Analiza e politikave publikeVeshtrim i pergjithshemLeksion nr. 1

Sigita Stafa28 Shkurt 2014

Shoqerite njerezore jane te komplikuara. Njerezit qe i studiojne ato mundohen te krahasojne ndryshimet, dhe te kuptojne pse individet sillen ne nje menyre apo ne nje tjeter. Ky eshte qellimi i shkencave sociale si: sociologjia, psikologjia, shkenca politike, shkenca ekonomike, historia.

Analiza e politikave eshte nje tjeter shkence sociale, dhe mbeshtetet ne karakteristikat dhe perfundimet e shkencave qe sapo thame me lart. Pervec analizes dhe studimit te veprimeve te individeve ne shoqerite njerezore, analiza e politikave publike vendos pika referimi per vleresimin e ketyre veprimeve. Analiza e politikave synon t’i pergjigjet dy pyetjeve praktike: e para, cila do ishte gjeja me e mire per t’u bere?; e dyta, cili eshte rezultati me i mire qe mund te arrihet ne rrethana te caktuara?

Kjo lende synon te beje nje hyrje, per te dyja keto pyetje. Ne do te perpiqemi te analizojme menyren sesi analistet e politikave arrijne te zgjedhin politiken “me te mire”, duke perdorur konceptet e eficences dhe te barazise. Do te mundohemi gjithashtu te kuptojme limitet e alternativave te politikes qe mund te zgjidhen.

Gjate zhvillimit te temave te ndryshme, kohe pas kohe mund te krijohet pershtypja se analiza e vertete e politikave eshte e pamundur. E rendesishme eshte te kuptojme se analiza e mire e politikave nuk eshte e pamundur: ajo eshte shume e veshtire. Nje nga detyrat me te rendesishme e cdo shkence shoqerore eshte te dalloje se cila eshte nje politike e mire dhe cila jo. Duke u nisur nga kjo, dhe duke pasur disa ide mbi cka perben nje politike te mire, mund te shpresojme te bejme dallimin nga nje politike e keqe ose mediokre kur kjo na paraqitet si alternative. Ky eshte qellimi kryesor i kursit.

HYRJE NE ANALIZEN E POLITIKAVE PUBLIKE

Perkufizime:

Politike: (1) nje rrjedhe veprimesh apo nje metode veprimi e perzgjedhur (nga nje qeveri, nga nje grup njerezish, ose nga nje individ) mes disa alternativave dhe ne rrethana te caktuar, per te udhehequr marrjen e vendimeve te tashme dhe te ardhme;

(2) nje program qe permban objektiva te deshiruar dhe mjetet per t’I arritur ato.

Analize: (1) procesi I ndarjes se te teres ne elementet thelbesore apo ne pjeset perberese; (2) ekzaminimi I detajuar i dickaje komplekse (nje roman, nje organizate, etj), me qellim qe te kuptosh natyren e saj ose te percaktosh tiparet thelbesore; (3) nje studim I thelluar

Analiza e politikave eshte po aq e vjeter sa edhe vete politika. Cdokush ka nje opinion te vetin mbi politikat; cdokujt I pelqen te mendoje se perfundimet e tij mbi politikat jane fryt i nje analize te kujdesshme dhe objektive. Por shpesh gabohen. Dicka tjeter qe verehet eshte se mbi shumicen e politikave njerezit mendojne se pergjigja eshte e natyrshme. Por shpesh ata nuk bien dakort se cfare eshte e natyrshme. Nese biem dakort qe secili te mbaje mendimet e tij, nuk do kishte nje baze per debat. Ne duhet te shkojme pertej kesaj; duhet te themi se cfare eshte e drejte dhe cfare jo, ose te pakten te bejme nje hamendesim. Po ne fakt, a ka analiste te mire politikash? Si mund te dallohen ata?

Thelbi i analizes se politikave eshte te kuptuarit e problemeve te komplikuara dhe jo propozimi i zgjidhjeve te thjeshta dhe universale. Kjo do te thote qe ekspertet e politikave nuk shihen me sy te mire

2

nga politikanet. Keta te fundit shpesh mendojne se arsyeja perse elektorati I ka zgjedhur eshte pikerisht zgjidhja e cdo problemi ne menyre te shpejte (heqja qafe), per te kaluar ne problemin e rradhes. Nje politkan qe eshte zgjedhur per nje mandat, te themi, dy vjecar, nuk do kete durimin qe te analizoje ne thellesi dhe ne detaje politikat qe propozon apo qe ndryshon, per te vleresuar pasojat e tyre.

Per pasoje, ka shpesh nje konflikt midis politikaneve dhe eksperteve te politikave. Politikanet e shohin veten si te deleguarit e popullit keshtu qe e drejta eshte nga ana e tyre. Ata preferojne te japin zgjidhje te shpejta dhe qe kane aplikim universal, sepse politika shperblen ate qe jane ne gjendje te japin shpjegime te thjeshta , koherente dhe bindese. Eskpertet jane te sigurte per drejtesine e zgjidhjeve te tyre sepse ajo zgjidhje eshte rezultat I teorie te perpunuar mbi shkaqe dhe efekte.

PROCESI I ANALIZES SE POLITIKAVE

Analiza e politikave eshte procesi I vleresimit dhe I perzgjedhjes se nje alternative nga disa te tilla, bazuar ne dobishmerine e tyre per te arritur nje ose disa qellime te vendosura ose per te kenaqur disa vlera te paracaktuara. Ne pergjithesi, ne procesin e politike-berjes, rekomandimi per nje politike te caktuar behet nga nje person, vendimi merret nga nje person apo nje entitet tjeter, dhe zbatimi i politikes se zgjedhur behet nga nje person apo entitet i trete.

Per te qene me te qarte, marrim nje shembull. Supozoni te jeni analisti i politikave per guvernatorin e nje shteti (p.sh. te SHBA). Shteti juaj ka nje problem: ka dyfishin e te burgosurve krahasuar me kapacitetin e burgjeve (numri i krevateve ne burgje). Deri ne kete moment, problemi eshte zgjidhur duke vendosur krevate portative neper dhoma, cka ka shkakatuar qe ne dhoma per 2 persona te rrijne tre deri ne 4 veta. Kjo situate duhet te ndryshoje, sepse ka nje vendim te gjykates federale sipas te ciles mbipopullimi I burgjeve ne shtetin tuaj duhet te reduktohet brenda 30 diteve.

Guvernatori ju ka kerkuar te beni nje analize te situates dhe te propozoni zgjidhje. Zakonisht, per lejtesi, procesi I analizes se politikave ndahet ne pese faza:

1. Formulimi I problemit;

2. Perzgjedhja e kritereve;

3. Krahasimi I alternativave dhe zgedhja e njeres prej tyre (zgjedhja e politikes);

4. Analizimi I rretthanave politike dhe organizative;

5. Zbatimi dhe vleresimi I programit (politikes).

Le te analizojme secilen prej tyre.

Formulimi i problemit

Se pari, analisti duhet te formuloje dhe te deklaroje problemin qe duhet zgjidhur. Shpesh formulimi I problemit perfhsin nje teori shkak-efekt. Ne kete faze, nje nga detyrat me te rendesishme per analistin eshte rikonceptimi ose krijimi i formulimeve te ndryshme te te njejtit problem, ne menyre qe numri I

3

alternativave per zgjidhje te shtohet. Shpesh, konteksti ne te cilin zhvillohet analiza eshte shume me I gjere sesa formulimi I problemit.

Ne shembullin tone te mbipopullimit te dhomave te burgjeve, formulimi I problemit mund te jete me I komplikuar se cmund te duket ne pamje te pare. Si do ta formulonit problemin: a ka shume pak burgje? Nese po, me shume burgje duhen ndertuar. A ka shume te burgosur? Nese po, duhet te zbatohen politika qe permiresojne kushtet ekonomike dhe sociale te shtresave me pak te privilegjuara, te rritet niveli I arsimimit te femijeve ne keto kategori, te zbatohen programne rahabilitimi qe te te liruarit te mos kthehen perseri ne burg. Sigurisht, ka dhe mundesi te tjera formulimi.

Pra thelbi eshte qe duke I dhene problemit nje formulim te caktuar, disa zgjidhje privilegjohen dhe disa te tjera hiqen fare nga lista e zgjidhjeve (politikave) te mundshme. Me vone do te shohim me ne detaj ndryshimin midis analizes objektive dhe mbrojtjes se nje politike. Per tani mjafton te mbani mend se formulimi I problemit, apo menyra sesi problemi konceptohet nga analisti influencon mjaft drejtimin qe do te marre analiza e politikes.

Perzgjedhja e kritereve

Kriteret jane baza per te gjykuar dhe per te zgjedhur. Fjala vjen nga greqishtja, krites, qe do te thote gjykates. Sic e thame pak me pare, menyra se si e ke skematizuar (formuluar) problemin sugjeron disa alternativa zgjidhje. Kriteret jane premisat per te analizuar, per te thene qe kjo alternative eshte me e mire se kjo tjetra. Veshtiresia qendron ne faktin se nje zgjidhje mund te jete me e mire sipas nje kriteri dhe nje zgjidhje tjeter mund te jete me e mire sipas nje kriteri tjeter. Si pasoje, ne kete faze, analisti I politikave duhet te beje nje liste me kritere qe ai mendon se jane me te rendesishmet dhe te percaktoje “pesha” per secilen nga ato.

Ne fakt kjo eshte nje ceshtje qe I perket me shume etikes sesa analizes. Kriteret nuk jane gje tjeter vecse kendveshtrime apo deklarata qe lidhen me kendveshtrimin etik te analistit apo te shoqerise ku ai sherben. Nje udherrefyes I dobishem per te drejtuar analistin ne perzgjedhjen e kritereve vjen nga MacRae (1993) dhe MacRae dhe Whittington (1997). Ata thone se kriteret duhet te kene keto karakteristika:

• Kriteret duhet te shprehin objektiva, jo mjete;

• Cdo kriter duhet te jete I shprehur ne menyre te qarte dhe te sakte, ne menyre qe te jete e mundur matja e plotesimit te kriterit nga nje alternative e caktuar politike;

• Nje grup kriteresh eshte I mire atehere kur krahasimi mes tyre eshte i matshem (do ta shpjegojme me poshte me shembullin konkret);

• Grupi (ose lista) I kritereve te zgjedhur duhet te jete I plote, ne kuptimin qe te perfshije interesat e te gjithe qytetareve;

• Kriteret duhe te jene te tilla qe secila te adresoje vetem nje aspekt te politikes, pra te jene reciprokisht te perjashtueshme.

Ne shembullin tone te burgjeve, supozoni se jane zgjedhur keto kater kritere:

4

1. Kostoja (zgjidhja me e lire eshte ajo me e mira)

2. Drejtesia (ne kuptimin qe personi i burgosur te mos keqtrajtohet)

3. Hapesira (e shprehur si numri I krevateve qe lirohen nga nje zgjidhje e caktuar)

4. Perseritja e krimeve (sa me pak ri-burgosje te te njejteve persona, aq me mire)

Krahasimi i alternativave dhe perzgjedhja e politikes

Eshte pjesa me e veshtire e analizes se politikave. Kjo faze parashikon renditjen e te pakten 2 ose me shume zgjidhjeve (ose politikave). Ne rastin tone te burgjeve, politikat e mundshme mund te jene:

• Ndertimi i me shume burgjeve;

• Marrja me qera e hapesirave nga shtete te tjera fqinje;

• Lirimi i parakohshem i te denuarve “jo te dhunshem” dhe futja e tyre ne programe rehabilitimi ne menyre qe te mos perserisin te njejtat gabime.

Konceptimi i alternativave ne kete menyre nenkupton qe ato jane reciprokisht te perjashtueshme, qe do te thote zgjedhje e njeres e perjashton zgjedhjen e te tjerave (per lehtesi shpjegimi). Ne realitet, zgjidhja perfundimtare mund te jete edhe nje kombinim I dy ose me shume alternativave.

Perzgjedhja e nje alternative kerkon formulimin e disa supozimeve lidhur me rendesine relative te kritereve te zgjedhura per gjykim. Kjo eshte pa dyshim pjesa me e veshtire. Veshtiresia qendron ne faktin qe alternativa te ndryshme kenaqin kriteret ne masa te ndryshme (nje alternative kenaq nje kriter po jo te tjeret; anasjelltas per alternativat e tjera). Nga ta dime se cila eshte zgjidhja me e mire?

Nuk ka asnje pergjigje universale per kete pyetje. Nje fillim i mbare eshte pa dyshim ajo qe quhet “matrica e alternativave dhe kritereve” (MAK). Sic shihet dhe ne tabelen 1, kjo matrice eshte nje menyre per te organizuar procesin e analizes. Matrica mundeson krahasimin e plotesimit te cdo kriteri nga cdo alternative. Alternativat jane rrjeshtat, kriteret jane kolonat.

Ajo qe ju nevojitet per te mbushur secilen nga qelizat e matrices eshte nje sasi e madhe informacioni dhe te dhenash, te llojeve te ndryshme. Secila nga kutite e vogla te matrices shpreh nivelin e plotesimit te nje kriteri nga nje alternative (apo zgjidhje, nga lista e propozuar prej tre). Per shembull, kutia qe ndodhet ne rreshtin e trete dhe kolonen e dyte shoreh numrin e krevateve te liruara (nje prej kritereve) nese zgjidhet alternativa e marrjes me qera te hapesirave nga nje shtet tjeter. Per te plotesuar kete kuti ju duhet te mblidhni te dhenat e duhura lidhur me sa krevate mund te merren me qera ne nje kohe te shpejte. Per te njejten alternative, duhet te gjeni edhe koston, dhe ta vendosni ne kutine e kolones se 2 dhe rrjeshtit te pare.

Tabela 1. Matrica Alternativa-Kritere: problemi i mbipopullimit te burgjeve

Alternativat/Kriteret Ndertimi I burgjeve te reja

Marrja me qera e hapesirave nga shtete te tjera

Lirimi i parakohshem/rehabilitimi

Kosto ? ? ?

Drejtesi ? ? ?

5

Krevate te liruara menjehere

? ? ?

Riperseritja e shkeljeve ? ? ?

Ne pergjithesi, brenda kutive mund te kete njesi matje ose vlera te tre kategorive te ndryshme:

• Matje sipas kategorive: ne kete rast vlerat do te jene te tilla si “mashkull” “femer”, ose “rurale”, “urbane”. Me kete lloj menyre matje, eshte e pamundur te perdoresh nje analize MAK, sepse eshte e veshtire te thuhet nese eshte me mire nje kategori nga nje tjeter.

• Matje sipas radhitjes: ne kete rast vlerat renditen nga me e mira te me e keqja. Megjithate eshte e pamundur te matet ndryshimi midis alternativave te ndryshme. Per shembull, nje grup ekspertesh dalin ne perfundimin se nje teknologji e caktuar per trajtimin e plehrave eshte me e mira, dhe I caktojne nje vleresim 10. Teknologjia qe vjen pas saj merr 9, e keshtu me radhe. Perdorimi I ketyre numrave per te krahasuar alternativat nuk rekomandohet, sepse vlerat nuk kane kuptim numerik (teknologjia me vleresimin 5 nuk eshte dy here me e keqe se ajo me vleresim 10). Dime vetem qe 10 eshte me me mira, por jo sa me e mire.

• Matje me vlera apo intervale: ne kete rast vlerat kane kuptim numerik dhe mund te krahasohen me njera tjetren.

Per te krahasuar politikat mes tyre, ju duhet te jeni ne gjendje te percaktoni anet e mira dhe te keqija te cdo politike (alternative) kundrejt cdo kriteri dhe me pas te zgjidhni politiken me te mire mes te gjithave. Ne menyre te pergjithshme, nese kemi n kritere te ndryshme ajo cka kerkojme eshte alternativa qe ka vleren me te larte kundrejt kritereve, duke patur parasysh rendesine relative qe I keni caktuar cdo kriteri. Ne forme ekuacioni, problemi I zgjedhjes do te dukej ne kete forme:

Vlera e alternatives 1=a1V1+a2V1+...anV1, dhe keshtu me radhe per te gjitha alternativat, ku:

a1, a2, a3, e keshtu me radhe jane peshat e alternativave. Ato shprehin rendesine relative te kritereve ne procesin e vendimarrje. Per shembull nese a2=0, atehere kriteri 2 nuk eshte I rendesishem. Nese a7<0, atehere kriteri eshte negativ, sic eshte rasti I kostos. Nese a3>0, kriiteri eshte “I mire”, sic eshte rasti I drejtesise.

V jane vlerat e alternativave, qe shprehin (ose matin) plotesimin e secilit kriter nga alternativa. Ne menyre qe te jene te perdorshme ne nje analize te tipit MAK, ato duhet te kene kuptim matematikor (numerik).

Per te sqaruar kutpimin abstakt te ekuacionit me lart, I kthehemi edhe nje here tabeles sone, tashme me kutite te plotesuara.

Tabela 2. Matrica MAK e plotesuar per problemin e mbipopullimit te burgjeve

6

Alternativat/Kriteret Ndertimi I burgjeve te reja

Marrja me qera e hapesirave nga shtet te tjera

Lirimi i parakohshem/rehabilitimi

Kosto $105 mln $29 mln ne vit $25 mln ne vit

Drejtesi Me e mira (3) Me e keqja (1) Mesatare (2)

Krevate te liruara menjehere

Asnje 2000 5000

Riperseritja e shkeljeve 4% 4% 11%

Deri ne kete moment kemi gjetur alternativat e mundshme, kemi renditur kriteret dhe kemi matur vleren e seciles alternative lidhur me secilen prej kritereve.

Perpara se te vazhdojme ne procesin e perzgjedhjes se politikes me te mire, na duhet te vendosim pesha per kriteret. Nje menyre eshte vendosja e peshave te njejta per cdo kriter, per shembull a = 0.25 (per cdo kriter, me shenje negative per koston). Nje menyre tjeter eshte vendosja e gjithe peshes ne nje kriter te vetem (p.sh. Hapesira eshte shqetesimi I vetem I politikeberesit, prandaj a=1 per hapesiren). Kush eshte menyra me e mire?

Kjo nuk eshte nje pyetje teknike por etike. Ne menyre qe vendimet e politikeberesve te konsiderohen te legjitimuara, duhet te vendosja e peshave per kriteret te reflektoje rendesine relative qe keto kritere kane per zgjedhesit (publiku ne teresi). Kete teme do ta rimarrim me vone. Per momentin, supozojme se vendimi juaj eshte qe pesha te ndahet ne menyre te njejte mes kater kritereve. Rezultatet jane ato te pjeses se siperme te tabeles 3.

Nese vendosni qe kriteri i mosperseritjes se shkeljeve (dhe rikthimi ne burg) eshte me i rendesishem se tre te tjeret (a=0.4), rezultatet jane ato te pjeses se poshtme te tabeles 3.

Tabela 3. Krahasimi i vlerave te alternativave ne problemin e mbipopullimit te burgjeve

Alternativa Vlera (me peshe te njejte te kritereve)

Ndertimi I burgjeve te reja Marrja me qera e hapesirave nga shtet te tjera Lirimi i parakohshem/rehabilitimi

V=-0.25x105+0.25x3+0.25x0-0.25x4=-26.5V=-0.25x29+0.25x1+0.25x2-0.25x4=-7.5V=-0.25x25+0.25x2+0.25x5-0.25x11=-7.25*

Alternativa Vlera (me peshe te ndryshme te kritereve)

Ndertimi I burgjeve te reja Marrja me qera e hapesirave nga shtet te tjera Lirimi i parakohshem/rehabilitimi

V=-0.20x105+0.25x3+0.25x0-0.4x4=-22V=-0.20x29+0.25x1+0.25x2-0.4x4=-6.8*V=-0.20x25+0.25x2+0.25x5-0.4x11=-8

Kur perdorem pesha te njejta per te gjitha kriteret, alternativa me e mire doli te ishte ajo e lirimit te parakohshem. Pastaj pame qe kjo alternative shkakton probleme te medha lidhur me perseritjen e shkeljeve dhe rikthimin ne burg, prandaj vendosem qe ketij kriteri ti jepnim me shume rendesi, duke I vene peshe me te madhe (a=0.4). Duke aplikuar keto pesha per kriteret (0.2, 0.2, 0.2, 0.4) ne vend te

7

(0.25, 0.25, 0.25, 0.25) dhe duke bere te njejtat llogaritje, doli se altrnativa me e mire eshte ajo e marrjes me qera te hapesirave.

Disa perfundime lidhur me rezultatet qe perftuam ne kete faze te procesit.

• Zgjedhja e alternatives me te mire mund te influencohet nga caktimi i peshave per kriteret e ndryshme. Nese kjo eshte e vertete (dhe ne realitetin e vendimarrjes reale eshte) atehere analiza e politikave duke perdorur MAK eshte e dobet. Analisti duhet te argumentoje bindshem per peshat qe I ka dhene kritereve, te cilat kane cuar ne zgjedhjen e nje politike te caktuar;

• Njesite e matjes ne perdorimin e MAK jane shume te rendesishme. Ne llogaritjet qe beme me lart, pa e vene re kemi perdorur njesi matje nga me te ndryshmet: milione USD per “koston”, mije (000) per “krevatet e liruara”, renditje vlerash per “drejtesine”, dhe perqindje per “perseritjen”. Kjo menyre te vendosuri te njesive te matjes rrit “pasaktesine” e llogaritjes. Problemi I standartizimit te njesive te matjes eshte shume I veshtire sepse implikon ne vetevete vendosjen e peshave ne menyre qe kriteret te jene te krahasueshme mbi baza te njejta.

• Perqasja me ane te MAK eshte shume me e pershtatshme per te organizuar procesin e vendimarrjes, dhe jo aq per te marre nje vendim specifik. Renditja e alternativave, e kritereve, vendosja e peshave dhe krahasimi i vlerave, jane te gjithe komponente te rendesishem per marrjen e vendimit.

Si perfundim, vlera me e madhe e plotesimit te matrices qendron ne faktin se analisti kupton sesa e ndjeshme eshte pergjigja/rekomandimi (zgjedhja e politikes) ndaj ndryshimeve te vogla te supozimeve ose ndaj veshtiresive ne matje. Eshte nje mjet shume I mire analize per nga vete struktura qe I jep vendimarrjes dhe nga disiplina qe I imponon analistit per argumentimin e supozimeve te tij.

Veshtiresite politike dhe organizative

Ne mbarim te fazes se trete se procesit, analisti zgjedh alternativen apo politiken bazuar ne hapat qe pershkruam me lart dhe vendos mbi rekomandimin perkates (tek guvernatori i shtetit). Ne kete moment fillon faza e katert e procesit te analizes se politikave, qe ka te beje me mundesite e realizimit te politikes, nga pikepamja e politikaneve dhe nga pikepamja organizative. Dy jane ceshtjet te cilat analisti duhet t’i konsideroje me shume kujdes: e para lidhet me pranimin dhe votimin e politikes nga te zgjedhurit e popullit; e dyta lidhet me mundesite e realizimit te politikes nga ana e aparatit administrativ (zbatimi i ligjit).

Realizueshmeria politike dhe organizative jane shume te rendesishme per suksesin e nje politike te re te propozuar nga analisti. Nese organet e zgjedhura (parlamenti apo keshilli bashkiak apo nje organ tjeter legjislativ) nuk e miratojne propozimin permes miratimit te nje ligji apo te nje akti tjeter, procesi mbaron ketu. Nga ana tjeter, edhe nese politika e re miratohet nga legjislativi, aparati administrativ-burokratik i ngarkuar per ta zbatuar ate, mund ta shnderroje nje politike te hartuar mire ne deshtim, per mungese entuziasmi ose per qellime sabotimi (shih Brehm dhe Gates, 1997).

Ka vetem nje menyre per te bere te mundur qe politikanet dhe burokratet te mbeshtesin (ose se paku te mos kundershtojne) nje politike qe ju keni propozuar: Perfshijini ata qe nga fillimi i procesit. Vecanerisht, dy jane fazat ne te cilat perfshirja eshte me e rendesishme: faza e skematizimit (formulimit) te problemit

8

dhe faza e zgjedhjes se alternatives (politikes). Sipas rastit, politikanet dhe burokratet kane fuqi te ndryshme vendimarrese, prandaj eshte shume e rendesishme te merret mendimi I tyre mbi cdo alternative te mundshme, perpara se te shtyheni me shume drejt zgjedhjes se alternatives.

Per shembull, nese politika qe ju rekomandoni eshte mbyllja e nje agjencie (apo zyre) publike, dhe transferimi i fondeve buxhetore drejt nje agjencie tjeter (si pjese e nje reforme ne administrate) duhet te kuptoni qe interesat ne loje jane te shumta. Perqasja e duhur do te ishte ne kete rast pergatitja me kujdes dhe ofrimi i nje plani per kompensimin e duhur te personave te prekur nga kjo politike (qe nga te punesuarit, drejtuesit e agjencise, politikanet qe mbeshtesin keta te fundit).

Nga ana tjeter, edhe nese ia dilni mbane ne kete faze, edhe pasi keni marre miratimin dhe mbeshtetjen e te gjitheve dhe politika juaj miratohet, perseri do te perballeni me veshtiresi ne zbatim. Strukturat dhe hijerarkite e komplikuara shpesh here e copetojne propozimin dhe ndryshojne pjese te tij, gjate zbatimit, duke ia ndryshuar natyren dhe qellimet.

Nje shembull i mire per te pasqyruar kete aspekt eshte ai i reformes ne shendetesi ne kohen e presidences Clinton. Ne zgjedhjet presidenciale te vitit 1992 kujdesi shendetesor dhe ekonomia ishin tema qendrore. Pas fitores, administrata Clinton filloi nje seri takimesh per te marre propozime per reformen ne shendetesi. Qellimet e reformes ishin te shumta, reforma ishte shume komplekse dhe informacioni per te vleresuar cdo alternative te propozuar ishte I paket. Hillary Clinton u caktua te kryesonte task force-n per reformen ne shendetesi, nje grup I madh I perbere nga analiste, pjesetare te administrates, perfaqesues te agjencive federale qe prekeshin nga reforma. Nje figure kyce e procesit ishte dhe nje analist politikash, Magaziner.

Strategjia e ketij te fundit per hartimin e reformes bazohej ne dy lloj konsultimesh: nje seri takimesh me grupin e punes; dhe nje seri takimesh “sekrete” me presidentin dhe zonjen e pare. Edhe pse I paralajmeruar per efektet shkaterruese nese merrej vesh per takimet sekrete, Magaziner vazhdoi me te njejten praktike, deri ne propozimin e reformes ne Kongres. Kongresi i hodhi poshte te gjitha propozimet e reformes ne shendetesi, pa asnje kompromis, pa asnje rruge te mesme. Gati dy vjet e gjysem pune te shkuara dem ne vorbullen legjislative.

Ne hartimin e planit te reformes ne shendetesi, konsulenti i Clinton gaboi, duke menduar se procesi i analizes se politikave merrte fund me fazen e trete, qe eshte propozimi I rekomandimit. Duke lene jashte procesit te zgjedhjes se alternatives aktoret e interesuar dhe grupet e interesit, ai e kompromentoi te gjithe procesin. Nga ana tjeter, Clintonet, duke ia lene gjithcka ne dore “ekspertit” ne procesin e propozimit te reformes, harruan qe te gjitha politikat ne fund te fundit duhet te kenaqin ligjvenesit qe i votojne ato dhe burokratet qe i zbatojne. Celesi I suksesit (dhe askush nuk thote qe eshte e lehte) eshte marrja e sa me shume informacioni lidhur me realizueshmerine politike dhe organizative te nje propozimi, si pjese e vete procesit te formulimit te propozimit.

Zbatimi dhe vleresimi i politikes

Pasi politika (propozimi) kalon ne legjislativ dhe zbatohet nga administrata, ai mund te vleresohet. MacRae dhe Wilde (1985, faqe 266-268) theksojne se ka tre lloj procesesh vleresimi ne proceset shoqerore:

9

1. Vleresimi i tregut. Konsumatoret jane ata qe vendosin nese pelqejne mallrat dhe sherbimet e ofruara nga kompanite ne treg. Kompanite qe nuk e kalojne dot testin e tregut (per shembull duke ofruar mallra me cilesi te dobet, ose duke aplikuar cmime te pa arsyeshme) nuk do te mund te mbijetojne. Mallrat e keqija falimentojne, mallrat e mira prodhojne fitime. Vleresimi I tregut ka brenda elemente subjketive, sepse varet nga bashkimi I shijeve te konsumatoreve qe zgjedhin produktet.

2. Vleresimi i politikes. Qytetaret vendosin nese jane dakort apo jo me nje politike te caktuar. Nese nuk jane dakort, ata e kundershtojne politiken, me menyra direkte (per shembull referendumi) apo me menyra indirekte (permes zgjedhjeve te perfaqesuesve te tyre ne parlament). Nese nje numer i caktuar qytetaresh (mjaftueshem) shprehen kunder nje politike, heret a vone ajo do te ndryshoje. Edhe kjo menyre vleresimi eshte subjektive, sepse votuesit vendosin nese e pelqejne apo nje politike te caktuar. Kjo do te thote se nuk ka rendesi arsyeja pse qytetari voton kunder: nese nje numer I mjaftueshem njerezish dalin kunder nje politike, ajo politike e ka jeten e shkurter.

3. Analiza e ekspertit. Per te vleresuar nese nje politike apo aktivitet eshte I sukseshem, ekspertet perdorin kritere (zakonisht) objektive dhe te provuara shkencerisht. Disa nga keto elemente jane per shembull analiza kosto-perfitim, vleresimet indirekte, etj. Ne ndryshim nga dy metodat e vleresimit me lart, vleresimi nga ekspertet pritet te jete objektiv. Procesi I vleresimit mund te jete I centralizuar (psh nje komision shteteror) ose I decentralizuar (atehere kur ekspertet debatojne gjetjet e tyre ne revista te specializuara, ne konferenca, etj.).

Ne zhvillimin e kesaj lende, ne do ta perdorim termin “vleresim” ne kuptimin me te ngushte te vleresimit nga ekspertet, pasi ky eshte perdorimi me I zakonshem ne literaturen e analizes se politikave.

Ne kete faze, vleresimi eshte nje proces shume I ndryshem nga analiza qe zhvillohet ne fazat e formulimit te problemit, perzgjedhjes se kritereve dhe krahasimin e alternativave. Vleresimi presupozon nje analize lidhur me permbushjen e objektivave nga ana e programit apo te politikes.

Ne literaturen e analizes se politikave publike ka patur shume pershkrime te “llojeve” te vleresimit. Ne ketu po paraqesim ate te perpunuar nga Trisco dhe League (1978). Sipas tyre, ka disa nivele vleresimi te nje politike apo aktiviteti, ne varesi te objektivave qe merren ne shqyrtim:

• Vleresim formal: monitorimi i detyrave te perditshme. A respektohen kontratat? A jane te balancuara buxhetet? A ndiqen procedurat? Nese pergjigja per keto pyetje eshte “po”, kjo nuk do te thote qe kemi te bejme patjeter me nje program te mire, por nese eshte “jo” atehere ka dicka qe nuk shkon me programin;

• Vleresim lidhur me shkallen e kenaqesise se klientit: si shkon programi ne lidhje me funksionet kryesore. A jane klientet (ose perfituesit) e ketij programi te sherbyer mire? A jane te kenaqur? Perseri, vleresimi pozitiv I kesaj faze nuk do te thote me cdo kusht qe programi eshte I sukseshem, por vleresimi negativ eshte shenje e keqe;

• Lista e produkteve: plotesimi i objektivave te deshirueshem nga programi. Sa nga objektivat e programit jane realizuar?

10

• Shpenzimet dhe efektiviteti: analiza kosto-perfitim: matja e kostove dhe e perfitimeve nga programi. A ka qene programi efektiv persa i perket kostos? Cfare do I kishte ndodhur perfituesve ne mungese te programit? Do te kishin qene me mire, me keq apo njesoj?

• Pasojat e programit ne periudhen afatgjate: impakti mbi rrenjet e problemit. A ia ka dale mbane programi te “sheroje” problemet sociale qe kishte per qellim? Nese “kura” nuk ka patur efekt deri tani, a ia vlen te vazhdoje programi?

Te gjitha llojet e vleresimit qe renditem jane te rendesishme. Megjithate tre te parat jane me te kuptueshme dhe me te thjeshta per t’u verifikuar dhe realizuar, permes intervistave, anketave, mbledhjes se informacionit, studimit te hollesishem te kuadrit procedurial te programit, etj. Tipi i katert dhe i peste jane me te veshtiret dhe me to do te merremi ne vazhdim. Ketu kemi te bejme me vleresime qe kerkojne analiza te hollesishme teorike dhe statistikore.

Rishikimi I procesit te analizes

Ne fillim te ketij seksioni thame qe procesi I analizes se politikave mund te ndahet ne pese faza:

1. Formulimi I problemit;

2. Perzgjedhja e kritereve;

3. Krahasimi I alternativave dhe zgedhja e njeres prej tyre (zgjedhja e politikes);

4. Analizimi I rrethanave politike dhe organizative (realizueshmeria);

5. Zbatimi dhe vleresimi I programit (politikes).

Per te ilustruar tre fazat e para morem shembullin e problemit te mbipopullimit te burgjeve, per te cilin duhet t’I rekomandonit guvernatorit nje zgjidhje. Realizueshmeria politike dhe organizative mund te permbysin cdo lloj alternative qe mund te keni zgjedhur. Per shembull, nese vendim I gjykates se larte thote se burgjet duhet te jene me pak te populluar qe nga neser, atehere e vetmja zgjidhje qe keni eshte lirimi I parakohshem. Ne kete rast, ajo qe nevojitet eshte te mendoni dhe te perpiloni nje liste me kritere per llojet e krimineleve ose te krimeve, lirimi I te cileve do I sillte me pak dem shoqerise. Lidhur me fazen e peste, ne menyre qe ajo te realizohet, nje kohe e caktuar duhet te kaloje qe nga momenti i fillimit te programit.

Ne vazhdim do te merremi pikerisht me zhvillimin e pjeseve te vecanta te ketij procesi analize dhe vleresimi.

ANALIZA E POLITIKAVE SI PJESE E NJE PROFESIONI ME TE GJERE SI KESHILLUES POLITIKASH

Politikat mund te analizohen ne menyra te ndryshme, nga shume kendveshtrime etike dhe teorike. Per ne eshte e dobishme ta konsiderojme analizen e politikave per nga rezultatet qe ajo synon te jape:

11

keshillimin per politike-beresit. Ne disa raste analistet mund te jene vete edhe vendimmarres, por keto dy funksione mund te ndahen nga ana analitike.

Ekspertet qe keshillojne politike-beresit jane pjese e nje komuniteti me te gjere. Ky aspekt perfshin punen kerkimore per gjetjen dhe hartimin e alternativave te ndryshme dhe vendimin per te zgjedhur nje nga alternativat. Ne kuptimin me te gjere, “keshillimi” perfshin si punen kerkimore per zgjedhjen e politikes (mbledhja e te dhenave, gjetja e teorive, kerkime empirike, plotesimi i kutive te matrices MAK, etj) ashtu dhe punen kerkimore per te permiresuar menyren e hartimit dhe perzgjedhjes se politikave. Permiresimet lidhur me hartimin e politikave bazohen ne aspekte etike dhe proceduriale, apo ne rregulla specifike institucionale, si psh votimi. Ne aspektin me te gjere qe sapo thame, eksperti eshte dikush puna e te cilit permireson rezultatet e nje politike, nga kendveshtrimi I shoqerise.

Ne aspektin me te ngushte te analizes se politikave, qe do studiojme ne kete kurs, procesi i analizes ka te beje me mbledhjen e te dhenave dhe matjen e vlerave te alternativave te zgjedhura per krahasim. Ne teori, analiza e politikes duhet te nise sapo problemi te shfaqet, por ne realitet ajo fillon vetem kur problemi behet akut.

PERMBLEDHJE E KONCEPTEVE KYC

PROCESI I ANALIZES SE POLITIKAVE

1. Formulimi i problemit eshte ripercaktimi apo ri-perkufizimi i problemit fillestar. Procesi I formulimit te problemit shpesh implikon nje teori shkak-efekt.

2. Kriteret sherbejne si baze per analizen, dhe si rrjedhim perdoren per te krahasuar alternativat e ndryshme mes tyre. Zgjedhja e kritereve ka dy faza: e para lidhet me renditjen e kritereve qe do te perdoren; e dyta lidhet me percaktimin e peshes (ose te rendesise relative) per secilen nga to;

3. Pas formulimit te problemit dhe caktimit te kritereve, analisti duhet te beje krahasimin midis alternativave te ndryshme. Alternativat vleresohen duke perdorur kriteret e zgjedhura dhe peshen relative te tyre. Zgjedhja e politikes behet pas krahasimit midis alternativave.

4. Analisti i politikave duhet te marre ne konsiderate realizueshmerine politike dhe organizative te politikes qe ka zgjedhur, per te ditur nese ajo do te pranohet: dmth nese do te votohet nga politikanet dhe nese do te zbatohet nga burokratet.

5. Zbatimi dhe vleresimi jane fazat e fundit te procesit te analizes se politikave. Ne kete faze vleresohet nese politika e propozuar dhe e zbatuar ka arritur objektivat qe ishin vendosur. Ka tre menyra vleresimi qe zhvillohen ne proceset shoqerore

6. Vleresimi nga tregu eshte procesi permes se cilit qytetaret nese do blejne apo jo nje produkt te caktuar ne treg dhe ne kete menyre vleresojne kompanine qe e ka hedhur ne treg

7. Vleresimi politik eshte procesi permes se cilit qytetaret shprehin pelqimin apo mospelqimin e tyre lidhur me nje politike apo veprimtari te caktuar, duke perdorur fuqine e tyre politike, psh permes votes

8. Vleresimi permes analizes nga ekspertet eshte procesi I vleresimit te nje politike bazuar ne kritere shkencore. Vleresimi I eksperteve cilesohet si me objektivi.

12

9. Matrica alternativa-kritere eshte nje metode praktike per te krahasuar alternativat apo politikat mes tyre.

10. Rreshtat e matrices jane kriteret, kolonat e matrices jane alternativat.

NIVELET E MATJES

11. Matjet me kategori perdorin numra per te klasifikuar lloje te ndryshme objektesh. Vlera numerike qe i caktohet cdo objekti ne kete rast nuk ka asnje kuptim aritmetikor.

12. Matjet rendore perdorin vlera per te renditur objektet. Keto matje mund te tregojne nese nje objekt eshte me I mire se nje tjeter, por ato nuk tregojne se sa me I mire.

13. Matjet me intervale ose me raporte perdorin vlera numerike per te renditur objekte dhe tregojne se sa I mire apo me I keq eshte nje objekt krahasuar me nje tjeter.

LLOJET E VLERESIMEVE

14. Nje vleresim formal I nje programi nenkupton monitorimin e perditshem te detyrave dhe funksioneve

15. Nje vleresim mbi shkallen e kenaqjes se klientit nenkupton vleresim nese perfituesit e programit jane te identifikuar qarte dhe sherbimi qe ata marrin eshte ne nivelin e duhur

16. Vleresimi i listes se produkteve, eshte nje renditje e objektivave te deshirueshem dhe te matshem, qe duhet te realizohen nga programi

17. Vleresimi sipas shpenzimeve dhe efektivitetit vlereson perfitimet nga programi, duke perdorur analizen kosto-perfitim. Ky proces nenkupton vleresimin e mireqenies se perfituesve me dhe pa programin

18. Vleresimi i efekteve afatgjata te programit nenkupton nje analize te efekteve qe ka patur programi mbi elementet shkaktare te problemeve.

19. Ekspert quhet ai qe rrit mireqenien e shoqerise, permes dhenies se keshillave mbi zgjedhjen e politikave per t’u zbatuar.

20. Analiza e politikave nga ekspertet ne shumicen e rasteve kerkohet atehere kur problemi ka lindur dhe do zgjidhje, por ajo mund te sherbeje edhe per parandalimin e problemeve para se ato te zhvillohen.

PYETJE DHE PROBLEME

1. Zgjidhni nje problem qe shqeteson politike-beresit ne ditet tona. Perkufizoni me nje fjali te vetme situaten problematike. Pastaj jepni te pakten tre formulime te problemit. Vini re se perkufizimi I situates tregon vetem problemin, ashtu sic mund ta degjojme ne debate apo ne media. Ndersa formulimi I problemit permban ne vetvete shkakun. Si do ta percaktonit nese nje formulim eshte me I mire se nje tjeter?

13

2. Shikoni me kujdes matricen MAK me poshte, qe lidhet me zgjedhjen qe duhet te beje nje individ qe ka filluar nje pune te re, lidhur me skemen e sigurimit shendetesor. Alternativat jane: skema 1, skema 2, dhe mos-sigurimi (pagesa private e sherbimeve shendetore). Supozoni qe pritshmeria juaj per t’u semurur eshte dy/tre here ne vit dhe qe asnjehere nuk do duhet te shtroheni ne spital. Cfare informacionesh te tjera do ju duheshin per te zgjedhur skemen e sigurimit qe ju shkon me shume per shtat? Cfare peshash do i caktonit kritereve te ndryshme qe jane ne matrice? Provoni te caktoni peshat, ne menyre te tille qe nje here te dali e preferuar skema 1 dhe nje here te dali e preferuar alternativa e mos-sigurimit. Cilat pesha ju duken me te drejta? Pse?

Kritere/Alternativa Skema 1 Skema 2 Mos sigurimi (sherbim kundrejt pageses

Kosto $55 ne muaj (asnje pagese per shtrimin ne spital)

$16 dollare ne muaj, $1000 per cdo shtrim

Nuk ka pagese fikse;

Cilesi E mire (3) Mesatare (2) E mire (3)

Periudha e pritjes per nje vizite

1 jave 6 jave Asnje dite

ZGJIDHJE

1. Kritere me pesha te njejta (1/3=0.33) 0.33 secila

Llogaritja e vleres se alternativave sipas peshave te njejta per secilin kriter.

a. Percaktojme njesite e matjes se kritereve

Koston do ta shprehim ne terma vjetore

Skema 1: $55*12=$660

Skema 2: $16*12=$192

Mos-sigurimi: per te ditur sa eshte kosto qe perballohet cdo vit ne rast semundje, na duhen info shtese lidhur me shpenzimet mesatare vjetore te nje individi (qe nuk ka patologji specifike). Ne mungese te ketij informacioni, matrica behet akoma me e pasakte si menyre vendimarrje. Supozojme se kostoja mesatare e shpenzimeve shendetesore per nje individ “normal” ne vit eshte $500 (pra asnje shtrim ne spital gjate vitit, sic thuhet ne pershkrimin e problemit). Koston e fusim ne llogaritje me shenjen minus (sa me e larte kostoja aq me keq)

Kriterin e “cilesise” e matim me vlera: mesatare (2) dhe e mire (3)

14

Kohezgjatjen e pritjes e llogarisim me dite (7 dite, 42 dite dhe 0) dhe e fusim ne llogaritje me shenjen minus (sa me shume te presim per te marre sherbimin aq me keq eshte)

Tani llogarisim vleren e seciles alternative (skemat) sipas kritereve te ndryshme

Alternativa e pare: skema 1 e sigurimit

-(0.33*660)+(0.33*3)-(0.33*7)=-217.8+0.99-2.31=-219.1

Alternativa e dyte: skema 2 e sigurimit

-(0.33*192)+(0.33*2)-(0.33*42)=-63.36+0.66-13.86=-76.56

Alternativa e trete: mos sigurimi

-(0.33*500)+(0.33*3)-(0.33*0)=-165+0.99=-164.01

Sipas llogaritjeve me lart rezulton qe alternativa me e mire, sipas ketyre kritereve (me pesha te njejta) te jete sigurimi ne skemen e dyte, pasi doli me vlere me te larte se dy te tjerat.

Tani provoni te ndani peshat midis kritereve ndryshe, duke i dhene me shume rendesi nje kriteri kundrejt dy te tjereve dhe beni llogaritjet si me lart.

Shembull 1: kosto (0.5); cilesia (0.3); koha e pritjes (0.2)

Shembull 2: kosto (0.3); cilesia (0.5); koha e pritjes (0.2)

15