Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales - CIEN -

LINEAMIENTOS DE POLTICAECONMICA, SOCIAL Y DE SEGURIDAD PARA GUATEMALA 2011-2021 RESUMEN DE LAS PROPUESTAS

Guatemala, julio 2011

Primera edicin Guatemala, julio 2011 Se permite la reproduccin total o parcial de esta obra, incluyendo el diseo tipogrfico y de portada, por cualquier medio, electrnico o mecnico, siempre que se cite la fuente. Diseo de portada: TEQUILA \ Guatemala

Al documento puede accederse a travs de la direccin web: www.cien.org.gt

A todos los guatemaltecos, especialmente los ms pobres

Declaracin de propsitosDe cara al presente proceso de Elecciones Generales 2011, Guatemala se encuentra en un momento propicio para impulsar una propuesta de transformacin que busque de manera pertinente el desarrollo econmico, social y de seguridad del pas y de sus habitantes. Es decir, es un momento favorable para afrontar los desafos que hoy lastiman profundamente a su poblacin. El proyecto Lineamientos es una propuesta que de forma integral sugiere cambios para la prxima dcada en las reas econmica, social y seguridad tomando en cuenta la situacin actual del pas; a fin de que los distintos actores, especialmente los funcionarios pblicos, focalicen sus esfuerzos en acciones que se traduzcan en mejoras sensibles de la calidad de vida de todos los guatemaltecos, alrededor de tres objetivos: a) acelerar y mejorar el crecimiento econmico; b) promover el desarrollo social; y, c) mejorar la seguridad ciudadana. El trabajo se llev a cabo en dos fases que se disearon luego de revisar experiencias anteriores, consultar expertos, estudiar otros pases, compartir las propuestas con lderes de distintos sectores y discutir con profesionales y la poblacin en general. Deseamos involucrar a los guatemaltecos a ser parte de la solucin! La primera const en realizar un diagnstico compartido sobre los problemas de inters pblico prioritarios en 20 campos de estudio, en tres reas distintas. La segunda fase inici tras una validacin interna de la informacin mediante un proceso de consulta en espacios de discusin denominados Comisiones de Trabajo. Otra modalidad de consulta empleada, en algunos campos, fueron reuniones de trabajo cara a cara con especialistas que realizaron aportes tcnicos de mayor profundidad. Discutimos y conversamos a partir de nuestros anlisis con los equipos tcnicos de los partidos polticos. La metodologa tambin incluy el apoyo de expertos internacionales y de otros tcnicos locales, para definir los lineamientos de poltica pblica a implementar durante los siguientes diez aos. Finalmente, compartimos nuestros conocimientos con los medios de comunicacin. Este deseo por marcar un rumbo sobre las reformas necesarias para el pas no es un ejercicio nuevo. En septiembre de 1990 el CIEN public, por primera vez, sus Lineamientos de poltica econmica y social. Con leves variantes en el ttulo, en los motivos y en la postura, el hecho se repiti en 1995, en 1999 y en 2003. Los cuatro documentos anteriores estaban unidos por una misma columna vertebral, algunas de cuyas vrtebras fundamentales son stas: a) se trabaja de cara a unas elecciones prximas; b) se piensa en una perspectiva de largo plazo; c) se reconoce una situacin de pobreza y se apuesta por el desarrollo econmico, en igualdad de oportunidades, para superarla; d) se invita a cada guatemalteco a participar en la construccin de una Guatemala prspera y pacfica. En esta edicin se formulan un conjunto de recomendaciones y lneas de accin para desarrollar aspectos fundamentales de la poltica econmica, social y de seguridad del pas en el perodo 2011-2021, y que corresponden a un resumen de los 20 campos analizados. Esta es nuestra quinta entrega de Lineamientos si la terquedad es un vicio, la tenacidad es una virtud: fe y esperanza, ilusin y ganas de seguir luchando. Cuando ms arrecia la turbulencia es cuando ms se necesita tener el pulso firme, la visin clara y el rumbo definido. No ser fcil, pero s posible con la colaboracin de todos. Lo invitamos a construir una Guatemala prspera y segura en la que todos nos sintamos realizados, orgullosos y felices!

ndice1. Qu es CIEN? ..................................................................................................................................... 10 1.1. 1.2. 2. 3. Principios que nos inspiran ......................................................................................................... 10 Bases para el desarrollo .............................................................................................................. 11

El hroe, la princesa y el dragn ......................................................................................................... 12 El dao que han causado los dragones ............................................................................................... 14 3.1. 3.2. 3.3. Se ha vulnerado la vida y la propiedad de los guatemaltecos. ................................................... 14 Se han vulnerado los sueos de los guatemaltecos de un futuro mejor .................................... 15 Se ha vulnerado la esperanza de los guatemaltecos por ser dueos de su destino .................. 15

4.

El futuro que tendremos si no actuamos ............................................................................................ 16 4.1. 4.2. 4.3. Si no encontramos guatemaltecos con coraje ............................................................................ 16 Si no encontramos guatemaltecos solidarios ............................................................................. 17 Si no encontramos guatemaltecos con determinacin .............................................................. 19

5.

Llamando a los guatemaltecos: el futuro que podemos crear ........................................................... 22 5.1. 5.2. Un llamado a los guatemaltecos ................................................................................................. 22 La Guatemala que queremos ...................................................................................................... 22

6.

Conociendo a nuestros dragones, nuestros desafos a superar ......................................................... 26 6.1. 6.2. Metodologa de Diagnsticos de Crecimiento ............................................................................ 26 Metodologa de Diagnsticos de Crecimiento para Guatemala ................................................. 27

7.

Con coraje: logrando la seguridad ciudadana en Guatemala ............................................................. 30 7.1. 7.2. 7.3. 7.4. 7.5. 7.6. Incrementando la prevencin de la violencia ............................................................................. 30 Impulsando la resolucin pacfica de conflictos ......................................................................... 43 Renovando la Polica Nacional Civil ............................................................................................ 50 Precisando el rol del ejrcito ...................................................................................................... 61 Mejorando el sistema penitenciario ........................................................................................... 69 Modernizando la gestin administrativa del Ministerio de Gobernacin .................................. 76

8.

Con solidaridad: incrementando el capital humano en Guatemala ................................................... 82 8.1. Mejorando la calidad educativa en Guatemala .......................................................................... 83

8.2. 8.3. 8.4. 8.5. 8.6. 9.

Mejorando la salud en Guatemala.............................................................................................. 96 Mejorando la provisin de agua potable y saneamiento ......................................................... 106 Reduciendo la pobreza en Guatemala ...................................................................................... 109 Mejorando las viviendas de los guatemaltecos ........................................................................ 116 Previendo para el futuro ........................................................................................................... 122

Con justicia: creando un Estado para todos los guatemaltecos ....................................................... 130 9.1. 9.2. 9.3. 9.4. 9.5. Atrayendo y manteniendo servidores pblicos de alto nivel ................................................... 131 Mejorando las compras y contrataciones del Estado ............................................................... 138 Creando igualdad de oportunidades entre guatemaltecos de distintas culturas .................... 145 Mejorando la provisin de servicios de forma descentralizada ............................................... 151 Mejorando los rganos de control............................................................................................ 159 Con determinacin: generando empresarios y empleados formales en Guatemala ................... 164 Reformando el mercado laboral ........................................................................................... 164 Incrementando la productividad de las MIPYMES ................................................................ 175 Generando una economa globalizada y competitiva .......................................................... 183 Incrementando la competitividad rural y mejorando el manejo de cuencas ....................... 192 Mejorando y ampliando la infraestructura logstica............................................................. 202 Mejorando la provisin y cobertura del servicio elctrico ................................................... 205

10.

10.1. 10.2. 10.3. 10.4. 10.5. 10.6. 11.

Con responsabilidad: haciendo un esfuerzo colectivo para aumentar los recursos fiscales ........ 210 Situacin actual ..................................................................................................................... 211 Desafos a superar ................................................................................................................. 220 Lineamientos para una poltica tributaria............................................................................. 221

11.1. 11.2. 11.3. 12.

Construyendo Lineamientos ......................................................................................................... 226 Objetivos de Lineamientos 2011-2021 ................................................................................. 227 Metodologa de Lineamientos .............................................................................................. 228

12.1. 12.2. 13.

Equipo de trabajo.......................................................................................................................... 236

1. Qu es CIEN?El Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales -CIEN- es una entidad privada, no lucrativa, poltica pero no partidista, fundada en 1981. Su misin es mejorar las condiciones de vida de las personas, mediante propuestas basadas en el estudio tcnico, analtico y riguroso de los desafos relacionados con la promocin del bienestar en su debido contexto. El CIEN tiene como propsito impulsar el desarrollo de Guatemala mediante: El estudio tcnico de los problemas econmicos y sociales de Guatemala. El conocimiento y anlisis de los mismos. El planteamiento de soluciones concretas, congruentes con la realidad nacional.

1.1. Principios que nos inspiranEl ser humano es el principio y fin de todos los esfuerzos. El ser humano es el actor y la razn de ser del desarrollo econmico y social. Asimismo, es a quien se dirigen las acciones y polticas del estado. La persona tiene derechos contra los que nadie puede atentar, y que deben ser reconocidos y respetados por todos. El ms importante de ellos es el respeto a su vida e integridad personal. Un rgimen que no garantiza la vida e integridad personal de los ciudadanos o que atenta conscientemente contra ellos est en flagrante contradiccin contra los principios en los que se ha fundado una sociedad. La libertad es un derecho bsico de toda persona. Al hombre slo se le concibe como ser libre. El hombre se realiza como individuo y como ser social en el ejercicio responsable de su libertad. Todos estamos llamados a responder por nuestros actos y por las consecuencias que se deriven de ellos. El ejercicio de la libertad en sus diferentes facetas (libertad de asociacin, de empresa, de expresin) es un derecho inherente a cada persona, y no tiene ms lmites que la prohibicin moral de no hacer a otros lo que no se quiere para s mismo y las prohibiciones impuestas por el marco jurdico de un Estado de Derecho. El derecho a la propiedad es inherente a la condicin del hombre. El respeto a la propiedad privada es condicin necesaria para tener un orden social justo, para preservar la armona entre los hombres y para trabajar eficientemente en la administracin de los bienes. Las personas tienen derecho a poseer y usar lo que en justicia hayan adquirido. Para garantizar el derecho a la propiedad es necesario que el Estado tenga los mecanismos para preservarlo y procure el cumplimiento de los contratos. El bien comn es el resultado de la libertad individual y de la sociedad. La bsqueda del bien comn es un permanente desafo para el Estado. El ideal de toda sociedad es la consecucin del bien comn, que podra definirse como el conjunto de condiciones sociales que permitan a todos los miembros de la sociedad alcanzar su plena realizacin personal. En principio, el ejercicio del la libertad dentro de un marco institucional justo, en el que prevalece un Estado de Derecho le permitira a los individuos

10

alcanzar el bien comn por su cuenta. Pero existen personas que no tienen las oportunidades para desarrollarse plenamente por s mismas, as como tareas que no pueden realizarse individualmente. En ese sentido, la consecucin del bien comn requiere del ejercicio de la libertad individual y de un Estado que garantice el orden institucional y la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos. La igualdad de oportunidades implica, necesariamente, una visin solidaria de la sociedad. El papel del Estado debe tener un carcter subsidiario. Para lograr el desarrollo de los individuos y de la sociedad misma, el papel del Estado debe tener un carcter subsidiario. Esto implica que el Estado desarrollar las actividades que los individuos como tales, o libremente asociados, no puedan desarrollar. La aplicacin del principio de subsidiariedad permite liberar la creatividad humana, as como tener un Estado que apoya en la consecucin del bien comn. Debe haber tanta iniciativa individual como sea posible y solamente tanto Estado como sea necesario.

1.2. Bases para el desarrolloBasado en que el ser humano es el principio y fin de todos nuestros esfuerzos, creemos que el desarrollo del pas debiera basarse en: Libertad Individual. Se considera la libertad individual como la nica forma en que cada persona, sometida a normas de conducta, desarrolla sus capacidades, orientadas a la consecucin de sus fines particulares. Esto implica la reduccin de la coaccin arbitraria, particularmente del Estado. Estado de Derecho. Consiste en la vigencia de un orden constitucional, con leyes estables, generales e iguales para todos, que el Estado debe respetar; en la reduccin al mnimo posible de la coercin de los ciudadanos por parte del Estado; en el respeto a la propiedad privada y en la libertad para producir, comerciar y consumir sin privilegios. Economa de Mercado. Es una forma social de divisin del trabajo, que busca el bien comn a travs de la cooperacin libre de las personas. Se fundamenta en un sistema de precios como fuente bsica de informacin, exige la libre manifestacin de la competencia, entiende el papel del Estado sobre la base del principio de subsidiariedad, y permite el mejor aprovechamiento de los recursos productivos mediante el intercambio libre de la propiedad. Estado Subsidiario. El rol del Estado debe ser subsidiario; es decir el Estado no debe arrogarse funciones que pueden ser ejecutadas por los ciudadanos, como individuos libremente asociados. El Estado no es el principal promotor y agente del progreso colectivo. Su papel debe ser de apoyo a las condiciones que permitan la mejor realizacin de los esfuerzos individuales y comunitarios. Sociedad Solidaria. La bsqueda del bienestar integral de las personas implica una estrategia de desarrollo econmico, que debe traducirse en la participacin de un mayor nmero de guatemaltecos en el proceso productivo. La estrategia social persigue la eliminacin progresiva de la extrema pobreza, sin que reduzca la oportunidad del crecimiento y desarrollo integral.

11

2. El hroe, la princesa y el dragnEl antroplogo James D. Sexton cuenta, en su recopilacin de cuentos populares en los alrededores del lago de Atitln1, la historia de un hroe cuyas buenas acciones le permitieron casarse con la princesa del reino, llena de virtudes, belleza y poderes mgicos. Tras casarse, ambos, con determinacin, decidieron buscar su fortuna en otro lugar. As que, luego de pensarlo, deciden buscar un pueblo a la orilla del mar donde vivir felices. Viajaron durante muchas semanas. Cuando encontraron un pueblo que prometa ser el de sus sueos se enteraron que un dragn apareca todos los das para devorar a los lugareos. Para calmar el hambre del monstruo y evitar mayores desastres, en el pueblo se haba decidido que cada da una de las familias del pueblo deba dejar en la arena a uno de sus hijos o hijas para que fuese devorado. Cuando nuestro hroe y la princesa llegaron al pueblo, lo hacen de noche. Conocen y cenan con la familia que, casualmente, era la que deba sacrificar a su hijo, el ltimo que les quedaba. Lo trgico de la situacin impresion a la pareja, as que se comprometieron a ayudar, decidieron ser solidarios. Pero no slo decidieron actuar por ser solidarios, sino tambin por ser responsables: si sus hijos viviran en dicho pueblo, deban protegerlos del dragn. Por ello, le dijeron a la familia que el hijo no deba ir a la playa. En su lugar, planificaron una nueva estrategia con dos perros llenos de coraje para desafiar al dragn. Cuando el dragn lleg a la playa, era tal su hambre que, al no encontrar a ningn joven para comer, decidi comerse a los perros. Pero estos perros no eran comunes. Entre los perros y el hroe haban planificado destruir al dragn. Para lograrlo, los perros se dejaran comer y, una vez adentro aprovecharan a comerse las tripas e intestinos del dragn. As que de esa manera, los perros lograron derrotar al dragn y salieron ilesos a contarle a la pareja lo que haban logrado. De esa manera, el pueblo decide que lo justo es ofrecerle al hroe, a la princesa y a los perros la fortuna de vivir bien, rodeados de alegra. Al igual que el hroe y la princesa, los guatemaltecos estn buscando su buena fortuna en un mundo de bosques y selvas frondosas, de ros, mares y lagos que fecundan su tierra, de oportunidades por descubrir. Pero, al igual que ellos, deben afrontar una serie de obstculos, una serie de dragones que da a da reclaman un sacrificio en la forma de su pobreza, de su hambre, de su falta de oportunidades y, al final, de su vida. La situacin no es sencilla. Los dragones ya han hecho mucho dao en el pas. Y, sin embargo, el dao que pueden causar en el futuro es an mayor. Por lo mismo, al igual que el hroe, la princesa y el pueblo, los guatemaltecos necesitan tener coraje, ser solidarios, ser responsables, ser justos y tener la determinacin para desafiar los dragones que tienen frente y poder vencerlos de una vez y para siempre.

1

Sexton (1992). Mayan Folktales. Folklore from Lake Atitln, Guatemala. University of New Mexico Press. La historia, que se ha abreviado aqu tiene el ttulo siguiente: The man who changed into a God.

12

13

3. El dao que han causado los dragonesGuatemala ha sufrido el dao de una serie de dragones que, con sus largos dientes y su aliento de fuego, han destruido la vida, los sueos y las esperanzas de muchos nios, jvenes y adultos. Tener en claro el dao no es ser pesimista o auto-flagelarnos. Al contrario, es necesario para rendirles tributo, para asumir la responsabilidad de lo que ha ocurrido y, por lo mismo, reconocer la importancia de ver al futuro. Ver al futuro con ojos distintos, con los ojos de que hemos aprendido la leccin que el pasado nos ofrece.

3.1. Se ha vulnerado la vida y la propiedad de los guatemaltecos.La inseguridad y violencia se han convertido en la preocupacin ms grande de los guatemaltecos. En el ao 2011, distintas encuestas de opinin sealan que siete de cada diez personas consideran que es el problema ms importante por resolver. Dicha preocupacin es legtima. En los ltimos cinco aos, la tasa de homicidios ha estado alrededor de los 45 homicidios por cada 100,000 habitantes. Es decir, un 80% mayor de lo que era en el ao 1999. La situacin de seguridad en Guatemala es preocupante cuando se compara con el resto del mundo. Segn el documento Estado de la Nacin (2008), Guatemala muestra una alta tasa de homicidios; con armas de fuego; y, de robos (ver Tabla 3.1). A nivel regional, segn FOCAL (2010), Guatemala es el cuarto pas con la tasa de homicidios ms alta, detrs de Honduras (67), El Salvador (55), y Venezuela (48). Tabla 3.1. Estadsticas comparativas de crimen (2006)Indicadores de Muy Muy Guatemala Guatemala inseguridad Referencia Alto Promedio Bajo Referencia alto bajo 2006 2009 objetiva) Tasa de homicidios Canad, por 100,000 >50 Sudfrica 50>x>30 30>x>18 18>x>2 80 80>x>65 65>x>50 50>x>35 100 100>x>68 68>x>37 37>x>5