likebehandling i saksbehandling etter plan- og bygningsloven i saksbehandling etter plan... ·...

FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT

Likebehandling i saksbehandling

etter Plan- og bygningsloven

Halden kommune 6/10-2009

Østfold kommunerevisjon IKS 2

Likebehandling i saksbehandling etter Pbl.

INNHOLDSFORTEGNELSE

1 SAMMENDRAG ...........................................................................................................3

2 BAKGRUNN, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSING .......................................5

3 METODE OG GJENNOMFØRING ............................................................................6

4 REVISJONSKRITERIER ............................................................................................7

5 SYSTEMER OG RUTINER FOR Å SIKRE LIKEBEHANDLING ..........................8

5.1 Revisjonskriterier ............................................................................................................................... 8

5.2 Fakta ................................................................................................................................................... 9

5.3 Vurderinger og konklusjoner ........................................................................................................... 19

6 LIKEBEHANDLING I SAKSBEHANDLINGEN ..................................................... 23

6.1 Habilitet ............................................................................................................................................ 23

6.2 Veiledning ......................................................................................................................................... 24

6.3 Saksbehandlingstid ........................................................................................................................... 25

6.4 Formalkrav til meldinger og søknader ............................................................................................ 27

6.5 Informasjon/ varsling til parter og berørte interesser ..................................................................... 28

6.6 Vedtakenes form og innhold ............................................................................................................ 30

6.7 Behandling av klager ........................................................................................................................ 31

6.8 Dispensasjoner.................................................................................................................................. 32

6.9 Oppfølging av ulovlige tiltak ............................................................................................................ 34

6.10 Vurderinger og konklusjoner ........................................................................................................... 34

7 RÅDMANNENS KOMMENTARER ......................................................................... 38

VEDLEGG 1: LIKEBEHANDLING SOM PRINSIPP FOR

MYNDIGHETSUTØVELSE ............................................................................................. 41

VEDLEGG 2: UTDRAG FRA OVERORDNEDE STYRINGSDOKUMENTER I

HALDEN KOMMUNE ...................................................................................................... 46

VEDLEGG 3: PLAN- OG BYGNINGSRETTENS KRAV TIL SAKSBEHANDLING . 60

VEDLEGG 4: KOSTRA-RAPPORTERING 2006-2008 .................................................. 68



1 SAMMENDRAG

Østfold kommunerevisjon IKS har i dette prosjektet evaluert Halden kommunes systemer og

rutiner for å sikre likebehandling i saksbehandlingen i Enhet for plan, byggesak og geodata ,

samt om likebehandling finner sted i saker som er hjemlet i Plan- og bygningsloven.

Likebehandling er flertydig begrep, og rettsteorien viser til at det er vanskelig å avgjøre

entydig hvordan likhet skal vurderes, og i forhold til hvem. Innenfor plan- og bygningsretten

synes avgrensningen ytterligere komplisert, både ved at få saker er direkte sammenliknbare og

ved at rettsområdet legger til grunn ulike forutsetninger for god arealutnyttelse og god fysisk

planlegging innenfor geografisk avgrensede områder. Loven gir på den ene side svært

detaljerte anvisninger og retningslinjer, på den annen side inneholder den en rekke ”kan”

bestemmelser, unntaksparagrafer og skjønnsmessige formuleringer. Plan- og bygningsretten

kan imidlertid ikke ses isolert fra generelle forvaltningsmessige prinsipper, og er slik sett

underlagt de samme grunnleggende regler for saksbehandling som andre forvaltningsområder.

Revisjonens undersøkelser viser at Halden kommune har vedtatt reglementer og rutiner som

utgjør et overordnet rammeverk for å skape internkontroll i saksbehandlingen, herunder i

byggesaksbehandlingen. Manglende implementering av reglementene i byggesaksavdelingen,

sammen med fravær av risikovurderinger knyttet til tjenesteutøvelse, betydelige svakheter

knyttet til kontrollaktiviteter, uklarheter i forhold til informasjonsutveksling og svak

overvåking, medfører at revisjonen ikke finner kommunens internkontroll knyttet til

byggesaksbehandling tilfredsstillende.

Dette skaper etter vår vurdering risiko for at det kan finne sted saksbehandlingsfeil i den

enkelte saken, noe som igjen innebærer risiko for ulikebehandling knyttet til måten saker blir

behandlet på (prosessuell ulikebehandling). Ved at det i kommunen også oppfattes risiko for

ulikebehandling i kommunalt planverk og retningslinjer som legges til grunn for innholdet i

vedtakene, mener revisjonen at det i kommunen også er risiko for ulikebehandling knyttet til

utfallet av enkeltsaker (materiell ulikebehandling).

Revisjonen har gått gjennom åtte områder som er viktige i saksbehandlingen av byggesaker i

kommunen. Det er i gjennomgangen funnet en rekke svakheter i de enkelte saker. Etter vår

vurdering er svakhetene av ulik alvorlighetsgrad. Alle er likevel relevante i et

likebehandlingsperspektiv.

Revisjonen er av den oppfatning at de avdekkede svakheter i flere saker er av en slik karakter

at det skapes et inntrykk av at behandlingen og utfallet av en sak er personavhengig og til dels

vilkårlig.

Samtidig er saksbehandlingen i de utvalgte byggesaker i mange tilfeller lite etterprøvbar.

Revisjonen vil presisere at skriftlige normer og retningslinjer først og fremst er viktig for å

dokumentere og etterprøve ulike sider av kommunens saksbehandling, og dermed er et viktig

verktøy for å imøtegå eventuelle påstander om ulikebehandling.

Revisjonen mener at gjennomgangen også bekrefter de funn og vurderinger som fremkommer

i tilknytning til kommunens internkontroll på området, og skaper usikkerhet i forhold til

hvorvidt likebehandlingsprinsippet reelt sett gjøres gjeldende i den konkrete

saksbehandlingen i kommunen.



Etter vår vurdering bør kommunen jobbe systematisk med å etablere formelle systemer og

rutiner, samt øke bevissthet og kompetanse i avdelingen, for å sikre og dokumentere

likebehandling i myndighetsutøvelsen på en bedre måte. Dette syntes ikke minst viktig for å

ivareta kommunens legitimitet som forvaltningsmyndighet.

Revisjonen mener at blant annet følgende tiltak bør iverksettes:

- Iverksette/ videreføre tiltak knyttet til økt bevissthet og kunnskap om etikk,

kompetansehevende tiltak, samt opplæring i fagsystemet ePhorte.

- Vurdere om det administrative delegeringsreglementet bør endres.

- Informere politikerne om behovet for et mer forutsigbart planverk, og supplere

eventuelle svakheter i planverket med administrative retningslinjer.

- Gjennomføre risikovurderinger knyttet til likebehandling i byggesak.

- Tydeliggjøre at det foretas dobbel signatur i alle vedtak, og at vedtakene er formelt

signert.

- Vurdere endringer av rapportering til overordnet nivå, herunder iverksette tiltak for

tettere oppfølging av internkontrollen.

- Etablere en mer etterprøvbar veiledning.

- Ha fortsatt fokus mot å redusere saksbehandlingstiden, særlig i meldingssaker.

- Etablere tydelige skiller i registrering og behandling av henholdsvis meldinger,

søknader og dispensasjoner.

- Endre praksis for å innvilge dispensasjoner.

- Tydeliggjøre hjemmelsgrunnlag, faktafremstilling, vurderinger og klagerett i

vedtakene.

- Etablere et system for oppfølging av ulovlige tiltak.

- Vurdere andre tiltak for å øke etterprøvbarheten i saksbehandlingen.



2 BAKGRUNN, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSING

Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jf. kommunelovens §

78 og forskrift om revisjon kap.3. I følge denne paragraf skal revisjonen blant annet

kontrollere at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og

vedtak.

I kommunestyremøte 8.5.08, sak 043/08, ble ”Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon

i perioden 2008-2009” vedtatt for Halden kommune. I henhold til planens punkt 3 skal det

gjennomføres en ”Vurdering av kommunens likebehandling i bygge- og reguleringssaker.

Likebehandling på dette området er av stor betydning for kommunens omdømme.”

Prosjektet fokuserer på følgende problemstillinger:

Har kommunen systemer og rutiner som sikrer likebehandling i saksbehandling etter

Plan- og bygningsloven?

I hvilken grad ivaretas prinsippet om likebehandling i kommunens saksbehandling?

Likebehandling forstås i denne sammenheng som det uskrevne prinsipp i forvaltningen om at

”like tilfeller behandles likt” og som er konkretisert gjennom formelle regler som definerer

innholdet i et vedtak (materielle regler) og regler som legger føringer for hvordan

saksbehandlingen skal foregå (prosessuelle regler). I prosjektet kobles kravet om

likebehandling i forvaltningen til kommunens plikt til egenkontroll med at utøvelse av

forvaltningsmyndighet skjer i samsvar med lover, regler og god forvaltningsskikk.

Prosjektet er gjennomført som systemrevisjon og er avgrenset til ”Enhet plan, byggesak og

geodata”. Undersøkelser av kommunens faktiske saksbehandling er gjennomført knyttet til

habilitet, byggemeldinger, søknadspliktige tiltak, dispensasjoner, kommunale reaksjoner ved

ulovlige tiltak, samt klagebehandling. Det er ikke gjennomført undersøkelser av prosesser

knyttet til utarbeidelse av reguleringsplaner.



3 METODE OG GJENNOMFØRING

Sentrale elementer i revisjonens arbeidsmetode er standard for våre forvaltnings-

revisjonsprosjekter. Først definerer vi problemstillingene. Deretter identifiserer vi

revisjonskriterier. Dette er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som skal benyttes

som grunnlag for vurdering av kommunens virksomhet. Videre innhenter vi fakta ved å

kartlegge og beskrive praksis ved de undersøkte virksomheter. Praksis blir så analysert og

drøftet med utgangspunkt i revisjonskriteriene. Dette leder fram til konklusjoner og

anbefalinger.

Prosjektet er gjennomført som en kombinasjon av dokumentanalyse, intervju og

mappegjennomgang.

Dokumentanalysen har tatt utgangspunkt i tilgjengelige kommunale reglementer og skriftlige

retningslinjer og planer.

For avklaringer av innholdet i de skriftlige dokumentene, samt for å innhente utfyllende

informasjon om praksis er det gjennomført intervju av alle ansatte i avdeling byggesak,

enhetsleder for ”Enhet plan, byggesak og geodata”, kommunalsjef teknisk og kultur, samt

rådmann.

Informasjon som fremkommer i intervju er en kombinasjon av objektive faktabeskrivelser og

subjektive utsagn. I etterkant av hvert intervju er det utarbeidet skriftlig referat, som så er

verifisert av informanten. Det følger av revisjonens metodikk at verifiserte referater er å anse

som fakta på lik linje med annen skriftlig dokumentasjon.

Det er også gjennomført undersøkelser av saksbehandlingen i kommunen, gjennom

beskrivelser av praksis og gjennomgang av et utvalg saker avgjort på delegert fullmakt i 2008.

Basert på rapporter over alle registrerte meldingssaker og vedtak om byggetillatelse er det

gjort et enkelt tilfeldig utvalg. Utplukket utgjør ca. 10 % av alle behandlede saker innenfor

disse kategoriene. For dispensasjoner finnes ikke en tilsvarende oversikt, og gjennomgangen

er basert på vedtak om dispensasjon som foreligger i det øvrige utvalget. Det er derfor ikke

kjent hvor stor andel av slike saker som er gjennomgått.

Revisjonen må ta enkelte forbehold om generaliserbarheten ved mappegjennomgangen, da det

ikke har vært mulig å fremskaffe all ønsket informasjon. Dette skyldes dels tekniske årsaker,

dels forhold rundt arkivering og dokumentasjon. De funn som er omtalt i rapporten anses

imidlertid relevante for prosjektets formål.



4 REVISJONSKRITERIER

Revisjonskriterier, også kalt "foretrukket praksis", er en samlebetegnelse for de krav eller

forventninger som brukes som grunnlag for å vurdere kommunens virksomhet.

Revisjonskriterier fastsettes vanligvis med basis i en eller flere av følgende kilder: lovverk,

politiske vedtak og føringer, kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og

andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater. Revisjonskriteriene er et viktig

grunnlag for å kunne dokumentere avvik/svakheter. Kriteriene holdt sammen med

faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner

som trekkes.

I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriteriene:

- Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (Lov av 10.2.1967 nr.00)

- Lov om offentlighet i forvaltningen (Lov av 19.6.1970 nr. 69)

- Lov om kommuner og fylkeskommuner (Lov av 25.9.1992 nr. 107)

- Plan og bygningslov (Lov av 14.6.1985 nr.77)

- Ot.prp. nr.70 (2002-2003)

- Forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (FOR 2003-06-24 nr. 749)

- Veiledning til forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker, Statens

Bygningstekniske etat

- Carl Wilhelm Tyrén: ”Plan- og bygningsloven. Kommentarutgave.”, 5. utgave,

Universitetsforlaget

- Torstein Eckhoff og Eivind Smith: ”Forvaltningsrett”, 6. utgave, Universitetsforlaget

- Jan Fridtjof Bernt og Ørnulf Rasmussen: ”Frihagens forvaltningsrett Bind I”,

Fagbokforlaget, 2005

- ”Intern kontroll – et integrert rammeverk” COSO-rapporten.

- Knut Løken: ”Kontroll”, Cappelen Akademiske Forlag A.S., 1996

- ”Internkontroll i norske kommuner. Status og utviklingsbehov”, Agenda Utredning og

Utvikling på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet, 2008.

Revisjonskriteriene er utledet i vedlegg 1 og 3, og er beskrevet i tilknytning til den enkelte

problemstilling.



5 SYSTEMER OG RUTINER FOR Å SIKRE

LIKEBEHANDLING

5.1 Revisjonskriterier

Slik det fremgår av vedlegg 1 er det et grunnleggende prinsipp for utøvelse av

forvaltningsmyndighet at like tilfeller skal behandles likt.

Gjennom ulovfestet rett er det etablert rammer for hva som regnes som overskridelse av

forvaltningens myndighet (læren om myndighetsmisbruk). Myndighetsmisbrukslæren angir et

klart forbud for forvaltningen mot usaklig forskjellsbehandling/ diskriminering som følge av

utenforliggende hensyn

vilkårlige og/ eller sterkt urimelige avgjørelser

uforholdsmessige vilkår for å gi en tillatelse.

De ulovfestede reglene suppleres også av formelle saksbehandlingsregler i forvaltningsloven,

offentlighetsloven og gjennom materielle og saksbehandlingsrelaterte regler i

særlovgivningen1.

Kommunen har, som følge av det kommunale selvstyret, et selvstendig ansvar for å påse at

saksbehandlingen er i tråd med ulovfestede prinsipper for forvaltningsskikk og lovfestede

regler knyttet til myndighetsutøvelsen, herunder at det praktiseres likebehandling. Gjennom

kommunelovens § 23 har administrasjonssjefen ansvar for å sørge for og ha betryggende

kontroll med at administrasjonen utøver myndighet i samsvar med lovverket og overordnede

instrukser.

Kommunene står i utgangspunktet fritt til å velge hvordan internkontrollen organiseres og

struktureres. Utvikling, implementering og praktisering av internkontroll vil kunne ha mange

ulike tilnærminger. Det finnes en rekke metodiske rammeverk som kan brukes, og revisjonen

har i dette prosjektet valgt å legge COSO-modellen til grunn. COSO er en internasjonalt

utbredt og anerkjent modell innenfor internkontroll, som også av andre er benyttet for å

evaluere internkontroll i norske kommuner. Slik det også er presentert i vedlegg 1 forstås

internkontroll gjennom COSO-modellen som en integrert del av, og en kontinuerlig prosess i,

organisasjonen. I henhold til modellen består et internkontrollsystem av følgende fem

komponenter:

- Kontrollmiljø: Ledelsen må ha etablert positive holdninger og kultur knyttet til

likebehandling. Holdningene må komme til uttrykk gjennom krav som stilles til

ansattes integritet og etiske standarder, kompetansesatsning i virksomheten,

ledelsesfilosofi, organisasjonsstruktur og fordeling av ansvar og oppgaver, samt

holdninger til hvordan man skal behandle ansatte og eksterne aktører.

- Risikovurdering: Det bør foreligge målsetninger om at likebehandling skal ivaretas,

basert på vurderinger av organisasjonens risiko for at likebehandling ikke får den

nødvendige oppmerksomheten i saksbehandlingen.

1 Se Woxholth: ”Forvaltningsloven med kommentarer”, 4. utgave 2006



- Kontrolltiltak: Det bør være etablert et system av kontrolltiltak for å håndtere risikoen

for ulikebehandling og for å oppnå virksomhetens målsetninger på området.

Kontrolltiltakene bør sikre at forvaltningen, i prosessen og gjennom beslutningenes

innhold, ikke driver usaklig forskjellsbehandling. Herunder bør det finnes tiltak for å

sikre at saksbehandlingen følger forvaltningsloven og plan- og bygningslovgivningens

materielle og prosessuelle bestemmelser.

- Informasjon og kommunikasjon: Skriftlig og muntlig informasjon må flyte gjennom

organisasjonen for å muliggjøre drift og kontroll:

o Ansatte bør få hensiktsmessig og tilstrekkelig informasjon fra ledelsen, både i

forhold til utøvelse av forvaltningsmyndighet, kontroll og annet som er

nødvendig for å sikre likebehandling.

o Informasjon om virksomhetens resultater bør formidles i nødvendig utstrekning

til ledelsen.

o Det bør finnes kanaler for ansatte for å rapportere ulike forhold til ledelsen,

herunder vern av ”varslere”.

o Informasjon til eksterne aktører, som innbyggere, næringsdrivende med mer

bør være hensiktsmessig og tilstrekkelig.

- Overvåking: Systemet må overvåkes, kontinuerlig og ved frittstående evalueringer.

Overvåking tilligger i siste instans administrasjonssjefen og bør inneholde følgende

komponenter:

o Kontinuerlig oppfølging parallelt med oppfølging av driften.

o Oppfølging av delegerte oppgaver og gitte rammer for ledere på alle nivåer.

o Hensiktsmessig rapportering av mangler ved internkontrollen.

o Tiltak for å håndtere rapporterte mangler.

5.2 Fakta

5.2.1 Kontrollmiljø

Grunnleggende prinsipper for utøvelse av forvaltningsmyndighet i Halden kommune

defineres dels av grunnleggende prinsipper som fremkommer i kommunens skriftlige

reglementer, og dels gjennom praktisering av reglementene.

Skriftlige dokumenter som definerer kontrollmiljøet:

Det er i kommunen vedtatt en rekke reglementer og retningslinjer som regulerer myndighet og

krav til atferd hos kommunens ansatte og folkevalgte. Blant de viktigste i denne

sammenhengen er:

Reglement for politisk faste utvalg og komiteer nedsatt av kommunestyret i Halden

kommune (vedtatt i kommunestyret 8.10.07, sak 070/07 og endret 23.10.08, sak

2008/90)

Delegeringsreglement for Halden kommune (vedtatt i kommunestyret 8.10.07, sak

070/07 og endret 23.10.08, sak 2008/90)

Administrativt delegeringsreglement for Halden kommune (vedtatt i kommunestyret

6.4.06, sak 20/06)

Etiske retningslinjer (vedtatt i kommunestyret 18.6.97, sak 59/97)2

2 I henhold til saksfremlegg til Administrasjonsutvalget 16.6.08 (RS 022/08) skulle retningslinjene revideres 2.

halvår 2008. Dette er ikke gjort pr. dato.



Informasjonsreglement for Halden kommune (Vedtatt i kommunestyret 19.10.06, PS

50/06)

Kompetanseplan for Halden kommune 2006-2008 (Vedtatt 13.10.06)3

”Rutinehåndbok for arkiv, saksbehandling og utvalgsarbeid i Halden kommune”, i

kraft fra 1.3.08.

Rutiner for varsling i Halden kommune etter Aml. § 2-4 (Vedtatt i

Hovedarbeidsmiljøutvalget 29.4.08)

Reglement for politisk faste utvalg og komiteer forankrer utvalgsstrukturen i kommunen i

kommuneloven § 104. Reglementet skisserer oppgaver og myndighetsområde for det enkelte

utvalg, herunder hovedutvalg for bygg/ plan og teknisk drift. Det fremgår at utvalget blant

annet har ansvar for:

- å behandle prinsipielle saker innenfor sitt fagområde, med unntak av oppgaver som i

h.h.t. lov, forskrift, reglement eller avtale er lagt til kommunestyre, formannskap,

administrasjonsutvalg eller kontrollutvalg

- organisering av den administrative delen av sektorområdet

- regulerings-/ bygge- og delesaker etter plan- og bygningsloven

- rasjonell og effektiv forvaltning og løsning av oppgaver

- å utøve kontroll med at vedtak innenfor arbeidsområdet blir gjennomført

- at det utarbeides årsrapport.

Utvalget er også kommunens særskilte utvalg for plansaker i henhold til plan- og

bygningslovens § 9-1. 5

Delegeringsreglement for Halden kommune ”… skal utgjøre det sett av regler som

kommunestyret fastsetter for å skaffe nødvendig klarhet i ansvars- og myndighetsfordeling

mellom de ulike politiske organene og i forhold til rådmannen.” 6 Reglementet viser til at

”Kommunestyret forutsetter at arbeidet vil bli utført i en atmosfære preget av åpenhet,

gjensidig tillit og effektivitet, der delegeringen følges opp i løpende dialog og signalgivning.”

Gjennom reglementet har formannskapet, faste utvalg og komiteer delegert til rådmannen ”…

myndighet til å treffe vedtak i ikke-prinsipielle saker innenfor samtlige av sine ansvars- og

arbeidsområder.” Samtidig skisseres følgende rammer for delegeringen:

- Det enkelte utvalget forutsettes å videredelegere myndighet til rådmannen til å treffe

vedtak i ikke-prinsipielle saker.

- Rådmannen skal rapportere til utvalgene, ut fra de kriterier som utvalget bestemmer.

3 Kommunalsjef teknisk og kultur har informert om at planen skulle revideres i 2008. Gjennom fjorårets

lønnsforhandlinger ble det imidlertid avtalt at det skulle gjennomføres en kompetansekartlegging. Denne er

gjennomført og personalavdelingen har startet arbeidet med revidering av planen. 4 Se vedlegg 2 for innholdet i reglementet. 5 Ved revidering/ justering av reglementer 23.10.08 ble Planutvalg for by, miljø og næring besluttet lagt ned, og

oppgaver overført til Hovedutvalg for nærings- og miljøpolitikk. Endringen medførte også endringer i delegert

myndighet. Det fremgår av saksfremlegget at en av oppgavene og ansvarsområdene til Planutvalg for by, miljø

og næring var å ”Forberede behandlingen når det gjelder revisjon av kommuneplanens arealdel overfor

formannskapet.” Denne oppgaven er ikke eksplisitt overført til Hovedutvalg for plan/ bygg og teknisk drift i nytt

reglement, men det henvises til at utvalget er kommunens planutvalg etter Pbl. § 9-1. Det er ikke foretatt

endringer i reglementsteksten vedrørende formannskapets funksjoner. 6 Se vedlegg 2 for innholdet i reglementet.



Reglementet presiserer at det må foretas konkrete vurderinger av om en sak er prinsipiell.

Ansvaret for avklaringen er delt mellom rådmann og ordfører, men slik at ordfører har

avgjørende myndighet7.

Samtidig viser reglementet til at delegering fra kommunestyret til formannskap og andre faste

utvalg eller til rådmann, også fastsettes i de årlige budsjettvedtak innenfor de samme

prinsipper som gjelder i delegeringsreglementet for øvrig.

Delegeringsreglementet gir rådmannen fullmakt til å videredelegere sin myndighet, når ikke

annet er besluttet. Slik videredelegering er gjort gjennom Administrativt

delegeringsreglement/ Subdelegeringsreglement.8 Subdelegeringsreglementet inneholder de

samme rammene som delegeringsreglementet vedrørende utøvelse av delegert myndighet og

avklaring av prinspielle saker. I tillegg skisseres inhabilitetsbestemmelser og konkrete

oppgaver der myndighet ikke videredelegeres.

Innenfor disse rammene videredelegeres myndighet til å ”treffe ikke-prinsipielle vedtak i

henhold til gjeldende lovverk innenfor ansvarsområdene”, samt oppgaver innenfor økonomi

og personal. Reglementet etablerer en delegeringsrekke fra rådmannen til kommunalsjefer,

derfra til enhetsledere og ytterligere til fagledere/ teamledere/ avdelingsledere. Flere oppgaver

er beskrevet med tilsvarende ordlyd for enhetsleder og fagleder/ avdelingsleder.

De etiske retningslinjene9 retter seg mot ansatte og folkevalgte. Reglementet definerer

kommunens verdigrunnlag, basert på grunnprinsippene ”åpenhet, redelighet, integritet og

ærlighet”. Det fremgår videre at ivaretakelse av etiske standarder er et gjensidig ansvar

mellom den enkelte ansatte og ledelsen. De etiske standardene er konkretisert gjennom en

rekke såkalte ”kjøreregler” for:

- å unngå konflikt mellom personlige interesser og kommunens interesser.

Hovedprinsippene er her lojalitet og habilitet

- behandling av kunnskaper, informasjon og fortrolige opplysninger. Hovedprinsippene

er her etterrettelighet, ansvarsfølelse og serviceinnstilling.

- en positiv arbeidskultur, basert på hovedprinsippene resultat- og kvalitetsorientering

og kollegastøtte.

Informasjonsreglementet10

stiller krav til at kommunens ansatte skal bidra til størst mulig

åpenhet om kommunens virksomhet, med utgangspunkt i ønsket om å styrke det kommunale

folkestyre, mulighet for deltakelse og kontroll, tillit hos innbyggerne, samt den enkeltes

rettssikkerhet.11

Gjennom Kompetanseplan for Halden kommune beskrives overordnede premisser for

kompetansesatsning i kommunen, herunder at:

- de ansatte er kommunens viktigste ressurs

- lederutvikling er nødvendig

- riktig kompetanse skaper trygghet i arbeidssituasjonen

- faglig påfyll skaper motiverte medarbeidere

- fagpersonell må holdes oppdaterte innenfor fagfeltet.

7 Forøvrig presiseres at utvalgene og rådmannen kan samarbeide om å utarbeide oversikter over saker som kan

anses som prinsipielle og som kan virke retningsgivende for saksbehandlingen 8 Se vedlegg 2 for innholdet i reglementet. 9 Se vedlegg 2 for innholdet i reglementet. 10 Se vedlegg 2 for innholdet i reglementet. 11 Se for øvrig vedlegg 2 og rapportens kapittel 5.2.4



Planen legger føringer for at det skal utarbeides kompetanseplaner innenfor alle avdelinger/

enheter og kommunalområder innen 30.6.06. Det fremheves i planen at kommunens

tjenesteproduksjon skal ha jevn kvalitet og god standard, og at forvaltningsoppgavene/

saksbehandlingen skal utøves i henhold til lov- og avtaleverk. Dette stiller store krav til

medarbeidernes faglige – og samhandlingskompetanse, kompetanse innenfor forvaltning/

saksbehandling, samt ferdigheter i bruk av elektroniske verktøy og andre hjelpemidler.

Kompetanseheving innenfor alle disse områdene er planens overordnede mål.12

”Rutinehåndbok for arkiv, saksbehandling og utvalgsarbeid i Halden kommune” har som

sitt formål å beskrive nye rutiner for post- og dokumentbehandling som skal fungere enhetlig

for hele kommunen. Rutinene har status som internt reglement, og beskriver detaljert

gjennomføring av saksbehandling både for saker som skal behandles etter delegert fullmakt

og saker som skal behandles politisk.13

”Rutiner for varsling i Halden kommune etter AML § 2-4” inneholder informasjon om hva

som skal og kan varsles, hvordan varsling skal foregå, samt hvilke rettigheter varsler og den

det varsles om har, samt beskrivelse av saksbehandlingen ved varsling. Rutinen inneholder

også lovbestemmelsene på området og skjema for skriftlig varsling.

Statusbeskrivelse av kontrollmiljøet

I følge ansatte i avdeling byggesak, enhetsleder og kommunalsjef teknisk og kultur er det få

påstander om ulikebehandling i kommunen.

Det eksisterer en omforent forståelse om at likebehandling innebærer at ”like tilfeller skal

behandles likt”, slik at resultatet av saksbehandlingen ikke er relatert til hvem som søker.

Tilbakemeldinger viser at det er særlig oppmerksomhet knyttet til likebehandling mellom

kommunen som tiltakshaver/ ansvarlig søker og privatpersoner i tilsvarende rolle.

De ansatte har gitt uttrykk for at likebehandling ikke er tatt opp som særskilt tema i

avdelingen/ enheten, men at prinsippet er uttalt gjennom løpende dialog mellom kollegaer i

enkeltsaker.

Det er videre gitt følgende tilbakemeldinger på hvordan reglementer som beskrevet foran

praktiseres i avdelingen/ enheten/ kommunalområdet:

Revisjonen har fra to saksbehandlere fått informasjon om at det er kontakt mellom

enheten og politikere. Kommunalsjef har informert om at all kontakt mellom politisk nivå

og administrasjon skal gå gjennom han. Det har i den anledning vært samtaler mellom

ham og utvalgsleder om rolleavklaringer og grenseoppganger mellom administrativt og

folkevalgt nivå.14

12 Høsten 2009 starter rådmannen opp Introduksjonsprogram for alle nye ansatte i Halden kommune.

Programmet er presentert på kommunens intranett 14.9.09. Programmet inneholder informasjon om hva slags

opplæring den enkelte ansatte bør få, hvem som har ansvar for opplæringen osv. 13 For en nærmere beskrivelse av innholdet i rutinehåndboken, se vedlegg 2 og kapittel 5.2.3 14 Rådmannen kjenner til at politikere i alle typer saker kontakter administrasjonen/ saksbehandlere for å få

informasjon, men at dette er noe annet enn å delta i saksbehandlingen. I følge rådmannen forsøker ikke

politikerne å påvirke utfallet av enkeltsaker, men i noen grad å fremskynde saksbehandlingen.



Enhetsleder har ikke videredelegert sin myndighet til fagleder byggesak. I følge

kommunalsjef teknisk og kultur praktiseres ikke reglementet på den måte som fremgår av

ordlyden i reglementet. I følge rådmannen inneholder reglementet en språklig

unøyaktighet ved at ordlyden kan forstås som en plikt til videredelegering fra enhetsleder

til avdelingsleder. Hva man ønsker å videredelegere er imidlertid opp til den enkelte

enhetsleder, ut fra eget behov.

Det er gitt ulike tilbakemeldinger på hvorvidt etikk er satt på dagsorden i kommunen. Her

legges til grunn:

o I følge enhetsleder diskuteres ikke etikk som eget tema, men tas opp i enkeltsaker.15

o Flere ansatte kjente ikke til kommunens etiske retningslinjer før våren 2009.

Retningslinjene har blitt kjent for alle i løpet av dette forvaltningsrevisjonsprosjektet.

o Ingen ansatte har blitt utsatt for utilbørlig press/ atferd fra eksterne aktører.

Enhetsleder har gitt tilbakemelding om at han har vært utsatt for forsøk, men at dette

har blitt avvist.

Det er i følge kommunalsjef teknisk og kultur utarbeidet særskilt kompetanseplan for

kommuneområde teknisk og kultur. Gjennom planen er det for ”Enhet plan, bygg og

geodata” besluttet iverksetting av Best practice16

og nye elektroniske løsninger for GIS17

og saksbehandling, i tillegg til å ansette planlegger og byggesaksbehandler/jurist. Begge

tiltak er i følge kommunalsjefen gjennomført. Ytterligere to byggesaksbehandlere ansettes

juli 2009. Statusbeskrivelser viser følgende:

o Enhetsleder oppfatter at han ansetter folk med høy kompetanse, mens

tilbakemeldinger fra saksbehandlerne selv indikerer at de ansatte ikke alltid opplever å

ha et slikt kompetansenivå som enhetsleder legger til grunn.

o Det er ikke etablert faste rutiner/ formalisert system for opplæring. Opplæring er

kollegabasert og ut fra prinsippet om læring gjennom arbeid.

o Enhetsleder legger til rette for kurs og kompetanseheving, men ressursmangel over

flere år har redusert de ansattes reelle mulighet for å delta på eksterne kurs.

5.2.2 Risikovurderinger

Det er ikke gjennomført risikovurderinger i ”Enhet plan, byggesak og geodata”, verken i

tilknytning til likebehandling eller andre områder. Videre foreligger ingen skriftlige mål eller

planer enheten, utover de som fremkommer i budsjett og økonomiplan, og som er rapportert i

Årsmelding 2007 og Årsmelding 2008.18

Mål for tjenesteutøvelse er utarbeidet i forbindelse

med balansert målstyring, men det er ikke foretatt målinger etter 2005-2006.

Fravær av skriftlige mål er i følge kommunalsjef teknisk og kultur ikke resultat av bevisste

valg, men behovet for å prioritere oppgaver. Samtidig har kommunalsjef, enhetsleder og

ansatte gitt tilbakemelding om at det muntlig er kommunisert målsetninger om å

overholde saksbehandlingsfristene i plan- og bygningsloven

ha en effektiv saksbehandling

yte service til innbyggerne.

15 Etiske retningslinjer løftes opp minst en gang i året i enhetsledermøter, jfr. informasjon fra rådmannen. 16 ”Best practice” er et verktøy som mange kommuner har tatt i bruk, og som består av flytdiagrammer, linke

som viser saksgangen i ulike typer saker, linker til lovverk og kommunale maler etc. 17 Geografisk Informasjonssystem 18 Målene er knyttet til fordeling av ansvar, og bruk av bevilgede midler.



Kommunalsjefen har også vist til at det finnes en målsetning om å styrke kontroll og tilsyn

gjennom mottakskontroll, befaringer og ulovlighetsoppfølging.

Enhetsleder oppfatter at det ikke er risiko for ulikebehandling i enheten, gitt at han gir klare

føringer i konkrete saker. De ansatte har på sin side identifisert følgende som risikoområder

for at ulikebehandling kan finne sted i Halden kommune:

- Kommuneplanens arealdel. Det er pekt på at det i noen tilfeller ikke er samsvar

mellom plankart og tekstdel, og at planen inneholder få bestemmelser som er juridisk

bindende og mange retningslinjer som ikke er juridisk bindende.

- Reguleringsplaner. Disse er i mange tilfeller gamle og har en uklar ordlyd som åpner

for stor grad av tolkning.

- Vedtekter. Kommunen har en del gamle vedtekter, som også er til dels vage.

- Gebyrregulativet. Regulativet er lite differensiert og har uklar tekst som gir rom for

tolkning/ skjønnsvurderinger.

- Saksområder uten skriftlige retningslinjer, eksempelvis frikjøp av parkeringsplasser i

sentrum

I tillegg har kommunalsjefen pekt på at dispensasjoner generelt er et område der det er viktig

for å sikre likebehandling at det eksisterer et omforent og forstått rammeverk og en klar

oppfatning av hvor man vil i slike saker. Begrepet ”særlige grunner” kan skape utfordringer i

denne sammenhengen.

5.2.3 Kontrolltiltak

Kapittel 5.2.1 beskriver overordnede retningslinjer for utøvelse av forvaltningsmyndighet i

Halden kommune. Videre er det fra ansatte i avdeling byggesak og enhetsleder i ”Enhet for

plan, bygg og geodata” beskrevet ulike tiltak for å redusere risikoen for ulikebehandling i

saksbehandlingen.

Retningslinjer av betydning for sakens utfall (materielle retningslinjer):

Følgende dokumenter er beskrevet å være retningsgivende for saksbehandlingen:

- Plan- og bygningsloven, med tilhørende forskrifter (SAK, TEK, GOF) og veiledere

- Kommuneplanens arealdel19

- Kommunale vedtekter

- Eventuelle uttalelser fra Fylkesmannen i Østfold som omtaler saker med relevans for

saksbehandlingen i Halden

Andre materielle føringer for saksbehandling finnes i planer som er rapportert til KOSTRA.

Oversikt fra KOSTRA viser at det foreligger plan eller retningslinjer med spesiell fokus på

klima og energi. Frem til 2007 har kommunen også rapportert om plan med spesiell fokus på

biologisk mangfold, friluftsliv og/ eller kulturminner/ kulturmiljø. Det foreligger ikke plan for

universell utforming20

.

19 Kommuneplanens arealdel 2003-2007 er fortsatt gjeldende, og er planlagt rullert i 2010. 20 Universell utforming er en langsiktig nasjonal strategi for å bidra til å gjøre samfunnet tilgjengelig for alle og

forhindre diskriminering. Universell utforming dreier seg om utforming og tilrettelegging av fysiske forhold for

å fremme like muligheter til samfunnsdeltakelse. Universell utforming tilfører kvaliteter i menneskeskapte

omgivelser som er positive for alle innbyggere og for Norge som samfunn. Universell utforming er nedfelt i

formålsparagrafen nye Plan- og bygningslov. Kilde:

http://www.regjeringen.no/nb/dep/md/dok/veiledninger/2009/temaveileder-universell-utforming-og-

pla.html?id=557913

http://www.regjeringen.no/nb/dep/md/dok/veiledninger/2009/temaveileder-universell-utforming-og-pla.html?id=557913

http://www.regjeringen.no/nb/dep/md/dok/veiledninger/2009/temaveileder-universell-utforming-og-pla.html?id=557913



Det er pr. dato ikke utarbeidet oversikt/ registre over sentrale lovverk og saker som danner

presedens for saksbehandlingen, jfr. krav i ”Rutinehåndbok for arkiv, saksbehandling og

utvalgsarbeid i Halden kommune”.21

Det er heller ikke etablert kriterier for skjønnsutøvelse

der lovens ordlyd er uklar22

. I følge kommunalsjef teknisk og kultur fremkommer enkelte

retningslinjer i kommuneplanens arealdel og i enkelte reguleringsplaner, men føringene ligger

først og fremst i tidligere avgjørelser og gjeldende rett. Saksbehandlerne har, i følge

kommunalsjefen, tilgang til disse gjennom ”Beste praksis” og gjennom juristens tilgang til

elektroniske databaser som ”Rettsdata” og ”EasyFind”.

Andre tiltak som er beskrevet for å sikre seg mot ulikebehandling er:

Å forsøke å se saken fra ”utsiden” for å sikre at det ikke tas utenforliggende og

usaklige hensyn. Ved å sette seg i privatpersonens sted oppfattes det å bli det enklere å

behandle saken, blant annet i forbindelse med vurdering av naboklager.

Uformell kontakt mellom kollegaer. Tilbakemeldingene er imidlertid ikke entydige i

forhold til hvor ofte slike diskusjoner finner sted.

Å konsultere planavdelingen i enkeltsaker. Oppgavene mellom avdelingene er

imidlertid ikke fullt ut avklart, og nytteverdien varierer.

Avklaringer med enhetsleder. I henhold til informasjon i kapittel 5.2.1 opplever

imidlertid saksbehandlerne ikke alltid å få ønskede avklaringer fra enhetsleder.

Retningslinjer for saksbehandlingsprosessen

ePhorte er fra høsten 2008 innført som nytt arkiv- og saksbehandlingssystem i Halden

kommune. I denne sammenhengen er det også utarbeidet særskilt ”Rutinehåndbok for arkiv,

saksbehandling og utvalgsarbeid i Halden kommune”, med detaljerte beskrivelser av

fremgangsmåten i saksbehandlingen.23

Avdeling byggesak har tatt i bruk en særskilt

byggesaksmodul av systemet.24

Saksbehandlingssystemet inneholder arbeidsflyter/sjekklister for de ulike sakstypene.

Skjemaene inneholder sjekkpunkter og standard dokumentmaler som alle skal bruke.25

Systemet er ferdig tilpasset for meldinger, søknad om tillatelse til tiltak i ett-trinn, søknad om

enkle tiltak, søknad om rammetillatelse, søknad om igangsettingstillatelse, søknad om endring

av tillatelse, anmodning om ferdigattest, behandling av klager på vedtak mm. Arbeidsflyt for

behandling av søknad om dispensasjon er påbegynt, men ikke ferdigstilt pr. dato.

Rutinehåndboken for ePhorte er gjennomgått med hovedtillitsvalgte før den ble utdelt til

kommunens ansatte, og det har vært avholdt kurs i saksbehandlingssystemet for hele

kommunen. Tilbakemeldinger fra de ansatte viser imidlertid at overgangen til ePhorte har

vært til dels utfordrende.

21 I henhold til delegeringsreglementet i kommunen kan også det politiske utvalget og rådmannen sammen sette

opp oversikt over prinsipielle saker. Se også note 7. 22 Et særlig område for skjønnsutøvelse er knyttet til estetikk. Det er ikke utarbeidet estetiske retningslinjer, og

det er henvist til kommuneplan og reguleringsplaner for enkelte føringer. Videre anvendes Plan- og

bygningsloven § 74, den såkalte ”skjønnhetsparagrafen” i enkelte tilfeller 23 For nærmere beskrivelse av rutinehåndboken, se kap. 5.2.1 og vedlegg 2. 24 Tidligere brukte kommunen Forum Winsak som fagsystem. 25 Eksempler på slike sjekkpunkter er om planstatus er sjekket, om det er lovlig adkomst, om eventuell

delingstillatelse er sjekket, om alle områder er dekket med ansvarsrett, om alle ansvarlige foretak er kvalifiserte,

om det foreligger foretaksgodkjenning og kontrollplan og kontrollerklæring, om det er behov for dispensasjon og

om dette eventuelt er nabovarslet, om nabovarsel foreligger med ulike opplysninger, om det er behov for høring

hos andre myndigheter osv. Videre foreligger mal for bekreftet mottatt søknad, mal for utsending av mangelbrev,

maler for saksbehandling/ vedtak osv, gebyr med mer



Det er også beskrevet at kommunen bruker maler, informasjon og sjekklister fra

kvalitetssikringssystemet til Oslo kommune, hentet fra nettsidene deres eller fra den såkalte

”Oslopermen” som er utarbeidet i avdelingen, som retningslinjer for saksbehandling.

Det er ikke etablert skriftlige saksbehandlingsrutiner i enheten utover de ovenfor nevnte.

Enhetsleder oppfatter heller ikke at det er behov for dette.

Kommunalsjef teknisk og kultur har imidlertid iverksatt tiltak for å styrke kvaliteten på

saksbehandlingen i kommunalavdelingen. Hensikten er å etablere tydeligere bevissthet rundt,

og normgrunnlag for, generell forvaltningsrett og prosessuelle regler for saksbehandling. Det

er gjennomført møter mellom saksbehandlere i ulike avdelinger der man diskuterer ulike

temaer, så som veiledning, oppgavefordeling osv. Enhetslederne plukker ut deltakere til disse

møtene, og kommunalsjefen opptrer som en koordinator ved behov. Det er etablert en

målsetning om utarbeidelse og vedtak av 10 rutiner innen 1. mai 2009. Dette er ikke

gjennomført pr. dato.

Kvalitetssikring av saksbehandling og vedtak

ePhorte inneholder flere mulige kontrollelementer:

- Systemet har blant annet mulighet til å legge inn automatiske tidsfrister og økt

sporbarhet av saksbehandlingen.

- Det fremgår av rutinehåndboken at alle vedtak skal sendes på høring/godkjenning til

nærmeste leder. Enhetsleder skal da svare på denne høring/godkjenningsflyten i

ePhorte og dette skal være dokumentasjon for at leder har sett/lest vedtaket og

”signert” dokumentet før utsendelse. Enhetsleder skal også signere saksframlegg til

politisk utvalg og ”ukurante ”saker elektronisk.

Enhetsleder har videre informert om følgende tiltak internt i enheten for å sikre at det ikke tas

usaklige hensyn:

Enhetsleder leder postmøtene der saker fordeles.26

Enhetsleder har egen linje elektronisk for å se alle dokumenter i alle saker. Dette fordi

postmottak i utgangspunktet sender dokumenter i en fordelt sak direkte til

saksbehandler, noe som vanskeliggjør kontrollen for enhetsleder.

Enhetsleder går gjennom og kvalitetssikrer alle saker, og signerer alle utgående brev.

Tidligere signerte saksbehandlerne for enhetsleder. Av og til hender det at enhetsleder

ser brev der saksbehandlere har signert for han, og hvor han ikke er bekvem med

innholdet i brevet. Han står likevel ved signaturen utad.

Tilbakemeldinger fra de ansatte viser at automatiske tidsfrister ikke er tatt i bruk, fordi post-/

arkivenheten på rådhuset ikke har kapasitet og kunnskap nok til å gjøre dette når de registrerer

saken. Saksbehandler har selv anledning til å gjøre dette, men det er ikke blitt praktisert.

Saksbehandlerne har informert om at enhetsleder signerer elektronisk saker som skal til

politisk behandling. Vedrørende vedtak som fattes på delegert fullmakt har saksbehandlerne

imidlertid fått beskjed om at enhetsleder ikke ønsker å signere elektronisk, men manuelt/

fysisk. Det tas ikke kopi av signerte brev til arkivet, som er fullelektronisk. Det foreligger

derfor ikke lenger signerte vedtak i kommunen.27

26 I følge kommunalsjef teknisk og kultur vil fordeling av post og koordinering av samhandling mellom

saksbehandlerne være oppgaver som skal tilligge avdelingsleder byggesak når vedkommendes stillingsinstruks

er klar våren 2009. 27 Det tradisjonelle byggesaksarkivet er erstattet med elektronisk arkiv etter overgangen til ePhorte.



I følge saksbehandlerne ble obligatorisk annenhåndskontroll og dobbel signatur innført høsten

2008, etter innføring av ePhorte, men praktiseres ikke fullt ut. Det er gitt tilbakemeldinger om

at saksbehandlere fortsatt ber om enhetsleders signatur kun når de er usikre. Saksbehandlerne

har også informert om at dersom enhetsleder ikke er til stede, har det ikke vært foretatt

systematisk sidemannskontroll28

. Det er gitt tilbakemeldinger om at dette er endret i løpet av

dette forvaltningsrevisjonsprosjektet.

5.2.4 Informasjon og kommunikasjon

Halden kommune har vedtatt et informasjonsreglement, omtalt i kapittel 5.2.1. Praksis knyttet

til informasjonsutveksling i kommunen fremkommer gjennom tilbakemeldinger fra ansatte,

enhetsleder, samt kommunalsjef teknisk og kultur.

Informasjon nedover i organisasjonen

Rådmannen har følgende arenaer for kommunikasjon med underordnede nivåer i

organisasjonen29

:

Rådmannens ledergruppe. Her møtes rådmannen og kommunalsjefene. Det skrives

referat, men dette distribueres ikke utover i organisasjonen.30

Kommunalsjef teknisk

og kultur formidler relevant informasjon til enhetslederne.

Møter mellom rådmannen og den enkelte kommunalsjef.

Møter med enhetslederne. Her informerer rådmannen om administrative forhold, så

som sykefravær, ferieavvikling med mer. Det legges i liten grad føringer på

tjenesteutøvelse. Det foreligger ikke referat fra disse møtene.

Kommunalsjef teknisk og kultur har møter med enhetsledere innen samme

kommunalavdeling. Her fås og gis informasjon knyttet til konkrete saker. Eksempelvis

orienteres om nye prosjekter osv. For tiden distribueres ikke referat fra disse møtene.

Kommunalsjefen har også ukentlige møter med den enkelte enhetsleder. I tillegg har han en

rekke uformelle samtaler.

Enhetsleder oppfatter at høy grad av løpende dialog fører til at behovet for interne møter ikke

er så stort. Tilbakemeldinger fra enhetsleder og avdelingens ansatte viser likevel at det er

etablert arenaer for informasjonsutveksling for avdeling byggesak.31

Det skrives ikke referat

fra møter i enheten.

Informasjon oppover i organisasjonen

Informasjon oppover i organisasjonen, til kommunalsjef og rådmann, skjer på arenaer som

beskrevet i forrige avsnitt.

I følge enhetsleder rapporteres det ikke på tjenesteproduksjon oppover i organisasjonen, men

på økonomi og sykefravær. Det genereres ikke automatisk og regelmessig rapporter over

28 I følge kommunalsjef teknisk og kultur har saksbehandling hele tiden vært gjenstand for annenhåndskontroll,

men denne har ikke har vært elektronisk i alle tilfeller. Videre har kommunalsjefen gitt uttrykk for at fagleder

byggesak har utført kontroll i kurante saker under enhetsleders permisjon, men at kommunalsjefen har blitt

koblet inn i mer komplekse saker med mye skjønn 29 Basert på informasjon fra enhetsleder og kommunalsjef teknisk og kultur. 30 Det er i følge rådmannen besluttet at referat skal distribueres på intranett, men dette er ikke effektuert. 31 Enkeltsaker kan tas opp i postmøter to ganger i uken, i tillegg avholdes avdelingsmøter knyttet til drift. Det

avholdes også temadager to ganger i året.



tjenesteproduksjon, men rådmannen får oversikt dersom han ønsker.32

Heller ikke politisk

nivå får seg forelagt regelmessig oversikt over vedtak som er fattet på delegert fullmakt.

Det er i kommunen utarbeidet og vedtatt rutiner for varsling. Disse er i liten grad kjent blant

de ansatte. Bare én ansatt og enhetsleder kjente til at slike rutiner var utarbeidet og vedtatt.33

Informasjon mellom administrasjonen og innbyggerne/ eksterne aktører

Det er ikke etablert skriftlige rutiner/ system for kontakt mellom kommunen og innbyggerne.

Saksbehandlerne er tilgjengelige for publikum hele arbeidstiden, både på telefon og for besøk.

Det er ikke avsatt skjermet tid, men det er mulig å skjerme seg selv ved blant annet å logge

seg av telefonen. Saksbehandlerne opplever at mange oppsøker enheten for spørsmål, og at de

fleste får den informasjon de har behov for.

Det er ikke gjennomført brukerundersøkelse knyttet til byggesaksbehandling i Halden

kommune.34

Saksbehandlerne kjenner ikke til misfornøyde brukere, snarere tvert i mot. Også

enhetsleder har gitt uttrykk for at informasjonsutvekslingen med innbyggerne er

hensiktsmessig.

5.2.5 Overvåking

Det er informert fra rådmannen at oppfølging av etikk/ habilitet, kompetanse i enhetene,

saksbehandling i saker avgjort på delegert fullmakt og utøvelse av delegert myndighet gjøres

av kommunalsjefene. Kommunalsjefene er utøvende rådmenn på sine områder og har ansvar

for oppfølging på disse områdene. Rådmannen følger ikke opp hvordan kommunalsjefene

ivaretar sitt oppfølgingsansvar på disse områdene. Det er således ingen systematisk

rapportering til rådmannen.

Kommunalsjef kultur og teknisk har informert om at han følger opp saksbehandling og

internkontroll gjennom dialog med enhetsleder. Enhetsleder har på sin side gitt

tilbakemelding om at enhetslederstillingen er relativt selvstendig, og oppfatter at det er liten

oppfølging fra både kommunalsjef og rådmann.35

Tilbakemeldinger fra de ansatte viser at saksbehandlingsfeil avdekkes i klagesaker, og at feil

fører til retting i den aktuelle saken. Feilen meldes til enhetsleder, og det hender at feilen tas

opp i postmøter eller ved morgenkaffen. I følge enhetsleder er det få avvik i enheten.

I følge rådmannen har internkontrollsystemet forbedringspotensial. Kvalitetssikring og

internkontroll er satsningsområder i kommunen.

32 For byggesak er slike rapporter tatt ut i forbindelse med finanskrisen, for å se hvordan denne påvirker

arbeidsmengden i enheten. 33 Ytterligere en saksbehandler har gitt uttrykk for at å ha blitt kjent med at slike rutiner finnes i forbindelse med dette forvaltningsrevisjonsprosjektet. 34 Årsmelding 2008 henviser til at brukerundersøkelser i 2006 og 2007 viste at brukerne av kommunens tjenester

var godt fornøyd med tjenestetilbudet, selv om gjennomsnittelig score lå litt under landsgjennomsnittet. Videre

vises til at Halden kommune også i 2008 har levert gode og tilfredsstillende tjenester til befolkningen. Nye

brukerundersøkelser er ikke gjennomført i 2008, og forbedringstiltak etter tidligere undersøkelser pågår. 35 Jfr. kapittel 5.2.4 foretas periodisk rapportering på økonomi og sykefravær, men ikke på tjenesteproduksjon.

Enhetsleder har gitt tilbakemelding om at han har oversikt over tjenesteproduksjonen, men at oversikten ikke er

like god etter innføringen av ePhorte. Ingen ansatte kjenner til at slik oversikt finnes.



5.3 Vurderinger og konklusjoner

Slik det fremgår av 5.1 og vedlegg 1 er ”likebehandling” et delvis ulovfestet og delvis

lovfestet prinsipp for utøvelse av forvaltningsmyndighet, og det tilligger

administrasjonssjefen i siste instans å etablere et internkontrollsystem som sikrer at prinsippet

blir ivaretatt i kommunens saksbehandling.

De reglementer og rutiner som er vedtatt i kommunen omtaler ikke likebehandlingsprinsippet

eksplisitt, men definerer retningslinjer for utøvelse av forvaltningsmyndighet som samsvarer

med de krav som stilles i COSO-modellen. Ved å vektlegge åpenhet, kompetanse, kvalitet og

tillit gir reglementene gode rammevilkår for å sikre likebehandling. I denne sammenheng

fremstår det også som tilfredsstillende at det er utarbeidet en rutinehåndbok som har til

hensikt å sikre enhetlig saksbehandling i hele kommunen. Revisjonen finner således at

vedtatte reglementer og rutiner danner utgangspunkt for å etablere et internkontrollsystem

egnet til å sikre likebehandling.

Samtidig er det i dette prosjektet beskrevet en praksis knyttet til byggesaksbehandling som

viser at reglementene ikke praktiseres på den foreskrevne måte og det er avdekket svakheter i

forhold til alle de fem komponentene i COSO-modellen (jfr. vedlegg 1).

Vedrørende kontrollmiljø:

Slik det fremgår av revisjonskriteriene må kontrollmiljøet reflektere ledelsens holdninger til

likebehandling, og må komme til uttrykk gjennom krav som stilles til ansattes integritet og

etiske standarder, kompetansesatsning, ledelsesfilosofi, fordeling av ansvar og myndighet,

samt holdninger til hvordan ansatte og eksterne aktører skal behandles.

Summen av de reglementer og rutiner som er etablert skaper, slik det er beskrevet ovenfor, et

formelt kontrollmiljø i Halden kommune som i all hovedsak fremstår som tilfredsstillende og

som utgjør en viktig grunnpilar i et internkontrollsystem egnet til å sikre likebehandling.

Videre finner revisjonen det tilfredsstillende at likebehandling er beskrevet som et uttalt

prinsipp i byggesaksbehandlingen. Etter vår oppfatning er samhandling et viktig verktøy for å

sikre enhetlig praksis i avdelingen. Samtidig er det viktig at prinsippets betydning og

innvirkning på saksbehandling kommuniseres ovenfra, og er forankret i ledelsen.

Sammenholdt med annen informasjon og funn i mappegjennomgangen36

fremstår det som

usikkert om dette gjøres på en tilfredsstillende måte og om saksbehandlingen reelt sett

ivaretar prinsippet på den måte som saksbehandlerne har beskrevet er ønskelig.

Revisjonen finner det også tilfredsstillende at det er etablert strategier for kompetanseheving i

kommuneområdet, i tråd med kommunens overordnede planer. Tilbakemeldinger fra de

ansatte viser imidlertid at det er et gap mellom enhetsleders oppfatning av enhetens

kompetanse og saksbehandlernes opplevelse av egen kompetanse. Revisjonen finner det på

dette grunnlag uklart om enheten/ kommuneområdet frem til nå har hatt tilfredsstillende fokus

på kompetanse i byggesaksavdelingen.

Revisjonen finner at etikk frem til nå ikke har hatt tilfredsstillende oppmerksomhet. Her

legger vi til grunn at ingen av de ansatte i byggesaksavdelingen har kjent til at det eksisterer

etiske retningslinjer og det er uklart hvorvidt ledelsen signaliserer holdninger til de ansatte på

området.

36 Se kapittel 6.



Revisjonen finner det ikke tilfredsstillende at delegering av myndighet innenfor enheten

(mellom fagleder og enhetsleder) ikke praktiseres i samsvar med ordlyden i det administrative

delegeringsreglementet. Reglementet gir eksplisitt til uttrykk at hensikten er å skaffe

nødvendig klarhet i ansvars- og myndighetsfordeling. Når reglementet deretter etablerer en

delegeringslinje som, med enkelte uklarheter, ender på avdelingsledernivå, kan det etter

revisjonens vurdering ikke være opp til den enkelte enhetsleder om man ønsker å

videredelegere. Dette skaper en uoversiktlig organisasjon som undergraver reglementets

intensjon og som svekker kontrollmiljøet.

Revisjonen finner på dette grunnlag at det formelle kontrollmiljøet som er etablert i

kommunens reglementer bare delvis er implementert i byggesaksavdelingen.

Vedrørende risikovurdering:

Revisjonen finner at det ikke har vært gjennomført eksplisitte risikovurderinger i avdelingen/

enheten/ kommuneområdet generelt eller i tilknytning til likebehandling spesielt. Dette er en

situasjon Halden kommune deler med andre kommuner i landet. Sett i sammenheng med at

det eksisterer få skriftlige målsetninger eller planer for avdelingen/ enheten, finner revisjonen

at det ikke er tilfredsstillende oppmerksomhet rundt risiko i byggesaksbehandlingen i

kommunen.

Revisjonen ser alvorlig på at saksbehandlerne opplyser om at de dokumentene som også

utgjør grunnlaget for deres myndighetsutøvelse, oppfattes som kilder/ områder som skaper

risiko for ulikebehandling. Dette fører, etter vår vurdering til, at det foreligger en latent risiko

for ulikebehandling i de fleste byggesaker i kommunen.

Vedrørende kontrolltiltak:

Kontrolltiltak har til hensikt å håndtere definert risiko og sikre at målene for virksomheten blir

nådd. Tiltakene bør sikre at forvaltningen ikke driver med usaklig forskjellsbehandling i

prosess eller i beslutningenes innhold, og skal i henhold til COSO inngå i et system.

Revisjonen er av den oppfatning at saksbehandlingssystemet ePhorte og Halden kommunes

overordnede rutiner for saksbehandling er egnede kontrolltiltak for å sikre prosessuell

likebehandling. Videre støtter vi byggesaksavdelingens oppfatning om at samhandling er et

viktig kontrolltiltak for å sikre likebehandling.

Det er imidlertid beskrevet en praksis for saksbehandling som avviker fra kommunens rutiner

og retningslinjer på områder som revisjonen mener er vesentlig for å sikre tilfredsstillende

kontroll med saksbehandlingen.

Vi finner det ikke tilfredsstillende at det ikke foretas elektronisk signatur på vedtak fattet på

delegert myndighet, og at det ikke foreligger signerte vedtak i kommunens arkiver. Dette

innebærer, slik vi ser det, avvik fra de retningslinjer som kommunens rutinehåndbok gjør

gjeldende.

Manglende dokumentasjon, sammenholdt med tilbakemeldinger fra saksbehandlerne, skaper

også usikkerhet om det praktiseres dobbel signatur i alle saker. Revisjonen finner grunn til å

bemerke at myndighet til å binde kommunen gjennom formelle vedtak må være skriftlig

delegert for at de skal være gyldige. Dersom vedtak fattes av personer uten den nødvendige

kompetanse, vil de kunne regnes som ugyldige i henhold til forvaltningsloven.



Vi finner det ikke tilfredsstillende at det ikke er etablert registre over saker som danner

presedens, veiledninger for skjønnsutøvelse eller andre retningslinjer knyttet til byggesak. I et

likebehandlingsperspektiv er det viktig å kunne dokumentere hvilke kriterier som er lagt til

grunn for skjønnsutøvelse og forankre disse i dokumentasjon som viser at likebehandling

praktiseres. Slik vi ser det, innebærer fravær av slike retningslinjer en risiko for at man ikke

holder den nødvendige oversikt over saker som danner presedens eller som vil utgjøre

referansegrunnlag for praktisering av materiell likebehandling. Sett i sammenheng med at

saksbehandlerne oppfatter at de vedtatte politiske dokumenter har en iboende risiko for

ulikebehandling, mener revisjonen at behovet for slike administrative veiledninger og

retningslinjer er vesentlig. Svakheter i de politiske retningslinjer fritar ikke forvaltningen fra

sitt ansvar for å ivareta forvaltningsrettslige prinsipper og regler.

På dette grunnlag finner revisjonen at de etablerte kontrolltiltak i kommunen ikke er

tilfredsstillende implementert. Sammen med fravær av fagspesifikke rutiner i avdelingen/

enheten, og uklarhet rundt kvalitetssikring av saksbehandlingen, mener revisjonen at det i

avdelingen ikke eksisterer et tilfredsstillende system av kontrolltiltak.

Vedrørende informasjon og kommunikasjon:

I et likebehandlingsperspektiv er informasjonsstrømmene og kommunikasjonen i

organisasjonen viktig for å skape et godt kontrollmiljø, for å etablere og holde i hevd ulike

kontrollaktiviteter, og for å overvåke tjenesteproduksjonen.

Revisjonen finner det tilfredsstillende at kommunen har vedtatt et særskilt reglement som

stiller krav til utveksling av informasjon mellom nivåene i organisasjonen og mellom

kommunens ansatte og eksterne aktører. Videre finner vi det tilfredsstillende at det er etablert

kanaler for varsling i kommunen.

COSO etablerer ingen absolutte normer for informasjonsutveksling, men viser til at denne

skal være hensiktsmessig og i nødvendig utstrekning. Revisjonen finner at reell

informasjonsutveksling er lite etterprøvbar i kommunen, ved at det ikke utarbeides eller

distribueres referat fra hovedandelen av de møter som avholdes. Manglende kunnskap om

rutinene for varsling, og omfang av rapportering oppover i organisasjonen, skaper usikkerhet

om informasjonsstrømmene fungerer optimalt.

Videre finner revisjonen at det ikke foreligger skriftlige retningslinjer for

informasjonsutveksling mellom kommunen og innbyggere/ tiltakshavere/ ansvarlige søkere,

eller dokumentasjon på brukernes opplevelse. Revisjonen kan således ikke ta stilling til om

informasjonsstrømmene inn til og ut av kommunen er tilfredsstillende.

Vedrørende overvåking:

Ethvert internkontrollsystem må overvåkes for å kontrollere at det praktiseres og fungerer

etter sin hensikt. Denne oppgaven tilligger i siste instans administrasjonssjefen som øverste

ansvarlige.

Kommunalsjefen på området har informert om at han gjennomfører aktiviteter som innebærer

oppfølging av saksbehandling og internkontroll i enheten/ avdelingen. Omfanget og innholdet

i oppfølgingen er imidlertid uklart beskrevet. Gitt de vurderinger som foreligger ovenfor,

mener revisjonen at kommunalsjefen ikke utøver tilfredsstillende overvåking av avdelingen/

enheten.



Til tross for at kommunalsjefen er utøvende rådmann på sitt område, vil revisjonen presisere

at administrasjonssjefen kun har videredelegert sin myndighet, ikke sitt ansvar. Revisjonen

finner derfor at administrasjonssjefen selv ikke har tilfredsstillende, systematisk overvåking

av internkontrollen på det reviderte området.

Konklusjon:

Revisjonen er av den oppfatning at Halden kommune har vedtatt reglementer og rutiner som

utgjør et overordnet rammeverk for å skape internkontroll i saksbehandlingen, herunder i

byggesaksbehandlingen. Manglende implementering av reglementene i byggesaksavdelingen,

sammen med fravær av risikovurderinger knyttet til tjenesteutøvelse, betydelige svakheter

knyttet til kontrollaktiviteter, uklarheter i forhold til informasjonsutveksling og svak

overvåking, medfører at revisjonen ikke finner kommunens internkontroll knyttet til

byggesaksbehandling tilfredsstillende.

Dette skaper etter vår vurdering risiko for at det kan finne sted saksbehandlingsfeil i den

enkelte saken, noe som igjen innebærer risiko for prosessuell ulikebehandling. Ved at

saksbehandlerne samtidig oppfatter at det ligger en latent risiko for ulikebehandling i de

materielle retningslinjene som legges til grunn for vedtakene, mener revisjonen at det i

kommunen også foreligger risiko for materiell ulikebehandling.

Anbefalinger:

Revisjonen mener derfor at det bør iverksettes følgende tiltak:

- Iverksette/ videreføre tiltak knyttet til økt bevissthet og kunnskap om etikk,

kompetansehevende tiltak, samt opplæring i fagsystemet ePhorte

- Vurdere om det administrative delegeringsreglementet bør endres.

- Informere politikerne om behovet for et mer forutsigbart planverk, og supplere

eventuelle svakheter i planverket med administrative retningslinjer

- Gjennomføre risikovurderinger knyttet til likebehandling i byggesak

- Tydeliggjøre at det foretas dobbel signatur i alle vedtak, og at vedtakene er formelt

signert

- Vurdere endringer av rapportering til overordnet nivå, herunder iverksette tiltak for

tettere oppfølging av internkontrollen.



6 LIKEBEHANDLING I SAKSBEHANDLINGEN

Slik det er utledet i vedlegg 3 inneholder plan- og bygningsloven, med tilhørende forskrifter,

veiledere osv. en rekke føringer for hva som kan tillates og ikke når det gjelder bygging,

riving, endring osv. (materielle regler). I tillegg legges det i plan- og bygningsloven og i

forvaltningsloven føringer for hvordan saksbehandlingen skal gjennomføres (prosessuelle

regler). Reglene varierer for ulike typer tiltak/ aktiviteter.

Utgangspunktet for en vurdering av om likebehandling praktiseres i Halden kommune vil

derfor først og fremst være knyttet til prosessuelle regler, dog slik at materielle bestemmelser

trekkes inn der det er relevant for å forstå saksbehandlingen.

Gjennom reglene i forvaltningsloven og plan- og bygningsloven med forskrifter stilles det

krav til kommunens saksbehandling på en rekke områder, hvorav vi skal se nærmere på:

- Habilitet

- Veiledning

- Saksbehandlingstid

- Formalkrav til saker som skal behandles, herunder krav om tilstrekkelig informasjon

og dokumentasjon.

- Informasjon/ varsel til parter og berørte interesser.

- Formkrav til vedtak

- Klagebehandling

- Behandlingen av søknad om dispensasjon

- Oppfølging av ulovlige tiltak

6.1 Habilitet

6.1.1 Revisjonskriterier

Slik det fremgår av vedlegg 3 er det et grunnleggende krav for å sikre likebehandling at

saksbehandlerne er upartiske. Forvaltningsloven skisserer derfor regler for når inhabilitet

oppstår, og etablerer rammer for når en saksbehandler ikke kan behandle en enkeltsak.

I henhold til loven kan offentlige tjenestemenn ikke:

- Forberede eller treffe avgjørelse i en sak dersom han/ hun har en slik relasjon i saken

som er listet i forvaltningsloven § 6, 1.ledd

- Forberede eller treffe avgjørelse i en sak dersom det etter en konkret vurdering

foreligger ”andre særegne” forhold som er egnet til å svekke tilliten til vedkommendes

upartiskhet

- Treffe avgjørelse i en sak der deres overordnede er inhabile

Tjenestemannen avgjør selv om han er inhabil (ugild), men skal i vurderingen legge vekt på

om det er reist ugildhetsinnsigelse mot han/ henne etter 2.ledd.



6.1.2 Fakta

Alle saksbehandlerne, enhetsleder og kommunalsjef teknisk og kultur bor i Halden kommune.

I følge tilbakemeldinger fra kommunen er inhabilitet likevel ikke et problem;

forvaltningsloven gir klare bestemmelser for hvordan saker om ugildhet skal håndteres og

listen for inhabilitet legges lavere enn det lovverket i utgangspunktet legger opp til. Dersom

en saksbehandler har en relasjon til en tiltakshaver, uavhengig av om det foreligger inhabilitet

etter loven, forsøker man så langt som mulig å overflytte saken til annen saksbehandler.

I nyere tid har spørsmålet om inhabilitet blitt aktualisert ved at ektefellene til enhetsleder og

kommunalsjef har hatt henholdsvis reguleringssak og byggesak i kommunen. I begge tilfeller

har sakene blitt behandlet av juridisk avdeling på rådmannsnivå.

6.2 Veiledning


Slik det fremgår av vedlegg 3 følger kravene til veiledning dels av forvaltningslovens

generelle krav, og dels av plan- og bygningslovens mer konkrete krav. Følgende kan utledes:

- Kommunen skal gi alminnelig veiledning, og eventuelt avholde muntlige konferanser

med parter som ønsker det. Informasjon som gis skal så langt som mulig nedtegnes.

- Det skal avholdes forhåndskonferanse etter Pbl. §93a dersom tiltakshaver, kommunen

og andre berørte parter og organer ber om det. Dersom forhåndskonferanse

gjennomføres, skal det skrives referat som viser hvilke forutsetninger som er lagt til

grunn for videre prosess.

- Selv om det ikke avholdes forhåndskonferanse skal bygningsmyndighetene være

byggherren behjelpelig med å skaffe de nødvendige opplysninger om forholdet til

bygningslovgivningen og annen lovgivning m.v. Dette særlig i meldingssaker.

- I saker som gjelder søknadspliktige tiltak skal kommunen på forespørsel på et tidlig

tidspunkt – ved forhåndskonferanse eller på annen måte – sørge for at krav til søknad

blir gjort kjent for tiltakshaver/ ansvarlig søker. Kommunen skal gjøre oppmerksom på

mangler ved søknaden snarest mulig.

6.2.2 Fakta

Retningslinjer for veiledning er indirekte beskrevet i rapportens kapittel 5.2.4 vedrørende

kommunens system for informasjonsutveksling med eksterne aktører. Der fremgår at

saksbehandlerne er tilgjengelige for publikum hele arbeidstiden, men at det ikke er utarbeidet

rutiner for mottak av henvendelser/ gjennomføring av besøk av tiltakshavere og ansvarlige

søker.

I følge enhetsleder og fagleder er det ikke etablert generell norm for veiledning til publikum.

Avklaring av hva man skal si i den enkelte sak avgjøres av enhetsleder og saksbehandler.

Saksbehandlerne har på sin side gitt uttrykk for at veiledning gjøres på generelt grunnlag, at

det ikke gis bindende utsagn og at det eksisterer et prinsipp om at saksbehandling ikke skjer

muntlig eller over disk. Samtidig har det kommet frem informasjon om at behovet for å yte

service kan føre til at man av og til gir konkrete angivelser på hvordan et prosjekt kan endres

for å kunne realiseres.



Saksbehandlerne har videre gitt uttrykk for at det i liten grad tas notater fra kontakt med

innbyggere og tiltakshavere. Det forekommer imidlertid at de tar egne notater (gjerne på gule

lapper som legges i saken). ePhorte har også mulighet for ”merknader”/ notater.

Dersom det er ønskelig med forhåndskonferanse ber kommunen om en skriftlig anmodning.

Selve avtalen om tidspunkt for forhåndskonferanse, gjøres imidlertid ofte pr. telefon. Det

skrives alltid referat fra forhåndskonferanser.

Revisjonens gjennomgang av saksbehandlingen viser at det foreligger lite dokumentasjon på

veiledning, utover brev med varsel om mangler i saken. Samtidig viser korrespondanse inn til

kommunen i flere tilfeller til kontakt mellom kommunen og tiltakshaver eller gjenboere.

I fire saker (tre endringssøknader og en meldingssak) i utvalget henviser tiltakshaver til

telefonsamtaler med kommunen. I en femte sak viser tiltakshaver til avholdt konferanse i

forkant av innsendt søknad. I en sjette sak, der kommunen også er tiltakshaver, foreligger brev

fra gjenboer med henvisning til samtaler hjemme hos henne.37

Det foreligger ikke

dokumentasjon på hva kommunen har informert om i noen av disse sakene.

En sak viser henvendelse til kommunen, med eksplisitt anmodning om veiledning og med

spørsmål blant annet om hva som kreves av dokumentasjon for søknad. Saksbehandler har

informert om at det er gitt veiledning pr. telefon. Det foreligger ikke dokumentasjon på

hvordan kommunen har veiledet, men søknad foreligger i flere omganger i saken.

6.3 Saksbehandlingstid


Plan- og bygningsloven inneholder krav til saksbehandlingstid som går foran de mer generelle

reglene i forvaltningsloven. I et likebehandlingsperspektiv er det først og fremst

saksbehandlingstiden for meldingssaker og enkle tiltak som er viktig å overholde, gitt at

fristoverskridelsen innebærer at tiltaket kan iverksettes. For søknadspliktige tiltak reduseres

kommunens inntekter, men påvirkes ikke utfallet av søknaden.

Loven opererer med følgende frister:

Meldingssaker skal være behandlet av kommunen innen 3 uker.

Søknadspliktige tiltak som oppfyller krav til å bli behandlet som ”enkle tiltak” skal

behandles av kommunen innen 3 uker. For at tiltaket skal regnes som ”enkelt tiltak”

kreves at:

o tiltaket er i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og

bygningsloven

o det foreligger ikke protester fra naboer eller gjenboere

o ytterligere tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet er ikke

nødvendig, eller er innhentet på forhånd.

37 Brevet er imidlertid sendt prosjektleder i kommunen, ikke til byggesaksavdelingen. Bygningsmyndigheten har

ikke veiledet i saken.



6.3.2 Fakta

Slik det også fremgår av kapittel 5.2.2 eksisterer en unison oppfatning om at overholdelse av

tidsfristene i plan- og bygningsloven er en målsetting i avdelingen/ enheten og at avdelingen

er god til å overholde fristene.

Samtidig er det forklart at fristene kan overskrides i det enkelte tilfelle. Dette skjer først og

fremst i saker med tre ukers frist (meldinger og enkle tiltak). En saksbehandler har forklart at

meldinger, der man umiddelbart ser at tiltaket godkjennes, legges til side og at det utsettes å

skrive underretning til tiltakshaver. Dette gjøres for å overholde frister i saker som er viktigere

å holde i. Det gjøres en risikovurdering av konsekvensene av overskridelse i det enkelte

tilfelle.

Forhold som fra saksbehandlerne er beskrevet å bidra til utfordringer knyttet til

fristoverskridelse er:

- Saksgangen mellom postmottak og avdeling byggesak. Det har i enkelte tilfeller tatt

lang tid (1-2 uker) fra saken er mottatt til den er journalført og oversendt til

avdelingen. Dette har imidlertid blitt betraktelig bedre den siste tiden.

- Saker der andre instanser skal uttale seg.

- Saker der søknadene er mangelfulle.

I følge de ansatte medfører overskridelse av fristene likevel ingen utfordring for

likebehandling, fordi retten til å sette i gang tiltaket forutsetter at tiltaket er ”i orden”.

Kommunen har således anledning til å trekke tillatelsen, men det er ikke kjent at dette har

skjedd.

Revisjonens gjennomgang viser følgende:

Det er gått gjennom 25 saker som er registrert som melding, og en sak som er

registrert som søknad og behandlet som melding. 16 av 26 saker er godkjent i løpet av

tre uker etter at meldingen er registrert. I ni saker er dato for underretning senere enn

tre uker etter registrering.38

For en sak har det ikke vært mulig å fremskaffe

tilstrekkelig informasjon til at vurdering av saksbehandlingstiden er mulig.

22 av 25 søknader er behandlet i løpet av gjeldende frister for saksbehandling, og

saksbehandlingstiden varierer fra én dag til henholdsvis tre og 12 uker. I to saker er

saksbehandlingstiden mer enn tolv uker, uten at det foreligger dokumentasjon som

viser at fristene skal forskyves. I en sak foreligger ikke dokumentasjon som gjør det

mulig å konkludere med om fristen er overholdt.

I to saker foreligger søknad om dispensasjon, men det er ikke fattet vedtak om

dispensasjon i de vedtak revisjonen har funnet. Det har ikke vært mulig å fremskaffe

dokumentasjon fra kommunen på om det er fattet senere dispensasjonsvedtak. Det er

derfor uklart om saksbehandlingstiden er overholdt i disse sakene.

38 Flere av meldingene som er godkjent senere enn tre uker etter registrering har forhold ved seg som tilsier at de

muligens skulle vært omgjort til søknader, med tilsvarende saksbehandlingstid. Det foreligger ikke

dokumentasjon på at slik omgjøring er gjort i kommunen og sakene er godkjent og fakturert som meldinger. Se

for øvrig 6.4.



6.4 Formalkrav til meldinger og søknader


Slik det er beskrevet i vedlegg 3 skal dokumentasjon som legges til grunn for kommunens

saksbehandling inneholde de opplysninger som er nødvendige for at kommunen skal kunne ta

stilling til om tiltaket er i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og

bygningsloven. I nødvendig utstrekning, og med visse presiseringer for ulike typer tiltak

kreves informasjon som listet i vedlegget.

Bygningsmyndighetene i kommunen bør snarest mulig sjekke at mottatte meldinger og

søknader er korrekt utfylt og at de medfølgende tegninger mv. er tilstrekkelige for å bedømme

arbeidets lovlighet. På visse vilkår kan bygningsmyndighetene innen 3 uker etter at melding

er mottatt kreve at byggeplanene behandles som søknad om tillatelse.

Søknader skal kontrolleres opp mot plangrunnlaget, forholdet til omgivelsene, grunnforhold,

uteareal, byggets utseende mv.

6.4.2 Fakta

Det fremgår av rapportens kapittel 5.2.3 at saksbehandling skjer i henhold til egen

byggesaksmodul i ePhorte, og at denne inneholder en rekke sjekklister og maler, som brukes

etter behov i den enkelte sak. Det fremgår også at det ikke er utarbeidet særskilte skriftlige

kriterier for skjønnsutøvelse i kommunen.

Saksbehandlerne og enhetsleder har informert om at kommunen mottar mange mangelfulle

meldinger og søknader. Det er derfor etablert mottakskontroll, og tiltakshaver/ ansvarlig søker

informeres om mangelen og hva denne består i, via brev eller telefon.39

KOSTRA rapportering40

viser at det i 2006 og 2007 er registrert færre søknader i Halden enn

gjennomsnittet i øvrige grupper av kommuner det er naturlig å sammenlikne med. Samtidig er

antallet meldinger på linje med, eller høyere enn, øvrige grupper av kommuner. For 2008

foreligger ikke rapporterte tall. Saksbehandlerne har skissert to mulige årsaker til avvikende

saksmengde:

- Det har vært mange garasjer og tilbygg, samt andre mindre tiltak som er

meldepliktige. Dette blant annet som følge av at Halden ikke vokser like mye som

andre byer i Østfold, og som følge av nedgangstider.

- Få ressurser kan føre til at Halden ikke er like grundige på å kreve at meldinger

omgjøres til søknader slik loven gir adgang til i visse tilfeller. Det er blant annet vist

til at overgang fra melding til søknad fører til merarbeid og til tider noe misnøye for

innbyggerne, ved at det kreves innhenting av ansvarlige foretak.

Sakene i det gjennomgåtte materialet viser variasjon med hensyn til hvor godt utfylt de er.

Dette gjelder både meldinger og søknader. Omtrent halvparten av sakene inneholder

informasjon tilsvarende opplistingen i forskrift om saksbehandling (SAK) § 19.41

De

39 I henhold til rutinehåndbokens kapittel 4.5.1 er det ”… ikke tillatt å skrive brev i MS Word el.l. og sende dette

ut på kommunens vegne, uten journalføring, uten mulighet for kvalitetssikring og uten mulighet for godkjent

elektronisk arkivering.” 40 Se Vedlegg 4 41 Se vedlegg 3.



resterende saker mangler i ulik grad informasjon, i den forstand at det ikke foreligger

informasjon om at opplysningene ikke er relevante.

Manglende informasjon er knyttet til ulike forhold:

- Hva slags søknad tiltaket er (rammesøknad, ett-trinns tiltak eller enkelt tiltak)

- Mangelfull informasjon om plangrunnlaget

- Størrelse og utnyttelsesgrad

- Informasjon om hva slags opplysninger som er gitt i nabovarsel, herunder om det

kreves dispensasjon42

- Minsteavstander og forholdet til andre myndigheter

- Estetisk argumentasjon, men det vises i mange sammenhenger til tegningene

- Situasjonsplan og kontrollerklæring.

Alle gjennomgåtte saker er godkjent/ innvilget.

I det foreliggende materialet er det kun en melding som er krevd omgjort til søknad. Videre er

det i utvalget funnet to meldinger der det også er innvilget dispensasjon, uten at meldingen er

krevd omgjort til søknad. Ytterligere en slik sak er fremlagt for politisk behandling.

I en meldingssak vedrørende tilbygg/ terrasse viser underretning om vedtak til at tiltaket er

større enn angivelser i kommuneplanens arealdel. Dette godtas uten at det kreves dispensasjon

og søknad, med henvisning til planen. Angivelsene det henvises til finnes i planen som en

retningslinje. Om retningslinjene heter det i planen ”Disse retningslinjene er veiledende, og

må ikke benyttes som bestemmelser. De skal være til hjelp ved vurdering av enkeltsaker, men

skal ikke benyttes slavisk. Med velfunderte begrunnelser kan disse fravikes.”

Revisjonens gjennomgang av saksbehandlingen viser at seks saker der tiltaket innebærer

endring av fasade gjennom tilbygg, veranda/terrasse eller bygging av ark er registrert i

kommunen og avgjort som meldinger. Ingen er krevd omgjort til søknader. Kommunen har

forklart dette med at tiltaket enten er meldepliktig eller er mindre fasadeendring på bebygd

tiltak som ikke fører til at byggets eksteriørkarakter endres. Det foreligger ikke presise

retningslinjer i kommunen for når fasadeendringer anses som søknadspliktige.

Motsatt er en sak byggemeldt og avgjort som melding, men registrert i kommunen som

søknadspliktig. Dette er forklart med feilregistrering.

Ytterligere en sak er uklar med henblikk på hva den regnes som, ved at den er byggemeldt og

avgjort som melding, men hvor varsel om mangler omtaler saken som søknad om

rammetillatelse/ søknad om tillatelse/ melding om tiltak etter § 86.

6.5 Informasjon/ varsling til parter og berørte interesser


Slik det er utledet i vedlegg 3 skal det gis foreløpig svar til søkere dersom søknad er

mangelfull eller det er behov for annen informasjon fra kommunen.

42 Se for øvrig kapittel 6.5.



Videre vises i vedlegg 3 at tiltak ikke kan iverksettes eller søknader innvilges før tiltaket er

nabovarslet. Dette er i mange tilfeller tiltakshaver/ ansvarlig søkers ansvar, men kommunen

skal kontrollere at

- Naboer og gjenboere er nabovarslet eller skriftlig har gitt uttrykk for at de ikke har noe

å bemerke

- Nabovarselet er av slik karakter at det er mulig å vurdere om tiltaket berører noens

interesser og om det fremkommer om dispensasjon er nødvendig

I henhold til Pbl. § 94 nr. 3 jfr. § 81 skal kommunen vurdere om nytt nabovarsel er påkrevd.

Kommunen kan imidlertid også frita søkere fra nabovarsel på gitte vilkår i loven.

6.5.2 Fakta

Det fremgår av kapittel 6.4 at det foreligger mangler i en del saker.

Revisjonens gjennomgang viser at det foreligger brev med varsel om mangler i tre

meldingssaker (av 25). I to meldinger vedrørende henholdsvis ny garasje og tilbygg/ terrasse

mangler situasjonsplan. Det er sendt varsel om slik mangel i saken som gjelder garasje, men

ikke i saken som gjelder terrasse.

Revisjonen finner videre at det foreligger varsler om mangler i seks saker vedrørende

søknadspliktige tiltak (av 26). I ytterligere en sak er det funnet en gul lapp i mappen med

spørsmål om det bør vurderes rørleggermelding. Det foreligger ikke dokumentasjon på at

dette er gjort, eller at det er gjort formelle aktiviteter i forbindelse med at tiltaket kommer i

konflikt med overvannsledninger som må flyttes.

I tre saker er det usikkerhet om mangler er påpekt, blant annet er det henvist til

telefonsamtaler som ikke er dokumentert.43

Det fremgår også av kapittel 6.4 at enkelte mangler knytter seg til informasjon i

nabovarslingen. Revisjonens gjennomgang viser at 21 av totalt 49 saker har slike mangler i

varierende grad. Manglene knytter seg primært til at gjenpart ikke foreligger, at gjenpart ikke

inneholder informasjon om hva tiltaket går ut på, at det ikke opplyses om behovet for

dispensasjon, samt formelle mangler knyttet til datering av varselet og signatur fra ansvarlig

søker eller den som varsles.

I enkelte saker, både meldinger og søknader, fremkommer ikke informasjon om hvorvidt det

er behov for dispensasjon. I tre saker fremkommer det i nabovarselet at det ikke er behov for

dispensasjon, samtidig som slik søknad foreligger i saken.

I en sak, der kommunen er tiltakshaver, fremkommer ikke informasjon om det reelt sett er

gjennomført nabovarsling. Det foreligger imidlertid korrespondanse i saken som viser at

naboer ikke har hørt noe om tiltaket og så videre.

Det er krevd nytt nabovarsel i en sak der det er sendt ut foreløpig varsel om mangler.

43 Se for øvrig kapittel 6.2.



6.6 Vedtakenes form og innhold


Det vises i vedlegg 3 til at ikke alle saker som saksbehandles etter plan- og bygningsloven

krever at det fattes enkeltvedtak i tråd med forvaltningsloven. Det fremkommer her at det ikke

fattes vedtak i meldingssaker, og at fristoverskridelse i saker om ”enkle tiltak” regnes som

innvilgelse.

Samtidig følger av vedlegget at, dersom vedtak fattes, skal dette være i tråd med

forvaltningslovens krav om at:

- Vedtak i regelen skal være skriftlige, med mindre dette av praktiske grunner vil være

særlig byrdefullt for organet.

- Vedtak i regelen skal grunngis. Begrunnelsen skal gis samtidig med at vedtaket fattes.

Unntak fra begrunnelsesplikten er blant annet knyttet til saker der det ikke er grunn til

å tro at noen kan være misfornøyd med vedtaket.

- Begrunnelsen skal vise til:

- De regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene

- Gjengi innholdet i reglene i nødvendig utstrekning for at parten skal forstå

vedtaket

- Nevne de faktiske forhold som vedtaket bygger på

- Nevne de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av

forvaltningsmessig skjønn.

- Partene skal underrettes så snart som mulig, og i regelen skriftlig dersom dette ikke er

særlig byrdefullt for forvaltningsorganet.

6.6.2 Fakta

Rutinehåndbokens kapittel 4.1144

omhandler saksbehandling i delegerte saker. Her

fremkommer at forvaltningslovens krav om at enkeltvedtak skal begrunnes gjelder. Videre

fremgår at dersom det er opprettet en godkjent mal for sakstypen, så skal denne benyttes. Til

vedtaket skal det knyttes en kort saksfremstilling og vurdering. Det skal henvises til

fullmaktshjemmel. I de tilfeller vedtaket avviker fra søknaden må også klageadgangen gå

klart frem av utskrift/ brev.

Revisjonens undersøkelser viser at det brukes mal for vedtak, og at det foreligger skriftlig

vedtak i alle de gjennomgåtte sakene. Vedtakene har imidlertid en rekke svakheter knyttet til

sitt innhold:

- Enkelte saker har uklar eller gal hjemmelsanvisning

- Flere vedtak er hjemlet i lovens bestemmelser om kommunens saksbehandling

og plikt til kontroll (§ 95)

- vedtak er hjemlet i uforenlige kombinasjoner av bestemmelser (enkle tiltak i

kombinasjon med dispensasjon, og melding i kombinasjon med dispensasjon)

- en sak er feilaktig registrert som søknad, men behandlet som melding

- vedtak omfatter ikke dispensasjon selv om det foreligger slik søknad og det

ikke foreligger særskilt dispensasjonsvedtak.

44 ”Rutinehåndbok for arkiv, saksbehandling og utvalgsarbeid i Halden kommune”



- 14 av 26 vedtak i søknadspliktige saker inneholder ikke beskrivelse av fakta.

Resterende saker henviser til enkelte fakta, så som tidligere tillatelser og enkelte

dokumenter. Meldingene inneholder standard tekst for godkjenning.

- 20 vedtak i søknadspliktige saker inneholder ingen skjønnsutøvelse eller vurdering av

saken/ grunnlag for vedtak. Fem har svake skjønnsutøvelser. Det foreligger heller

ingen reelle vurderinger av særlige grunner i vedtak/ underretning om melding der det

innvilges dispensasjoner.45

- Det er stilt vilkår i de fleste sakene. De samme vilkårene fremgår i mange saker, men

med tilpasninger i den enkelte sak. I en sak fattes vedtak om igangsetting på tvers av

vilkår satt i rammetillatelsen.

- Alle vedtak/ underretninger før innføringen av ePhorte er signert av saksbehandler for

enhetsleder. Vedtak som er fattet etter innføring av ePhorte ligger kun elektronisk og

uten fysisk signatur. Malen viser til at vedtakene skal signeres av saksbehandler og

enhetsleder.

- Klageadgang fremkommer ikke i alle vedtak.

6.7 Behandling av klager


Etter plan- og bygningsloven § 15, 2.ledd, er departementet klageinstans for vedtak etter

loven. Ved klage over vedtak som er fattet av det faste utvalget for plansaker, skal saken

forelegges utvalget som kan omgjøre vedtaket dersom det finner klagen begrunnet. I motsatt

fall sendes saken med utvalgets uttalelse til departementet. Departementets myndighet er

delegert fylkesmannen.

Ved klage over vedtak om dispensasjon av kommunestyret eller annet organ som er

dispensasjonsmyndighet etter særskilt bestemmelse i kommuneplanens arealdel,

reguleringsplan eller bebyggelsesplan skal saken på samme måte forelegges det organ som er

dispensasjonsmyndighet.

6.7.2 Fakta

Rutinehåndbokens kapittel 4.1346

omhandler behandling av klagesaker. Følgende

fremkommer:

- Enkeltvedtak etter forvaltningsloven kan påklages. Part i saken skal samtidig med

mottakelsen av vedtaket gjøres kjent med klageadgangen.

- Det skal vises til forvaltningslovens § 29 om klagefrist, § 31 om oppreisning og § 31

om klagens innhold.

- Det skal henvises til hva som er klageinstans.

- Underinstansen kan oppheve eller endre vedtaket til gunst dersom den finner klagen

begrunnet.

45 Se for øvrig kapittel 6.8 46 ”Rutinehåndbok for arkiv, saksbehandling og utvalgsarbeid i Halden kommune”



- Dersom vilkårene for å behandle saken ikke foreligger, kan underinstansen avvise

saken.

- Klagen skal behandles i det respektive utvalget før det går til klageinstansen.

- Det skal ikke opprettes ny elektronisk mappe i klagesaker.

- Klagesaker som forberedes for formannskapet som klageinstans må foretas av andre

personer enn de(n) som var saksbehandler ved førsteinstansens behandling.

- Ved saksbehandlers fremlegging av klagesak er det spesielt viktig å få frem følgende

momenter:

o Ordlyden på det påklagede vedtak

o Hvilke retningslinjer som gjelder på området

o Hvilken praksis som gjelder på området

o Likhetsprinsippets betydning for saken

o Hvilke praktiske eller økonomiske konsekvenser omgjøring vil få

- Alle klagesaker skal kvalitetssikres før innstilling gis.

Tilbakemeldinger fra saksbehandlerne viser at administrasjonen opprettholder sitt

opprinnelige vedtak i de fleste klagesaker, og sakene legges deretter frem for hovedutvalg for

tekniske saker. Det er også få omgjøringer av vedtak i utvalget, men det gjøres i en del saker

tilføyelser til det opprinnelige vedtaket.

På grunnlag av opprettholdelse av vedtaket, eller klage fra annen med rettslig klageinteresse

som følge av omgjøring, går de fleste klagesaker går til fylkesmannen for endelig avgjørelse.

Fylkesmannen stadfester kommunens vedtak i de fleste saker, men det har skjedd at man har

fått krav om ny behandling som følge av saksbehandlingsfeil, lovanvendelsesfeil eller

liknende. Det har blant annet blitt påpekt at politikernes tillegg til vedtaket er å regne som

saksbehandlingsfeil.

Revisjonens undersøkelser viser at hovedutvalg for bygg, plan og teknisk drift i 2008

behandlet fem klagesaker knyttet til byggetiltak. Administrasjonens innstilling ble

opprettholdt i alle sakene, og de ble oversendt fylkesmannen. I en sak opprettholdt utvalget

administrasjonens avslag, men saken ble ikke vedtatt oversendt fylkesmannen. Av

møteprotokollene for 2008 fremkommer også tilbakemelding fra fylkesmannen i totalt 7

klagesaker som er behandlet i 2007 eller 2008. Fylkesmannen stadfester alle kommunens

vedtak.

6.8 Dispensasjoner


I henhold til de kriterier som er utledet i vedlegg 3 legges følgende forutsetninger til grunn:

Det skal foreligge særlige grunner for at dispensasjon skal kunne gis.

Det skal ikke foreligge forbud mot å gi dispensasjon i den bestemmelse som hjemler

søknaden.

Dispensasjon kan være midlertidig eller varig.

Vilkår kan settes.

Naboer og gjenboere skal være varslet.

Dersom det søkes dispensasjon fra kommuneplanens arealdel, reguleringsplan,

bebyggelsesplan eller fra forbud mot bygging og fradeling i 100-metersbeltet etter Pbl.



§ 17-2, skal fylkeskommunen og statlige myndigheter være gitt høve til å uttale seg,

dersom deres interesser blir berørt.

6.8.2 Fakta

Det foreligger ikke statistisk oversikt over antall dispensasjoner i Halden i ulike år, men

ansatte i byggesaksavdelingen og enhetsleder har gitt tilbakemelding om at det ikke er mange

slike saker i løpet av et år. En ansatt har informert om at de fleste sakene handler om størrelse/

dispensasjon fra tekniske bestemmelser, såkalt teknisk bytte. I følge vedkommende er det

færre dispensasjoner fra Plan- og bygningsloven § 7.

Mindre vesentlige dispensasjoner/ ikke-prinsipielle dispensasjoner behandles administrativt,

mens større og vesentlige dispensasjoner behandles politisk. Det er gitt ulike tilbakemeldinger

fra ansatte på hvordan man skal forholde seg til kommuneplanens arealdel i sammenhengen.

En ansatt har påpekt at dispensasjoner fra kommuneplanen regnes som vesentlige saker som

legges frem for hovedutvalg for bygg, plan og teknisk drift, mens en annen ansatt har gitt

uttrykk for at kommuneplanen ikke inneholder bestemmelser og at det derfor ikke er noe i

planen å gi dispensasjon fra.

For å beskrive hva som regnes som ”særlige grunner” for å gi dispensasjon bruker kommunen

en fastsatt tekst i mal basert på Kommunaldepartementets rundskriv H-35/83: ”Uttrykket

særlige grunner” må ses i forhold til de offentlige hensyn som skal ivaretas gjennom

bygningslovgivningen. I den enkelte dispensasjonssak må det ut fra intensjonen i

vedkommende bestemmelse, foretas en konkret reell vurdering av de faktiske forhold i saken.

Foreligger det overvekt av hensyn som taler for dispensasjon vil lovens krav være oppfylt.

Etter Pbl. § 7 siste ledd skal Fylkeskommunen og statlige myndigheter hvis saksområde blir

berørt være gitt anledning til å uttale seg før dispensasjon blir gitt.”

Det er gitt tilbakemelding fra enkelte ansatte og fra enhetsleder om at det kan være vanskelig

å avgjøre om vilkårene for særlige grunner foreligger. Det er i den anledning gitt informasjon

om at sakene ofte sendes fylkesmannen til uttalelse, og at dette gir retningslinjer for hvordan

saken bør avgjøres. En ansatt har påpekt at selv om det foreligger ”særlige grunner” må man

ikke gi dispensasjon, fordi § 7 er en ”kan”-regel som gir kommunen et valg.

Revisjonens undersøkelser viser at det ikke fattes egne vedtak om dispensasjon, men at disse

vedtakene inngår i øvrige vedtak i byggesaken. Dette fører til at det ikke er mulig å gjøre et

representativt utvalg saker å gå gjennom.

I utvalget som er gjennomgått for øvrig foreligger to meldinger med innvilget dispensasjon,

og seks søknader om dispensasjon. I en av sakene er det imidlertid ikke fattet formelt vedtak

om dispensasjon samtidig med tillatelsen. Det er forklart fra saksbehandler at det ikke ble

ansett nødvendig å gi dispensasjon, selv om søknad forelå.

Det foreligger ingen avslag på søknad om dispensasjon i det gjennomgåtte utvalget.

Ingen vedtak inneholder angivelse av hvilke særlige grunner som er anført eller vurdering av

slike grunner opp mot plangrunnlaget.



6.9 Oppfølging av ulovlige tiltak


Slik det fremgår av vedlegg 3 har kommunen adgang til å pålegge tiltakshavere retting av

ulovlige tiltak, herunder med bistand fra politiet.

6.9.2 Fakta

Det er ikke utarbeidet rutiner for hvordan oppfølging av eventuelt ulovlige tiltak skal

gjennomføres. Ansatte og enhetsleder har beskrevet følgende praksis for oppfølging av

eventuelle ulovlige tiltak:

- Sakene fanges opp gjennom tips fra publikum eller ved at kommunen selv oppdager

tiltak ved befaring eller på annen måte. En ansatt har forklart at dersom tips kommer

pr. telefon, bes det om skriftlig henvendelse.

- Etter at man er oppmerksom på forholdet retter kommunen skriftlig forespørsel til

tiltakshaver om tiltaket. Det stilles ikke det samme krav om enhetlig overskrift og

utforming av slike forespørsler som for andre typer dokumenter kommunen sender ut.

Vedkommende får en viss tid til å svare på forespørselen om tiltaket, og får i de fleste

tilfeller også anledning til å søke om tiltaket.

- Frist for tilbakemelding kan i følge enhetsleder og en saksbehandler legges inn i ePhorte.

Saksbehandler har samtidig gitt uttrykk for at vedkommende legger fristen inn i Outlook i

stedet. En annen saksbehandler har på sin side gitt uttrykk for at det ikke finnes rutine

eller varselflagg når frist går ut. Det er imidlertid fra flere ansatte gitt uttrykk for at et lavt

antall saker fører til at det ikke er vanskelig å huske forespørslene.

- Det oppleves at man får tilbakemelding på forespørselen i de fleste saker. Dersom det

likevel ikke søkes eller søknaden ikke kan godkjennes sendes varsel om retting/

fjerning og i siste instans iverksettes dagmulkter. En ansatt har informert om at

vedkommende i en del saker har gitt direkte varsel om pålegg, uten først å fremme

forespørsel. Dette er begrunnet med at brevmalen for varsel om pålegg også gir den

ansvarlige anledning til å dokumentere at tiltaket er lovlig før vedtak om pålegg fattes.

Enhetsleder har informert om at alle sakene av denne type behandles av samme saksbehandler

og enhetsleder holder oversikt over disse sakene. Flere saksbehandlere har imidlertid gitt

uttrykk for at de selv har gjort slike henvendelser og at ansvaret for oppfølging ligger hos den

enkelte. Det er opplyst at det nå vurderes å engasjere en person, eksempelvis en jurist, til å

følge opp ulovligheter.

Det er ikke mulig å gjennomføre undersøkelser av den konkrete saksbehandlingen i denne

type sak i kommunen. Dette skyldes at det ikke stilles krav om enhetlig overskrift av

forespørslene. Det er derfor ikke mulig å finne tilbake til forespørslene på en enkel måte.

6.10 Vurderinger og konklusjoner

Plan- og bygningsretten er et område som ikke først og fremst tar sikte på å skape

likebehandling mellom innbyggere og tiltakshavere i en kommune, men som skal sikre god

arealutnyttelse og god planlegging innenfor geografisk avgrensede områder.



Samtidig innebærer rettsområdet også utøvelse av forvaltningsmyndighet, slik at både den

ulovfestede forvaltningsretten og forvaltningsloven gjøres gjeldende for saksbehandlingen på

et overordnet nivå. Det innebærer at likebehandlingsprinsippet likevel kommer til anvendelse

på en del områder, og at det på den ene siden stilles strenge og entydige krav til kommunens

saksbehandling, og på den annen side åpner for en rekke unntak og betydelig frihet til å utøve

skjønn.

Revisjonen oppfatter at beskrevet praksis i saker der saksbehandlere eller ledere i kommunen

er inhabile, er i samsvar med forvaltningslovens bestemmelser.

Revisjonen har i gjennomgangen av saksbehandlingen av byggesaker i Halden kommune

funnet at fylkesmannen i Østfold i 2008 stadfestet kommunens saksbehandling og avgjørelse i

alle de oversendte sakene. Imidlertid er antallet saker som oversendes marginalt i forhold til

den totale saksmengde i avdelingen, og det foreligger heller ikke avgjørelse i alle de

oversendte sakene. Det er derfor vanskelig å generalisere funnene og bruke disse som en

indikator på kvaliteten i saksbehandlingen.

I det utvalg saker revisjonen har gjennomgått, er det funnet at saksbehandlingen i mange saker

har svakheter. Svakhetene gjelder både prosessuelle forhold og materielle forhold, og er av

ulik alvorlighetsgrad.

Veiledning: Det er uklart om det eksisterer en felles norm/ et entydig handlingsrom for

veiledning, og eventuelt om saksbehandlerne reelt sett veileder ut fra samme kriterier.

Manglende enhetlighet skaper etter revisjonens vurdering risiko for at innbyggere kan

behandles ulikt som følge av vilkårlighet eller relasjon mellom tiltakshaver og saksbehandler,

som vil være utenforliggende hensyn i sammenhengen. I forlengelsen av dette vil revisjonen

bemerke at økt grad av systematisert skriftliggjøring av dialogen med tiltakshaver vil gjøre det

mer etterprøvbart hvilke forutsetninger som er lagt til grunn fra kommunens side.

Saksbehandlingstid: Revisjonen registrerer at kommunen mener de har oppmerksomhet rundt

å overholde saksbehandlingsfristene i plan- og bygningsloven. Vår gjennomgang viser at det

er 8 % overskridelser i saker som krever søknad, mens tallet for meldinger er 35 %.

Revisjonen finner med dette at kommunen har en rimelig behandlingstid i saksbehandlingen

av søknadspliktige saker. Resultatet for meldinger er imidlertid ikke tilfredsstillende. Vi

mener at saksbehandlingsfristene også er viktige i et likebehandlingsperspektiv, fordi ulik

saksbehandlingstid gir reelle forskjeller i behandlingen av enkeltpersoner. Manglende

ressurser vil kun unntaksvis kunne være et legitimt argument for å oversitte

saksbehandlingsfrister i ethvert lovverk, og kun i kortere perioder. Det er heller ikke

tilfredsstillende at det ikke foreligger tilstrekkelig dokumentasjon i alle saker til at revisjonen

kan konkludere med om fristene er overskredet eller ikke.

Formalkrav til meldinger og søknader:

Kommunen har selv påpekt at de får inn mange mangelfulle søknader. Dette fremkommer

også i revisjonens mappegjennomgang. Revisjonen finner det således tilfredsstillende at det er

etablert mottakskontroll i kommunen, men er av den oppfatning at kontrollen ikke fungerer

etter sin hensikt.

Vi ser i denne sammenheng alvorlig på at forholdet mellom meldinger, søknader og

dispensasjoner fremstår som uklart i saksbehandlingen. Det er ikke i samsvar med plan- og

bygningsloven når kommunen innvilger dispensasjoner i meldinggssaker uten at saken kreves



omgjort til søknad. Videre viser gjennomgangen en uklarhet i forhold til når det kreves

dispensasjon fra kommuneplanens arealdel, som revisjonen ikke finner tilfredsstillende.

Ytterligere finner vi det ikke tilfredsstillende at det er etablert en praksis for å fravike

bestemmelsene i plan- og bygningsloven knyttet til mindre fasadeendringer, uten at det

foreligger klare retningslinjer for hvordan slike saker skal håndteres.

Informasjon til parter og berørte interesser:

Et inntrykk av ulikebehandling skapes også av at det ikke etterspørres tilsvarende

dokumentasjon i alle saker, samt at sakens utfall er betinget av kvalitative vurderinger som

gjøres uten at det foreligger etterprøvbare kriterier og normeringsgrunnlag. Revisjonen mener

at det foreligger reell ulikebehandling når to saker som mangler samme dokument ikke

behandles likt, det vil si at en får foreløpig svar mens den andre ikke får det.

Tilsvarende fremstår det som ulikebehandling når det er avdekket mangler ved

nabovarslingen i nær halvparten av sakene, uten at dette systematisk er påpekt fra kommunen.

Vedtakenes form og innhold:

De gjennomgåtte vedtak oppfyller i varierende grad forvaltningslovens krav til hjemmel,

fakta, skjønn, klageadgang.

Av særlig betydning vil revisjonen fremheve to forhold. Det er ikke tilfredsstillende at det i

flere vedtak ikke er mulig for revisjonen å ta stilling til hvilken hjemmel vedtaket er fattet i

henhold til og at det gjennomgående ikke fremgår faktaopplysninger eller beskrivelse av

hvilke vurderinger som legges til grunn for kommunens avgjørelser. Dette svekker

etterprøvbarheten og bidrar til å skape et inntrykk av mulig ulikebehandling i

saksbehandlingen.

Dispensasjoner:

Dette er et saksområde der likebehandling skal være underordnet intensjonen om at det skal

foreligge ”særlige grunner”, som ikke skal kunne anføres av mange. Revisjonen har ikke i

gjennomgangen hatt mulighet til å vurdere kommunens saksbehandling i disse sakene, da det

ikke foreligger skriftlige vurderinger.

Revisjonen finner for øvrig at kommunens saksbehandling i denne type saker ikke er i

samsvar med lovverket. Her legger vi til grunn at det ikke fattes egne dispensasjonsvedtak, at

det i flere saker foreligger søknad om dispensasjon uten at det foreligger vedtak om søknaden

er innvilget eller avslått, og at det ikke foretas noen vurdering av om særlige grunner

foreligger.

Det er for øvrig heller ikke tilfredsstillende at det ikke syntes å eksistere en entydig forståelse

av hva som skal regnes som prinsipielle dispensasjoner eller ikke, ei heller hva som skal

regnes som dispensasjonsvilkår eller ikke.

I et likebehandlingsperspektiv vil kommunens behandling av dispensasjoner ha stor betydning

for saksbehandlingstid og kostnader for tiltakshaver.

Oppfølging av ulovlige tiltak:

Revisjonen finner at kommunen ikke har et godt nok system for oppfølging av ulovlige tiltak.

De forhold som er beskrevet viser at graden av oppfølging er avhengig av den enkelte

saksbehandler, noe som skaper personavhengighet og sårbarhet. Her legger vi til grunn at

systemet for oppfølging ikke er formalisert, og det er beskrevet ulik praksis knyttet til frister



for tilbakemelding, registrering og krav om retting. Dette er ikke tilfredsstillende for å sikre at

slike saker følges opp på en entydig måte.

Konklusjon:

Revisjonen har gått gjennom åtte områder som er viktige i saksbehandlingen av byggesaker i

kommunen. Det er i gjennomgangen funnet en rekke svakheter i de enkelte saker. Etter vår

vurdering er svakhetene av ulik alvorlighetsgrad. Alle er likevel relevante i et

likebehandlingsperspektiv.

Revisjonen er av den oppfatning at de avdekkede svakheter i flere saker er av en slik karakter

at det skapes et inntrykk av at behandlingen og utfallet av en sak er personavhengig og til dels

vilkårlig.

Samtidig er saksbehandlingen i de utvalgte byggesaker i mange tilfeller lite etterprøvbar.

Revisjonen vil presisere at skriftlige normer og retningslinjer først og fremst er viktig for å

dokumentere og etterprøve ulike sider av kommunens saksbehandling, og dermed være et

viktig verktøy for å imøtegå eventuelle påstander om ulikebehandling.

Revisjonen mener at gjennomgangen bekrefter de funn og vurderinger som foreligger for

kapittel 5 og skaper usikkerhet for revisjonen i forhold til hvorvidt likebehandlingsprinsippet

reelt sett gjøres gjeldende i den konkrete saksbehandlingen i kommunen. Slike svakheter i

saksbehandlingen kan på sikt bidra til å svekke kommunens legitimitet som

forvaltningsmyndighet.

Anbefalinger:

I tillegg til de anbefalinger som er beskrevet i kapittel 5 bør det iverksettes tiltak på følgende

områder:

- Etablere en mer etterprøvbar veiledning.

- Ha fortsatt fokus mot å redusere saksbehandlingstiden, særlig i meldingssaker.

- Etablere tydelige skiller i registrering og behandling av henholdsvis meldinger,

søknader og dispensasjoner.

- Endre praksis for å innvilge dispensasjoner.

- Tydeliggjøre hjemmelsgrunnlag, faktafremstilling, vurderinger og klagerett i

vedtakene.

- Etablere et system for oppfølging av ulovlige tiltak.

- Vurdere andre tiltak for å øke etterprøvbarheten i saksbehandlingen.

Rolvsøy, 6.10.09

Linda Asp (sign.)

Forvaltningsrevisor

Tone Rangøy Holte (sign.)

Oppdragsansvarlig revisor



7 RÅDMANNENS KOMMENTARER

Deres ref: Vår ref: Arkivkode: Saksbehandler: Dato:

2008/819-34 033 Åsmund Bråtekas, 06.10.2009

Tilsvar til høringsutkast, Forvaltningsrevisjonsrapport,

likebehandling i saksbehandling etter plan- og bygningsloven

Halden kommune viser til høringsutkast, datert 28. september 2009.

Prinsippet om likebehandling er et overordnet kriterium og et grunnleggende prinsipp for all

forvaltning i Halden kommune. Ut fra revisjonens klare anbefalinger vil kommunen legge en

ny term til begreppsapparatet: legitimitetsbygging.

Halden kommunes legitimitet er avhengig av at like saker behandles likt. Dette er prioritert

tema i det daglige arbeidet og revisjonen finner det tilfredsstillende at likebehandling er

beskrevet som et uttalt prinsipp i byggesaksbehandlingen. Revisjonen fremhever også

samhandling som et viktig verktøy for å sikre enhetlig praksis. Revisjonens anbefalinger

peker i klar retning av at det er behov for å styrke etterprøvbarhet gjennom skriftlige normer

og retningslinjer.

Innenfor saksområdet plan- og bygningsloven vil det etableres legitimitetsbyggende strategier

for å ivareta forventninger i omgivelsene. I den grad det er riktig å operere med et

legitimitetshierarki er det rådmannens oppfatning at den legale legitimiteten er viktigst i en

kommune. Det vil derfor etableres et tydeligere normgrunnlag som skal minimere risikoen for

saksbehandlingsfeil, og minimere risikoen for ulikebehandling både prosessuelt og materielt.

Det skal tillegges at det ligger innebygd i plan- og bygningslovens regelsystem oversiktlige

prosessuelle (og materielle) regler, og at Halden kommune har rutinerte byggesaksbehandlere

som har regelverket i ryggmargen. Denne kompetansen sikrer likebehandling i stor grad.

Revisjonen påpeker at kommunen har et rammeverk for likebehandling og internkontroll, men

at disse er for svakt implementert i avdelingen. Revisjonen hevder at manglende

implementering av systemer skaper risiko for at det kan finne sted saksbehandlingsfeil i

enkeltsaker, noe som igjen innebærer risiko for prosessuell ulikebehandling. Revisjonen peker

også på svakheter og uklarheter i overordnede planverk og retningslinjer og at disse kan føre

til risiko for materiell ulikebehandling.

Rådmannen kan ikke finne etterprøvbare belegg for ”at det kan skapes inntrykk av at

behandlingen og utfallet av en sak er personavhengig og til dels vilkårlig”. Rådmannen

oppfatter dette som sterke ord som kan oppfattes svært uheldig og er egnet til å svekke

kommunens legitimitet som forvaltningsmyndighet. Rådmannen kan ikke tro at revisjonen

ønsker en slik effekt av rapporten og ber revisjonen avklare valg av termer. Manglende

etterprøvbarhet i revisjonens funn skaper et inntrykk hos rådmannen at revisjonen noen

ganger synser, og ikke alltid konkluderer ut fra dokumenterbare fakta. Det er derfor risiko

forbundet med at konklusjonen blir misvisende. Revisjonen skylder dessuten å definere

termen personavhengig;

- er det i forhold til hvilken saksbehandler som behandler saken, eller



- ut fra hvem som søker.

Det er viktig å være presis, fordi den siste vil innebære usaklig forskjellsbehandling. Det er

viktig å understreke at usaklig forskjellsbehandling ikke forekommer, og at revisjonen ikke

har gjort funn som tyder på dette.

Utplukket som ligger til grunn for undersøkelsen er relativt lite. Det i seg selv kan utgjøre et

problem når det skal generaliseres og konkluderes. Men revisjonen anser at funnene er

relevante for undersøkelsens formål. Et lite utplukk over en kort tidsperiode kan, etter

rådmannens oppfatning, være risiko for problemer med hensyn til undersøkelsens validitet.

Mangel på mulighet til etterprøve de beskrevne funnene ligger delvis til grunn for å hevde

dette.

Revisjonen sier i rapporten at kommunalsjefen ikke utfører tilfredsstillende overvåking av

enheten. Spørsmålet som melder seg i en slik diskusjon er ”hvilken type kontroll eller

overvåking er mest effektiv ?” Rådmannen mener at kontroll og overvåking må tilpasses den

situasjonen man står i. Det bør tas med i betraktningen når man velger kontrollform hva slags

problem man forsøker å løse med kontrollen og hvilke kostnader den enkelte kontrolltypen vil

medføre. Både definisjon av problem og valg av kontrollform vil være avhengig av

verdimessige forhold og hvilket syn man har på enhetens evne til å kontrollere seg selv.

Rådmannen mener det er viktig at både saksbehandlere og ledere er myndiggjorte, men vil

iverksette tiltak for å styrke overvåkingen ved å implementere sterkere internkontroll og

rutiner for risikovurderinger i enhetens rammeverk.

Kommunestyrets bestilling til revisjonen i ”Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon

2008-2009” beskriver at det skal gjennomføres en ”vurdering av kommunens likebehandling i

bygge- og reguleringssaker. Likebehandling på dette området er av stor betydning for

kommunens omdømme”. Ut fra dette vedtaket mener rådmannen at undersøkelsen burde

undersøkt enkeltvedtak som er fattet i politiske utvalg for å styrke rapportens validitet. Dette

er prinsipielle problemstillinger som det er behov for økt bevissthet rundt.

Rådmannen anser at revisjonens funn med hensyn til manglende systemimplementering er

riktig. Økt kompleksitet i saksbehandlingen forutsetter bedre systemer for internkontroll,

bedre skriftliggjorte beskrivelser osv slik revisjonen påpeker. Slik sett anser rådmannen at

rapporten er et konstruktivt bidrag, med flere konkrete og gode tiltak. Rådmannen oppfatter

rapporten slik at det er avdekket både positive og negative forhold som kan knyttes til temaet

likebehandling, men med betydelig større vektlegging av opplevde problemer. Revisjonens

oppdrag er jo også å ta tak i avvik og beskrive problemer på det området som skal revideres.

Revisjon skal være en kritisk og konstruktiv prosess for kommunen på et overordnet nivå og

for de reviderte enheter innenfor de respektive fagområder.

I denne forvaltningsrevisjonsrapporten har revisjonen påpekt flere områder med potensiale for

forbedringer, og kommunen har som målsetning å følge opp revisjonens anbefalinger

gjennom endringer og tiltak.

Følgende tiltak er gjennomført, eller avtalt, eller planlagt per høsten 2009:

Avdelingen er styrket med tre saksbehandlere i løpet av sommer/høst 2009. Det er i

seg selv tiltak som vil gi større handlingsrom for å utvikle systemer og arbeide

strategisk.



I løpet av perioden har enheten kartlagt stengsler i strandsonen langs hele

Iddefjorden/Ringdalsfjorden. Dette som et tiltak bl.a for å styrke likebehandling.

Kartleggingen vil resultere i en gjennomgang og oppfølging av ulovlige tiltak.

Det er innskjerpet rutiner for å styrke sidemannskontroll og dobbel signatur i alle

vedtak som treffes

Det er gjennomført kurs i den nye plan- og bygningsloven.

Det er avtalt kurs i saksbehandlerverktøyet Ephorte, spesifikt rettet mot

byggesaksbehandling

Det er avtalt foredrag/kurs i etikk, denne høsten. Målet er bevisstgjøring av etiske

dilemmaer og danning av et felles verdigrunnlag

Det er avtalt kurs over tre dager denne høsten med vekt på det juridiske rammeverket i

kommunesektoren. Målet med kurset er spesielt med hensyn til å styrke den

prosessuelle kompetansen

Det gjennomføres med andre ord tiltak, basert på revisjonens anbefalinger, som er

kompetansehevende på relevante områder. Summen av tiltakene skal bidra til å utvikle et

normgrunnlag basert på målsetningen om å etablere målformulerende, problemløsende og

språkskapende samspill blant enhetens medlemmer. Dette skal bl. a minske risikoen for at

ulikebehandling kan finne sted.

Arbeidet med å styrke et felles normgrunnlag anses som viktig for å kunne arbeide videre med

de anbefalinger som revisjonen har gitt i rapporten. Rapporten vil gjøres til gjenstand for

gjennomgang og vurdering av tiltak der det anses hensiktsmessig. Arbeidet vil ha en

overordnet målsetning om legitimitetsbygging basert på målformulerende, problemløsende og

språkskapende samspill mellom medlemmene i enheten.

Med hilsen

Per Egil Pedersen

rådmann

Åsmund Bråtekas

kommunalsjef teknisk og kultur



VEDLEGG 1: LIKEBEHANDLING SOM PRINSIPP FOR

MYNDIGHETSUTØVELSE

Forvaltningens utøvelse av myndighet reguleres dels av ulovfestede prinsipper for god

forvaltningsskikk og dels av lovfestede retningslinjer for saksbehandling og

myndighetsutøvelse.

Forvaltningsretten definerer seks ulovfestede hovedprinsipper. Et av disse er

likhetsprinsippet, som stiller krav om at like tilfeller/ saker skal behandles likt47

.

Eckhoff og Smith (1997: 62 jfr.69-70) og Bernt og Rasmussen (2003: 87-88) viser til at det er

vanskelig å avgjøre entydig hvordan likhet skal vurderes, og i forhold til hvem. Det trekkes

imidlertid en linje til rettssikkerhetsbegrepet og prinsippet om at den enkelte skal være

beskyttet mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetenes side, og at han/ hun skal ha

muligheter for å forutberegne sin rettsstilling og forsvare sine rettslige interesser. I dette

perspektivet knyttes forståelsen av likhetsbegrepet til forvaltningens anvendelse av

rettsregler48

, som et krav om at slike regler i utgangspunktet skal anvendes likt, og at reglene

skal danne grunnlaget hva som kan og ikke kan behandles forskjellig.

Retningslinjer for anvendelse av rettsreglene finnes både i læren om myndighetsmisbruk, som

er utviklet gjennom rettspraksis over tid, i saksbehandlingsregler i forvaltningsloven og i

særlovgivningen.

Læren om myndighetsmisbruk trekker i følge Eckhoff og Smith (1997:271) opp ulovfestede

rammer for forvaltningens skjønnsutøvelse49

. Læren bygger på forbud mot

utenforliggende eller usaklige hensyn i saksbehandlingen

Utenforliggende hensyn forstås som hensyn som ikke kan tas i betraktning ved utøvelse

av forvaltningens skjønnsmessige myndighet. Målestokken for å skille mellom saklige og

usaklige hensyn anses å være en rettslig oppgave (Eckhoff og Smith 1997: 288).

Vektlegging av saklige hensyn er” en mangel ved overveielsene som har ført frem til

avgjørelsen. Det trenger ikke å være noe å innvende på resultatet. … Hva som er anført

som begrunnelse er uten betydning, hvis det kan påvises at andre hensyn i virkeligheten

har vært avgjørende.” Denne påvisningen er ofte vanskelig, og forvaltningen har et større

ansvar for å bevise at skjønnet har vært forsvarlig, enn borgerne har til det motsatte

(Eckhoff og Smith 1997: 296)50

.

vilkårlige eller urimelige avgjørelser

Eckhoff og Smith (2003: 299) sier at; ”Selv om vi ikke har noe prejudikat for det, er det

klart at rene tilfeldighetsavgjørelser ikke kan godtas, hvis ikke loven bestemmer at et

spørsmål skal avgjøres ved loddtrekning.” Videre presiseres at forbudet omfatter

47 De fem øvrige knytter seg til krav om hjemmel i lov for å kunne gjøre inngrep overfor borgerne

(legalitetsprinsippet), krav om forsvarlig og saklig saksbehandling (forsvarlighetsprinsippet og

saklighetsprinsippet), krav om at det ikke skal gis tillatelser mot vilkår som er vesentlig tyngre enn tillatelsen

tilsier (forholdsmessighetsprinsippet), krav om praktisering av offentlighet i forvaltningen

(offentlighetsprinsippet), samt prinsippet om at domstolene kan prøve forvaltningens lovfortolkning og

–anvendelse (prinsippet om domstolenes prøvingsrett). 48 Betegnelsen ”rettsregel” strekker seg videre enn innholdet i en bestemt lovtekst. Rettsreglene utledes gjennom

tolkning av lovverk og/ eller andre kilder som kan gi anvisning på hvordan regelen skal forstås (Boe 1999:35 jfr.

53). 49 Se også Bernt og Rasmussen (2003:295) 50 Se også Frihagens forvaltningsrett bind 1 (Bernt og Rasmussen 2003:88)



”avgjørelser hvor det er utøvd et skjønn, men hvor viktige hensyn er oversett, eller hvor

noen hensyn er tillagt overdreven stor vekt...”. Forvaltningen har i enhver sammenheng

plikt til å vurdere vilkårligheten og urimeligheten i de vedtak den fatter, blant annet ved å

se på virkningene et vedtak har på den enkelte borger.

forbudet mot usaklig forskjellsbehandling/ diskriminering.

Denne formen for kompetanseoverskridelse kan i følge Eckhoff og Smith (1997: 304)

ikke vurderes ved å se enkeltsaker isolert. Snarere må saken ses opp mot andre,

tilsvarende saker. Videre mener de at forskjellsbehandling kan tillates i flere situasjoner,

og at dette ligger utenfor forvaltningens kompetanse bare når forvaltningen:

o ikke er i stand til å angi noen saklig grunn eller

o forskjellsbehandlingen virker sterkt urimelig eller urettferdig eller

o legger til grunn årsaker som ikke har tilstrekkelig vekt til å rettferdiggjøre

forskjellsbehandlingen, selv om hensynene er saklige og relevante.

Det stilles for alle tre forbud et krav om en viss forholdsmessighet mellom de interesser som

gjør seg gjeldende i den aktuelle saken og det generelle formålet som søkes ivaretatt gjennom

denne type avgjørelser. Borgerne skal ikke, gjennom det vedtak som fattes, påføres en

uforholdsmessig byrde i forhold til regleverkets intensjoner51

.

Uskrevne normer for god forvaltningsskikk suppleres som nevnt ovenfor av skrevne

saksbehandlingsregler i forvaltningsloven, offentlighetsloven, samt av materielle og

saksbehandlingsrelaterte regler i særlovgivningen52

. I følge Eckhoff og Smith (1997: 72) og

Woxholth (2006: 28-30) springer reglene ut av noen av de rettssikkerhetsproblemer som

oppstod gjennom fullmaktslovgivningen som ble etablert i etterkrigsårene. Det vil her føre for

langt å gå inn på hver enkelt bestemmelse.

Et viktig spørsmål er imidlertid hvem som skal ha kontroll med at forvaltningen utøver

forvaltningsmyndighet i tråd med ulovfestede prinsipper og formelle regler.

Forvaltningslovens krav om innsyn, skriftlighet, begrunnelse og klage åpner for at den som et

vedtak retter seg mot skal kunne kontrollere forvaltningens saksbehandling og imøtegå denne

dersom man finner grunnlag for det. Også domstolene har en viss prøvelsesrett over

forvaltningens bruk av rettsreglene. Dette følger som et grunnleggende prinsipp på linje med

likhetsprinsippet. Samtidig har domstolene en begrenset mulighet til å overprøve den såkalt

”frie” skjønnsutøvelsen53

. Utover dette følger det av det kommunale selvstyret at andre

myndigheter ikke har noen generell styrings- instruksjons- eller overprøvingsmyndighet over

kommunenes utøvelse av forvaltningsmyndighet (Bernt og Rasmussen 2003: 32).

Kommunene må således selv ha et ansvar for å sikre at forvaltningens myndighetsutøvelse er

forsvarlig.

Kommuneloven inneholder bestemmelser som skisserer hvordan ansvaret er fordelt mellom

ulike kommunale organer. I henhold til lovens § 23 jfr. § 22 har administrasjonssjefen, som

kommunens øverste administrative leder, ansvar for at ”… administrasjonen drives i samsvar

51 Se Eckhoff og Smith (1997:301-302) og Bernt og Rasmussen (2003:89), samt Knoph s.741 52 Se Woxholth: ”Forvaltningsloven med kommentarer”, 4. utgave 2006 53 For en nærmere gjennomgang av rammene for domstolenes prøvingsrett se blant annet Eckhoff og Smith

(1997:267-271) og Bernt og Rasmussen (2003:74-79).



med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende

kontroll.” 54

Hva som ligger i begrepet ”betryggende kontroll” er ikke nærmere definert i loven. Imidlertid

er innholdet i begrepet noe mer konkretisert i forarbeidene til bestemmelsen. Ot.prp.nr.70

((2002-2003):104) viser til at ”… selv om administrasjonssjefen etter kommuneloven i dag

ikke eksplisitt er pålagt å etablere internkontroll, må ansvaret for slik kontroll regnes som en

nødvendig del av administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det er i tråd med allment aksepterte

ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som bl.a. skal

bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt, …”55

I følge utredning fra Kommunal- og regionaldepartementet56

er begrepet internkontroll for

mange et diffust og vanskelig begrep som det i ulike fagmiljøer er ulik oppfatning av

definisjonen av, innhold i og praktisk bruk av57

. Utredningen viser til at det finnes ulike

metodiske rammeverk som kan brukes som grunnlag for organisering og strukturering av

internkontroll i norske kommuner. De ulike modellene er imidlertid i varierende grad tilpasset

kommunale organisasjoner.

Utredningen fra departementet legger i sin analyse av internkontroll i norske kommuner til

grunn en internasjonalt anerkjent og utbredt modell, nemlig COSO-modellen.

COSO58

definerer internkontroll som ”… en prosess som er iscenesatt og gjennomført av de

ansatte i en virksomhet, og utformet for å nå fastsatte målsettinger.”

Målsettinger som nevnes er

”Målrettet og effektiv drift

Pålitelig ekstern regnskapsrapportering

Overholdelse av gjeldende lover og regler”

Det presiseres at internkontroll ikke består av en enkelt begivenhet eller hendelse, men en

rekke handlinger som gjennomsyrer aktivitetene i en virksomhet, og berører hele

organisasjonen. I dette ligger at internkontroll ikke bare består av strategidokumenter og

instrukser, men av mennesker på alle nivåer i en organisasjon. Ledelse, styre og øvrige ansatte

har ulike roller, men felles ansvar for den interne kontrollen. Det endelige ansvaret ligger

imidlertid hos administrerende direktør (COSO 1996: 8, 15-16).

Intern kontroll består i modellen av fem innbyrdes sammenhengende komponenter59

:

54 I henhold til kommuneloven § 76 har kommunestyret det øverste tilsyn med kommunal forvaltning. Videre har

kommunens kontrollutvalg, i henhold til lovens § 77 en rekke kontrolloppgaver knyttet til både økonomi og

tjenesteproduksjon. 55 Tilsvarende forståelse finnes også i Overå og Bernt (2006) ”Kommuneloven med kommentarer”. Se for øvrig

også ”Internkontroll i norske kommuner. Status og utviklingsbehov.”, Agenda Utredning og Utvikling. 56 ”Internkontroll i norske kommuner. Status og utviklingsbehov.”, Agenda Utredning og Utvikling på oppdrag

fra Kommunal- og regionaldepartementet, 2008. 57 En tilsvarende uklarhet er også beskrevet av rapporten til The Committee of Sponsoring Organizations of the

Treadway Commission (COSO). 58 The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission. 59 Se henholdsvis Løken (1996) og COSO-rapporten



Kontrollmiljø

Kontrollmiljøet består av et sett faktorer som setter standarden for en organisasjon når det

gjelder å påvirke de ansattes holdning til kontroll. Dette er faktorer som danner grunnlag

for de øvrige kontrollkomponentene i et internkontrollsystem. Oppsummert kan man si at

kontrollmiljøet representerer den holdning som er etablert i ledelsen og organisasjonen for

øvrig i relasjon til kvalitet og sikkerhet, så som:

o integritet og etiske verdier

o kvalifikasjoner og kompetansesatsning

o ledelsesfilosofi og driftsform

o styrets engasjement

o organisasjonsstruktur

o fordeling av ansvar og myndighet

o personalpolitikk/ utvikling av virksomhetens menneskelige ressurser

Risikovurdering

Alle virksomheter står ovenfor eksterne og interne risiki, som de må forholde seg til.

Risikoanalyse består av identifisering og analyse av risiki som er relevante i forhold til

virksomhetens fastsatte målsetninger. Identifiseringen og analysen danner så grunnlag for

fastsettelse av prinsipper for hvordan risiko skal håndteres i virksomheten. Som følge av

risikovurderingen må det etableres et system som med rimelig sikkerhet sørger for

måloppnåelse som skissert i definisjonen.

Kontrollaktiviteter

Kontrollaktiviteter består av handlingsplaner og rutiner, og er samlebetegnelse på de

metoder og tiltak man setter i verk for å sikre gjennomføring av de tiltak ledelsen har

funnet nødvendige for å håndtere risiko. Det finnes ikke fasit for hvilke midler som skal

iverksettes, men dette må vurderes konkret i forhold til organisasjonens formål, karakter

og kompleksitet, samt de rammer som følger av risikovurderingene i organisasjonen.

Informasjon og kommunikasjon

Informasjon trengs på alle nivåer i en organisasjon. Informasjons- og

kommunikasjonssystemer gjør det mulig for de ansatte å fange opp og utveksle

informasjon som er nødvendig for å utføre, styre og kontrollere virksomhetens aktiviteter.

Det må løpende flyte en strøm av skriftlig og muntlig informasjon gjennom foretakets

organer og avdelinger for å muliggjøre drift og kontroll. Effektiv kommunikasjon må

gjennomsyre organisasjonen nedover, oppover og på tvers. Det er viktig at informasjon og

rapportering i organisasjonen er tilstrekkelig, kommer til riktig tid, er fersk, er nøyaktig og

korrekt og er tilgjengelig for de relevante personer. Viktige komponenter er:

o Alle ansatte må motta et klart budskap fra toppledelsen om at ansvaret for kontroll

må tas alvorlig. De ansatte må forstå sin egen rolle i det interne kontrollsystemet,

så vel som hvordan de enkelte aktivitetene og handlingene relaterer seg til andres

arbeid.

o De ansatte må også ha kanaler for formidling av viktig informasjon opp i hierarkiet

til ledelsen.

o Det er behov for effektiv kommunikasjon med eksterne aktører, så som kunder,

leverandører, lovgivere og andre.

o Kommunikasjon strekker seg imidlertid videre enn rene informasjonsstrømmer,

gjennom blant annet å skape kanaler og rom for å formidle viktig informasjon

oppover i organisasjonen, herunder vern av ”varslere”.



o Informasjons- og kommunikasjonssystemene bør evalueres i henhold til om de er

tilpasset virksomhetens behov.

Overvåking

Interne kontrollsystemer trenger overvåking og vurdering av systemets effektivitet over

tid. Overvåking kan skje kontinuerlig i virksomheten og ved frittstående evalueringer.

Kontinuerlig overvåking skjer parallelt med driften og inngår i den daglige ledelsen,

integrert med andre handlinger som ansatte gjør når de utfører sine oppgaver. Frittstående

evalueringer gjennomføres med varierende grad av hyppighet, avhengig av hvor effektiv

den kontinuerlige selvkontrollen er.

Sentralt i overvåkingen ligger oppfølging av delegerte oppgaver og gitte rammer som

ledere på alle nivå med varierende frekvens må gjennomføre overfor sine underordnede i

linjen.

Likeledes bør mangler i den interne kontrollen rapporteres til ledelsen. Mangler forstås i

denne sammenheng som alle forhold man bør se på ved systemet, uavhengig av om det

formelt eller potensielt foreligger avvik. Rapporteringsdirektiver utarbeides av de

overordnede, og rapporteringen må ses henimot hvem som skal iverksette tiltak for å rette

manglene.

Det må skilles mellom mislighetsovervåking som har til hensikt å sikre at virksomhetens

aktiviteter er i tråd med det som er forutsatt, og overvåking av hvordan internkontrollen

fungerer.

Det er vanlig å fremstille komponentene i COSO-rammeverket i en pyramide60

:

60 Pyramiden er hentet fra internett. Se http://www.nirf.org/text.cfm?ID=19

http://www.nirf.org/text.cfm?ID=19



VEDLEGG 2: UTDRAG FRA OVERORDNEDE

STYRINGSDOKUMENTER I HALDEN KOMMUNE

Reglement for politisk faste utvalg og komiteer:

§ 2.5 Hovedutvalg for bygg/ plan og teknisk drift

Utvalget har som arbeidsområde de prinsipielle saker om fysisk tilrettelegging, miljø- og

landbruksspørsmål som kommunen skal behandle. Utvalget har videre som arbeidsområde

prinsipielle spørsmål knyttet til kommunens tekniske drift, havne- og eiendomsforhold.

Utvalget er også kommunens brannstyre. Unntatt er de oppgaver som i h.h.t. lov, forskrift,

reglement eller avtale er lagt til kommunestyre, formannskap, administrasjonsutvalg eller

kontrollutvalg.

Ansvarsområde:

- Ansvarlig for organisering av den administrative delen av sektorområdet

- Regulerings-, bygge- og delesaker etter plan- og bygningsloven

- Utvalget er ansvarlig for en rasjonell og effektiv forvaltning og løsning av de oppgaver det

har ansvaret for, herunder samordning og planlegging av kommunens virksomheter på

sine saksområder

- Utvalget fører kontroll med at vedtak innenfor utvalgets arbeidsområde blir gjennomført,

og at det blir utarbeidet årsrapport

- Utvalget skal videre være kommunens særskilte utvalg for plansaker i h.h.t. plan- og

bygningslovens § 9-1, og skal behandle reguleringsplaner og bebyggelsesplaner.

Delegeringsreglement for Halden kommune:

2. Målsetting: kommunestyret forutsetter at arbeidet vil bli utført i en atmosfære preget av

åpenhet, gjensidig tillit og effektivitet der delegeringen følges opp i løpende dialog og

signalgivning.

3.

…

Når ikke annet er besluttet, kan rådmannen selv delegere myndighet videre (subdelegere) til

ledere av ansvarsenhetene eller til andre. Rådmannen utarbeider eget

subdelegeringsreglement.

Rådmannen får fullmakt til å tilføre i reglementet nye/ endrede lover fortløpende, med de

begrensninger som følger av lov og dette reglement. Det fremlegges en halvårlig samlet sak til

kommunestyret, hvor kommunestyret vedtar årets endringer mht. plassering av lover innenfor

utvalgenes ansvarsområder.

Rammer for delegering fra faste utvalg og komiteer til administrasjon er:

- All klagebehandling foretas av vedtaksorganet, med oversending direkte til klageinstansen

- Utvalget forutsettes å videredelegere myndighet til rådmannen til å treffe vedtak i ikke-

prinsipielle saker.

- Rådmannen skal rapportere til utvalgene. I prinsippet skal gjennomføring av utvalgets

vedtak rapporteres. Utvalgene må selv fastsette hvilken informasjon de for øvrig ønsker,

og hvordan denne skal legges frem for utvalget.



4. Kommunestyrets virkeområde

- Kommunestyret er kommunens øverste besluttende organ og har overordnet ansvar for

hele kommunens virksomhet. Kommunestyret treffer vedtak på vegne av kommunen

så langt ikke annet følger av lov eller av delegert myndighet.

- Kommunestyret kan kreve å få seg forelagt enhver sak til orientering eller avgjørelse,

jfr. kommunelovens § 60, med de begrensninger som følger av lovbestemmelser.

- Kommunestyret må treffe avgjørelser i saker som etter den til enhver tid gjeldende

lovgivning er tillagt kommunestyret selv.

- Kommunestyret skal avgjøre saker som har et klart overordnet styringsformål.

- Alle andre saker, som etter dette reglementet ikke skal behandles av kommunestyret,

delegeres fra kommunestyret til ordfører, formannskap, politiske faste utvalg og

komiteer og til rådmannen.

7. Delegering fra kommunestyret til faste utvalg

Hovedutvalg for bygg/plan og teknisk drift treffer vedtak i prinsipielle saker om fysisk

tilrettelegging, miljø- og landbruksspørsmål, samt i alle detaljplansaker. Utvalget skal følge

opp organiseringen av den administrative delen av sektorområdet, samt sørge for en

planmessig, rasjonell og økonomisk drift av sin sektor. Videre treffes vedtak i prinsipielle

spørsmål innen teknisk drift, havne- og eiendomsforhold når det gjelder prinsipper for

forvaltning, drift, vedlikehold, entrepriseformer, graden av bruk av rådgivende konsulenter,

konkurranseeksponering/ - utsetting, metoder og systemer for prosjektering og prosjekt-/

byggeledelse med mer.

9. Delegering fra faste utvalg og komiteer til rådmann

Det må foretas en konkret vurdering av om en sak er prinsipiell (og skal behandles politisk)

eller om den ikke er prinsipiell og kan behandles av administrasjonen. Det legges vekt på

vedtakets prinsipielle betydning og dets konsekvenser.

De politiske utvalgene kan samarbeide med rådmannen om å utarbeide oversikter over hvilke

saker som anses å være av prinsipiell betydning og hvilke saker som i de fleste tilfeller ikke er

det. Slike oversikter blir da retningsgivende for saksbehandlingen. Det fratar imidlertid ikke

administrasjonen en generell plikt til å vurdere enhver sak ut fra sitt konkrete innhold, for på

den måten å avklare om det er en administrativ eller politisk sak.

Dersom det er tvil om hvorvidt en sak er av prinsipiell betydning, eller dersom det er tvil om

hvordan en slik sak av prinsipiell betydning skal behandles i det politiske system, har

rådmannen og ordfører ansvaret for å avklare dette. Det er ordfører som til sist har ansvaret

for å avgjøre om en sak er prinsipiell eller ikke – eventuelt etter en drøfting av spørsmålet

med formannskapet.

9.1 Fra formannskapet, faste utvalg og komiteer

Formannskapet, faste utvalg og komiteer delegerer til rådmannen myndighet til å treffe vedtak

i ikke-prinsipielle saker innenfor samtlige av sine ansvars- og arbeidsområder.

Formannskapet og utvalgene ønsker fast skriftlig rapportering i forhold til:

- Vesentlig endring i tjenestetilbudet. ADU ønsker herunder rapportering om organisering

av tjenestetilbudet

- Økonomirapportering i henhold til vedtatt plan

Gjennomføring av formannskapets og utvalgenes vedtak.



10. Budsjett og delegering

10.2. Delegering fra kommunestyret

Delegering fra kommunestyret til formannskap og andre faste utvalg eller til rådmann,

fastsettes i de årlige budsjettvedtak innenfor de samme prinsipper som gjelder i

delegeringsreglementet for øvrig.

11. Avklaring og endring

Endringer av reglementet skjer ved kommunestyrevedtak og ved utvalgsvedtak (punkt 9).

Dette reglementet erstatter samtlige tidligere vedtatte reglement, retningslinjer og vedtak vedr.

delegering fra kommunestyret til formannskap og politiske utvalg og komiteer og fra politisk

nivå til rådmann. Ved siden av dette reglement gjelder kun ”Reglement for politiske faste

utvalg og komiteer nedsatt av kommunestyret i Halden”, vedtatt 20.11.03, endret 17.6.04.

Når rådmannen er i tvil om forståelse av en bestemmelse, skal denne tvilen fremlegges til

avklaring for det organ som har vedtatt bestemmelsen. Er saken av en slik karakter at

rådmann ikke kan avvente nevnte organs avklaring, legges tvilen frem til avklaring for

ordføreren. Ordførerens avklaring er gjeldende for rådmannen fremtil endelig avklaring er

innhentet av det organ som er ansvarlig for bestemmelsen. Slik avklaring skal innhentes så

snart som mulig.

Administrativt delegeringsreglement for Halden kommune

(subdelegeringsreglement):

DEL A INNLEDNING

2. Målsetting

Halden kommunes subdelegeringsreglement skal utgjøre det sett av regler som rådmannen

fastsetter for å skaffe nødvendig klarhet i ansvars- og myndighetsfordeling mellom de ulike

kommunalavdelingene/ enhetene i administrasjonen og i forhold til rådmannen.

DEL B FELLESBESTEMMELSER

1. Med delegering menes i dette reglement overføring av myndighet til å avgi uttalelser, fatte

vedtak eller ta avgjørelser på ulike områder.

…

Når ikke annet er besluttet, kan rådmannen selv delegere myndighet videre (subdelegere) til

ledere av ansvarsenhetene eller til andre.

Rådmannen har fullmakt til å tilføre i reglementet nye/ endrede lover fortløpende, med de

begrensninger som følger av lov og dette reglement. Det fremlegges en halvårlig samlet sak til

kommunestyret, hvor kommunestyret vedtar årets endringer mht. plassering av lover innenfor

utvalgenes ansvarsområder.

Rammer for delegering fra faste utvalg og komiteer til administrasjon er:

- All klagebehandling foretas av vedtaksorganet, med oversending direkte til klageinstansen

- Utvalget forutsettes å videredelegere myndighet til rådmannen til å treffe vedtak i ikke-

prinsipielle saker.

- Rådmannen skal rapportere til utvalgene. I prinsippet skal gjennomføring av utvalgets

vedtak rapporteres. Utvalgene må selv fastsette hvilken informasjon de for øvrig ønsker,

og hvordan denne skal legges frem for utvalget.



2. Delegering fra faste utvalg og komiteer til rådmannen (Pkt. 9 i Delegereringsreglement for

Halden kommune vedtatt 17.6.04)

3. Rådmannen er administrasjonssjefens øverste leder, jf. kommuneloven § 23. Rådmannen

treffer vedtak iht. delegert myndighet, jf. politisk delegeringsreglement.

DEL C REGLER OM HABILITET OG MYNDIGHET SOM IKKE DELEGERES

1. Regler om habilitet

2. Myndighet som ikke kan delegeres

DEL D MYNDIGHET SOM KAN DELEGERES

1. Delegering av myndighet fra rådmannen til kommunalsjefene

Med de forbehold som følger av Del A-C delegerer rådmannen myndighet til den enkelte

kommunalsjef:

Delegert myndighet omfatter følgende forbehold:

- Tilsettingsmyndighet gjelder ikke egne eller ansattes familiemedlemmer

- Anvisningsmyndigheten begrenses til ikke å gjelde egne aktiviteter av noe slag; egne

reiser, utlegg, kurs og lignende. I slike tilfeller skal regninger sendes overordnede

- Disponeringen av midler må skje i tråd med intensjonene i kommunestyrets

budsjettvedtak med underliggende forutsetninger og de øvrige føringer gitt gjennom plan-

og regelverk

- Inngåelse av avtaler som binder kommunen utover vedtatt budsjett må ikke inngås.

1.3 Kommunalsjef teknisk

1.3.1 Fagområdene: Rådmannen delegerer med de begrensninger som er nevnt ovenfor

myndighet til å treffe vedtak i ikke-prinsipielle saker innenfor følg. Lovverk:

…

Plan og bygningsloven av 13.6.85

1.3.2 Personalområdet

1.3.3 Økonomisk/ administrativt område

Når det gjelder attestasjon og anvisning, vises til vedtatt attestasjons- og anvisningsreglement.

2. Delegering av myndighet fra kommunalsjefene til enhetsledere/ fagledere


kommunalsjef:







og regelverk


2.1 Fagområdene



Kommunalsjefen delegerer med de begrensinger som er nevnt ovenfor myndighet til å treffe

vedtak i ikke-prinsipielle saker iht.:

- Gjeldende lovverk innenfor ansvarsområdene

Enhetsleder/ fagleder delegeres med de begrensninger som er nevnt ovenfor myndighet til å

iverksette/ gjennomføre retningslinjer og planer innenfor ansvarsområdene.

2.2. Personalområdet

Flg. myndighet delegeres med de begrensninger som er nevnt ovenfor til enhetsleder/fagleder:

- tilsettinger i henhold til eller innenfor vedtatt budsjett under forutsetning av at utlysning er

godkjent av kommunalsjef

- HMS/ oppfølging av sykemeldte

- permisjoner i henhold til permisjonsreglement

- mobiltelefon/ telefongodtgjøring

- disponere personalet innenfor ansvarsområdene

- sykefraværsrapportering iht. vedtatte resultatmål og rapporteringsrutiner

2.3. Økonomisk/ administrativt område

Flg. myndighet delegeres med de begrensninger som er nevnt ovenfor til enhetsleder/

fagleder:

- Disponere innenfor rammen som er tildelt enheten/ avdelingen

- Foreta administrative budsjettjusteringer

- Foreta driftsmessige endringer

- Utarbeide budsjett innenfor tildelt ramme

- Foreta innkjøp iht. vedtatt innkjøpsreglement, interne retningslinjer og gjeldende

rammeavtaler

- Foreta innkjøp innenfor IT-området etter godkjenning fra IT-avdelingen

- Økonomirapportering iht. vedtatte resultatmål og rapporteringsrutiner

- Anmeldelse av tyveri, hærverk og ordensforstyrrelse der kommunen er å anse som

fornærmet

3. Delegering av myndighet fra enhetsleder/ fagledere til teamledere/ avdelingsledere/

stedsansvarlige


kommunalsjef:







og regelverk


3.1. Fagområdene:

Enhetsleder/ fagleder delegerer myndighet med de begrensninger som er nevnt ovenfor til å

treffe vedtak i ikke-prinsipielle saker iht.:

- Gjeldende lovverk innenfor ansvarsområdene



Avdelingsleder/ stedansvarlig delegeres myndighet med de begrensninger som er nevnt

ovenfor til å iverksette retningslinjer og planer for ansvarsområdene.

3.2. Personalområdet

Følgende myndighet delegeres med de begrensninger som er nevnt ovenfor til avdelingsleder/

stedsansvarlig:

- fremme forslag ved tilsettinger innenfor vedtatt budsjett

-HMS/ oppfølging av sykemeldte

- permisjoner iht. permisjonsreglement

- fremme forslag i forbindelse med tildeling av mobiltelefon/ telefongodtgjøring

- disponere personalet innenfor ansvarsområdene

3.3 Økonomisk-administrativt område

Følgende myndighet delegeres med de begrensninger som er nevnt ovenfor til avdelingsleder/

stedsansvarlig:

- Daglig ledelse innenfor ansvarsområdene

- Disponere innenfor tildelt ramme

- Foreslå administrative budsjettjusteringer innenfor egne ansvarsområder

- Foreslå driftsmessige endringer

- Fremme forslag til budsjett

- Foreta innkjøp iht. vedtatt innkjøpsreglement, interne retningslinjer og gjeldende

rammeavtaler

- Foreta innkjøp innenfor IT-området etter godkjenning fra IT-avdelingen

Etiske retningslinjer:

Retningslinjene viser til at Halden kommune som organisasjon opptrer i flere ulike roller:

tjenesteprodusent, forvalter og tilrettelegger for lokal utvikling. Det fremgår at ”Kommunen,

dens medarbeidere og folkevalgte, har et etisk ansvar i utøvelsen av alle disse rollene.”

2.0 Verdigrunnlag

Reglementet skisserer innledningsvis hva etikk og etiske retningslinjer er, og kommunens

verdigrunnlag. Det fremgår at kommunen ønsker å være en serviceorganisasjon og at

kommunens ansatte og folkevalgte må ha en høyere etisk bevissthet som følge av at de

forvalter samfunnets felles ressurser. Grunnprinsippene skal være ”åpenhet, redelighet,

integritet og ærlighet” Det fremgår også at alle må bidra til en bedriftskultur som fremmer

ansvarsfølelse og kreativitet, samt stilles krav om kvalitets- og resultatorientering.

3.0 Ansvar

Det vises til at ”Ledere på alle nivåer har et særlig ansvar for å tydeliggjøre og skape aksept

for etisk forsvarlig atferd og legge betingelsene til rette for praktisering av dette.” Videre:

”Alle medarbeidere har et selvstendig ansvar for å ta opp forhold som en får kjennskap til,

som ikke er i samsvar med kommunens etiske norm.” Og: ”Det etiske ansvar som påligger

medarbeiderne i kommunen må sees i sammenheng med den tilsvarende etiske forpliktelse

som påligger kommunen som arbeidsgiver.”

4.0 Handlingsregler og holdninger

Handlingsregler og holdninger er delt i tre hovedgrupper:

Kjøreregler for å unngå konflikt mellom personlige interesser og kommunens

interesser. Hovedprinsippene er her lojalitet og habilitet, og beskriver når habilitet



oppstår og hvordan man skal forholde seg til dette, habilitet ved ansettelser, krav om å

unngå personlige fordeler i form av gaver, honorar, provisjoner, rabatter med mer som

er egnet til å påvirke handlinger, saksforberedelser og vedtak. Videre retningslinjer for

innkjøp for kommunen og private innkjøp, bestikkelser eller utilbørlig press, honorar

til andre tjenesteytere, arbeidstid, privat bruk av kommunens eiendeler og privat

næringsvirksomhet.

Kjøreregler for behandling av kunnskaper, informasjon og fortrolige opplysninger.

Hovedprinsippene er her etterrettelighet, ansvarsfølelse og serviceinnstilling. Dette

skal ivaretas gjennom ivaretakelse av forvaltningslovens regler om taushetsplikt,

alminnelig behandling av fortrolige opplysninger man mottar i egenskap av arbeidet,

informasjon til brukere og offentligheten.

Kjøreregler for en positiv arbeidskultur, basert på hovedprinsippene resultat- og

kvalitetsorientering og kollegastøtte. Her skisseres retningslinjer for holdninger til

arbeidsoppgavene og til kollegaer, fremgangsmåte ved misnøye, konflikt mv., samt

krav til personlig fremtreden som representant for Halden kommune.

Informasjonsreglement for Halden kommune

1. Innledning

Halden kommune vil legge til rette for at publikum og media kan få raskt innsyn i og tilgang

til informasjon om kommunens virksomhet, beslutningsprosesser og vedtak. I prinsippet skal

kommunen praktisere maksimal grad av meroffentlighet d.v.s mest mulig av kommunens

strategier/ policy og saksbehandling skal være åpen for publikum og media.

Kommunen skal bringe all nødvendig informasjon til innbyggerne og medarbeiderne gjennom

faste informasjonsorganer. …

2. Prinsipper

For å styrke det kommunale folkestyre, muligheten for deltagelse og kontroll, Halden

kommunes tillit hos innbyggerne og den enkeltes rettssikkerhet, skal alle ansatte i Halden

kommune bidra til størst mulig åpenhet om kommunens virksomhet. …

Halden kommune ønsker dessuten at synspunkter på virksomheten fremmes i det offentlige

rom.

Kommunen skal derfor se til at nødvendig opplæring kan gis ansatte.

3. Informasjonsansvar på vegne av kommunen

4. Ansattes ytringsfrihet

5. Møteoffentlighet

6. Dokumentoffentlighet

7. Interninformasjon

God interninformasjon er en forutsetning for at organisasjonen skal greie å utføre sine

oppgaver og for at ledere og ansatte skal trekke i samme retning. Den enkelte medarbeider

skal ha forståelse for og kunnskap om kommunens totale virksomhet for å kunne gi god og

riktig informasjon utad. Alle ansatte har ansvar for å formidle informasjon internt.

7.1 Mål

Målene for interninformasjonen er å:



- Skape en felles plattform

- Utvikle en god bedriftskultur

- Etablere god service innad i organisasjonen og ut mot innbyggerne

- Gi god kunnskap om de ulike arbeidsplassene i organisasjonen

7.2 Informasjonskanaler internt

Interne informasjonskanaler kan være:

- Informasjonsbrev fra rådmannen

- Intranett og e-post

- Allmøter og interne møter

8. Eksterninformasjon

Et ledd i å styrke lokaldemokratiet er å skape interesse og engasjement for politiske saker i

lokalmiljøet. Gjennom engasjement og dialog blir så vel innbyggere som politikere og

administrasjon informert om utfordringer, problemstillinger og alternative løsninger.

8.1 Mål

8.2 Informasjonskanaler eksternt

Eksterne informasjonskanaler kan være:

- Servicesenter og ekspedisjoner

- Internettsidene

- Annonsering

- Skriftlig og muntlig informasjon

- Media (radio, tv, tidsskrifter, messer)

- Dialogkonferanse mellom politikere i faste utvalg og innbyggerne

Kompetanseplan for Halden kommune 2006-2008

1. Innledning

1.1 Utgangspunkt for iverksetting av planarbeidet

Av Arbeidsgiverpolitikk i Halden kommune fremgår av pkt. 4 Viktige trekk i

arbeidsgiverpolitikken at Halden kommune ønsker en arbeidsgiverpolitikk som legger særlig

vekt på blant annet å styrke kompetanseutvikling.

I pkt. 5.3 Kompetanseutvikling heter det videre:

Opplæringsplaner skal inngå som en naturlig del av budsjettet og rulleres årlig. Planene skal

tilpasses kommunens målsetninger og sikre at kompetansen er i samsvar med de tjenester som

tilbys våre brukere. Det er nødvendig å erkjenne at:

- De ansatte er kommunens viktigste ressurs

- Lederutvikling er nødvendig

- Riktig kompetanse skaper trygghet i arbeidssituasjonen

- Faglig påfyll skaper motiverte medarbeidere

- Fagpersonell må holdes oppdatert innenfor fagfeltet

1.2 Rådmannens beslutning

…

Av rådmannens beslutning fremgår at det skal utarbeides kompetanseplaner for alle enheter/

team som skal være forankret nedenfra, og at det skal utarbeides kompetanseplaner ofr alle

avdelinger/ team, enheter og kommunalavdelinger. …



Ansvarlige for utarbeiding av planene skal være team-/ avdelingsledere, enhetsledere og

kommunalsjefer.

Fristen for utarbeiding av kompetanseplaner var satt til 30.6.06.

1.3 Kompetanseplanens målsettinger

De viktigste målsettingene med utarbeiding av en kompetanseplan er:

- Bidra til at tjenesteproduksjonen holder jevn kvalitet og god standard

- Dokumentere områder med stort behov for kompetansetilførsel

- Synliggjøre tiltak for å imøtekomme kompetansebehovene

- Være et styringsverktøy ved bevilgning og prioritering av midler til kompetanseutvikling.

2. Organisasjon og kjerneoppgaver

2.2 Kjerneoppgaver

… En helhetlig kompetanseplan for kommunen må følgelig dekke både faglige

kompetanseutviklingsbehov og kompetanseutviklingsbehov innenfor saksbehandling/

forvaltning.

3. Utviklingsbehov

3.1 Utviklingsområder

Kommunens tjenesteproduksjon skal ha jevn kvalitet og god standard. Dette gjelder både

tjenestens innhold og selve tjenesteytingen (måten tjenesten ytes på). Dette stiller store krav

til medarbeidernes faglige kompetanse og samhandlingskompetanse.

Forvaltningsoppgavene/ saksbehandlingen skal utøves i henhold til lov- og avtaleverk.

Medarbeiderne må følgelig til enhver tid ha kunnskap om gjeldende bestemmelser innenfor

lov- og avtaleverk og god kompetanse innenfor forvaltning/ saksbehandling.

Kompetansekravene gjelder også ferdigheter i bruk av elektroniske verktøy og andre

hjelpemidler. Dette vil bidra til å sikre effektivitet i arbeidet. Medarbeiderne må derfor til

enhver tid være a jour med utviklingen på disse områdene.

3.2 Ledelsesutvikling

Av pkt. 5 i Arbeidsgiverpolitikk for Halden kommune fremgår at ledelsesutvikling er

nødvendig. … Ledere på alle nivåer står overfor store utfordringer når det gjelder omstillinger

i tråd med samfunnsutviklingen og endrede rammebetingelser. Dette krever både kunnskap,

innsikt i egen personlighet, lederferdigheter og verktøy.

4. Utviklingsmål

4.1. Langsiktige mål

Det langsiktige målet er at organisasjonen til enhver tid skal besitte den kompetansen som

best sikrer kvalitetsmessig gode tjenester og forsvarlig forvaltning/ saksbehandling.

Dette krever kompetanseheving både innenfor fag, forvaltnings-/ saksbehandlingsområdet og

samhandling

4.2 Kortsiktige mål

Kortsiktige mål er at etterslepet på kompetanseutviklingsområdet skal innhentes, og at

organisasjonen ved utgangen av 2008 skal ha lukket kompetansegapene.

5. Planprosessen

6. Handlingsplaner 2006-2008, herunder ledelsesutviklingsprogram

7. Oppfølging og rullering



8. Evaluering

Rutinehåndbok for arkiv, saksbehandling og utvalgsarbeid i Halden

kommune:

1.1

Dokumentet beskriver nye rutiner for post- og dokumentbehandling som er i samsvar med

lover, forskrifter og som skal fungere enhetlig for hele kommunen, så langt det er

hensiktsmessig.

1.2: Fra og med 1.mars 2008 er Halden kommune sine arkiver fullelektroniske. Det vil si at

all lagring av dokumenter foregår primært i elektronisk form. Papirdokument vil bli tatt vare

på i en kortere periode etter skanning, men vil deretter bli kassert. Det vil være unntak for

enkelte typer dokumenter.

1.4.2 Den felles identiteten skal gi oversikt og gjenfinning både i det elektroniske og i det

fysiske arkivet. (Det skisseres hvordan systemet er bygget opp, hvordan føre en sak, hvordan

finne journalpost, vedlegg på papir med mer.)

2.3.1 Arkivleder plikter å sørge for å gjøre alle ansatte kjent med de rutiner som er omtalt i

dette dokumentet og skal kontrollere at rutinene følges opp i den daglige saksbehandlingen

2.4.2 Vedlegg som har format som ikke egner seg for skanning, eller dokumenttyper som får

en uakseptabel kvalitet etter skanning, skal oppbevares i egne vedleggsarkiv. Dette gjelder

fortrinnsvis store kart, tegninger, hefter og lignende. Det må fremgå av journalen i hvilket

arkiv og med hvilken ordningsverdi vedlegget er arkivert. Se for øvrig oversikt over

vedleggsarkiv og rutiner for disse – vedlegg xx til dette dokument.

3.1.2 Når posten er mottatt, skal åpning, skanning og registrering skje umiddelbart. Dette er

primæroppgaven for postmottaket og skal ikke settes til side av hensyn til andre oppgaver.

3.2.2 Hvis posten fordeles direkte til saksbehandler i administrasjonen (normalsituasjonen),

skal det i tillegg alltid sendes kopi til ordføreren ved hjelp av funksjonen ”Send kopi med e-

post” og til rådmannen og alle linjeledere på nivå mellom rådmannen og saksbehandler ved

hjelp av funksjonen ”Send lenke” i sakarkivsystemet

3.4.6 Rundskriv skannes og registreres på eget saksnummer i det elektroniske sak/

arkivsystemet. Det opprettes årlig ny sak for registrering av rundskriv. Melding om nytt

rundskriv sendes som link i henhold til liste pr. rundskrivtype.

3.4.7 Loven/ forskriften skannes og registreres på eget saksnummer i det elektroniske sak/

arkivsystemet. Som alternativ til skanning kan det legges en link til aktuell lov/ forskrift på

web. Melding om ny lov/ forskrift/ regelverk sendes som link i henhold til liste pr. fagområde.

3.6 Ved journalføring av inngående dokument skal det registreres om det er restanse på

dokumentet, og i så fall skal det registreres en svarfrist i henhold til forvaltningsloven og

eventuelle særlover. Feltet fylles automatisk ut med dato 3 uker frem i tid hvis ikke annet blir

angitt. Dokumentet vil komme på forfallslisten 1 uke før fristen går ut.



3.11 Arkivet skal drive aktiv oppfølging og kontroll overfor hele organisasjonen når det

gjelder oppfølging av rutiner og bruk av det elektroniske sak/ arkivsystemet. Når det avdekkes

klare avvik i forhold til rutinehåndboka, skal arkivet sende melding om dette til

vedkommende som er ansvarlig for avviket. Dersom saksbehandler/ leder har behov for

opplæring eller annen form for bistand, meldes dette av arkivet til systemansvarlige og til

vedkommendes leder.

Arkivet skal rutinemessig kjøre restansekontroll og forfallslister for alle hvert kvartal og

oversende resultatet av disse til enhetsledere/ kommunalsjefer/ rådmann.

For å kunne utføre sine daglige rutiner må arkivet gjøre aktivt søk i det elektroniske sak/

arkivsystemet som følger: (Sjekkliste og prosedyrebeskrivelse.)

4.1 Halden kommune benytter det elektroniske sakarkivsystemet ePhorte for journalføring og

saksbehandling. Saker som behandles i dette systemet har fullelektronisk arkiv.

All journalføring og saksbehandling i Halden kommune skal skje i ePhorte eller i et av

fagsystemene nedenfor.

4.2 Inngående post stemples med datostempel av arkivet og oppbevares i minst 3 mndr. Før

den kastes eller makuleres i henhold til rutiner som er beskrevet for arkivtjenesten.

4.3 Mottak og fordeling av brev og saker

Arkivet journalfører inngående post i eksisterende eller ny arkivsak. I eksisterende saker skal

arkivet registrere saksansvarlig som saksbehandler for det inngående dokumentet. …

I andre nye saker registreres saken og journalposten på den administrative enheten som har

ansvar for saksområdet. Saksbehandler settes til ’ufordelt’. Leder for den aktuelle enheten vil

da få saken/ journalposten på sin liste over saker/ journalposter til fordeling.

Leder fordeler daglig saker/ journalposter til sine saksbehandlere. Det er leders ansvar og

rettighet å prioritere saksbehandlerressurser og eventuell omfordeling av disse. Dersom leder

er fraværende, skal leders stedfortreder utføre slik fordeling.

Saksbehandler vil få saken/ journalposten på sin liste over nye saker/ journalposter til

behandling. Dersom saksbehandler mener at saken er feilfordelt, må dette meldes til leder or

eventuell ny vurdering og fordeling, Saksbehandler kan ikke selv endre slik fordeling.

Det skal vurderes hvorvidt saken skal behandles politisk eller administrativt. Kriteriene for

dette finnes i delegasjonsreglementet. Dersom kriteriene ikke gir klare føringer for

behandling, skal rådmannens representant i de respektive hovedutvalgene oppsøkes for

veiledning.

4.5.1 Alle brev som skrives på vegne av kommunen – eller en kommunal enhet eller

virksomhet – må skrives i et kommunalt saksbehandlingssystem. … Det er ikke tillatt å skrive

brev i MS Word el.l. og sende dette ut på kommunens vegne, uten journalføring, uten

mulighet for kvalitetssikring og uten mulighet for godkjent elektronisk arkivering.

4.5.2 Det er et absolutt krav at saksbehandlere setter enten status F eller E på ferdigstilte brev

i henhold til det som er beskrevet ovenfor. Når brevet får slik status er dette et signal til

arkivet om å journalføre brevet. Uten slik status kan arkivet ikke journalføre brevet. … Kort

sagt: uten journalføring eksisterer ikke brevet i Halden kommunes arkiv!

4.5.3 Dokumenttyper som aldri skal sendes kun elektronisk, dvs. uten signatur: melding om

politisk vedtak (til partene) og melding om delegert vedtak (svar på søknad).

4.6 Signatur på brev



Som hovedregel skal brev signeres av to personer når brevet er forpliktende for kommunen.

Brevet signeres av den som har rådmannens fullmakt og av saksbehandler (parafering). Det

samme gjelder for brev av prinsipiell karakter eller brev i saker som forventes å skape stor

offentlig interesse.

4.7 Midlertidig svar

Etter bestemmelsene i fvl. § 11a skal forvaltningsorganet forberede og avgjøre en sak uten

ugrunnet opphold.

Henvendelse/ søknad til kommunen skal normalt behandles innen 3 uker eller innen den

behandlingsfrist som er satt i særlovgivning for sakstypen. Dersom svar ikke kan gis innen

tid, for eksempel når saken krever behandling i politiske organ eller den av andre årsaker ikke

kan behandles innen tidsfristen, skal det sendes melding til avsenderen om at saken er mottatt,

hvem som er saksbehandler og når svar kan forventes.

Slike midlertidig svarbrev skal sendes ut senest 3 uker etter at henvendelsen ble mottatt.

4.10.1 Fullført saksbehandling er en arbeidsform der:

- en sak presenteres med forslag til løsning i så fullført form at det folkevalgte organ kun har

tilbake å godta eller forkaste forslaget

- saksbehandlingen foregår på lavest mulig (kompetente) nivå i organisasjonen.

Saksbehandlingen skal gjøres ferdig med forslag til endelig avgjørelse i saken.

- Saksbehandlingen skal inneholde all informasjon – slik at konklusjoner trekkes på et totalt

samordnet – fullført – grunnlag. Saksbehandler har dermed rett og plikt til å innhente

informasjon og synspunkter/ vurderinger fra alle ledd i og utenfor organisasjonen.

For prinsipper og prosedyre se vedlegg 1.

4.10.2 Alle innstillinger som fremmes fra administrasjonen til politiske utvalg, skal fremmes i

rådmannens navn i h.h.t. Kommuneloven § 23.

Rådmannens innstillingsrett innebærer at alle saker som legges frem for politisk behandling

skal være signert/ godkjent av rådmannen eller den som etter delegasjon er gitt fullmakt til å

handle på rådmannens vegne.

…

Når det signeres av andre enn rådmannen selv, skjer dette ”etter fullmakt” og med

vedkommendes navn.

Politiske råd og utvalg Stilling

Utvalg for bygg/ plan og teknisk drift Kommunalsjef

4.10.3 Saksbehandlers oppgaver og ansvar

I henhold til kommuneloven § 23 nr. 2 har rådmannen ansvar for at alle saker som legges

frem for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet. Dette ansvaret utøver rådmannen blant

annet gjennom sine saksbehandlere i staben og i de administrative enhetene.

Saksbehandler avgjør hvem som skal ha melding om saken og fører dette på saken i det

elektroniske sak/ arkivsystemet

Saksbehandler avgjør om en sak skal unndras offentlighet.

Saksbehandler skriver saksfremlegg i godkjent mal. Det skal i saksfremlegget pekes på

alternative løsninger der dette er aktuelt.

Saksfremlegget skal inneholde en innstilling (rådmannens innstilling). Bare unntaksvis kan

saker legges frem uten innstilling.



Saksbehandler skal forholde seg til de aktuelle tidsfrister og gjeldende møteplan jfr. kapittel

5.1.1. og 5.1.2.

4.10.5 Godkjenning av saker før utsending

Alle saker til hovedutvalg skal godkjennes av kommunalsjef og alle saker til formannskap og

kommunestyre skal godkjennes av rådmannen. … Leders godkjenning i sak/ arkivsystemet

erstatter signatur på saksfremlegget.

4.11 Saksbehandling i delegerte saker

… Delegerte vedtak benyttes for saker som har hjemmel i delegasjonsreglement eller hvor

administrasjonen kan fatte vedtak med hjemmel i særlov eller reglement. For enkeltvedtak

etter forvaltningsloven gjelder kravet om at vedtaket skal begrunnes.

For vedtak hvor det er opprettet en godkjent mal for sakstypen, skal denne benyttes. Til

vedtaket skal det knyttes en kort saksfremstilling og vurdering. Det skal henvises til

fullmaktshjemmel.

Saker som behandles etter delegert myndighet skal registreres i sak/ arkivsystemet som

”delegert sak” med saksnummer for delegert sak, og skal refereres etter behov, for det organ

som har delegert myndigheten.

Klageadgang må gå klart frem av brev/ utskrift i de tilfeller vedtaket avviker fra søknaden.

Det skal påføres saken i sak/ arkivsystemet hvem som skal ha særutskrift.

4.13 Behandling av klagesaker

Enkeltvedtak etter forvaltingsloven kan påklages. Part i saken skal samtidig med mottakelsen

av vedtaket gjøres kjent med klageadgangen.

…

Ved saksbehandlers fremlegging av klagesak er det spesielt viktig å få frem følgende

momenter:

- …

- Likhetsprinsippets betydning for saken

4.14 Presedenssaker

Presedenssaker er saker som er regeldannende for behandlingen av tilsvarende saker.

Definering av presedenssaker skal bidra til lik behandling av saker.

Rådmannen eller den som etter delegasjon er gitt fullmakt til å handle på rådmannens vegne

på saksområdet, skal gi beskjed til arkivet hvis en behandling danner presedens. Arkivet

registrerer saken som presedenssak i det elektroniske sak/ arkivsystemet.

5. Utvalgsarbeid

Før møtet utarbeider utvalgssekretæren saksliste og sørger for utsending av sakene.

Normalt stiller rådmannens representant med sekretær i hovedutvalgsmøtene.

5.1.3 Saksfremlegg til behandling i utvalgsmøter må godkjennes av den som rådmannen

bemyndiger for det aktuelle utvalget. Slik godkjenning skjer via dokumentflyt i det

elektroniske sakarkivsystemet. Kun saksfremlegg som er godkjent på denne måten kan føres

opp på sakskartet av utvalgssekretæren.

Vedlegg 1 Fullført saksbehandling

Vedlegget viser saksbehandling i 14 trinn, med anvisning av arbeidsoppgaver på hvert trinn

og eventuelle merknader:

1. Sakene fordeles til saksbehandler

2. Saksbehandler avklarer sakshåndtering, og om vedkommende skal behandle saken



3. Vurdering av omfang

4. Vurdering av saksgang – ”Hvem skal fatte vedtak?”

5a Samarbeid med medsaksbehandlere

5b Sende saken til uttalelse dersom slik rett foreligger

6 innsamling av uttalelser

7 Foreløpig vurdering og utkast til saksfremstiling

8. Orientering av medsaksbehandlere om utkast, kvalitetssikring

9. Samlet utredning med fakta og vurderinger

10. Endelig vurdering/ klarering av vedtak i linjeledelsen

11a Kvalitetssikring før politisk behandling

11b Behandling administrativt, der saken ekspederes av saksbehandler

12 Vedtak evt. ny utredning

13 Vedtak – ekspedering og arkivering

14 Vedtak – intern underretning og lovlighetskontroll

Vedlegg 4 Rutiner for mottak av post med kart- eller tegningsvedlegg.

Viser detaljert hvordan man skal behandle ulike typer dokumenter.

Rutiner for varsling i Halden kommune etter AML § 2-4

Del 1: Rutiner for varsling i Halden kommune etter AML § 2-4 inneholder beskrivelse av

rutinens formål, beskrivelse av hva som anses som forsvarlig varsling og kritikkverdige

forhold, angivelse av retningslinjer for varslingen, krav som stilles til ledernes behandling av

varsling, rett til tilbakemelding til varsler, klage/ anke dersom det ikke skjer noen oppfølging,

bestemmelser om vern mot gjengjeldelse, samt informasjon til media

Del 2: Saksbehandlingsrutiner i forbindelse med varsling viser til at leder som mottar varsling

er ansvarlig for å følge nærmere angitte saksbehandlingsrutiner der saksbehandling skal være

skriftlig, varsler skal ha bekreftelse innen 14 dager, den det vasles om skal gjøres kjent med

varslingen og videre saksgang, samt gis anledning til å gi sin versjon av saken. Alle varsler

skal behandles, det må sørges for vern av varsleren, mottaker av varselet må undersøke og

vurdere varselet, samt fatte en beslutning om videre saksbehandling. Den som behandler

varselet skal sende rapport anonymisert til enhet personal og organisasjon.

I vedlegg 1 finnes lovhjemmel og utdrag av Ot.prp.nr. 84

I vedlegg 2 finnes skjema for varsling.



VEDLEGG 3: PLAN- OG BYGNINGSRETTENS KRAV TIL

SAKSBEHANDLING

Plan- og bygningsloven, med tilhørende forskrifter, veiledere osv. inneholder en rekke

føringer for hva som kan tillates og ikke når det gjelder bygging, riving, endring osv.

(materielle regler). Disse reglene definerer i stor grad kommunens handlingsrom i ulike typer

saker. I tillegg inneholder både plan- og bygningsloven og forvaltningsloven bestemmelser

som legger føringer for hvordan saksbehandlingen skal gjennomføres (prosessuelle regler).

Som beskrevet i vedlegg 1 er det vanskelig å avgjøre hvordan likebehandling skal forstås og

hvordan man skal vurdere om likebehandling praktiseres. I utledningen settes det ulovfestede

prinsippet i sammenheng med forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling.

Forvaltningsloven utgjør fundamentet for all utøvelse av forvaltningsmyndighet, men

suppleres av mer konkrete regler innenfor de ulike forvaltningsområder. Det følger av det

juridiske grunnprinsippet lex specialis at bestemmelser gitt i særlov går foran den generelle

forvaltningsretten. I denne sammenhengen innebærer det at der plan- og bygningsloven med

tilhørende forskrifter har bestemmelser som presiserer reglene i forvaltningsloven, går

førstnevnte regler foran. Der plan- og bygningsloven ikke inneholder krav til

saksbehandlingen er det forvaltningsloven som utgjør rettsgrunnlaget.

De utfordringer som er presentert i vedlegg 1 i forhold til hvordan man skal vurdere

likebehandling gjør seg gjeldende også på dette området. Bestemmelsene innenfor plan- og

bygningsretten er på den ene side svært detaljerte og konkrete, og gir lite rom for

skjønnsutøvelse. På den annen side finnes i loven en rekke unntak og skjønnsmessige

formuleringer, som åpner for stor kommunal frihet til å styre utviklingen i den enkelte

kommune gjennom planverk og praksis i enkeltsaker.

Utgangspunktet for en vurdering av om likebehandling praktiseres vil derfor først og fremst

være knyttet til prosessuelle regler, dog slik at materielle bestemmelser trekkes inn der det er

relevant for å forstå saksbehandlingen.

Gjennom reglene i forvaltningsloven og plan- og bygningsloven med forskrifter stilles det

krav til kommunens saksbehandling på en rekke områder, hvorav vi skal se nærmere på:

- Habilitet

- Veiledning

- Saksbehandlingstid

- Formalkrav til saker som skal behandles, herunder krav om tilstrekkelig informasjon

og dokumentasjon.

- Informasjon/ varsel til parter og berørte interesser.

- Formkrav til vedtak

- Klagebehandling

Habilitet.

Krav om upartiskhet er grunnleggende i forhold til likebehandling. Regler om upartiskhet

fremgår primært gjennom habilitetsreglene i forvaltningslovens § 661

: ”En offentlig

61 Det fremgår av lovens kommentarer at reglene om habilitet gjelder enhver som er ansatt i statens eller en

kommunes tjeneste, også personer med politiske verv jfr. lovens § 10.



tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe

avgjørelse i en forvaltningssak

a) når han selv er part i saken;

b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedadstigende linje eller i

sidelinje så nær som søsken;

c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor

eller fosterbarn til en part;

d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller

fullmektig for en part etter at saken begynte;

e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller

bedriftsforsamling for, et selskap som er part i saken og ikke helt ut eies av stat eller

kommune, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken.

Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke

tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan

innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig

tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.

Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse heller ikke treffes av en direkte

underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan.

Ugildhetsreglene får ikke anvendelse dersom det er åpenbart at tjenestemannens

tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige

eller private interesser tilsier at han viker sete.”

Tjenestemannen avgjør i følge § 8, første punktum, selv om han er ugild.

I følge Eckhoff kan man snakke om to typer habilitet: generell og spesiell. Førstnevnte form

utelukker muligheten for å inneha visse kombinasjoner av stillinger og verv, mens sistnevnte

stiller krav om upartiskhet i den enkelte sak.

Hovedpoenget er for Eckhoff at ”Det er svekkelsen av tilliten til vedkommendes upartiskhet

som er avgjørende. Selv om den (eller de) som avgjør habilitetsspørsmålet stoler fullt og helt

på at tjenestemannen vil opptre upartisk, kan det likevel være grunn til å erklære ham inhabil

hvis omstendighetene ligger slik at man må regne med at publikums tillit til hans upartiskhet

er svekket.” Vurdering av habilitet må i alle sammenhenger ta hensyn til kompleksiteten og

skjønnselementet i saken.

Dersom det foreligger forhold etter 1. ledd inntrer inhabilitet automatisk. Inhabilitet etter

annet ledd inntrer først etter en konkret vurdering i den enkelte sak.

Annet ledd er generelt og skjønnsmessig utformet og gir liten veiledning for nærmere

avgrensning av kriteriene for inhabilitet (Woxholth 2006:150, Bernt og Rasmussen 2003:172,

Sivilombudsmannen sak 2005/984)62

. Formålet med bestemmelsen fremgår av

lovforarbeider63

: ”Andre ledd er derimot mer skjønnsmessig utformet, … . Bestemmelsen skal

fange opp de tilfeller som faller utenfor første ledd, men som likevel bør rammes på grunn av

tjenestemannens tilknytning til saken. Bakgrunnen for den generelle utformingen er at det

62 Spørsmålet om innholdet i § 6 annet ledd har vært diskutert ved flere endringer av forvaltningsloven. Ut fra

forarbeidene ser det ikke ut til at endringer er gjennomført. Se Ot.prp.nr.3 (1976-1977) og Ot.prp.nr.75 (1993-

1994). 63 Forarbeider til endringslov av forvaltningsloven.



ikke er mulig å la loven regne opp alle tilfeller som bør utløse inhabilitet.”

(Ot.prp.nr.75(1993-1994):14)64

.

Det er en utbredt forståelse at (Woxholth 2006:168, Bernt og Rasmussen 2003:169,

Sivilombudsmannen 2005/984) lovens ordlyd må forstås slik at det ikke stilles krav om

årsakssammenheng i forhold til om de forhold som fører til inhabiliteten faktisk har eller vil

påvirke tjenestemannens behandling av saken. Det anses tilstrekkelig at forholdet er egnet til å

påvirke. Det stilles altså krav om en objektiv vurdering av forholdet65

.

Det sentrale vurderingselementet etter annet ledd er om det foreligger ”særegne forhold” som

samtidig er egnet til å svekke tilliten til tjenestemannens upartiskhet66

.

Det er verdt å merke seg at habilitetsreglene gjelder både for tilrettelegging av grunnlaget for

en forvaltningssak og til å treffe avgjørelse i saken. ”Avgjørelse” defineres ikke i loven, men

det er allment akseptert at begrepet har et videre meningsinnhold enn ”vedtak” slik dette er

definert i forvaltningsloven § 267

.

Det er også verdt å merke seg at dersom en overordnet er inhabil, vil alle underordnede også

være inhabile til å treffe avgjørelse i saken.

Veiledning

Forvaltningsloven viser til en generell veiledningsplikt i § 11 ”Forvaltningsorganene har

innenfor sitt saksområde en alminnelig veiledningsplikt. Formålet med veiledningen skal være

å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig

måte.”

Videre følger det av annet ledd at forvaltningsorganet skal gi private parter i en sak veiledning

om gjeldende lover og forskrifter og vanlig praksis på vedkommende saksområde og om

regler for saksbehandlingen og parters rettigheter og plikter. Denne plikten er i noen grad

konkretisert gjennom Plan- og bygningsloven.

Veiledningsplikten er noe mer utdypet i § 11d som lyder: ”I den utstrekning en forsvarlig

utførelse av tjenesten tillater det, skal en part som har saklig grunn for det, gis adgang til å

tale muntlig med en tjenestemann ved det forvaltningsorgan som behandler saken. …

Blir det ved muntlige forhandlinger, konferanser eller telefonsamtaler av en part gitt nye

opplysninger eller anførsler av betydning for avgjørelsen av saken, skal de såvidt mulig

nedtegnes eller protokolleres. Det samme gjelder iakttakelser tjenestemannen gjør ved

befaring m.m.”

64 Tilsvarende fremgår det av teorien at formålet med bestemmelsen er å ramme interessetilknytninger av ulike

slag mellom en tjenestemann og en part. Dette for å sikre tilliten til saksbehandlingen og forhindre at

tjenestemannen legger vekt på utenforliggende og dermed usaklige hensyn. Se blant annet Woxholth 2006:150,

Bernt og Rasmussen 2003:172-173, og Sivilombudsmannen sak 2005/984. 65 Se også Rt. 1996 side 64. 66

Det foreligger en stor mengde uttalelser og avgjørelser om hvordan lovens ordlyd skal forstås, og hva som

skal regnes som rettslige rammer for bestemmelsen. Det vil føre for langt å gå inn i disse her. 67 Vedtak forstås i § 2, første ledd, bokstav a) som ”vedtak, en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig

myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer

(enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter).” Se for øvrig Woxholth og Eckhoff.



Plan- og bygningsloven § 93 a omhandler forhåndskonferanser, som skisserer en formell

arena for veiledning og informasjonsutveksling. Bestemmelsen lyder: ”For nærmere

avklaring av rammer og innhold i tiltaket kan det holdes forhåndskonferanse mellom

tiltakshaver, kommunen og andre berørte parter og organer. Forhåndskonferanse kan kreves

av tiltakshaver eller plan- og bygningsmyndighetene. Det skal føres referat fra

forhåndskonferansen. Referatet skal dokumentere de forutsetningene som er lagt til grunn og

danner grunnlag for videre behandling i saken. … ”

Bestemmelsen retter seg primært mot søknadspliktige tiltak. Tyrén (2004) viser imidlertid at

kommunen har et veiledningsansvar også for meldingssaker og i saker om søknadspliktige

tiltak uavhengig av forhåndskonferansen.

I meldingssaker etter Pbl § 86 a legges ansvaret for at tiltaket er i samsvar med loven og at

dette kan dokumenteres, ligger hos den private part. Imidlertid fremholder Tyrén (2004: 330)

at ”Bygningsmyndighetene skal være byggherren behjelpelig med å skaffe de nødvendige

opplysninger om forholdet til bygningslovgivningen og annen lovgivning m.v.”

Tilsvarende viser han til at kommunen har aktivitetskrav knyttet til å bidra til at søknader om

tiltak er komplette: ”Kommunen skal på forespørsel på et tidlig tidspunkt – ved

forhåndskonferanse eller på annen måte – sørge for at krav til søknad blir gjort kjent for

tiltakshaver/ ansvarlig søker. Kommunen skal gjøre oppmerksom på mangler ved søknaden

snarest mulig.” (Tyrén (2004:382)).

Saksbehandlingstid

Forvaltningsloven § 11a stiller krav om at forvaltningen skal behandle saker ”uten ugrunnet

opphold”, og at det skal sendes foreløpig svar dersom svar vil ta uforholdsmessig lang tid

eller dersom enkeltvedtak ikke kan avgjøres innen en måned.

Plan- og bygningsloven inneholder imidlertid krav til saksbehandlingstid som går foran de

mer generelle reglene i forvaltningsloven.

Loven opererer med følgende frister:

- Meldingssaker etter §§ 81, 85, 86a og 86b skal være behandlet av kommunen innen 3

uker. Med behandlet forstås i loven at det skal være fremsatt krav om at tiltaket legges

frem som søknad. Dersom tilbakemelding fra kommunen ikke er gitt, kan arbeidet

igangsettes.

- Søknad om tiltak skal, i henhold til § 95, avgjøres innen 12 uker etter at søknaden er

fullstendig. Fristen kan forskyves dersom det er betinget tillatelse eller samtykke eller

det er ønsket uttalelse fra annen myndighet. Dersom fristen oversittes skal

byggesaksgebyret delvis tilbakebetales fra kommunen.

- Søknadspliktige tiltak som oppfyller krav til å bli behandlet som ”enkle tiltak” etter

§ 95 b skal behandles av kommunen innen 3 uker. Ved fristoverskridelse regnes

tillatelse for gitt. For at tiltaket skal regnes som ”enkelt tiltak” kreves at:

o tiltaket er i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og

bygningsloven

o det foreligger ikke protester fra naboer eller gjenboere

o ytterligere tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet er ikke

nødvendig, eller er innhentet på forhånd.



Formalkrav til grunnlaget for avgjørelsen

Forvaltningsloven § 17 stiller krav om at ”Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt

opplyst som mulig før vedtak treffes.”

Gjennom Plan- og bygningsloven, og særlig forskrift om saksbehandling og kontroll i

byggesaker (SAK) stilles en rekke krav til hvilke opplysninger som skal danne grunnlag for

kommunens behandling av ulike typer saker. Tyrén (2004:330, 384) påpeker at regelverket

legger ansvaret for å sørge for korrekte og tilstrekkelige opplysninger hos den private part.

Kommunen har imidlertid ansvar for å bidra til, og kontrollere, at den har tilstrekkelig

grunnlag for å behandle saken på riktig måte og å ta sin avgjørelse.

For at kommunen skal kunne avgjøre hvordan henholdsvis meldinger om tiltak skal behandles

og å avgjøre søknader om tillatelse stiller SAK § 18 krav om at søknader om tillatelse etter

§ 93 første ledd, enkle tiltak etter § 95 b og meldinger etter §§ 81 (driftsbygninger i

landbruket), 85 (midlertidige eller transportable bygninger, konstruksjoner eller anlegg), 86 a

(mindre tiltak på bebygd eiendom) og 86 b (byggearbeid innenfor en enkelt bedrifts område)

”... skal inneholde de opplysninger som er nødvendige for at kommunen skal kunne ta stilling

til om tiltaket er i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og

bygningsloven”.

Hvilke opplysninger som kreves fremgår av SAK § 19:

a. Tiltakshaver

b. Eiendom og eksisterende bebyggelse som berøres av tiltaket

c. Forhåndskonferanse

d. Forhold til plangrunnlaget

e. Krav til estetikk og arkitektonisk utforming

f. Tiltakets sikkerhet mot naturskade

g. Nabovarsling

h. Beskrivelse av tiltakets art

i. Størrelse og grad av utnytting

j. Atkomst, vannforsyning, avløp og fjernvarmetilknytning

k. Minsteavstand til annen bebyggelse, kraftlinjer, veimidte, vann- og avløpsledninger

l. Tegninger og situasjonsplan

m. Forhold til andre myndigheter jfr. Pbl § 95

n. Søknader om ansvarsrett

o. Kontrollplaner for prosjektering og utførelse, og kontrollerklæringer for

prosjekteringen

p. Dispensasjon, herunder hvilke særlige grunner som påberopes

I henhold til forskriften differensieres kravene for ulike typer saker:

- Søknad om tillatelse etter § 93 og § 95 b skal inneholde opplysninger som nevnt i

bokstavene a-p i den utstrekning de er nødvendige for kommunens behandling

- Melding etter § 81 og § 86 a skal inneholde opplysninger som nevnt i bokstavene a-m

og p i nødvendig utstrekning

- Melding etter § 85 skal inneholde opplysninger som nevnt i bokstavene a-c, f, h, l i

den utstrekning det er nødvendig

Tyrén (2004: 331, 382-384) viser til at bygningsmyndighetene i kommunen bør snarest mulig

sjekke at mottatte meldinger og søknader er korrekt utfylt og at de medfølgende tegninger mv.

er tilstrekkelige for å bedømme arbeidets lovlighet.



Tyrén (2004:331) presiserer videre at bygningsmyndighetene kan, innen 3 uker etter at

melding er mottatt, kreve at byggeplanene behandles som søknad om tillatelse. Dette skal bare

kreves i særlige tilfelle, for eksempel der:

- byggeplanene er i strid med regelverket

- den foreslåtte løsning har åpenbare svakheter med hensyn til for eksempel

planløsning, plassering eller eksteriørmessig utforming.

- Meldingen med vedlegg lider av vesentlige feil og mangler

- Utnyttelse av tomt eller utforming av bygning krever en nærmere vurdering.

For søknadspliktige tiltak påpeker Tyrén (2004: 384) at bygningsmyndighetene har som sin

oppgave å kontrollere søknaden opp mot plangrunnlaget, forholdet til omgivelsene,

grunnforhold, uteareal, byggets utseende mv. Dette innbefatter ofte vurderinger meget

skjønnsmessig karakter. Samtidig skal myndighetene føre tilsyn med at ansvarlig foretak

utfører kontroll i henhold til lovens krav.

Informasjon/ varsel til parter og berørte interesser

I henhold til forvaltningsloven § har parter i en sak rett til å gjøre seg kjent med sakens

dokumenter dersom de ønsker det. I henhold til § 17 har forvaltningsorganet likeledes plikt til

å forelegge for en part informasjon organet mottar i saksbehandlingen og la vedkommende

uttale seg til disse.

Plan- og bygningsloven er derimot basert på at kommunen skal få seg forelagt relevante

opplysninger og dokumenter fra den private part. I loven er informasjonskravet snarere

knyttet til plikten tiltakshaver har til å informere andre berørte interesser gjennom

nabovarsling.

Tiltak som er meldepliktige etter § 81 og § 86a, samt tiltak som krever søknad om tillatelse

etter § 93 jfr. § 94 skal i regelen nabovarsles. Kravet er likelydende for alle tre tiltak og lyder:

”Før … [melding/ søknad] sendes inn, skal naboer og gjenboere varsles hvis ikke disse

skriftlig har sagt fra at de ikke har noe å bemerke. I varselet skal gis melding om at mulige

merknader må være kommet til… [kommunen/ ansvarlig søker] innen 2 uker etter at varslet er

sendt og grunnlagsmaterialet for … [meldingen/ søknaden] er gjort tilgjengelig.”

I henhold til SAK § 16 nr. 3 skal varselet ”… inneholde tilstrekkelige opplysninger til at

naboer eller gjenboere kan vurdere om tiltaket berører deres interesser. … Det skal fremgå

av nabovarsel om tiltaket krever dispensasjon fra bestemmelser gitt i eller i medhold av plan-

og bygningsloven, samt hvilke bestemmelser dette i tilfelle gjelder.”

I henhold til Pbl. § 94 nr. 3 jfr. § 81 skal kommunen vurdere om nytt nabovarsel er påkrevd.

Kommunen kan imidlertid også frita søkere fra nabovarsel på gitte vilkår i loven, i henhold til

SAK § 16 nr.5.

Formkrav til vedtak

Forvaltningslovens kapittel V stiller eksplisitte krav til formen og innholdet i enkeltvedtak.

Det følger av §§ 23-27 at:

- Vedtak i regelen skal være skriftlige, med mindre dette av praktiske grunner vil være

særlig byrdefullt for organet.



- Vedtak i regelen skal grunngis. Begrunnelsen skal gis samtidig med at vedtaket fattes.

Unntak fra begrunnelsesplikten er blant annet knyttet til saker der det ikke er grunn til

å tro at noen kan være misfornøyd med vedtaket.

- Begrunnelsen skal vise til:

- De regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene

- Gjengi innholdet i reglene i nødvendig utstrekning for at parten skal forstå

vedtaket

- Nevne de faktiske forhold som vedtaket bygger på

- Nevne de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av

forvaltningsmessig skjønn.

- Partene skal underrettes så snart som mulig, og i regelen skriftlig dersom dette ikke er

særlig byrdefullt for forvaltningsorganet.

Disse kravene må håndheves noe ulikt for meldingssaker og søknadspliktige tiltak etter Plan-

og bygningsloven.

Meldepliktige tiltak etter lovens §§ 81, 85, 86 a og 86 b omfattes, i henhold til SAK § 8, ikke

av reglene om saksbehandling. De er således ikke avhengige av tillatelse før arbeidet kan

iverksettes. Slik det er vist ovenfor kan kommunen innen tre uker etter at melding er mottatt

kreve at saken fremlegges som søknad. Dersom kommunen ikke gir slik tilbakemelding innen

tre uker kan arbeidet iverksettes.

Utfall av søknad om tiltak skal, som vist ovenfor, avgjøres innen henholdsvis tre eller tolv

uker og vil være betinget av de faktiske forhold i saken. Saksbehandling av søknadspliktige

tiltak reguleres av lovens § 95 nr. 6, der det fremkommer at ”Kommunen skal straks gi

skriftlig melding om vedtaket til ansvarlig søker og til de naboer, gjenboere og andre som har

protestert.”

I henhold til SAK § 23, bokstav f regnes tillatelse for gitt dersom kommunen overskrider

tidsfristen på tre uker for behandling av enkle tiltak etter § 95 b.

Klage:

I henhold til forvaltningsloven § 28 kan alle enkeltvedtak påklages av part eller annen med

rettslig klageinteresse.

Etter plan- og bygningsloven § 15, 2.ledd, er departementet klageinstans for vedtak etter

loven. Ved klage over vedtak som er fattet av det faste utvalget for plansaker, skal saken

forelegges utvalget som kan omgjøre vedtaket dersom det finner klagen begrunnet. I motsatt

fall sendes saken med utvalgets uttalelse til departementet. Myndigheten til å behandle

klagesaker er delegert fra departementet til fylkesmannen gjennom rundskriv68

.

Ved klage over vedtak om dispensasjon av kommunestyret eller annet organ som er

dispensasjonsmyndighet etter særskilt bestemmelse i kommuneplanens arealdel,

reguleringsplan eller bebyggelsesplan skal saken på samme måte forelegges det organ som er

dispensasjonsmyndighet.

68 Se Tyrén (2004:71)



Særlig om dispensasjoner

Kommunen er gjennom plan- og bygningsloven gitt en særskilt mulighet til å tillate tiltak som

er i strid med loven eller med kommunens vedtatte planer.

Bestemmelsen om dispensasjon i § 7 lyder: ”Når særlige grunner foreligger, kan kommunen,

dersom ikke annet er fastsatt i vedkommende bestemmelse, etter søknad gi varig eller

midlertidig dispensasjon fra bestemmelser i denne lov, vedtekt eller forskrift. Myndigheten til

å gjøre vedtak om dispensasjon fra bestemmelser fra arealdel til kommuneplen,

reguleringsplan og bebyggelsesplan, er med mindre annet er bestemt i vedkommende plan,

lagt til det faste utvalget for plansaker etter denne lovs § 9-1. … Det kan settes vilkår for

dispensasjonen.

…

Før det gjøres vedtak, skal naboer og gjenboere varsles på den måten som er nevnt i § 94

nr.3.”69

Begrepet ”særlige grunner” er mye diskutert i rettspraksis og rettsteori, og det synes klart at

begrepet ”… må ses i forhold til de offentlige hensyn planlovgivningen skal ivareta. De

særlige grunner som kan begrunne en dispensasjon, er i første rekke knyttet til areal- og

ressursdisponeringshensyn. (Tyrén 2004: 46).

Tyrén viser videre til at i den enkelte dispensasjonssak må det foretas en konkret og reell

vurdering av de faktiske forhold i saken. Foreligger det en ”overvekt av hensyn” som taler for

dispensasjon vil lovens krav være oppfylt.

Det presiseres hos Tyrén (2004:46) at dispensasjon bør ikke gis dersom de oppgitte grunner er

generelle for flere eiendommer innenfor et planområde, slik at dispensasjonen kan skape

presedens. Generelle grunner kan ikke sies å være ”særlige”.

Det vektlegges ytterligere at planer har blitt til gjennom omfattende prosess, og at det ikke

skal være en kurant sak å fravike disse. Adgangen til å gi dispensasjon skal derfor ikke brukes

slik at planene undergraves som beslutnings- og informasjonsgrunnlag.

Dersom det søkes dispensasjon fra kommuneplanens arealdel, reguleringsplan,

bebyggelsesplan eller fra forbud mot bygging og fradeling i 100-metersbeltet etter Pbl. § 17-2,

skal fylkeskommunen og statlige myndigheter være gitt høve til å uttale seg, dersom deres

interesser blir berørt.

Ulovlighetsoppfølging

Et særlig forhold som tilligger kommunen som forvaltningsmyndighet er adgangen etter Plan-

og bygningsloven § 113 til å ”… gi den ansvarlige pålegg med frist om retting …, herunder

forbud mot fortsatt virksomhet. Om nødvendig kan plan- og bygningsmyndighetene kreve

hjelp av politiet for gjennomføring av pålegg om stansing av arbeidet eller opphør av bruk.”

69 § 94 nr.3 regulerer ordinært nabovarsel



VEDLEGG 4: KOSTRA-RAPPORTERING 2006-2008

2006 Halden

Gj.snitt alle

kommuner

Gj.snitt

landet

utenom Oslo

Gj.snitt

Østfold

Gj.snitt

kommunegruppe

13

Alder for kommuneplanens arealdel 3 5 5 3 3

Alder for kommuneplanens samfunnsdel .. 5 5 4 3

Gjeldende plan eller retningslinjer med spesiell fokus på

universell utforming Nei .. .. .. ..


klima og energi, som omfatter mål om å redusere

klimagassutslipp .. .. .. .. ..

Antall kommunedelplaner for areal vedtatt i

rapporteringsåret .. 0 0 0 0

Antall tematiske kommunedelplaner vedtatt i

rapporteringsåret 1 0 0 0 0

Antall reguleringsplaner vedtatt av kommunestyret siste år 16 5 5 4 13

Av disse fremmet som private forslag 9 4 4 3 10

Antall bebyggelsesplaner vedtatt av kommunen siste år .. 1 1 1 2

Av disse fremmet som private forslag .. 1 1 0 2

Plan med spesiell fokus på biol. mangfold, friluftsliv

og/eller kulturminner/kulturmiljø Ja .. .. .. ..

Antall regulerings-/bebyggelsesplaner som omfatter

spesialområde naturvern eller bevaring av kulturminner

(PBL §25.6) vedtatt i rapporteringsåret 3 .. .. .. ..

Andel regulerings-/bebyggelsesplan som omfatter

spesialomr. naturvern eller bevaring av kulturmin. i

forhold til alle regulering- og bebyg.planer vedtatt i

rapporteringsåret. 19 12 11 16 13

Antall lokale tiltak kommunen har initiert eller støttet,

kulturminner eller kulturmiljø .. 2 2 2 3

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid, vedtatte

reguleringsplaner (kalenderdager) 314 208 207 174 242

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid, byggesaker

(kalenderdager) 56 32 32 32 40

Andel søkn. om tiltak der komm. har overskredet

lovpålagt saksbehandlingstid .. .. .. .. ..

Antall meldinger om tiltak mottatt siste år per 10 000

årsinnbygger i kommunen 76 76 83 73 71

Antall søknader om tiltak mottatt siste år per 10 000


Antall søknader og meldinger om tiltak for fredete bygg

og ikke-fredede bygn. oppført før 1850 mottatt .. 934 926 9 76

Antall dispensasjoner knyttet til nye bygninger i

strandsonen per 100 km kystlinje. Gjelder utenfor

tettsteder 0 1,2 1,2 1,4 1,5

Andel dispensasjonssøkn. for nybygg i 100-m beltet langs

saltvann innvilget .. .. .. .. ..

Andel nye bygninger i 100m-beltet langs sjø (saltvann)

innvilget v/disp. som er erstatningsbygg .. .. .. .. ..

Andel søknader om dispensasjon knyttet til nybygg i

LNF-omr. med byggeforbud langs ferskvann innvilget ved

dispensasjon. .. .. .. .. ..


LNF-omr. innvilget. 100 .. .. .. ..

Andel søknader om tiltak i spesialområde bevaring for

kulturminner innvilget ved dispensasjon. .. 17 17 10 19



2007 Halden

Gj.snitt alle

kommuner

Gj.snitt

landet

utenom Oslo

Gj.snitt

Østfold

Gj.snitt

kommunegruppe

13




universell utforming .. .. .. .. ..



klimagassutslipp Ja .. .. .. ..





Antall reguleringsplaner vedtatt av kommunestyret siste

år 1 5 5 3 10


Antall bebyggelsesplaner vedtatt av kommunen siste år 0 1 1 0 2



og/eller kulturminner/kulturmiljø Ja .. .. .. ..



(PBL §25.6) vedtatt i rapporteringsåret .. .. .. .. ..




rapporteringsåret. .. 9 10 9 13




reguleringsplaner (kalenderdager) .. 235 235 189 268


(kalenderdager) 37 35 35 27 44








og ikke-fredede bygn. oppført før 1850 mottatt 1 881 864 14 63



tettsteder 0 1 1 3,1 1,6

Andel dispensasjonssøkn. for nybygg i 100-m beltet

langs saltvann innvilget .. .. .. .. ..




LNF-omr. med byggeforbud langs ferskvann innvilget

ved dispensasjon. .. .. .. .. ..


LNF-omr. innvilget. .. .. .. .. ..





2008 Halden

Gj.snitt

kommunegrup

pe 13

Gj.snitt

Østfold

Gj.snitt

landet

utenom Oslo

Gj.snitt alle

kommuner




universell utforming Nei .. .. .. ..



klimagassutslipp Ja .. .. .. ..





Antall reguleringsplaner vedtatt av kommunestyret siste

år 9 11 4 5 5


Antall bebyggelsesplaner vedtatt av kommunen siste år 1 1 0 1 1



og/eller kulturminner/kulturmiljø Nei .. .. .. ..



(PBL §25.6) vedtatt i rapporteringsåret .. .. .. .. ..




rapporteringsåret. .. 11 27 12 11




reguleringsplaner (kalenderdager) 300 268 183 225 226


(kalenderdager) .. 44 27 34 34




årsinnbygger i kommunen .. 62 72 78 71


årsinnbygger i kommunen .. 127 151 132 124


og ikke-fredede bygn. oppført før 1850 mottatt .. 101 11 568 579



tettsteder .. 2,2 2,5 1 1

Andel dispensasjonssøkn. for nybygg i 100-m beltet

langs saltvann innvilget .. .. .. .. ..




LNF-omr. med byggeforbud langs ferskvann innvilget

ved dispensasjon. .. .. .. .. ..


LNF-omr. innvilget. .. .. .. .. ..



likebehandling i saksbehandling etter plan- og bygningsloven i saksbehandling etter plan... ·...

Documents