsables del control administrativo dedicaron sus ener-gías a la sanción de las violaciones a los reglamentosinteriores de las dependencias y a verificar que los pro-cedimientos se hubiesen realizado apropiadamente.

Fue sólo hasta finales de los años ochenta cuando elparadigma de control ex-post de la corrupción fue com-partiendo su lugar con el enfoque ex-ante. La corrup-ción dejó de ser vista exclusivamente como un proble-ma de honestidad personal, para considerarse comoexpresión de las fallas en los sistemas organizacionales

137Corrupción en la provisión de servicios públicos

y normativos. La presencia de corrupción ya no sóloevidenciaba la calidad moral de los funcionarios y tra-bajadores de una institución, sino que delataba defi-ciencias en el diseño de las reglas para la operaciónde los programas, ausencia de controles externos quelos acompañaran, débil supervisión externa desde elPoder Legislativo y ausencia de formas de contraloríasocial que reforzaran el comportamiento ético de ser-vidores públicos. Este cambio de enfoque supuso tam-bién una nueva lectura de la corrupción, que empezóa ser vista como síntoma de otras debilidades del siste-ma y ya no sólo como un problema en sí misma.

Construyendo sistemas nacionales de integridad

Entendida como síntoma y no sólo como enfermedad,la presencia de corrupción es evidencia del estadoque guardan los sistemas nacionales de integridad. Lossistemas nacionales de integridad están compuestos porinstituciones formales como los poderes Ejecutivo, Le-gislativo y Judicial, pero también suponen la presenciade una prensa libre, capaz de realizar investigacionesy cumplir su función de monitor social de los actos degobierno, o la actuación de órganos autónomos comolas comisiones de derechos humanos.

A estas instituciones formales deben sumarse tam-bién la promoción de una “cultura de la legalidad” quevaya ampliando la “presión social” sobre aquellos ac-tores que se alejan de las normas que definimos en elespacio público. La cultura de la legalidad, vista comoel conjunto de normas formales e informales que deter-minan el comportamiento probable de una sociedad,es un tema central que se refuerza en los distintos ámbi-


tos de formación valorativa. La familia, la escuela y losmedios de comunicación se convierten en espaciosinstitucionales que refrendan o contradicen los valoresde una cultura orientada hacia la ley y la integridad.

La coordinación entre actores es uno de los aspectoscentrales en la construcción de sistemas nacionales deintegridad. No es posible dar resultados efectivos enesta materia sin la participación de otras agencias gu-bernamentales o sin el respaldo de la ciudadanía. Tra-tándose de un fenómeno que parece inabarcable, laparticipación coordinada de todos los actores socialesresulta crucial. Pero la tentación de coordinar toda laacción pública desde una sola oficina gubernamentales frecuente y muchas veces termina produciendo re-sultados magros. La descentralización y la participa-ción del público se convierten así en componentesindispensables de una estrategia eficaz de control.

Descentralización del controly acceso a la información pública

El reconocimiento de la corrupción como un fenómenoque se presenta en entornos institucionales permisivos,esto es, como un mal epidémico y no endémico, hapermitido reconocer que su control efectivo requierede una profunda descentralización. La descentraliza-ción de la lucha contra la corrupción reconoce tambiénque, como en el caso de un brote epidémico, el con-trol de la enfermedad no ha de confundirse con la sinto-matología.

En años recientes, la idea de un control descentra-lizado de la corrupción ha dado pie al uso de leyes deacceso a la información pública. La llamada transparen-


cia de la gestión pública tiene que ver con la posibili-dad de descentralizar la información del Estado a todosaquellos interesados y naturalmente, con una filosofíadel control de la corrupción que hace de cada indivi-duo o ciudadano un potencial contralor social. Las le-yes de acceso a la información no resuelven por símismas el problema de la corrupción, pero se convier-ten en herramientas centrales en la descentralización ymultiplicación del control.

En presencia de información de mayor calidad losciudadanos pueden tomar mejores decisiones, tanto ensu relación con las autoridades gubernamentales comoen las urnas. La descentralización del control suponetambién una comunidad más activa en la defensa desus derechos. En la comunidad escolar, por ejemplo,muchas veces supone una mayor participación en losespacios de toma de decisiones, como la mesa directi-va de la Asociación de Padres de Familia. Descentrali-zar el control es reconocer que transparentar losespacios de decisión pública y en particular las deci-siones es una forma eficaz de transformar la vida insti-tucional de los países y mejorar la calidad en la provisiónde los servicios públicos.

Corrupción en México: ¿endémica o epidémica?

Hay quien piensa que el tema de la transparencia ydel control de la corrupción es moda pasajera que desa-parecerá con el tiempo. Los argumentos a favor de lacorrupción siguen escuchándose en reuniones priva-das y todavía algunos ciudadanos opinan que la co-rrupción es una expresión convencional de la vida en lasociedad mexicana. En 2003, uno de cada tres encues-


tados por Transparencia Mexicana consideró que aca-bar con la corrupción en nuestro país era “poco posi-ble” y poco más de 36% declaró que la corrupciónexistía porque los “funcionarios y políticos erancorruptos”.

¿Con qué frecuencia participamos de ella? De acuer-do con el Índice Nacional de Corrupción y Buen Go-bierno 2005 (INCBG),1 los hogares mexicanos participaronen poco más de 115 millones de actos de corrupción enlos 12 meses anteriores a la realización del estudio.Estos actos, relativos a 35 trámites y servicios públicos,representaron poco más de 19 mil millones de pesosen “mordidas”. Estos pagos ilegales se realizaron parauna variedad de trámites y servicios públicos, desde eldrenaje o el predial, hasta obtener un pasaporte o reci-bir agua potable de un camión cisterna. La crudeza delos datos anteriores, que sólo analiza la llamada “pe-queña corrupción”, haría pensar en un horizonte deso-lador para su control. La corrupción está en todas partesy, en apariencia, no hay forma de enfrentarla.

La realidad ilustrada por los resultados del INCBG esmuy diferente. Aunque la frecuencia de corrupciónes todavía alta, y afecta buena cantidad de los serviciospúblicos proporcionados por los tres niveles de go-bierno, la distribución de los casos de corrupción no eshomogénea en las 32 entidades federativas del país.Hay estados de la República con una frecuencia menorde corrupción y hay otros con índices varias vecesmayores.

1 Los resultados completos de la Encuesta Nacional de Corrup-ción y Buen Gobierno 2001 y 2003 están disponibles en www.transpa-renciamexicana.org.mx. La base de datos es pública y está disponiblepara consulta en el Centro de Investigación y Docencia Económica,CIDE en www.cide.edu. La edición 2005 está por ser incluida en estasbases de datos.


Los resultados de la ENCBG ilustran también un fenó-meno político. La frecuencia con la que la corrupciónestá presente en estos servicios públicos no dependedel partido político que gobierna una entidad, ni dis-tingue entre servicios públicos federales, estatales omunicipales. Un servicio público federal, por ejemplo,puede estar afectado por corrupción en ciertas entida-des de la república y no en otras, y los hogares de esaentidad pueden creer que ésa es la forma habitual enque se proporciona el servicio en todo el país.

En su conjunto, el INCBG muestra que en el país hoyexisten trámites y servicios con márgenes aceptablesde irregularidades, donde la corrupción es la excep-ción y no la norma, y existen servicios que funcionanregularmente, sin tener que entregar “mordidas”. ¿Cómoexplicar estos comportamientos en un sistema dondela corrupción parece endémica? Probablemente replan-teando y reconsiderando nuestra pregunta. Tal vez lacorrupción no está en todas partes y tampoco se pre-senta con la misma frecuencia en todos los lugares don-de está presente. Tal vez es necesario reconocer quela acendrada percepción social de que “la corrupciónes imposible de corregir y atacar”, que “siempre hasido así y así seguirá”, es el mejor antídoto de quienesquieren debilitar la confianza de los ciudadanos en susinstituciones y, por qué no, de quienes buscan preser-var la impunidad.

La corrupción es difícil de combatir, como difícil eselevar los niveles de calidad educativa o dotar de aguapotable a todas las comunidades del país, pero ello nosignifica que no deba hacerse nada. De aceptar eseenfoque, los mexicanos seguiríamos viviendo con lapeste bubónica y las mujeres todavía no tendrían dere-cho al sufragio.


Según una visión extendida, la democracia consisteen una forma de gobierno controlada: el mismo puebloque elige a sus representantes está llamado a evaluarsu desempeño de forma periódica, aunque intermitente.Por otra parte, la democracia prevé mecanismos paraexigir responsabilidades a los funcionarios, incluso en-tre elecciones. En tal sentido, la democracia encuentraen la institución del Estado de derecho un refuerzoimportante, ya que ésta prevé una serie de mecanis-mos y garantías tendentes a controlar y reparar las ar-bitrariedades legales. Esto es, los excesos (por accióno por omisión) que surgen de la elaboración de lasnormas, su ejecución o aplicación a los casos concre-tos. Por lo tanto, el Estado de derecho ayuda a ejercerla función de control entre los órganos del gobierno, yentre éstos y los ciudadanos.

Elemento central de la función de control es elmonitoreo y la sanción de los casos de corrupción gu-bernamental. Esto es, cuando los funcionarios utilizanlos cargos públicos, los recursos y las prerrogativas

Democracia y corrupciónen América Latina:el papel de la sociedad civil

José Fabián Ruiz Valerio

144 José Fabián Ruiz Valerio

que los mismos provén, para obtener beneficios per-sonales. La corrupción puede asumir distintas modali-dades (todas ellas, más o menos ocultas, ya que pordefinición la corrupción ocurre en la penumbra delpoder, aunque luego sus resultados resulten de unavisibilidad muchas veces insultante), ya sea la formade captura regulatoria (esto es, la aprobación o el re-chazo de proyectos de ley en función de los interesesde individuos o grupos), la corrupción de índole buro-crático-administrativa (cuando se ejecutan discrecio-nalmente las normas) o, incluso, la corrupción judicial(cuando los fiscales o jueces sesgan su actuación y susdecisiones en función de intereses específicos).

La visión descrita, un tanto modélica, impulsó a lamayoría de las nuevas democracias de América Lati-na.1 De tal forma, los ciudadanos latinoamericanos no

1 Por “nuevas democracias” aludimos a los regímenes democrá-ticos que surgieron desde la década de 1970. El primero de ellosPortugal, a partir de la “Revolución de los Claveles” de 1974. Estomarca el inicio de una corriente histórica que llega a su fin con loscambios ocurridos en Europa Oriental desde 1989 y en la ex UniónSoviética en 1991 (lo que Samuel Huntigton, “How Countries De-mocratice”, Political Science Quarterly, núm. 4, vol. 106, 1992, pp.579-616 y ss., llama “tercera ola de democratización”). Por supues-to que tales regímenes difieren entre sí en aspectos relevantes. Sinembargo, todos coinciden en el hecho de haber surgido desde unadictadura, hecho que “allana el camino para el establecimiento de lademocracia”, que nunca antes había logrado consolidarse en la ma-yoría de estos países, salvo contadas excepciones. Éste parece serel factor común fundamental de todas ellas. Las nuevas democra-cias se están construyendo en sociedades en transición, en las que,inevitablemente, deben asumir importantes legados de su pasadoautoritario. Al mismo tiempo, se establecen en contextos de crisissociales y económicas, lo que acentúa el peso de las extremas des-igualdades existentes en ellas. Finalmente, las nuevas democraciastambién se caracterizan por una conformación institucional queotorga mayor importancia a la delegación del poder político en losórganos ejecutivos, que a la representación y/o participación políti-

145Democracia y corrupción en América Latina

sólo depositaron expectativas desmedidas en las po-tencialidades de la democracia, sino que las mismasinflamaron el optimismo sobre los resultados que ca-bría esperarse de ella.

Sin embargo, en varios países de la región las insti-tuciones de la democracia son las mismas que las delrégimen precedente, incluso los funcionarios democrá-ticos fueron los del autoritarismo (legitimados, en algu-nos casos, por el voto popular), con la consiguientesinergia de prácticas escasamente democráticas, pocotransparentes e incluso teñidas de corrupción, las quecaracterizaron a las dictaduras pasadas. Desde luego,podría argumentarse que existe una brecha importanteentre lo “éticamente deseable” y lo “políticamente po-sible”. En este sentido, las nuevas democracias se vie-ron sometidas a las presiones cruzadas de los nuevos ylos viejos actores; incluso, en algunos casos, iniciaronsu andar negociando la transición con el antiguo régi-men. Por lo tanto, no podían realizar cambios radicalescon el pasado. Este hecho contribuyó, como decíamos,a que los resultados contradijeran al optimismo inicialen buena parte de nuestros países.

Con el transcurso del tiempo, la democracia no sólose ha visto sometida a las mismas presiones y conflic-tos que los regímenes precedentes, sino que arrojauna ingente cantidad de escándalos de corrupción. Comoseñala Rose-Ackerman:

El cambio de un gobierno autoritario a un gobierno democrá-tico no disminuye necesariamente los sobornos. Más bien,

ca de los ciudadanos (Francisco Weffort, “¿Qué es una nueva de-mocracia?”, Revista Internacional de Ciencias Sociales, núm. 136,UNESCO, Barcelona, 1993, pp. 279-291.


redefine las normas del país en lo relativo a la conducta de

los funcionarios públicos. Un país que se democratiza sin a lavez crear una legislación y sin velar por el cumplimiento de

las normas que rigen los conflictos de intereses, el enrique-

cimiento económico y los sobornos, corre el riesgo de soca-var sus nuevas y frágiles instituciones, vulnerables frente a

la búsqueda de beneficios personales.2

En función del panorama descrito, el objetivo deeste trabajo consiste en analizar, las relaciones entredemocracia y corrupción a partir de la experiencia delas nuevas democracias de América Latina. Para cum-plimentar nuestro objetivo, en la primera parte del tra-bajo se analizan de forma breve las distintas aproxima-ciones teóricas al estudio de la corrupción. Luego sedefine el concepto, al tiempo que se abordan algunasde sus características principales. En la tercera secciónse hace mención a la experiencia de las nuevas demo-cracias de América Latina y su relación con la corrup-ción. En la cuarta parte se explica el fenómeno anali-zado. Finalmente, se analizan algunos mecanismostendentes a combatir y controlar la corrupción.

Haciendo un poco de historia

Las concepciones existentes en la teoría política sobrela corrupción han cambiado con el transcurso del tiem-po. Así, los funcionalistas de las décadas de 1960 y1970 destacaban el papel positivo que la corrupciónpodía desempeñar en los países socialistas de Europa

2 Susan Rose-Ackerman, “Democracy and ‘Grand’ Corruption”,International Social Science Journal: Corruption in Western Democ-racies, núm. 149, septiembre de 1996, pp. 365-380.


del Este y en los países subdesarrollados. Efectivamen-te, según esta visión, en las sociedades “inmovilistas”la corrupción ayudaba a mantener en funcionamientomecanismos de gobierno cristalizados o perimidos. Poranalogía, se sostenía algo similar para los países medi-terráneos, marcados por tradiciones políticas signadaspor el “patrimonialismo, clientelismo y nepotismo”.3 Sinembargo, en los países de Europa continental la exis-tencia de hechos de corrupción se presentaba aislada,como actos puntuales, lejanos a cualquier estructuraorganizada de cohechos. Según las autoridades, eranfenómenos extraños y escasos; de tal forma, se negaba(o al menos se pretendía desconocer) su existencia conrotundidad.

Sin embargo, el panorama habría de cambiar en ladécada de 1980, cuando apareció una nueva concien-cia frente a la corrupción, no sólo en las democraciasconsolidadas sino también en Europa del Este, Asia,África y América Latina. Entre nosotros, las dictadurasdemostraron ser tanto o más corruptas que los regíme-nes que las precedieron (corrupción que, según susresponsables, justificaba también su toma ilegal delpoder), a lo que sumaron de forma sistemática prácti-cas gubernamentales que decididamente pueden sercalificadas como “terrorismo de Estado” (los casos de ladictadura de Argentina, Uruguay y Chile resultan para-digmáticos). De la mano de estos regímenes, apareciósobre el horizonte político una marcada desconfianzahacia la política en general, los políticos, los partidosy sus campañas, sus confrontaciones y sus formas deobtener recursos. Tal desconfianza, en buena medida

3 Donatella Della Porta e Ives Meny, “Democracia y corrupción”,Metapolítica, núm. 45, vol. 10, enero-febrero 2006, p. 36.


se trasladó luego a los contextos democráticos de lamano de los partidos de extrema derecha y de los nue-vos populismos, caracterizados por una repulsa visceralhacia la política “oficial” a la que pretenden combatiren nombre de modelos diferentes, aunque no siempremenos corruptos.

Entre los factores que explican la nueva sensibilidadfrente a los hechos de corrupción, a nivel internacio-nal, destacan: los desajustes y las crisis desatadas porlos procesos de reformas estructurales; el advenimien-to de nuevos grupos favorecidos por las recientes re-glas de juego entronizadas a partir de dichas reformas;la arrogancia de los nuevos actores, poderosos a nivelpolítico y económico; el surgimiento de nuevas fuer-zas sociales decididas a protestar y reclamar frente alos hechos de corrupción, entre ellos la prensa y lasorganizaciones de la sociedad civil; el incremento dela necesidad de recursos por parte de los políticos ylos partidos para financiar sus campañas; la aparicióndel Poder Judicial como un actor autónomo, a partir delcaso Mani pulite en Italia, que desembocaría en una“judialización de la política”, contraparte de un proce-so de “politización judicial” desarrollado en varias delas nuevas democracias a fin de limitar la “incómoda”autonomía manifestada por algunos jueces.4

A los hechos mencionados, en la década de 1990 sesumaron otros cuatro factores que incrementaron la lu-

4 Ibidem, pp. 36-38; José María Maravall, El control de los políticos,Taurus, Madrid, 2003; José Woldenberg, “Relevancia y actualidad dela contienda político-electoral”, en Manuel Carrillo, Alonso Lujambio,Carlos Navarro y Daniel Zovatto (coords.), Dinero y contienda políti-co-electoral, Fondo de Cultura Económica, México, 2003, pp. 17-29;Daniel Zovato, “America Latina”, en Manuel Carrillo, AlonsoLujambio, Carlos Navarro y Daniel Zovatto (coords.), Dinero y con-tienda..., op. cit., pp. 33-97.


cha contra la corrupción. Ellos son: la globalización dela economía, que requiere de normas internacionalesque garanticen la seguridad de las transacciones paralas firmas multinacionales; la consolidación de los Esta-dos Unidos como actor hegemónico, solidario con lasfirmas norteamericanas y sus requerimientos a fin degarantizar sus inversiones internacionales; la voluntaddel Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacio-nal, deseosos de reconstruir instituciones políticas ca-paces de aplicar las políticas de reforma y aperturaeconómica sugeridas por ellos mismos; y el fin de laguerra fría y la “victoria” del modelo occidental, basadoen la democracia electoral.5

La conjunción de los factores mencionados creó unestado generalizado en la opinión pública:

La ola de escándalos y la multiplicación, en el curso de losaños ochenta y noventa, de comportamientos discutibles,

desde el punto de vista tanto de la legalidad como de la

moral pública, han modificado la naturaleza del problema.En numerosos países considerados democráticos, la corrup-

ción ya no es observada como un fenómeno ocasional y de

dimensiones marginales, sino sobre todo como un proble-ma endémico, una suerte de metasistema igualmente eficaz

(si no es que más) que los aparatos oficiales sobre los cua-

les se incrusta y desde los cuales extrae su alimento.6

La observación anterior resulta del todo sugerente enla medida en que algunos ejemplos puntuales, como el

5 Jean Cartier-Bresson, “Corruptions, Liberalisations et Democrati-zations”, Revue Tiers Monde, núm. 161, vol. XLI, enero-marzo de2000.

6 Donatella Della Porta e Ives Meny, “Democracia y corrupción...”,op. cit., p. 38.


de Italia o Japón,7 nos demuestran que la democraciapuede convivir durante largos periodos de tiempo conla corrupción, traslapándose mutuamente e influyéndosela una a la otra, al punto de constituir un modelo polí-tico absolutamente original,8 una suerte de “democra-cia corrupta” que diluye los pretendidos límites entrelas democracias consolidadas y las nuevas democra-cias, acercando las primeras con las segundas a unpunto usualmente ignorado por los apologistas de aqué-llas.9 En estos casos, las interacciones entre las institu-ciones democráticas y el Estado de derecho quedansubvertidas, reducidas a una mera formalidad.

7 Los casos de Italia y Japón resultan clave porque ponen enevidencia un hecho interesante. Como señala Transparencia Inter-nacional, la riqueza no constituye un requisito para el control eficazde la corrupción. Más aún, los estudios en la materia demuestranque en los últimos años, países de bajos ingresos como Estonia,Colombia y Bulgaria lograron reducir de forma significativa sus gra-dos de corrupción, al tiempo que en países prósperos como Cana-dá e Irlanda se registraba un aumento marcado en la percepción decorrupción (Transparencia Internacional, Índice de percepción de lacorrupción de Transparencia Internacional 2005, 2005, p. 2, captu-rado el 01-03-06 de http://www.traparency.org

8 Algunos señalan que debería hablarse no de cleptocracia (elgobierno de los ladrones) sino de democlepcia (de demos –pueblo–y clepton –hurtar–), para indicar que la corrupción permea poco apoco por todos lados, hasta llegar a niveles insospechados de gene-ralización. Véase Roxana Salazar, “Acciones en la lucha contra lacorrupción”, Transparencia Costa Rica, Revista Providad, septiem-bre-octubre de 2000 (tomado el 1 de marzo de 2006 de http://www.revistaprobidad.info).

9 Acerca del debate de la calidad de la democracia y la supuestacalidad de las democracias “consolidadas” por sobre las nuevasdemocracias, véase a Guillermo O’Donnell (Contrapuntos. Ensayosescogidos sobre autoritarismo y democratización, Paidós, BuenosAires, 1997a, pp. 305-330), quien presenta los argumentos y contra-argumentos de suma elocuencia sobre el tema.


Definiendo la corrupción

Ahora bien, ¿a qué llamamos corrupción? ¿Cómo en-tendemos el término? En el contexto de este trabajodefinimos a la corrupción siguiendo a Kaufmann y conbase en el Banco Mundial como el “abuso de un cargopúblico para obtener ganancias privadas”.10

La definición propuesta, necesariamente amplia afin de abarcar las distintas modalidades del fenómeno,merece dos aclaraciones. En primer lugar, la corrupciónno siempre es “ilegal” (la captura regulatoria es un claroejemplo de ello), aunque se percibe como una prácti-ca “injusta” en la medida en que desconoce o trastocalo que se considera de forma consensuada como “inte-rés general” y “responsabilidad” del funcionario.

En segundo lugar, la corrupción, evidentemente,encuentra un ámbito ideal para prosperar en lasinteracciones entre la política y el mercado, pero nodebemos olvidar que otras organizaciones sociales,culturales, religiosas, e incluso los ciudadanos, puedenencontrar fuertes incentivos para violar las reglas, flexi-bilizándolas a favor de sus intereses puntuales. Por lotanto, resulta reduccionista, como ocurre en buena par-te de los trabajos disponibles sobre el tema, asociarexclusivamente la corrupción con el mercado econó-mico. La corrupción político-económica es de funda-mental importancia, pero no resulta exclusiva.

Por otra parte, más allá de la modalidad que asuma,la corrupción como fenómeno reúne una serie de ca-racterísticas distintivas: es anti-ética, aunque como men-

10 “Corruption is traditionally defined more narrowly as the ‘abu-se of public office for private gain’” (Daniel Kaufmann, “Myths andRealities of Governance and Corruption”, 2005, p. 82, tomado el 18de febrero de 2006 en http://ssrn.com).


cionamos, no siempre es ilegal; se desenvuelve en laclandestinidad y es oculta11 (hecho que dificulta su es-tudio a profundidad).12

Según Rose-Ackerman,13 la corrupción puede serdividida en corrupción legislativa, administrativa y pri-vada. La corrupción legislativa está directamente rela-cionada con los sistemas políticos y electorales, a travésde la adopción o el rechazo de reglas que suponenuna violación a la voluntad de los ciudadanos, por par-te de los legisladores, a cambio de beneficios persona-les o grupales (para los partidos políticos). La corrupciónadministrativa, en tanto, es ejercida por funcionariosque traicionan a la ciudadanía y sus mandatos a travésde la aplicación de las leyes, las que pueden ser ace-leradas, bloqueadas o desviadas en su ejecución. Estetipo de corrupción, aunque es diferente de la política,no puede prosperar si no es protegida por una redpolítica. Finalmente, la corrupción privada puede dar-se tanto entre agentes públicos y privados como entreagentes estrictamente privados.14 Es en este tercer ám-bito donde podemos ubicar los actos de corrupción lle-

11 En este sentido, la corrupción recuerda notablemente a ladefinición de injusticia propuesta por Kant en el segundo Apéndicea La paz perpetua, donde señala: “son injustas todas las accionesque se refieren al derecho de otros hombres cuyos principios nosoportan ser publicados” (1795).

12 Daniel Kaufmann, “Myths and Realities of Governance andCorruption”, 2005, p. 82, tomado el 18 de febrero de 2006 en http://ssrn.com; Susana Corzo Fernández, El clientelismo político comointercambio, Intitut de Ciències Polítiques i Socials, Barcelona, do-cumento de trabajo 206, 2002.

13 Susan Rose-Ackerman, Corruption: A Study in Political Economy,Academic Press, Nueva York, 1978.

14 Jean Cartier-Bresson, “Corrupción institucionalizada y neocor-porativismo, con ejemplos del caso francés”, Nueva Sociedad, núm.145, septiembre-octubre de 1996.


vados a cabo por los ciudadanos y las organizaciones dela sociedad civil.

Por otra parte, cabe señalar que las propias conside-raciones éticas de los analistas sobre el tema difierennotablemente. Podemos distinguir, entonces, dos gran-des grupos de opinión (con los matices lógicos al inte-rior de cada uno de ellos). Por un lado, encontramos lapostura de los “moralistas”, es decir, de aquellos querechazan la corrupción por considerarla como un ma-lestar o una disfunción del sistema político. Vinculanentonces la corrupción a una visión ética o moral de lapolítica y de la sociedad.

Por otra parte, están aquellos que señalan que lacorrupción depende de cuestiones económicas, socia-les y políticas de una sociedad dada y, en general,posee efectos positivos sobre el funcionamiento delsistema social o político. Estos analistas señalan queresulta erróneo juzgar moralmente a la corrupción, pues-to que debe ser abordada en relación con las caracte-rísticas propias del contexto en el que se desarrolla.Entre quienes postulan este tipo de postura es posibleidentificar tres visiones diferentes: a) los integracio-nistas, como Merton, que señalan que la corrupción de-sempeña importantes funciones en la sociedad moder-na, las que no son resueltas por las estructuras oficiales,así, la corrupción suple las carencias funcionales delas estructuras gubernamentales; b) los que utilizan en-foques económicos, como Rose-Ackerman, que seña-lan que la corrupción constituye una respuesta racionala las necesidades de eficiencia en la distribución delos bienes y recursos públicos, las que se justifica enfunción de la burocratización y lentitud de los meca-nismos oficiales; y finalmente c) los institucionalistas,como Huntington, que se ubican en el marco de las teo-


rías desarrollistas de las décadas del sesenta y setentadel siglo pasado y destacan que los países en vías dedesarrollo pueden colapsar en la transición de la socie-dad tradicional a la desarrollada, generando situacionespretorianas, por lo que frente a la lentitud de las insti-tuciones, los nuevos actores sociales pueden articularsus demandas a través de dos caminos alternativos: laviolencia y la corrupción.15

En síntesis, las posturas frente a la corrupción varíandesde quienes la censuran con contundencia hasta quie-nes la justifican y la encuentran funcional para el man-tenimiento del sistema político. Sin embargo, estosúltimos, al valorar el papel funcional desempeñadopor las prácticas corruptas, olvidan su efecto (tambiénfuncional) sobre la cultura política y las propias prácti-cas democráticas.

En una sociedad democrática, la corrupción tiene, almenos, dos consecuencias de vital importancia: a) anulala igualdad formal entre los ciudadanos, permitiendoque aquellos que poseen recursos estratégicos (tantodinero como relaciones personales) accedan y obten-gan beneficios diferenciales por parte de las institucio-nes oficiales; y b) demuestra que existe una brechafundamental entre las instituciones oficiales y las prác-ticas reales, restándole importancia a las primeras enfunción de las segundas, anulando algunos de sus efec-tos directos, como por ejemplo la igualdad de los ciu-dadanos ante la ley. En contextos democráticos entransición, tal situación desemboca en un callejón sinsalida. Como señala O’Donnell:

15 Franco Cazzola (“Conceptualizando la corrupción”, Metapo-lítica, núm. 45, vol. 10, enero-febrero de 2006), presenta una sínte-sis muy adecuada de las posturas de cada una de estas corrientes.


En países donde una gran brecha entre le pays réel y le pays

légal es parte de su historia, la continuidad e, incluso, la altavisibilidad entre reglas formales y comportamiento puede no

amenazar la supervivencia de la poliarquía –pero tampoco

contribuye a cerrar la brecha.16

En resumen, la corrupción mina la confianza en lasinstituciones, desvirtúa la esencia de la democracia, einstala un microclima de desconfianza donde, a la lar-ga, todos los actores se ven igualmente sospechosos ysospechados de participar de actos de cohecho.17 Enresumen: la corrupción sólo genera las condicionesnecesarias para que se produzca aún más corrupción.

Las democracias latinoamericanasy la corrupción

Entre las nuevas democracias de América Latina, lasituación descrita alcanza una vigencia perturbadora.

16 Guillermo O’Donnell, Contrapuntos. Ensayos escogidos..., op.cit., p. 323.

17 Es interesante destacar cómo, muchas veces, son los propiosactores de las prácticas corruptas los que alimentan el clima desospecha generalizada. Baste recordar la célebre frase del secretariogeneral del sindicato gastronómico en Argentina, Luis Barrionuevo,cuando señaló públicamente que para que el país pudiera saliradelante, habría que “dejar de robar por lo menos dos años”. Si-guiendo con su “confesión” a un periodista de la revista Gente,señalaba: “Lo que te puedo decir es que el dirigente accede a otrosingresos. Uno le encarga un trabajo a un abogado del gremio, porejemplo, y él le deja un porcentaje de sus honorarios. Es lícito: éldeja un porcentaje que vos lo tomás para tus gastos, es una comi-sión para gastos. Vos lo tomás como caja, una caja que además tepermite no entrar en el curro de las sobrefacturaciones”. Nota de Mi-guel Bonasso, en Página 12, tomado el 22 de marzo de 2006 dehttp://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-17412-2003-03-09.html


En efecto, desde la década de 1980, la mayoría de lospaíses de la región han logrado afianzar regímenesdemocráticos de gobierno, los que sobrevivieron a im-portantes crisis económicas, sociales y políticas. Pesea ello, algunas prácticas tradicionales asociadas directae indirectamente con la corrupción (como el clientelis-mo, el nepotismo y el patrimonialismo) han consegui-do mantener una lozanía y una vigencia insospechada.

Coincidiendo con este hecho, desde hace algunosaños se observa un esfuerzo por parte de importantesorganismos internacionales y de prestigiosas organiza-ciones no gubernamentales por analizar y medir elgrado de corrupción existente en cada sociedad y supercepción por parte de los ciudadanos y actores des-tacados en distintos países, estableciendo índices en lamateria.

Estos intentos presentan para su realización algunasdificultades conceptuales y metodológicas. Entre ellas,podemos mencionar que por cada hecho de corrup-ción denunciado, existen varios más que permanecenen las sombras, sin ser publicitados. Al mismo tiempo,incluso los hechos denunciados suelen ser difíciles deverificar. Por otra parte, las formas más sutiles de lacorrupción son difícilmente aprehensibles. A pesar detales inconvenientes, estos intentos arrojan algunos da-tos interesantes, como veremos a continuación.18

En este trabajo, a modo de ejemplo, retomaremosdos mediciones afamadas: la llevada a cabo anualmen-te por Transparencia Internacional y la realizada porlos investigadores del Banco Mundial,19 dentro de un

18 World Bank, 1999, Can Corruption be Measured?, Bank’s World,núm. 6, vol. 3, junio. Capturado el 02-03-06 de http://www.worldbank.org

19 Daniel Kaufmann, Aart Kraay y Massimo Mastruzzi, Gover-nance Matters IV: Governance Indicators for 1996-2004, The World


conjunto de indicadores orientados a estudiar la go-bernabilidad entre 209 países del mundo.

El Índice de Transparencia Internacional, como esbien conocido, se realiza anualmente a partir de distin-tos estudios y mediciones sobre la materia.20 La escalautilizada para medir la corrupción fluctúa entre un óp-timo de 10 puntos y un mínimo de 0. El índice 2005incluye a 159 países, de los cuales 117 recibieron unapuntuación menor a 5.

Los resultados para 25 países de América Central, elCaribe y América del Sur incluidos en el informe 2005nos muestra que sólo tres de éstos se encuentran porencima de los 5 puntos del índice: Chile (7.3), Barba-dos (6.9) y Uruguay (5.9). El resto fluctúa entre loscasos de Costa Rica (4.2), hasta llegar a Haití (1.8). Losmismos indican dos direcciones claras para el análisis.En primer lugar destaca que los dos casos de redemo-cratización llevados a cabo en la década de los ochenta(Uruguay y Chile) y un país considerado por Lijphartentre las democracias consolidadas del mundo entre1945 y 1995 (Barbados), son los que se encuentran porencima del valor medio de la escala. En este sentido,sorprende que la otra democracia consolidada de laregión (Costa Rica) no logre ubicarse entre los valoressuperiores, ya que a primera vista la consolidación de lademocracia y el control de la corrupción parecen avan-zar de la mano. En segundo lugar, notamos que el restode los países de la región muestran trayectorias noto-riamente situadas por debajo de la media (Gráfica 1).

Bank Institute, 2005, tomado el 15 de febrero de 2006 http://www.worldbank.org

20 Para el Índice de Percepción de la Corrupción 2005 se utiliza-ron 16 recursos de distintas regiones del mundo.


Gráfica 1Transparencia internacional: Índice de Percepción

de la Corrupción para 17 países de América Central,el Caribe y América del Sur en 1998 y 2005

Fuente: elaboración propia a partir de datos de Transparencia Inter-nacional.

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1998 2005

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Paraguay

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Venezuela


Sin embargo, el índice correspondiente al año 1998indica que sólo Chile y Costa Rica sobrepasaban los 5puntos. Si analizamos en perspectiva comparada losíndices de 1998 y 2005, apreciamos que Chile mejoró,aún, su puntuación. Uruguay también aumentó nota-blemente su desempeño, así como Colombia. Sin em-bargo, Costa Rica retrocedió. Este hecho resulta intere-sante en la medida en que demuestra que el combatede la corrupción no ocurre de una vez y para siempre,sino que exige de atención constante por parte de lasautoridades y los ciudadanos, incluso en regímenesdemocráticos estables. En síntesis, ocho países mejora-ron su desempeño, otros ocho los disminuyeron y otro,Venezuela, se mantuvo estable (Gráfica 1).21

A su vez, el reporte realizado por el Banco Mundialintenta medir el grado de gobernabilidad existente enlos distintos países, entendida ésta como las tradicio-nes e instituciones a través de las que se ejerce laautoridad en cada país. La gobernabilidad incluye: 1. Elproceso por el que se seleccionan, controlan y reem-plazan las autoridades; 2. La capacidad del gobiernopara formular e implementar eficazmente sus políticas;y 3. El respeto de los ciudadanos y del Estado hacia lasinstituciones que gobiernan sus interacciones econó-micas y sociales. Estas cuestiones, a su vez, se midena través de seis indicadores: 1. Participación y control;2. Inestabilidad y violencia política; 3. Efectividad gu-bernamental; 4. Capacidad regulatoria; 5. Estado dederecho; y 6. Corrupción.

Estas seis cuestiones pueden fluctuar entre una valo-ración óptima de 100 puntos y un mínimo de 0 puntos.

21 Cabe señalar que sólo 17 países fueron incluidos por Transpa-rencia Internacional en las dos mediciones consignadas: la corres-pondiente al año 1998 y la de 2005.


Para medir sus indicadores, el Banco Mundial tambiénutiliza distintos reportes e índices vinculados con talescuestiones.22

Los resultados de esta medición, en materia de co-rrupción, coinciden en general con los obtenidos porTransparencia Internacional para los mismos casos abor-dados en dicho estudio. Nuevamente, Chile, Costa Ricay Uruguay lideran los resultados, junto con Surinam yTrinidad y Tobago, dos países no incluidos en el estu-dio de Transparencia Internacional. En este estudio,también Haití es el país evaluado más bajo (Gráfica 2).

Sin embargo, a diferencia del índice de Transparen-cia Internacional, Costa Rica mejoró su desempeño en-tre 1998 y 2004 (prácticamente, el mismo periodo com-prendido en el estudio anterior). Otro tanto ocurre conUruguay. En cambio, Chile disminuyó su puntuación, locual nos indica, nuevamente, la necesidad de mantenerla atención constante en el control de la corrupción. Enresumen, entre 1998 y 2004, 14 países mejoraron sudesempeño y nueve lo disminuyeron (Gráfica 2).

Comparando las mediciones de Transparencia Inter-nacional y del Banco Mundial para 25 países en el año2004-2005, advertimos que las mediciones del BancoMundial sobrepasan en sus valores a las de Transpa-rencia Internacional en 21 casos, menos en los de Cuba,Haití, Paraguay y Venezuela. Sin embargo, las tenden-cias sugeridas por ambas mediciones, a pesar de susdiferencias, muestran una marcada similitud en la ma-yoría de los casos (Gráfica 3). En síntesis, América Lati-na nos muestra un escenario de avances y de retroce-sos; sin embargo, en conjunto, los países de la regiónexhiben niveles de corrupción poco alentadores. Los

22 Para realizar los indicadores correspondientes al año 2004 seutilizaron 20 mediciones de origen independiente.

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mismos fluctúan desde aquellos países donde se halogrado avanzar en el control de las prácticas corruptas,por lo que los casos de cohecho resultan aislados ypuntuales, hasta llegar a otros donde su baja ubicaciónen los índices de percepción sugieren que allí la co-rrupción se halla enquistada en todas las esferas y prác-ticas sociales, constituyendo un fenómeno social de ca-rácter endémico.

Por lo tanto, los índices citados, en conjunto, nosindican una tendencia entre los distintos países res-pecto de la forma en que se percibe el desempeño desus gobiernos y funcionarios en sus desempeños en elejercicio de sus funciones y en su actitud a la hora deenfrentar la corrupción. Más que los valores puntualesque pueda asumir tal o cual caso, dicha tendencia es laque aquí nos interesa. Como señala Whitehead:

Cada una de estas fuentes de información es altamente vul-

nerable de manipulación y distorsión. Todas ellas implican

“percepciones” que pueden ser inexactas y poco compara-bles. Sin embargo, tomadas en conjunto proveen una aproxi-

mación estimada de la escala e incidencia de los altos niveles

de corrupción política en las nuevas democracias, o cuandomenos de la proporción de esas actividades que se han vuel-

to visibles y que han contribuido al entendimiento colectivo

de la calidad y las dinámicas de las democratizaciones con-temporáneas.23

Coincidiendo con la afirmación precedente, cree-mos que dichos monitoreos no deben ser desdeñadospor tres razones centrales: 1. Indican cómo son perci-bidos los países de Latinoamérica en el exterior, pues-

23 Lawrence Whitehead, “Sobre la corrupción política”, Metapo-lítica, núm. 45, vol. 10, enero-febrero de 2006, pp. 53-65.


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to que dichos índices son tomados en cuenta por losorganismos e inversores internacionales, influyendo enla percepción que éstos tienen sobre nuestros países;2. Influyen en la resolución de cuestiones de vital im-portancia, como la asignación de créditos, ayudas fi-nancieras e inversiones internacionales;24 y 3. Resultanindicativos de un patrón de funcionamiento y de re-solución de conflictos de intereses al interior de cadapaís, señalando con qué recursos, potencialidades y li-mitaciones cuenta un sistema a la hora de resolver suscuestiones internas.

Sintetizando, la mayoría de las democracias latinoa-mericanas encuentra actualmente en el combate de lacorrupción a uno de sus mayores desafíos. Varios he-chos que se suman y potencian entre sí permiten ex-plicar esta situación: en primer lugar, una administra-ción pública que se encuentra en transición, por lo queresulta fácilmente influenciable, en la que es necesarioavanzar aún más en materia de transparencia, respon-sabilidad y eficiencia; un entramado de leyes que setraslapan y que superponen las responsabilidades dedistintos órganos y agencias de gobierno; procedimien-tos burocráticos engorrosos y excesivas reglamentacio-nes; la debilidad de las instituciones encargadas del

24 Por ejemplo, en el año 1997 el FMI suspendió los préstamos aKenia, argumentando el fracaso de su gobierno en el combate de lacorrupción. Ante esta medida, el Banco Mundial también recortóseveramente su ayuda al país. A pesar de estas medidas, el Institutodel Banco Mundial y sus investigadores han señalado que no existeintención de vincular el préstamo bancario con algunas medidasestándares de corrupción. Sin embargo, el caso de Kenia señala unpunto de atención. Como señala Whitehead: “ya sea que estas per-cepciones estén o no solidamente fundadas, son más importantesporque las decisiones que afectan el desembolso de fondos estáninfluenciadas, cada vez más, por dichos factores” (L. Whitehead,“Sobre la corrupción política...”, op. cit., p. 63).


control y la fiscalización pública; congresos que que-dan en desventaja frente a las atribuciones y la esferade influencia del Poder Ejecutivo; sistemas judicialescon escasa independencia y pocos recursos para tra-mitar el volumen de causas que se presentan ante ellos;controles sociales débiles y poco articulados; escasavoluntad política para controlar efectivamente la co-rrupción; finalmente, la necesidad de propiciar nuevasactitudes sociales hacia los casos de corrupción.25

Al mismo tiempo, como consecuencia de las prácti-cas comentadas, el grado de satisfacción sobre la de-mocracia, sus posibilidades y resultados se vio empaña-do y en muchos casos revertido por la presencia deprácticas corruptas, sacadas ahora a la luz pública pormedios de comunicación que cuentan con márgenesamplios de libertad de expresión. También asumieronun papel destacado en el control y la denuncia de estoshechos las organizaciones sociales, las ONG y los movi-mientos ciudadanos, que han tomado un papel cadavez más activo y comprometido en el combate de lacorrupción, muchas veces frente a la indiferencia ola insuficiencia gubernamental. Sin embargo, son mu-chos los analistas y los foros sobre el tema en los quese destaca que, a pesar de los signos positivos mencio-nados, aún “no se cuenta con la participación ciudada-na adecuada que permita ejercer un mejor control ex-terno de los manejos de los bienes públicos y unaexigencia apropiada de rendición de cuentas”.26

25 Norma Parker, Gerardo Berthin, Roberto de Michelle y YamileMizrahi, La corrupción en América Latina: estudio analítico basadoen una revisión bibliográfica y entrevistas, Casals & Associates, Agen-cia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID),2004 (capturado el 15-03-06 de http://www.respondalnet.com).

26 Roxana Salazar, “Acciones en la lucha contra...”, op. cit., p. 4.


En algunos países el sistema judicial asumió unanueva actitud frente a la corrupción, especialmente públi-ca. Como resultado, los jueces comenzaron a ser cono-cidos por la ciudadanía a través de su presencia en losmedios de comunicación, en la medida en que lleva-ron adelante procedimientos e investigaciones a fin decontrolar distintos ilícitos. Sin embargo, algunas de es-tas intervenciones no siempre contaban con el objetivoúnico de hacer cumplir la ley, sino que algunos juecesy fiscales han visto en la lucha anticorrupción un cami-no promisorio para posicionarse ante la opinión públi-ca, a veces como primer paso en el inicio de una carre-ra político-electoral. La figura del juez mediático fueuno de los resabios inesperados del activismo judicial.27

Como resultado de estos procesos concomitantes, lacorrupción se convirtió en una suerte de “superficie deinscripción” en la que se traslapan una serie de com-portamientos asociados de forma directa e indirectacon ella, los que a la larga no siempre lograron rever-tirla, pero casi siempre consiguieron profundizar elhartazgo ciudadano. Coincidiendo con esto, se ha des-tacado que muchas veces la información transmitidapor los medios tiende a exacerbar la negatividad, fo-mentando el descontento social y las acciones negati-vas.28 Al parecer, los latinoamericanos olvidamos, talcomo advierte Torre, que

las construcciones institucionales no se parecen al acto de

pintar un cuadro sobre los bastidores de una tela en blanco:

27 José Ruiz Valerio, “Poder Judicial, gobierno y medios de co-municación en Argentina, desde la vuelta a la democracia (1983-1999)”, Boletín Jurídico de la Universidad Europea de Madrid, núm.3, Madrid, 2000, pp. 1-21.

28 Salazar, “Acciones en la lucha contra...”, op. cit., p. 4.


más bien, éstas se llevan a cabo a partir de las tradiciones

políticas preexistentes y dentro de las circunstancias histó-ricas que les sirven de telón de fondo.29

Por lo tanto, las nuevas instituciones democráticas afuerza conviven con estas prácticas y, lo que resultamás grave aún, se amoldan a ellas. Al mismo tiempo,los ciudadanos han comenzado a verlas como fenóme-nos habituales, “normales” de la geografía política en laque viven.

Junto a los impactos que tales prácticas generan so-bre la democracia y el Estado de derecho, las mismasposeen también importantes efectos económicos. Al-gunos de ellos son: la corrupción impacta en la asigna-ción de recursos y distribución de bienes sociales; dis-torsiona las prioridades de desarrollo fijadas por elgobierno, debilitando su actuación, afectando su eficien-cia y socavando su legitimidad; disminuye el impactode las políticas públicas; reduce los ingresos públicosy con ello los fondos para el funcionamiento guberna-mental; incentiva la proliferación de reglas informalesy alienta a los funcionarios a crear trabas burocráticaspara obtener sobornos; desincentiva la inversión priva-da; aumenta las costos operativos del sector privado;incentiva el desarrollo de actividades comerciales ile-gales; finalmente, adultera los mecanismos de controldel gobierno y la administración pública.30

29 Juan Carlos Torre, “De la utopía democrática a la democraciaargentina”, Agora, año 1, núm. 2, 1995, pp. 177-181.

30 Susan Rose-Ackerman, “Democracy and ‘Grand’ Corruption...”,op. cit.; Guillermo O’Donnell, Contrapuntos. Ensayos escogidos..., op.cit.; “Las poliarquías y la (in)efectividad de la ley en América Latina”,en Juan Méndez, Guillermo O’Donnell y Paulo Pinheiro (coords.),La (in)efectividad de la ley y la exclusión en América Latina, Paidós,Buenos Aires, 1997b-2002, pp. 305-336; Daniel Kaufmann, “Myths


En este sentido, Parker, Berthin, De Michelle y Mizrahisugieren que existe una correlación entre las percep-ciones de corrupción, el crecimiento económico y lacompetitividad. Chile, con un bajo índice de percep-ción de la corrupción, tiene el nivel de competitividadpara el crecimiento más alto de la región. En tanto,Paraguay, que presenta la percepción de corrupciónmás alta, posee un bajo índice de competitividad parael crecimiento.31

A la larga, la corrupción no sólo merma los ingre-sos del gobierno, sino que recorta seriamente sus re-gulaciones, normas y políticas públicas, generando con-diciones que no favorecen la competitividad ni elcrecimiento económico. Es decir, la corrupción tampo-co resulta un buen negocio para la sociedad.

Explicando el fenómeno

O’Donnell ha propuesto la expresión “democraciasdelegativas” para designar a los casos como el que seacaba de describir. Las mismas se basan en la constitu-ción de una mayoría, a través de elecciones libres ylimpias, que faculta al ganador para convertirse en “elintérprete de los altos intereses de la nación”. Durante

and Realities of Governance..., op. cit.; Banco Interamericano deDesarrollo, Fortalecimiento de un marco sistémico contra la corrup-ción para el Banco Interamericano de Desarrollo, 2001, tomado el18 de febrero de 2006 en http://www.iadb.org; Reunión de Ministrosde Finanzas del Hemisferio Occidental, 2000, Declaración Ministe-rial de la III Reunión, Cancún, tomado el 18 de febrero de 2006 enhttp://www.shcp.gob.mx

31 Norman Parker, Gerardo Berthin, Roberto de Michelle y YamileMizrahi, La corrupción en América Latina..., op. cit., p. 10-11.


cada periodo de gobierno, la mayoría gobernante utilizalas instituciones para establecer su propio monopolioen la representación del “interés nacional” sobre la basede patrones plebiscitarios, fuertemente mayoritarios,aprovechando para ello la debilidad de los actores polí-ticos y sociales. Estos gobiernos muestran, al mismotiempo, tendencias muy poco respetuosas de la consoli-dación institucional, de los controles y procedimientosestablecidos, de la responsabilidad del Ejecutivo haciala sociedad civil y, sobre todo, hacia otros órganos delEstado (tanto el Poder Judicial y el Congreso, como lasdiversas contralorías que las democracias se dan a símismas). Resumiendo sus notas básicas, podemos decirque las democracias delegativas se caracterizan por elpersonalismo, la carencia de controles (especialmentelos controles horizontales) al Poder Ejecutivo, la brechaentre las instituciones formales y las prácticas informa-les.32 Estas características de algunas nuevas democracias

tienen, entre otras, dos consecuencias negativas que quieroseñalar. Una es la falta generalizada de controles que protege

y realimenta viejas prácticas autoritarias. La otra es que se

introducen fuertes sesgos, en términos de influencia sobre laelaboración e implementación de políticas, a favor de intere-

ses altamente organizados y económicamente poderosos, en

países que inauguraron sus poliarquías en condiciones deaguda desigualdad.33

Las democracias delegativas plantean un problemacentral para su análisis. En primer lugar, si las institu-ciones formales no son observadas o, como suele de-cirse, están débilmente consolidadas, ello no significa

32 Guillermo O’Donnell, Contrapuntos. Ensayos escogidos..., op. cit.33 Ibidem.


que en su lugar no existan instituciones informales queregulen los intercambios sociales.34 Por lo tanto, la pri-mera tarea que se impone es describir cuáles son estasinstituciones y en qué situaciones operan. La corrup-ción, como fenómeno social reiterado y prolongado enel tiempo, entra claramente en este ámbito. Dichasinstituciones y prácticas, a pesar de su informalidad,son importantes porque establecen reglas consensuadasy marcos para negociar y competir por las cuestionessocialmente relevantes.

En un contexto democrático las instituciones cum-plen un papel esencial, ya que las reglas del juegoconstituyen a menudo la única certeza de la que dispo-nen los actores. Efectivamente, una vez aceptadas laspautas que regulan la competencia entre candidatos ypartidos, el resto es incertidumbre. En este sentido, lasinstituciones constituyen esa clase de frenos “que pue-den producir o aumentar la libertad”. Al aceptar unaserie de límites preestablecidos para la acción del go-bierno, los actores políticos (dirigentes y dirigidos) seatan las manos en cierto sentido, pero con ello se libe-ran de considerables cargas a resolver. Entre otras, lade consensuar una y otra vez las reglas para distribuirlos recursos y bienes sociales. Como señalaba Cicerón,es el consensus iuris, el consenso sobre las leyes, elque constituye al “pueblo”.35 Dicho consenso sobre las

34 Las instituciones “son pautas regularizadas de interacción queson conocidas, practicadas y regularmente aceptadas (aunque nonecesariamente aprobadas normativamente) por agentes socialesque mantienen la expectativa de seguir interactuando conforme areglas y normas –formales e informales– que rigen esas pautas. Aveces, pero no necesariamente, las instituciones llegan a ser organi-zaciones formales…” (ibidem).

35 Hannah Arendt, Los orígenes del totalitarismo, volumen 3: Tota-litarismo, Alianza, Madrid, pp. 1951-2002.


reglas resulta relevante por dos motivos. En primerlugar, la necesidad de reglas compartidas marca el pasohacia una sociedad compleja, con intereses diversi-ficados, los que deben ser coordinados para permitir laconvivencia pacífica de sus miembros y su propia con-secución. En segundo lugar, como sabemos, sin “pue-blo” es imposible construir una democracia. Por lo tanto,la falta de consenso sobre las reglas dificulta la consti-tución del actor fundamental para la concreción de unrégimen democrático.

Si las reglas establecen límites, los mismos no debi-litan necesariamente a los que se someten a ellas.36 Sinembargo, debilitan a quienes no las aceptan en la me-dida en que crean nuevas zonas de incertidumbre, res-tándoles certeza (aunque no necesariamente estabilidad)a los actores a la hora de definir sus intereses y estrate-gias sociales.

En efecto, aunque las conductas informales sean al-tamente estables, conocidas y aceptadas, no ocurre lomismo con los costos de su alteración, los que depen-den de los demás actores involucrados y la relación defuerzas que se establece entre ellos. En contextos don-de la autoridad hegemónica que ejercían los gobier-nos de cuño autoritario se fragmentó y dispersó entreuna multiplicidad de partidos políticos, funcionarios na-

36 Como señala Holmes: “Una Constitución democrática no sólomaniata a mayorías y funcionarios, también asigna facultades (otor-ga una estructura al gobierno, garantiza la participación popular,etc.) y regula el modo en que se emplean estas facultades (de acuer-do, por ejemplo, con principios tales como el de proceso legal y eltrato equitativo). En general, las reglas constitucionales son ca-pacitadoras y no incapacitadoras; por ello resulta insatisfactorio iden-tificar exclusivamente al constitucionalismo con limitaciones al poder”(Stephen Holmes, “Gag Rules or the Politics of Omission”, en JonElster y Rune Slagstad [coords.], Constitutionalism and Democracy,Cambrigde University Press, Cambrigde, 1988-1993, pp. 26-227).


37 Daniel Kaufmann, “Myths and Realities of Governance...”, op. cit.

cionales y locales, actores políticos, económicos y so-ciales, ciudadanos y medios de comunicación, la posi-bilidad de que estos intereses y grupos construyan unared de controles descentralizados densa y ampliaincrementa la incertidumbre al no saber qué actor pre-ciso, en qué momento puntual, alzará la voz frente aun hecho de corrupción, incrementando así la impre-visión asociada con la corrupción junto con la de sucastigo. Por lo tanto, las reglas informales generan unaincertidumbre máxima: saber cuál es el costo (infor-mal) de su violación. O si se prefiere, cuál es el costode la desobediencia.

Para paliar esta situación, en muchas de las nuevasdemocracias ha proliferado la creación de comisiones,órganos autónomos, secretarías y agencias destinadasa luchar contra la corrupción, al tiempo que se favore-ce la promulgación de nuevas leyes, decretos y códi-gos de ética pública. Como señala Kaufmann,37 talesorganismos y reglamentaciones quedan, la mayoría delas veces, en intentos bien intencionados aunque pocoefectivos. Las regulaciones excesivas no suelen atacarlas causas de la corrupción; al mismo tiempo, creannuevas oportunidades para que los funcionarios exijansobornos. En estos casos, el remedio parece ser peorque la enfermedad a combatir.

En función de las puntualizaciones precedentes, po-demos afirmar que una democracia donde sus institu-ciones formales son débiles, donde la distancia entrelegalidad e informalidad es amplia, dicha debilidad ge-nera (o refuerza) la fragilidad de la propia democracia.La incertidumbre del juego democrático se ve incre-mentada por la falta de reglas consensuadas que ayu-


den a los actores a tomar e implementar sus decisionesestratégicas.

La falta de un consenso extendido sobre las reglasse traduce en un consenso social negativo: dejar hacera las autoridades de turno, a los actores económicossociales o particulares según sus propios intereses pri-vados, a cambio de que en su momento reconozcan elmismo derecho para el resto de los actores políticos,económicos o sociales. No existe el consensus iurisciceroniano, fundamental para hacer posible la socie-dad pacífica. Lo que se constata, entonces, es la exis-tencia de un consensus corruptionis, el que puede ge-nerar una auténtica democlepsia, en su expresión másacabada. Sin embargo, la democracia necesita de acuer-dos positivos, acerca de sus reglas, sus políticas públi-cas y sus lineamientos básicos.

Esta falta de acuerdos positivos nos habla, directa-mente, de una falta de consenso sobre las reglas quedeben regir la convivencia social, la distribución y elejercicio del poder. De allí que lo informal se hayaconvertido en permanente. Justo es en el ámbito de loinformal donde debemos buscar algunas de las “tradi-ciones institucionales”38 más relevantes y persistentesque regulan la vida política de las democracias de laregión. Sin embargo, esto no debe llamarnos a la desa-zón: los factores históricos y culturales no son inmodi-ficables, pueden ser cambiados a partir de un esfuerzosistemático y planificado que involucre a agentes ofi-ciales, privados y a la propia ciudadanía. Al mismo

38 En este contexto, designamos con el término tradición a aque-llos comportamientos sedimentados, regularmente observados (aun-que no por ello valorados de forma positiva), que se plasman en lasprácticas políticas cotidianas. Estas tradiciones, como mencionába-mos anteriormente, pueden favorecer u obstaculizar el desarrollodemocrático.


tiempo, los casos de Chile o Barbados, en América delSur y el Caribe, nos demuestran que países de la mismaregión, con historia similar a la de sus vecinos y ex-puestos a condiciones parecidas, ejercen un importan-te ejemplo de cómo se puede combatir la corrupción.Por lo tanto, es posible modificar este estado de cosas,a partir de un trabajo organizado y de largo plazo.

¿Qué es lo que podemos hacerpara cambiar las cosas?

En el contexto descrito, ¿qué es lo que podemos hacerpara cambiar las cosas? ¿Cómo podemos combatir a lacorrupción?

Las soluciones que presentaré en este trabajo sonclásicas, a pesar de lo cual mantienen aún plena vi-gencia. Nos referimos entonces a la división de pode-res, especialmente en lo que respecta a la autonomíadel Poder Judicial; la existencia de controles electora-les y, finalmente, el refuerzo de las capacidades de laciudadanía y de los medios de comunicación, base detodo auténtico sistema democrático. Veamos por separa-do los alcances y las limitaciones de cada uno de ellos.

En primer lugar, al menos desde Montesquieu enadelante, se ha insistido en la importancia de contarcon un Poder Judicial independiente (horizontal account-ability). Esta independencia adquiere vital importanciaen el marco del Estado de derecho, ya que dicha insti-tución supone un conjunto de mecanismos y garantíaspara reparar la arbitrariedad legal, la que puede surgirtanto de la formulación, la ejecución o la aplicación delas normas.39 Los responsables de juzgar si aconteció

39 José Ruiz Valerio, “Democracia y Estado de derecho: una com-


tal arbitrariedad y, en caso afirmativo, de restituir oreparar el derecho violado, son los miembros del Po-der Judicial. O más exactamente, del sistema judicial,ya que de no contar con fiscales independientes, dis-puestos a denunciar y asumir los costos de su accionaren contra de diversas mafias e intereses organizados,los jueces no podrían intervenir en dichos casos. Lacorrupción, a todas luces, constituye una violación delEstado de derecho y del derecho del Estado en sí mis-mo. Por lo tanto, sin jueces y fiscales que cumplan susfunciones, no puede haber combate de la corrupción(de ningún tipo).

En segundo lugar, los teóricos democráticos del si-glo XX prestaron también atención a los controles elec-torales, puesto que en una democracia los ciudadanostienen la última palabra al momento de premiar o cas-tigar a sus funcionarios electos (vertical accountability).40

Por lo tanto, si los encargados institucionales de con-trolar los actos de corrupción no cumplen con sus obli-gaciones, los votantes pueden asumir dicha tarea. Sinembargo, los votantes no siempre castigan a los fun-cionarios corruptos, por diversos motivos. De entreellos, tal vez el más importante sea que el voto, comoinstrumento, supone asimilar, traslapar, una diversidadde cuestiones complejas en un único acto que no mideintensidades ni grados, reuniendo a la vez una dimen-sión retrospectiva con otra prospectiva. ¿Qué ocurrecuándo un gobierno llevó a cabo acciones considera-das positivas por la mayoría de los ciudadanos, pero

binación difícil en el contexto latinoamericano”, Espacios Públicos,núm. 17, año 9, Universidad Autónoma del Estado de México, 2006,pp. 172-196.

40 Una discusión profunda de los mecanismos de control verticalse puede encontrar en Maravall, El control de los políticos, op. cit.


que en su desempeño también cometió ilícitos? ¿Quéocurre cuándo un candidato sospechado de corrup-ción, aun así es preferible que sus contrincantes, parala mayoría de los votantes?

Frente a esta situación, desde hace algunos años hacomenzado a ser destacada la importancia de un tercertipo de control: el control social descentralizado (socialaccountability). Dicho control también es llevado acabo por los ciudadanos, las organizaciones y los movi-mientos sociales, pero ya no a través de instancias elec-torales, sino a través de denuncias, manifestaciones,protestas y diversas formas de expresar su malestar yrepudio (algunas muy creativas, otras tradicionales;algunas pacíficas y otras rayanas con la violencia y lailegalidad, todo sea dicho).

Smulovitz 41 define a la accountability social como

un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autori-

dades políticas basado en las acciones de un amplio espectro

de asociaciones y movimientos ciudadanos así como en lasacciones mediáticas. Las acciones de estos actores tienen por

objeto monitorear el comportamiento de los funcionarios pú-

blicos, exponer y denunciar actos ilegales de los mismos, yactivar la operación de agencias horizontales de control. La

accountability social puede canalizarse tanto por vías ins-

titucionales como no institucionales.

Estos controles cuentan a su favor con la multiplici-dad variopinta que surge de la propia diversidad deintereses sociales, a la que puede sumar un carácter

41 Catalina Smulovitz, “Judicialización y Accountability Social enArgentina”, trabajo presentado en el XXII International Conferencede la Latin American Studies Association, Washington D.C., septiem-bre de 2001.


altamente descentralizado. Por lo tanto, dada la diver-sidad y multiplicidad de intereses, organizaciones yciudadanos, los funcionarios corruptos no pueden pre-ver ni predecir con certeza en qué ocasión, frente aqué acto puntual, dichos controles se pondrán en fun-cionamiento, exponiendo su actuación (corrupta) fren-te al escrutinio público.42

La accountability social puede asumir, cuando me-nos, tres formas claramente diferenciadas: la institucio-nal/judicial, la movilizacional y la mediática.43

El control institucional/judicial supone la apelación,por parte de los ciudadanos y las organizaciones civi-les, a los poderes coactivos del Estado para defendersus intereses y sus derechos. Para ello se solicita laintervención de los jueces y de distintos organismosde control gubernamental, forzándolos a intervenir endisputas políticas y sociales. Como consecuencia, elsistema legal está obligado a ofrecer algún tipo derespuesta a las demandas y reclamos ciudadanos. Estamodalidad de control social, por lo tanto, representaotra cara del proceso de judialización de la política, yacomentado.44

Sin embargo, para que este tipo de control funcione,el ordenamiento legal debe ofrecer alternativas con-cretas, por lo que en algunos países se requiere de

42 Catalina Smulovitz, “¿Cómo consigue imperar el imperio de laley? Imposición de costos a través de mecanismos descentraliza-dos”, Política y Gobierno, núm. 2, vol. IX, II semestre de 2002, Méxi-co, 2002, pp. 297-324; Guillermo O’Donnell, Contrapuntos. Ensayosescogidos..., op. cit., p. 2.

43 Peruzzotti y Smulovitz, “Civil Society, the Media and Internet asTools for Creating Accountability to Poor and Disadvantaged Groups”,Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, documento detrabajo 13, 2002.

44 Ibidem.


reformas legales orientadas a crear dichas alternativas.La misma, según Smulovitz, constituye “la forma para-digmática de participación política ciudadana en de-mocracia”.45

La accountability institucional/judicial puede asumirtres formas diferentes. Primero, la utilización de proce-dimientos judiciales ordinarios para peticionar y resol-ver demandas sociales y políticas. Por ejemplo, la “ac-ción de tutela” establecida en la Constitución deColombia, orientada a proteger los derechos fundamen-tales; o la “acción directa de inconstitucionalidad” in-corporada en la Constitución brasileña de 1988.46 Estasalternativas se suman a figuras ya tradicionales estable-cidas en los ordenamientos jurídicos de los países dela región, como la posibilidad de presentar recursosde amparo para proteger los derechos ciudadanos, lasque continúan ofreciendo importantes márgenes parala reivindicación ciudadana. En este sentido, cabe re-cordar la actitud de los ciudadanos argentinos respectodel “corralito” decretado por el gobierno nacional endiciembre de 2001, para impedir que los ahorristasretiraran libremente su dinero de los bancos. Frente alo que se consideró una medida reñida con las disposi-ciones constitucionales, se presentaron alrededor de210 188 recursos de amparo, recursos que obtuvieronrespuestas parcialmente satisfactorias hacia los ahorristaspor parte de los jueces intervinientes.47

45 Catalina Smulovitz, “Judicialización y Accountability Social enArgentina”, trabajo presentado en la conferencia Estrategias deAccountability Social en América Latina. Acciones Legales, Mediosde Comunicación y Movilización, Universidad Torcuato di Tella,Buenos Aires, 10 de abril de 2003.

46 Peruzzotti y Smulovitz, “Civil Society, the Media...”, op. cit.47 Catalina Smulovitz, “Protest by Other Means. Legal Movilization

in the Argentinian Crisis”, trabajo presentado en la conferencia “Es-


En segundo lugar, observamos el surgimiento deprocedimientos cuasi judiciales en ámbitos de negocia-ción y decisión no judiciales. Por ejemplo, la figura delOmbusdman y las agencias de auditoría creadas enArgentina, Perú, Brasil, Colombia y México. Vale men-cionar, como ejemplo, que en el año 1994 la Defensoríadel Pueblo de la Nación, en Argentina, operó 75 días(a partir de su creación) en los cuales se iniciaron 756actuaciones; en su primer año de funcionamiento, seoriginaron un promedio de 10 expedientes diarios.48

A estas modalidades se suma una tercera, la ac-countability institucional, que es la que se ejerce através de agencias creadas por el Estado, pero cuyoejercicio está liderado por ciudadanos, sin perder sucondición de ciudadanos, a fin de trasparentar la políti-ca, los partidos políticos, su desempeño, funcionamien-to y financiamiento. El ejemplo más acabado de estamodalidad es el Instituto Federal Electoral (IFE) deMéxico.49

De alguna manera, lo paradójico de las formas decontrol institucionales es que a pesar de todas sus po-tencialidades, los ciudadanos y organizaciones socialesjuegan dentro de las reglas puestas por el propio Esta-do (más allá de que dichos mecanismos sean usadosde una forma novedosa, no prevista), lo que segúnalgunos limita las potencialidades transformadoras deestos mecanismos.

trategias de accountability social en América Latina. Acciones lega-les, medios de comunicación y movilización”, Buenos Aires, Uni-versidad Torcuato di Tella, 10 de abril de 2003.

48 Smulovitz, “Judialización y accountability...”, op. cit.49 Ernesto Isunza Vera, Estudios de los consejos electorales federales

de Veracruz, 1996-2003, CIESAS, México, 2003.


50 Peruzzotti y Smulovitz, “Civil Society, the Media...”, op. cit.51 Gil Rafael Reygadas Robles, Abriendo veredas. Iniciativas pú-

blicas y sociales de las redes de organizaciones civiles, Convergenciade Organismos Civiles por la Democracia, México, 1998.

Un segundo tipo de accountability social es la movi-lizacional, esto es, cuando la sociedad civil se movilizaen función de reclamos específicos. Por ejemplo, losmovimientos de derechos humanos que se extendie-ron por buena parte de nuestros países para peticionarel esclarecimiento y el castigo de los crímenes cometi-dos durante los gobiernos militares. En algunos países,este tipo de reclamos favorecieron la creación de orga-nizaciones no gubernamentales orientadas actualmentea controlar los abusos de la autoridad, la violencia poli-cial, etc. Ejemplos acabados de este tipo de organiza-ciones lo ofrecen el Núcleo de Estudos da Violencia,de la Universidad de Sao Paulo, o Viva Río, organiza-ción creada en 1993, luego de una serie de actos vio-lentos cometidos en esa ciudad. La organización no sólofue capaz de introducir el tema en la agenda pública,sino que además creó un “ouvidorias” para monitorearel comportamiento policial y el funcionamiento de losconsejos municipales en relación con la inseguridadpública, fomentando además la creación de programascomunitarios en la materia.50 A su vez, en el caso mexi-cano podemos mencionar los movimientos ciudadanossurgidos como consecuencia del terremoto ocurrido enla ciudad de México en el año 1985 y las medidasorientadas a la reconstrucción; también los movimien-tos organizados para garantizar la observación electo-ral a comienzos de la década de 1990, los que culmi-naron con la formación de Alianza Cívica en el año1994, y la ciudadanización del IFE en 1996.51


Por último, encontramos la accountability ejercidapor los medios de comunicación como mecanismos decontrol social. De hecho, para que el control socialpueda efectuarse, se requiere previamente de una “vi-sibilidad” de los hechos a controlar. Es aquí donde losmedios tienen un papel destacado. Sin embargo, lapostura de los analistas diverge significativamente fren-te a la acción mediática.

Mientras algunos ven a los medios de manera positi-va por el papel que desempeñan en la denuncia einvestigación de hechos de corrupción, especialmentegubernamental, otros los consideran generadores deescándalos con la finalidad de desacreditar a políticosy funcionarios. Este hecho debilitaría no sólo a la ac-countability sino también a la propia democracia. Fi-nalmente, algunos señalan que los escándalos tienenpor objeto denunciar actos ilegales y prácticas corruptas.En tanto se generen respuestas institucionales, aportana la calidad de la democracia. De lo contrario, sólo con-tribuyen al escepticismo y a la desconfianza social.52

Los reportes de organizaciones como Human RightsWatch o Freedom House (sólo para citar dos de lasmás conocidas) nos brindan ingente cantidad de casosdonde los reporteros y su trabajo sirven para poner enevidencia no sólo violaciones graves a los derechoshumanos, sino la investigación y publicación de hechosde corrupción llevados a cabo en distintos países. Comocontracara de esta tarea de esclarecimiento, numerososperiodistas son amenazados y varios de ellos sufrenatentados e incluso son asesinados para acallar setrabajo. En este sentido, la prensa independiente lleva

52 Silvina Rodríguez, “¿De qué hablamos cuando nos referimos ala accountability social?”, Ciudad Política, 2003, tomado el 1 demarzo de 2006 de http://www.ciudadpolitica.com


a cabo una tarea insustituible, incluso en democraciasde larga data (recuérdese, por ejemplo, el papel jugadopor la prensa norteamericana en la investigación ydenuncia de los escándalos que involucraron a BillClinton).

En los países de América Latina, donde los mecanis-mos de accountability y control institucional siguensiendo débiles, el papel desempeñado por la prensaindependiente supone una sustitución (muchas vecesimperfecta, ciertamente) de los primeros. El activismode la prensa en la denuncia e investigación de algunoscasos verdaderamente controvertidos en Argentina esun buen ejemplo de esto.53

El activismo de los medios se ha visto favorecido,asimismo, por el marco de acción brindado por la pro-pia democracia y por las leyes de transparencia y acce-so a la información pública, así como por los procesosde privatización de los medios de comunicación en lamedida que sirvieron para descentralizarlos y romperviejos monopolios informativos, junto con las deman-das de información por parte de sectores amplios de laciudadanía. Todo ello contribuyó al desarrollo de unaprensa independiente, comprometida con la investiga-ción y denuncia de los hechos de corrupción llevadosa cabo en nuestros países.

Ahora bien, cabe señalar que los controles sociales,en su propia indignación, también pueden asumir ma-nifestaciones ilegales, e incluso violentas o antide-mocráticas. ¿Cómo prevenir o controlar tales hechos?Pues a través del accionar del resto de la ciudadanía,la prensa, los fiscales y los jueces independientes. Seconforma entonces un círculo que puede ser virtuoso

53 Peruzzotti y Smulovitz, “Civil Society, the Media...”, op. cit.


o vicioso, tanto como los propios participantes esténdispuestos a permitir.54 De tal forma, regresamos almismo punto donde comenzamos.

Una democracia puede convivir con altas dosis decorrupción, tanta como las tradiciones y los valoresde la sociedad, sus instituciones y ciudadanos esténdispuestos a permitir. Esta situación se puede modifi-car a partir del trabajo organizado y constante orienta-do a generar nuevos valores y prácticas sociales, opuede prolongarse durante décadas como producto deldesinterés generalizado. Como resultado de este pro-ceso tendremos una democracia poco democrática, ba-sada en desigualdades no sólo materiales, sino funcio-nales, con políticas públicas inequitativas, costosas eineficientes. El riesgo latente del proceso descrito esque la corrupción estructural en un contexto democrá-tico puede prolongarse por largo tiempo. Las institu-ciones, los medios de comunicación y la propia ciuda-danía, sin embargo, podemos trabajar de forma conjuntapara transformar esta situación.

54 En este sentido, cabe recordar también que el Estado de dere-cho como mecanismo de control presenta una fragilidad constituti-va que lo hace extremadamente endeble en sí mismo. Esto es: elmismo poder que crea el derecho, luego debe someterse a él. Comoseñala Norberto Bobbio, “Voz sociedad civil”, en Diccionario depolítica, Siglo XXI, España, 1983, poder y derecho constituyen lasdos caras de una misma moneda: sólo el poder crea derecho, sóloel derecho controla al poder.

En estos días se vive un creciente proceso de recupe-ración de la memoria y una revisión de las narracionesoficiales en distintos países de la región. En particularen los países del Cono Sur, Argentina, Chile y Uruguay,de muy distintas formas y con diferentes profundida-des, desde 2005 puede señalarse que se producencambios sustantivos en las políticas hacia el pasado.

¿A qué me refiero? Hace unos días, y a propósito delos 30 años del golpe de Estado en Argentina, se con-memoró lo vivido durante la dictadura, a partir de unpronunciado y rectificador reconocimiento estatal desu propia responsabilidad. Es la condensación de seña-les gubernamentales, en especial presidenciales, quedan cuenta de un cambio cuyo significado es la inter-pelación decidida de quienes detentaban el poder so-bre su actuación en esos años. Significado que consistetambién en la aceptación de que se actuó violando losderechos humanos y cometiendo delitos de lesa huma-nidad. A la vez, estos cambios afirman un rechazo a latrasgresión de la responsabilidad estatal y un reconoci-miento a quienes fueron sus víctimas.

Políticas hacia el pasado.Reflexiones desde algunasexperiencias latinoamericanas

Silvia Dutrénit Bielous

186 Silvia Dutrénit Bielous

La coyuntura conmemorativa en Argentina, en granmedida impulsada por el presidente Néstor Kirchner,tiene sintonía con prácticas oficiales en la región. EnChile, Michele Bachelet, en sus primeras presentacio-nes como Presidenta, ha insistido en el nunca más res-pecto a los crímenes cometidos durante el régimenpinochetista, en dar curso a la investigación para elesclarecimiento de lo ocurrido así como en el respetoabsoluto al poder judicial para los encausamientos re-queridos. La presidenta Bachelet ha invitado a cons-truir el futuro sobre la memoria de ese pasado y nosobre su olvido. Mientras tanto en Uruguay el presi-dente Tabaré Vázquez ha dado curso a la investigaciónsobre dos asuntos: el destino de los detenidos desapa-recidos y el esclarecimiento de los asesinatos de loslegisladores uruguayos en territorio argentino. A partirde esa nueva práctica se ha producido una situaciónimpactante: la aparición e identificación de los prime-ros restos de detenidos desaparecidos y la presenta-ción de algunos militares y civiles identificados con lasviolaciones a los derechos humanos ante los tribunales.

En suma, hay un entendimiento del tema de las vio-laciones estatales a los derechos humanos como de supermanente, y creciente, presencia en las agendas gu-bernamentales tanto por la vía de las demandas de lasorganizaciones de derechos humanos como por los cam-bios en las instancias internacionales. Hay también unavoluntad política y una predisposición ética para de-fender el derecho a la verdad y la reprobación del usodel poder estatal para atentar contra los ciudadanos.

187Políticas hacia el pasado

¿Qué ha pasado en estos paísesdesde el punto de vista del Estado?

Los sistemas políticos modernos de cuño liberal se eri-gen sobre el supuesto del predominio de la normajurídica, la igualdad ante la ley y la resolución de losconflictos ante los tribunales, con las debidas garantías.Es claro que un funcionamiento ideal de este tipo nose ha dado siempre y tal vez nunca en más de un paíslatinoamericano, pero aun cuando así fuera las situa-ciones políticas de crisis ponen en evidencia con ma-yor fuerza la vulnerabilidad del modelo.1

En los años setenta en Argentina, Chile y Uruguaydominó la razón de Estado bajo el nombre de seguri-dad nacional. Situación que supuso la puesta en cues-tión permanente, teórica y prácticamente, del principiode igualdad ante la ley y las garantías individuales enrelación con los poderes públicos. Por lo menos, en loque se refiere a asuntos políticos, la normalidad jurídi-ca no podía existir. A su vez, y procurando tenderalgunos puentes con la situación mexicana, es posiblereconocer, por un lado, las diferencias históricas defondo y forma, y por el otro, que la guerra sucia coin-cidente en tiempos históricos, también, remite a uncuestionamiento de aquel principio.

El tránsito a la democracia a partir de los años ochen-ta del siglo XX puso en evidencia la complejidad de latrama en el nuevo escenario. Una recurrencia de las

1 El tema lo trabajamos en distinto textos con el doctor GonzaloVarela Petito (UAM-X). En particular, este desarrollo lo atendemos enSilvia Dutrénit Bielous y Gonzalo Varela Petito, “Esclarecimiento delpasado e intervención de la justicia. Conflicto y cambio de las histo-rias oficiales”, en Gerardo Caetano (coord.), Historia reciente de Amé-rica Latina. Nuevas formas de protesta social y emergencia de nuevossujetos sociales, CLACSO, Buenos Aires (en prensa).


demandas de verdad y justicia por delitos de lesa hu-manidad cometidos durante los regímenes autoritariospasó del ámbito de las propias víctimas a constituirseen un tema recurrente en las agendas políticas nacio-nales. Incluso, aunque transcurrieron periodos en queel punto parecía diluirse frente a otros aparentementemás urgentes, volvía posteriormente al primer nivelde la agenda pública. A este sinuoso recorrido lo acom-pañaba la siempre presente y difícil tensión entre loéticamente deseable, lo políticamente necesario y lo es-tratégicamente posible.

Dos fuerzas de distinta índole fueron convergiendohasta llegar a las nuevas prácticas oficiales. Una fue lagenerada por los movimientos sociales que reclamanno dejar impunes los delitos cometidos por agentes delEstado. El reclamo va acompañado de un trabajo deinvestigación de los hechos desde la sociedad con ha-llazgos que atestiguan sobre lo demandado. Su laborfavorece la sensibilización de la opinión pública nacio-nal e internacional y el trabajo de la justicia. En estadirección, y dependiendo de factores variables, cuen-tan de manera sustantiva las decisiones gubernamenta-les en tanto configuran discursos que se transforman ennarraciones nacionales con peculiar valor político, éti-co e histórico. La otra fuerza radica en el impulso quese le ha dado a los derechos humanos en el sistemapolítico internacional.2 La persistencia de las discusio-nes en torno a sus violaciones, la necesidad de investi-gar la verdad y eventualmente también de aplicar lajusticia, tiene bases en la historia regional pero tam-bién en ciertas características del régimen de tutela delos derechos humanos surgido luego de la Segunda

2 Apoyado en Roy Gutman y David Rieff, Crímenes de guerra. Loque debemos saber, Debate, Barcelona, 2003.


Guerra Mundial.3 La presión internacional sobre la re-gulación de los derechos humanos tiene la lógica deevitar que el proceso de juzgamiento de los acusadospor estos crímenes sea sesgado por las distintas situa-ciones políticas internas, que según la coyuntura decada país y de las normas aplicables tiene la posibili-dad de producir situaciones dudosas, desde el pre-juzgamiento al encubrimiento de los culpables.4

Lo dicho hasta aquí me permite afirmar que la reso-lución de los asuntos jurídicos pendientes por delitosde lesa humanidad fue y continúa siendo una prueba defuego para las democracias posteriores a los regíme-nes en los que se cometieron los delitos. Saldar estadeuda contribuirá a dar vigencia plena al Estado dederecho.

Indagar, esclarecer… encontrar la verdad

De los antecedentes surgen preguntas y algunas res-puestas que pretenden ir más allá de la determinaciónde lo que son delitos de lesa humanidad.

Sin duda, las circunstancias políticas han sido dife-rentes si comparamos los países del Cono Sur con Méxi-co.5 Pero también lo fueron si limitamos la compara-

3 Véase sobre el tema: Miguel Carbonell et al., Derecho interna-cional de los derechos humanos. Textos básicos, ts. I y II, Porrúa/Comisión Nacional de los Derechos Humanos, México, 2003.

4 Apoyado en Gisela González Guerra, “El camino hacia la cortepenal internacional”, Memoria, núm. 166, diciembre, México, 2002.

5 Véanse para el estudio de los regímenes políticos en situacio-nes de apertura y transición políticas el trabajo pionero en el temade Guillermo O’Donnell, Phillippe Schmitter y Laurence Whitehead,Transiciones desde un gobierno autoritario, Paidós, Buenos Aires,1988, t. II, y el texto de Juan Linz y Alfred Stepan, Problems onDemocratic Transition and Consolidation Southern Europe, South


ción a los países sureños, en los años en que se produ-jeron los hechos que han dado origen a las reclamacio-nes penales y civiles, y también lo fueron respecto alas decisiones gubernamentales que se tomaron duran-te el primer y segundo gobiernos post-autoritarios decada país. Por supuesto que las circunstancias asimis-mo son disímiles hoy, cuando se ratifica el reclamo deverdad y de justicia y los Estados adoptan algunas me-didas tendientes al esclarecimiento de aquel pasadopara fincar responsabilidades jurídicas o para generarseñales de afirmación simbólica de que existió respon-sabilidad estatal en las infracciones de los derechoshumanos.

Un registro breve de las decisiones iniciales de losprimeros gobiernos post-militares en el Cono Sur dejaver que en Argentina se llevó a juicio a las juntasmilitares que gobernaron en el periodo de 1976-1983,y que tanto allí como en Chile se constituyeron comi-siones de la verdad cuyos resultados se tornaron en losprimeros relatos oficiales de los hechos durante lasdemocratizaciones. Al mismo tiempo es posible verque tanto en Argentina como en Chile hubo encausa-mientos y condenas para los responsables de crímenesde Estado. No obstante, en Chile este proceso fue si-multáneo al enclave de la dictadura en la institu-cionalidad recuperada. El principal símbolo de esteenclave fue la presencia de Pinochet como Comandan-te en Jefe y luego su ejercicio como senador vitaliciohasta su detención en 1999 en Londres, por solicitudde la Audiencia de Madrid. Y en Argentina, finalizadoel juicio a las juntas militares, se procedió al poco

America, and Post Communist Europe, The Johns Hopkins UniversityPress, Baltimore/Londres, 1996.


tiempo a implementar leyes de Punto Final y de Obe-diencia Debida y, posteriormente, a dictar varios indul-tos. Así, diversos instrumentos legales concluyeron, lasmás de las veces, en amnistías y en situaciones deimpunidad variable según el país.6 El extremo norma-tivo fue la ley uruguaya de Caducidad de la PretensiónPunitiva del Estado, en la que el propio Estado renun-cia a su capacidad de investigar y castigar en caso dehaberse cometido delitos. De tal forma que olvidosobligados o memorias oficiales fueron los resultados deun primer momento de impulso por esclarecer los deli-tos del pasado o, lo que es lo mismo, se tornaron con-trahechos.7

Ahora bien, las restricciones que protegen o prote-gieron por distintos mecanismos la estructura de la im-punidad han estimulado, paradójicamente, el conflictogenerado por las demandas de verdad y justicia, elderecho a conocer el pasado, a reconstruir las peripe-cias y los dramas personales y colectivos y, aún más, asaber en quién radica la responsabilidad por los críme-nes. A la luz de estas demandas, en los últimos añosaquellas construcciones jurídicas demostraron no tenerfuerza para impedir cambios que representaran seña-les de reprobación oficial de los delitos cometidospor funcionarios del Estado, o a su amparo. Es decir,

6 Se reconoce lo complejo de medir el grado de impunidad.7 Este aspecto está desarrollado en Dutrénit y Varela, “Esclareci-

miento del pasado…”, op. cit. Y también un abordaje del problemase encuentra en “Estrategias gubernamentales para las reconcilia-ciones nacionales en las post-dictaduras: conflictos y paradojas”,Revista de Historia Actual, núm. 2, diciembre de 2005, Asociaciónde Historia Actual-Servicio de Publicaciones de la Universidad deCádiz, Cádiz, pp. 59-72, y en Silvia Dutrénit Bielous y Gonzalo VarelaPetito, “Dilemas políticos y éticos en torno a las violaciones a losderechos humanos en el Cono Sur”, en América Latina Hoy, vol.40, agosto de 2005, Universidad de Salamanca, España, pp. 95-120.


no lograron impedir que comenzaran a diseñarse nue-vas versiones de la historia, incluso por parte de losmismos gobiernos, aunque permanezcan contradicto-rias e interesadas posturas para evitar el esclarecimientode muchos de los delitos y sus responsables.

En relación con esto se plantea una pregunta quetiene que ver con el funcionamiento del Estado dederecho: ¿se puede de manera indefinida escamotearla verdad? ¿Puede un Estado obviar el esclarecimientodel pasado en lo que cabe, seguramente, tanto su res-ponsabilidad en el ocultamiento de la información como,quizá, su complicidad o su papel determinante en laejecución de los delitos? ¿Por cuánto tiempo las discu-siones sobre la pertinencia jurídica o política puedencontraponerse a los derechos de los afectados?

Ni en el Cono Sur ni en México, como en tantas otrasexperiencias internacionales, se ha logrado frenar lageneración de memorias colectivas sobre hechos trau-máticos del pasado ni tampoco la voluntad de averi-guar la verdad sobre los mismos, aunque no puedeobviarse que sí se logró retardar el efecto de los pro-cesos. Ejemplos recientes de revisión y hasta de encau-samientos judiciales se ubican en España por los he-chos vinculados a la guerra civil, en Francia por losrelacionados con la guerra de Argelia y en El Salvadorpor los niños desaparecidos durante la guerra.

En similar medida que en los países del Cono Sur,actualmente en México se está viviendo una reactiva-ción de la memoria colectiva, que incide en una re-construcción de la narración oficial sobre la historiareciente.8 Aquellas expresiones de descontento y re-beldía reprimidas en jornadas como la del 2 de octubre

8 Un interesante análisis sobre la situación mexicana en el marcode experiencias internacionales se encuentra en Memoria, semina-


de 1968 (Tlatelolco) y la del 10 de junio de 1971 (jue-ves de Corpus) fueron síntomas de la paulatina rupturadel régimen político, que en un principio contestó conuna ciega represión. Los hechos en su verdadera enti-dad fueron negados o contrainformados durante másde 20 años. Una versión oficial respaldada por los me-dios de comunicación, un silencio político y, por quéno, otro del entorno de las víctimas, quizás por el miedogenerado en su momento, fueron la impronta de loshechos que hoy se conocen genéricamente como gue-rra sucia. Al develamiento de la misma ha contribuidolo realizado en los últimos años, muy especialmente,por las organizaciones de derechos humanos y por lapaulatina aunque, por momentos, errática práctica gu-bernamental.

Se debe recordar que a partir de la creación de laComisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), duranteel sexenio de Carlos Salinas de Gortari, y de su refor-mulación en la que cobró autonomía a finales del sexeniode Ernesto Zedillo, se comienza a pensar en la protec-ción a los derechos humanos. La CNDH reunió documen-tación para una investigación judicial; sin embargo,entendió que su alcance no llegaba a promover losjuicios y las sanciones correspondientes que debe de-terminar la justicia.9 A partir de julio del 2000 comien-zan a tener más fuerza las demandas por cumplir con

rio internacional, comisiones de la verdad: tortura, reparación y pre-vención, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, Méxi-co, 2003.

9 La CNDH presentó el informe de más de tres mil fojas en el quese sugería que la persecución de disidentes políticos fue una polí-tica de Estado (Alcántara, 2001:4). Esto motivó declaraciones delProcurador General de la República, Gral. Rafael Macedo de laConcha, quien prometió realizar con objetividad las investigacionescorrespondientes (Jorge Alejandro Medellín, “Promete PGR imparcia-


los procesos penales relacionados con los delitos co-metidos entre los años sesenta y ochenta.10 En esecontexto se debate sobre la conformación de una fisca-lía especial, de carácter civil y autónomo, que garanti-ce una investigación con resultados inobjetables parafincar responsabilidades por los crímenes de lesa hu-manidad cometidos en México de 1968 a la fecha,presentados por dirigentes estudiantiles de aquel en-tonces, y la integración de una comisión de la verdadcomo iniciativa del Partido de la Revolución Democrá-tica (PRD), apoyada por las organizaciones de familiaresy de derechos humanos. A finales de noviembre de2001, en un acto realizado en un lugar de gran signifi-cado en la historia política reciente, la ex cárcel deLecumberri convertida en Archivo General de la Na-ción, se anunció oficialmente la creación de la FiscalíaEspecial para Movimientos Sociales y Políticos del Pasa-do (Femospp) como parte de la Procuraduría Generalde la República (PGR) y dependiente de la Presiden-cia de la República.11 Las consecuencias de la contro-

lidad sobre pesquisas”, El Universal, México, 28 de noviembre de2001). Asimismo en Medellín (2001:5); y Juan Manuel Venega yVíctor Ballinas, “Fox: hacer justicia no desacredita a un Ejército quees del pueblo”, La Jornada, México, 28 de noviembre de 2001.

10 El trabajo de años de los familiares de desaparecidos y activis-tas de los sucesos estudiantiles cristalizó en 1998 en la querellajudicial por los hechos del 2 de octubre interpuesta por el llamadoComité 68-98 en contra de Luis Echeverría Álvarez. La querella fuerechazada judicialmente con el argumento de que los crímenes ha-bían prescrito.

11 Se instruyó la creación de la Femospp mientras la Comisión deDerechos Humanos del Senado dictaminaba 13 instrumentos querigen a nivel mundial, entre ellos uno sobre imprescriptibilidad dedelitos de lesa humanidad (Andrea Becerril, “Es urgente que senombre al fiscal especial para desaparecidos, dice el senador SánchezCarreño”, La Jornada, México, 2 de diciembre de 2001).


vertida gestión de la Femospp impactaron sin duda enla nueva versión de la historia oficial sobre aquel pasa-do y sobre la socialización del tema en el espaciopúblico, donde se retroalimenta con una mayor volun-tad política para su aceptación.

Es posible decir pues que el camino para privar(ética o jurídicamente) de protección a quienes delin-quieron ha sido accidentado. Queda por acordar entrelos actores involucrados qué se entiende por verdad,cuál es su alcance, cuál es en consecuencia el resulta-do deseado del ejercicio de la justicia y qué papeldesempeña históricamente la construcción de la me-moria colectiva y el rol de la narración oficial en tornoa los hechos del pasado.12

Sin embargo, estas interrogantes se vinculan estre-chamente con la normatividad internacional sobre de-rechos humanos con la que de una forma u otra estáncomprometidos estos gobiernos. Las obligaciones de losEstados respecto a los instrumentos jurídicos interna-cionales ha sido materia de fuerte debate cuando losgobiernos alegan la precedencia de algunas leyes na-cionales contradictorias con los tratados relativos a de-rechos humanos.13 Mientras tanto, los tiempos políticos

12 Para un análisis sobre las formas y los contenidos de la memo-ria, para los usos que se les puede dar: Paul Ricoeur, La memoire,l’histoire, l’oubli, Éditions du Seúl, París, 2000; Tzvetan Todorov,Memoria del mal, tentación del bien, Península, Barcelona, 2002, yGiovanni Levi, “The Distant Past: On the Political Use of History”,en Jacques Revel y Giovanni Levi (coords.), Political Uses of thePast on the Recent Mediterranean Experience, Frank Cass, Londres,2002.

13 Apoyado en Alexandra Barahona de Brito, “Verdad, justicia,memoria y democratización en el Cono Sur”, en Alexandra Barahonade Brito, Paloma Aguilar Fernández y Carmen González Enríquez(coords.), Las políticas hacia el pasado. Juicios, depuraciones, perdóny olvido en las nuevas democracias, Istmo, Madrid, 2002; Juan Méndez,


y sobre todo jurídicos comprometen el cumplimientode los derechos de los afectados y violentan sus equili-brios emocionales.

Hay que decirlo con fuerza, ese pasado es un pasa-do presente y tiene muy variadas expresiones. Siguenpendientes de esclarecer innumerables casos de desa-parecidos, de niños robados y con cambio de identi-dad, y se mantienen sin castigar mayoritariamente lasviolaciones a los derechos humanos.

Conclusiones

A partir de los años ochenta comienzan a percibirsecambios en los sistemas políticos de la región, la lega-lidad se plantea en relación con ciertas cuestiones pen-dientes como las que resumidamente he planteado. Lohe dicho y lo reitero, ¿se puede hablar de construccióndemocrática con historias vedadas o semi vedadas, crí-menes encubiertos o responsables sin identificar y sinjuzgar? El argumento tiene peso no sólo porque sedebe cumplir con el derecho de las víctimas y de susfamiliares sino porque hay un deber histórico con lassociedades mismas que fueron afectadas.

Si bien los primeros años post-autoritarios y post-dictatoriales están regidos otra vez por la razón deEstado, es decir, la de cuidar celosamente la estabili-dad que significa también armonizar con los responsa-bles de los regímenes salientes. En el caso del Sur hayque conciliar con los militares y sus cómplices por

Martín Abregú y Javier Mariezcurrena (coords.), Verdad y justicia.Homenaje a Emilio F. Mignone, Instituto Interamericano de DerechosHumanos/Centro de Estudios Legales y Sociales, San José, 2001.


temores ciertos pero también por miedos construidos apartir de intereses particulares y sospechosos; 20 añosdespués la perspectiva histórica es otra muestra queaquello fue sólo un paso. La realidad exige un cambioen la credibilidad de la democracia y ese debe pasarnecesariamente por el derecho a la verdad, a la infor-mación, al conocimiento lo más exhaustivo posible delas violaciones a los derechos humanos, a la identidadde las víctimas y, eventualmente, a la ubicación de suparadero y a las circunstancias de los crímenes y susresponsables. Lo dicho no oculta, más bien refuerza lanecesidad de conocer al mismo tiempo los porqués dela confrontación, de la búsqueda de caminos antisisté-micos para el cambio: los proyectos finalmente que seenfrentan.

La historia no sólo regional sino universal da cuentade que el esclarecimiento de los hechos, y por tanto elconocimiento de la verdad, es un proceso largo, com-plejo, contradictorio. Lo acontecido en las dos últimasdécadas permite afirmar que se trata de un caminoabierto donde por mucho tiempo seguirán producién-dose marchas y contramarchas e, incluso, giros sorpre-sivos. Lo definitorio en todo caso radica precisamenteen establecer el estatuto democrático en sí más que endeterminar la orientación de gobiernos y partidos en elpoder.

Parecería, para concluir, que estamos ante un terre-no en disputa, una ruptura social no resuelta, con efec-tos más o menos constantes sobre la marcha del Estado.La agenda del próximo gobierno mexicano ya tieneanunciado que debe hacerse cargo de estos pendien-tes traumáticos, costosos e inquietantes.

El crimen organizado, o delincuencia organizada, esun fenómeno difícil de combatir y plantea en muchossentidos graves amenazas a la gobernabilidad de lospaíses. Es un fenómeno global que se presenta de ma-nera similar en diferentes países y a través de las fronte-ras. De hecho, un policía turco, por ejemplo, señalabaque las fronteras eran “piedra para los gobiernos y aguapara los criminales”. Por otro lado, es un fenómenoque cuenta con dos instrumentos básicos para funcio-nar: la corrupción y la violencia. La corrupción es qui-zá el arma más poderosa que tiene, y con ella llega acomplicar la vida de los Estados, pues se compran fun-cionarios, jueces, policías, etcétera. El narcotráfico esuna forma de crimen organizado bastante particular,pues genera un gran poder económico en corto tiempo.

El supuesto sobre el que se basa el combate al cri-men organizado es que el Estado, por definición, esmás poderoso que los individuos.

Sin embargo, de repente ocurre que algunos de es-tos individuos tienen un poder económico capaz de

Jorge Chabat

El crimen organizado:amenaza a la seguridady la gobernabilidad

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penetrar las propias estructuras del Estado, haciendodifícil su combate porque a su vez cuentan con estruc-turas conspiratorias y secretas. El problema es cómopenetrar estas estructuras, pues a menudo los nexosentre los miembros de una sociedad de crimen organi-zado son comunitarios, familiares o étnicos.

Algunas otras formas de crimen organizado, comoen el caso de las Maras, por ejemplo, no tienen nece-sariamente nexos de este tipo, pero los sustituyen conotros que se crean a través de rituales y ceremonias deiniciación.

En ocasiones estos grupos se asocian con el terroris-mo internacional y otras redes del crimen organizado,pero no de manera permanente, pues por lo generalse da una asociación por conveniencia donde los finesson diferentes.

El principal fin del crimen organizado no es el polí-tico, sino hacer dinero. Se supone que el terrorismo yla guerrilla son movimientos que tienen una finalidadpolítica, aunque ciertamente en el camino algunos deestos grupos se transforman en organizaciones del cri-men organizado.

El caso más claro es el de las Fuerzas Armadas Re-volucionarias de Colombia (FARC), que siendo una gue-rrilla de izquierda en algún momento comenzó a hacertratos con narcotraficantes, lo que en un principio seentendía que como una alianza estratégica, pero des-pués ya se dedicaron al narcotráfico ellos mismos. ¿Esuna guerrilla o es una organización de crimen organi-zado? Hoy en día parece más lo último.

Por otro lado, suele ocurrir también que el dinerodel crimen organizado infiltra las economías legítimas eincluso llega a tener inversiones también legítimas.Esto también hace más complicado su combate porque


llegan a ser un factor importante de desarrollo econó-mico; tienen desde luego negocios y socios legítimos.

Muchas veces el liderazgo no se involucra en activi-dades ilegales de manera directa, pues tienen una es-tructura jerárquica; sin embargo en los últimos añoscomenzaron a aparecer algunas organizaciones que fun-cionan más como células o como organizaciones terro-ristas con nodos aislados.

El crimen organizado normalmente florece cuandohay vacíos políticos e instituciones débiles. En esesentido hay casos muy claros: Rusia, por ejemplo, a lacaída del régimen comunista presenció el surgimientode una mafia impresionante que incluso llegó a de-sempeñar algunas funciones del Estado, como dar pro-tección y cobrar por ello.

Desde luego que la violencia es una forma de diri-mir las diferencias entre las organizaciones criminales,aunque hay que señalar que en ocasiones hay coope-ración entre éstas.

Las actividades del crimen organizado son muy am-plias y van desde falsificación de moneda, crímenesrelacionados con las drogas ilegales, con las armas, conel vicio, como podría ser la prostitución, la trata deblancas, el juego ilegal, etcétera, hasta delitos contra lapropiedad, como el robo de vehículos automotores, decasas-habitación, de bodegas, de cargamentos, recep-ción de propiedad robada y, eventualmente, comercia-lización de la misma.

Otras manifestaciones del crimen organizado son elcrimen violento, el pandillerismo, el robo y la extor-sión. Existen también los crímenes de “cuello blanco”,como robo de secretos comerciales, mercancía falsifi-cada, inversiones fraudulentas, empleo ilegal, chanta-je, corrupción, etcétera.

202 Jorge Chabat

Una vez descrito lo que es así, grosso modo, el cri-men organizado, habría que preguntarse cuáles son lasamenazas que plantea para los Estados.

Por un lado, plantea una amenaza a los sistemas fi-nancieros mediante el robo electrónico y sobre todo ellavado de dinero. El lavado de dinero es una preocu-pación importante para todos los Estados y es obvia-mente un crimen muy difícil de combatir, porque ade-más va un poco en contra de la globalización y de lascorrientes que plantea la comercialización de todoslos productos y del movimiento libre de capitales quetenemos en la actualidad.

Por otro lado, puede llegar a plantear una amenazamilitar y, aunque ciertamente no es muy común, pue-den darse enfrentamientos armados de bandas crimina-les contra el Estado; aun cuando no es el elemento máscomún del crimen organizado. La amenaza principal esla corrupción.

En ese sentido, otra amenaza es aquella que me-diante la corrupción se ejerce en contra de las institu-ciones encargadas de aplicar justicia. Es decir, el crimenorganizado atrofia a las instituciones encargadas de apli-car la justicia, a los aparatos de seguridad, y eso tienedesde luego un efecto sobre toda la gobernabilidad.

También tiene un efecto de deslegitimación crecientedel Estado por la parálisis que genera la corrupción enlas instituciones encargadas de dar seguridad al indivi-duo. En la medida en que el Estado se vuelve incapazde proteger a los ciudadanos por la ineficiencia quegenera la corrupción del crimen organizado, los indivi-duos empiezan a tener muy poca confianza en él yesto desde luego es un factor de ingobernabilidad.

Puede darse, como ya lo señalamos, una asociaciónentre el crimen organizado y los grupos subversivos


dentro de los Estados, lo cual en principio amenazaríala estabilidad de los mismos.

La guerrilla en ocasiones opera en territorios contro-lados por las redes del narcotráfico por lo que debenllegar a un arreglo, pagando dinero para poder circularpor esas zonas.

También se establece una amenaza al sistema finan-ciero internacional por la creciente capacidad econó-mica de las bandas criminales y el control de éstas deinstituciones financieras internacionales. En este pun-to, la ONU habla de 500 mil millones de dólares genera-dos al año por este negocio, aunque tal vez la cifra realesté en 150 mil millones de dólares; de todos modos150 mil millones de dólares al año es una cantidadnada despreciable.

Por otro lado, también se presenta una amenaza deinestabilidad internacional por las asociaciones de es-tos grupos con el terrorismo internacional y por el faci-litamiento de armas de alto poder, incluidas las nuclea-res, mediante el contrabando.

No obstante, hay que señalar que no existe muchaevidencia de estas alianzas, al menos de manera es-tructural, sobre todo en el caso del narcotráfico, el cualnormalmente no se involucra en este tipo de acuerdoscon grupos terroristas, ya que atraería la atención de lacomunidad internacional, de los gobiernos. No obstante,el año pasado al parecer se dio una reunión en Hon-duras entre un miembro de Al-Qaeda con algunos re-presentantes de dos Maras, la Mara 18 y la Mara Salva-trucha. Esto es posible por que las Maras son gruposcriminales no tan organizados; resulta difícil pensar queun cártel del narcotráfico, que es poderoso y que pre-fiere no aparecer en los medios por razones obvias,quiera asociarse con Al-Qaeda y atraer la atención del

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ejército norteamericano. No parecería lo más inteli-gente, sin embargo no es una asociación que debadescartarse.

También se podría plantear una amenaza al equili-brio ecológico mundial, sobre todo por el tráfico desustancias altamente contaminantes, así como de re-cursos naturales no renovables y especies en extin-ción, que son parte también de las actividades delcrimen organizado.

El crimen organizado no amenaza a todos los paísesde igual manera, y esto depende de las institucionescon que cuenta cada país y del papel que desempeñaen la cadena internacional criminal el narcotráfico, puesno es lo mismo un país productor con institucionesdébiles, que un país consumidor con instituciones só-lidas; la desestabilización que genera es diferente.

En el caso de México, el narcotráfico genera corrup-ción y violencia, lo que ha llevado a responder conmedidas extraordinarias, de emergencia, lo cual de al-guna manera sí ubica a este fenómeno como una ame-naza a la seguridad.

Las otras amenazas del crimen organizado en Méxi-co no parecen poner en peligro la gobernabilidad, pueshan podido ser controladas por las instituciones esta-blecidas para ello. Hablamos de tráfico de autos, depersonas, incluso de armas, este último normalmenteesté asociado con el narcotráfico.

Asimismo, no tiene las mismas características e im-plicaciones el crimen organizado en un Estado quetiene policías funcionales y un sistema de justicia ypenitenciario eficiente, que en uno que no cuenta conestas instituciones. En otras palabras, la vulnerabili-dad de un país aumenta en la medida en que las insti-tuciones de seguridad e impartición de justicia no fun-


cionan bien, como lamentablemente es el caso de Méxi-co. En nuestro país, el ejército –a pesar de los casosde corrupción– frente a las policías federales y la ma-yor parte de las policías locales ha tenido un desem-peño adecuado. La paradoja es que se ha utilizado alejército –que es, digamos, la parte del Estado que fun-ciona mejor– para capturar a algunos de los capos delnarcotráfico, provocando desequilibrios entre ellos, quehan generado violencia, y el Estado mexicano no cuentacon las instituciones necesarias para hacer frente a estaviolencia. En otras palabras, el gobierno, sobre todo eldel presidente Vicente Fox, fue muy eficiente en cap-turar a algunos de los líderes de las bandas del narco,pero el resto de las instituciones siguen igual: las poli-cías no funcionan bien, el sistema penitenciario ni sediga, y el sistema judicial presenta todavía algunosproblemas.

El narco es como un panal de abejas, con el cual elpresidente Fox tendría que acabar. Y en lugar de hacerlo pertinente en estos casos, que es ponerse un traje yprepararse, pues Vicente Fox le pegó con un palo alpanal de las abejas. Obviamente esto generó un des-equilibrio que el Estado no puede enfrentar porquesimplemente no tiene los instrumentos para hacerlo.No es un problema de la administración del presidenteFox o de la del presidente Zedillo o del que venga, sim-plemente no se tiene las instituciones suficientementesólidas, y lo que hay que hacer es, evidentemente,crearlas, hacer una reforma de los temas de seguridad,de justicia penal, una reforma penitenciaria y, enton-ces sí, a pelearse más en serio con el narcotráfico.

Existe también el riesgo de que se dé una alianzaentre el crimen organizado y el terrorismo o la guerri-lla, aunque hasta ahora tampoco hay mucha evidencia.

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Sí hay, por el contrario, evidencia histórica de algu-nos casos en que el narcotráfico, sobre todo, ha llegadoa controlar a los Estados. Un ejemplo de esto fue elgobierno de los talibanes, que prácticamente se dedica-ba a traficar con drogas, o la Bolivia de los años ochen-ta, cuando imperaba un régimen militar. Pero esos casosno son muy comunes y tampoco son muy duraderos,porque en la medida en que, sobre todo en el caso delnarco, hubiera una identificación muy clara del Estadocon el narcotráfico, pues el negocio se complicaría y nosería ni siquiera bueno para el narco porque acarrearíatodas las presiones internacionales. Lo que al narco leconviene es un Estado discretamente corrompido, por-que si está abiertamente corrompido ya no funciona.Tiene que estar corrompido pero no parecer que lo estáporque si todo mundo lo sabe pues simplemente elnegocio ya no es igual. La violencia excesiva tampocoes buena para el negocio porque atrae los reflectores ylas presiones tanto internas como internacionales.

Por último, es importante señalar que la colaboracióninternacional es necesaria para enfrentar al crimen orga-nizado, pero no es suficiente. Sí hay que cooperar, síhay que hacer acuerdos, sí hay que intercambiar infor-mación, pero también hay que tener instituciones sóli-das y que funcionen; si no se tiene policías que funcio-nen, si no hay un sistema jurista que funcione, si no secuenta con un sistema penitenciario que funcione, puesla cooperación internacional no va a ser suficiente paraevitar que el crimen organizado avance. Entonces, el retoestá a nivel interno. Lo que hay que hacer es construirinstituciones para convertir al crimen organizado en unproblema de seguridad pública y no en una amenaza ala seguridad y a la gobernabilidad, como al parecer pasaen México, por lo menos en cuanto al narcotráfico.

El objetivo de este escrito es compartir algunas ideassobre la compleja relación que existe entre la seguri-dad nacional y la gobernabilidad en México. Premedi-tadamente no hablo de gobernabilidad democrática, másadelante expondré los porques.

Respecto al concepto seguridad nacional, su con-cepción común, a pesar de los procesos democrati-zadores acaecidos durante los años ochenta y noventadel siglo pasado en México, sigue remitiéndonos a lasexperiencias de las dictaduras de seguridad nacionalde las décadas de 1960 a 1980 en el Cono Sur latino-americano y en algunos países de Centroamérica.

Lo anterior obedece a que comúnmente se piensaen esas experiencias sociopolíticas y se relaciona a laseguridad nacional con un conjunto de acciones detipo policiaco-militar contra movimientos sociales radi-cales de corte armado o no armado, o sea, “antisisté-micos”, como hoy se dice, o no institucionales quepuedan atentar contra la seguridad del Estado y delgobierno en turno.

Seguridad nacionaly gobernabilidad en México

José Luis Piñeyro Piñeyro

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En este sentido, habría que señalar que el Plan Na-cional de Desarrollo (PND) 2000-2006, del actual go-bierno federal del presidente Fox, destaca que conrespecto a la seguridad nacional históricamente enMéxico, si bien no tuvimos obviamente gobiernos dic-tatoriales, sí tuvimos gobiernos autoritarios que de for-ma tendenciosa identificaban como un problema deseguridad nacional a la oposición política interna, porlo común relacionada con las fuerzas de orientación deizquierda, pero también a veces de derecha.

En este mismo plan se trata de tomar distancia res-pecto a este concepto que equiparaba seguridad na-cional, seguridad del Estado y seguridad del gobiernocomo algo equivalente o unívoco y no establecía lasdiferencias que tienen estas tres dimensiones de laseguridad. Por lo tanto, como compartimos este puntode partida, desde nuestra perspectiva analítica, la se-guridad nacional implica o comprende tres referenteso indicadores básicos.

En primer lugar, la seguridad nacional se concibedesde una perspectiva integral, es decir, descansa enel respeto a los derechos humanos, en el plano políti-co, económico y social, y no sólo en los de corte polí-tico, es decir, aquellos que están consagrados en laConstitución, como son la libertad de asociación, deopinión o de información, tan reducida a partir de la“Ley de Televisa”; pero en fin, que todavía están con-tenidos en términos constitucionales.

Es necesario aclarar que la visión neoliberal predo-minante de respeto a los derechos humanos, básica-mente hace referencia al respeto a los derechos políti-cos, pero desde nuestra perspectiva, el respeto a losderechos económicos y sociales son de igual impor-tancia. Derechos económicos evidentes consagrados

209Seguridad nacional y gobernabilidad en México

en el artículo 123 constitucional, como el acceso a unsalario remunerador, una jornada laboral máxima deocho horas, prohibición del trabajo infantil, de laboraren condiciones insalubres e inseguras, etcétera, y dere-chos sociales, como el derecho a la vivienda, a la edu-cación, a la alimentación y a servicios sociales y mé-dicos, requieren su satisfacción puntual. La satisfacciónde estos derechos es lo que permite, según algunosteóricos, la existencia de una “democracia sustantiva”.

En segundo lugar, desde nuestra perspectiva, la se-guridad nacional está basada también en la democra-cia, pero en una democracia no solamente de carácterelectoral representativo sino también de corte partici-pativo, es decir, con ingerencia real y sistemática enel proceso de toma de decisiones importantes a travésde mecanismo como son la consulta popular, la inicia-tiva popular, o bien figuras jurídicas de momento novigentes en nuestro país como el plebiscito o el refe-réndum.

Todos sabemos que de forma insistente el discursogubernamental y los medios masivos de comunicaciónnos informan que vivimos un tránsito hacia la democra-cia, porque contamos con un sistema de partidos polí-ticos competitivos, porque hay transparencia en losprocesos electorales y credibilidad de los mismos me-diante instituciones como el Instituto Federal Electoraly los correspondientes estatales, porque existe unamayor división, independencia y equilibrio de poderesentre el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, porqueexisten numerosos gobiernos municipales o estatalesen poder de la oposición política, porque sucedió porprimera vez la alternancia en el gobierno nacional,como es el caso del PAN con el triunfo de Fox a la presi-dencia, etcétera.


Desde nuestro punto de vista, si bien la democraciarepresentativa es importante, dado que es una conquis-ta social que ha costado enormes esfuerzos e inclusovidas, habría que añadir otras formas de democraciaparticipativa, es decir, recursos a consultas popularessobre problemas nacionales y sus posibles soluciones,y recursos no contemplados en la Constitución, comoel referéndum y el plebiscito.

Un tercer pilar o punto de referencia para entenderla seguridad nacional desde nuestra perspectiva inte-gral o global, es la vigencia de un desarrollo económi-co redistributivo del ingreso y tendencialmente de lariqueza y no el simple crecimiento económico. Es de-cir, hasta hace 15 años se presumía que en Méxicoteníamos un crecimiento económico más o menos sos-tenido, ahora ya no se puede presumir de este creci-miento económico, e incluso algunos economistas nosdicen, de forma muy eufemística, que tenemos un cre-cimiento cero. Como dicen los teóricos de lenguaje, esun eufemismo para decir que no hubo crecimiento,porque el crecimiento es positivo o negativo, y si nohay crecimiento, no podemos hablar de crecimientocero. Todo esto como punto de partida para ubicar laconcepción de seguridad nacional que manejamos.

Ahora bien, ¿cuál es el criterio fundamental que usael gobierno federal para considerar si una situacióneconómica, social, política, cultural, militar o natural esun riesgo o una amenaza a la seguridad nacional enMéxico?

El criterio fundamental es si esa situación potencialo real supera o puede superar la capacidad de res-puesta de las instituciones del Estado mexicano. Enese sentido, en el plano económico, especulación fi-nanciera, descapitalización, inflación galopante, por


ejemplo, son consideradas situaciones que ponen enriesgo o amenaza la seguridad nacional y la capacidadde respuesta del Estado.

En el plano social, los movimientos sociales de orien-tación antisistémica que alteran al régimen institucionaly de propiedad consagrados en la Constitución sonvistos también como una situación que puede rebasarla capacidad de respuesta del Estado. En lo político,sindicatos, partidos, organismos empresariales que al-teren o paralicen el sistema político y económico sontambién, o pueden ser, concebidos como una amenazao un riesgo con respecto a la seguridad nacional deMéxico.

En el plano cultural, se señala que aquellas agrupa-ciones que de alguna manera pongan en entredicho oque difundan valores y actitudes contrarias a principiosconstitucionales relacionados con la igualdad y la tole-rancia al margen de origen social, religioso, étnico, degénero o de cultura, también son situaciones que pue-den ser un riesgo o una amenaza a la seguridad nacio-nal. Por ejemplo, la llamada “narcocultura” no sólo esreprobable por la reivindicación de la violencia y delrecurso a la misma como vía para ascender en la movi-lidad social y económica sino también porque es unaactitud que reivindica conductas delictivas y de supe-rioridad frente aquellos que no comparten sus valores,dañando el tejido social.

En el plano militar, se señalan las organizaciones delcrimen organizado o bien organizaciones de carácterinsurgente que reten a las instituciones de seguridadpública del Estado, tanto las policiacas como las milita-res. En el plano natural se señalan catástrofes diversascomo inundaciones, sequías, huracanes, terremotos, etc.,y en el plano humano desastres provocados por ex-


plosiones de gaseoductos, gaseras, contaminación quí-mica o nuclear, etc., que puedan provocar situacionesde inestabilidad económica, social o política.

Sin embargo, desde nuestro punto de vista estoscriterios pueden ser muy endebles o vulnerables yrestringidos, pues denotan un posición reactiva frentea los fenómenos mencionados y en el mejor de loscasos preventiva de cara a los mismos.

En otras palabras, creo que hay que incorporar unsegundo referente, que tenga que ver no solamentecon la capacidad de respuesta del Estado, sino con lamagnitud, de equis situación potencial o real. Es decir,si usamos estrictamente la lógica de capacidad de res-puesta del Estado, ésta es una lógica preventiva yreactiva a situaciones de emergencia.

Si utilizamos también el otro referente, el tamaño yla dimensión de alguna situación que potencialmentepueda desencadenar una crisis o que ya es una crisis,entonces, nos damos cuenta que hay situaciones quepueden ser riesgos o amenazas a la seguridad nacionalmexicana.

De manera breve, para que se entienda, cabe acla-rar que no es lo mismo riesgo que amenaza. Riesgo esuna situación potencial que puede transformarse enreal; en cambio una amenaza denota que hay volun-tad política específica de un Estado o de una organiza-ción nacional o extranjera para generar situaciones deinestabilidad aprovechando las vulnerabilidades o de-bilidades que ofrece alguna situación potencial. Aclarolo anterior, debido a que riesgo y amenaza muchasveces se usan como sinónimos, y no lo son.

Pongo un ejemplo, que se volvió referencia obliga-da en el sexenio actual de Vicente Fox: el combate ala pobreza y miseria nacionales.


Si nos remitimos a la definición que da el Plan Na-cional de Desarrollo foxista respecto a cuáles son lasamenazas a la seguridad nacional, se señalan las si-guientes: “Las verdaderas amenazas a las institucionesy a la seguridad nacional la representan la pobreza y ladesigualdad. La vulnerabilidad de la población frente alos desastres naturales, la destrucción ambiental, el cri-men, la delincuencia organizada y el tráfico ilegal dedrogas”. También se agrega a todas estas amenazas lacorrupción.

Cómo se darán cuenta, en esta definición se estánmezclando dos concepciones de seguridad: cuando sedice amenazas a las instituciones, evidentemente sonamenazas a las instituciones del Estado, y cuando sehabla de seguridad nacional, es la seguridad de la na-ción mexicana, es decir del conjunto de clases y secto-res sociales que componen la nación mexicana.

Sin embargo, como podemos apreciar en esta defi-nición recién expuesta, se está recuperando una visiónintegral de seguridad nacional, e a diferencia de antes,cuando había una manipulación histórica, de parte delgrupo gobernante priísta, para identificar a cualquiermovimiento de oposición armado o no armado comoamenazas a la seguridad nacional que en realidad eranamenazas a la seguridad del gobierno en turno.

¿Por qué considero que es necesario incorporar lavariable dimensión, tamaño o magnitud de una situa-ción? Sencillamente porque si recurrimos a la pobreza,por ejemplo, algunos funcionarios civiles y militaresconsideran que ésta no es una amenaza a la seguridadnacional, ni siquiera un riesgo.

¿Por qué dicen ellos esto? Porque hay capacidad derespuesta del Estado a partir de la acción coordinadade la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de


Educación, la Secretaría de Marina, la Secretaría deDefensa, la Secretaría de Seguridad Pública. Esto es, sepuede combatir a la pobreza allí donde hay situacio-nes límite reales o potenciales, o bien allí donde lapobreza se entrelaza con otros dos fenómenos quetambién se pusieron de moda “política” y que no creoque se terminen o atenúen en México: el narcotráficoy los comandos guerrilleros.

No hablo de movimientos guerrilleros que como ta-les no existen en México, sino de comandos guerrille-ros compuestos por 20 o 30 milicianos. Allí se trata dedesactivar la posible articulación de cualquier tipo dealianza entre narcotraficantes, comandos guerrilleros ypobres. Entonces se dice, tenemos capacidad de res-puesta estatal.

Si seguimos esta estrecha lógica de capacidad derespuesta, visión de apagafuegos, la pregunta eviden-te que tendríamos que hacernos es: ¿cuántos pobresnecesitamos en México para que sean considerados unproblema de seguridad nacional que puede ser riesgoo amenaza?

Las cifras gubernamentales oficiales nos hablan de55 millones de compatriotas en situación de miseria yde pobreza. Otros analistas universitarios consideran quees una cifra baja y nos hablan de 75 millones de mexi-canos en situación de pobreza y miseria de un univer-so de 104 millones, esto según el último estudio delConsejo Nacional de Población.

Entonces tendríamos que reflexionar y preguntar-nos: ¿se va a considerar a la pobreza como un proble-ma de seguridad nacional hasta que seamos 90 millonesde mexicanos en situación de exclusión? Lo mismo sepuede decir con respecto al crimen organizado y alnarcotráfico.


Hoy cualquier estudio sobre narcotráfico nos dice loobvio: el narcotráfico y la drogadicción, es decir, eltráfico de drogas y el consumo de drogas atraviesantodo el territorio nacional, no hay una sola entidadfederativa que no sufra su presencia en términos dedistribución, consumo o tránsito de drogas. Situaciónque no estaba vigente hace 15 años. Y por otro lado,no hay clase ni sector social de la nación que no con-suman drogas. No es algo localizado. Los informes dela Secretaría de Salud de los años setenta y ochentanos dicen que, por ejemplo, el consumo de drogasestaba ubicado básicamente en los puertos turísticos yen ciertas ciudades fronterizas, más las tres grandesciudades: Monterrey, el Distrito Federal y Guadalajara.

Ahora no se puede hacer ese mapa. Ese mapa no esválido porque cubre la gran mayoría del territorio na-cional y también se destaca que la drogadicción es decarácter no solamente juvenil o entre los adultos. sinotambién infantil y que se da con cierta autonomía almargen del nivel social o económico de los consumi-dores y también de aquellos que participan en la ventade drogas.

Entonces, si tomamos una definición verdaderamen-te integral de seguridad nacional, el referente para verhasta dónde un gobierno –al margen de que lo diga suPlan Nacional de Desarrollo– está actuando frente ariesgos o amenazas a la seguridad nacional, sería lacantidad de presupuesto público asignado a cada unade estas secretarías para combatir pobreza, narcotráficoo desastres naturales o humanos. Hoy tenemos en puertael desastre natural más grande que se ha anunciado yque anduvo de moda académica en las últimas sema-nas en México, es decir, la garantizada crisis de aguapotable en el país dentro de 10 o 15 años.


Todos sabemos que si no hay agua para tomar, tam-poco habrá vida humana o animal. No podemos vivirsin tomar agua y alimentos tanto humanos y animales.Lo de alimentos nos llevaría a la casi inexistente auto-suficiencia alimentaria en granos básicos de consumopopular como maíz, frijol, arroz, los cuales de maneracreciente se importan de los Estados Unidos, sin queninguno de los últimos cuatro gobiernos nacionales hayahecho nada para revertir tal tendencia preocupanteque merma nuestra maltrecha soberanía alimentaria.

El agua potable es un recurso estratégico vital alcual habría que dedicar, por ejemplo, una inversióngubernamental cuantiosa y preferente en ciencia y tec-nología para tratar de generar inventos o plantas desa-ladoras de carácter masivo, métodos de reciclaje muchomás económicos, etc., si verdaderamente la considera-mos un problema de seguridad nacional.

En cuanto al concepto de gobernabilidad, la ideamás generalizada es que existe gobernabilidad, sin ha-blar de si es democrática o autoritaria, ahí donde ungobierno tiene capacidad de elaboración e implemen-tación de políticas públicas de carácter social, finan-ciero, crediticio, habitacional, fiscal, ambiental, militar,etcétera.

Es decir, existe gobernabilidad en una sociedad don-de hay un gobierno con capacidad para que el conjun-to de los gobernados responda a sus iniciativas y estarespuesta puede ser a partir de acuerdos o de un con-senso específico nacional para apoyar esas políticaspúblicas, aunque también puede ser un consenso noganado con base en acuerdos sino a partir de una si-tuación de carácter dictatorial.

¿Existe en México una situación de gobernabilidaddemocrática, tal como la define el Plan Nacional de


Desarrollo del gobierno de Fox? Creo que hay unagobernabilidad, para llamarle de alguna manera, “do-minante”, en donde si bien las políticas públicas sesiguen adelante, las sociales, educativas, militares tec-nológicas no son precisamente producto de un acuer-do nacional, de un gran acuerdo nacional en donde sedefinan los objetivos nacionales con precisión y clari-dad y de acuerdo con las necesidades sociales vitales.

Por último, el problema de hablar de gobernabilidady gobernabilidad democrática es que normalmente sedice: “hay gobernabilidad democrática si existe estabi-lidad económica y social” ¿Qué quiere decir esto? Quebásicamente si no se altera el orden de cosas, el ordensocial, el statu quo, entonces predomina la gobernabi-lidad implementada por un gobierno que fue electo yno impuesto y que por lo tanto goza de legitimidadganada en las elecciones y legalidad por respeto a lalegislación electoral.

En otras palabras, puede haber mucha democracia,entendida como elecciones periódicas y competidas,pero puede no haber democracia sustantiva. O sea, esnecesaria una democracia que contemple no solamen-te los aspectos políticos de la democracia electoralrepresentativa mencionados al principio del documen-to, sino que también incluya derechos económicos ysociales de la nación no satisfechos a pesar de queexiste estabilidad económica y social.

Es decir, plantear y afirmar que hay gobernabilidady es democrática porque existe un sistema políticodemocrático, es muy limitado. Creo que en México nopodemos hablar, obviamente, de un sistema políticodictatorial, pero no podemos considerar tampoco quela gobernabilidad dominante es una gobernabilidaddemocrática porque no está respondiendo a los intere-


ses y necesidades sociales de forma estructural; si bienesto no quiere decir que no haya políticas de combatea la pobreza, que no haya política educativa, etc., perono es el referente fundamental de lo que algunos lla-man democracia participativa y democracia sustantiva,es decir, con contenidos económicos e iniciativas so-ciales.

Un segundo elemento a destacar es si vamos a ha-blar de gobernabilidad sin alterar en lo más mínimo yano digamos el orden social institucional sino el ordeneconómico, que implica la amplia concentración delingreso y de la riqueza que predomina en México,ejemplificada también recientemente por tener, no sési llamarle el triste orgullo, entre nosotros el hombre másrico de América Latina y el tercer hombre más rico delmundo, como es Carlos Slim. Eso nos habla de que existeun nivel de concentración del ingreso y de la riquezainsultante para las grandes mayorías nacionales.

Para hablar de gobernabilidad democrática se hacenecesario darle contenido democrático, en el planopolítico, en la transparencia, en elecciones creíbles,leyes electorales que se respeten, parlamento plural,división de poderes, etc. La democracia que no contri-buya a superar los escandalosos niveles de pobrezaque tenemos, será una democracia a la que le faltemucho contenido.

Con todo lo planteado con anterioridad, no es miintención tratar de subestimar los avances democráti-cos que en el plano político electoral ha tenido el paísen los últimos 15 años; sólo pretendo complejizar ydar mayor contenido a los conceptos de seguridad na-cional y gobernabilidad para no quedarnos en los as-pectos aparenciales o formales que muchas veces nosuperan el sentido común o ritual en la academia.


Acerca de los autores

Nicolás Loza Otero. Doctor en Ciencias Sociales,con especialidad en Sociología, por El Colegio deMéxico. Fue reconocido con el Quinto PremioNacional de Tesis Doctoral en Estudios Electora-les, conferido por la Sociedad Mexicana de Estu-dios Electorales (Somee). Actualmente es profe-sor-investigador en la Facultad Latinoamericana deCiencias Sociales (Flacso), sede México. Se centraen la investigación sobre teoría política, opiniónpública y comportamiento electoral.

María de los Ángeles Mascott Sánchez. Doctora ymaestra en Ciencia Política por la Universidad deEssex, Gran Bretaña, es miembro del Sistema Na-cional de Investigadores. Recibió de la SociedadMexicana de Estudios Electorales (Somee), men-ción honorífica en el Quinto Concurso Nacionalde Tesis Doctoral en Estudios Electorales. Autora devarios artículos en revistas especializadas y de di-fusión, desde 2002, es directora de Estudios de


Opinión Pública en el Centro de Estudios Socialesy de Opinión Pública (CESOP) de la Cámara deDiputados.

Efrén Arellano Trejo. Cursó la maestría en Comu-nicación en la Universidad Nacional Autónoma deMéxico, donde obtuvo la licenciatura en CienciaPolítica. Ha sido asesor en la Coordinación deComunicación Social de la Cámara de Diputados yen la Dirección de Educación Cívica y CulturaPolítica del Instituto Federal Electoral, así comodirector de Difusión en la Dirección de Comuni-cación Social de la Secretaría de la Reforma Agra-ria. Hoy en día es investigador del Centro deEstudios Sociales y de Opinión Pública de la Cá-mara de Diputados, donde se especializa en te-mas de seguridad pública y migración.

Francisco Porras. Doctor en Política y EstudiosInternacionales por la Universidad de Warwick,Gran Bretaña. Ha publicado en diversas revistasespecializadas, y ha presentado ponencias y en-sayos en varios congresos internacionales. Diseñoe implementación de políticas públicas, relacio-nes intergubernamentales, discurso político, agendade la reforma municipal y gobernabilidad local,son los temas de investigación en los que estáinteresado. En la actualidad es profesor-investiga-dor en el Instituto José María Luis Mora.

Horacio Aguilar Álvarez de Alba. Candidato a doc-tor en Derecho por la Universidad Pontifica dela Santa Cruz, en Roma, Italia, y licenciado por laEscuela Libre de Derecho. Se desempeñó como

221Acerca de los autores

notario público durante 22 años, y ha sido profe-sor en diversas instituciones de educación supe-rior. Cuenta con un amplio número de publicacio-nes en materia de juicio de amparo, legislaciónreligiosa y reformas constitucionales, entre mu-chos otros temas. Actualmente es Comisionado enel Instituto Federal de Acceso a la InformaciónPública Gubernamental (IFAI).

Irma Eréndira Sandoval Ballesteros. Doctora enCiencia Política por la Universidad de California,Estados Unidos, y maestra en Estudios Latinoame-ricanos por la Universidad Nacional Autónoma deMéxico. Ha sido profesora en diversas institucio-nes de educación superior nacionales e interna-cionales. Se ha desempeñado como coordinadorade Investigaciones Legislativas de la Cámara deDiputados durante la LVII Legislatura. Autora dediversos artículos, actualmente es investigadorade tiempo completo en el Instituto de Investiga-ciones Sociales de la Universidad Nacional Autó-noma de México.

Eduardo Bohórquez. Cuenta con estudios de maes-tría en Economía del Desarrollo en la Universidadde Cambridge, Gran Bretaña, y es licenciado enCiencia Política y Administración Pública por laUniversidad Nacional Autónoma de México. Ha sidoconsultor del Sistema de Naciones Unidas en Méxi-co, del Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo, y de la organización no gubernamen-tal One World. Actualmente dirige TransparenciaMexicana, Capítulo México de Transparencia In-ternacional; es director ejecutivo de la Fundación


Este País e integrante del Consejo Asesor del In-forme Nacional sobre Desarrollo Humano.

José Fabián Ruiz Valerio. Doctor en Ciencia Políti-ca y Sociología por la Universidad Complutensede Madrid y maestro en Ciencia Política por laFacultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sedeArgentina. Cuenta con diversas publicaciones. In-teresado en los temas democracia y estado dederecho en América Latina, ciudadanía y exclu-sión, sistema presidencial, Poder Legislativo y po-líticas públicas, actualmente está a cargo del áreade Instituciones Políticas del Centro de Análisis yEvaluación de las Políticas Públicas (CAEP).

Silvia Dutrénit Bielous. Doctora en Estudios Lati-noamericanos, es miembro del Sistema Nacionalde Investigadores, con nivel II, e integrante de laAcademia Mexicana de Ciencias. Se ha desempe-ñado como coordinadora de proyectos regionalessobre historia de los comportamientos políticos ypartidarios de América Latina; y ha sido confe-rencista y profesora invitada en instituciones lati-noamericanas y europeas. Es autora de libros yartículos sobre derechos humanos e historia polí-tica contemporánea en América Latina. En la ac-tualidad es profesora-investigadora del Instituto deInvestigaciones José María Luis Mora.

Jorge Chabat. Doctor en Asuntos Internacionalespor la Universidad de Miami, Estados Unidos, esmiembro del Sistema Nacional de Investigadores.Autor de varios libros y artículos publicados enMéxico y en el extranjero. Centrado en la investi-

223Acerca de los autores

gación del narcotráfico, seguridad nacional, políti-ca exterior de México y democracia y derechoshumanos, hoy en día se desempeña como profe-sor–investigador en la División de Estudios Inter-nacionales del Centro de Investigación y DocenciaEconómicas.

José Luis Piñeyro Piñeyro. Candidato a doctor enEstudios Latinoamericanos por la Universidad Na-cional Autónoma de México y maestro en Socio-logía e Investigación Social por la Universidad deRoma, Italia. Obtuvo el Premio Nacional de Perio-dismo, por artículo de fondo, en 2004. Autor depublicaciones nacionales e internacionales, se inte-resa en el estudio de la seguridad nacional y he-misférica, la soberanía y las fuerzas armadas. Enla actualidad es profesor-investigador en la Uni-versidad Autónoma Metropolitana, Unidad Azca-potzalco.

Legitimidad y gobernabilidad democrática:los horizontes del buen gobierno se terminó

de imprimir en la Cámara de Diputadosen septiembre de 2006. El tiraje consta

de 1 000 ejemplares.

legitimidad y gobernabilidad democrática - … · son la legitimidad del poder político, la...

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