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AUTÓNOMA DE MÉXICO
OCTAVA EDICION
TOMO PRIMERO
MUICO,lm
Copyright © 1977 por Asoab SIDA ROJ'\
A\·. Cuauhtémoc. 981, Mhico. D. F.
[su edición y sus caractcriSolic:lS JOIl propied<Kl de la
EDITORIAL PORRÚ.~. S.•~.
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PRóLOGO
El derecho administrativo moderno ha adquirido una proyección y re sul tados de trascendencia, que no guardan relación con el pasado inmediato, por su magnitud y el nuevo sentido de las instituciones.
Los trabajos de investigación y divulgación se han intensificado hasta colocar este derecho en una de las ramas del derecho público de mayor interés cultural. El estudioso de esta disciplina se encuentra en el centro generador de un debate de proporciones inusitadas. "Partiendo del supuesto de que nos hallamos en una especie de revolución administrativa, ¿podemos decir que el problema de nuestra filosofía acerca de los administradores o la filosofía adecuada para los administradores ha sido tratado de manera satis factoria" (Dwight Waldo, Teoría de la administración pública, El Estado administrativo, Ed. Tecnos, S. A., 1961, pág. 315.)
Las tareas más importantes y complicadas del Estado se hacen sobre la marcha -apremiados por los difíciles problemas nacionales e internacio nales- que no admiten demoras o esperas, ni se logran comprobaciones efec tivas, dejando que el tiempo acredite los resultados de una labor que es crítica del sistema que vivimos, analítica de la legislación y de la doctrina imperante, al mismo tiempo que constructiva, porque colabora en la forma ción y perfeccionamiento de una política necesaria para impulsar el desarrollo jurídico del Estado y económico de la sociedad.
La obra legislativa nacional realizada en los últimos años es abrumadora y requiere un trabajo de hermenéutica jurídica mayor que en otras ramas del Derecho. En tanto que los Códigos tradicionales se mantienen durante largo tiempo sin modificaciones y tránsitos radicales, y apenas con las par ticulares adiciones y reformas que exigen nuestras actuales condiciones socia les, la legislación administrativa se va sucediendo en incontenible prolifera ción -que, entre otras consecuencias-, impide su codificación. Los adelantos en esta materia constituyen verdaderas conquistas sociales, reflejo de la apli cación de una política de justicia social gubernamental, que una vez consa gradas en la Constitución o en la legislación federal no admiten retrocesos o claudicaciones. Una ley administrativa adelantada se incorpora sólidamen te a la estructura de una comunidad, principalmente a sus tradicionescons titucionales que admiten superación, mas no su destrucción. Tal como aconte ce con la nacionalización de la tierra, del espacio, del de la enc~rg¡[a
eléctrica, y más recient~ente~ con .la~J1~vasleyes· inversión-nacional yex:tralljera, la .ctepoltlacióft, la
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fesiones, de turismo y otras, que se van sucediendo cuando las condiciones históricas, políticas, económicas y sociales favorecen su incorporación al or den jurídico nacional.
La elaboración .doctrinal estimulada por importantes organismos nacio nales e internacionales, va formando un material bibliográfico de propor ciones cada vez mayores en sus ramas especializadas, que se alejan de la materia básica para integrar conocimientos independientes. El derecho finan ciero, tributario, crediticio, presupuestal, minero, patrimonial, de la propie dad industrial, vial, económico y otras ramas más, van confirmando su auto nomía sistematizada y sus .principíos especializados se apartan del derecho administrativo.
La obra jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo la influencia de los factores políticos, no le asegura toda su autoridad general como suprema institución del orden jurídico nacional, pero sin duda, se observa un mayor desarrollo que se refleja en la solidez de las instituciones nacionales, en particular, en la noble institución mexicana del juicio de amparo. Aspiramos a que nuestro más alto Tribunal de Justicia, ahora estimulado con las reformas a la estructura del Poder Judicial de la Federación, -construya un derecho jurisprudencial de elevado alcance y obli gue a las autoridades administrativas a circunscribirse a las normas que re gulan su actuación.
El derecho administrativo vigente atiende en forma precisa a los com plejos problemas lógicos del crecimiento desorbitado de la acción pública, mas no siempre la leyes suficiente ante el reclamo de .la política o a la exigencia de la economía.
El esfuerzo más notable de los publicistas fue soltar las amarras que lo tenían sumergido y subordinado a la norma del 'interés particular. El de recho privado es la obra jurídica más importante de los siglos pasados, pero sus caracteres se han reducido a ser un derecho protector de intereses par ticulares, mantenedor de sus privilegios y explicación inevitable de las in justicias históricas que a su amparo se cometieron, desde la formación del Corpus [uris Civilis hasta el presente siglo, en que las instituciones priva das tradicionales parecen todavía inconmovibles como el matrimonio, la propiedad y otras.
Desde fines del siglo XVIII el derecho público y luego el derecho admi nistrativo inician una lucha paralela al desenvolvimiento de las transfor maciones sociales, recogen y transforman en principios jurídicos lo que forma el sedimento estable o constante de los anhelos de los grupos humanos. A partir de esos momentos el vuelo del derecho público es brillante e incon tenible. ,El futuro reserva un lugar preferente al derecho que tiene por misión la protección del interés general y a la organización' de los servicios públicos.
No. es un derecho que se subordina exclusivamente. a. ,13$ creacíenes de sus i~i8t3$J nLa intrascendentes rutinas admin~~tJ'é;ltiva~ E$t~ ~recho prm cipaltnente se origina en los cQIIlplejO$ fenó~l),()& ,4e .la.s()Qe<Jad.,y", del
DERECHO ADMINISTRATIVO II
Estado. Las nuevas formas responden al llamado de las abrumadoras nece sidades sociales. No es un derecho estancado o de difícil evolución, porque las fuerzas mismas que lo animan lo convierten en un derecho juvenil, vigo roso, de aplicación cotidiana, de insistencia creciente y de penetración inelu dible, en una sociedad que nos abruma con sus incontenibles incertidumbres.
Las instituciones administrativas se manifiestan ante el creciente e impe rioso reclamo de los grupos de presión. El jurista, en esta rama del derecho -más que en ninguna otra- se ve obligado a participar en las contradiccio nes ideológicas corrientes que le obligan a tomar partido y aceptar un camino que inevitablemente conduce a conclusiones partidistas. Esta confluencia de opiniones tan intensa y dispar nos recuerda la desembocadura de los ríos al mar; en ocasiones no sabemos dónde termina o comienza el mar, o en otra proyección río arriba, nos encontramos con enormes zonas de agua dulce o salobre.
El jurista de antaño en el campo del derecho privado se mostró conser vador y hasta cierto punto rutinario. Por razones ineludibles el legislador francés de la Revolución, que creó la justicia administrativa, desconfió de la rutinaria y lenta justicia civil.
En las investigaciones actuales de la Ciencia Política, el jurista estudia los problemas que 10 acosan con inquietud intencionada y grave responsa bilidad, en el escenario mismo de la lucha social. ¡Cuán difícil resulta romo per con los prejuicios establecidos y aconsejar las medidas que pueden ser útiles a una comunidad, que no sabe si apoyar los intereses creados o afron tar los riesgos de nuevos planteamientosl
El derecho público es un cuerpo normativo de creación y funcionamiento de instituciones inspiradas en el interés general. Su contribución es necesaria para salvar al Estado de los graves desquiciamientos que constantemente se suceden y que en época próxima aumentarán en intensidad < peligrosa.
La clase profesional del mundo del derecho -que hoyes objeto de tantas y tan acerbas críticas- tendrá que transformarse en un nuevo grupo de fuerza actual, consciente de este devenir histórico. La lucha por el derecho vuelve a adquirir una actualidad notable. El jurista, al formular los esque mas y doctrinas jurídicos, se convierte en un actor en el drama político moderno y sus ideas se concretan y valoran en los programas de la planea. ción estatal. Participar en esa lucha es darle a nuestra actividad una cate goría insospechada.
El derecho constitucional y el derecho administrativo no se contienen en una efímera literatura. Para esa investigación no valdría la pena de sacri ficar el mundo pasajero de las cosas materiales. El goce espiritual del jurista se encamina a ordenar lo desordenado, a evitar cualquier anquilosamiento de la administración e a las instituciones , ante las fuerzas
niepn su las
cura mejores formas de la vida integral del hombre, pensando que las utopías de ayer, bien pueden ser felices realidades en el orden de mañana y desempol varán halagüeños falansterios, Arcadias o Repúblicas de filósofos. Entonces la humanidad habrá comprendido que el trabajo ideal no se perdió, sino que diáfanamente quedó prendido en la inquietud creadora del espíritu.
Una tarea sin duda difícil -en un mundo saturado de apatía, egoísmo y de pobreza de espíritu-, pero que es necesario llevar al cabo contra vien to y marea, para mover a los hombres a empresas superiores y convencer los de que el hombre-rebaño halagado en su apacible vida de satisfacción de necesidades primarias, que sólo despierta ante las violentas agresiones de la sociedad contemporánea, debe contribuir con entereza a facilitar el adveni miento del hombre de naturaleza anímica diversa a la presente. Un ser hu mano responsable y técnico dispuesto a afrontar un mundo en complejidad creciente.
El comunismo soviético en la expresión filosófica de Marx, Engels y Lenin, preconiza la desaparición del Estado y la transformación de las sa ciedades. En cambio fortalecen la estructura de la Administración Pública, como elemento de orden imprescindible para la vida social, gobernada por una clase burocrática que dificulta su desarrollo.
La experiencia histórica nos enseña cómo los pueblos han sufrido tre mendas convulsiones revolucionarias, graves alteraciones a la paz social, pero lo que los pueblos no soportan es la anarquía, porque equivale a tanto como a un aniquilamiento de la sociedad, una destrucción absoluta y absurda de la cultura humana, es entonces cuando se afirma la acción eficaz del Dere cho, como imprescindible elemento de la vida social.
Nosotros, por el contrario, con nuestro tradicional credo democrático, nos aferramos a la idea de la supervivencia del Estado, que tendrá que superarse ante el peligro de su aniquilamiento. Aun en los países socialistas o de democracia popular el Estado es una institución indispensable como elemento ordenador de la comunidad y no se barruntan signos de su desaparición o transformación.
En las naciones de estructura democrática y federal, que luchan por un estatismo civilizado, los estadistas siempre amparados en los valores de la cultura occidental, comienzan por reconocer las imperfecciones del Estado, los inevitables desarreglos sociales, la inhumana injusticia que lo rodea, las bárbaras costumbres que aún subsisten. El materialismo no puede decir más de lo que esta crítica expresa de la organización estatal clásica. Sin duda surgirá un nuevo Estado, cada vez más perfecto, cuando el hombre participe en una obra social armónica de magnas proporciones en la que todos asu man su responsabilidad y aprovechen el inmenso campo y posibilidades de la tecnología actual.
Estamos plenamente conscientes de que las imperfecciones de las insti tuciones democráticas pueden desaParecer si.·~·.·tiene la convicción de que hay que emprender tareas audace~, en intensitladciel1t1fica supretna, técni~
camente conformadas y con una maY(lr proyección hasta hoy rtoempleada~
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Acabar de una vez con las mediocres tareas políticas de vegetar alrededor de los presupuestos; o de peligrosos endeudamientos públicos, afrontar con decisión la reforma administrativa; lanzarse valientemente al mundo de ma ñana disponiendo de las corrientes crediticias, realizando obras que incre menten los ingresos públicos; desandar con valor muchos de los caminos erróneamente emprendidos y pérfidamente sostenidos, aunque con ello se afecten muchos intereses surgidos del desorden, de un tradicionalismo con servatista inoperante y de la indiferencia; llevar por convicción -al gober nante y al gobernado- a la construcción de un mundo mejor estructurado, al mismo tiempo que se reconoce como meta ideal, el más legítimo de los derechos del hombre: el derecho a vivir en un régimen de seguridad total, combatiendo la intranquilidad e inseguridad que sólo conducen a un mundo de vicios, que acaba por agostar las fuentes más nobles del espíritu.
Sabemos que no es tarea sencilla en los Estados modernos pasar de una demagogia fulgurante de hombres que se creen providenciales, á una técnica institucional elevada para acabar con la indolencia de seres ofuscados en el espejismo lastimoso de esta época -de oligarquías adueñadas indebidamente del poder, por caminos no democráticos que, como el Leoiathan de Thomas Hobbes, devora a sus propias creaciones-; de costumbres políticas que afec tan seriamente las libertades humanas; de una administración pública lenta y desorganizada, impropia para realizar la obra inmensa que apunta el fu turo; y de grupos de presión que indebidamente obtienen privilegios, validos de su influencia de grupo, frente a las grandes carencias colectivas, en lu gar de armonizar sus anhelos con los grupos marginados más numerosos que no disponen de los mismos elementos para una acción política eficaz en defensa de sus intereses.
Los regímenes políticos que niegan la libertad o explotan al hombre, llámense capitalistas o comunistas son transitorios porque llevan en sí el germen de su propia destrucción. Lo mismo es dañino el régimen que dosi fica o elimina la libertad, que el que la cotiza en la balanza de los merca deres. Las sociedades se acostumbran a la injusticia, como muchos pueblos a la zahúrda en que viven o al agua contaminada, porque no tienen otra cosa con qué sustituirla. La tiranía que emplea la violencia, desenfrenada y despiadada, es tan grave y destructiva como la tiranía verbalista y abru madora, que pretende alimentar a' un pueblo con palabras dispersas e in trascendentes; en ambas se acaba por pervertir los valores de una comunidad.
La personalización del poder es un fenómeno político de estos tiempos y no debemos alarmarnos de los ejecutivos fuertes que concentran la fuerza material y jurídica del Estado, si la política social es definida, se mantienen las libertades fundamentales y se cuenta con una administración pública de economía mixta. El mundo, apremiado por las tremendas necesidades socia les, acabará por destruir su propia y anticuada filosofía social y construirá sus instituciones con. un realismo trascendente.
Fuera de ~os cuantosjd~a1istas.-grandes y apasionados señores del mun do- 1~.4ist()ri~.. $Ólo .rcegi!ltfa.mucheduqlbr~s .tris~s.y sin .. futurQ,. con, ~a .vista
en el suelo, que arrastran penosamente sus vidas. Una propaganda vehe mente y discutible afirma que el hombre-masa en la actualidad, al que se le pretende hacer vivir en una ilusoria sociedad de consumo tiene los ojos puestos temerosamente en el mañana, como no lo había hecho en ninguna otra etapa anterior y que esa es la realidad, lo mismo en los Estados demo cráticos que .en las naciones comunistas. En grandes regiones del planeta, masas mudas y hambrientas pasean desoladamente el fardo de sus vidas en un mundo de angustias y privaciones, que ellos no han formado, pero que estoicamente soportan y sostienen, esperando el despertar de los grandes or ganismos internacionales, cuyos Estados se mueven en el círculo de hierro de los intereses impasables de sus economías nacionales.
y entre tanto las grandes y lacerantes preguntas de la humanidad aún no encuentran su debicla respuesta: ¿Cuál es la fórmula social y política para que el hombre viva en paz y creadoramente sobre la Tierra?
Estamos seguros de que hombres incorruptibles y leales a su dignidad humana, sacrificando las mejores horas de su existencia, algún día triun farán en la ardua tarea de la conquista de la verdad, descifrando el labe rinto de las leyes naturales que lo acosan y construyendo, con sus imperfec tas leyes humanas, un mundo social que se haya liberado de sus móviles irracionales.
Es necesario, por tanto, concluir sin vacilaciones. que la obra social no será realizada en toda su plenitud por el hombre de 'hoy, espiritualmente deformado. que se abruma con tantos años de errores y oscuridades que pien san que la vida se ha desarrollado para el disfrute de unos cuantos.
Cuando pasemos de esta etapa crítica y en transición que vivimos. con sus problemas ilimitados y aparentemente insolubles -más por la intransi gencia de los que gobiernan. frente a la ceguera e ineptitud de los gober nados, que se resisten a fortalecer la organización política en la que nece sariamente deben vivir-. y pasemos a otro estadio moral de cultura superior. seguramente que mejores generaciones que las actuales, podrán contribuir a preparar el camino de una nueva y trascendente realidad política y econó mica -que disponga de una poderosa Administración pública, con medios operativos eficaces por estar técnicamente programados- y un Derecho ad ministrativo superior que sea garantía de seguridad y eficacia. dejando un margen racional de acción a la iniciativa de los particulares, que de todas maneras tendrán que ajustar sus actos al interés general. limitar sus excesi vas especulaciones y colaborar en los amplios programas de planificación estatal.
Ahora es cuando más debemos empeñarnos en la enseñanza del Derecho administrativo, ante un mundo en una constante 'transformación, que ha obligado al poder público a una intensa labor legislativa en materia admí nistrativa, Nuestro empeño debe fincarse en orientara'lóséstu'diasos de nues tra materia en el conocimiento de esta nueva legislaclórl.~ÍJjarcada"en un programa general del desarrollo social y de lareforma'ad1ñlnisaativa, que
OER.ECHO ADMIl':ISTRATIVO 15
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TíTULO PRIMERO
CAP1TULO 1
LOS FINES DE LA' ORGANIZACIóN POLfTICO ADMINISTRATIVA
l. La actividad del Estado.-2. Los fines del Estado.-3. Clasificación de la actividad del Estado.-4. Doctrinas contemporáneas que determinan la extensión de los fines del Estado.-5. La doctrina del Estado mexicano.
1. LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
La actividad del Estado se ongma en el conjunto de operaciones, tareas o facultades para actuar -J'urídi,cas, materiales y técnicas-«, que le corres- pon den como persona jurídica de derecho público y que realiza por medio ,! de sus órganos. Las actividades jurídicas del Estado están encaminadas a la creación y cumplimiento de la ley. las actividades materiales son simples: desplazamientos de la, voluntad y las actividades técnicas son las actividades subordinadas a conocimientos técnicos o científicos.
El Estado es un producto social, una obra humana que se integra a lo: largo de un proceso histórico, pletórico de luchas sociales y de intensa trans-: formación de los grupos. El determinar 10 que el Estado pueda hacer, es materia de disciplinas diversas. que comprenden la totalidad de la vida hu-, mana. Es necesario, por tanto, la determinación de cuál debe ser la ,extensióri y los modos para realizar los fines del Estado.
El orden jurídico de un país define y concreta las aspiraeíones en la medida se ha estimado necesario el desarrollo
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dicionalismo y conservatismo británico, son el antecedente del régimen cons titucional moderno a través del sistema parlamentario. Este sistema ha lle nado su época y probablemente se orientará en otros derroteros de su expe riencia constitucional en el futuro.'
En principio, toda finalidad que se atribuya al Estado, en una forma u otra, directa o indirecta, viene a afectar los intereses de los particulares, como dos círculos concéntricos que guardan una relación de necesidad. El problema más grave de la sociedad moderna es la determinación de la situa ción del hombre frente al Estado, materia que preocupó a Spencer en el siglo pasado.f
En las sociedades de tipo liberal, la acción del "Estado gendarme" se redujo a meras actividades de vigilancia, dejando a la libre iniciativa par ticular su fuerza creadora. En una sociedad compleja como la moderna, en continuo crecimiento demográfico y con los elementos reducidos que satis facen sus necesidades, el Estado-providencia ve aumentada considerablemen te su esfera de acción. Esto plantea problemas tan decisivos como el de saber si en el futuro se llegará a eliminar el interés individual, frente a las exigencias apremiantes de los intereses sociales, como en la sociedad colec tivista, o el Estado logrará finalmente encontrar en el Estado democrático federal, una forma armoniosa de transacción en que se mantenga el equi librio entre la acción particular y la acción pública,"
Los fines se incorporan al orden jurídico, es lo que Hartmann ha llamado el arte de transformar tendencias sociales en formas jurídicas. Cuando una corriente de opinión precisa un camino, se requiere organizarlo en fines, clasificarlos en órganos, proveerlos de medios, para que puedan ser cumpli dos en bien de la comunidad. Una vez reconocidos como principios jurídicos, es entonces cuando hablamos de atribuciones, funciones, competencia, juris dicción, prerrogativas, facultades, derechos, poderes jurídicos y otras deno minaciones. Múltiples han sido los esfuerzos de los científicos para dotar al derecho administrativo de una base general y de una terminología apropíada.t
Debemos a Bonnard el desarrollo de la idea de atribución como base del de recho administrativo. Para este autor, "se encuentran en el Estado tres nociones esenciales: las atribuciones, las funciones y los servicios púb licos. Ellos forman la sustancia del Estado. Las atribuciones son las tareas, los trabajos que el Estado realiza. Ellas constituyen los objetos de su actividad. Esta noción de atribución corresponde sensiblemente a la de profesión para los individuos; Cuando se dice
1 Marchan Frederick George, A Constitucional History o/ modern England. 1485 to the presento Harpers Se Brothers. Publishers New York, 1960, 1 v. 496 págs.
2 Herbert Spencer, El individuo frente al Estado. 3 Jiménez de Parga y Cabrera, Manuel, Los regimenes poUticos contemporáneos. Ed.
Tecnos, S. A., Madrid, 1960, 1 V., 485 págs. ~ La opinión moderna en contra de los conceptos tradicionales de la Teoría consti
tucional se encuentra en todo su vigor. Además del concepto. de atribución, el propio concepto de funciones del Estado es objeto de una consideración crítica en los sistemas modernos, que pretenden eliminar conceptos ambiguos, para dar paso a una teoría ad ministrativa, apoyada en las nociones que han pasado por el tamiz de la depuración.
que el Estado es industrial, comerciante, profesor, se indica en esa forma la atri bución realizada por el Estado".5
Algunos autores han empleado como base de su exposicion la idea de atribución, la que se considera "como la piedra angular del derecho admi nistrativo", para justificar el contenido de la actividad del Estado y la ex plicación de la naturaleza jurídica de las instituciones administrativas por medio de las 'atribuciones públicas. Esta idea, abandonada a la fecha, fue considerada en algunos casos en el desarrollo del derecho administrativo.s Se ha impugnado decididamente esta noción de atribución, estimándola como un concepto insuficientemente elaborado para fundamentar nuestro derecho administrativo y en general sus teorías. El derecho francés también se ha alejado de esta teoría expuesta por Bonnard.
En la literatura administrativa latinoamericana, Sayagués Laso 7 formula la crítica del término atribución considerándolo impreciso, pues significa "cada una de las facultades" que a una persona da el cargo que ejerce y propone, en cambio, la palabra "cometido de estado", que quiere decir co misión o encargo.
El concepto de atribución es un concepto útil, pero no indispensable. Es un término que no fundamenta las instituciones de derecho administrativo porque puede fácilmente omitirse. Para una disciplina jurídica es útil contar con numerosos términos que permitan el mejor conocimiento y manejo de los problemas del derecho, sin darles un alcance mayor al estricto. El uso de términos de connotación muy general nos conduce por un camino de incertidumbre. El concepto de atribuciones del Estado es de fácil empleo dentro de ciertos límites muy convencionales, pero no como un elemento básico, ni menos aceptarlos como un elemento necesario para definir las instituciones administrativas.f
2. Los FINES DEL ESTADO
Para especular acerca de los temas generales del derecho administrativo tomamos como punto de partida el problema de los fines del Estado. Aun que esta materia corresponde a la Ciencia Política debemos referirnos con brevedad, a algunos de los aspectos del problema teleológico. Esto nos lleva
5 Bonnard, Precis de droit administrati]. París, 1932, pág. 18. Ed. Sirey. 6 Gabino Fraga, Derecho administrativo. 14ª" ed. Ed. Porrúa Hnos., S. A., México,
1971. Tít. 1, cap. 1, pág. 13. Carre de Malberg., ob. cit., pág. 160. 7 Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo. Montevideo, 1953. T.
1, pág. 49. En la página 51 se enjuicia el concepto de Fraga sobre atribuciones, s La jurisprudencia administrativa no debe emplear con liberalidad el término de
atribuciones como base del derecho administrativo mexicano. Debe tomarse en cuenta que la mayor parte de los tratadistas de esta materia, no se valen de ese concepto para construir sus opiniones y se podría originar confusión irreparable y malentendidos que deben evitarse en una disciplina en proyección oen proceso de elaboración.
a determinar cuál es la actividad general del Estado, es decir, lo que debe hacerse de acuerdo con el orden jurídico imperante en un país.
El Estado es una obra colectiva y artificial, creada para ordenar y servir a la sociedad. Su existencia se justifica por los fines que históricamente se le viene asignando. El Estado existe para realizar esos fines y se mantendrá en tanto se le encomienden esas metas,"
El fin histórico-político es la razón por la que se integra un complejo de actividades; la idea de fin tiene el significado de intención, de objetivo o de voluntad dirigida. Dice R. Van Ihering: "En el dominio del Derecho nada existe más que por el fin, el derecho todo, no es más que una creación del fin." 10
El Estado no debe ser una facción que gobierna con exclusividad, ni una organización al servicio de grupos privilegiados. Su finalidad es servir a todos sin excepción, procurando mantener el equilibrio y la justa armonía de la vida social. La idea del interés público es determinante en las insti tuciones políticas. Favorecer a un grupo con detrimento de otro, es crear profundas desigualdades sociales, que el Estado debe empeñarse en hacerlas desaparecer o a lo menos atenuarlas.
Si del campo jurídico pasamos al dominio jurídico-político nos encontra mos que el Estado es el ordenamiento total, en un determinado territorio, y regulado por fines que son el resultado de un proceso histórico.u
La actividad del Estado, es decir, lo que el Estado debe hacer, se, define por el conjunto de normas que crean árganos, fijan su funcionamiento y los fines que deben alcanzar. La exigencia lógica del Estado se precisa por los fi nes o propósitos que una sociedad organizada le ha venido señalando de acuerdo con su propia naturaleza.w
9 "En la actualidad los hombres buscan en todas partes saber dónde están, a dónde van y qué pueden hacer -si es que pueden hacer algo-, sobre el presente como historia v el futuro como responsabilidad. Esas preguntas no puede contestarlas nadie de una vez por todas. Cada época da sus propias respuestas. Pero precisamente ahora hay una di ficultad para nosotros. Estamos a fines de una época y tenemos que buscar nuestras propias contestaciones. Estamos al final de la que se ha llamado Edad Moderna. Así como la Edad Antigua fue seguida de varios siglos de predominio oriental, que 10i occi dentales llamaron, con sentido provincial, la Edad Media o del Oscurantismo, así ahora la Edad Moderna empieza a ser seguida por una edad Posmoderna. Quizás podamos llamarla la Cuarta Época." C. Wright Mill, La imaginación sociológica, F. C. Ec. Méxi co, 1961, pág. 178.
10 R. Von Ihering, El fin en el derecho. Obra aparecida en el año de 1877. 11 "Ala expresión fin del Estado van unidos tres problemas completamente dife
rentes. Se puede preguntar: qué fin es el que cumple la institución del Estado en la economía de la historia con relación a las últimas determinaciones del hombre? ¿Qué fin ha tenido o tiene un Estado individual determinado en la historia? Y finalmente, ¿qué fin tiene la institución del Estado en un momento. determinado para los que for man parte de él, y, por tanto, para la comunidad? Para los fines de este Tratado lo que nos interesa indagar son los fines objetivos del Estado," George Jellinek, Teoria General del Estado. Ed. Albatros, 1943, Buenos Aires, 1 v, 647, pág. 187 Y ss.
12 baga, P. Luis S. J., Elementos cl( tlerechQ político. 2 vols. Bosch Ed. Baree lona. T. J, págs. 183 a 204. Adolfo Posada, Def'~ho Polltieo. T. 1, pág. S05. Mlldrid.
El Estado no debe tener otros fines que los de la sociedad, aunque ciertos fines forman tareas u operaciones técnicas de su actividad para fa cilitar o preparar el cumplimiento de los fines que se llevan a cabo en forma exclusiva o de facultades concurrentes con los particulares. No nos referimos a todos los fines sociales, sino a los fines objetivos del Estado.
La sociedad conserva un campo extenso de actividades bajo la vigilan cia y estímulo del Estado. Esa inmensa actividad privada, se puede resumir diciendo que el individuo) dentro del orden jurídico) puede hacer todo) con excepción de lo que la Ley le prohíbe. Su capacidad generales la regla, la prohibición, el límite de su acción.
Es, por esta razón, por la que el funcionario es limitado en sus activida des, y no puede hacer otra cosa que lo que la ley le permite. Su capacidad de obrar es estricta y subordinada al interés general. , El Estado y el derecho son medios, organizaciones o instrumento-s, he ¡chos por los hombres y para los hombre~ Para asegurar sus fines la sociedad crea o reconoce el poder del Estado y lo somete al derecho para ha cerlo racional y lógico. El Estado no es un organismo dotado de alma, por que no hay otro espíritu que el de los propios seres humanos, ni hay otra voluntad que la voluntad de ellos. El Estado puede definirse como una insti- ...~ tución creadora de instítuciones.P
De nada serviría crear un orden jurídico si al mismo tiempo no se crean los medios idóneos para hacer posible la realización del derecho. Los ór-¡ ganas del Estado son "esferas limitadas de competencia", "unidades jurí-l / dicas de acción") "centros de competencia delimitados por el ordenamiento \ jurídico".
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1.923. Lib. Suárez. René Chateau, Introducción a la Política. París, pág. 81. Francisco Porrúa Pérez, Teoría del Estado. 5' ed., México. Ed. Porrüa, 1969, pág. 417. Mareel de la Vigny, L'activité etatique, Sirey. París. 1954.
13 José A. Llorens Borrás y otros. Universidad de Barcelona. La estructura del Es tado. Boseh. Barc, Ed., pág. 9, 1958.
14 "El Estado, como toda estructura social, carece de una voluntad real y propia; la que expresa a través de sus órganos no es sino una voluntad exclusivamente humana. La idea. de órgano estatal sólo puede explicarse partiendo de la existencia de ciertas personas (gobernantes y funcionarios) a las que el ordenamiento jurídico atribuye unas facultades que confiere a su voluntad, el valor y la eficacia de la voluntad del Estado. En el campo de las ciencias sociales, el vocablo órgano se despoja de todo contenido biológico y recupera el significado propio de la etimología: órgano vale tanto como instrumento o medio de acción. órgano del Estado es el instrumento o medio a través del cual el Estado se coloca en condiciones de querer, de aotuaryde relacionarse con otros sujetos de derecho. Se manifiesta como un centro de competencia el derecho." José A. Llorens Borrás y. otros. La estructura. del Estada. Ed, ~"""~;>."""""""'
lona, 1958, pág. 9.
orígenes, hoy se ve ampliada esa acción considera~lemente. ~or un proceso singular encaminado a la satisfacción de las necesidades sociales, el Estado ha intentado tomar a su cargo las tareas que incumben a una sociedad y cuando así lo ha pretendido, las reacciones sociales han luchado para poner un límite a -la capacidad o determinación estatal.
No debemos considerar fines auténticos del Estado los que se apartan de su elevada misión. Como en el caso de las dictaduras, gobiernos autoritarios que se proponen fines de conquista, de agresión o fines contrarios a la li bertad. Nada más absurdo y contrario a las ideas modernas que las misiones históricas, o pueblos predestinados, por las que un Estado se erige en rector de los destinos de otros pueblos.P Para esta finalidad indebida han surgido doctrinas políticas como el fascismo, el nacional socialismo, que tienen a la libertad como enemigo y pervierten y disfrazan las tradiciones más hondas de un pueblo. Una actitud que cae en el campo de la patología política que por lo regular aparece en los momentos de transición y desconcierto de los pueblos.!"
La teoría de los fines domina totalmente la vida del Estado, porque el engranaje jurídico que lo caracteriza tiene una finalidad "que explica la ra zón de ser de la norma misma y que va más allá del simple hecho de la positividad" los fines del Estado están 'contenidos en el cuadro del orden jurídico de un país, en principio en la estructura constitucional y en la le gislación ordinaria y reglamentaria.F
El concepto de fin es un elemento necesario para determinar si el ideal contenido en la norma constitucional no se desvirtúa en el orden jurídico imperante, y realiza un propósito no implicado en la norma suprema. Se llama "desviación de poder", cuando el funcionario se aparta de la finalidad que encierra la ley.1B
15 ¿Cuál es el fundamento psicológico de la dictadura? "¿Cómo explicar el poder del dictador? ¿Cómo es posible que grandes naciones compuestas de decenas de millones de individuos, acepten dócilmente la autoridad de un solo hombre y se sometan con dili gencia a estas órdenes? La respuesta a esta cuestión debe ser buscada sin duda en la psicología de la organización social moderna." P. Dubois-Richard, Gordon y M. Mous kheli, Elements de droit Public. París. Editions A. Pedone, 1937, pág. 92.
16 Benito Mussolini declaró que había que pasar sobre el cadáver descompuesto de la libertad, pero la historia pensó lo contrario.
17 "El fin del Estado, dice Espinosa, no es hacer pasar a los hombres de la con dición de seres racionales a la. de brutos o autómatas, sino que por el contrario, ha sido instituido para que sus almas y sus cuerpos desarrollen sus funciones con segu ridad y para emplear sus razones libremente, para que no muestren odio, cólera o as tucia y se traten sin malevolencia."
is La Constitución de 1857 declaró los. fines del Estado mexicano en una forma general: "Articulo 1. El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia declara que todas las leyes y todas las autoridades del país, deben respetar y sostener las garantías que otorga la presente Constitución." La Constitución de 1917 contiene los fines del Estado mexi cano en todo su articulado. Por ejemplo: el artículo 3, que se refiere a la educación pública, se incluye en las garantías individuales, sin embargo, pierde ese carácter cuan do define la política educativa del Estado. Más que una garantía individual, debe es-
La vida social está en constante evolución y exige la intervención del Estado en formas cada vez más complejas, para orientar el desarrollo sociaJ.l9 El Estado ejerce una función rectora de la vida social, pero la sociedad es la que finalmente imprime sus propias modalidades a las instituciones en general.
3. CLASIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
Se han adoptado diversos criterios para clasificar la acción del Estado. En una primera consideración se establecen las relaciones que existen entre las facultades públicas y la actividad de los particulares.P"
El Estado en su doble carácter de gobierno y administración concreta sus fines, cometidos o competencias, en sus órganos jurídicos que forman una estructura especial.yson los funcionarios y empleados públicos y los propios particulares, los que desarrollan la actividad del Estado encaminada a sa- tisfacer las necesidades generales.
Las funciones, del Estado y los poderes públicos que le corresponden, son potestades constitucionales que dividen, lógica y políticamente, la acción del Estado con fines democráticos y técnicos y evitan la concentración de la fuerza estatal en una persona o entidad.
Es necesario particularizar esa compleja actividad o tareas públicas, para hacerla prácticamente realizable entregándola parcialmente a diversas en tidades públicas o privadas, en esferas de competencia más o menos amplias. De este modo se crean instituciones, servicios públicos, empresas y otras for mas que hacen posible la ejecución de los propósitos que incumben al Estado.
De esta manera Bonnard distingue tres categorías de atribuciones o zo nas de competencia estatal.P!
timarse como una garantía social, y estatal, aunque existan opiniones que lo impugnen en ambos sentidos.
19 Esfuerzo significativo el de Hermann Heller para desentrañar el sentido de 108 fines frente al mundo de los valores. "Desde que dominan en la teoría del Estado el positivismo y el hlstoricismo, es corriente resolver la cuestión del valor del Estado refi riéndose a su sentido comprensible o a su fin. Esta confusión entre sentido y valor de un fenómeno cultural, es uno de los más funestos errores del pensamiento contern poráneo, La función de "sentido del Estado", como la de todo fenómeno histórico, siem pre está ciertamente referida a valores. Pero esta relación puede ser positiva o negativa. Cualquier banda de ladrones u organización de asesinos. tiene también un sentido como prensible. La cuestión de la consagración o justificación del Estado no puede, pues. resolverse con la simple consideración. de la función comprensible."
20 Fernando Garrido Falla (Tratado de derecho administrativo, tomo H, 2" ed. 1962, pág. 115), clasifica la actividad administrativa de acuerdo con los siguientes criterios: a) Por razón de su contenido; b) Por su forma; e) Por su exigibilidad; y d) Por el ré gimen jurídico a que está sometida. En el primer grupo enumera las competencias estatales y la actividad jurídica, material y técnica, en el segundo la actividad jurídica y la social y la policía. fomento y servicio público; en el tercero las relaciones entre administración y particulares; y en el cuarto las normas que la regulan.
21 Roger Bonnard, Precis elementaire de droit administratij, Recueil Sírey, 1926. págs. 16 a 20.
a) Primera categoría: La reglamentación de la actividad privada, que consiste en regular la actividad de los particulares en las relaciones que ellos tienen entre sí, con el fin de asegurar el buen orden de estas relaciones.v'
Bonnard, autor de esta clasificación, manifiesta que esta reglamentación es susceptible de presentarse bajo aspectos variados que es necesario pre cisar: 1. Por medio de disposiciones imperativas y supletorias. 2. Reglamen tando la actividad privada por vía represiva y por vía preventiva. 3. Re glamentando la modificación de los patrimonios privados.
b) Segunda caiegoria: El fomento, limitación y vigilancia de la activi dad privada. El fomento consiste en facilitar o ayudar a la actividad privada y presenta formas múltiples y variadas y la vigilancia que implica una in tervención del Estado en ocasión de las diferentes manifestaciones de una actividad privada, con el propósito de ejercer sobre ellas una cierta acción particular y asegurar así la observación de la reglamentación que le es im puesta, bajo la forma de control, de una declaración del particular o de una autorización previa.
e) Tercera categoría: La sustitución total o parcial de la actividad pri vada por la actividad del Estado. El Estado reemplaza al particular o se combina con él, y le proporciona el servicio o prestación.
También debemos aludir a la opinión de Alessi [Insts. Der. Ad. Bosch ed. T. 1, pág. 240) que expresa:
"El conjunto de la actividad administrativa se puede encuadrar en cuatro grupos: "L. Una actividad que se refiere a la organización jurídica objetiva o subjetiva
del ente administrativo; "2. Una actividad para conseguir los medios necesarios para el funcionamien
to de la maquinaria estatal; "B, Una actividad dirigida a asegurar el orden jurídico y la seguridad social
en las relaciones internas y la seguridad del Estado en las relaciones externas; y "4. U na actividad dirigida a proporcionar utilidad a los particulares bien de
orden jurídico -como el servicio del registro de la propiedad-, bien de orden económico-social en relación con las necesidades físicas, económicas, intelectuales, etcétera, de la población."
El profesor de la Universidad de Lieja, André Buttenbach afirma que cuando se trata de definir la acción de la Administración y de los servicios públicos, por el ejercicio de la función administrativa, se pueden llevar a
Falzone Guido, Le obligazioni dello Statto. Milano. Dott A. Giuffré, 1960, 1 v., 421 págs.
22 Guido Zanohini. Criteri di classicazione delle varie maniiestazioni dell'azione am- ministratiua. Ri\'. de Dirítto Publico, anno IV, 1954, pág. 529.
Belot Max, 'Fasks 01 gouernment, 1958. Ed. Oxford. U. Prcss. Zink Harold, Motlern Gouernment, 1958. Ed. Van Nostrand. G. Treves, Gli atti amminütrative constitutivi di rapporti tra privati. Riv. de Diritto
Pubblíco, anno IV, 1954, pág. 314.
cabo por una pura descripción de los modos y procedimientos de interven ción de la Administración.P'
La acción del Estado puede tener por objeto:
a) La reglamentación, la vigilancia y el control de la actividad privada; b) La ayuda a la iniciativa privada y a las empresas privadas de interés co
lectivo; e) La creación y la gestión de servicios públicos, y d) La administración juzgando los conflictos, es decir, lo que se denomina el
contencioso administrativo.es
"En el último tercio del siglo xx pueden identificarse cuatro fines fun damentales del Estado, en los cuales se pueden integrar la totalidad de sus actividades: en primer lugar, los fines de política general y orden públiro; ¡ en segundo lugar, los fines de desarrollo económico; en tercer lugar, los fines del desarrollo social; y en cuarto lugar, los fines del desarrollo físico. y ordena ción territorial". Brewer-Carias. Derecho administrativo, Fac. Derecho. Ca racas, Venezuela, pág. 129. A ellos haremos referencia en el curso de esta obra.
Tales son, considerados en su aspecto material, los principales fines de la actividad administrativa.
Debemos referirnos a los medios de acción de las personas públicas y de los servicios públicos administrativos. Para asegurar el funcionamiento de los servicios públicos y de una manera general para realizar su misión las personas públicas y la Administración disponen de los siguientes medios:
a) De personas físicas que son los ti rulares de sus órganos y de sus agen tes; b) De poderes jurídicos que les son propios: el de realizar actos administra
tivos cuyos caracteres son diferentes a los actos jurídicos realizados por los par ticulares;
e) De bienes materiales: dominio público y privado, finanzas públicas y d) De regímenes jurídicos necesarios para realizar los fines y funciones.
El derecho administrativo estudia estos medios y su régimen jurídico, el cual comprende: fomento, régimen de policía, servicios públicos, servicios
23 André Buttenbach, Principes Generaux, Organization el moyen de action des ad ministration publiques. Ed, Larcier, 1954, pág. 11.
24 No es una lucha en contra de la organización y distribución del capital. Es una contienda que amenaza la destrucción de principios e instituciones tradicionales que norman el hogar, la juventud, la religión y los diversos modos de vida. La gravedad de este problema radica que en cualquiera de los sistemas políticos modernos que se considere, la sociedad se ve en peligro inminente de disolución y corrupción. Frente a 10$ grandes progresos científicos y técnicos, vivimos la decadencia moral más notoria de todos los tiempos. El liberalismo cristiano condena su crítica de esta época diciendo que la tendencia comunista persigue tres objetivos: "alejar a Dios de la vida pública por medio del laicismo; crear situaciones comprometedoras de carencias de medios d.e subsistencia en las masas populares y capitalizar en favor del comunismo todos los movi mientos de reivindicaciones sociales".
ANDRÉS SERRA ROJAS
administrativos generales y las relaciones entre la administración y los par ticulares.
4. DOCTRINAS CONTEMPORANEAS QUE DETERMINAN LA EXTENSIÓN
DE LOS FINES DEL ESTADO
La extensión de las atribuciones del Estado guarda una estrecha rela ción con las diversas tendencias o sistemas sociales, que históricamente han surgido en el transcurso de la evolución social.s"
Las grandes imperfecciones humanas y desarreglos sociales han suscitado siempre una constante inconformidad con la actuación del poder público y provocan con frecuencia los desequilibrios de las estructuras económicas. Nadie puede estar conforme en un mundo lleno de miserias, intereses egoís tas, pasiones y rencores antisociales. Cuando hacemos referencia a nuestro pueblo, aludimos con insistencia a aquella parte numerosa de la población que lleva una vida infrahumana. Sólo una planeación técnicamente inspi rada en ideales generosos de justicia social puede resolver la situación pre caria de las grandes comunidades mexicanas y en general de las comunida des la tinoamericanas.
En el estado actual de este debate, se precisan diversas tendencias que se disputan el lugar preeminente. El liberalismo, el socialismo y el comunismo con sus numerosas ramas y desviaciones.w
El liberalismo capitalista es la exaltación del hombre como base del pro greso social. En el ser humano existen elementos propios y vigorosos para estimular el desarrollo social que se debe concretar y proteger. Son esas fuerzas las que lo sostienen, sin necesidad de intromisiones peligrosas que destruyan las libertades fundamentales. Es el fortalecimiento de los intereses que tiene a su cargo el Estado. Señala la limitada intervención oficial en las relaciones sociales, impidiendo que el interés del Estado se sobreponga indebidamente a los intereses privados. El Estado sólo se justifica por los servicios públicos y por los fines sociales que tiene a su cargo.27
2;) Roger Bonuard , Droit odministraús, 1926. Sirey. París, p,íg. 21. Diversos autores. El liberalismo y la Reforma en México. Escuela Nacional de Eco
uomía. UNAM. ID:>7. 1 v. 789 págs. Hector P. Agosti, El l/lito liberal. Eds. Procyon. 1959, 1. v., 184 págs. eo Mg Erni le Cucrry, La doctrina social de la Iglesia. Biblioteca del pensamiento
actua 1. 1960. v y v. 305 págs. Latapi, Kur i Breña y Cuarón, El social cristianismo contemjJoHíneo en la empresa.
Se lía. 1 v. 80 p,ígs, 1963. Las Cartas Encíclicas del Papa Juan XXIII, Mater el Magistrn sobre el reciente
desenvolverse de la cuestión social a la IUl. de la doctrina cristiaua traza nuevos hori zontes en la lucha social. "Nuestra época está azotada y penetrada de errores radicales, cst;i desgarrada y alterada por profundos desórdenes; pero es también una época que ,due inmensas posibilidades al espíritu combativo de la Iglesia."
~í Algunos autores hablan en la actualidad de "Estatismo" como si él representara algún sistema en particular. Nada más inexacto que esto, ya que los sistemas actuales
Durante el siglo XIX y en nuestros días se siguen oponiendo estas ideas, como sistemas que se disputan la orientación del Estado moderno. El problema no tiene en la actualidad la misma significación que a fines del siglo pasado o prin cipios del presente. "Las raíces del socialismo moderno hay que buscarlas, ante todo, en el desarrollo de la industria :y de las relaciones sociales que ésta lleva consigo, desde fines del siglo XVIII", dice Cathrein.
Este dilema no ofrece el mismo planteamiento y proyección en la actua lidad, porque el debate no debe plantearse entre el liberalismo y el socia lismo, sino exclusivamente entre las contradictorias tendencias socialistas -moderadas y radicales-, que hoy se manifiestan en irreconciliable oposi ción, al Estado totalitario o al propio comunismo soviético, en un último esfuerzo para salvar el futuro del Estado democrático federal. Hay más dis tancia ideológica entre el socialismo intervencionista y el comunismo, que con el propio liberalismo.
Las tendencias socialistas modernas se sitúan desde la organización de mocrática del Estado Federal, el socialismo cristiano, o el socialismo integral o solidarista, hasta las tendencias más radicales como el socialismo planifi cado. El socialismo cuenta con numerosos sistemas, doctrinas, opiniones, que organizan en formas muy complicadas la acción del Estado moderno. El socialismo de actualidad se nutre en los principios de un socialismo modera do, que se opone al principio colectivista del comunismo, en sus dos co rrientes principales: la organización soviética y la democracia popular china, apoyada en las grandes tesis del marxismo, la concepción materialista de la historia y la socialización de los instrumentos de producción.
Antes de continuar en el análisis de las tendencias socialistas debernos referirnos a la opinión que afirma que el liberalismo como sistema o doctri na está liquidado o en proceso de su total liquidación, porque ha llenado su misión histórica y es una mera referencia a un sistema caduco en la historia de las instituciones políticas y económicas.
A menudo escuchamos la afirmación de la continuidad histórica del libe ralismo, desde los siglos XVIII Y XIX a la fecha. Respecto del valor histórico del liberalismo, nada tenemos quc objetar, pues el liberalismo cumplió su misión gloriosa al destruir en su época las formas arcaicas de la vida social del Estado monárquico absolutista y despótico, que amparaban intereses y prej uicios de otros tiempos.
Los defensores actuales del liberalismo sostienen que éste es un sistcma
se pueden reducir a dos: el liberalismo y el socialismo. La tesis comunista pretende ser Una superación de las doctrinas socialistas.
"En nuetro tiempo la alternativa no se da entre liberalismo económico o planea miento, sino entre buen o mal plancamiento." Harold Lask i,
"La verdad es que hoy todos somos planificadores." ,~. Arthur Lcwis, La plancacion económica. México, 1952, pág. 16.
Cathrein, El socialismo, pág. 14. Fernando de los Ríos, El sentido humanista del socialismo. Javier Morali, editor, Ma
drid, 1926, 1 V., 416 págs.
de principios universales y hasta eternos, los cuales no podrán desaparecer, porque sobreviven en los principios o verdades que toda sociedad juzga como invariables, y agregan que muchos de los males de la era moderna, se deben al olvido o negación de esos valores o ideales del viejo Iiberalismo."
La crítica de esta afirmación nos obliga a pensar en el liberalismo como un sistema en liquidación, y esa supervivencia puede estimarse como transi toria e inestable y porque los residuos del liberalismo sufrirán nuevas y más profundas transformaciones. Las libertades humanas que imperan en nues tro tiempo, no tienen el mismo contenido que las antiguas, ilimitadas y ab solutas libertades del siglo pasado. Hoy la libertad vale en tanto que guarda un justo equilibrio con el interés social. ,Ningún interés particular puede constituir un obstáculo para el desarrollo de las instituciones políticas.
El orden de nuestros días es radicalmente diferente al orden que go bernó al Estado liberal. Y aunque se trata de seres humanos semejantes en sus necesidades básicas, la cultura que vivimos, en el Estado providencia -efímero y transitorio-s, difiere en su esencia y contenido de la cultura in dividualista del Estado gendarme. Mañana vendrá el Estado-servicio, el Esta do-seguridad, el Estado Providencia, o el Estado social de Derecho, a con figurar un nuevo orden. Los problemas políticos, económicos y sociales tienen un diferente planteamiento, diversas proyecciones y una nueva mentalidad para juzgarlos. Cada siglo es un mundo espiritual diferente que reclama soluciones adecuadas a esa época, cambiando como las modas, pero con un sentido más lógico y cíentífico.w
28 Don Luis Montes de Oca, distinguido financiero, ya desaparecido, al comentar a Lippman, señaló una nueva interpretación del liberalismo. Véase el prólogo a la obra: Retorno a la libertad, y la obra de Gustavo R. Velasco, Libertad y abundancia. Ed. Porrúa, S. A., México, 1958, 1 V., 182 págs.
Diversos autores. Una encuesta sobre la cuestión democrática de México. Ed. Cultura, 1938, 1 V., 403 págs.
29 Antonio Carro Martínez, ob. cit., '1957, pág. 312 nos dice: "El problema político más humano y más capital, el que más cala y preocupa a la opinión de todos los pue" blos gobernados; es el de saber y conocer quién manda y gobierna efectivamente en la nación. La respuesta se hallará normalmente en la Constitución o en una ley política fundamental, que regulará los diversos órganos jerarquizados a quienes corresponde el ejercicio del poder. Pero la opinión no se contenta normalmente con esto. Sabe que detrás de las leyes y de los órganos en las mismas instituidas se hallan las personas. Efectiva mente, no vale engañarse; quien ejerce siempre el poder político en fin país es una persona o varias, llera, en todo caso, hombres de carne y hueso. En definitiva, el proble ma crucial es siempre un problema de personas. La ciencia política, las instituciones y el derecho tienden a la despersonalización más absoluta. Se manifiestan como si los hombres fuésemos seres mecánicos, actuando siempre igual. Pero la realidad es muy otra. La realidad demuestra que ha habido un César, un Carlomagno, un Federico de Prusia, un Napoleón, y que éstos, junto con otros muchos hombres, son los protagonistas de la historia y los artífices de las decisiones políticas más importantes. Las guerras, las revoluciones, las leyes, las sentencias, todos, absolutamente todos los actos de la his toria, son resultado del mando que ejercen unos pocos hombres."
"El liberalismo, dice Gonzaga de Reynold, es mucho más individualista que la democracia y se halla también mucho más próximo al humanismo. En efecto contempla en primer lugar la libertad. Todo su sistema consiste en defender y promover la Iiber-
Inútiles han sido los esfuerzos de autores como Walter Lippman en su Retorno a la libertad, para crear un neoliberalismo o demoliberalismo. Los residuos de los principios liberales que subsisten, apenas si son un buen re fugio para escudarse en una teoría inofensiva e inoperante -todavía nece saria para una clase privilegiada-, pero muy limitada para hacer frente a las necesidades apremiantes de millones de seres humanos indigentes.
o. LA DOCTRINA DEL ESTADO MEXICANO
Es necesario comenzar por distinguir cuál es la doctrina del Estado mexi cano y la del gobierno mexicano. La primera está consagrada en la legisla ción vigente, la segunda es la que aplican los gobiernos interpretando y extendiendo los textos constitucionales. Esto explica por qué se ofrecen go biernos de filiación revolucionaria, aplicando radical o moderadamente los mismos textos constitucionales y las mismas leyes.
Las tradiciones políticas mexicanas arrancan del antecedente indígena precortesiano y del largo período de la conquista, en la que mantuvieron los principios de la cultura occidental y principalmente las ideas políticas de las instituciones españolas trasplantadas a la Nueva España.w
El siglo XIX mexicano se desenvolvió dentro de las ideas del liberalismo moderado y radical, que culminaron en el movimiento de la Reforma y la divulgación, a fines del mismo siglo, de algunas tendencias socialistas rno deradas.s!
tad individual. En nombre de la libertad de pensamiento empieza por tomar sus pre cauciones contra la Iglesia y proclama la tolerancia. Y va tan lejos que terminará por acordar igual valor a todas las ideas. En nombre de la libertad de ser y de proceder. tomará mayores precauciones aún, respecto del Estado, pues su miedo a la arbitrariedad gubernamental es de grado extremo. Y contra dicha arbitrariedad habrá de acorazar al ciudadano con garantías. Separación de poderes, a fin de asegurar la independencia del Legislativo y del Judicial frente al Ejecutivo. El papel del Estado queda, pues, limitado al mantenimiento del orden de la calle, a impedir que las libertades individuales se pisoteen recíprocamente. Prohibición al Estado de competir con el individuo y de pri varle de la más mínima parcela de libertad económica. El Estado no debe ejercer ni función industrial ni función económica."
30 La técnica del Estado moderno ha establecido como elemento básico la conside ración unitaria de la organización política. El poder público es indivisible y su acción coordinadora y unificadora.
El poder del Estado se fracciona en un número importante de órganos, que reciben el nombre de órganos del Estado, que son fracciones de competencia de mayor o menor importancia. Cuando se ejerce esa competencia en ella se representa el poder del Estado, sin que implique la división del mismo. En el acto más elemental del poder y por hu milde que sea el agente público, en él se manifiesta íntegramente el poder del Estado. "Sea cual fuere el número de los órganos el poder estatal es siempre único." Jellinck, ob, cit. T. 11, pág. 164.
31 "En principio, la potestad del Estado es una. Consiste de una manera invariable en el poder que tiene el Estado de querer por sus órganos especiales por cuenta de la colectividad y de imponer su voluntad a los individuos, Cualesquiera que sean el con tenido y la forma variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad
La constitución de 1857 estableció un orden liberal moderado sin acep tan los principios radicales del grupo liberal extremista, que se vio defrau dado al no conseguir la adopción de sus ideas por el Constituyente.
Durante el régimen del presidente Porfirio Díaz, el país vivió moderada mente al amparo de una tendencia conservadora y capitalista, con ligeros atisbos de intervencionismo estatal, como en el caso de las sequías que obli gaban a la importación del maíz, y sin que dejasen de manifestarse los pri meros brotes de rebeldía en pro de las ideas socialistas, radicales o mode radas, expresadas por los precursores de la Revolución como Ricardo y Jesús Flores Magón.
La Revolución de 1910 -violenta reacción contra la dictadura- inte gra por etapas su programa social en el marco del liberalismo imperante. Primero fue una revolución política, posteriormente una revolución eco nómica.
La Constitución de 1917 respetó la doctrina liberal en numerosos precep tos, pero al mismo tiempo introdujo la novedad de los principios estatistas, que pronto habrían de provocar una crisis contradictoria con el sistema anterior. En forma inevitable estos principios acabaron por informar la polí tica gubernamental.a-
De esta manera se han sucedido los gobiernos revolucionarios, que siem pre al amparo de la Constitución y de sus reformas, han matizado su po lítica en formas muy diversas, hasta nuestros días, en que el Estado se ha visto obligado a definirse.
En el Congreso Constituyente, el grupo renovador -de elevados y mo dernos ideales- incorpora a la Constitución nuevos preceptos con un profun do sentido de justicia social que sirven de base a la política gubernamen tal de los gobiernos revolucionarios. La política agraria, obrera, económica, educativa, financiera, vial, marítima e internacional, y en otros ramos
estatal, todos estos actos se reducen en definitiva a manifestaciones de la voluntad del Estado que es una e indivisible. Es necesario, por lo tanto, empezar por establecer la unidad del poder del Estado. Pero hecho esto, y desde el punto de vista jurídico, es pre ciso también, distinguir en este poder que es uno, por una parte las funciones del poder que son múltiples y por otra parte, los órganos del poder, que pueden igualmente ser múltiples. Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta la actividad dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de ejercicio de la potestad estatal, o sea una función del poder, Los órganos del poder son los diferentes personajes o cuerpos públicos encargados de desempeñar las diversas fun ciones del Poder." R. Carré de Malberg, Teoría general del Estado. F. C. Ec, México. 1948, pág. 249. Nota.
:3:l Son también importantes las reformas que aporta el proyecto del señor presidente Carranza. Véase Diario de los Debates el discurso de apertura del período único de sesiones del Constituyente. Tomo 1, pág. 260. Dijo el Primer Jefe: ..... mas desgracia damente, los legisladores de 1857 se conformaron con la proclamación de principios generales que no procuraron llevar a la práctica, acomodándose a las necesidades del pueblo mexicano para darles pronta y cumplida satisfacción; de manera que nuestro Código político tiene en general el aspecto de fórmulas abstractas en que se han con densado conclusiones científicas de gran valor especulativo, pero de las que no ha podido derivarse sino poca o ninguna utilidad positiva",
administrativos, se inicia con todo vigor al amparo de normas constitucio nales, que luchan en contra del sistema liberal anterior y preludian la inmen sa transformación ideológica de nuestros días y el irreconciliable debate entre sistemas antiguos que resisten a transformarse y nuevos sistemas que amenazan la desaparición del Estado dernocrático.s"
Se ha sostenido por distinguidos juristas que la Constitución de 1917 no es nueva, es decir, que no difiere en su esencia de la de 1857, sino quc es esta misma y que las normas de justicia social nuevas en el texto son el resultado de la evolución de principios jurídicos, económicos y sociales, que estaban implícitos en la Constitución de 1857 y que, por lo tanto, no contra rían en su esencia ni las bases de organización del Estado mexicano, ni los objetivos fundamentales que ésta consignaba.
En diversas conferencias hemos sostenido el criterio de que la Constitu ción de 1917 respetó una buena parte del articulado de la Constitución de 1857, al cual se le hicieron rejormas importantes y se insistió en que eran meras "reformas". Pero "las adiciones y reformas" que tan hábilmente con quis,tó el grupo renovador o progresista del Congreso Constituyente, pugnan con el espíritu y la esencia del pensamiento liberalr»
En su estructura es una "Carta" dividida en 136 artículos, pero de un precepto a otro hay diferencias sustanciales de contenido ideológico. No es posible conciliar el artículo 4 y el artículo 123, y el concepto de la propie dad liberal con la propiedad estatista, y así otros preceptos establecen esta continua contradicción. La Suprema Corte, con un sentido actual de inter pretación, ha mantenido el espíritu renovador de la Constitución de 1917 y sus reformas.
A pesar de su aparente unidad, no es una misma ley fundamental la que nos rige: son, en verdad, aspectos antagónicos de una frenética lucha ideo lógica. En el primer aspecto se ampara la organización liberal del Estado Mexicano, que se opone a toda intervención estatal y son mínimos los casos
33 Estas ideas fueron sostenidas por el licenciado Eduardo Bustarnantc en su confe rencia denominada: "El régimen fiscal. Bases Constitucionales. Realizaciones. Estado ac tual", sustentada en la Escuela Nacional de Economía de la UNAM, cursos de invierno de 1957.
Véase en contra, la conferencia (Debate. órgano de la Asociación y Colegio de Abo gados de Ciudad j uárez}, de Andrés Sena Rojas sobre. los "Problemas constitucionales del mundo moderno", febrero de 1961, pág. 29. .
"Véase el libro: La Constitución de 1917 y la Economía Mexicana, 1958. Conferen cias, págs. 125 a 128, Iv., 218 págs. 1958.
34 La idea de reformas parece desprenderse del enunciado del texto de la Constitu ción cuando dice: ..... Constitución Política que reforma la de 5 de febrero de 1857." Diario de los Debates. T, Il, p. v. y del discurso del presidente del Congreso al recibir el proyecto de Constitución: "El Congreso Constituyente, que me honro en presidir, ha escuchado con profunda atención, el Informe que acabáis de dar lectura y en el que delinean de manera tan clara los principios políticos sociales que os han servido de guía al hacer las diversas reformas que son indispensables para adaptar la Constitución de 1857 a las necesidades más hondas y a las nuevas aspiraciones del pueblo mexi
cano." DD-127.
en que tolera esa ingerencia. El mismo sistema federal y presidencialista se ha transformado. Las declaraciones de derechos que por tradición se per petúan en el texto constitucional, tienen otro sentido, que no es posible examinar al tenor de las ideas illdividualistas.3 5
Otro aspecto de la Constitución, disperso en unos cuantos artículos como el 27, 73, 123 Y 131 resalta vigorosamente como un sistema nuevo, antilibe ral, estatista e intervencionista, amparado en un programa de justicia social, fortalecido con las luchas del siglo xx. No hay, ni puede haber unidad conceptual entre ambos aspectos de la Constitución; son, por el contrario, dos cosas diferentes que tantos años han luchado por sobrevivir. La primera amparando intereses egoístas y particulares; la segunda, proyectándose en el futuro de México. Una contienda entre sistemas irreconciliables que es necesario definir. Estos principios en el nuevo sistema constitucional, no tie nen antecedentes directos en la de 1857, porque son antagónicos a ella.3 6
Los gobiernos revoludonarios han amparado su acción estatal en estos ideales y sin ellos no hubiera sido posible realizar el programa de la Re volución que comienza en el Plan de San Luis de don Francisco l. Madero y continúa en la nacionalización del petróleo y de la energía eléctrica.
La doctrina social del Estado Mexicano, que los gobiernos han derivado de la Constitución, se puede resumir en la actualidad en los siguientes términos: 37
a) El campo que corresponde a la actividad privada es muy extenso, y el Gobierno en diversos momentos ha expresado su determinación de no limitarlo o restringirlo; por el contrario, se ha fijado una acción sustitutiva o reformadora, pero no eliminadora de la acción de los particulares. Tal ha sido el criterio expresado por el Poder Ejecutivo.e"
as Véase en la obra: La Constitución de 1917, y la Economía Mexicana, Ese. Nac, de Econ. 195R, la conferencia de Antonio Martínez Báez en discrepancia con lo expuesto.
36 Andrés Sena Rojas, Liberalismo y Constitucián, La estructura del Poder Ejecu tivo en el texto origÍl101 de la Constitucion de 1857. Librería de Manuel Porrúa. México, 1 V., 90 págs.
;;7 Luis Chico Goerne. La [ilosojia constitucional mexicana frente a la (Tisis politica de nuestro tiempo, Ed. j us. México, 1953, 1 V., 154 págs.
Ramón Ramírez, Tendencias de la economía mexicana. UNAM. Ese. Nac. de Econo mía, 1962, 1 V., 17R págs.
Vicente Lombardo Toledano, "Lo que vive y lo que ha muerto de la Constitución de 1857", Probls, eds. de México. 1 V., 59 págs., 195B.
Antonio Carrillo Flores. "Lo vivo y lo muerto de la Constitución de 1857". Revista Hoy, número IMI) de 9 de mano de 1957.
Daniel Moreno, Raíces ideológicas de la Constitución de 1917. Colección Metropo litana, núm. 19, 1973.
38 Ante la Cámara de la 1ndustria de Transformación el presidente de la Repúbhca afirmó: "No deseamos ausencias, deficiencias, ni abstensiones en los sectores de la pro moción que nos obliguen a suplirlas, ya que el Estado tiene por propias, innumerables tareas que realizar", y agregó: "El 'Gobierno de la República no pretende sustituir ni mucho menos desplazar a los particulares en las actividades económicas que, garantiza das y delimitadas por la Constitución, son propias de la Iniciativa Privada. Su campo
DERECHO ADMINISTRA'I1VO 35
ú) La política oficial del Estado parte del texto de la Constitución de 1917 y de sus reformas. Como indicamos, la tesis estatista ha venido pre dominando en el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y en los demás poderes, sobre cualquier tesis de tipo liberal o dernoliberal. La tesis liberal sigue siendo invocada por la iniciativa privada, aunque no con la extensión de la doctrina liberal clásica.
c) La política del Estado con ligeras atenuaciones ha sido antiliberal, revolucionaria e intervencionista.
d) La politica económica del Estado es notoriamente progresista, de eco nomía dirigida y en ocasiones, socialista radical. Casos que podemos señalar:
1. El texto de preceptos constitucionales como el 27, 2R Y 73 de la Cons titución; propiedad originaria, dominio directo; la imposicion de modalida des a la propiedad prioada; la propiedad como función social.
2. Con la nacionalización del petróleo y de la energía eléctrica, la com pra de compañías eléctricas y de las salas de exhibición cinematográfica y la nueva política del régimen del carbón y la mexicanización de la minería.
3. Intensificación del Comercio Exterior: Ley que crea el Instituto Mexi cano de Comercio Exterior: D. O. P., XII-31-1971; Control de importacio nes y exportaciones y la reglamentación del artículo 131 Constitucional (reformas administrativas del sector público federal). Acuerdo que estable ce las bases para la promoción y coordinación de éstas. D. O. F. del 1-28-1971; Ley reglamentaria del p;írrafo segundo del artículo 131 de la Constitución: D. O. F. del 1-5-1971.
e) La política educativa del Gobierno con la aplicación de los artículos 3 y 73, fracción XXV de la Constitución, la formación del Plan de once años. El control de planes de estudio, programas y textos gratuitos y en el actual régimen la reforma educativa nacional, y la nueva ley federal de Educación.
f) El predominio de las garantías sociales sobre las garantías individua les y el interés público sobre el privado. Tal es el caso de la ley sobre atri buciones del Ejecutivo Federal en materia económica (D. O. F. del XII-30 1950. Reforma del D. O. F. del IV-fi-1959 y diversos reglamcntos).
g) Una política de justicia social de redención de grandes masas, de consolidación económica y de vertebración nacional que se extiende a las materias siguientes:
l. Nuevos aspectos de la polltica agraria con la nueva Ley Federal de Reforma Agraria (D. O. F. del IV-16-1971) y de las subsistencias: Conasupo. (Decreto que crea el organismo público descentralizado Compañía Nacional de Subsistencias Populares: D. O. F. del IV-I-1965.)
2. Nueva política de la vivienda popular. Decreto por el que se refor man y adicionan los artículos 97, lIO, 136 al 151 inclusive y 782 de la Ley Federal del Trabajo: D. O. P. del IV-N-1972; Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. En la misma fecha; Decreto
de acción merece nuestro respeto y estímulo. Tiene todo nuestro respeto y un creciente estímulo."
que reforma y adiciona el Presupuesto de Egresos de la Federación, para el ejercicio fiscal de 1972. En la misma fecha.
3. Grandes obras públicas, educativas, viales, eléctricas, de riego, etc. 4. Extensión del seguro social a grandes masas de la ciudad y del campo
y el régimen de seguridad de empleados públicos y militares. 5. La nueva política fiscal y financiera del Gobierno Federal. 6. Nuevos aspectos de la política obrera con la expedición de la Ley
Federal del Trabajo (D. O. F. del IV-I-1970 y sus reformas) que comprende la seguridad social, la eliminación de la desocupación y el subempleo, los accidentes de trabajo y la Previsión Social.
7. Planificación presupuestal de la acción financiera del Estado vista a través de los ingresos y egresos. Reformas a la ley del impuesto sobre la ren
. tao Reformas a la ley del Banco de México (D. O. F. del XJI-30-1970); re forma a la ley de instituciones de crédito (D. O. F. del XIl-29-l970).
h) La transformación política y la reforma electoral: diputados de Par tido, reestructuración de la ley y del Partido Revolucionario Institucional. Reformas y adiciones a los artículos 52, 54, fracciones 1, 11 Y IJI; 55, frac ción JI; y 58 de la Constitución. D. O. F. del Il-14-1972.
i) La absorción de la plusvalía en los inmuebles a que alude el artículo 70 de la ley del impuesto sobre la renta.
j) Protección a la cultura nacional: Ley Federal de monumentos y zo nas arqueológicas, artísticas e históricas: D. O. F. del V-6-1972.
k) La acción de los organismos descentralizados y empresas de partici pación estatal: D. O. F. del XIl-31-1970.
1) Reestructuración del Gobierno del Distrito Federal, Ley: D. O. F. del XII-29-l970; Tribunal de lo contencioso del D. F.: D. O. F. del IlI-l7 1971 Y sus reformas: D. O. F. del soa- diciembre de 1972.
A todas estas disposiciones hemos de agregar las más recientes leyes ex pedidas por el Congreso de la Unión, que fijan nuevas orientaciones a la política nacional:
Ley orgánica de la Administración Pública Federal. Ley sobre el registro de la transferencia de tecnología y el uso y explotación
de patentes y marcas. D. (J. F. del 30 de diciembre de 1972. Ley para promover la inversión mexicana y regular la inversión extranjera.
D. (J. F. del 9 de marzo de 1973. Reglamento del Registro Nacional de Inversiones Extranjeras. D. O. F. del 28
de diciembre de 1973. Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Metropolitana. D. O. F. del 17 de
diciembre de 1973. Ley Federal de Educación. D. O. F. del 29 de noviembre de 1973. Decreto que reforma la Ley reglamentaria de los artículos 4 y 5 constituciona
les relativos al ejercicio de las profesiones en el Distrito y Territorios Federales. D. O. F. del 2 enero de 1974.
Decreto que reforma y adiciona la ley general de Instituciones de crédito y organizaciones auxiliares. D. O. F. del 3 de enero de ] 974.
Ley General de Población. D. O. F. del 7 de enero de 191"1. Decreto por el que se reforman los artículos 90. 97" 10!l, 110, 132 Y adición al
artículo 103 Bis de la Ley Federal del Trabajo. D. O. F. del 9 de enero de 1974. Ley Federal de Fomento al Turismo. D. O. F. del 28 de enero de 1974. Ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia minera: D. O. F.
del 22 de diciembre de 1975. Ley del servicio público de energía eléctrica. D. O. F. del 22 de diciembre
de 1975. Ley federal de protección al consumidor. D. O. F. del 22 de diciembre de 1975. Ley nacional de educación para adultos. D. O. F. del 31 de diciembre de 1975.
Ley de extradición internacional. D. O. F. del 29 de diciembre de 1975. Ley del desarrollo urbano del Distrito Federal. D. O. F. del 7 de enero de
1976. Ley de invenciones y marcas. D. O. F. del 10 de febrero de 1976. Ley reglamentaria del párrafo octavo del artículo 27 constitucional, relativo a
la zona económica exclusiva. D. O. F. del 13 de febrero de 1976. El Ejecutivo Federal elaboró el Proyecto de Carta de los Derechos y Deberes
económicos de los Estados, aprobado por la Asamblea de la ONU, que aspira a ser la base de un nuevo Derecho Internacional y a la creación de un nuevo orden internacional, basado en elevados valores humanos.
También se han aprobado diversas enmiendas a la Constitución y se han creado diversos organismos administrativos a los cuales haremos referencia en el curso de esta obra.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público. D. O. F. del 31 de diciem bre de 1976.
Ley general de Deuda Pública. D. O. F. del 31 de diciembre de 1976.
CAPíTULO II
1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO
Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propósitos o tenden cias de carácter general que se reconocen al Estado pal'a su justificación y se consagran en su legislación.
Ellos fijan el extenso campo de la actividad pública en un proceso his tórico que se caracteriza por su continua ampliación y extensión, que va desde el Estado abstencionista, con un número limitado de fines, hasta el Estado intervencionista, en una constante sustitución de la actividad privada. Las funciones del Estado son los medios o formas diversas que adopta el
j derecho para realizar los fines del Estado.
El concepto de función, constituye la base de este desarrollo: "La misma etimología de la palabra función determina cumplidamente su concepto; pro

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