lobby y democracia

Walter Astié-Burgos

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Lobby y democraciaLo positivo y lo negativo del cabildeo

LOBBY

DEMOCRACIA

Los casos de Estados Unidos, Europa, México y del escenario internacional.

Las técnicas del cabildeo

MÉXICO ARGENTINA

Lo positivo y lo negativo del cabildeo

porWALTER ASTIÉ-BURGOS

>XI siglo veintiuno editores

ISBN-13: 978-607-03-0334-0

1. Cabildeo 2. Cabildeo - Estados Unidos. 3. Cabildeo - Europa4. Cabildeo - México. 5. Coaliciones. I. t. II.Ser.

derechos reservados conforme a la ley impreso en mújica impresor, s.a. de c.v. camelia núm. 4col. el manto, iztapalapa méxiro. d.f.

Astié-Burgos, WalterLobby y democracia : lo positivo y lo negativo del cabildeo :

Los casos de Estados Unidos, Europa, México y del escenario internacional : las técnicas del cabildeo / por Walter Astié-Burgos. — México : Siglo XXI, 2011.

236 p. — (Sociología y política)

JF529 A77 2011

primera edición, 2011© siglo xxi editores, s. a. de c. v. isbn 978-607-03-0334-0

siglo xxi editores, argentina GUATEMALA 4824, C 1425 BUP, BUENOS AIRES, ARGENTINA

biblioteca nueva anthroposALMAGRO 38, 28010, DIPUTACIÓN 266, BAJOS

MADRID, ESPAÑA BARCELONA, 08007 ESPAÑA

grupo editorial siglo veintiuno

siglo xxi editores, méxico CERRO DEL AGUA 248, ROMERO DE TERREROS 04310 MÉXICO, DF

salto de página ALMAGRO 38,28010, MADRID, ESPAÑA

PRESENTACIÓN

[7]

Aun cuando el lobby tiene antecedentes históricos remotos, diversos acontecimientos —la globalización, la invención de nuevos y más rápidos medios de comunicación electrónicos, el fin de la guerra fría, la expansión de la democracia en el mundo, la creación y continua ampliación de la Unión Europea, el mayor activismo de la sociedad civil, la más decidida incursión de los grupos empresariales en la política, etc.— han propiciado que en los inicios del siglo xxi sea una práctica cada vez más utilizada en todos los rincones del planeta. Sin embargo, su estudio y análisis sigue siendo escaso en comparación con su relevancia, por lo que uno de los objetivos que persigue la presente obra es, precisamente, contribuir a tratar de llenar ese vacío, sobre todo en México, país donde sólo se ha publicado un libro sobre el particular.

Lo anterior obedece a muchas razones, una de las cuales es el hecho de que el lobby todavía no es una materia que se curse en las universidades o centros de estudio e investigación; salvo cursos o seminarios específicos impartidos por los propios profesionales del cabildeo, continúa siendo una actividad que se aprende en la práctica. Por consiguiente, el conocimiento sobre el tema se sigue concentrando en sólo unos cuantos. El autor tuvo oportunidad de entrar en contacto con el “aparentemente extraño, hermético e incluso hasta turbio” mundo del lobbying en la ciudad de Washington,.durante los años en que se desempeñó como diplomático mexicano acreditado ante el gobierno de Estados Unidos. En especial, mucho del conocimiento sobre el particular se adquirió durante la negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan), pues el autor y otros funcionarios mexicanos no sólo tuvieron que aprender por la vía práctica las técnicas del lobbying con el fin de propiciar la aprobación del tratado, sino que igualmente recibieron cursos ad hoc de algunas de las principales firmas de lobistas de Washington que en esa época trabajaron para el gobierno mexicano. Posteriormente, una vez comprendida la importancia de esta acdvi- dad para la diplomacia, en especial para la que se conduce en el

8 VVALTER ASTIÉ-BURGOS

vecino país del norte, cuando el autor se desempeñó como director general de la Academia Diplomática del Instituto Matías Romero de la Secretaría de Relaciones Exteriores, impartió el curso “La práctica del cabildeo en Estados Unidos. Origen, evolución y técnicas” entre los miembros del servicio exterior mexicano comisionados en ese país. Asimismo, en 2006 impartió el seminario “El cabildeo: su desarrollo histórico en la democracia y su práctica contemporánea” en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide) de la ciudad de México, ocasión en la que, por el número de asistentes, su variada procedencia y gran interés en el tema, se pudo convencer de la pertinencia de escribir este libro, fundamentalmente porque aun cuando los recientes cambios en el escenario político nacional han propiciado un acelerado desarrollo de la práctica del lobbying, lamentablemente no existe suficiente información o material disponible sobre el tema.

En esa virtud y como se observa en el índice, la presente obra busca presentar un panorama lo más amplio posible sobre el lobby, para lo cual en el capítulo 1 se examinan las definiciones del término y sus orígenes históricos. En el capítulo 2 se analiza el cabildeo en Estados Unidos, país donde se ha desarrollado con mayor amplitud y sentado el precedente y ejemplo para las demás naciones. Se busca abordar: los aspectos históricos de dicho desarrollo a partir de 1777, año en que se aprobó la primera enmienda constitucional (Bill of Rigths) que dio validez jurídica al lobbying, el trasfondo político que ha hecho del cabildeo una práctica utilizada principalmente por los grupos de interés más poderosos; la reglamentación del mismo, y otros métodos (como the revolving door y los think tantos) por medio de los cuales los lobistas influyen en el proceso de toma de decisiones gubernamentales, sobre todo mediante el financiamiento de las campañas electorales (el arma más poderosa con que los lobistas influyen en la definición de las políticas públicas). Tras destacar el impacto negativo del cabildeo en importantes áreas, como la del combate al crimen en las ciudades, las iniciativas para crear un seguro médico universal, la fijación de los salarios mínimos, la política exterior, etc., este segundo apartado concluye con el examen del lobby que practican otros países en la capital de la superpotencia.

El capítulo 3 aborda el caso de Europa, con especial atención en las implicaciones que ha tenido la creación de la Unión Europea para

PRESENTACIÓN 9el cabildeo, ya que como en nuestros días se realiza principalmente ante las instituciones comunitarias, con sede en Bruselas, ha provocado un “déficit democrático” derivado del hecho de que los estados miembro han transferido muchas de sus funciones legislativas a dichas instituciones. Como veremos, el surgimiento del “euroescepticismo”, el rechazo a una mayor profundización del proceso integracionista y a la aprobación de una constitución para la Europa unificada se deben en gran medida a la oposición de muchos europeos a que mediante el lobbying de los intereses corporativos se siga construyendo una “Europa de los mercaderes y no de los pueblos”. En opinión de algunos, esa Europa pone en peligro a la democracia.

El capítulo 4, dedicado a México, es explicablemente el más largo de todos. Se divide en dos secciones: el cabildeo interno y el externo. En el primer apartado se examina la evolución de la práctica del lobbying en el país, abarcándose desde el periodo virreinal y la Independencia, la Revolución de 1910, los periodos de la modernización y la industrialización, hasta la transición democrática de los últimos años. En este último inciso se hace especial referencia al hecho de que las nuevas posibilidades para conducir el cabildeo en el Poder Legislativo las están utilizando esencialmente determinados grupos (poderes fácticos), y a que, como ocurre en otros países, existen grandes lagunas en la regulación del lobbying <\\ie le impiden cumplir sus objetivos en beneficio del bien común. En seguida, se examina la experiencia mexicana en lo tocante al cabildeo externo, lo que abarca desde el siglo xix hasta la negociación del tlcan y los años posteriores a éste.

En el capítulo 5 se analiza la forma en que el cabildeo se emplea en la diplomacia tanto bilateral como multilateral, así como el impacto negativo que se ñeñe observando en los esfuerzos de la comunidad de naciones para tratar de solucionar algunos de los principales problemas globales del siglo xxi, especialmente los relacionados con el deterioro del medio ambiente (contaminación, cambio climático, capa de ozono, lluvia ácida, etc.), el imparable crecimiento de la población mundial y la creciente brecha entre países desarrollados y en vías de desarrollo.

En el capítulo 6 se informa al lector sobre las técnicas directas e indirectas del cabildeo, para lo cual se abordan temas como las características que debe tener un lobista, los diferentes tipos de lobista, la definición de la estrategia para realizar el lobbying y la impor-

WALTER ASTIÉ-BURGOS1O

tancia de las coaliciones. El objetivo fundamental de este último apartado es explicar con detalle en qué consisten dichas técnicas directas o internas e indirectas o externas, y la mejor forma de utilizarlas.

Finalmente, en el capítulo 7, se presentan las conclusiones más importantes. Y quizá la más relevante de todas sea el hecho de que si bien el cabildeo nació como un instrumento para hacer más efectiva y funcional la democracia, cuyo propósito fundamental fue poner dicho instrumento en manos de los ciudadanos menos favorecidos y más desprotegidos a fin de que los intereses particulares (lo queja- mes Madison llamó “facciones”) no prevalecieran sobre el bien común, la realidad es que, al paso del tiempo y por las diversas razones que se abordan en este libro, se le ha desvirtuado y aun pervertido. En consecuencia, hoy en día, sea en Estados Unidos, en Europa, en México o en cualquier otro país, o incluso en el escenario internacional, el lobbyingha sido utilizado con éxito principalmente por los grandes intereses económico-corporativos, lo que en gran medida explica que las agendas nacionales y la internacional tiendan a favorecer dichos intereses en detrimento de los de las mayorías. En síntesis, otro propósito de la presente obra es, por una parte, tratar de crear conciencia respecto de la importancia del lobby para el adecuado funcionamiento de la democracia y, por la otra, insistir en la necesidad de que el grueso de la sociedad civil haga mayor uso de este recurso en beneficio del bien común.

1. DEFINICIONES Y ORIGEN HISTÓRICO

LAS DEFINICIONES

1 Oxford English Reference Dictionary, Nueva York, Oxford University Press, 1996.2 Webster’s Encyclopedic Unabridged Dictionary of the English Language, Nueva York,

Gramercy Books, 1983.3 The Oxford Spanish Dictionary, Nueva York, Oxford University Press, 1998.

[11]

Uno de los primeros problemas que se confrontan al abordar el tema del lobby es el de la definición misma del término, puesto que esta práctica, por las razones que se mencionarán más adelante, no recibió un nombre claramente descriptivo o indicativo de la actividad y acciones que implica, de los objetivos que persigue ni de los métodos y procedimientos para ejecutarla, sino el término que se emplea para referirse al espacio físico de un edificio. Así, por ejemplo, el Oxford Dictionary* señala que lobby es el porch (porche), la ante-room (antecámara), el entrance-hall (hall de entrada) o el corridor (corredor) de un inmueble, es decir, un espacio que en castellano generalmente se denomina vestíbulo y en francés foyer. Sin embargo, con relación al tema que nos ocupa, también proporciona las siguientes acepciones: vestíbulo de la Cámara de los Comunes que se utiliza para que el ciudadano se entreviste con los miembros del Parlamento; grupo de personas que buscan influir en los legisladores en representación de intereses particulares; gestión organizada por ciudadanos para influir en los legisladores, y grupo de presión. Por su parte, el Webster Dictionary1 precisa con mayor amplitud que lobby es tanto el corredor, vestíbulo o hall de entrada de un edificio público, como un grupo de personas que, de acuerdo con sus intereses particulares, conducen una campaña para influir en el voto de los miembros de una legislatura. Finalmente, el diccionario inglés- español de Oxford precisa que lobbying (acción de ejecutar el lobby) se traduce como el acto de “presionar, ejercer presión o cabildear para obtener algo”.3

12 WALTER AST1É-BURGOS

Pequeño Larousse en Color, Madrid, Ediciones Larousse, 1991.Sebastián Lerdo de Tejada y Luis Antonio Gomina Herrera', El lobbying en

Aunque el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española no contiene la palabra inglesa lobby, sí indica que cabildear es “gestionar con actividad y maña para ganar voluntades en un cuerpo colegiado o corporación”? El Diccionario Larousse señala que el término anglosajón lobby significa “grupo de presión” y precisa que cabildear es “procurar con maña ganar partidarios en una corporación o cabildo”.5 De lo anterior podemos inferir, en primer lugar, que las acciones que se conocen como lobbyingse pueden equiparar a las del cabildeo, puesto que aun cuando algunos autores sostienen que el término cabildeo es un tanto limitado por referirse sólo a las actividades frente a un cabildo y consecuentemente se debe limitar “a su uso municipal”,6 la realidad es que en la actualidad tiene un radio de acción mucho más amplio, no limitado a los miembros de un cabildo. En atención a que el ejercicio del lobby se encuentra en la misma situación, ya que hoy día se realiza no sólo en el vestíbulo de un Parlamento ni exclusivamente ante los legisladores, para los fines prácticos del presente libro consideraremos que ambos términos son sin duda equiparables. En segundo lugar, cabe destacar que desde este primer momento podemos detectar una gran diferencia cultural respecto al cabildeo, pues vimos que en los diccionarios en lengua inglesa simplemente se describe lo que se entiende por esta actividad, sin ningún calificativo, en tanto que en los de la lengua castellana se le considera como algo que se realiza con “maña”, palabra que, aunque de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia significa simplemente destreza, habilidad, artificio o astucia, de manera habitual se usa para referirse a algo incorrecto, tramposo, doloso o poco recto. Sin duda, estas diferentes percepciones se derivan de la distinta fonna en que han evolucionado los sistemas políticos tanto en el mundo anglosajón como en el hispánico.

El grado de aceptación de los grupos de presión y del lobbying como proceso de comunicación política varía según las sociedades. Mientras en Estados Unidos la práctica del lobbying se percibe como un instrumento más de participación de la sociedad civil en la vida pública, en Europa se ha visto como una práctica cercana al tráfico de influencias.7

'• Diccionario de la Lengua Española, Madrid, Real Academia Española, 1992.5 6

México, México, Miguel Ángel Porrúa, 2004, p. 16.7 Jordi Xifra, Lobbying: cómo influir eficazmente en las decisiones de las instituciones

públicas, Barcelona, Ediciones Gestión 2000, 1998, p. 33.

DEFINICIONES Y ORIGEN HISTÓRICO

I

8910II12131415

Ibid., p. 23.Ibid.Ibid.Ibid.Ibid.Ibid., p. 24.Ibid.Ibid.

13Por lo que hace a definiciones más precisas provenientes de es

pecialistas en el tema, encontramos asimismo una gran variedad al respecto. Para Frank Farnel, el lobby es “una actividad consistente en proceder a intervenir para influir, directa o indirectamente, los procesos de elaboración, aplicación o interpretación de medidas legislativas, normas, reglamentos y, generalizando, de toda intervención o decisión de los poderes públicos”.8 Para Alonso Pelegrín se trata de “ejercer presiones, tratar de convencer, intentar neutralizar, modificar o influir en las decisiones de las autoridades públicas”.9 Pie- rre-Louise Dubois y /Main Jolibert lo consideran una actividad que, en beneficio de quien la realiza, se encamina a influir en una organización para obtener una medida política, jurídica, económica o social.10 Norman Stone lo define como el “esfuerzo específico para influir en decisiones públicas con el fin de efectuar un cambio en la política o para prevenir tal cambio”.11 J. P. Bemardet, A. Bouchez y S. Phier lo consideran “el arte de comunicar con las instancias políticas y administrativas para obtener una inflexión de los proyectos legislativos o reglamentarios o una revisión de las leyes y reglamentos en un sentido favorable a las instancias profesionales y a las empresas”.12 Para el presidente de la Association Fran^aise des Con- seils en Lobbying, Thierry Lefébure, se trata de un método para “analizar y comprender un problema, a fin de explicar su tenor y consecuencias a aquellos que poseen el poder de decidir”.13 El lobista canadiense Dominique Boivin lo define como la “actividad que generalmente ejercen los grupos en sus relaciones con el aparato del Estado, con la finalidad de hacerlo actuar en un determinado sentido”.14 Para el estadunidense Lester W. Milbrath es el medio a través del cual el lobista “se comunica con una persona del gobierno con facultad para tomar decisiones, a fin de tratar de influir en lo que éste hará (o no hará) respecto a un determinado asunto”.15 Patrick Romagni lo considera “un conjunto de técnicas de informa-

M WALTER ASTIÉ-BURGOS

16 Ibid.17 Luigi Graciano, Lobbying, Pluralism and Democracy, Reino Unido, Palagrave,

2001, p. 1.18 Liliana Ferrer Silva, Lobbying in the United States: challenges and opportunities Jbr

México in the post 9/11 world, Boston, Wcatherhead Center for International Afiairs, Universidad de Harvard, 2005, p. 9.

19 Ibid., pp. 24-25.20 Ibid.. p. 26.

ción y de comunicación utilizadas para orientar una decisión en un sentido favorable al interés general”.16 Para Luigi Graciano, profesor de ciencias políticas de la Universidad de Turín, es la actividad destinada a “influir las decisiones de la autoridad gubernamental mediante información, acción colectiva y otras estrategias”.17 Finalmente, el Center for Strategic and International Studies de Washington lo define como las acciones para “abogar por el interés especial de un cliente”.18 Teniendo en cuenta todo lo anterior, el catalán Jordi Xifra nos proporciona dos definiciones: una de carácter amplio que sostiene que lobbying “es el proceso planificado de comunicación de contenido predominantemente informativo, en el marco de la política de relaciones públicas, de las empresas u organización con los poderes públicos, ejercido directamente por ésta o a través de un tercero mediante contraprestación, que tiene como función intervenir sobre una decisión pública (norma o acto jurídico, en proyecto o en aplicación) o promover una nueva trasmitiendo una imagen positiva basada en la credibilidad de los argumentos defendidos que genere un entorno normativo y social favorable, y con la finalidad de orientarla en el sentido deseado y favorable a los intereses representados”;19 y otra más escueta según la cual “es el proceso de comunicación de relaciones públicas de una organización, dirigida a los poderes públicos y destinada a conseguir su adhesión para que orienten su toma de decisiones en el sentido deseado y favorable a los intereses de la organización”.20

Algunos de los autores citados que se dedican al lobbying suelen hacer una distinción entre su labor “profesional” en favor de sus representados y aquellas actividades que conducen los grupos de presión para influir en el proceso de toma de decisiones de los actores gubernamentales y hacer prevalecer sus intereses sobre los de las mayorías, decisiones que por lo general tienen una connotación negativa en la opinión pública y en los medios de comunicación,

DEFINICIONES Y ORIGEN HISTÓRICO 15

puesto que desvirtúan los principios democráticos de la equidad y el bien común. Es el caso de las grandes compañías transnacionales y del lobby petrolero, comercial, agrario, sindical, de la industria armamentista, etcétera.

Aunque existe una clara distinción entre la tarea de un despacho dedicado “al ejercicio profesional del lobbying en representación de las organizaciones que soliciten sus servicios a cambio de una remuneración económica”21 y la que lleva a cabo “un grupo de presión”,22 la realidad es que una y otra forman parte de una práctica cotidiana, aceptada y tolerada en los sistemas democráticos contemporáneos. A final de cuentas, el cabildeo es tanto algo loable y necesario que contribuye al desarrollo y fortalecimiento de la democracia, como una franca perversión de la misma que atenta contra su propia esencia al ocasionar que los sistemas políticos respondan más a los intereses particulares que a los generales, con lo que, de manera contradictoria, acaba siendo una práctica antidemocrática.

En suma, no existe una definición uniforme, generalizada o comúnmente aceptada, puesto que aun cuando todas las citadas incluyen criterios comunes, a fin de cuentas varían en uno u otro concepto. Por consiguiente, para los fines prácticos del presente libro y reconociendo las limitaciones que ello implica, nos limitaremos a destacar que el lobby consiste en la ejecución de ciertas acciones planificadas que un individuo, grupo u organización realiza ante los poderes públicos, directamente o mediante un tercero, para influir en la toma de decisiones a fin de defender y promover sus propios intereses o los de su representado.

Finalmente cabe hacer referencia a las relaciones públicas, pues, aunque con frecuencia esta actividad se acompaña del cabildeo, o a menudo quienes se dedican a las relaciones públicas igualmente se desempeñan como lobistas, se observan diferencias sustanciales entre dichas actividades. Si bien en ambos casos lo que se persigue es establecer, con los actores hacia los cuales se dirige la actividad, una relación basada en un clima receptivo, amigable y positivo sustentado en la confianza, credibilidad, mejor comprensión de las tareas que se llevan a cabo, a fin de cuentas las relaciones públicas tienen el objetivo de foijar una buena imagen institucional para los intereses

21 Ibid., pp. 26-27.22 Ibid.

16 WALTER ,\STIÉ-BURGOS

EL ORIGEN HISTÓRICO

que se representan y tina relación de trabajo cooperativa y armoniosa, en tanto que el lobbying no se limita a lo anterior, pues principalmente persigue el propósito de influir en las decisiones de los actores políticos.23

El mundo de las relaciones públicas es extremadamente amplio, y se hace todavía más extenso cuando se adoptan nuevas ideas y se introducen nuevas técnicas. Uno de los aspectos más nuevos de nuestra labor profesional es el lobbying El lobbying se lleva a cabo para influir en la política y las decisiones de los cuerpos oficiales, tanto gubernamentales como no gubernamentales, y así queda aceptado como una de las definiciones de la práctica de las relaciones públicas.24

Aunque el lobby, como lo conocemos hoy en día, es una práctica estrechamente ligada al ejercicio de la democracia contemporánea, podemos suponer que existió desde que el hombre comenzó a vivir en sociedades organizadas (aunque primitivas o rudimentarias) en las que, como ya existían jerarquías, era necesario recurrir a quien poseía cierta autoridad para solicitarle algo. En realidad, si lo analizamos con detenimiento, el cabildeo forma parte de la conducta humana, puesto que es un método esencial para la vida de relación en sociedad. Dado que inevitablemente necesitamos algo de otros, todos los días empleamos diversas tácticas de cabildeo para obtenerlo. En efecto, de modo cotidiano recurrimos, en la vida familiar o laboral, a diversas estrategias, métodos o fórmulas para acercarnos a los demás y obtener lo deseado, lo cual incluye desde la cortesía con que nos dirigimos a un extraño en la calle para solicitarle una dirección hasta las tácticas que empleamos para pedirle al jefe de la oficina un permiso, una promoción, un aumento de sueldo, o para atraer la atención de un funcionario público hacia un determinado problema. El éxito de esas pequeñas y muchas veces inconscientes gestiones cotidianas depende, en gran medida, como en el caso del cabildeo

25 Jordi Xifra, op. ciL, pp. 37-39.24 Ibid., p. 297.


25 Daniel Goleman, La inteligencia emocional en la empresa, Barcelona, Javier Vergara Editor, 1999, p. 211.

17

profesional, de lo que la escuela de la inteligencia emocional25 denomina “habilidades sociales”, que incluyen capacidades como las de influir en los demás mediante el uso de tácticas adecuadas y efectivas o de transmitir mensajes claros y convincentes, hasta las de manejar y resolver los conflictos, ejercer un liderazgo como inspiración o guía, o bien servir como catalizadores para propiciar los cambios que tengamos en mente. En síntesis, el cabildeo no es una actividad ajena o muy diferente a la psicología o el comportamiento humanos, sino más bien es parte de éstos.

Obviamente, ese comportamiento “social” inevitable y espontáneo que todos poseemos o que nos vemos obligados a asumir se complica en grado superlativo cuando se trata no sólo de influir en otra persona, sino de un complejo entramado burocrático y político en el que confluyen múltiples y muchas veces encontrados intereses de actores poderosos. En este sentido, podemos asimismo deducir que el lobby, como ya se destacó, viene realizándose desde tiempo inmemorial, aunque principalmente se verificaba ante quien hoy en día sería el Poder Ejecutivo, puesto que en él residía la facultad de tomar las decisiones que afectaban a los miembros de la comunidad. De esta manera podemos inferir una muy larga tradición de cabildeo frente al poder absoluto del monarca; de hecho, los miembros de su corte, en virtud de su cercanía, se desempeñarían como lobistas de quienes carecían de esta cercanía para obtener, con su intermediación, algún favor o concesión. Sin embargo, al paso del tiempo, en la medida en que los sistemas políticos evolucionaron y se hicieron más democráticos cuando el Ejecutivo —la mayoría de las veces obligado a ello mediante la violencia— comenzó a compartir sus poderes con el Legislativo, el cabildeo se fue trasladando y ampliando hacia parlamentarios o legisladores. Aun sin dejar de suponer que lo anterior pudo haber ocurrido desde los tiempos de la Grecia clásica, en la que los ciudadanos libres se congregaban para debatir los asuntos públicos y aprobar por votación las decisiones que afectaban a la comunidad, o cuando en el Imperio romano el Senado lograba a veces desempeñar un papel independiente frente al césar, el origen del cabildeo moderno se suele ubicar en la Inglaterra del siglo xn, a partir del momento en que las cámaras de los comunes y de los lores


comenzaron a cobrar una forma que más adelante se convertiría en el Parlamento y que, con marcados altibajos en los siguientes siglos, lúe forzando al rey a compartir sus poderes. Así, pues, en un principio el Parlamento tuvo una función sólo representativa, pero con el paso del tiempo, en especial desde fines del siglo xvm, fue adquiriendo las responsabilidades presupuestaria, legislativa, fiscalizadora, indagatoria, de orientación política, jurisdiccional, electoral, administrativa, de comunicación y educativa que en la actualidad poseen la mayor parle de los parlamentos del mundo.20 Sin duda, esa transición no se logró sin que estuviera de por medio una enconada lucha entre dichas cámaras y la Corona27 que trató de recuperar sus anteriores facultades, pero como a fin de cuentas la Cámara de los Comunes fue ganando terreno en materia de promulgación de leyes e imposición de impuestos, los ciudadanos comenzaron a acercarse a sus miembros para, en el lobby de la misma, transmitirles sus opiniones e inquietudes y formularles peticiones sobre las leyes en debate a fin de que sus intereses se tomaran en cuenta de manera debida. Sin embargo, cabe señalar que, desde un principio, esta practica estuvo plagada de un alto grado de corrupción, pues para que los parlamentarios fueran más receptivos, las peticiones se hacían acompañar del ofrecimiento de algún favor o incluso de dinero contante y sonante.

El sistema político inglés sentó a la larga un precedente importante, pues el régimen de monarquía parlamentaria, caracterizado por una mayor democratización de la vida pública, mayores libertades individuales, igualdad frente a la ley, tolerancia religiosa, salvaguardas contra el absolutismo, etc. —“lo que resultó principalmente de que Inglaterra fuera gobernada por gente que deseaba protegerse a sí misma y a su propiedad, y de que la mejor forma de hacerlo fuera anteponiendo a los privilegios la fuerza de la ley proveniente del Parlamento’’—,28 poco a poco se fue trasladando a la Europa continental, y en algunos casos en forma muy violenta, como en

20 Francisco Berlín Valcnzuela, Derecho parlamentario, México, Fondo de Cultura Económica, 2006, p. 128.

27 Esa incesante lucha condujo incluso al grave enfrentamiento entre Carlos I y el Parlamento, que culminó con el enjuiciamiento y ejecución del monarca en 1658, así como con el establecimiento, por el parlamentario Oliver Cromwell, de la república inglesa del Commonwealth, durante cuya vigencia los poderes Ejecutivo y Legislativo fueron ejercidos por los parlamentarios.

2H J. M. Roberts, A History of Europe, Estados Unidos, Alien Lañe, 1997, p. 258.


29 Alian Nevins et aL, Breve historia de los Estados Unidos, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 55.

l9 Francia, cuya revolución de 1789 aniquiló a la dinastía de los bones e instauró la república. Aunque no sin grandes conmocior^ internas, e incluso internacionales, el sistema de democracia parla. mentaría y representativa que se había alcanzado con la transforma ción de los regímenes monárquicos de corte absolutista en constity. cionales o en repúblicas se fue expandiendo por todo el viejo continente, y como los parlamentos, asambleas nacionales o cámaras de diputados y senadores se convirtieron en los órganos legislativos por excelencia, la práctica inglesa del lobbying igualmente pasó a formar parte del nuevo sistema político europeo. En lo sucesivo, los ciudadanos tuvieron que acudir a esas instancias, ya no a los soberanos, para promover sus intereses.

Lo anterior ocurrió también en el caso de las 13 colonias inglesas en el continente americano, ya que parte de la herencia que recibieron de Gran Bretaña fue la forma de gobierno representativo. En efecto, “lo damos por sabido hasta que recordamos que las colonias francesas y españolas carecieron de un autogobierno representativo; sólo los británicos permitieron a sus colonizadores constituir asambleas populares y crear gobiernos en los que tanto los electores como los representantes poseían una responsabilidad política real. El resultado fue que los colonizadores ingleses poseían preocupaciones y experiencia políticas. El respeto por los derechos driles esenciales fue otro elemento importante de esa herencia, pues los colonizadores, como los británicos del Viejo Mundo, creían firmemente en la libertad de expresión, de prensa y de asamblea, y disfrutaron de una mucha mayor porción de las tres libertades que los propios ingleses o, si a eso vamos, que cualquier otro pueblo.”29 El hecho de que los colonos ingleses disfrutaran de un alto grado de autogobierno, que eligieran entre ellos mismos a sus representantes en la diversas asambleas que se crearon en todas las colonias, y que tuvieran la facultad de aprobar las leyes y normas que regían a las comunidades coloniales, obviamente permitió que también la tradición británica del lobby pasara al Nuevo Mundo como parte del sistema político general, mismo que aunque finalmente dependía de la autoridad suprema del rey en Londres, dejaba importantes espacios para el ejercicio del autogobierno. Como se vera en páginas posteriores, cuando se alcanzó la inde-

20 WALTER ASTIÉ-BURGOS

En la medida en que ha crecido en tamaño y complejidad, la profesión del cabildeo ha perdido el estigma que le adjudicaron muchos escándalos del pasado y las actividades de inescrupulosos traficantes de influencias. Sin embargo, la preocupación persiste porque algunas personas y grupos, a pesar de su proclamado decoro y adhesión a la ley, pueden, en detrimento del interés público, estar gozando de demasiada influencia.30

50 Congressional Quarterly, How Congress Works, Estados Unidos, Congressional Quartcrly, 1983, p. 166.

pendencia en 1776 ya se contaba con una amplia experiencia en la conducción de los asuntos públicos y con un difundido espíritu democrático, lo que no sólo reconocía el derecho del ciudadano para elegir a sus representantes a los cargos administrativos y gubernamentales, sino también exigirles, mediante el cabildeo permanente, que tomaran debidamente en cuenta los intereses y preocupaciones de sus electores.

En síntesis, podemos señalar que en la medida en que, a partir de fines del siglo xv y principios del xvi, la civilización occidental comenzó a expandirse por todo el orbe y a imponer su supremacía y hegemonía, igualmente se implantaron por doquier sus sistemas, instituciones, prácticas, convicciones, ideas y valores, como fue el caso de la democracia representativa, el ejercicio del lobby incluido, como parte central de todo ello. Así, encontramos que al comenzar el siglo xxi la mayoría de las naciones del mundo, unas veces por convicción o esfuerzos propios, otras como resultado de las presiones externas o de las vicisitudes de la política mundial determinada esencialmente por Occidente, ha adoptado como forma de gobierno la democracia representativa, de la cual el cabildeo se ha convertido en elemento clave de su funcionamiento. Aunque lo anterior es particularmente detectable y explicable en los casos de los países de Europa y América, también ha ocurrido en los continentes asiático y africano, lo que nos lleva a concluir que, en mayor o menor grado y con gran variedad de matices, el lobby es hoy una practica de alcance global.

2. EL LOBBFEN ESTADOS UNIDOS

LA PRIMERA ENMIENDA Y LA EVOLUCIÓN DEL CABILDEO

[21]

1 Richard y Beatrice Hofstadter, Great Issues in American History, Nueva York, Viniagc Books, 1982, p. 10.

Como ya se mencionó, la practica del lobby se trasladó de Inglaterra a sus 13 colonias norteamericanas como parte del legado de la democracia representativa, pero si bien existía ya una importante tradición al respecto cuando alcanzaron la independencia en 1776, en la Constitución de la nuera nación, promulgada en 1787, no se hizo ninguna referencia al respecto. Sin embargo, como un objetivo de la Constitución era el equilibrio adecuado entre los factores de poder reales para asegurar que ninguno de estos poderes prevaleciera sobre los demás, puesto que los constituyentes se propusieron crear “un Estado adecuadamente diseñado" en el que “debería balancearse interés contra interés, clase contra clase, facción contra facción y una rama del gobierno con otra, en un sistema armónico de mutua frustración”,1 pocos años después se enmendó por primera vez para asegurar que el ciudadano contara con más medios legales para defender sus intereses frente al poder del Estado. Así, de la misma forma en que la Constitución estableció como contrapeso al poder del Ejecutivo el del Legislativo y el Judicial y viceversa; al de la Cámara de Representantes el de la Cámara de Senadores —que aseguró que en el Congreso federal no prevalecieran los intereses de los estados más grandes—; al poder del gobierno federal el de los estados, etc., mediante la primera enmienda (llamada Bill of Rigths), aprobada en 1791, se reconoció jurídicamente el “derecho de petición” del ciudadano frente a las instancias gubernamentales a fin de que sus intereses fueran debidamente considerados en las decisiones de dichas instancias, principalmente en las leyes que aprobaban. A través de sus 26 artículos, la primera enmienda le dio rango constitucional a diversas garandas individuales no incluidas antes en el documento fundamental de la nación, y en el primero de ellos referente a la libertad religiosa, de expresión, de prensa y

WALTER ASTIÉ-BURGOS22

Entre las numerosas ventajas que ofrece una bien construida unión, ninguna merece ser desarrollada con mayor precisión que la de su tendencia a romper y controlar la violencia de las facciones. Por facción entiendo a un grupo de ciudadanos, bien sea que representen una mayoría o una minoría del total, que se unan y actúen con acuerdo a un impulso común de pasión o de interés adverso a los derechos de otros ciudadanos, o al interés permanente y agregado de la comunidad.5

de reunión, igualmente le concedió ese rango al derecho ciudadano de pedir al gobierno la reparación de agravios: “1. Congress shall rnake no law respecting an establishment of religión, or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech; or of the pressr, or the rigth of the pcople peaceably to assemble, and to petición the Government for a redress of grievances'*2 Estas últimas disposiciones significan que las personas tienen derecho tanto a reunirse y asociarse pacíficamente, como de solicitar o reclamar a las autoridades —bien en forma directa, bien mediante un tercero— un trato justo o incluso especial en las decisiones que toman. En consecuencia, y por deducción, “en donde la facultad de pedir al gobierno está garantizada, también lo está el derecho pata realizar el lobby”.3 De esta forma, a partir de 1791 el derecho de petición, así como la práctica del lobby como medio idóneo para hacerlo efectivo, quedaron garantizados por la Constitución, y ya en 1808 el término lobby era empleado comúnmente en los círculos legislativos del país, puesto que se había convertido en una actividad cotidiana que se realizaba como parte del funcionamiento de las dos cámaras del Congreso.4 Sin embargo, desde esos primeros momentos hubo quienes se percataron de que dicho derecho resultaba ser un “arma de dos filos”, puesto que podía ser empleado tanto para propiciar el ejercicio de la democracia como para desvirtuarla. Uno de ellos fue el constituyente y cuarto presidente del país, James Madison, quien propuso fortalecer al gobierno federal para convertirlo en un contrapeso efectivo frente a las presiones de los grupos privados (facciones), cuya influencia podía jugar en detrimento del bien común:

2 “El Congreso no hará ninguna ley respecto de la religión o para prohibir su libre ejercicio; o reducir la libertad de expresión, de prensa o el derecho de las personas a reunirse pacíficamente o para solicitar al gobierno la reparación de daños.

5 Alian Rosen dial, Lobbyisl and Lobbying in the States, Washington, Congressional Quarterly, 1983, p. 166.

4 íbid,5 Congressional Quarterly, How Congress Works, op. ciL, p. 166.

EL LOBBY EN ESTADOS UNIDOS 23

Como ya desde 1835 lo reseñó Alexis de Tocqueville en su famosa obra La democracia en América, en la sociedad estadunidense existía una acentuada tendencia a asociarse para actuar de manera conjunta, lo que si bien por una parte era un elemento clave para el desarrollo de la vida democrática, también, por la otra, era el medio a través del cual las facciones a las que se refería Madison lograban hacer prevalecer sus intereses sobre los de la mayoría. Tocqueville señaló: “Los estadunidenses de todas las edades, de todas las condiciones y del más variado ingenio se unen constantemente y no tienen asociaciones sólo comerciales e industriales en las que todos toman parte, sino otras mil diferentes: religiosas, morales, graves, fútiles, muy generales y muy particulares. Los estadunidenses se asocian para dar fiestas, fundar seminarios, establecer albergues, levantar iglesias, distribuir libros, enviar misioneros a las antípodas y también crean hospitales, prisiones y escuelas. Si se trata, en fin, de sacar a la luz pública una verdad o de desenvolver un sentimiento con el apoyo de un gran ejemplo, se asocian [...] He encontrado en Estados Unidos ciertas asociaciones, de las cuales confieso que ni siquiera tenía idea, y muchas veces he admirado el arte prodigioso con el que los habitantes de Estados Unidos determinan un fin común para los esfuerzos de un gran número de hombres, haciéndolos marchar hacia él libremente”.6 Esa saludable tendencia, inevitable y paralelamente, se hacía acompañar

• de practicas nocivas, de manera que ya para el siglo xix “la corrupción y el conflicto de intereses eran un lugar común, y a pesar del malestar que causaban a muchos, se consideraban algo común y corriente. Abundante evidencia señalaba que los métodos venales y egoístas eran empleados con frecuencia para obtener resultados legislativos. Entre todas las indiscreciones destacaban los casos de soborno, a través de los cuales los legisladores intercambiaban influencia por dinero”.7

De particular importancia para la mayor influencia de los grupos privados y de su cabildeo sobre el proceso de toma de decisiones fue la guerra civil de 1861-1867; algunas de sus consecuencias fueron la conquista del sur por el norte y el surgimiento de las grandes corporaciones industriales, financieras, comerciales y agrícolas, cuyo

6 Alexis de Tocqueville, La democracia en América, México, Fondo de Cultura Económica, 1957, p. 473.

7 Congressional Quarterly, How Congress Works, op. cit., p. 166.


enorme poder económico no tardó en traducirse en poder político. En efecto, la propia guerra de secesión y el significativo apoyo que el gobierno de la Unión brindó a los capitalistas de los estados del norte con el fin de enfrentar a la Confederación propiciaron que comenzaran a emerger las grandes corporaciones:

[...] fue en los ferrocarriles, la minería, la industrial maderera, las empacadoras de carne, la industria del hierro y el acero, la del petróleo y otras inversiones estrechamente vinculadas con la guerra o con la explotación del oeste, donde se hicieron las más grandes fortunas. Pronto, los nombres de constructores de ferrocarriles como Vanderbilt, Stanford y Harriman, de empacadores como Armour y Swift, de reyes de la madera como Weyerhauser, de señores del hierro como Andrew Camegie y Abraham S. Hewitt, de príncipes del petróleo como John D. Rockefeller fueron conocidos de todos y sustituyeron en la estima popular los nombres de los estadistas y hombres de letras. La guerra redistribuyó la riqueza nacional con mano generosa y despreocupada, y creó miles de fortunas respetables, así como centenares de otras fortunas menos respetables.8

8 Alian Nevins el al.. Breve historia de los Estados Unidos, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 250.

9 Ibid., p. 253.10 Ibid., p. 255.

Como resultado, en los años de la reconstrucción que siguieron a la guerra civil, los principios del buen gobierno “cedieron su lugar a la simple política, que estaba empapada de partidismo, búsqueda de privilegios y corrupción”.9

El Union Pacific, orgullo de la nación, había sido financiado por un grupo de promotores sinvergüenzas que sobornaron a miembros del Congreso para que los favorecieran; el Departamento de Marina vendió descaradamente negocios a contratistas; el Departamento del Interior fue un alegre coto de caza para los ladrones de tierras; la Oficina India vendió al mejor postor puestos comerciales y se olvidó del bienestar de su pupilos; el Departamento del Tesoro traspasó impuestos no recaudados a recaudadores que supieron sacar provecho de los mismos; las aduanas de Nueva York y Nueva Orleans estaban repletas de personas que pedían sobornos; una cadena de traficantes de whisky de San Luis defraudó al gobierno millones de dólares en impuestos al consumo, y una pandilla de enriquecidos con ganancias ilícitas en la capital nacional compitió con los regímenes de aventureros del sur en sus despilfaiTos y desperdicios.10

EL LOBBYEN ESTADOS UNIDOS

11 Ibid., p. 270.12 Ibid., p. 336.

25Cuando Abraham Lincoln ocupó la presidencia, el país era una

nación de pequeñas empresas, pero durante y después de la guerra civil se comenzaron a formar los grandes monopolios que absorbieron a múltiples compañías que antes competían entre sí, y que persiguieron el propósito de reducir los costos y controlar los precios. Quien inauguró esta nueva época de la historia del país fue Nelson Rockefeller: a partir de 1872 comenzó a adquirir todas la refinerías de petróleo de Cleveland, luego las de Nueva York, Filadelfia y Pitts- burg, y finalmente también obtuvo el control de los oleoductos; en 1882 fundó la famosa Standard Oil Company, que en 1900 se convirtió en el monopolio más grande del país.11 Su ejemplo no tardó en emularse: en 1884 se creo el trust del aceite de algodón; en 1885 el del aceite de linaza; en 1887 el del plomo, el whisky y el azúcar; en 1889 el de los cerillos; en 1890 el del tabaco; en 1892 el del hule, etc. De esta suerte, ya para 1904, un total de 319 trusts industriales se habían tragado a alrededor de 5 300 compañías independientes, y 127 compañías de servicios habían absorbido a más de 2 400 pequeñas empresas. El resultado fue una excesiva acumulación de capital en pocas manos, la concentración del poder económico de la nación en una pequeña porción del noreste, precios exorbitantes y acaparamiento, practicas desleales para aplastar a los competidores, fuertes golpes contra los trabajadores organizados, un intenso cabildeo de agentes bien pagados para obtener leyes y exenciones de impuestos que beneficiaron a las empresas que representaban, financiamiento abierto a candidatos a las legislaturas estatales y federales, gobernadores y demás funcionarios de elección popular para que estuvieran al servicio de los intereses corporativos. Varios gobiernos, como los de los presidentes Grover Cleveland, Teodoro Roosevelt y Woodrow Wilson (este último precisó que “el gobierno que amamos ha sido utilizado con demasiada frecuencia con fines particulares egoístas, y quienes lo han utilizado se olvidaron del pueblo”)12 impulsaron la “era de la reforma” mediante la aprobación de leyes para frenar los excesos del capitalismo salvaje y regulaciones gubernamentales que limitaran el poderío y los abusos de las grandes compañías. Aunque en algunos periodos se hicieron notables avances para restablecer la democracia original, la realidad fue que desde entonces se desató


J

15 Congressional Quarterly, How Congress Works, op. cil., p. 167.>< Hcndrick Smith, The Power Game: How Washington Works, Nueva York, Ballan-

taine Books, 1993, p. 20.

una enconada lucha entre las tendencias reguladoras de unos y las antirregulatorias de otros, que con marcados altibajos se mantiene hasta nuestros días.

Obviamente el cabildeo se verificaba ante el Congreso y las diversas instancias y dependencias del Poder Ejecutivo, pero el que se condujera en mayor medida ante uno u otro poder dependió de la forma en que evolucionó el sistema político. En atención a que en determinados momentos el Congreso adquirió mayor fuerza y el Ejecutivo se convirtió en una institución débil, como ocurrió después de la guerra civil, la actuación de los lobistas se centró principalmente en el Legislativo, pero como después de la primera guerra mundial, en especial durante los años treinta —cuando se aplicaron las políticas del New Deal, con que la presidencia afianzó su autoridad y presupuesto—, su actividad fundamentalmente se dirigió hacia el Ejecutivo. “Durante las siguientes cuatro décadas, el gobierno federal se convirtió en una tremenda fuerza en la vida de la nación, lo que expandió las áreas en las cuales los cambios en la política federal podían significar el éxito o fracaso de los grupos de intereses especiales.”13

Otro importante acontecimiento que incentivó el cabildeo fue el escándalo de Watergate de 1974, “un terremoto que sacudió la estructura del poder del sistema político”.14 Como consecuencia del mismo, la agenda y el escenario políticos dominados antes por ejecutivos fuertes como Teodoro Roosevelt, Woodrow Wilson, Franklin D. Ro- osevelt, Harry Truman, Dwight Eisenhower, John F. Kennedy, Lyndon B. Johnson y Richard Nixon, pasaron a ser controlados por un Congreso que se rebeló no sólo contra el presidente en tumo sino contra la propia institución presidencial, y como reclamó para sí mayor autoridad y poder, se transitó de una “presidencia imperial” a un “congreso imperial”. Watergate fue, en suma, el epicentro de dicho terremoto que derivó en grandes cambios en el equilibro de poderes, pues por la desconfianza hacia la presidencia se crearon un sinnúmero de comités y subcomités en el Legislativo para supervisar todas las actividades del Ejecutivo y se aprobaron nuevas disposiciones para acotar sus funciones. Entre esas disposiciones destacaron la War Powers Act de 1973, que obligó a la Casa Blanca a solicitar la autorización del


Congreso para comprometer tropas en zonas de combate por más de 90 días; la obligación para la cía de mantener informado al Legislativo sobre cualquier operación encubierta; que en lo sucesivo los tratados celebrados con otros países fueran aprobados por el Senado; que el (mandamiento de las campañas presidenciales sólo se realizara con fondos públicos; la creación de la Congressional Budget Office para analizar y supervisar el presupuesto federal y la economía del país, etc. Si bien todo ello se tradujo en una mayor transparencia en el manejo cotidiano de los asuntos gubernamentales, asimismo abrió nuevas oportunidades para la actuación de los grupos de interés:

[...] todos se congregaron rápidamente en Washington para abrirse camino: asociaciones comerciales, grupos interesados en la salud y el bienestar social, sindicatos, negocios, ambientalistas, lobistas de las ciudades, los condados y los estados, partidarios del derecho a la vida y de la libertad a escoger, grupos de consumidores, consultores políticos, encuestadores, firmas de relaciones públicas [...] el crecimiento de la actividad en todas las áreas fue exponencial y esto vino a empantanar al sistema político.15

Los grupos económicos fueron los que mejor se movilizaron para aprovechar las nuevas oportunidades: en 1968 sólo 100 compañías tenían oficinas de representación en Washington, pero ya en los años ochenta su número había aumentado a más de 3 500. Como su mayor presencia y cabildeo comenzó a inclinar en su favor las decisiones gubernamentales, otros grupos no tardaron en hacerse presentes para contrarrestar esa creciente influencia. Sindicatos, asociaciones de profesionistas, miñonas, ambientalistas, causas sociales, religiosas, ideológicas, filosóficas, etc., igualmente crearon sus propias organizaciones de cabildeo o contrataron lobistas profesionales. Como resultado de las “poco específicas —e inaplicables, dirían algunos— leyes sobre el registro del lobby'™ para 1982 ya fue difícil precisar el número exacto de cabilderos en Washington, ya que muchos de ellos se llamaron a sí mismos consultores políticos, abogados, representantes de gobiernos extranjeros, especialistas legislativos, defensores de los consumidores, representantes de asociaciones comerciales, especialistas en asuntos gubernamentales, etc., calculándose que en ese año existían ya más de 20 000 personas dedicadas al cabildeo, cifra que para 1990 había re-

15 IbicL, p. 22.16 Congressional Quarterly, How Congress Works, op. cit., p. 167.


\\

basado los 42 000 en todo el país.17 Para el año 2000 los lobistas que operaban en la capital ya sumaban 34 750, y se especula que en este nuevo siglo rebasaron los 100 00018 (el número de contratos celebrados con cabilderos entre 2007 y 2008 fue de 22 000).19 Su acelerado incremento hacia finales del siglo xx (40% de los que había en 1981 aparecieron en la capital después de 1960, y 25% después de 1970) fue tal que el periodo de 1960 a 1970 se equiparó al de los años posteriores a la primera guerra mundial y del New Deal, cuando proliferó la formación de grupos de interés.20 Teniendo en cuenta esa realidad, el redactor jefe del Washington Monthly, Charles Pcters, afirmó que “Estados Unidos no es ya más una nación: es un comité de lobbies”?'

A fin de cuentas, dicho incremento no fue igual entre todos los múltiples y variados grupos que representan al conjunto de la sociedad estadunidense, puesto que entre las principales categorías de asociaciones dedicadas al lobby sobresalieron las del sector empresarial, que representaron 70% del total, así como 50% de las que tenían una representación permanente en la capital de la nación. Lo anterior se debió a diversos factores, como el hecho de que en los últimos 40 años aumentaron el tamaño, el poder, las responsabilidades y la fragmentación del gobierno federal; a que la influyente coalición que se formó en los años del New Deal del presidente Franklin D. Roosevelt se disolvió por completo; a la circunstancia de que el poder político de los sindicatos se debilitó; a que como reacción al activismo de los grupos de consumidores durante la década de los sesenta se intensificó el de los empresarios; a que la globalización de la economía hizo necesaria una reorganización de las grandes corporaciones, y a que los crecientes costos de las campañas políticas hicieran que los candidatos a los puestos de elección comenzaran a recurrir más al financiamiento de los grupos de interés “que tienen igualmente objetivos de cabildeo”.22 La comunidad de los negocios, en síntesis, reaccionó

17 Ibid.18 Stuart Thomson y Steve John, Public Affaires in Practico: a praclical guide to

lobbying, Londres, Chartered Instituto of Public Relations-Kogan Page, 2007, p. 9.19 El Universal, 9 de septiembre de 2009.20 Luigi Graciano, Lobbying. Pluralism and Democracy, Gran Bretaña, Palagrave,

2001, p. 168.21 Congrcssional Quarterly, How Congress Works, op. cit., p. 166.22 Woodstock Theological Center, TheEthics of ¡j>bbying. organized interest, political

power and the common gpod, Washintong, D.C., Georgetown University Press, 2002, pp. 27-28.

EL LOBBY EN ESTADOS UNIDOS

Los bien pagados lobistas, que sirven a poderosos intereses organizados, han debilitado la confianza pública en el gobierno y disuadido a los ciudadanos ordinarios de participar en la vida pública. La alienación cívica tiene diversas causas: la recolección y el gasto del dinero de los intereses especiales se ha convertido en la forma predominante de la actividad política; la opinión pública es cínica y hábilmente manipulada a través de la publicidad política y las campañas de relaciones públicas; las inequidades de acceso y de influencia favorecen las decisiones políticas injustas; y las legítimas necesidades de

23212526

Luigi Graciano, op. cit,, p. 169.Ibid.'Alian Rosen thal, op. cit., p. 1.JeíTrey H. Birnbaum, The lobbyist. How Influence Peddlers Work their Way in

Whashington, Nueva York, Time Books-Random Hause, 1992, p. 3.27 Ibid,28 Woodstock Theological Cerner, The Ethics of Lobbying..., op. cit., p. 26.

29

agresivamente al clima antiempresarial que se desató en los años sesenta y setenta, al activismo de la sociedad civil y el aumento de las regulaciones gubernamentales y ambientales creando muchas y nuevas asociaciones de cabildeo,23 cuya creciente influencia es la que determina hoy la agenda política interna y externa de la nación. En efecto, por una parte, “el mundo de los negocios, en comparación con lo que ocurría hace dos décadas, tiene una presencia más dominante en Washington”24 y, por la otra, en vista de la forma en que han evolucionado las cosas, se puede afirmar que ya existen tres cámaras legislativas: la de representantes, la de senadores y la de lobistas, puesto que los trabajos de las dos primeras están decididamente condicionadas por la tercera.25 En esa virtud, “los lobistas corporativos penetraron ya de tal manera la cultura política de Washington que en ciertos momentos parecen ser parte del propio gobierno”,26 y ello ha ocasionado que las jornadas de los legisladores estén repletas de reuniones con lobistas y sean éstos quienes provean “el prisma a través del cual los funcionarios públicos a menudo toman las decisiones”.27

La gran paradoja —o, si se quiere, la gran tragedia— de este fenómeno es que, en tanto la participación política de la ciudadanía ha venido declinado sustancialmente, en especial la de los sectores menos favorecidos y de la clase media, y los partidos políticos fueron perdiendo asimismo su influencia y poder tradicionales, los lobistas han “ganado acceso e influencia”.28

WALTER ASTIÉ- BURGOS

los pobres, de los débiles y de los no organizados tienden a permanecer inalcanzables. La queja generalizada señala que el cabildeo profesional, como se practica hoy en día en Estados Unidos, socava la igualdad política, que es la fundación moral de la democracia.29

No hay duda de que ésta es la forma como el sistema funciona [...] los que tienen dinero son los mejor situados para defender más asuntos que los que no lo tienen [...] casi todos cuentan con más de un lobista. Muchos lobistas también son pobres, pero en el mundo real los que tienen más dinero pueden contratar a profesionales [...] Yo desearía que la gente pobre también pudiera contratar lobistas profesionales, pero ésa es la forma como nuestro sistema funciona. No sé cómo pueda resolverse este

Al igual que en el pasado, el ejercicio del lobby continúa siendo un elemento sustancial del funcionamiento de la democracia, puesto que garantiza no sólo que quien aspira a ocupar un puesto de elección popular se vea precisado a responder a los intereses, inquietudes y preocupaciones del elector, sino que le otorga a este último un mecanismo para recordarle a aquél sus obligaciones. Sin embargo, es obvio que algunos grupos han estado mejor posiciona- dos para organizarse, realizar el cabildeo y hacer de sus presiones las más efectivas. Si bien ello se debe a diversos factores —capacidad para organizarse, la efectividad de técnicas y métodos que se utilicen, las red de relaciones con que se cuente, coaliciones que se foijen con grupos afines, etc.—, a fin de cuentas y como en tantas otras cosas en la democracia capitalista, el éxito lo determinan los recursos de los que se disponga, es decir, el dinero. Las técnicas del cabildeo, como se verá con detalle más adelante, son de tipo directo e indirecto, pero como en ambas el dinero es un factor decisivo, el empresariado es el que mayormente ha contado con este recurso y el que lo ha utilizado con mayor eficacia. Esta realidad ha venido a desvirtuar los principios democráticos de igualdad, equidad y oportunidad de acceso, puesto que el proceso de toma de decisiones es influido por un sector en detrimento de los demás componentes de la sociedad, lo que a fin de cuentas significa que el bien común que la democracia persigue lo dicta una sola de las partes. A este respecto, las opiniones de los propios lobistas washingtonianos son más que elocuentes:

29 Ibid.

EL LOBBYEN ESTADOS UNIDOS 31

EL TRASFONDO

Ibid., p. 2.ibid., p. 7.Ibid., p. 11.

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se habían recuperado de la devasta- sufrida durante dicha guerra, a que las naciones en vías de

Todo lo anterior ha tenido, además, un importante trasfondo económico, político e ideológico, puesto que a partir de la década de los sesenta y en especial en la de los setenta, Estados Unidos confrontó una severa y recurrente crisis económica que le hizo perder las ventajas competitivas que tuvo desde la segunda guerra mundial, cuando se convirtió en la principal potencia del orbe. Así, entre 1972 y 1982 su participación en la producción mundial de automóviles se redujo de 32 a 19%; en la de acero de 20 a 12%, y la de manufacturas pasó de 26 en los setenta a 20% en los ochenta. En consecuencia, los niveles de vida medios, de acuerdo con la producción total por persona, dieron en 1973 a Estados Unidos 6 000 dólares, cuando un pequeño país como Suiza ya había alcanzado los 7 000. Lo anterior no se debió sólo al hecho de que la industria estadunidense no se adaptara a las nuevas realidades de la economía internacional en pleno proceso de globalización, a la pérdida de competitividad frente a los países europeos y asiáticos que ción

problema [...] Hasta que no se aborde el problema del dinero, no es realista esperar que el sistema político mejore en ningún otro aspecto [...] Los bolsillos profundos son los que hablan; el dinero triunfa sobre cualquier cosa [...] La constante necesidad de recaudar dinero es corrupta y desmoralizante.30

La política de Washington es un juego para los que están adentro, del cual el ciudadano ordinario está excluido. Los participantes en el juego se trasladan de sus puestos en el proceso de toma de decisiones a puestos de lobistas y viceversa.31

El verdadero problema es que la mayoría de la gente no está involucrada políticamente, ni informada sobre lo que su gobierno está haciendo [...] La mayoría de las leyes son aprobadas sin que nadie las lea. Los legisladores no pueden hacerlo todo en el tiempo de que disponen. Tienen que pasar demasiado tiempo recaudando dinero para las campañas electorales.32


53 Paul Johnson, A Hislory of the American People, Londres, Weindenfeld & Nicol- son, 1997, p. 252.

desarrollo se habían convertido ya en economías emergentes, a la obsolescencia de la planta industrial diseñada para la producción masiva (smokestack industry), etc., sino también como consecuencia de factores políticos: “[...] un detallado análisis del estancamiento o del declive en el dinamismo estadunidense indica que las causas eran principalmente de origen político: la falta de un adecuado control del circulante, los impuestos excesivos y sobre todo la intervención gubernamental en la economía y las regulaciones que el Estado había venido imponiendo”.33 En esa virtud, se conformó una poderosa coalición integrada por las grandes corporaciones, los viejos conservadores del Partido Republicano con orientación empresarial, los republicanos sureños resentidos con el avance de los derechos civiles, los “neoconservadores” que eran antiguos liberales desafectos con el Partido Demócrata, las novedosas corrientes de la New Rigth, de la Christian Mayority, así como de intelectuales, académicos, periodistas y think tanks como el American Enterprise Institute, el Center for Strategic and International Studies, la Hoover Foundation, la Heri- tage Foundation, etc., que emprendieron una verdadera cruzada tanto para tratar de revertir la decadencia de la economía como para rescatar los valores tradicionales del país. Sin embargo, ante la falta de efectividad del movimiento consejador durante los años en que estuvieron en boga la políticas liberales de presidentes demócratas como John F. Kennedy, Lyndon B. Johnson o james Cárter, sus líderes concluyeron que su causa sólo podría ser exitosa si alcanzaban el poder político, por lo que se fijaron como primera meta apoderarse del Partido Republicano y, como segunda, llegar a la Casa Blanca. Lo primero se logró en la convención republicana de 1980, cuando los ultraconservadores consiguieron definir la plataforma del partido para los comicios próximos: rompiendo con una larga tradición, el Great Oíd Party dejó de apoyar la lucha por la igualdad de los derechos de la mujer y se pronunció por la reducción de los impuestos, el equilibrio presupuesta!, la prohibición del aborto, la desregulación de los precios del petróleo y el gas, la limitación de las regulaciones ambientales, mayores inversiones en la energía nuclear, el aumento del presupuesto de defensa, y en contra del seguro nacional de salud. La segunda meta se alcanzó con la elección de Ronald Reagan a la

33EL LOBBY EN ESTADOS UNIDOS

presidencia, y para el éxito de todo ello el cabildeo, y en especial la canalización de sustanciales recursos a su campaña electoral, desempeñaron un papel decisivo:

Con el arribo al gobierno de Reagan y su equipo consejador, muy comprometidos con los grandes intereses corporativos del país, tocaron a su fin las tesis tradicionales del New Deal, del Welfare State y de la Great Society, al punto de abandonar la idea del Estado como rector de la sociedad y otorgarle la función de promotor de la economía y tareas más limitadas como la privatización de empresas y funciones estatales, la desregulación, la reducción del aparato gubernamental, la productividad, la competitividad, la disminución del poder de los sindicatos, la lucha contra la corrupción, etc. En adelante, el fin del Estado será eliminar todo aquello que pueda obstaculizar el libre juego de las fuerzas del mercado.

Asombrados ante la amplitud de las pérdidas de su partido, varios multimillonarios republicanos se lanzaron a una estrategia de cultivo de filosofías políticas conservadoras, e incluso de ultraderccha, y desarrollaron políticas e iniciativas concretas que pudieran aplicarse en la práctica. Financiaron think tanks, cátedras, seminarios, y desarrollaron canales de comunicación para la difusión de sus ideas y sus opiniones. Hacia 1980 también habían comenzado a financiar las campañas de anuncios políticos a través del Comité Nacional Conservador para la Acción Política (ncpac, por sus siglas en inglés), una de las primeras organizaciones políticas que utilizaron los medios de comunicación como vehículo de campañas negativas [...] Éste era el lado oscuro de la derecha republicana que llegó al poder con un rostro muy distinto: el de un Ronald Reagan sonriente y seguro de sí mismo.34

Desde los años sesenta se ha registrado en el Congreso, en la Presidencia y en las cortes un significativo cambio hacia la derecha. Uno de los factores que a ello ha contribuido es la agresiva, fuertemente financiada y publicita- da ideología hostil a un gobierno grande que apoya la competencia no regulada en el mercado. Los think tanks, los intelectuales conservadores y sus aliados políticos han desafiado la legitimidad del Estado benefactor y promovido las ventajas económicas de la privatización. Se ha foijado una compleja, pero efectiva, alianza electoral entre los economistas conservadores, que favorecen la reducción de los impuestos y el poder del gobierno, con

34 Hillary Rodham Clinton, Historia viva: memorias, Barcelona, Planeta, 2003, p. 471.


I

IWoodstock Theological Center, The Elhics of Lobbying..., op. cil.t p. 28.Alian Nevins el ah, op. cil.t p. 615.Ibid.Immanuel Wallcrstcin, La decadencia del poder estadunidense, México, Era-Edi-

los conservadores sociales escandalizados por lo que consideran la permisividad y decadencia de las costumbres y de la moral de Estados Unidos. Incluso dentro del Partido Demócrata ha declinado el poder de los sindicatos y de la maquinaria política urbana, en tanto que aumenta el poder de las élites intelectuales y tecnológicas menos comprometidas con la justicia social y la igualdad económica.35

La gran prioridad para el presidente Reagan fue reducir el papel del gobierno federal, puesto que para él “el gobierno era el problema, no la solución”.36 Para Reagan, el déficit presupuestal, uno de los problemas más serios que confrontó, nunca tuvo la misma urgencia “que mantener reducidos los impuestos y elevar los gastos en defensa”,37 lo que obviamente benefició al gran conglomerado de influyentes empresas vinculadas, directa o indirectamente, a la industria armamentista y el abastecimiento de insumos para el Pentágono que habían contribuido a su elección. En forma por demás contradictoria, al tiempo que se proclamó la no-intervención del Estado en la economía, en realidad se aplicó un acentuado “keynesianismo militar”,38 puesto que, por una parte, para combatir la recesión y el desempleo el gobierno inyectó en la economía miles de millones dólares a través del enorme gasto de defensa y, por la otra, para financiar ese gasto endeudó gravemente al país. Como resultado, el gobierno de Reagan incurrió en el déficit presupuestal más grande de la historia del país:

35

36

37

3S

tores Independientes, 2003, p. 56.59 Alian Nevins el al., op. cit., p. 615.

La preocupación primaria dejaron de ser aquellos a quienes Benjamín Franklin había llamado los “olvidados”, los mal alojados, mal vestidos, mal alimentados, y ahora también podría haber añadido los enfermos. Su preocupación era ahora la seguridad nacional, que curiosamente había dejado de significar seguridad social, como fue en tiempos de Franklin D. Roosevelt, para significar seguridad militar. Los costos de la “paz” se elevaron de manera notoria: ¡costaba más mantenerse en la paz en 1984 que lo que había costado una guerra mundial en 1944! En el ínterin, las partidas para vivienda, educación, conservación del ambiente y servicios sociales se redujeron. En efecto, más de 70 000 millones de dólares anuales se transfirieron de los programas internos (aparte de la seguridad social y el Medicare) a los militares”.39


■ÍO

•12•13

Ibid., pp. 616-617.11 Ibid., p. 618.

Ibid.Ibid., p. 614.

35Como el presupuesto nacional altamente militarizado ascendió a

un billón de dólares, el déficit del mismo a 250 000 millones y el de la balanza comercial a cerca de 60 000 millones, Estados Unidos se convirtió automáticamente en el país más endeudado del mundo.40 Por otra parte, aun cuando durante la administración de Cárter se había iniciado el proceso de desregulación gubernamental para reducir el papel controlador del gobierno en el campo de las líneas aéreas, el transporte por carretera y los ferrocarriles, esto se hizo buscando proteger al mismo tiempo la salud y la seguridad de los trabajadores y conservar la energía y el medio ambiente. Pero el gobierno de Reagan no quiso seguir haciéndolo de esa manera, pues para él la desregulación significó “no sólo mantener las manos del gobierno fuera de los campos de la economía, sino reducir presupuestos para que hubiera menos reguladores y para devolver al sector privado funciones que hacía el gobierno. Esto alimentó una oleada de acciones codiciosas que hicieron recordar la era del capitalismo sin restricciones, la llamada era dorada”.41 De igual manera, la ausencia de una vigorosa política antimonopolios permitió más de 25 000 fusiones entre las grandes corporaciones, cuyo valor acumulado se calculó en dos billones de dólares.42 En ese contexto de enorme complacencia hacia “la codicia amoral en el sector privado”,43 el gubernamental se hizo cómplice de la corrupción que imperó en esos años: se acusó de infracciones delictivas o éticas a más de 100 funcionarios, entre ellos varios de los hombres más próximos al presidente. El mayor escándalo en materia de adquisiciones en la historia del Pentágono (compra de desarmadores de más de 70 dólares, tazas para sanitario de más de 400 dólares, etc.) tuvo lugar durante el gobierno de Reagan; en el Departamento de Desarrollo Urbano y Vivienda el tráfico de influencias, los fraudes y malversaciones estuvieron a la orden del día; el procurador general Ed Mes- se fue objeto de repetidas averiguaciones acerca de su conducta ética; el asesor presidencial Michael Deaver fue culpado de tráfico de influencias cuando dejó el gobierno y estableció su buffet de lobby, etc. Todo ello remató con el famoso escándalo Irán-Contras suscita-


■“ Walter Astié-Burgos, “Deuda, migración y drogas: las prioridades”, en Excélsior, 6 de agosto de 1989.

45 Alian Nevins el aL, op. cit., p. 637.46 Ibid., p. 639.

do por la venta ilegal de armamento a los iraníes para obtener la liberación de rehenes estadunidenses secuestrados por terroristas, así como por la canalización de fondos, también ilegales, para continuar financiando la contrarrevolución nicaragüense, todo lo cual desprestigió su mandato.

Cuando George Bush padre ocupó la presidencia, en 1989, confrontó un panorama sumamente contradictorio, pues si bien los ocho años de gobierno de Reagan dejaron una aparente bonanza, puesto que la economía se había recuperado, la inflación decrecido y el desempleo se mantenía en niveles tolerables, detrás de esa imagen hollywoodense seguían presentes serios problemas que su antecesor había logrado eludir o disimular, pero no resolver ni atenuar. El descomunal aumento del gasto en defensa creó un boom pasajero, pero paralelamente había incrementado el déficit presupuestal hasta niveles sin precedente, la deuda del gobierno federal continuaba haciendo de Estados Unidos la nación más endeudada del mundo, el déficit de la balanza comercial continuaba creciendo, los costos de la seguridad social seguían disparándose y los famosos recortes presupuéstales se realizaron casi exclusivamente en los rubros sociales (ayuda a los estados y ciudades, educación, atención y beneficios para las minorías, los jóvenes y los estratos menos favorecidos, etc.).44 Frente a ello, Bush, que no dejó de reconocer “francamente que los asuntos internos le interesaban mucho menos que los exteriores”,45 se vio precisado a romper su promesa de campaña de no incrementar los impuestos para enfrentar la grave situación económica que heredó, logrando un acuerdo con los demócratas en el Congreso para recaudar 496 200 millones de dólares en nuevos impuestos.40 Aún así, hacia la mitad de su mandato se registró una grave recesión que se intensificó por el impacto de las espectaculares y millonadas quiebras de los bancos de préstamo y ahorro (savings&loans), consecuencia del programa neoliberal de desregulaciones que privó a millones de ciudadanos de los ahorros de toda su vida. El desempleo se elevó a más de 6% (en esos años se registró el menor incremento de puestos de trabajo desde los días de la Gran Depresión), el índice


Los ingresos fiscales estatales y locales se redujeron en toda la nación y muchos gobiernos estatales y locales tuvieron que enfrentar graves problemas fiscales. A medida que los dirigentes políticos estatales y locales tuvieron que hacer frente a la necesidad de recortar gastos y de elevar ingresos para evitar las bancarrotas municipales y el desequilibrio en los presupuestos estatales, como podía esperase, se hizo algo de teatro.47

37 de precios al consumidor también creció más de 6%, los salarios reales cayeron en 3.5% en los primeros diez meses de 1990, la quiebra y cierre de negocios de todo tipo se expandió a lo largo y ancho del país, se acentuó el fenómeno de los homeless (gente que vive en la calle) que empezaron a proliferar en las ciudades estadunidenses desde la época de Reagan, la criminalidad, el consumo de drogas, las tensiones sociales, y el porcentaje de ciudadanos que pasaron a depender del programa gubernamental de bonos para poderse alimentar se disparó al récord histórico de 10%.

Como lógico corolario de lo anterior, la intención de Bush de reelegirse fracasó estrepitosamente frente al candidato demócrata Bill Clinton que ofrecía a la ciudadanía ocuparse prioritariamente de los problemas económicos. Clinton, amén de haberse beneficiado de los propios yerros de su antecesor en el manejo de la economía, adoptó un pragmatismo poco usual en las filas demócratas para ganar las elecciones en la campaña de 1992, puesto que, por una parte, hizo suyas todas las demandas de la clase media (sector ma- yoritario del electorado que había sido fuertemente golpeado por la recesión económica) y, por la otra, cortejó a todo grupo de presión que estuviera dispuesto a financiar su campaña o que tuviera algún peso político o visibilidad en los medios de comunicación. Esto último incluyó desde las grandes corporaciones, los bancos y los millonarios (sectores tradicionalmente republicanos) hasta la comunidad cubana de Miami, sindicatos, mujeres, minorías negra e hispana, grupos ecologistas, de derechos humanos, homosexuales, jóvenes, etc.48 Como podía esperarse, la imposibilidad de satisfacer todos los compromisos —muchas veces contrapuestos— adquiridos durante la campaña, la propia falta de pericia del nuevo

47 IbicL, p. 641.48 Walter Astié-Burgos, “Con el tlc Clinton demostraría su liderazgo”, en

Excélsior, 6 de enero de 1989.


equipo gobernante, los múltiples escándalos de la pareja presidencial, la falta de resultados concretos y la embestida de la derecha que buscaba recuperar a toda costa el poder no tardaron en reflejarse en las encuestas de opinión, que para 1994 dieron al mandatario apenas un 50% de aprobación para su gestión. En consecuencia, las elecciones legislativas de medio término celebradas en noviembre de ese año fueron desastrosas para los demócratas, puesto que perdieron ocho escaños en la Cámara de Senadores y el impresionante número de 54 en la de Representantes, con lo que ese partido perdió el control que tenía en esta cámara desde 1954.

Frente a esa adversa realidad política y a fin de poder reelegirse en 1996, con renovado pragmatismo Clinton decidió abandonar su proyecto inicial de “revoluciones socioeconómicas” de orientación centro-liberal para renovar el sueño americano, y adoptó las banderas de la “revolución conservadora” liderada por su gran rival y líder de la Cámara de Representantes, ahora republicana, Newt Gringich, quien mediante su famoso Conlracl with America se pronunciaba por la reducción del descomunal déficit del presupuesto federal (contradictoriamente disparado por los anteriores gobernantes republicanos) recortando aún más los gastos y programas federales, pero incrementando el presupuesto de defensa (aun cuando ya había terminado la guerra fría y desaparecido la Unión Soviética), disminuyendo los impuestos, limitando los beneficios otorgados por el Estado benefactor, etc., con lo cual el presidente demócrata revivió las tesis conservadoras de Reagan, o más bien sus tesis económicas “de ciencia ficción”.19 Aunque el pragmatismo político y la ambición de reelegirse lo llevó a “renunciar a los programas contra la pobreza con lo que rompió una tradición demócrata instaurada desde el New Deal de Franklin D. Roosevelt”50 y a distanciarse de los demócratas tradicionales, de los sindicatos y en general de los grupos liberales y de izquierda, ello le permitió obtener el respaldo de los grupos de poder que, mediante sus generosas contribuciones, en gran medida deciden el resultado de la contienda electoral. Por ello se ha dicho,

49 Walter AsLié-Burgos, Encuentros y desencuentros entre México y Estados Unidos en el siglo XX. Del Porfiriato a la posguerra fría, México, Miguel Ángel Porrúa, 2007, p. 421.

50 Ibid., p. 422.

EL LOBBYEW ESTADOS UNIDOS

51 IbicL52 Raúl Sohr, Claves para entender la guerra, Santiago de Chile, Grijalbo-Monda-

dori, 2003, p. 165.53 Informe del Instituto Internacional de Estocolmo de Investigación para la Paz,

correspondiente a 1995.

39 no sin razón, que Clinton ha sido el mejor presidente republicano que produjera el Partido Demócrata.51

Merced a los muchos escándalos que plagaron al gobierno de Clinton —que culminaron con el de Mónica Lewinski— y al muy dudoso recuento de 180 000 votos que se realizó en el estado de Florida gobernado por el republicano Jeff Bush, llegó a la presidencia el hermano de éste, George Bush hijo, quien de inmediato impulsó un programa de gobierno semejante, si no idéntico, a los anteriores, esto es, bajar impuestos a los más ricos, continuar con las desregulaciones, reducir el gasto federal, etc., y, por supuesto, incrementar aún más el presupuesto para defensa. Este, que a raíz de los criminales actos terroristas ocurridos el 11 de septiembre del 2001, ascendió a 355 mil millones de dólares en 2003, y que en los años siguientes se acercó a los 500 000 millones, representó 48% del gasto militar de todo el planeta, fue superior a los presupuestos generales de la inmensa mayoría de las naciones, a las deudas de los países endeudados e infinitamente mayor a cualquier otro presupuesto de defensa.52 Como gran parte de dicho presupuesto obviamente se canalizó a la compra de material bélico, las 100 principales empresas dedicadas a este rubro incrementaron sus ventas en 25% en el año 2003, destacando la Lockheed Martin que ese año generó ventas por 24 900 millones de dólares; Boeing, por 24 400 millones; Northrop Grumman, por 22 700 y Raytheon, por 15 500.53 Aunque después de la guerra fría Estados Unidos ya no ha tenido un rival que le represente una amenaza semejante a la de la extinta Unión Soviética, y a pesar de que el armamento convencional y nuclear, el ejército regular, las bases militares, los portaaviones, los bombarderos, los tanques, el proyecto de la guerra de las galaxias, etc., no son adecuados para luchar contra el terrorismo, su combate se ha utilizado para justificar estos gigantescos presupuestos.

Estos descomunales presupuestos se explican por otro tipo de razones. Por una parte, a partir de la segunda guerra mundial, el gasto en defensa se convirtió en un componente esencial del engra-

4o WALTER ASTIÉ-BURGOS

grandes porciones de las ciudades siguen asoladas por la delincuencia y las drogas. Por vez primera en más de medio siglo, un gran número de personas sin hogar han empezado a buscar abrigo en parques, terminales de ferroca-

Como resultado de todo lo anterior, se ha venido dando la primacía a un grupo sobre los demás y a lo económico sobre lo social, por lo que “los problemas de Estados Unidos siguen siendo atemorizantes’’,57 ya que

Hay tal cantidad de intereses, aparte de los propios oficiales militares55 que viven en lugares lejanos del imperio, que la existencia de éste se encuentra claramente más que decidida, hasta el punto de que resulta difícil pensar que Estados Unidos pueda algún día decidirse a abandonar de forma voluntaria el negocio imperial. Además de los militares y sus familias, el imperio sostiene al complejo militar industrial, centros de investigación y desarrollo universitarios, compañías refinadoras y distribuidoras de petróleo, incontables cuerpos de oficiales extranjeros a los que ha entrenado, fabricantes de vehículos deportivos y uülitarios y de municiones para armas ligeras, empresas multinacionales y la mano de obra barata que éstas emplean para producir sus productos, bancos de inversión, fondos de alto riesgo y especuladores de todo tipo y defensores de la globalización, es decir, a los teóricos que quieren obligar a todas las naciones a abrirse a la explotación y al capitalismo estilo americano.56

M Para mayor información sobre las implicaciones del gasto militar en la economía estadunidense, véase Walter Astié-Burgos, “Terrorismo y an ti terrorismo en la agenda mundial del siglo xxi” en María Cristina Rojas (coord.), Terrorismo, democracia y seguridad. 11 de septiembre: cinco años después, México, UNAM-Australian National University, 2006, pp. 121-152.

55 Un influyente grupo de presión que ha adquirido un poder político significativo, pues muchos militares han pasado a ocupar importantes puestos en la rama civil del gobierno federal y en la industria del armamento. El Pentágono cuenta con un eficiente equipo de cabildeo en el Congreso.

56 Chalmers Johnson, Las amenazas del imperio: militarismo, secretismo y el fin de la república, Barcelona, Letras Críticas, 2004, p. 35.

57 Alian Nevins et aL, op. ciL, p. 646.

naje industrial, comercial, bancario, financiero y hasta político, social y cultural de la nación del que dependen infinidad de empresas de todo tipo, millones de personas y ciudades enteras.54 Por la otra, quienes más se benefician de dicho gasto han actuado agresivamente, mediante el lobbyy sus contribuciones a las campañas electorales, para evitar que se reduzca en tiempos de paz y que, por el contrario, se incremente.


rril y otros edificios públicos. Se sigue pidiendo a las escuelas hacer cada vez más y, al parecer, hacen cada vez menos y con menos éxito. Miles de millones de dólares se gastan en cuidados médicos y, sin embargo, virtualmente ningún estadunidense puede, en caso de enfermedad grave, recibir atención si no cuenta con un seguro, algo de lo que carecen muchos millones de personas, y relativamente poco se ha gastado en investigación para luchar contra el sida, el más grande azote del siglo en el campo de la salud occidental. Los puentes y las carreteras de Estados Unidos se encuentran en muy mal estado y, sin embargo, sólo una pequeña fracción del dinero necesario para su mantenimiento y restauración —calculado en una cantidad que oscila entre un billón y tres billones de dólares a lo largo de tres años— se está asignando con esa finalidad. Grandes problemas ambientales, que afectan al mundo entero, como el calentamiento global y la amenaza a la capa de ozono, todavía no reciben atención en las altas esferas. El sistema político estadunidense se caracteriza por un método para financiar campañas que tienta a los que pueden ser víctimas de la tentación, y un elevado número de quienes se dedican a la vida pública parecen estar expuestos a sufrir esa tentación.58

El presupuesto federal, que después de muchos años y fuertes conflictos políticos se logró balancear durante el gobierno de Clinton, es nuevamente deficitario como resultado del constante incremento del gasto en defensa destinado a financiar la nueva carrera armamentista de la posguerra fría, la lucha contra el terrorismo y los conflictos en Afganistán e Iraq. Como todo ello se ha hecho acompañar de la reducción de muchas partidas presupuéstales, el impacto social ha sido tremendamente negativo: los desempleados y los homeless se siguen incrementando; 45 millones de estadunidenses viven hoy día, por debajo del umbral de la pobreza; 52 millones son analfabetas;59 los niveles educativos de niños y jóvenes han venido decreciendo con relación a los demás países industrializados; el número de reclusos es el doble que los de las prisiones de todos los países miembros de la Unión Europea, y en 1999 más de millón y medio de niños tenía en la cárcel a uno de sus progenitores.60 En suma, como señalan los propios historiadores estadunidenses, “el hecho de que estos problemas sociales existan no constituye un elo-

58 IbiíL, pp. 646-647.59 Henry Kissinger, Does America Need a Foreign Policy?, Nueva York, Touchstone

Books, 2001, pp. 24 y 50.60 Juan Enríquez, As the Future Catches Yau, Nueva York, Crown Business, 2001,

p. 159.


LA REGLAMENTACIÓN DEL LOBBY

Ninguna sociedad en la historia del mundo ha gozado del nivel de vida de los estadunidenses de hoy en día [...] pero desde 1960 el porcentaje de divorcios se ha duplicado, el de suicidios de adolescentes triplicado, el de crímenes violentos cuadruplicado, el número de presos quintuplicado y, según algunos cálculos, la frecuencia de la depresión en el año 2000 era diez veces mayor que en 1900. Hoy, los estadunidenses son menos felices que hace 40 años, a pesar de que ganan dos y media veces más dinero.62

Con el fin de contrarrestar los efectos negativos del lobby y el alto grado de corrupción que lo ha caracterizado, desde hace varios años se intenta reglamentar su práctica. Casi todos los presidentes, a partir de la segunda guerra mundial, han hecho un esfuerzo al respecto o al menos han manifestado su intención de hacerlo. Así, en atención a la proliferación del cabildeo como resultado de las políticas del New Deal de Franklin D. Roosevelt (1933-1945), su sucesor Harry Traman (1945-1953) —quien precisó que “existen muchas organizaciones con gran cantidad de dinero que mantienen lobistas en Washington. Yo diría que 15 millones de personas en Estados

gio para el sistema económico estadunidense. Y el que muchos de ellos apenas llamen la atención del gobierno, si es que acaso la llaman, tampoco constituye algo honroso para el sistema político de Estados Unidos”.61 A pesar de estas trágicas y realistas conclusiones que nos hablan de un desvirtuado sistema que se ha alejado de los principios democráticos y equitativos originales de la nación, y que hoy en día fundamentalmente sirve a los interés de las facciones de las que hablaba Madison, es el modelo de plutocracia que se ha buscado implantar en el resto del mundo para que los demás gobiernos renuncien a sus responsabilidades en favor de las fuerzas del mercado... eslogan que en realidad quiere decir a favor de los intereses de las grandes corporaciones.

61 Alian Ncvins el aL, op. cit., p. 647.62 Barry Schwartz, “Waking Up the American Dream”, en Psycholo® Today, julio-

agosto de 2000, cit en La década decisiva: tres escenarios para el futuro, Colombia, Grupo Editorial Norma, 2006, p. 85.


Jcflrey H. Birnbaum, op. cit., pp. 16-17.Congressional Quarterly, How Congress Works, op. cit., p. 166.JefTrey H. Birnbaum, op. cit., p. 17.Ibid.Jordi Xifra, Lobbying: cómo influir eficazmente en las decisiones de las instituciones

63646566

67

públicas, Barcelona, Ediciones Gestión 2000, 1998, p. 217.

43

Unidos están representadas por lobistas. Los otros 150 millones sólo tienen a un hombre que es elegido para que los represente, y ése es el presidente de Estados Unidos”—63 logró que se aprobara una reglamentación más amplia en este renglón.

En su discurso de despedida, el 14 de enero de 1981, Jimmy Cárter manifestó su preocupación por la proliferación de la influencia de los grupos de interés que son un “factor perturbador” pues “tienden a distorsionar nuestros propósitos, porque el interés nacional no siempre es la suma de todos nuestros intereses especiales”.64 En 1960, John F. Kennedy dijo que “el consumidor es el único hombre en nuestra economía que no cuenta con un poderoso lobista en Washington. Yo pretendo ser ese lobista”.65 Ronald Reagan ganó una importante victoria legislativa en contra de los intereses especiales cuando apoyó y logró que se aprobara la reforma tributaria de 1986,66 y en el gobierno de Clinton se adoptó una reglamentación más amplia con la Lobbying Disclosure Act de 1995.

Sin embargo, aunque el lobby ha estado presente desde que nació el país, su reglamentación data de hace apenas unos años, puesto que no fue sino hasta 1876 cuando la Cámara de Representantes exigió, por vez primera, que los lobistas se registraran ante el secretariado de la misma; en 1913 el Senado realizó la primera investigación sobre la práctica del lobby?'1 y en 1936 se promulgó el Acta de la Marina Mercante que obligó también a los cabilderos de las compañías navieras a registrase ante el Departamento de Comercio. Las dificultades, reticencias, objeciones y oposición para ello han sido de tipo legal y políticas, pues al tiempo que se ha tratado de evitar que su reglamentación infrinja los derechos constitucionales citados, igualmente ha sido muy difícil que los funcionarios electos de las ramas ejecutiva y legislativa sean juez y parte en una actividad a la que están sólidamente vinculados, además de que los propios grupos de interés han ejercido una fuerte presión para que no se apruebe nada que limite su cabildeo. A pesar de todas las dificultades, como ya se indicó, durante el mandato de Truman el Congreso aprobó,

WALTER ASTIÉ- BURGOS44

En Estados Unidos, más que en ninguna otra parte, el lobby es una práctica ampliamente aceptada y sus beneficios son mejor entendidos. Sin embargo,

6869

70

Woodstock Theological Center, The Ethics of Lobbying..., op. cit., pp. 39-40.Luigi Graziano, op. cit., p. 97.Woodstock Theological Center, The Ethics of Lobbying..., op. cit., pp. 41-45.

en 1946, la Federal Regulación of Lobbying Act, cuyo principal mecanismo de control fue la diclosure (revelación) al exigir a los lobistas registrarse y revelar el nombre de su cliente, sus objetivos y sus honorarios. El alcance, sin embargo, fue bastante limitado, puesto que sólo se aplicaba a personas o firmas cuya actividad fundamental era el cabildeo, y únicamente se refirió al ejercido de éste ante los miembros del Congreso, no así respecto a los ayudantes de los mismos ni a los funcionarios del Poder Ejecutivo.68 Después de muchos fallidos intentos por reformar dicha ley, durante el gobierno de Clinton, en 1995, se aprobó la Federal Regulación of Lobbying Act que sustituyó a la anterior y que ya incluyó el cabildeo ante los ayudantes de los legisladores y los funcionarios de la rama ejecutiva, y asimismo abarcó “toda la cadena de actividades organizadas por el cabildeo, incluidos la planeación y otros trabajos preparatorios”.69 No obstante, aun cuando en 2007 se aprobaron mayores regulaciones mediante la Honest Leadership and Open Government Act, y que igualmente existen otras leyes federales que, si bien no se refieren expresamente a los lobistas, sí restringen sus actividades (como las relativas a la penalización del soborno, la prohibición a los funcionarios de recibir donaciones y regalos, su obligación de declarar ingresos, la prohibición de pagar el cabildeo con fondos públicos, las limitaciones para la deducción de impuestos en los gastos realizados para el cabildeo, etc.),70 subsisten muchas lagunas legales que impiden que el desempeño de los lobistas sea más transparente, que se evite el conflicto de intereses, que las decisiones gubernamentales se tomen de acuerdo con las presiones de los grupos particulares, y que se canalicen sobornos disfrazados. Respecto a esto último, basta mencionar el reciente y sonado escándalo suscitado por las acusaciones de corrupción contra el influyente lobistajack Abramoff, que derivó en la renuncia del representante por Ohio, Bob Ney, a su escaño en la cámara baja por haber recibido “favores” a cambio de aprobar leyes que beneficiaron a los clientes de Abramoff. Este último fue condenado a seis años de prisión.

EL LOMEEN ESTADOS UNIDOS

FJNANCIAMIENTO DE LAS CAMPAÑAS ELECTORALES

A sabiendas de que los grupos de interés prácticamente “compraban” a los candidatos a puestos de elección popular mediante generosas aportaciones a sus campañas, desde 1907 se prohibió a las empresas dar contribuciones directas a los aspirantes a ocupar cargos federales, y desde 1943 también los sindicatos quedaron impedidos

71 Sitian Thomson y Steve John, op. cit., pp. 8-9.72 JefTrey H. Birnbaum, op. cit., p. 164.

lo que puede ser cohecho o contribución, [resulta] difícil determinar si el dinero fue dado sólo para pagar una campaña o si el contribuyente espera algo a cambio. Ninguna de las dos partes puede especificar qué es “ese algo”, pero ambas entienden lo que se espera. Hemos recorrido un largo trecho desde el tiempo en que dar dinero en efectivo era la norma, lo cierto es que poca gente duda que las contribuciones de las empresas llevan aparejados ciertos compromisos.72

Dentro de toda la complicada problemática que representa el ejercicio del cabildeo, un lugar destacado lo ocupan las contribuciones para las campañas electorales, puesto que, a fin de cuentas, es el instrumento más poderoso con el qtte los lobistas cuentan para hacer avanzar sus intereses. A pesar de tratarse de una práctica perfectamente legal y aceptable, siempre existe una seria duda respecto a

45 el poder de las empresas se ha criticado cada vez más, especialmente durante el gobierno del presidente Bush, y escándalos como el de Jack Abramoff, condenado a seis años de prisión por fraude, han manchado la reputación de la industria del lobby. Los vínculos entre la élite política y las empresas son más estrechos que los tradicionalmente observados en Gran Bretaña, y un buen ejemplo de ello es el número de hombres de negocios que pasan a ocupar altos cargos en el gobierno. El principal factor en el vínculo entre empresarios y políticos en Estados Unidos tiene que ver con el financiamiento de las campañas políticas. Por medio de los Political Action Commit- tees y de las donaciones individuales y de corporaciones, las empresas no sólo aportan a los candidatos grandes sumas de dinero, sino que continúan ejerciendo su influencia en los funcionarios ya elegidos mediante la amenaza de retirarles su financiamiento.71


de hacerlo (Smith-Connely Act). Sin embargo, no pasó mucho tiempo antes de que se idearan nuevas formas de darle la vuelta a las disposiciones legales y canalizar ese tipo de recursos. Los sindicatos sentaron el precedente al crear instituciones en apariencia separadas de sus gremios, como el afl-cio Committee on Political Education (cope), cuya función era recaudar fondos entre miembros y familiares de su poderoso sindicato para respaldar la elección de los candidatos favorables a sus causas. En reacción a esa estrategia, las empresas crearon mecanismos similares, los Political Action Committees (pac), para recaudar fondos entre socios, accionistas, empleados, familiares, etc., y canalizarlos, por vía indirecta, a los candidatos de su preferencia.73 El impacto de la proliferación de estos mecanismos ad hoc en los procesos electorales ha sido decisivo, puesto que se volvieron uno de los principales medios para financiar las campañas, máxime que año tras año se incrementa el costo de las mismas. Una vez que el escándalo de Watergate evidenció, entre otras cosas, que varias corporaciones habían dado contribuciones ilegales a la campaña de Nixon, a partir de esos años se decidió que las campañas presidenciales deberían ser financiadas sólo con fondos públicos, pero como se mantuvieron las aportaciones privadas a los partidos políticos de los candidatos, el problema no desapareció. En consecuencia, actualmente una de las principales fuentes de dinero para las campañas de los congresistas son los pac,74 tanto los formados por el sector privado como los organizados por sindicatos y otros grupos de interés. Los pac en el país aumentaron de 1 146 en los años setenta, a 4 828 en los ochenta, y ya para 2004 en Washington estaban registrados 40 661. Como su existencia depende en gran medida del dinero, los que mayormente han proliferado son los del sector privado, que en ese mismo periodo pasaron de 433 a 2 008.75 Para 1972 otorgaron a los candidatos 8.5 millones de dólares, y ya para 1984 la cantidad fue de 102.3 millones, lo que representó 36.5% del total de la financiación de las elecciones para ocupar escaños en la Cámara

73 Congrcssional Quartcrly, How Congress Works, op. ciL, p. 168.71 Como en la actualidad las contribuciones de un pac no pueden superar los

5 000 dólares para un comité de campaña local o un candidato a la presidencia, y 15000 para el comité nacional de un partido político, los grupos de interés han creado diversos pac con filiaciones distintas a fin de salvar la disposición legal según la cual todos los pac de una misma empresa o sindicato se deben considerar como uno solo.

75 Alan Rosenthal, op. cit., p. 133.

EL LOBBYEN ESTADOS UNIDOS

Evidentemente las limitaciones impuestas no han logrado evitar que los grandes contribuyentes tengan un impacto decisivo sobre los resultados electorales; aún así, en enero de 2010, la Suprema Corte de Justicia79 decidió su eliminación por considerarlas contrarias a la libertad

Jordi Xifra, op. cit,, p. 74.Iminanuel Wallerstein, op. cit., pp. 142-143.Jordi Xifra, op. cit., p. 73.La decisión fue promovida por el ala conservadora de la Suprema Corte de

El sistema electoral estadunidense permite la financiación privada de los candidatos tamo en las elecciones legislativas como en las presidenciales, que tiñen de sospecha la acción de determinados grupos de presión y empresas. La búsqueda de financiación privada que, para ciertos observadores, es el precio por la prestación de unos servicios, futuros o pasados, de protección o defensa de demandas privadas, forma parte de las actividades de los lobistas estadunidenses, como una función más de su intermediación entre los intereses particulares y los representantes políticos. Esta “captación de fondos”, conocida como fundraising, se articula a través de las más diversas acciones cuya máxima expresión son los Political Action Committees (pac).78

47

de Representantes y 18.8% de las del Senado.76 Obviamente, como ya se precisó, una de las técnicas más efectivas del cabildeo son las contribuciones, puesto que ofrecerlas, o amenazar con negarlas, es un factor de peso que los hombres públicos tienen muy en cuenta al tomar decisiones o emitir sus votos para aprobar las leyes. Existe un vínculo indisoluble entre la disponibilidad de fondos y las posibilidades de ser elegido o reelegido. Paradójicamente, a pesar de que los dueños del capital —al menos en teoría— abogan por la no-injerencia del gobierno en los asuntos del mercado y viceversa, así como por la independencia de ambos sectores, son ellos mismos los que, en la practica, fomentan esa injerencia mediante sus contribuciones a las campañas electorales. En efecto, y en atención a que “ningún capitalista serio ignora el hecho de que los políticos tienen grandes necesidades financieras”, por medio de las aportaciones monetarias que les facilitan determinan la conformación y orientación ideológica del gobierno, provocando que “la corrupción sea absolutamente normal e inextricable de la actual vida política de la economía-mundo capitalista”.77

76777879

Justicia encabezada por los jueces Anthony M. Kennedy, Antonio Scalia, Samuel A. Alito y Claraence Thomas, cuya posición prevaleció sobre los jueces progresistas Sonia Sotomayor, Ruth Bader Ginsburg y Stephen G. Breyer.


Otra forma de canalizar dinero a los políticos es mediante los eventos de fundraisin^2 organizados por los lobistas, así como mediante el pago de honorarios (honoraria) por pronunciar discursos y conferencias, participar en seminarios y mesas redondas, dar entrevistas, etc., los que junto con los costos de viaje y hospedaje (que por lo general incluyen a la familia) son cubiertos por los grupos con poder económico... cuando los congresistas viajan para dar discursos, raramente los pronuncian ante la gente pobre, puesto que son viajes organizados y pagados por el sector privado.83 “Los honorarios son perfectamente legales, pero muchos de los grupos que los usan tie-

de expresión consagrada en la Constitución..., en lo sucesivo las grandes corporaciones, sindicatos y grupos de interés de toda índole podrán financiar abiertamente y sin restricciones a los candidatos de su preferencia. Como lo señaló la Casa Blanca de Barack Obama, ello representa “una enorme victoria para las petroleras, los bancos de Wall Street, las compañías de seguros médicos y otros poderosos intereses que movilizan su peso cada día para ahogar las voces del ciudadano común”.80 De nueva cuenta, el cabildeo estuvo detrás de esta decisión.

Con toda la debida deferencia a la separación de poderes, la semana pasada la Corte Suprema de Justicia revirtió un siglo de leyes, lo que abrirá, creo, las compuertas a los intereses especiales, incluidas a las corporaciones extranjeras, para que gasten sin limitación en nuestras elecciones. No creo que nuestras elecciones deban ser financiadas por los intereses estadunidenses más poderosos o, peor aún, por entidades extranjeras; deben ser decididas por el pueblo de Estados Unidos, por lo que hago un llamado urgente a demócratas y republicanos para que aprueben una ley que ayude a corregir algunos de estos problemas.81

80 El Universal, 22 de enero de 2010.81 Extracto del primer informe de gobierno del presidente Barack Obama al

Congreso, enero de 2010.82 La colecta de dinero (fundraising) se realiza de diferentes formas, pero prin

cipalmente con la organización de eventos sociales como desayunos, comidas, cenas, bailes, conciertos, galas, conferencias, espectáculos, etc., a los que asiste el candidato y se cobra una entrada muy superior al costo real del evento, que puede ser por varios miles de dólares. Hay más de 300 lobistas en Washington que se especializan en organizar este tipo de eventos.

83 En el año 1979 la Grocery Manufacturen; of America pagó 26 520 dólares a 22 congresistas por concepto de honorarios; la Chamber of Commerce of the US pagó 26 290 dólares a 45; la American Bankers Associaúon pagó 16 250 a 16 legisladores; la compañía Pfizer, 17 250 a 23; la afl-CIO, 11 500 a once, etcétera.


Aunque por lo general las contribuciones a las campañas se realizan en forma apegada a la ley, no deja de ser cierto que la influencia en la política gubernamental gracias a las mismas juega “en detrimento de la nación, y que no es un ejemplo de democrático laissez-faire, sino lo opuesto, una clara regulación en favor de los ricos y poderosos”.86 El hecho de que en la campaña presidencial de 2004, en la que contendieron el republicano George W. Bush y el demócratajohn Kerry,

El soborno se ha visto sustituido por las donaciones a los partido políticos, y la devolución del favor puede consistir no únicamente en la construcción de una carretera por encima de su precio de mercado sino en un cambio de política cuyas consecuencias son muchísimo más gravosas para la sociedad. Cuarenta y un empresas —incluidas General Electric, Microsoft y Disney— que contribuyeron, es decir que invirtieron 150 millones de dólares en las campañas electorales entre 1991 y 2001, disfrutaron de exenciones por valor de 55 000 millones en tan sólo tres años fiscales. Entre 1998 y 2004 las empresas farmacéuticas gastaron 759 millones de dólares para influir 1 400 disposiciones del Congreso; esta industria se sitúa a la cabeza del dinero invertido por los grupos de presión y en el número de personas que integran esos grupos (3 000). Entre 1989 y 2001 las “cinco grandes” auditores de Estados Unidos contribuyeron con 29 millones de dólares a campañas presidenciales y partidos políticos, en parte tras conocer la amenaza de nuevas regulaciones y de ese modo evitar su aplicación.85

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nen algún interés personal o de negocio en la legislación que se debate en el Congreso. Una de las críticas más agudas al pago de honorarios señala que se convirtieron en algo más que una forma legal de comprar influencia. Otra crítica destaca que los grupos que hacen estos pagos están más interesados en ganar la amistad de los oficiales electos y el acceso a ellos que en escuchar sus opiniones sobre los temas del momento o sobre los acontecimientos en Washington... no es raro que los miembros más prominentes del Congreso perciban más ingresos por concepto de honorarios que por salario.”84

84 Congressional Quarterly, How Congress Works, op. ciL, pp. 121-122.85 Joseph E. Stiglitz, Cómo hacer que funcione la globalización, México, Taurus, 2006,

p. 246.86 Alan L. Moss, Selling Oul America's Democracy. How Lobbyist, special interests and

campaign financing undermine the will of (he people, Santa Bárbara, Praeger, 2008, p .18.


Este tipo de corrupción es la dominante en las operaciones de los regímenes de los estados más ricos; precisamente aquellos con los mejores historiales en lo que toca a las libertades civiles. La política en un sistema multipartidista es un juego de muy costosa conducción y cada vez se vuelve más y más caro. La mayoría de los políticos y de los partidos políticos tiene necesidades financieras que van mucho más allá de lo que pueden sufragar las aportaciones relativamente pequeñas de sus masas de simpatizantes. Todos sabemos en que resulta. Los contribuyentes más acaudalados —individuos o grupos corporativos— ofrecen grandes sumas de dinero, a veces a muchos de los partidos contendientes a la vez, y a cambio esperan una cierta cantidad de simpatía tácita para sus necesidades y el acceso explícito para sus cabilderos.87

el primero recaudara 457 millones de dólares y 390 el segundo, y que en las elecciones legislativas de 2006 los representantes que resultaron electos o reelectos recaudaran en promedio 1.3 millones para financiar sus campañas, y lo senadores recibieran para los mismos fines un promedio de 9.6 millones, no evidencia únicamente que los costos de las campañas se ha disparado 300% en los últimos 30 años, sino también que los compromisos adquiridos para reunir esas cantidades se han incrementado de manera exponencial. Como podía esperarse, esas contribuciones continúan disparándose, pues en la campaña presidencial de 2008 Barack Obama recaudó ya más de 600 millones de dólares y John McCain más de 350.

87 Immanuel Wallerstein, o/a cil., p. 142.88 Por ejemplo, en 2008 Obama recibió de la Universidad de California

902 283 000 dólares, de Goldman Sachs 874 207 000 dólares, de la Universidad de Harvard 717 230 000 dólares y de Microsoft Corp. 714 108 000 dólares. McCaine recibió de Merril Lynch 359 070 000 dólares, de Citigroup Inc. 296 151 000 dólares, de Morgan Stanley 262 777 000 dólares y de Goldman Sachs 228 695 000 dólares. Véase El Universal, 30 de octubre de 2008.

89 Immanuel Wallerstein, of>. cit., p. 24.

Si se considera que quienes realizan “las contribuciones se encuentran entre los más ricos del país,88 ¿es de extrañar que las prioridades federales se hayan alejado de servir a pobres y clases medias?”.89 Como ejemplos de las consecuencias de ese sistema de financiamiento se pueden citar varios casos. La US Chamber of Commerce —la principal proveedora de fondos para el lobby y el financiamiento de las campañas: más de 317 millones de dólares

5iEL LOBBY EN ESTADOS UNIDOS

entre 1998 y 2006—, la National Restaurant Association —que desde 1990 ha contribuido con 8.6 millones, 84% de los cuales se destinó a candidatos republicanos—, la Coalition for Job Opportunities, el Employment Policies Instilóte y otras más se han opuesto sistemáticamente al aumento del salario mínimo, que se mantienen en niveles inferiores que los aprobados en 1978. Como resultado “se han incrementado las ganancias de las industrias que emplean a grandes números de trabajadores de salario mínimo, así como la cantidad de los trabajadores que ganan por debajo de la línea de pobreza. La intención del salario mínimo —establecer un medio decente de vida para los trabajadores— ha sido frustrada por el poder de los intereses especiales”.90 Por lo que hace a los servicios médicos para la población, aunque en la inmensa mayoría de las naciones desarrolladas es una responsabilidad que asumen directamente sus gobiernos, en el caso de Estados Unidos “el lobby en favor de las compañías de seguros y farmacéuticas —uno de los sectores que mayores contribuciones destina a las campañas— se ha asegurado de que sean los propios estadunidenses y sus empleadores los principales encargados de decidir sobre la compra de servicios de salud en el mercado”,91 lo que ha provocado que los ciudadanos tengan que pagar el doble por la atención médica en comparación con los habitantes de otras naciones de la ocde; que anualmente se presenten miles de demandas ante los tribunales por prácticas médicas erróneas o negligentes, operaciones innecesarias o prescripción de tratamientos caros e improcedentes; que la Organización Mundial de la Salud catalogue a la superpotencia en el lugar 37 en materia de servicios de salud (por encima de Bolivia, pero debajo de Eslo- venia); que 47 millones de estadunidenses vivan sin seguro medico, etc. A pesar de que en varias ocasiones se ha intentado crear un sistema universal de salud, en especial durante el gobierno de Bill Clinton, la Health Insurance Association of America, la National Federation of Independent Business, la National Association of Manufacturera, las empresas farmacéuticas y otras compañías afines han empleado todo el poder de sus contribuciones electorales para evitar la reforma del sistema, la cual, si bien beneficiaría a la ciudadanía, obviamente les haría perder sus enormes ganancias.

90 Alan L. Moss, op. cit., pp. 108-109.91 IbitL, p. 120.


Teniendo en cuenta esta información, es fácil comprender que tanto la industria de los seguros médicos y farmacéutica como la de las medicinas se han beneficiado enormemente de sus esfuerzos de lobby. Se puede argüir con toda lógica que la industria de los seguros médicos debe su propia existencia y permanente rentabilidad a la promoción de sus cabilderos en favor de la privatización y la participación en los programas públicos. Al mismo tiempo, los esfuerzos de los lobistas para que se mantengan los altos precios de las medicinas han incrementado sustancialmente las ganancias de las compañías que las producen. Los perdedores son fáciles de identificar. Hay 47 millones de estadunidenses sin seguro médico, millones no pueden costearse tratamientos y medicinas adecuadas, y otros millones más, incluidos empleadores, tienen que hacer sacrificios para comprar seguros de salud sobrevaluados.92

92 Ibid., p. 158.95 IbicL, p. 138.

Otro importante rubro afectado negativamente por las contribuciones de los intereses especiales es el combate a la criminalidad en los centros de las grandes ciudades (inner-cily crime), puesto que en lugar de que se adopten políticas públicas preventivas y de rehabilitación —combate a la pobreza, creación de empleos, mejor educación, programas para la reunificación familiar, apoyo a las madres solteras, prevención de embarazos no deseados, embarazo de las adolescentes, lucha contra la drogadicción, rehabilitación de centros urbanos y viviendas, creación de espacios recreativos y educativos para niños y jóvenes, etc.—, se ha dado prioridad a la política de mano dura contra el crimen (tough on crime), lo cual significa que “enormes recursos se gastaran en atacar los síntomas de nuestra epidémica violencia más que en tratar sus causas fundamentales. Una vez más, poderosos intereses especiales y sus lobistas han descarrilado a la nación para servir a sus propios fines”.93 En efecto, los grupos de corte conservador asociados con los intereses corporativos han impulsado de modo sistemático las políticas represivas y punitivas en la lucha contra las drogas y el crimen, obligando a las instancias gubernamentales a canalizar enormes sumas a la compra de armamento, equipos policiacos, sistemas de comunicación, vehículos, helicópteros, aviones, etc., y a la construcción de múltiples cárceles, ya edificadas y administradas por el sector privado. “Entre 1982 y 2003, el gasto para el sistema penitenciario de Estados Unidos creció en más de


570% y alcanzó la cifra de 61 000 millones de dólares, lo que enriqueció enormemente al complejo industrial carcelario de la nación. Este poderoso grupo de interés se compone de corporaciones que construyen, abastecen y operan las prisiones; de los sindicatos de guardias de penales y de legisladores provenientes de distritos rurales donde las cárceles significan empleo y dinero federal”.94 La más grande empresa del país especializada en la construcción y operación de prisiones, la Corrections Corporation of America, obtuvo en 2006 ganancias por 1 033 millones de dólares, y la segunda, la GEO Group (antes Wackenhunt Corrections), por 1 000 millones, y ambas gastaron un promedio de 2.76 millones anuales en lobby y financiamiento de campañas electorales entre 2004 y 2006.95 Según reveló la National Public Radio en 2010 después de realizar una investigación durante varios meses, la citada Corrections Corporation of America (cca) fue uno de los principales promotores de la ley antimigrante SB1070 aprobada en el estado de Arizona que ha venido sentando el precedente para legislaciones similares en otros estados. La cca elaboró el proyecto de ley inicial y cabildeó a diversos legisladores para que la propusieran en sus respectivos estados a cambio de apoyo para sus campañas electorales, ello con el propósito de que se conduzca una más agresiva campaña de redadas, detenciones y deportaciones de indocumentados que haga necesario construir nuevas facilidades carcelarias, puesto que ya se le ha otorgado el 40% de los contratos del gobierno federal para la edificación y administración de este tipo de instalaciones. En atención a que el promedio de detenidos es de alrededor de 32 mil por día, el gasto de las autoridades federales para su manutención ( entre 90 y 100 dólares diarios por cada uno) resulta ser un muy lucrativo negocio para las empresas privadas a las que se les ha concesionario la construcción y operación de los centros de detención... lógicamente entre más detenidos haya, habrá mayores ganancias provenientes de los impuestos de los contribuyentes.

A lo anterior habría que agregar, por una parte, que las corporaciones policiacas (municipales, estatales y federales) conducen su propio lobby a fin de obtener mayores recursos para desempeñar sus tareas, pues entre más grave sea el problema de la delincuencia, mayor financiamiento y más altos salarios requerirán. Por la otra, a

9< IbicL, p. 140.95 Ibid., p. 161.

54 WALTER A STIÉ-BURGOS

Por último cabe referirse a la guerra que se libra actualmente en Iraq, cuya justificación se sustentó en argumentos que, al paso del

El complejo de la industria de los sistemas carcelarios no sólo lo conforman un conjunto de grupos de interés y de instituciones: también es un estado de ánimo. El aliciente por obtener dinero está corrompiendo al sistema de justicia criminal de la nación, remplazando la noción de servicio público por la inclinación a obtener ganancias más altas. El entusiasmo de los funcionarios de elección popular por aprobar legislación de mano dura contra el crimen —combinado con el deseo de no revelar el verdadero costo de estas leyes— ha propiciado toda clase de irregularidades financieras.97

pesar de que los altos índices de criminalidad están necesariamente ligados a la facilidad con que se pueden adquirir armas de fuego, la Asociación Nacional del Rifle, que cuenta con tres millones de miembros y gasta millones de dólares en cabildeo, se ha opuesto a mayores limitaciones para la compraventa, uso y portación de armas, con el argumento de que poseerlas es un derecho garantizado por la segunda enmienda de la Constitución. Sin embargo, al margen de ese dudoso derecho consagrado constitucionalmente tras la guerra de independencia contra la Gran Bretaña, y de la histórica fascinación del estadunidense por las armas, la realidad es que detrás de la Asociación Nacional del Rifle se esconden poderosos intereses económicos, puesto que los fabricantes, distribuidores y vendedores de material bélico no están dispuestos a que nuevas regulaciones gubernamentales mermen sus ganancias. Los resultados de la fallida política de “mano dura contra el crimen” y de “cero tolerancia” impulsada por los grupos de interés para beneficiarse de la misma están a la vista: para 2005 los homicidios se incrementaron en 10.21%, los robos en 12.27%, los asaltos en 3.12% y los asaltos a mano armada en 9.98%. Ese mismo año, el total de actos criminales denunciados ascendieron a 10 367 072, y más de 70% (7 723 696) de éstos se cometieron en los deteriorados y empobrecidos centros de las grandes urbes. En atención a que entre 1970 y 2005 el número de prisioneros se incrementó en 700%, hoy en día Estados Unidos posee el nada halagador mérito de tener más gente en la cárcel que cualquier otro país: con sólo 5% de la población mundial, posee un cuarto de todos los prisioneros del planeta.96

96 Ibid,, pp. 138-140.97 Ibid., p. 161.

El costo de la guerra, según informó en 2007 la Oficina de Presupuesto del Congreso, había ya alcanzado en ese año los 483 000 millones, y para 2008 aumentó a 513 000 millones, cifra 1.7 veces más alta que el presupuesto del Departamento de Educación; cinco veces

EL LOBBYEN ESTADOS UNIDOS 55

tiempo, probaron ser falsos: que Sadam Hussein tenía estrechas ligas con los autores de los criminales ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 —la organización fundamentalista Al Qaeda y su líder Bin Ladcn— y que poseía armas de destrucción masiva que ponían en peligro la seguridad de la superpotencia. Dejando de lado contundentes razonamientos que explican por qué se invadió a ese país, como el hecho de poseer las segundas reservas de petróleo más importantes después de las de Arabia Saudita, que Estados Unidos consume 25% del petróleo que se produce en el mundo, que 60% de esa formidable cantidad la compra a otras naciones, que se prevé que el hidrocarburo del planeta se agotará entre 2040 y 2060, que la industria petrolera es una gran contribuyente a las campañas electorales, que la familia Bush tiene fuertes vínculos con dicha industria, que muchos ex funcionarios de las petroleras estadunidenses formaron parte del gabinete de George Bush, etc., se observó la clara intención de “favorecer las necesidades de los intereses especiales”.98 Así, el costo del esfuerzo bélico que ya supera los dos millones de millones de dólares, ha beneficiado a la industria bélica, a los proveedores de la gran cantidad de insumos no bélicos que requieren las tropas, a las compañías petroleras que proporcionan el combustible para la movilización marítima, terrestre y aérea, etc., se ha hecho acompañar de la reconstrucción del invadido Iraq mediante cuantiosos contratos otorgados a empresas privadas que, como puede suponerse, han sido proveedoras de fondos para las campañas electorales.

Aun con la insurgencia y la violencia que ha plagado a Iraq después de la invasión, el gobierno de Estados Unidos se las ha arreglado para otorgar al sector privado más de 30 000 millones de dólares en contratos. Tan sólo las cantidades anuales concedidas a las compañías de seguridad privadas que recibieron las concesiones, han aumentado a más de 4 000 millones. La mayoría de los contratos son bastante grandes, cubren muchas áreas y se han otorgado a empresas muy activas en términos políticos."

98 Ibid., p. 179." IbiiL, p. 179.


100

101

102

Ibid., pp. 179-180.El Universal, 15 de diciembre de 2008.Alan L. Moss, op. cit., p. 192.

más que el del Departamento de Energía, y cuatro veces mayor que el presupuesto del Instituto Nacional de Salud. Se calcula que el costo total de la aventura bélica podra llegar hasta dos billones de dólares, cantidad que “sería más que suficiente para sanear a Medicare y a la Seguridad Social”.100

Respecto a la peculiar forma en que se ha llevado a cabo la reconstrucción de Iraq, a finales del 2008 The Neiu York Times dio a conocer el informe “Duras lecciones: la experiencia de la reconstrucción iraquí”, publicado por la Oficina del Inspector General Especial para la Reconstrucción de Iraq, en el que se destaca el fracaso del proyecto, puesto que a pesar de que en los últimos cinco años su costo ascendió a más de 100 000 millones de dólares, las diferencias y conflictos registrados entre las diversas agencias gubernamentales participantes, el desconocimiento de los aspectos básicos de la sociedad iraquí, la inseguridad que ha prevalecido, la falta de una adecuada política, la carencia de capacidades técnicas y de una estructura organizativa idónea, han impedido alcanzar los objetivos fijados. Este fracaso, naturalmente maquillado por el Pentágono, no ha impedido que buen número de contratos privados se sigan beneficiando de la increíble cantidad de dólares desperdiciados en el fallido intento de reconstrucción.101

En síntesis, la manera como el gobierno ha venido operando se sustenta en “la alianza entre los conservadores republicanos y los intereses especiales, impulsada por el hecho de que los lobistas a menudo representan a aquellos que puede beneficiarse de iniciativas para transferir mayores funciones gubernamentales al sector privado. La administración Bush ha duplicado la cantidad del dinero gubernamental que fue a dar a manos de toda clase de contratistas y alcanza ya los 400 000 millones de dólares, lo que ha creado la nueva y próspera clase de corporaciones post-9/11 que desempeñan delicadas tareas para el gobierno. Pero al mismo tiempo el número de empleados gubernamentales encargados de emitir, administrar y auditar los contratos apenas ha crecido”.102

La grandeza histórica de Estados Unidos está en declive, subvertida por los adinerados intereses especiales y sus lobistas que se aprovechan de nuestro


LA PUERTA GIRATORIA

57

sistema para financiar las campañas y frustrar la voluntad del pueblo. Son verdaderos monumentos al impacto de las facciones los inadecuados esfuerzos para atenuar el calentamiento global, los infrecuentes aumentos de los salarios mínimos, la carencia de un seguro médico universal, la incontrolada criminalidad en los centros de las ciudades, la limitada investigación de las células madre. El inefectivo liderazgo político corroído por la manipulación de los intereses especiales ha conducido a la nación a intervenciones extranjeras que cobran vidas de estadunidenses y dilapidan obscenas cantidades de recursos.103

Finalmente cabría referirse a otra práctica que metafóricamente se denomina revolvingdoor (puerta giratoria), la cual empresarios y lobistas cruzan ficticiamente para ocupar puestos en el gobierno, y que los funcionarios públicos igualmente atraviesan para convertirse en empresarios o cabilderos. Aunque ésta es una práctica que sin duda evoca la existencia de un serio conflicto de intereses —pues el haber colaborado en alguno de esos dos ámbitos proporciona un ventajoso know how, experiencia, información y relaciones cuando cruzan la puerta para prestar sus servicios en el campo opuesto— es sumamente socorrida y, sobre todo, lucrativa. Esta práctica nuevamente patentiza la estrecha vinculación que, tras bambalinas, existe entre el sector ' gubernamental y los grupos de interés, principalmente los que representan al empresariado, pues obviamente no se busca una mayor influencia del gobierno en las empresas sino, más bien, el de éstas en el aparato gubernamental.

Así, por ejemplo, en el gobierno de Ronald Reagan el secretario del Tesoro fue Donald Thomas Regan, que había sido presidente de la corporación financiera y bancaria Merrill Lynch; el secretario de Comercio fue el millonario proveniente de los negocios del gas y el petróleo, Robert Mosbacher; su segundo secretario de Estado, George Shultz, había sido presidente de la Corporación Bechtel, y el secretario de Defensa, Caspar Weinberger, consejero de esta última megaempresa de la construcción. A lo largo de los años, Bechtel ha desarrollado proyectos multimillonarios, como la construc-

103 Ibid.


104 Latón McCartney, Friends in High Places: the Bedhel story, Nueva York, Bal- lantaino Books, 1989, pp. 170-171.

ción de la presa Hoover, el gigantesco oleoducto de Alaska y la mitad de las plantas nucleares del mundo, lo cual no únicamente “realizó por sí mismo; lo hizo con la ayuda de amigos como Dwigth Eisenhower, Ronald Reagan y George Bush y sus ex colaboradores George Shultz y Gaspar Weinberger. El acceso de Bechtel a funcionarios públicos gubernamentales del más alto nivel no ha tenido precedente en el sector privado”.101 Lo anterior también ha ocurrí-' do con los gobiernos demócratas: Christopher Warren, el primer secretario de Estado de Bill Clinton, había sido presidente de la firma de abogados californiana O’Nerly & Mayers; el secretario de Comercio, Ronald Brown, provino de la firma de abogados Patton, Boggs and Blair de Washington; el secretario de Transportes, Federico Peña, era presidente de Peña Investments Inc.; el jefe de asesores presidenciales, Thomas F. MacLarty III, colaboró antes en la Arkansas Louisiana Gas Company, etc. En el caso de George Bush hijo, amén de que la familia Bush ha hecho su fortuna en el sector petrolero, esta industria estuvo más que representada en su gabinete, pues en algunas de las principales empresas petroleras del país habían colaborado, entre otros, el vicepresidente Dick Cheney, el primer secretario de Defensa Donald Rumsfeld y la segunda secretaria de Estado Condoleezza Rice. Tomando en cuenta esta realidad, cabe preguntarse si fue mera coincidencia el hecho de que la cuestión petrolera haya figurado prioritariamente en la política exterior del gobierno de Bush, como lo demuestran las guerras en Afganistán (país vecino* del mar Caspio donde se localizan importantes reservas de petróleo y gas natural) e Iraq (que posee las segundas reservas mundiales de petróleo después de Arabia Saudita), y que igualmente los precios internacionales se hayan disparado a un récord histórico, así como que en los últimos años las petroleras tuvieran ganancias extraordinarias. Además, el secretario del Tesoro de Bush, Henry Merrit Paulson, antes de ocupar ese puesto, trabajó durante 32 años para Goldman Sachs, uno de los bancos que se fue a pique con la crisis financiera de finales de 2008 por sus riesgosas y dudosas operaciones, y que también se benefició del multimillonario rescate gubernamental de más de 700 000 millones de dólares orquestado por el propio Paulson.

El poder de las empresas estadunidenses superó en numerosas ocasiones los límites de la soberanía nacional. La promoción de la corrupción de la clase política, particularmente en Honduras, a través del intercambio de financiación de campañas electorales a cambio de favores políticos fue un comportamiento habitual en ese entorno, así como las presiones al gobierno estadunidense para forzar decisiones de los gobiernos centroamericanos a favor de las empresas bananeras, recurriéndose en ocasiones al desembarco de marines o atizando los conflictos entre los propios países centroamericanos.105


Este tipo de situaciones ha rebasado las fronteras del país, puesto que como muchas de las grandes compañías estadunidenses son transnacionales, la puerta giratoria se ha utilizado para asegurar el respaldo político, y hasta militar, de la gran potencia a las empresas que operan en otras naciones. Uno de los más claros ejemplos de ello fue la tristemente célebre United Fruit Company que por largos años dominó el panorama económico y político de los países centroamericanos. Para contar con el apoyo de Washington, la United Fruit propició que su abogado general, John Foster Dulles, se convirtiera en secretario de Estado del presidente Eisenhower; que otro de sus colaboradores, Alien Dulles (hermano del canciller), pasara a ser director general de la Agencia Central de Inteligencia (cía), y que John Cabot, el hermano del presidente de la transnacional, Thomas Cabot, se desempeñara como subsecretario adjunto para Asuntos Interamericanos en la cancillería. Obviamente, los medios para lograr lo anterior fueron las conexiones, el cabildeo y las contribuciones a las campañas electorales, prácticas que igualmente se aplicaron en Centroamérica:

105 Pedro Caldentey del Pozo, El desarrollo económico de Centroamérica en el marco de la integración regional, Tegucigalpa, Banco Centroamericano de Integración Económica, s.f., p. 118.

Asimismo, muchos funcionarios se convierten en lobistas una vez que terminan sus responsabilidades públicas, y viceversa. Aunque al paso del tiempo se han tomado algunas medidas para no hacer tan evidente conflicto de intereses, se estableció en plazo mínimo que el funcionario que deja de serlo debe dejar transcurrir antes de poder dedicarse al lobby, pero en cualquier forma es una práctica muy socorrida, especialmente cuando hay un cambio de gobierno y muchos


LOS THINK TANKS

funcionarios, al perder sus puestos, pasan a trabajar para las firmas de cabildeo, o incluso crean las suyas propias, lo que no pocas veces infringe la ley.106

106 Por ejemplo, cuando Michael Deaver dejó de ser asesor del presidente Reagan, se dedicó de inmediato al lobby, y también, como de inmediato se vio involucrado en graves problemas éticos y legales, fue sancionado por la justicia.

107 Graham Evans y Jeffrey Newnham, The Penguin Dictionary of International Relations, Londres, Penguin Books, 1998, p. 531.

En atención a que el lobby es una práctica sumamente difundida en la sociedad estadunidense, la academia no ha podido permanecer ajena al mismo. A partir del gobierno del presidente Woodrow Wilson (1913-1921) se empezaron a foijar estrechos vínculos entre las dependencias gubernamentales y los académicos que se dedicaban al estudio de lo que se denominó Public Policy, creándose los Brain Banks o Think Faetones, que en la época del presidente Kennedy ya se comenzaron a llamar think tanks. La diferencia entre estas organizaciones y las universidades o centros de estudio es que no se dedican tanto a la enseñanza o a la investigación, sino especialmente a la promoción de sus ideas, filosofía o convicciones, y obviamente responden a la ideología de quienes los fundan o aportan fondos para su sostenimiento. Son instituciones dedicadas a la investigación en áreas específicas, que aunque por lo general se ostentan como “independientes”, esa proclamada independencia en realidad persigue el objetivo de gozar de exención de impuestos como organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro que de un genuino deseo “de imparcialidad y objetividad”, puesto que, con algunas excepciones, su labor siempre tiene “una fuerte orientación política”.107 Como uno de sus principales objetivos es la difusión y promoción de su ideología, con frecuencia realizan labores de cabildeo... si no es que expresamente las fundaron para realizarlo.

Esa labor de cabildeo se lleva a cabo ante cualquier instancia de la sociedad, incluidos la opinión pública y los medios de comunicación, pero principalmente ante el Ejecutivo y el Legislativo. Ello no


sólo se hace con la difusión de sus ideas mediante publicaciones, conferencias, seminarios, pláticas, campañas, etc., sino fundamentalmente mediante acciones directas de representación ante funcionarios públicos y legisladores, y participando como testigos en las audiencias que el Congreso convoca para debatir asuntos de su interés. Este método permite que los grupos de presión cuenten con expertos que siempre están listos y preparados tanto para proporcionar la argumentación y documentación técnica y fundamentada que justifique sus puntos de vista y así tratar de influir en la decisión gubernamental o la aprobación de una nueva ley, como para participar en los debates legislativos que se realicen con esos propósitos.

Existen tantos think lanks como problemas por estudiar y causas que promover. Así, el Center for Democracy promueve la democracia; la American Academy of Arts and Sciences, las artes y la ciencia; el Resources foi' the Future y el Worldwatch Institute, las cuestiones ambientales; la Russell Sage Foundation y el Urban Institute, los temas sociales; la Rand Corporation, el World Policy Institute y el Center for Defense Information, las cuestiones de defensa y seguridad; el Competitive Enterprise Institute for Public Policy Research y el Center for Budget and Policy Prioríties, las cuestiones económicas; el Overseas Development Council y el Institute for International Economics, el comercio y el desarrollo económico; el Atlantic Council of the United States, el Camegie Edowment for International Peace, el Council on Foreign Relations, el Foreign Policy Institute, el Hoover Institute, el Institute for East West Studies, el Interamerican Dialogue, el Council on Foreign Relations, el Council of the Amaneas, la Washington Office on Latín America, el Council on Hemis- pheric Affairs, las cuestiones internacionales.

Como la existencia de los think tanks depende directamente de la disponibilidad de recursos financieros para crearlos y mantenerlos en operación, detrás de los más prestigiosos e influyentes se encuentran los grupos de interés con mayor poder económico, de modo que no extraña que el sector privado disponga de un gran número de think lanks abocados a la defensa y promoción de sus intereses. Además de varios de los antes citados que, como sus respectivos nombres lo indican, tienen estrechos nexos con el sector empresarial, pueden mencionarse el Center for International and Strategic Studies (csis), la Heritage Foundation (que preparó el famoso documento Mándate for Leadership, virtual programa de gobierno del presidente Reagan)

6*2 VVALTER ASTIÉ-BURGOS

EL LOBBY EXTRANJERO

y el American Enterprise Institute. Dependiendo de su orientación política e ideológica, estas instituciones igualmente suelen recibir un fuerte respaldo económico de las fundaciones con fines caritativos, como la Ford Foundation, la MacArthur Foundation, el Pevv Chari- table Trust, la Rockefeller Foundation, la Mellon Foundation, la Hellweat Foundation, etcétera.

El cabildeo en representación de gobiernos extranjeros forma parte del modus operandi de la capital de la superpotencia, puesto que como el Washington político opera y funciona a través del lobby, muchos gobiernos recurren al mismo para ganar acceso y efectividad, ya que de no jugar con las reglas existentes corren riesgos de fracasos en ese terreno. Aunque generalmente el propio embajador y el personal de las misiones diplomáticas son los encargados de realizar el cabildeo, que en este caso se denomina diplomalic lobbying (que se examinara con mayor detalle en el capítulo 5), los gobiernos que disponen de mayores recursos suelen contratar a lobistas profesionales. En atención a que ello muchas veces también ha rebasado los límites de lo legal y ético, desde 1938 se aprobó la Foreign Agents Registration Act (fara) —cuyo objetivo principal fue tener mejor control sobre los agentes de la Alemania nazi que realizaban propaganda en el país— para obligar a registrarse, ante el Departamento de Justicia, a todo aquel que trabajara para un gobierno extranjero, y a especificar el tipo de representación que estaba realizando. A pesar de esa medida, en 1976 The Washington Post reveló que un lobista al servicio del gobierno de Corea del Sur, el socialité Tongsun Park, además de sus actividades legales y declaradas, venía distribuyendo entre varios miembros del Congreso generosas sumas en efectivo y regalos que oscilaban entre los 500 000 y un millón de dólares con el propósito de mantener un “clima legislativo favorable” hacia el gobierno que representaba. Como resultado del escándalo que se desató, la Cámara de Representantes aprobó una moción de censura conu*a tres diputados demócratas del estado de California, y un ex congresista, Richard T. Hanna, fue encarcelado.108

108 Jeffrey H. Birnbaum, op. cit., p. 16.


Congressional Quartcrly, How Congress Works, op. cit., p. 207.109

£Situaciones comprometedoras de este tipo han sido tan frecuenté

que incluso el fbi orquestó, en 1980, el operativo encubierto Abscd1' (arab scarn: chanchullo árabe) para evidenciar la conducta ilícita e** que varios congresistas incurrían en sus relaciones con otros gobierno^' Agentes del fbi, haciéndose pasar por “intermediarios” de ricos eríi^ presados petroleros árabes, contactaron a varios congresistas con el fin de solicitarles —mediante jugosos sobornos— su ayuda para concretar importantes inversiones en sus distritos electorales, obtener su residencia en Estados Unidos, usar su influencia política a fin de gestionar licencias para abrir casas de juego e invertir en propiedades. Como resultado de las investigaciones que realizaron el procurador general de Justicia, la Cámara de Representantes y el Senado, el representante por Florida, Raymond F. Lederer, y el de Carolina del Sur, John W. Jenrette, renunciaron a sus cargos; Richard Nelly de Florida, John Murphy de Nueva York y Frank Thompson de Nuera Jersey perdieron la reelección por el escándalo y ya no fueron sancionados, y el senador por Nueva Jersey Harrison A. Williams igualmente renunció antes de sufrir la expulsión. Entre las pruebas que se presentaron en el juicio figuraron videos que mostraban a varios de los representantes aceptando sobres con 50 000 dólares de los agentes encubiertos.109

Aunque la fara fue modificada en 1996 para establecer mayores controles sobres los lobistas al servicio de otros países, la realidad es que, al igual que en el caso del lobby doméstico, siguen existiendo muchas formas de disfrazar lo que no es más que una obvia “compra de favores”. Así, por ejemplo, no es infrecuente que un gobierno extranjero invite a los legisladores a visitar su país para informarse directamente de sus realidades, lo que incluye el pago de gastos de viaje y oestancia en hoteles de lujo, servicios de limusina, comidas y cenas en irestaurantes de primera, etc., o también invitándolos a impartir conferencias a cambio de honorarios exorbitantes, o a participar en algún eevento cultural, social o deportivo con todos los gastos pagados. Otra foorma de “ganarse la voluntad” de los legisladores es mediante la canalización de recursos con fines “benéficos”, como fue el caso del Jeesse Helms Center creado en Carolina del Norte por el fallecido sentador ultraconservador que recibió “donaciones” de Taiwán (225 000 dólares en 1993), Kuwait (100 000 dólares en 1991), etc. Como en su jnoomento se precisó, dicha fundación ofreció “una oportunidad per-


JamaicaColombiaJapónGran BretañaCanadáArabia SauditaMéxicoIsraelIrlandaAlemaniaCorea del Sur

42 54739 09738 92034 43119 65518 33017 29915 83214 97913 35511 570

rectamente legal a los gobiernos extranjeros —y a otras entidades para las cuales está prohibido hacer donaciones a candidatos federales— de mostrar su aprecio por las políticas del senador Helms”.110

110 Ruth Marcus, “How to (legally) get foreign gifts”, en International Herald Tribune, 28 de octubre de 1996.

ni112113

Sea como fuere, la fara es la principal ley que regula las actividades de aquellos que actúan como agentes de otros gobiernos, partidos políticos, instituciones, asociaciones o empresas extranjeras cuya labor es influir en el Congreso, en las dependencias del ejecutivo o en la opinión pública. Para que alguien pueda ser considerado “agente”, debe actuar en representación de alguna entidad cuyas actividades sean “directa o indirectamente supervisadas, dirigidas, controladas, financiadas o subsidiadas, totalmente o mayoritariamente, por una entidad extranjera”.112 El número de agentes registrados en el Departamento de Justicia, como podría esperarse, ha venido creciendo, puesto que en 1944 sólo existían en Washington 144 lobistas que trabajaban para otros gobiernos; para 1976 aumentaron a 590; en 1989 ya eran 1 000, y hacia el año 2000 sumaban 2 500.113 De los 87 millones de dólares que entre 2007 y 2008 gastaron en cabildeo gobiernos extranjeros, a

PAÍSES QUE MÁS GASTARON EN LOBBY EN EU DURANTE I989111 (Miles de dólares)

Cepal.Woodstock Theological Center, TheEthics of Lobbying... op. cit., p. 44.Andreasjobst, “Foreign Lobbying in the U.S. A Latín American Perspectivc", .

citado en Liliana Ferrer Silva, Lobbying in the United States: challenges and apporlunities for México in the post 9/11 world, Boston, Weatherhead Center for International Affairs, Universidad de Harvard, 2005, p. 18.


Las limitaciones de nuestras instituciones gubernamentales para la toma de decisiones políticas no se reducen, sin embargo, a los hábitos y a la confusión operativa de la rama ejecutiva. También tienen que ver los efectos que ejercen sobre el proceso político las consideraciones y presiones de la política doméstica. Al poder de esas presiones debemos el hecho de que frecuentemente la política estadunidense no refleja el interés nacional, sino algo muy diferente: los intereses parroquiales de las minorías —lobbies, facciones o grupos de presión de uno u otro tipo— a cuya influencia ambas ramas del gobierno, Legislativo y Ejecutivo, han mostrado ser sumamente receptivas... El lobby de China, el lobby de Israel, el lobby del azúcar y una docena de otros más que podrían mencionarse han estado presentes para torcer el brazo de los políticos estadunidenses cuando los intereses de sus clientes estuvieron en juego. ¿Quién los puede culpar? Si en alguien debe recaer la culpa por dichos esfuerzos y por sus efectos sobre la política de Estados Unidos no es en los lobistas: sus motivaciones son bastante entendibles; es más bien sobre el hombre de Estado que se ha sometido a ellos aun sabiendo que el interés nacional justifica una resistencia más firme.115

América Latina solamente correspondieron ocho, lo que deja ver que la inversión de la región en este rubro sigue siendo muy inferior a la que realizan países de otros continentes (en esos años, por ejemplo, el gasto de los Emiratos Arabes Unidos alcanzó la cifra de diez millones de dólares).114 Los cabilderos contratados deben registrase ante el Departamento durante los primeros diez días en que empiecen a prestar sus servicios, y en lo sucesivo rendir cada seis meses un informe sobre sus labores. Esta ley, sin embargo, contiene excepciones, pues de sus disposiciones pueden quedar excluidos —salvo los gobiernos y partidos políticos extranjeros— quienes se registren conforme a la Lobbying Act de 1998. Al igual que en el caso del lobby doméstico, el realizado por otros gobiernos o instituciones extranjeras tiene sus pros y sus contras, pues si bien por una parte permite que los amigos y socios de Estados Unidos puedan defender y hacer avanzar sus intereses mediante el intrincado sistema político de la superpotencia (máxime que muchas de las leyes aprobadas en Washington tienen un efecto global o “imperial”, como la ley Helms-Burton, la certificación en materia de la lucha contra el narcotráfico, los informes anuales presentados al Congreso sobre los derechos humanos en el mundo, etc.), por la otra llega a dificultar, o incluso impedir, que se pueda conducir una política exterior clara, congruente y más predecible:

1.4 El Universal, 9 de septiembre de 2009.1.5 George F. Kennan, Around the Cragged HUI: a personal and political philosophy,

Nueva York, WAV. Norton, 1993, p. 193.

3. EL ¿OBBKEN EUROPA

DEL VIEJO MUNDO AL NUEVO, Y VICEVERSA

[66]I

i

1 El libro fue dedicado a Lorenzo de Mediéis, el Magnífico, duque de Florencia.2 Rinus van Schendelen. Maquiavelli in Brussels. The Art of Lobbying the EU,

Países Bajos, Amsterdam Univeristy Press, 2005, pp. 46-47.5 Ibid., p. 115.

Aunque el lobby, como ya se indicó, es de origen europeo, su principal evolución ha tenido lugar en Estados Unidos, país en el que históricamente se desarrolló más esta practica que, al paso del tiempo, riño a influir y en gran medida a determinar la forma en que se realiza actualmente en el viejo mundo. La razón de ello puede deberse a que, quizá con excepción de la Gran Bretaña, la democracia representa tira y parlamentaria tardó en afianzarse en Europa, pues no fue sino hasta que comenzaron a desaparecer las monarquías absolutas, a partir de finales del siglo xvm, durante el xix y principios del xx, cuando la practica del lobby se expandió hasta alcanzar su actual estadio. Sin embargo, como también se destacó, el cabildeo se practicó por centurias en el continente europeo, pero fundamentalmente con los monarcas, que tenían el poder de legislar.

En esa larga tradición destacó Nicolás Maquiavelo (1469-1527), considerado uno de los precursores de su estudio y promoción, puesto que de acuerdo con la experiencia que adquirió como funcionario público y estudioso de la política, en 1532 publicó su famoso libro El príncipe, destinado a servir como “manual para los gobernantes”,1 en el que los aconseja sobre lo que deben hacer y no hacer para alcanzar el éxito como tales, recomendándoles realizar campañas de relaciones públicas para adquirir influencia, estudiar previamente el escenario interno y externo en el que debían desenvolverse,2 y previniéndolos sobre el hecho de que “los que desean alcanzar la gracia y el favor de un príncipe acostumbran a ofrendarle aquellas cosas que se reputan por más de su agrado, o en cuya posesión se sabe que él encuentra su mayor gusto”.3 En especial y con respecto

67EL LOIifíY EN EUROPA

a lo que hoy en día conocemos como grupos de interés o poderes fácticos, precisó que:

En consecuencia, los vínculos, la interacción y la interdependencia entre los poderes fácticos y el poder político, entre el capital y la autoridad, así como la compra de favores y el conflicto de intereses entre los que realizan el cabildeo y los que son el objetivo de ése, siempre estuvieron presentes en el sistema capitalista que Europa comenzó a trasladar al resto del planeta a partir de finales del siglo xv y principios del xvi. En efecto, como se lo recordó al poderoso Carlos V quien fuera el financiero de sus guerras, recompensas y sobornos, el banquero alemán Jacobo Fugger: “Está claro como la luz del día que, sin mi ayuda, su Majestad no habría podido conseguir la corona imperial romana”.5

A pesar de que en Europa existe una larga tradición de cabildeo, su práctica no siempre ha sido bien vista por la opinión pública europea: “[...] no pocas veces confundidas con la corrupción, desde hace mucho las prácticas del lobbying han sido fuente de malentendidos y prejuicios. Esto es particularmente cierto en el caso de escenarios no estadunidenses, en especial en la Europa continental, donde el papel del Estado como autoridad responsable de fijar las metas públicas, siempre ha sido demarcado claramente frente a las aportaciones ‘sectoriales’ de la sociedad civil”.6

4 Ibid., p. 156.5 V. P. Potemkim el al., Historia de la diplomacia, tomo 1: De la antigüedad a la

guerra franco-prusiana, México. Grijalbo, 1966, p. 191.6 Luigi Graciano, Lobbying, Pluralism and Democracy, Gran Bretaña Palagrave,

2001, p. 1.

El que consigue la soberanía con el auxilio de los grandes, se mantiene en ella con más dificultad que el que la consigue con el pueblo porque, desde que es príncipe, se ve cercado de muchas personas que se tienen por iguales a él, no puede mandarlas y manejarlas a su disposición [...] Por otra parte, es difícil, con decoro y sin agrarios a los otros, contentar los deseos de los grandes [...] Lo peor que el príncipe puede temer de un pueblo que no le ama es ser abandonado por él. Pero, si le son contrarios los grandes, debe temer no sólo verse abandonado, sino también ser atacado y destruido por ellos, que, teniendo más previsión y más astucia que el pueblo, emplean bien el tiempo para salir del apuro y solicitan dignidades de aquel que esperan ver sustituir al príncipe reinante.4


La industria del lobbying no es vista [en Gran Bretaña], para decirlo de una manera ligera, en forma favorable, y tampoco goza de una prensa favorable. En parte debido a sus propias acciones, y en parte como resultado de las campañas en su contra, el cabildeo no es una industria respecto a la cual muchos tengan un buen conocimiento. Pocos tienen una idea real acerca de lo que los lobistas hacen y por qué lo hacen. El conocimiento sobre lo que son las relaciones públicas es aun más limitado.8

Los nuevos miembros que acaban de ingresar [a la Unión Europea] no cuentan con una verdadera industria [del lobby], en tanto que el antes pequeño mercado alemán de las relaciones públicas está haciendo uso de su papel histórico y aprovechando la incorporación de innovadoras estrategias

Como se puede desprender de lo anterior, al igual que en el caso de Estados Unidos, en Europa existen posiciones muy divergentes y hasta encontradas, puesto que aun cuando igualmente se le considera un medio idóneo para el buen ejercicio de la democracia, también se le suele ver como un mecanismo que la desvirtúa. Aún así, la actividad de los lobistas se encuentra hoy en día ampliamente extendida en el viejo continente, puesto que no sólo con el fin de la guerra fría ha pasado de Europa Occidental a los países de Europa del Este, que se democratizaron y adoptaron los valores, instituciones y prácticas occidentales, sino que, principalmente, se ha venido desarrollado de manera exponencial como resultado de la unificación europea.

Los lobbies tienen mala fama. Existe todo cúmulo de prejuicios que se ciernen sobre ellos. Se considera que se (rata de una actividad encaminada a promover intereses particulares y mediante la cual unas pocas personas bien relacionadas consiguen que otras pocas personas muy poderosas adopten medidas contrarias o, en el mejor de los caos, diferentes al bien público [...] Nada más falso en el deber ser. La mala reputación del lobby es especialmente aguda en nuestro país [España], donde se percibe como una practica cercana al trafico de influencias. Esta concepción tiene su raíz en la inexistencia de lobistas que actúen de acuerdo con lo que debería de ser. En países como Estados Unidos, el lobbying se considera un instrumento más de la participación de la sociedad civil en la vida pública.7

7 Jordi Xifra, Lobbying: cómo influir eficazmente en las decisiones de las instituciones públicas, Barcelona, Ediciones Gestión 2000, 1998, p. 11.

8 Sluart Thomson y Steve John, Public Affaires in Practice: a practicalguide to lobbying, Londres, Chartered Instituto of Public Relations-Kogan Page, 2007, p. 1.

EL LOBBY EN EUROPA

EL TRASFONDO

se consi-

Ibid., pp. 10-11.Entre los diversos ejemplos que pueden mencionarse se encuentra el del

910

imperio romano, el Sacro Imperio Romano Germánico de Carlomagno, la monarquía universal de Carlos V, diversos reyes de Francia, Napoleón Bonaparte, la Alemania imperial y la de Hitler, etcétera.

11 Graham Evans yJefTrcy Newnham, The Penguin Dictionary of International p¿la~ tions, Londres, Penguin Books, 1998, p. 254.

Si bien la idea de transformar la gran diversidad de países, nacionalidades y culturas del viejo mundo en una sola unidad territorial, administrativa, jurídica y política es sumamente antigua, también lo ha sido la intención de varias de sus potencias y de distintos gobernantes de foijar la unidad continental mediante la imposición y la coerción. Sin embargo, a lo largo de la historia esa aspiración hege- mónica no sólo fracasó cuantas veces fue intentada,10 sino que, para evitar que se materializara, se desataron innumerables y sangrientas guerras en el viejo continente e incluso las dos guerras mundiales del siglo

69 mediáticas y de relaciones públicas en las estrategias más tradicionales j lobby dentro del sistema político. Respecto a Francia, se sostiene qUe existe una verdadera industria del lobby. Aunque en esencia esto es corrCcio el caso es que el lobby tiende a desarrollarse más a través de redes y contactOg informales que por medio de firmas profesionales. Esto se ve favorecido por el sistema educativo de Francia en el que la gran mayoría de los altos ejecutivos de los negocios y aquellos involucrados en la política, bien sean funcionarios elegidos o que pertenezcan al servicio civil de carrera, asistieron a alguna de las principales universidades o fueron miembros de las grandes escuelas (como la Escuela Politécnica, la Escuela Nacional Superior o la Escuela Nacional de Administración). En los países escandinavos las relaciones públicas están desarrollándose en forma embrionaria. Varias firmas en la Gran Bretaña, así como empresas globales, están buscando llenar los blancos en este un tanto parchado panorama, buscando proporcionar servicios de relaciones públicas no sólo en Inglaterra y Bruselas, sino también en todos los estados miembro de la Unión Europea. En la medida en que los negocios se vuelven más internacionales, también lo hacen las relaciones públicas, como bien se puede apreciar en el crecimiento y desarrollo de China como un mercado para la actividad de las relaciones públicas.9

xx. En la teoría contemporánea de la “integración”11


La federación de Europa, si la podemos mantener, es nuestra única esperanza de escapar del constante terror y de las calamidades de la guerra, de la constante presión y de las cargas de la paz armada, que pesan sobre los espíritus y ensombrecen las perspectivas de todas las naciones de esta parte del mundo. La federación de Europa es la única esperanza que tenemos.*3

12 /bitL13 William Nicoll y Trevor C. Salmón, Understanding íhe New European Commu-

nity, Gran Bretaña, Harvester Wheatsheaf, 1990, p. 7.14 Ibicb, p. 10.

Así, en 1947 Washington lanzó el Plan Marshall que contemplaba ayuda económica para la recuperación del devastado continente “si los europeos cooperaban unos con otros”;14 en 1948 se crearon la Organización para la Cooperación Económica Europea y el Consejo de Europa; en 1951 la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, embrión de las futuras instituciones comunitarias, y finalmente en 1957 se firmaron en Roma los tratados que establecieron la Comunidad Europea de Energía Atómica (Euratom) y la Comunidad Económica Europea (cee). Mediante la creación de esta última, sus

dera que ésta sólo puede ser alcanzada por medio de la voluntad explícita de cada una de las partes (o actores estatales) y en forma consensuada, puesto que de lo contrario la integración que se lleve a cabo mediante la coerción es simple y puro imperialismo.12 Las condiciones para que la unidad europea se comenzara a realizar por esa vía voluntaria y consensuada no se dieron sino hasta el fin de la segunda guerra mundial, cuando el último intento de dominio imperial de la Alemania nazi, al igual que todos lo anteriores, fracasó también, y como resultado Europa quedó devastada, arruinada y perdió la supremacía mundial que había poseído desde el siglo xvi. Con el propósito tanto de poner fin definitivo a los ancestrales conflictos entre las potencias europeas como de alcanzar la recuperación económica, crear un mercado único que tuviera las dimensiones de los de las dos superpotencias —Estados Unidos y la Unión Soviética— que emergieron victoriosas de dicha guerra, y de poder enfrentar los nuevos desafíos de la guerra fría que se iniciaba —en especial el del comunismo de la Rusia soviética y de sus satélites en Europa del Este—, fueron emergiendo las primeras instituciones que sentaron los cimientos para lo que es hoy la Unión Europea.

EL LOBUY EN EUROPA

LA CONSTANTE AMPLIACIÓN DE LA EUROPA UNIFICADA

1957 (6 miembros): Benclux, Francia, Italia y República Federal de Alemania1973 (9 miembros): Dinamarca, Gran Bretaña* e Irlanda1981 (10 miembros): Grecia1986 (12 miembros): España y Portugal1995 (15 miembros): Austria, Finlandia y Suecia2004 (25 miembros): Estonia, Letón ia, Lituania, Polonia, República Checa,

Eslovaquia, Hungría, Eslovenia, Chipre y Malta2007 (27 miembros): Bulgaria y RumaniaCandidatos pendientes: Croacia y Turquía

Mediante dicha evolución —un complejo y arduo proceso de constante transformación y adaptación a las cambiantes realidades del continente y del escenario internacional—, la Unión Europea se convirtió ya en una “sociedad de estados”, en cuyas instituciones los gobiernos de los países miembros han delegado una creciente serie de facultades soberanas. El paso de la Comunidad Económica Europea original a la posterior Comunidad Europea y finalmente a la Unión Europea ha significado una trasformación cualitativa, a través de la cual se transitó de una mera comunidad económica a una verdadera unión política sustentada en la existencia de un mercado interior único con libre circulación de personas, mercancías, capitales, pagos, trabajadores, prestación de servicios, etc. Esto

7i seis estados miembros originales (Bélgica, Francia, Italia, Luxembur- go, la República Federal de Alemania y los Países Bajos) acordaron delegar varias facultades soberanas en las instituciones creadas por el Tratado de Roma, a fin de que esos nuevos órganos de carácter supranacional coordinaran en lo sucesivo sus políticas económicas, delinearan políticas comunes en materia de agricultura, transportes, movimientos de capital y personas, y fijaran tarifas externas comunes, todo lo cual perseguía el fin último de alcanzar en un futuro la unificación política. En consecuencia, a partir de 1957 se vino registrando una exitosa profundización de la integración entre los seis países fundadores de la cee que, al paso de los años, se amplió a otras áreas y sectores e incorporó a otras naciones europeas. A resultas de todo ello y no sin grandes esfuerzos, en 1992 se suscribió el Tratado de Maastrich que transformó la Comunidad Europea en la Unión Europea actual que cuenta ya con 27 estados miembros.


EL LOBBYEN LA UNIÓN EUROPEA

fue posible gracias a que un gran número de políticas son dictadas ya por las instituciones comunitarias y no por los estados miembros, como las de tipo económico y monetario —con el euro en su centro como moneda común—, la agrícola, fiscal, de los transportes, comercial, laboral, educativa, cultural, sanitaria, industrial, de los consumidores, del desarrollo tecnológico y la investigación, ambiental, migratoria, de asilo y visados, etc. Todo ello constituye hoy en día lo que se llama el “derecho comunitario” que establece derechos y obligaciones directos para todos los ciudadanos de los estados miembros que pertenecen a la “casa europea común”, y que tiene primacía jurídica sobre las disposiciones legales de dichos estados. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (tjce) ha afirmado al respecto:

1. Los estados han transferido de forma definitiva derechos de soberanía a la Comunidad creada por ellos, y no pueden revocar dicha transferencia con medidas posteriores y unilaterales incompatibles con el concepto de la Comunidad. 2. Uno de los principios del Tratado es que ningún Estado miembro puede atentar contra la peculiaridad del derecho comunitario consistente en tener validez uniforme e íntegra en todo el ámbito de la Comunidad.15

15 Klaus-Dieter Borchard, El abe del derecho comunitario, Bruselas, Comisión Europea, 2000, pp. 100-101.

En la medida en que el proceso integracionista ha avanzado, el ejercicio del lobby igualmente se ha expandido, puesto que, como se indicó, a través del mismo los estados miembros han venido cediendo, de manera paulatina, mayores facultades legislativas a las instituciones europeas. En atención a que en los últimos 50 años mucho del . poder decisorio de los miembros se ha venido trasfiriendo a la “capital europea”, Bruselas —“los estados que han suscrito los tratados europeos aceptan distintas delegaciones de soberanía en favor de órganos independientes que representan al mismo tiempo los intereses nacionales y el interés comunitario, y que están vinculados entre sí por relaciones de complementariedad de las que se deriva

EL LOfíBY EN EUROPA

La UE es el más ambicioso experimento para vivir juntos de manera pacífica en Europa que ha remplazado, parcial o totalmente, las viejas prácticas del acomodo por paciencia, la indulgencia, la guerra, la intimidación y las negociaciones ad hoc. La maquinaria de las decisiones comunes de la UE ha

73 el proceso decisorio”—,16 para los diversos componentes de la nueva sociedad continental ha sido necesario ampliar la labor de cabiicjeo que realizan en sus respectivos países hasta el ámbito comunitario ya que en la actualidad son las instituciones comunitarias las qUe fundamentalmente tienen a su cargo la facultad de legislar. Así, pOr ejemplo, el Consejo de la Unión Europea —también llamado Consejo de Ministros—17 se ha convertido en el principal órgano que tiene a su cargo el proceso de toma de decisiones para todos los países miembros en un gran número de áreas que abarcan desde los asuntos externos y militares hasta los de la agricultura, industria, pesca, transportes, salud pública, impuestos, presupuesto, coordinación de las políticas económicas, medio ambiente, etc., por lo que prácticamente se ha convertido en el Poder Legislativo de la Europa unificada, aunque igualmente comparte esa tarea con la Comisión Europea y el Parlamento Europeo. Dicha Comisión, que es el órgano permanente de la UE, es sobre todo la responsable de vigilar la aplicación de las decisiones adoptadas por el Consejo, pero también goza de gran independencia puesto que no está —ni debe estarlo por principio— sometida a ninguna orden de un Estado miembro y, por ende, dispone de una gran libertad para presentar iniciativas legislativas, que somete a la aprobación del Consejo de la UE. El Consejo Europeo, que se reúne por lo menos dos veces al año, integrado por todos los jefes de Estado o de gobierno, es la máxima autoridad política que aprueba, al más alto nivel, las propuestas provenientes del Consejo de la UE. El Parlamento Europeo es el órgano de control democrático y político de las instituciones ya mencionadas, conformado por los diputados elegidos por sufragio universal en todos los países miembros, e igualmente ejerce funciones legislativas y se pronuncia sobre las propuestas provenientes de la Comisión Europea.

16 Pascal Fontaine, 10 lecciones sobre Europa, Bruselas, Comisión Europea, 1998, p. 9.

17 De acuerdo con los lemas a tratar, el Consejo puede integrarse por los ministros de economía, finanzas, transportes, salud, agricultura, relaciones exteriores, defensa, etcétera.


Todo este vasto y complejo andamiaje institucional, por medio del cual se decide la evolución política y económica del continente, obviamente se ha convertido en el principal objetivo de los lobistas que buscan influir en el proceso de toma de decisiones, y que proceden de todos los rincones del continente y del exterior. Con exactitud nadie conoce el número de lobistas existentes en Bruselas ni en las otras dos sedes de las instituciones europeas, Estrasburgo y Luxemburgo, pero se calcula que hace algunos años en la capital de Bélgica tenían oficinas alrededor de 3 000 grupos de interés, las que con la constante ampliación de miembros se han disparado en la actualidad hasta más de 15 000.19 Un 35% de esas oficinas representa a federaciones comerciales, 15% a consultores comerciales, 13% a empresas, 13% a organizaciones no gubernamentales (medio ambiente, salud, derechos humanos, etc.), 10% a sindicatos y asociaciones nacionales de negocios, 8% a regiones de diversos estados miembros, 8% a organizaciones internacionales y 5% a think tanks. A lo anterior cabe agregar que la mayoría de los parlamentos nacionales tiene también oficinas permanentes, que los estados miembros necesariamente cuentan con sus respectivas delegaciones oficiales, que más de 150 países extranjeros tienen asimismo agentes in silu que realizan actividades de cabildeo, y que incluso “las instituciones de la UE, oficinas, agencias, comités y otras partes de la maquinaria

18 Rinus van Schendelen, op. cit., p. 346.19 Richard Baline y Didicr Chabanet, European Gobemance and Democracy. Power

and Protesl in the EUt Maryland, Rowan & Littlefield, 2008, p. 219.

adquirido la reputación de ser de la más alta relevancia, gracias a la prioridad que se le ha dado a la ley europea sobre la doméstica. Toda clase de grupos de interés provenientes de las sociedades plurales de los miembros tratan de intervenir en el funcionamiento de la maquinaria que facilita mucha apertura y permeabilidad. Con frecuencia alcanzan los resultados que más o menos esperaban, bien sea impulsando una determinada decisión, o previniendo que se adopte la decisión que se temía. Los funcionarios de la UE y los políticos al interior de la maquinaria dan en gran medida la bienvenida a nuevos temas y participantes que proveen de un contenido más relevante a la maquinaria. Al igual que los grupos de lobby, ellos también utilizan los vectores de la europeización, con lo que integran los niveles domésticos y europeos, así como a los sectores públicos y privados, como nunca antes. La UE, en síntesis, se ha convertido en un lugar primordial para la acción política.18

EL LOliliY EN EUROPA

Todos estos grupos de presión públicos o privados, con o sin oficinas permanentes en Bruselas, importan sus propios intereses dentro del sistema de toma de decisiones de la Unión Europea. Para ellos se trata de un medio ambiente desafiante. Presentes o representados, buscan monitorearlo desde un principio para poder alcanzar el resultado que desean.22

Puesto que no existe un sistema obligatorio de registro como en Estados Unidos, es difícil saber cuántos lobistas se encuentran activos. Como ha señalado la European Voice, “la comunidad del lobby en Bruselas es grande y amorfa. La Comisión Europea estima que existen 15 000 lobistas. El Parlamento Europeo considera que 500 grandes empresas están representadas y que hay alrededor de 200 firmas internacionales”.23

oficial pueden considerarse como grupos de interés con una permanente en el lugar”.20

Aunque la vasta comunidad de lobistas comprende a quienes representan a los sectores gubernamentales y a la sociedad civil, sea de los propios estados miembros o de otras naciones extranjeras, los que realizan visitas esporádicas cuando algún asunto de su interés es abordado por la Comisión Europea, por algún panel de expertos

75Ofic¡na

20 Rinus van Schcndclen, op. ciL, p. 50.21 Christine Mahoney, Brussels versus the Beltway. Advocacy in (he United Safes and

(he European Union, Washington, Georgetown University Press, 2008, p. 28.22 Rinus van Schendelen, op. ciL, p. 51.23 Christine Mahoney, op. cit., p. 29.

En adición a esa multitud de asociaciones están presentes firmas individuaies que representan desde negocios de mediano tamaño hasta masivas corpOra_ cioncs internacionales que abogan por sus intereses ante las instituciones de la UE. Las grandes multinacionales con oficinas en Bruselas incluyen a pesos pesados de alcance global, como AT&T, Coca-Cola, Dow Chemical, Exxon Mobil, hp, Intel y Sony. El número de profesionistas o lobistas de alquiler también ha florecido: en Bruselas se les conoce con el ambiguo término de “consultoras”. Burson-Marsteller, Hill 8c Knowlton y Weber Shandwick, que son tres de las más grandes, cuentan con cientos de lobistas que representan a sus clientes ante las instituciones de la Unión Europea. Consultoras más pequeñas y especializadas se crean cada año, y aunque en el pasado el cabildeo en la Unión Europea ha tenido más una base de relaciones públicas, un mayor número de firmas de abogados se han vuelto más activas y conducen prácticas similares a las de los lobistas y las firmas de abogados de Estados Unidos.21


!

2í Christine Mahoney, op. cit., p. 21.

o el Parlamento Europeo, o a los que residen permanentemente en Bruselas, la realidad es que, al igual que en el caso de Estados Unidos y de cada uno de los estados miembros, la mayoría de los más activos y efectivos son los del sector privado, pues nuevamente la disponibilidad de dinero es crucial para el cabildeo. Si bien existen muchas y explicables similitudes entre el cabildeo que se realiza en Estados Unidos y el que se práctica en la Unión Europea, también hay bastantes diferencias, pues amén de que están presenten un trasfondo y un medio ambiente cultural diferentes, asimismo se trata de dos estructura políticas e institucionales distintas que necesariamente hacen que el lobby y su impacto difieran. En particular suele mencionarse que el sistema creado por la integración europea no es lo suficientemente responsable (accountable) en términos democráticos, ya que la Comisión Europea no está sujeta a escrutinio ni tiene una responsabilidad directa frente a los votantes como en el caso del Legislativo y el Ejecutivo estadunidenses. De ello se ha derivado un “déficit democrático” ocasionado, como se analizará adelante, por la pérdida de legitimidad de las instituciones de la Unión Europea, el distanciamiento entre las instituciones de ésta y el ciudadano, el traslado de poderes del Legislativo al Ejecutivo, la mayor influencia que han adquirido sobre el proceso para la aprobación de la legislación europea los sectores económicos y empresariales, el creciente papel de los lobistas que no representan a las mayorías, la circunstancia de que las técnicas que se usan principalmente son las dirigidas hacia las élites políticas (grasstops) y la falta de transparencia en el proceso de toma de decisiones en el nuevo espacio europeo.24

Los cabilderos estadunidenses y europeos difieren en la forma en que enfocan el lobby, en sus estrategias, en las técnicas externas, en la manera de foijar coaliciones y de alcanzar el éxito. En primer lugar, los lobistas en Estados Unidos y en la Unión Europea de alguna manera se inclinan por conducir el lobby desde diferentes posiciones; los cabilderos estadunidenses tienden más a tratar de bloquear las propuestas políticas, en tanto que los europeos buscan más trabajar para modificarlas. Desde el punto de vista de la evidencia cualitativa, es claro que estas tendencias no se deben tanto al temperamento cuanto a las reglas institucionales que rigen el proceso

EL LOBBY EN EUROPA

EL AfODUS 0PERAND1

Ibid., p. 208.Ibid., p. 70.Ibid., p. 65.

25

26

27

Aunque jurídica y políticamente el Consejo de Ministros, el Parlamento Europeo y principalmente el Consejo Europeo tienen una jerarquía superior a la Comisión Europea, puesto que son la representación misma de los estados miembros y de sus ciudadanos, la realidad es que la Comisión es el motor cotidiano de la integración europea de la que fundamentalmente emana la legislación que da vida a dicha integración. En efecto, aun cuando para que una nueva ley entre en vigor deben aprobarla los consejos o el Parlamento, la misma se origina en la Comisión, que después será la encargada de vigilar su debida aplicación. Lo anterior significa que la Comisión, en su calidad de principal responsable de preparar y redactar los proyectos que se convertirán en ley, desempeña un papel crucial en el proceso de toma de decisiones, de modo que en términos prácticos es “el principal legislador de la Unión Europea”.26 La enorme importancia de esta función la refleja el hecho de que en la actualidad muy “pocas políticas, como las de vivienda y la recreación, continúan siendo manejadas por organizaciones públicas y privadas” de los estados miembros, pero “todas las demás políticas han experimentado una más o menos intensa europeización, que ha dado como resultado un cambio en la división del trabajo de las capitales nacionales hacia Bruselas”.27 En consecuencia, alrededor del 70% de las leyes que hoy en día rigen el destino de Europa se aprueban ya directa-

77 de toma de decisiones y las posibilidades de poder modifiCar políticas. Una vez en curso el proceso de toma decisiones en la Unión Europea, las probabilidades de lograr un cambio en la polítiCa s muy altas, por lo que los lobistas trabajan para modificar lo inevitable. En Estados Unidos hay muchas oportunidades para matar una propuesta política; como la introducción de cambios es menos segura, quienes se oponen a una determinada medida trabajan para bloquearla.25

7S WALTER ASTIÉ-BURGOS

Principales actores objetivo de los lobistas

Ibid., p. 61.Ibid., p. 104.Ibid., p. 105.Ibid.

28

293031

La complejidad de las instituciones europeas representa un reto para los lobistas, pero también abre muchas posibilidades de realizar el cabildeo o, al menos, de intentarlo. La forma en que deben actuar frente a esas complejidades y posibilidades depende del “tema, la arena, el procedimiento, el lugar, el tiempo y muchas otras circunstancias”,29 pero en cualquier forma los lobistas experimentados saben de antemano que dentro del enorme entramado institucional quienes redactan las propuestas son “más importantes que aquellos que finalmente las firman”,30 de modo que los principales actores a abordar son los funcionarios de la Comisión Europea “que desempeñan un papel más o menos crucial”31 al “poner en papel el

mente en Bruselas, y la principal encargada de esa tarea es la Comisión Europea compuesta por alrededor de 23 000 funcionarios y empleados28 (“eurócratas”) procedentes de los estados miembros, que administrativa, jurídica y burocráticamente sólo son responsables ante las autoridades comunitarias, y no frente a los gobiernos o los ciudadanos de sus países de origen.

• En la Comisión: el presidente de la misma, los demás comisionados, los titulares de las direcciones generales y su equipo de trabajo.

• En el Parlamento Europeo: los parlamentarios de los estados miembros que se ocupen del tema y los que encabecen o participen en los grupos de trabajo que aborden dicho lema.

• En el Consejo de Ministros: su presidente en turno (que cambia cada seis meses), los demás ministros que representan a los estados miembros y sus respectivos equipos de trabajo.

• En las Delegaciones Permanentes de los estados miembros: los embajadores de los países miembros que las encabezan y sus respectivos equipos de trabajo.

• En las sedes de las instituciones comunitarias: los grupos de interés con oficinas en esas ciudades que se ocupen del tema.

• En las capitales u otras ciudades nacionales: los sectores gubernamentales y privados involucrados en el tema.

EL LOBRY EN EUROPA79

primer proyecto de redacción”.32 Asimismo, desde un princip¡o e¡ lobista debe identificar dentro de la Comisión a los posibles “amigos” y “enemigos” de su causa, puesto que en una institución donde existe tanta diversidad, divisiones e intereses encontrados, siempre encontrará a ambos.

Desde la perspectiva de aquellos que desean influir las políticas y las decisiones de la Unión Europea, resulta imperativo que establezcan contacto con la Comisión. Los funcionarios de la Comisión ejercen mucha influencia porque ésta es la única institución que puede iniciar la redacción de una nueva legislación dentro de los confines de las prioridades políticas fijadas por el Consejo de Ministros. Una vez redactada, sin embargo, la legislación tiene que ser aprobada por el Parlamento y el Consejo de Ministros, y a menudo éste es un lento proceso de negociaciones en el que se alcanzan compromisos. De cualquier forma es importante considerar que la Comisión está presente en todas las etapas del proceso institucional de toma de decisiones, y que desempeña un importante papel como la “mediadora impar- da!”, que es como se le considera.33

Sin embargo, es obvio qtie, para ser efectivos, los lobistas deben actuar de manera simultánea en el frente nacional —a veces en el de varios países— y en el europeo en Bruselas, tanto en el ámbito de la Comisión (que tiene más influencia que poder) como en el del Consejo Europeo (que tiene más poder que influencia). Respecto a este último, su actuación debe enfocarse en quienes determinan la posición final del mismo, que fundamentalmente son los funcionarios que participan en las reuniones del Coreper (Consejo de Representantes de los estados miembros con rango de embajadores acreditados en Bruselas), quienes toman las decisiones que después avalará el Consejo de Ministros, así como en las múltiples reuniones de los grupos de trabajo que éste convoca para abordar y discutir los muy variados temas de que se ocupa. Finalmente, también deben actuar con relación a otros actores que no se encuentran dentro de las instituciones comunitarias, como son los representantes de los demás grupos de interés que operan en el nivel europeo y en las capitales de los países miembros. Según el asunto de que se trate, su envergadura y la polémica que llegue a suscitarse, también puede ser nece-

32 Ibid.33 Stuart Thomson y Steve John, op. ciL, p. 52.


LOS PROS Y LOS CONTRAS

sana la acción en el Parlamento Europeo y quizá hasta en la Corte Europea de Justicia. Como lo han señalado los lobistas mismos, “si actúas sólo en Bruselas y no en el Estado miembro, no irás a ninguna parte, y si actúas sólo en el Estado miembro y no en Bruselas, eso tampoco funcionara”.

34

35Christine Mahoney, op. cit,, pp. 139-140. IbiíL, p. 311.

En la Unión Europea, como deja ver la literatura sobre la gobernabilidad en sus diversos niveles, el lobbying de múltiples vías prevalece más. Por supuesto, de los lobistas entrevistados en Bruselas, 98.8% manifestó encontrarse activo ante alguna entidad de la UE. Alrededor de 5% de ios que realizan cabildeo ante la UE mencionaron estar también realizando lobby en el plano nacional, bien sea por medio de los representantes oficiales nacionales permanentes en Bruselas, o bien directamente en la capital, aunque muchos manifestaron dejar esa tarea a sus socios nacionales. El 59% de los lobistas entrevistados en Bruselas indicó trabajar en su país por medio de sus asociaciones nacionales, y 38% de los entrevistados dijeron que también cabildean en el nivel de las instituciones de la UE por medio de sus asociaciones nacionales. Sólo un pequeño porcentaje de los lobistas actúan por medio de una organización internacional de carácter global o en el nivel subnacional.31

La forma de operar de las instituciones comunitarias, estrechamente ligada al ejercicio del lobby como medio para que todos los grupos y sectores de la Europa unificada puedan expresar sus puntos de vista y logren que sus intereses sean debidamente tomados en cuenta, no ha dejado de ser criticada por considerarse que tiene “efectos peí judiciales sobre la forma democrática en que la Unión Europea funciona”.35 Aunque todo mundo reconoce el enorme éxito de la Unión Europea, en especial en lo tocante a la creación de un mercado único, el progreso económico alcanzado y el afianzamiento de la paz continental, sus detractores sostienen que esto se ha logrado mediante un “proceso oligárquico y elitista con transferencia y renuncia de soberanía en beneficio de intereses específicos o de minorías influyentes. La integración europea es criticada en su aspecto

8iEL LOBBY EN EUROPA

Richard Balme y Didier Chabanet, op. cit., p. 1.Ibid., p. 2.Pascal Fontaine, op. cit., p. 37.Rinus van Schendelen, op. cit., p. 311.En 2007 el Tribunal Constitucional de Alemania determinó que los miembros

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del Parlamento federal (Bundeslag) hicieran públicos los sueldos que perciben, además de sus dictas oficiales, por actividades profesionales privadas, a fin de que la opinión pública pueda saber si existen conflictos de interés. Esta decisión se tomó a raíz de diversos escándalos relacionados con el desempeño de algunos parlamentarios como lobistas o agentes de empresas privadas, como fue el caso del diputado democristiano Laurenz Meyer, que apareció con 60 000 euros anuales en la nómina del gigante energético RWE. Véase El Universal, 5 de julio de 2007.

económico por el dominio de las grandes compañías y el capitalismo financiero, y en el aspecto político por la hegemonía burocrática de una tecnocracia supranacional”.36 De igual manera y aunque se reconoce que la complejidad misma de las instituciones comunitarias y del proceso de toma de decisiones, así como los numerosos intereses desplegados a lo largo y ancho del continente, hacen del lobby un instrumento necesario para fortalecer y hacer operativo el sistema democrático sobre el que se sustenta la cada vez más firme integración de los pueblos europeos, también se estima que los sectores empresariales son los que mayormente han aprovechado las oportunidades para influir en el proceso decisorio, y que ello ha jugado contra los intereses de las mayorías. En especial, y a raíz de las dificultades que se presentaron para ratificar el Tratado de Maastricht de 1992, surgió un acentuado “euroescepticismo” que divide cada vez a la opinión pública y a las élites tanto en el plano de los estados miembros como en el europeo, lo que se reflejó en el referendo sobre la Constitución Europea aprobada en 2004 en Roma: en algunos países, como España, hubo gran abstención, y en otros, como Francia y Holanda, fue rechazada por la población. En suma, lo que en el fondo se está cuestionando es el mencionado “déficit democrático”,37 que plantea la duda de si la unificación está conduciendo a la creación de una Europa de los pueblos o una Europa de los mercaderes.38

Por lo anterior, no extraña que el cabildeo sea “frecuente y públicamente criücado por sus supuestos efectos dañinos para el funcionamiento democráüco de la Unión Europea”,39 y que la prensa lo haya venido esúgmatizando, como ocurrió en Gran Bretaña en los años ochenta, en Escandinavia en los noventa y en Alemania al iniciarse el siglo xxi.10 Las críticas alcanzaron mayor virulencia a parür de 1992,

82 WALTER ASTIÉ- BURGOS

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Rinus van Schendclen, op. cit., p. 311.IbidIbid.Ibid.Ibid.Ibid., pp. 338-339.

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cuando el Parlamento Europeo condujo una serie de audiencias sobre el particular, que evidenciaron tres aspectos negativos del cabildeo. En primer lugar, que como principalmente está a cargo de las empresas multinacionales, se ha creado “un desequilibrio en el proceso de toma de decisiones en desventaja de los grupos de interés más débiles, como los que representan a trabajadores, consumidores y pequeñas empresas”.41 En segundo lugar, que como la mayor parte del cabildeo se realiza “a puertas cerradas”,42 hay poca transparencia y esto “frustra a los competidores, a los medios de comunicación y a muchos funcionarios”.43 En tercer lugar, que gran parte del lobby que se realiza incluye “un gran número de abusos y prácticas inmorales, como robo de documentos, chantajes y sobornos”.44 Con base en lo anterior, se ha concluido que, como prevalecen la opacidad y la inmoralidad, se está poniendo en peligro la democracia de la Unión Europea.45

Por el contrarío, los que defienden el lobby como mecanismo para fortalecer el sistema democrático consideran que tiene efectos positivos, aunque no dejan de reconocer que puede tenerlos de carácter negativo, o que incluso puede ser irrelevante para la democracia, puesto que a fin de cuentas todo depende de la forma en que se realice. A mayor abundamiento, se sostiene que los efectos negativos no sólo se derivan de las prácticas deshonestas, desleales y corruptas de lo grupos más activos, sino también de la pasividad de los demás grupos de interés, puesto que su propia pasividad “deja a los más activos un mayor espacio para la acción, debilitando con ello la competencia. En un sistema esencialmente abierto como el de la UE, un espacio cerrado erigido por los pocos grupos más activos sólo puede perdurar si los que son más numerosos permanecen pasivos [...] En la medida en que la mayoría de los grupos de interés domésticos se activen para desempeñar un papel como grupos de cabildeo en la Unión Europea, será menor el espacio que los grupos más pasivos dejen a los más activos”.46

EL LOBBY EN EUROPA 83

La solución es reducir el impacto negativo de algunos grupos de cabildeo. Esto se puede lograr haciendo el sistema lo más abierto posible y atrayendo al máximo número de grupos que representen una mayor diversidad. Entonces todos competirán entre sí. Uno o dos diablos pueden ser exorcizados mediante la movilización del mayor número posible de diablos. Por supuesto que entonces no se convertirán en santos, pero sí en meros scres humanos socialmcnte controlados por otros scres humanos.47

Esto último, aunque no deja de ser certero, conduce al problema de la mayor actividad política que los distintos grupos de interés puedan o quieran realizar, lo que en gran medida depende de varios factores, como la capacidad para organizarse, actuar coordinadamente, fotjar alianzas de conveniencia, encontrar intereses de cohesión, movilizarse y trasladarse, adquirir la información indispensable sobre los actores a influir y el know how necesario para conducir un cabildeo efectivo, etc., todo lo cual, de nueva cuenta, nos remite al eterno problema de la disponibilidad de dinero, pues, como ya se destacó, quienes principalmente disponen del mismo —bien sea para actuar por su propia cuenta o para contratar a lobistas profesionales— son los grupos empresariales. Una prueba de lo anterior es que de los más de 3 000 “eurogrupos” que cuentan con oficinas en Bruselas, 67% representa a las federaciones o confederaciones de las grandes empresas, en tanto que apenas 23.4% representa a defensores de intereses o causas públicas, como la Mesa Redonda de Asociaciones Europeas de Caridad Social, la sección europea de Friends of The Earth, la Federación Internacional de Derechos Humanos, etc. En un nivel aún más bajo de representación (9.6%) se ubican los grupos que representan a profesionistas (abogados, doctores, enfermeras, etc.), sindicatos y pequeñas y medianas empresas. Lo anterior evidencia que, “cuantitativamente, los intereses económicos tienen un impacto masivo en Bruselas, que eclipsa los intereses sociales o aquellos con una orientación más política”.*18 La razón de esto último radica en el hecho de que, generalmente y desde un principio, el “empresariado Goliat” ha respaldado las diversas etapas de la integración continental porque resulta conveniente y redituable para la expansión y protección de sus intereses económicos, y porque obviamente disponen de los recursos para realizar el cabildeo, puesto que “el

47 Ibid., p. 242.48 Richard Baline y Didier Chabanct, op. cib, p. 81.

§4 WALTER ASTIÉ-BURGOS

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lobby directo ante la Comisión es considerado por las grandes compañías europeas como la mejor estrategia para ejercer influencia”.49 Por el contrario, las pequeñas empresas de sectores productivos en declive tienen menor capacidad para desarrollar estrategias de lobby, tanto en el ámbito europeo como en el nacional. Con base en todo lo anterior, surgen necesariamente las siguientes preguntas: “¿Se puede deducir una relación causal entre la movilización de los intereses empresariales y el carácter fundamental de la orientación de libre mercado en el proceso europeo de toma de decisiones? La política de la Unión Europea ¿está siendo dictada por la presión de los grupos empresariales?”50

En contraste con el exitoso impulso de la “Europa económica” destaca la debilidad que, paralelamente, ha tenido la creación de la “Europa social”. Ello se debe a factores como la orientación ideológica de los fundadores de la Europa unificada, su fe en la economía de mercado, el auge de la filosofía del libre mercado desde la caída del muro de Berlín, los diferentes enfoque^jle los estados miembros sobre la política social, etc., pero sobre todo al hecho de que la política social continúa bajo la soberanía directa de los estados miembros. Como resultado, el problema más agudo y crítico de la Unión Europea sigue siendo el de los desempleados, que para 2004 alcanzaron la cifra de 20 millones, 9% de la fuerza laboral del continente.51 Para 2010 ya aumentó a un 9.6% equivalente a 23.5 millones de “parados”, siendo el caso más agudo el de España que cuenta con una tasa de desempleo de 20.3 por ciento.52 Esta cuestión ha sido una de las principales causas de la insatisfacción ciudadana y del rechazo al proyecto de Constitución Europea. Aunque el combate al desempleo continúa siendo competencia de cada país —el sector privado se opone a que se convierta en un área comunitaria—, su gravedad llevó a que en 1997 la Unión Europea adoptara una estrategia común para el empleo, aunque su contenido no fue obligatorio sino sólo un intento de armonizar las políúcas nacionales destinadas

49 Ibid., p. 100.50 Ibül, p. 101.51 Las cifras varían de país a país: los casos más extremos son Polonia con 18.8%,

Eslovaquia con 18% y España y Lituania con 11% de desempleados, en tanto que Irlanda, Holanda, Gran Bretaña, Austria y Luxemburgo tienen niveles que se sitúan entre el 4.5 y el 4.8 por ciento.

52 Eurosat.

EL LOBDY EN EUROPA

El “no" de Dinamarca al Tratado de Maastricht en 1992 y el rechazo de Irlanda al Tratado de Niza en el 2001 son indicativos de los límites'del apoyo para el proyecto europeo, aunque no han frenado su desarrollo. El desaire de Francia y de Holanda a la Constitución Europea en abril de 2005 —por medio de una sólida mayoría de 55 y 63%, respectivamente— representa un freno más significativo a la integración política europea. Ese desaire significa dos cosas radicalmente diferentes en ambos países, pero en cualquier forma resalta la importancia de los factores económicos y del desempleo en las tendencias electorales.56

53545556

Richard Baline y Didier Chabanet, op. ciL, p. 123.IbifL, pp. 123-124.Ibid., p. 202.Ibid., p. 125.

85

a aumentar la contratación de los desocupados. Obviamente, la desconfianza de los desempleados hacia las instituciones comunitarias y los políticos es mucho mayor que la del resto de la población, pero aun cuando “la mayor parte de la veces el deterioro de las relaciones sociales es invisible, porque principalmente tiende a expresarse fuera de la arena política, en cualquier forma está erosionando seriamente las democracias europeas”.53 Un claro ejemplo de esta erosión es el hecho de que los desempleados han comenzado a recurrir a una de las técnicas externas de cabildeo más radicales: la acción colectiva vía manifestaciones y disturbios públicos que se han venido realizando mediante las “Marchas Europeas Contra el Desempleo, la Inseguridad Laboral y la Exclusión Social’*. La primera de éstas tuvo lugar en 1997 en Amsterdam, cuando más de 50 000 personas de todo el continente protestaron durante la reunión del Consejo Europeo en esa ciudad (lo que ocurrió después de que diversos grupos de ese contingente protestaron en varias ciudades durante dos meses). Después ocurrió lo mismo durante la reunión del Consejo en Colonia, Alemania, y desde entonces los disturbios han continuado de manera sistemática.54 En el centro de los disturbios callejeros de los “indignados” que han ocurrido en 2011 en Gran Bretaña, Irlanda, Italia, Grecia y principalmente en España, se encuentra el rechazo a una política económica que ha privilegiado a unos cuantos y desatendido las necesidades de la mayoría. Como bien se ha señalado: “una Europa más cercana a la gente es una Unión Europea que responde a las preocupaciones de aquélla, y que garantiza su protección social”.55


■

57 Hans-Peter Martin y Harald Schumann, La trampa de la globalización. El ataque contra la democracia y el bienestar, Madrid, Taurus, 2005, p. 272.

58 Ibid., pp. 272-273.59 Ibid., p. 273. t

Por otra parte, las críticas respecto a la forma como está funcionando el proceso legislativo no se limitan al hecho de que las decisiones comunitarias las tomen a puerta cerrada los “eurócratas” de Bruselas —“que no están sometidos a ningún control parlamentario y son asesorados por un ejército de grupos de presión”—57 en estrecha colaboración con la poderosa industria del cabildeo, sino que igualmente se relacionan con la circunstancia de que el actual modus operandi ha venido a alterar el equilibro de poderes que debe existir en una democracia. En efecto, las instituciones comunitarias han concentrado en el Poder Ejecutivo de la Unión Europea —el Consejo de Ministros— las facultades legislativas que antes competían a los elegidos directamente por los ciudadanos, es decir, los miembros de los parlamentos nacionales:

El inquietante problema de la “revocación fáctica de la división de poderes en favor del imperio de los consejos de Bruselas”59 se encuentra en la raíz del malestar de un creciente número de europeos que se han opuesto al ingreso de sus países a la Unión Europea, han rechazado el proyecto de la Constitución Europea, se han adherido a grupos radicales de activistas —los desempleados, los euroescépti-

[...] ahí, en un edificio de oficinas diseñado en mármol y cristal en el Rond Point Schuman, se reúnen casi diariamente altos burócratas ministeriales de los estados de la Unión Europea, agrupados por sus distintos departamentos. A menudo se reúnen varias comisiones al mismo tiempo. Tan pronto como ministros, secretarios de Estado, embajadores o sus representantes de menor rango entran al edificio, reciben constitucionalmente una segunda identidad: de funcionarios de la administración se transforman en mandatarios del órgano legislativo más impórtame de Europa, el Consejo de Ministros. Modifican y aprueban las propuestas de la autoridad central, la Comisión Europea. Lo que sale de estos grupos como “directiva” o “decretos” es derecho vinculante en los países miembros, con independencia de la voluntad de los distintos parlamentos nacionales que se ven reducidos a la condición de meros órganos de aclamación al transformarlo en leyes nacionales. De este modo, el Ejecutivo de los estados de la Unión Europea escribe sus propias leyes, a puerta cerrada y cada vez en mayor medida.58

EL LOfíBY EN EUROPA

LA REGLAMENTACIÓN DEL CABILDEO

IbicL, p. 273.Ibid., p. 272.Ibid., p. 274.Richard Bal me y Didier Chabanel, op. ciL, p. 209.

fiO

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6268

Esta importante cuestión continúa siendo una asignatura pendiente, pues, al igual que en otras partes del mundo, la reglamentación del lobby ha confrontado una “considerable reticencia”.63 Sin embargo, los recientes tropiezos para continuar profundizando la integración

87

eos, los globalifóbicos, los autónomos, etc.—, han recurrido a la violencia callejera o respaldan a políticos extremistas de derecha e izquierda de corte euroescéptico y nacionalista por considerar que la integración está excluyendo a las mayorías del proceso de toma de decisiones: “frente a la industria organizada a escala internacional, con sus alrededor de 5 000 lobistas a sueldo, los sindicatos, ecologistas y consumidores ni siquiera pueden esperar ser oídos por la opinión pública”.60 Las opiniones al respecto son tajantes y devastadoras: “sólo los cínicos concederían la etiqueta de democrático a un sistema semejante. Pero precisamente así se produce, semana tras semana, la legislación europea... en Bruselas”.61

Este sistema üene que fracasar. No hace falta ser profeta para predecir que siguiendo el principio de los consejos de ministros, el atasco de las reformas alcanzará en pocos años dimensiones insoportables. Cuanto mayor sean las tensiones sociales en Francia, Italia, Austria, Alemania y otros lugares, tanto más se verán obligados los gobiernos a encontrar soluciones de emergencia nacionales si la Unión Europea no les ofrece perspectiva alguna. La debilidad de la Europa de los gobiernos abre la puerta a todos los populistas que prometen a sus electores que se puede renacionalizar la política. Aunque los profetas del renacimiento nacional, como Jean-Marie Le Pen, Jorg Hai- der o Gianfranco Finí, no conquisten la mayoría parlamentaria, someterán a una presión notable a los partidos gobernantes. El “reflejo nacional”, como burlonamentc llama la élite funcionarial a la resistencia contra su régimen, será cada vez más difícil de controlar, no importa lo irracional y económicamente absurda que sea la salida de la federación formada por la Unión Europea.62


continental han intensificado el debate sobre la necesidad de hacer que la transparencia y la ética pasen a formar parte central de la agenda europea. Ya en 1985 el eurodiputado danés Jens-Peter Bonde exigió que la Comisión Europea elaborara un informe sobre el número de lobistas en Bruselas y sus vínculos con los sectores empresariales, y en 1989 el eurodiputado holandés Al man Metten pidió crear un sistema de registro para los lobistas que actúan frente a la Comisión y el Parlamento Europeo similar al de Estados Unidos. Finalmente, en 1991, el Comité de Reglas de Procedimiento, Verificación de Credenciales e Inmunidades del Parlamento pidió al eurodiputado belga Marc Galle hacer una propuesta para elaborar un código de conducta y un registro público de los lobistas que operan en el Parlamento. Un año después, Galle presentó su informe con una definición precisa sobre qué es un cabildero, y recomendó redactar un código de conducta para la actuación de los cabilderos, restringirles el acceso a las oficinas de los miembros del Parlamento, obligarlos a inscribirse en un registro público y expedirles un pase anual para ingresar a las áreas permitidas del Parlamento. El Informe Galle, sin embargo, generó oposición en todos los frentes y no pasó de ser “letra muerta, aunque se le examinara en la sesión plenaria”.61 Dicha oposición, como suele ocurrir, no provino sólo de los lobistas y de sus poderosos representados, sino sobre todo de los miembros del Parlamento que trabajan cerca de ellos. Paralelamente, en 1992, la Comisión Europea solicitó a los lobistas redactar sus propias reglas de buena conducta y crear una asociación que los representara, por lo que se fundó la primera federación de lobistas europeos y, después, en 1994, la Comisión formuló un código de “autorregulación” que fue firmado por algunos lobistas. En suma, a pesar de todas las críticas por la oscura y justificadamente sospechosa manera en que se desarrolla el lobby, la Comisión y los grupos de interés llegaron a un acuerdo sobre un “ultramínimo proceso autorregulatorio”65 que logró frenar las iniciativas de mayor alcance que se venían discutiendo en el Parlamento Europeo.

Sin embargo, en 1994, a iniciativa de la bancada socialista del Parlamento, el citado Comité de Reglas encargó al eurodiputado Glyn Ford elaborar una nueva propuesta sobre el cabildeo. Dicha

w Ibid., p. 211.65 Ibid.

EL I.OHUY EN EUROPA 89 propuesta contuvo disposiciones sobre la obligatoriedad de que los lobistas se registraran, cumplieran con las disposiciones de un código de conducta, rindieran un informe anual de actividades que incluyera “una lista de los pagos en dinero y en especie hechos a los miembros del Parlamento Europeo, a sus asistentes y a los trabajadores del Parlamento en el año previo”,66 a cambio de lo cual se les otorgaría un pase, válido por un año, para ingresar a las instalaciones parlamentarias, y los que no aceptaran las nuevas disposiciones sólo podrían tener acceso a determinados espacios del recinto parlamentario. Como se puede deducir de lo anterior, la medida reconoció expresamente el hecho de que el soborno, el cohecho y la compra de votos son prácticas comunes, puesto que es más que obvio que los “obsequios” monetarios o en especie persiguen el objetivo de favorecer que los miembros del Parlamento adopten decisiones favorables a los intereses de los “generosos” lobistas. En 1995 el texto de las propuestas de Ford fue examinado, enmendado y hecho más restrictivo por diferentes comisiones parlamentarias, de manera que se obligaba a los cabilderos a declarar todos los beneficios que proporcionaran a los miembros del Parlamento, a sus asistentes y empleados que excedieran de 1 000 euros. De manera simultánea se aprobó el Informe Nordmann, que imponía condiciones más draconianas, como la obligatoriedad de los miembros del Parlamento a hacer pública una declaración patrimonial anual, y que los lobistas también hicieran una declaración sobre los “regalos” en dinero y en especie realizados a dichos miembros. Pero como ambas propuestas fueron rechazadas en sesión plenaria, el 17 de enero de 1996, de nuevo se les remitió al Comité de Reglas para mayores discusiones. Tras largos y controvertidos debates, las dos propuestas se integraron finalmente en un solo texto, aprobado en julio de 1996.

A pesar de lo anterior, la mayoría de los parlamentarios sigue sin cumplir con la obligación de declarar sus bienes y modificaciones patrimoniales, amén de que otros sólo asientan en el registro correspondiente que no tienen nada que declarar, o escriben f*!go ilegible en su lengua materna que nadie puede entender. Tampoco ha sido posible encontrar una solución al evidente conflicto de intereses que se deriva del hecho de que muchas personas, al tiempo que prestan sus servicios como miembros del Parlamento Europeo, continúan

66 Ibid.


67 Ib id, pp. 214-216.68 Ibid, p. 221.

figurando en la nómina de grandes empresas, firmas de abogados, cúpulas empresariales, etc. A pesar de todo, el Parlamento es hoy la única institución de la Unión Europea que obliga a los lobistas a registrarse y acreditarse para poder actuar en sus instalaciones, puesto que la Comisión Europea se sigue oponiendo a un sistema de regulación más estricto.67 Las enormes dificultades confrontadas en este importante renglón no han hecho más que poner en evidencia el desequilibro político en el diseño institucional de la Unión Europea que, inevitablemente, tiende a minar su legitimidad. El déficit democrático no se deriva sólo de la falta de interés y participación del ciudadano común en los asuntos públicos de la Europa comunitaria, sino sobre todo de que el nuevo espacio europeo se ha mostrado incapaz de infundir un sentimiento generalizado de seguridad y de compromiso con la justicia social entre los ciudadanos del Viejo Mundo.

La falta de un sistema más amplio, transparente y efectivo para la regulación del ejercicio del lobby, que se asemejara siquiera al de por sí bastante laxo y lleno de lagunas de Estados Unidos, continúa siendo, por una parte, uno de los principales blancos de ataque de quienes consideran la unificación como una empresa al servicio de los glandes intereses corporativos y principal causante del déficit democrático y, por la otra, la fuente de frecuentes escándalos de corrupción y de conflicto de intereses. Este es el caso de las famosas y continuas conferencias del Grupo Bilderberg que, desde 1954, periódicamente reúnen a importantes personalidades del mundo de las finanzas, la industria y el comercio con los más altos funcionarios de las instituciones europeas, puesto que en estos “clandestinos encuentros en los que se toman las decisiones políticas y económicas, a menudo son considerados por los críticos como simbólicos del ‘capitalismo internacional’ en cuyo beneficio se está realizando la construcción de Europa”.68 La prensa asimismo ha destacado con insistencia los estrechos vínculos entre las esferas política y económica (the revolvingdoor), como el hecho de que sir León Brittan, tras dejar su puesto de Comisionado para el Comercio de la UE, pasó a ocupar los cargos de consultor en la firma de abogados Herbert Smith, vicepresidente de UBS Warburg International Investment Bank y miembro del con-

EL LOBBY EN EUROPA

69 Ibi(L, p. 229.

91

sejo directivo de Uniliver y de la International Financial Services London. El belga Étienne Davignon dejó de ser comisionado de Industria, Aduanas y Mercado Interno para convertirse en cabeza del banco Société Générale de Bruselas; el también ex comisionado europeo de origen francés Thibault de Silguy se convirtió en consejero europeo de la compañía francesa Lyonnaise des Euax, y muchos de sus ex colaboradores fueron reclutados por las firmas de lobby. En 2002, un lobista obtuvo un importante contrato gracias a la información que le facilitaron dos ex miembros de la Comisión Europea que incorporó a su firma; otro comisionado europeo para el Comercio pasó las vacaciones de fines de año en un yate de la empresa Microsoft en el momento en que se investigaba a la multinacional por violaciones a las reglas de competencia europeas; el presidente de la Comisión Europea José Manuel Barroso fue investigado por el Parlamento por disfrutar vacaciones en el yate de un millonario griego con grandes intereses en el continente, etcétera.

En lo concerniente a la regulación de los grupos de interés, el Parlamento Europeo y la Comisión han adoptado históricamente líneas de conducta rivales y contradictorias: el primero creando un sistema obligatorio de registro, y la segunda favoreciendo la autorregulación. Esta cuestión es crucial debido a la intensificación del lobby desde principios de los noventa, y más importante aún por la fragilidad política de la Unión Europea y el déficit democrático. Gravemente debilitada por el no a la Constitución Europea y con el propósito de revivir la confianza pública, la Comisión no puede confrontar el riesgo que implican los casos de corrupción y los escándalos que pueden destruir la credibilidad ética del proyecto europeo.69

4. EL LOBBY EN MÉXICO

EL CABILDEO INTERNO

El Virreinato

[92]

j

!

1 Enrique Krauze, México. Biography of Pmuer A History of Modcm México, 1810-1996, Nueva York, Harper Collins 1997, p. 64.

2 Ibid.

Al igual que en Europa, el cabildeo se comenzó a realizar en México fundamentalmente ante el Poder Ejecutivo a partir del momento en que, tras la conquista española de 1521, se trasladaron a la Nueva España las instituciones gubernamentales de Madrid. Así, de la misma forma que en la metrópoli el lobby se efectuaba ante el monarca absoluto que tenía la facultad de legislar y de ser el gran dispensador de beneficios o perjuicios, en la Nueva España se llevaba a cabo ante el virrey y los más altos funcionarios de la administración colonial. La Nueva España, “una de las sociedades más complejas y diversificadas que han existido”,1 era una comunidad sumamente estratificada compuesta de múltiples corporaciones de individuos asociados por lazos de sangre, estatus social, oficio o actividad (nobles, eclesiásticos, militares, universitarios, comerciantes, artesanos, mineros, agricultores, ganaderos, terratenientes, etc.) que gozaban de privilegios especiales y específicos y aun poseían sus propias cortes. Aunque el “corporativismo” era la forma normal del funcionamiento de la sociedad novohispana,2 de ese peculiar sistema de representación política estaban excluidos los indios, los negros esclavos y las castas. Por otra parte, las corporaciones no se relacionaban libremente entre sí, sino sólo con la más alta autoridad colonial personificada en el virrey, quien les había otorgado sus respectivos privilegios y a quien debían su existencia misma. En consecuencia, los dirigentes de las corporaciones eran quienes principalmente ejercían los derechos de gestión y petición vía el cabildeo.

EL LOBBY EN MÉXICO

Al llegar los Borbones al trono hispano en el siglo xvin, el sistema de los Habsburgo fue modificado mediante las reformas borbónicas (aplicadas principalmente desde el reinado de Fernando VI hasta el

93La clave del éxito de ese sistema de representación política de

corte corporativista, que estuvo vigente por casi tres siglos, radicó en una efectiva combinación de autoridad y flexibilidad, puesto que el sistema de “contrapesos no se alcanzó a través de una división de poderes, sino mediante la competencia entre los cuerpos políticos de la arquitectura institucional. Los poderes discrecionales de los virreyes eran muy amplios, pero sus límites fueron deliberadamente indefinidos y siempre estuvieron subordinados a la cabeza: la autoridad suprema del rey”? “La simetría de la plaza principal de la capital y de cualquier otra ciudad mexicana de importancia simbolizaba esta organización del México de los Habsburgo: el poder religioso (la catedral), el poder temporal del reino (el palacio de gobierno) y el Ayuntamiento (asiento de la sociedad civil corporativa). No era un orden político hecho para el cambio y el desarrollo, sino para la estabilidad y la permanencia.”4 Las desigualdades, las divisiones, la concentración de la riqueza en pocas manos, la exclusión de las mayorías del proceso de toma de decisiones, el autoritarismo, el corporativismo, la cultura antidemocrática y la decisiva influencia de los poderes fácticos contrarios al bien común, fueron el resultado de dicho sistema que se convirtió en una herencia negativa para el futuro del país.

3 Ibid., p. 65.■’ Ibid.5 Alejandro de Humboldt, Ensayo político sobre el Reino de la Nueva España, México,

Porrúa, 1966.

La población de la Nueva España —escribió Alexander von Humboldt— se compone de tres clases de hombres, a saber: de blancos o españoles, de indios y de castas. Yo considero que los españoles componen la décima parte de la masa total. Casi todas las propiedades y riquezas del reino están en sus manos. Los indios y las castas cultivan la tierra, sirven a la gente acomodada y sólo viven del trabajo de sus brazos. De ello resulta entre los indios y los blancos esta oposición de intereses, este odio recíproco que tan fácilmente nace entre los que poseen todo y los que nada tienen, entre los dueños y los esclavos.5


i

Guillermo Céspedes del Castillo, Historia de España (dirigida por Manuel Tu-

Enrique Krauze, op. cit., p. 66.

i

de Carlos IV) que persiguieron modernizar al imperio, extraer los máximos beneficios del sistema colonial y afianzar la autoridad del soberano mediante la reabsorción del poder político y económico que, al paso de los siglos, se había venido diluyendo entre múltiples grupos y corporaciones. Lo anterior, que implicó la eliminación de los privilegios de los gremios, la supresión de los monopolios, la aplicación de nuevas disposiciones tributarias y la restricción del papel que desempeñaba la Iglesia, tuvo buenos resultados para las finanzas de la Corona, pero asimismo propició un difundido malestar entre los factores de poder reales que contribuyó a que, a principios del siglo xix, se desatara el movimiento de independencia. La opinión de un acaudalado criollo de la época ilustra ese malestar:

6 <ñón de Lara), tomo vi: América hispánica (1492-1989), Madrid, Labor, 1994, p. 298.

7

Los criollos y mestizos que no pertenecían al selecto grupo de los españoles o peninsulares resintieron los efectos de los cambios introducidos por los Borbones, que si bien lograron que la Nueva España llegara a aportar el 20% de los ingresos globales del imperio y se convirtiera en una de las naciones más ricas del mundo, ello benefició sobre todo a la Corona, no a los diversos grupos de la sociedad novohispana. La negativa a tomar en cuenta los intereses e inquietudes de dichos grupos, mediante el cabildeo o por cualquier otro medio de representación, se reflejó con claridad en el siguiente edicto que las autoridades virreinales emitieron en 1767 a raíz de la decisión de expulsar a los jesuítas, que jugó “en contra de los intereses del clero y de las lealtades religiosas del pueblo mexicano”:7 “Los súbditos del gran Monarca que ocupa el Trono de España deben

Tenemos esencialmente necesidad de un gobierno que esté en medio de nosotros para la distribución de sus beneficios, objeto de unión social. Depender de un gobierno distante dos o tres mil leguas es lo mismo que renunciar a su utilidad; y éste es el interés de la Corte de España, que no aspira a damos leyes, a dominar nuestro comercio, nuestra industria, nuestros bienes y nuestras personas, sino para sacrificarlas a su ambición, orgullo y avaricia. En fin, baxo cualquier aspecto que sea mirada nuestra dependencia de España, se verá que todos nuestros deberes nos obligan a terminarla.6

EL LOBBY EN MÉXICO 95

LA INDEPENDENCLX

entender, de una buena vez por todas, que nacieron para obedecer, permanecer callados y no pensar ni dar opiniones respecto a los altos asuntos del gobierno”.8 Frente a esa rígida, autoritaria y a todas luces antidemocrática posición, no extraña que criollos, mestizos y miembros del bajo clero fueran los principales promotores de la lucha por la independencia iniciada en 1810.

Si bien al materializarse la emancipación en 1821 se trató de instaurar un sistema más democrático y representativo, primero durante el imperio de Agustín de Iturbide y después en la república iniciada con el mandato de Guadalupe Victoria, la realidad fue que ello resultó más formal que real, pues amén de que las estructuras coloniales continuaron vigentes, la grave inestabilidad política que se vivió y los conflictos externos que el nuevo país confrontó impidieron el desarrollo de la democracia. Como en algunos momentos de este muy difícil periodo en el que liberales y conservadores se enfrentaron sistemática y violentamente, el Congreso logró desempeñar en forma autónoma la capacidad de legislar —en especial tras de la instauración en 1857 del sistema unicameral que propició el surgimiento de un Poder Legislativo fuerte frente a un Ejecutivo débil—9, ése ya fue el objetivo del cabildeo de los grupos de interés. Sin embargo, fundamentalmente se continuó realizando ante el Poder Ejecutivo, máxime que con frecuencia el Congreso no pudo funcionar dada la inestabilidad política reinante o quedó supeditado a la autoridad presidencial e incluso dictatorial de varios gobernantes de la época.

El primer imperio fue un fracaso estrepitoso y el segundo, tres decenios más tarde, resultó ser un experimento más sangriento. Entre ambos imperios, México vivió una república enmarcada por varias constituciones y leyes fundamentales que casi nada reflejaron la realidad —suponían, por ejemplo, la existencia de ciudadanos y no la de

8 Ibid.9 Francisco Berlín Valenzuela, Derecho parlamentario, México, Fondo de Cultura

Económica, 2006, p. 278.

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I

indígenas en cuanto miembros de comunidades con raíces centenarias— y sí contribuyeron, en cambio, a fomentar la polarización entre las élites —liberales y conservadores— y una larga cadena de golpes, rebeliones y auténticas guerras civiles salteadas de bandidaje.10

Por otra parte, cabe señalar que a diferencia de lo que ocurrió en Estados Unidos, donde desde la Independencia el capitalismo se desarrolló en forma natural y los sectores público y privado evolucionaron paralelamente, se complementaron y establecieron una forma de interrelación independiente pero cooperativa, en México el capitalismo fue esencialmente producto de la voluntad política de los regímenes liberales que gobernaron una vez concluidas las guerras de Reforma y el segundo imperio encabezado por Maximiliano de Habsburgo. A partir de la república restaurada por Benito Juárez en 1867, “el gobierno se convirtió en el promotor, organizador y virtual impulsor de la economía y de la sociedad del país. La modernización fue la principal prioridad y para ello se apoyó el desarrollo del sector privado. Las compañías privadas y diversos grupos habían existido en México desde antes de la segunda mitad del siglo xix, pero sólo después de que el gobierno asumió la responsabilidad de desarrollar al país se dieron las condiciones para que el crecimiento del sector privado y el desarrollo se materializaran”. 11 Aunque lo anterior comenzó a ocurrir a partir del triunfo de los liberales sobre los conservadores que en lo sucesivo ocuparon el poder, la estabilidad política definitiva que, por primera vez y desde la Independencia, permitió trazar planes de desarrollo económico efectivos bajo la rectoría del Estado, no se alcanzó sino hasta el Porfiriato. En el largo y dictatorial régimen de Porfirio Díaz se logró finalmente sanear la Hacienda pública, cumplir puntualmente con los compromisos crediticios externos, fortalecer y centralizar política y económicamente al Estado, crearlas condiciones propicias para la inversión interna y sobre todo externa e impulsar un acelerado proyecto de desarrollo económico que, sin embargo, sólo benefició a “una minoría de la clase acomodada”.12 A pesar de que en ese incipiente

10 Lorenzo Meyer, El espejismo democrático. De la euforia del cambio a la continuidad, México, Océano, 2007, p. 186.

11 Luis Rubio, “Tlie Changing Role of the Prívate Sector”, en México in Transition: hnplications for US Policy, Nueva York, Council on Forcign Relations, 1988, p. 32.

12 Arturo Ortiz Wadgymar, Comercio exterior de México en el siglo XX, México, Instituto de Investigaciones Económicas-UNAM, 1992, p. 15.

EL LOBfíY EN MÉXICO 97

LA REVOLUCIÓN Y SUS GOBIERNOS

13 John Masón Hart, El México revolucionario: gestación y proceso de la Revolución mexicana, México, Alianza, 1991, pp. 254-255.

A pesar de que la Revolución de 1910 implicó un cambio radical en la nación, no alteró en lo sustancial muchas cosas —como la forma tradicional de realizar el cabildeo—, pues aunque la nueva Constitución aprobada en 1917 precisó en su artículo 39 que “la soberanía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste”, y en el 40 que “es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal compuesta de estados libres y soberanos”, estos conceptos centrales de la democracia occidental provenientes de las tesis de la Ilustración francesa, de la Constitución estadunidense, de las ideas de Rousseau sobre la soberanía popular, de las de Montesquieu respecto a la división de los poderes, de las de Madison relativas al sistema de pesos y contrapesos, etc., no correspondieron a lo que continuó siendo el ejercicio cotidiano de la vida política del país. En efecto, todos los elementos que hacen a la democracia funcional y operativa —sistema de parüdos políticos competitivos, sufragio efectivo, celebración de elecciones transparentes, efectiva división de los tres poderes, soberanía de los estados de la federación, rendición de cuentas ante la sociedad, libertad de

capitalismo mexicano el papel del sector privado quedó supeditado a la autoridad gubernamental, pues incluso “una amplia gama de funcionarios y miembros de la familia de Díaz, incluido el hijo del presidente, actuaban como ejecutivos o tenían puestos honoríficos en docenas de compañías”,13 en ese esquema de estrecha dependencia la élite empresarial contó con un buen margen de maniobra para promover sus intereses —obviamente siempre y cuando coincidieran con los del régimen autoritario de Díaz— utilizando recurrentemente el lobby ante el jerarca, su familia y principales colaboradores. Esto último no pudo ser de otra manera, puesto que todos los poderes, fueran federales, estatales o municipales, dependían directamente del presidente-emperador.

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111516

Pablo González Casanova, I.a democracia en México, México, Era, 1967. p. 1.Lorenzo Meyer, o/), cit., p. 187.Pablo González Casanova, op. cit.. pp. 45-46.

Sin embargo, el poder omnímodo del Ejecutivo sí tuvo ciertos límites y contrapesos establecidos por la obligada necesidad de interactuar con los principales factores reales de poder de la época, como caudillos y caciques regionales y locales, ejército, clero, sindicatos, latifundistas y empresarios nacionales y extranjeros.16 Dicha interacción, en la que en cualquier forma prevalecía la autoridad presidencial, obviamente no se conducía por el cauce fijado en el marco legal vigente, sino mediante diversos mecanismos ad hocde concertación y de cabildeo recíproco que operaban tras bambalinas. Por ejemplo, los empresarios —merced a la industrialización impulsada por el Estado,

asociación y expresión, etc.— se aplicaron en forma muy diferente a la prevista en los grandes modelos teóricos, haciendo que tan sólo fueran “elementos simbólicos que recubren y sancionan una realidad distinta”.1*1 Este sistema, que operó en contravención de la letra y el espíritu del texto constitucional, acabó siendo fortalecido con la creación del Partido Nacional Revolucionario en 1928, después rebautizado como Partido de la Revolución Mexicana y finalmente como Partido Revolucionario Institucional (pri), que si bien tuvo el gran mérito de fungir como el mecanismo institucional dentro del cual, en lo sucesivo, se resolverían pacíficamente las diferencias entre los caudillos y las distintas corrientes revolucionarias que continuaban luchando por el poder, fortaleció aún más el presidencialismo al instaurarse un sistema de partido único.

El liberalismo de Juárez y Díaz se dijo democrático, pero no lo fue ni podía serlo; fue un sistema oligárquico que giró alrededor de la personalidad de los dos líderes oaxaqucños. Al principiar el siglo xx, la Revolución no puso fin al autoritarismo, sino que amplió su base social con los beneficiados por la reforma agraria y la política obrera y, aprovechando el asesinato de Obregón —el último caudillo militar—, independizó al régimen de las personalidades y lo asentó en una presidencia fuerte pero sin reelección y en un partido de Estado [...] La Revolución mexicana significó la sustitución de la dictadura liberal encabezada por Porfirio Díaz por uno de los autoritarismos más exitosos del siglo xx. Este sistema se mantuvo desde la presidencia de Vcnustiano Carranza hasta la de Ernesto Zedillo.15

EL LORBY EN MÉXICO 99éste se convirtió en empresario, y los latifundistas se transformaron en industriales, grandes comerciantes y banqueros—fueron obligados por ley a organizarse en asociaciones:17 cámaras de industriales, de comerciantes, de patrones y de banqueros que mediante un sistema de consulta, vinculación y acceso permanente funcionaban como una especie de congreso con influencia decisiva sobre la legislación y la administración pública.38 Esa “especie de congreso”, o lo que otros autores llaman “sistema informal de consulta e intercambio”39 operaba en forma discreta -cuasi secreta- a través de la participación indirecta que los grandes empresarios tenían en el proceso de toma de decisiones sin tener una representación formal en el gobierno.20 Lo anterior se sustentó en una sofisticada red de contactos políticos entre empresarios y funcionarios de alto nivel que incluía al propio presidente de la República, mismo que fungía como el gran moderador final del sistema. Los principales participantes en dicho sistema informal del sector público eran las siguientes instituciones y sus dirigentes; la Secretaría de la Presidencia, la de Hacienda y Crédito Público, la de Programación y Presupuesto, la de Industria y Comercio, la del Patrimonio Nacional, la del Trabajo y Prensión Social, el Banco de México y Nacional Financiera. Por parte del sector privado, el cabildeo permanente e institucionalizado lo llevaban a cabo, tanto los más importantes empresarios, como “organismos empresariales semioficia- les”, tales como la concanaco, la concamin, la canacíntra,21 etc. así como organizaciones empresariales independientes: la amb, la amis,

17 Si bien el Estado obligó por ley al sector privado a organizarse en la Confederación de Cámaras Industriales y en la Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio, a las que se afiliaron las cámaras locales, estatales o nacionales, en algunos momentos surgieron desavenencias que condujeron a los empresarios a crear mecanismos más autónomos del poder gubernamental: durante el gobierno de Lázaro Cárdenas, quienes consideraron sus políticas demasiado inclinadas a la izquierda crearon la Confederación Patronal de la República Mexicana, y por razones similares durante la gestión de Luis Echeverría se fundó el Consejo Coordinador Empresarial.

18 Pablo González. Casanova, op. cit., pp. 65-66.19 Arnulfo Valdivia-Machuca, State and Business Groups in México. The rule of infor

mal institutions in (he jnocess of industríalization, 1936-198-!, Nueva York, Routledge Taylor & Fruncís Group, 2005.

20 Ibidem, pp. 74-75.21 Confederación Nacional de Cámaras de Comercio. Confederación Nacional de

Cámaras de la Industria, Cámara Nacional de las Industrias de la Transformación.

1OO WALTER ASTIÉ-BURGOS

.,1

22 Asociación Mexicana de Banqueros, Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros, Consejo Mexicano de Hombres de Negocios, Confederación Patronal de la República Mexicana, Consejo Coordinador Empresarial, Cámara Americana de Comercio de México.

23 Ibidem, p. 193.24 Lorenzo Arrieta Ceniceros y Edgar R. González Castillo, “La injerencia de los

grupos de presión en la Cámara de Diputados. El proceso democrático y la instiiu- cionalidad de las practicas legislativas”, en Francisco Reveles Vázquez (coord.), £/ nuevo sistema político mexicano: los poderes de la Unión, México, FCPS-UNAM-Gemika, 2006, pp. 202-203.

cmhn, coparmex, cce, amcham,22 el Grupo de Monterrey, etc. Si bien este sistema informal tuvo una función útil y práctica en el periodo inicial de la industrialización del país, ya para la década de los años sesenta del siglo pasado se había logrado convertir en una poderosa estructura política que estaba sustituyendo a la representación democrática, al sistema de pesos y contrapesos y a la competencia multipartidista.23 No de menor importancia para la vida económica de la nación, ese acceso y cabildeo permanente igualmente provocó que el gobierno tendiera a favorecer a los empresarios más cercanos al poder, en detrimento de los intereses de los hombres de negocios que no tenían esa cercanía.

La presidencia de la república no era ajena al cabildeo, pues lo realizaba tanto entre los grupos más importantes de la sociedad como dentro del partido mismo para conciliar intereses con los sectores representados dentro del propio pri (obrero, campesino y popular) para lograr un acuerdo sobre proyectos de ley que después serían aprobados automáticamente por el Congreso. “Para lograr lo anterior, la Presidencia y sus secretarios de Estado realizaban una intensa campaña de cabildeo con los legisladores más relevantes, con las cúpulas empresariales prominentes y con las organizaciones sindicales más fuertes, intentando convencer a éstos de lo que era ya una decisión tomada, principalmente en política económica y laboral. Generalmente, incorporaban las demandas del grupo con el que se negociaba y se matizaban las propuestas originales, lo que daba como resultado leyes definitivas, que a su vez se convertían en trámites protocolarios de aprobación en el proceso legislativo.”24 En virtud de lo anterior, continuó rigente la muy vieja tradición de que sólo los grupos organizados tenían capacidad para influir en el proceso de toma de decisiones, puesto que “el sistema político se erigió en la

EL LOfíBY EN MÉXICO 1O1

Por un larguísimo periodo, casi nadie de la empresa privada o de otros sectores de la sociedad se interesaba por entrar en contacto directo con los congresistas para tratar de influir en las decisiones de éstos en relación con tal o cual ley. Y es natural, pues en el régimen priista el Poder Legislativo no decidía, sólo seguía ordenes: el verdadero legislador era el presidente y punto.26

Respecto al cabildeo, la Constitución de 1917 lo reconoció, al igual que en otras partes del mundo, como una actividad legítima derivada del “derecho de petición” consagrado en su artículo 8 del capítulo primero relativo a las garantías individuales, que textualmente señala: “Los funcionarios y empleados públicos respetaran el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podran hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República. A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene la obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario”. Dicho derecho se complementó con el de la libertad de asociación consagrado en el artículo 9: “No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos del país. Ninguna reunión armada tiene derecho a deliberar. No se considera ilegal, y no podrá ser disuelta, una asamblea o reunión que tenga por objeto hacer una petición o presentar una protesta por algún acto a una autoridad, si no se profieren injurias contra ésa, ni se hiciere uso de violencias o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee”. Como ya se indicó, esos derechos fueron ejercidos principal-

modalidad corporativa, dentro de la cual las organizaciones eran las únicas capaces de influir en el partido hegemónico, en el Estado y en los distintos órganos de gobierno”.25 En ese esquema corporativista de asociación simbiótica que determinaba el funcionamiento práctico de la democracia mexicana —del cual estaba excluida la mayoría de la población—, obviamente resultaba innecesario el cabildeo ante un Congreso que se limitaba a aprobar las iniciativas del Ejecutivo previamente acordadas mediante los mecanismos ad hoc con los poderes fácticos:

25 Jbid,26 Lorenzo Meyer, op. cit., p. 71.


MODERNIZACIÓN E INDUSTRIALIZACIÓN

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Aun cuando la industrialización del país se había iniciado incipientemente desde el Porfiriato, no despegó en definitiva sino hasta los años de la segunda guerra mundial, lo que en gran medida se debió a la decidida cooperación económica que México prestó al vecino del norte en su calidad de aliado en contra de las potencias del Eje. En efecto, la guerra “mundial tuvo consecuencias de la mayor importancia en el desarrollo de México. La reorientación de Estados Unidos hacia

mente por los grupos de interés desde que entró en rigor la ley fundamental del 17, lo que, sin embargo, no se hizo abiertamente y con la transparencia que demanda la vida democrática, y se continuó realizando ante el Poder Ejecutivo. El grueso de la sociedad civil no se pudo beneficiar de dichos derechos porque las condiciones propias del sistema impidieron, o dificultaron, que el cabildeo de quienes carecían de un peso específico de tipo político, económico o electoral, pudiera ser efectivo o incluso posible. Por otra parte, cabe destacar que aunque la Constitución de 1917 recogió en sus artículos 28, 41, 49, 62, 79, 101, 122 y 125 la larga tradición establecida por la Constitución española liberal de Cádiz de 1812 que se reflejó en todas las constituciones del México independiente del siglo xix, relativa a la salvaguarda de la división de poderes y a la autonomía de la función legislativa prohibiendo expresamente que los parlamentarios ocuparan, simultáneamente, cargos en el aparato administrativo del Ejecutivo, ello tan sólo se refiere a las incompatibilidades de carácter público.2' Aunque en última instancia dichas disposiciones servían sólo para guardar la “apariencia democrática”, pues las funciones ejecutivas y legislativas se concentraban de facto en un solo poder, en cualquier forma el texto constitucional no hace referencia a las incompaübili- dades relacionadas con los intereses privados (medios de comunicación, empresas nacionales y transnacionales, organismos internacionales, sindicatos, partidos políticos, etc.), cuestión que hasta nuestros días sigue siendo una asignatura urgente de atender y reglamentar.

27 Jaime Cárdenas García, Poderes fácticos e incompatibilidades parlamentarias, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 2006, pp. 76-81.


Con el transcurso del tiempo, dicha asociación comenzó a despertar el malestar de otros sectores menos favorecidos por los “gobiernos re-

28 Antonio Ortiz Mena, El desarrollo estabilizador: reflexiones sobre una época, México, Fondo de Cultura Económica, 1998, pp. 24-25.

29 Blanca Torres, México y el inundo: historia de sus relaciones exteriores. De la guerra al inundo bipolar, tomo vn, México, Senado de la República, 1991, p. 68.

30 Lorenzo Meyer, “Cambio político y dependencia", en La política exterior de México: realidad y perspectivas, México, El Colegio de México, 1972, p. 30.

31 Ibid., p. 29.32 Soledad Loaeza, “México 1968: los orígenes de la transición”, en Ilán Semo

el aL, La transición interrumpida. México, 1968-1988, México, Universidad Iberoameri- cana-Nueva Imagen, 1993, pp 31-32.

una economía de guerra implicó un aumento muy significativo en la demanda de productos industriales mexicanos”28 que provocó un verdadero boom de nuestros intercambios comerciales, al grado de que nuestro comercio externo se llegó a concentrar en el mercado estadunidense en 90%. Así, de una economía basada esencialmente en la agricultura y la exportación de minerales, en esos años se transitó a una etapa de acelerado desarrollo de la indusuia manufacturera en la que el sector privado se convirtió en el motor del desarrollo, y el Estado en el árbitro que evitaría los excesos del capitalismo.29 La política económica de los regímenes posteriores al de Lázaro Cárdenas tuvo como principal objetivo apoyar al sector empresarial para impulsar la modernización y la industrialización, lo que se hizo favoreciéndolo sobre el resto del conjunto social al construirle las obras de infraestructura que requería, manteniendo la estabilidad política y social, y permitiéndole una rápida acumulación de riqueza.30 En efecto, la asociación mutuamente conveniente entre el sector gubernamental y el privado permitió al país notorios avances en materia de desarrollo, pero ello también significó abandonar las metas originales de la Revolución de 1910, y que México siguiera contando con una de “las distribuciones de ingresos más inequitativas de América Latina”.31

No obstante y pese a toda su fuerza simbólica, las principales restricciones a la autonomía del Estado han provenido de un medio cuya fuerza se originó en el Estado mismo: el sector privado de la economía. El proyecto modernizador de la élite revolucionaria abrigaba una contradicción derivada de la economía mixta y de la relación con el empresariado, que durante muchos años estuvo enmascarada por el relativo éxito del desarrollo estabilizador.32


Plural, núm. 22, p. 16.

3334

35

Ibid., p. 32.Ibid., p. 35.Rafael Segovia, “La política nacional”, en

volucionarios”, pues incluso “los subsidios al consumo popular durante mucho tiempo estuvieron pensados en función de la lógica de la acumulación de capital, dado que permitían mantener salarios bajos”.33 Así, durante el mandato de Adolfo López Mateos (1958-1964) se registró una seria inquietud social que se tradujo en invasiones de tierras, disturbios callejeros y numerosas huelgas (780 en 1958) promovidas por los sindicatos de trabajadores ferrocarrileros, petroleros, electricistas, telegrafistas, telefonistas y maestros universitaños, que como pusieron en riesgo la estabilidad política fueron reprimidas con los mecanismos tradicionales de la cooptación y la fuerza. Ese malestar continuó manifestándose durante el gobierno de Gustavo Díaz Ordaz (1964- 1970) hasta desembocar en los trágicos sucesos de 1968, que si bien comenzaron como un incidente menor contra el gobierno de la ciudad de México por la represión con la que aplacó una confrontación entre estudiantes, desencadenó espectaculares manifestaciones en las que participaron entre 100 000 y 400 000 personas, y que acabaron desembocando en los sangrientos hechos de Tlatelolco en los que intervino el ejército y perecieron más de 300 personas. Por considerarse que el movimiento estudiantil y su secuela desafiaban la autoridad del Estado, que ponían en riesgo la estabilidad política en los momentos en que la participación del sector privado había adquirido ya una significativa importancia para la economía nacional, que el retraimiento de las inversiones podía comprometer el desarrollo y que los empresarios pudieran buscar formas de gobierno alternativas si consideraban que el régimen príista no era ya capaz de garantizar la paz social, la respuesta diazordacista fue radical y violenta, pudiendo interpretársele como una acción defensiva “no tanto frente a los propios estudiantes, sino con relación a los intereses económicos, empeñados solamente en mantener el statu quo que tan benéfico les había sido”.34

De cara a la creciente crisis económica y la intensificación de las tensiones entre el Estado y la sociedad civil —en las elecciones de 1970 el abstencionismo registró un índice de 40% entre los ciudadanos “más urbanos, escolarizados, ricos... en una palabra, entre prácticamente los únicos beneficiados por el desarrollo del país”—,35 el nuevo gobierno de Luis Echeverría (1970-1976) impulsó una política “reformista” para

EL LOBBY EN MÉXICO

HACIA UN NUEVO CAMBIO

La crisis de la deuda mexicana tuvo enormes y trascendentales consecuencias externas e internas. En el ámbito externo marcó el inicio de la crisis general de las deudas de los países en vías en desarrollo

36 George Philip, “El poder presidencial en México", en Carlos Bazdresch el aL, México: auge, crisis y ajuste, México, El Trimestre Económico-Fondo de Cultura Económica, 1992, p. 403.

lo5 transitar del tradicional modelo de “desarrollo estabilizador” a uno de “desarrollo compartido” en el que el Estado amplió su papel como banquero, empresario y empleador sin dejar de promover al sector privado. No obstante, esa estrategia sustentada en un acentuado populismo que incrementó el déficit de las finanzas públicas y el endeudamiento externo, así como en una febril actividad tercermundista en el exterior, provocó mayores desacuerdos con el sector privado nacional y extranjero que ocasionaron que el mandatario se enfrentara a la burguesía... y perdiera.36 La errática dirección gubernamental y las fricciones con el empresariado culminaron en 1976 con una fuga masiva de capitales que obligó a dos devaluaciones sucesivas frente al dólar, lo que hizo necesario suscribir un acuerdo de estabilización con el Fondo Monetario Internacional. Cuando en diciembre de ese año ocupó la presidencia José López Portillo (1976-1982), de inmediato tuvo que enfrentar las severas crisis política y económica que heredó de su antecesor, pero sus efectos lograron atenuarse coyunturalmente por los importantes recursos que provinieron de los descubrimientos de vastos yacimientos de petróleo en los momentos en que el precio internacional del hidrocarburo había alcanzado un récord histórico. Apuntalada en los recursos petroleros, su política de continuo incremento del endeudamiento externo y un generoso y excesivo gasto gubernamental sufrió serios embates a partir de 1981 cuando el precio del petróleo descendió y aumentaron las tasas de interés. Como de los 3 200 millones de dólares que se adeudaban en 1970 se pasó a la descomunal cifra de 91 000 millones en 1980, hacia el segundo semestre de ese último año se hizo evidente la incapacidad del país para seguir cubriendo el servicio de la deuda, teniéndose que recurrir nuevamente al apoyo de Washington y de los organismos financieros internacionales.

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3940

Lorenzo Meyer, El espejismo democrático..., op. til., p. 81.El Universal, 31 de agosto de 2007.Lorenzo Meyer, El espejismo democrático..., op. ciL, p. 81.Alan Knight, “Cómo lidiar con el sistema estadunidense: una visión histórica

1910-1995”, en Rodolfo O. de la Garza el al, México y su interacción con el sistema político estadunidense, México, cide, 2000, p. 39.

y acentuó la dependencia de Estados Unidos y sus presiones para lograr la apertura de la economía. Por lo que respecta al ámbito doméstico, significó el rompimiento definitivo entre el Estado y el sector empresarial, intensificó las tensiones entre aquél y la sociedad civil y “marcó el inicio del proceso que llevaría a México por la ruta del neoliberalismo”.37 Todo lo anterior, en conjunto, propició una serie de cambios en la vida política y económica de la nación que a la larga llevó al pri a perder, por primera vez en su historia, las elecciones presidenciales en el año 2000. En lo concerniente a las relaciones entre el Estado y los empresarios, como el presidente López Portillo responsabilizó a aquéllos de haber profundizado la crisis al sacar masivamente del país sus capitales, en su último informe de gobierno, el 1 de septiembre de 1982, anunció la nacionalización de la banca. El rompimiento definitivo de la larga asociación (“los empresarios habían permanecido alejados del ejercicio del poder y habían aceptado un acuerdo tácito; estaban del lado de las utilidades; el control político y la vida política no era para ellos”)38 se materializó en el movimiento “México en la Libertad” fundado por el empresario agrícola y banquero Manuel Clouthier —en esos momentos presidente del Consejo Coordinador Empresarial (cce)— quien comenzó a impulsar decididamente la participación empresarial en la política. La estrategia inicial consistió en penetrar al Partido Acción Nacional (pan), controlarlo y lograr que finalmente alcanzara la presidencia. Como lo precisó años después el banquero Carlos Abe- drop Dávila, quien durante el gobierno de López Portillo presidió la Asociación de Banqueros de México, la nacionalización fue “el origen histórico del cambio que se presentó en las elecciones del 2000”.39 En virtud de que dicha estrategia fue, como ya se mencionó, la misma que la derecha siguió en Estados Unidos para alcanzar la Casa Blanca, puede inferirse que no se trató de una mera coincidencia, puesto que amén de que históricamente la proximidad geográfica ha obligado a México a seguir “la línea de Estados Unidos no sólo en política exterior sino en muchas áreas de la política interna”,10 es

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obvio que siempre han existido vínculos estrechos e intereses compartidos entre los capitalistas de los dos países. Lo anterior llevó al desacreditado ex presidente López Portillo a señalar en sus memorias que como la nacionalización de la banca41 provocó un enfrentamiento con los intereses del “imperialismo norteamericano”, la meta del sector empresarial en ambos lados de la frontera fue “debilitar el presidencialismo mexicano”.42

Al asumir la presidencia, Miguel de la Madrid (1982-1988) confrontó la aguda crisis que heredó López Portillo, por lo que el mandatario que supuestamente estaba destinado a “administrar la abundancia” derivada de los recursos petroleros, en realidad tuvo que administrar la escasez, la austeridad y múltiples problemas externos. Para hacer frente a ello, durante su gobierno se adoptaron cuatro medidas de gran trascendencia: reducción del gasto público, libera- lización de las importaciones, ingreso al gatt pospuesto en el sexenio anterior y un amplio programa de privatizaciones del sector público... todo lo cual implicó “un vuelco histórico”.43 En efecto, De la Madrid se rio precisado por las circunstancias a romper con la política económica que hasta el momento se había seguido, y también a iniciar un nuevo tipo de relaciones económicas con el resto del mundo. En todo ello la renegociación de la deuda externa desempeñó un papel central, puesto que la recuperación económica hizo indispensable conducir una nueva ronda de negociaciones con los acreedores. Esta ronda, que concluyó en 1984, resultó insuficiente porque en diciembre de ese año nuevamente descendieron los precios internacionales del petróleo y se tuvo que realizar una segunda ronda con

41 La gran y trágica paradoja de este complicado episodio fue que la supuesta intención de López Portillo de recuperar para el Estado mexicano la conducción de este importante segmento de la economía nacional, tuvo a la larga consecuencias sumamente negativas para el propio gobierno, pero sobre todo para los mexicanos y el país en general. Como se sabe, la banca nacionalizada fue nuevamente privati- zada durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, pero como los nuevos dueños que la adquirieron resultaron ser más inexpertos especuladores que verdaderos banqueros, en 1995 estalló una grave crisis financiera que nuevamente condujo a la intervención estatal y a la venta de 85% del sistema bancario nacional a instituciones extranjeras.

42 El Universal, 31 de agosto de 2007.43 Soledad Loaeza, “Dclamadridismo: la segunda modernización mexicana’, en

México: auge, crisis y ajuste, tomo 1: Los tiempos de cambio, 1982-1988, México, Fondo se Cultura Económica, 1992, p. 57.

io8 WALTER ASTIÉ-BURGOS

44 Walter Astié-Burgos, México y Estados Unidos: entre la cooperación y el desacuerdo, México, Siglo XXI, 1998.

45 Paloma Román Marugán, “Reformas económicas”, en Manuel Alcántara et aL, México frente al umbral del siglo XXI, Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas, 1992, p. 42.

46 José Woldenberg, “El proceso electoral en México en 1988 y su secuela”, en Manuel Alcántara el aL, p. 199.

47 Mónica Serrano, “Reflexiones en tomo a la iniciativa de una zona de libre comercio”, en Manuel Alcántara, op. ciL, p. 126.

los nuevos lincamientos del Plan Baker que no culminó sino hasta 1987. Estas renegociaciones incluyeron la profundización de los cambios estructurales, puesto que el gobierno mexicano tuvo que aceptar las condiciones enmarcadas dentro de la filosofía neoliberalista impulsada por el gobierno del presidente Ronald Regan, que fueron exigidas por la banca privada internacional, por los respectivos gobiernos de ésa y por los organismos financieros internacionales. El ex presidente De la Madrid precisó, en conversación con el autor,44 que sus reformas estructurales fueron no tanto el producto de un proyecto preconcebido sino la única alternativa posible frente a la gravedad de la crisis que confrontó su mandato.

En diciembre de 1988, tras “unos controvertidos comicios”45 que “fueron duramente impugnados por la oposición y con razón”,46 ocupó la presidencia Carlos Salinas de Gortari, cuya gestión se caracterizó por la mayor profundización de las reformas estructurales iniciadas en el sexenio anterior. A pesar del vuelco electoral que el pri sufrió, puesto que su candidato sólo obtuvo poco más de 50% de los votos, el nuevo gobernante no dio marcha atrás al proyecto modernizador sino que, por el contrario, lo impulsó más decididamente, pues amén de que se consideró que las reformas estructurales ya eran irreversibles, se presentaron como la única alternativa para recuperar el crecimiento y, con ello, la confianza del electorado. Consecuentemente, las necesidades, tanto internas como externas, favorecieron la continuación de un programa de gobierno que coincidía con los lincamientos del Consenso de Washington —“aunque difícilmente se puede cuestionar la urgencia de resolver las ineficacias en el modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones, también es cierto que la nueva orientación de la economía hacia el exterior fue en buena medida el resultado de presiones internacionales”—,47 que abogaba por la mayor apertura


■’8 Para información más detallada sobre el proceso de negociaciones del ttlcan, véase Walter Astié-Burgos, Encuentros y desencuentros entre México y Estados ¡Unidos en el siglo XX. Del Porfiriato a la posguerra fría, México, Miguel Angel Porrúa, 22007.

19 Manuel Castells, La era de la información: la sociedad red, tomo 1, Madrid, Alianza, 2C001, p. 315 [México, Siglo XXI, 1999J.

económica, promoción de las exportaciones, liberalización comercial, incentivos para el flujo de la inversión extranjera, privatizaciones, desregulación, adelgazamiento del aparato estatal y una menor participación del Estado en la vida económica. A principios de 1990 se concluyó una nueva fase de la renegociación de la deuda externa que necesariamente tomó en cuenta los criterios anteriores, firmándose el acuerdo respectivo en una ceremonia celebrada en el Palacio Nacional el 4 de febrero de dicho año, con lo que se despejó el camino para que se pudieran iniciar las complejas y complicadas negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte que había sido propuesto por el presidente George Bush. Estas negociaciones se realizaron a lo largo de tres años18 y concluyeron en noviembre de 1993 cuando las dos cámaras legislativas estadunidenses aprobaron el texto acordado entre México, Estados Unidos y Canadá.

El éxito con el que aparentemente culminaba la gestión de Salinas de Gortari —quien mereció un amplio reconocimiento nacional e internacional— recibió inesperadamente un fuerte y negativo embate. En efecto, al transitarse del gobierno de Salinas de Gortari al de Ernesto Zedillo se desató la más grave de todas las crisis que se habían presentado en años anteriores, la que por sus repercusiones internacionales —lo que se denominó “efecto tequila”— fue considerada por el director-gerente del Fondo Monetario Internacional, Michel Camdessus, como la “primera crisis del siglo xxi”.19 El levantamiento del ezln en Chiapas, los asesinatos del candidato del pri a la presidencia, Luis Donaldo Colosio, y del secretario general del mismo, José Francisco Ruiz Massieu, los conflictos surgidos entre la élite política y la consecuente inquietud e incertidumbre, de nueva cuenta ocasionaron una fuga masiva de capitales que culminó con el llamado “error de diciembre”. El 20 de dicho mes, las autoridades anunciaron que la banda de flotación del peso se abría en 15%, pero “quienes disponían de información privilegiada sobre la disposición gubernamental de modificar el régimen cam-

1 1O \VALTER ASTIÉ- BURGOS

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50 Carlos Salinas de Gortari, México: un paso difícil a la modernidad. Plaza y Janes. 2000, p. 1124.

biario y pasar a la libre flotación aprovecharon la circunstancia y en unas horas cambiaron pesos por dólares”.50 Como resultado, entre el 20 y el 21 las reservas del Banco de México se redujeron a sólo 4 633 millones de dólares, lo que representó la salida de capital más grande en la historia contemporánea del país ocurrida en un solo día. Tras cuatro devaluaciones consecutivas, el tipo de cambio pasó de 3.44 pesos por dólar a 7.55, lo que significó una devaluación de casi 120% Frente a la nueva y más grande crisis y al igual que en las ocasiones anteriores, se tuvo que recurrir al respaldo del gobierno estadunidense ya para entonces encabezado por el demócrata Bill Clinton, mandatario que tras confrontar diversos problemas y especialmente la oposición del Congreso, dominado por los republicanos, al nuevo rescate mexicano, el 31 de enero anunció que se facilitarían a México 20 000 millones de dólares en créditos y garantías del Fondo para la Estabilización Cambiaría que, por primera vez, se utilizaba para esos propósitos. El total del paquete financiero en el que participaron otros países, el fmi, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo ascendió a la impresionante cifra de 53 000 millones de dólares, de los cuales en realidad sólo se llegaron a entregar los 20 000 de Estados Unidos y otros fondos provenientes de las instituciones financieras multilaterales. Los efectos más severos de la crisis se dejaron sentir en la economía nacional, puesto que el rescate no pudo evitar que se entrara en la recesión más aguda padecida desde los años treinta, pues la producción cayó desde 1995 en 7%, el peso se devaluó más de 100%, más de un millón de personas perdieron sus empleos, alrededor de 10 000 empresas se declararon en quiebra y el número de ciudadanos en situación de pobreza extrema aumentó en casi ocho millones. Una de las consecuencias más dramáticas fue la explosión de las carteras vencidas de las instituciones financieras, puesto que como miles de personas se vieron imposibilitadas para seguir pagando sus hipotecas, préstamos personales, créditos para automóviles e incluso sus tarjetas de crédito, las mismas prácticamente enfrentaron la quiebra y, para evitarlo, la deuda privada de los bancos fue convertida por el gobierno en deuda pública, con lo que se agregaron casi 100 000 millones de

EL LOBBY EN MÉXICO 1 1 1

Ambas naciones vieron comprometidas sus soberanías a causa de los problemas financieros de México. El gobierno estadunidense se sintió comprometido a arriesgar el dinero de los contribuyentes fiscales. Las autoridades mexicanas pensaron que era necesario permitir a la Unión Americana y al fmi dictar muchas de las políticas económicas nacionales. Esa situación no fue agradable ni para México ni para Estados Unidos, pero ninguno de los dos países vio una alternativa aceptable.33

dólares a la deuda mexicana.51 En síntesis, el gobierno rescató con fondos públicos a los empresarios, pero no así a los ciudadanos que permanecieron altamente endeudados, perdieron su patrimonio, redujeron sus niveles de vida y en los siguientes años tuvieron que tomar, de nuevo, la siempre amarga medicina de la austeridad. Otra consecuencia adicional de la nueva crisis fue la de que el país obviamente se vio precisado a cumplir con los reiterados condicionamientos exigidos por el Departamento del Tesoro y del fmi que incluían, entre otras, la obligación de profundizar las reformas estructurales.52

Como pa le de toda la problemática reseñada y en gran medida como sti consecuencia, paralelamente se tuvo que ir realizando un creciente esfuerzo de reforma centrado en la consolidación y desarrollo de los partidos políticos, así como en la creación de nuevas leyes e instituciones electorales, para propiciar una transición democrática que evitara la “violencia política”.51 Gracias a ello se fue verificando, lenta pero sistemáticamente mediante los procesos electorales, una creciente expansión y afirmación de los derechos políticos de los mexicanos qtie, a la larga, se convirtió en el vehículo para la transición democrática. Como resultado de ello y en forma por demás ordenada y pacífica, en las elecciones del año 2000, cuya transparencia fue asegurada por las nuevas leyes e instituciones electorales y por los observadores nacionales y extranjeros, el voto popular optó por el

31 IbicL, p. 1134.52 Nora Lustig. “Los Estados Unidos al rescate de México en crisis, ¿repetición

de la historia?”, en Mónica Verea (coord.), Nuena agenda bilateral en la relación México-Estados Unidos, México, JTAM-Fondo de Cultura Económica, 1998.

33 Sidney VVeintraub. “Tratado de Libre Comercio y soberanía”, en Mónica Verea (coord.), Nueua agenda..., op. cit., p. 389.

51 Ricardo Becerra et al.. La mecánica del cambio político en México: elecciones, partidos y reforma, México, Cal y Arena, 2000, p. 27.

1 12 WALTER ASTIÉ-BURGOS

LA TRANSICIÓN Y EL LOBBY

cambio, sufriendo el pri la más aparatosa derrota de su larga historia al perder la presidencia de la república, la mayoría en las cámaras de Diputados y Senadores, 13 gubernaturas y 19 capitales de los estados de la república.

La gran crisis económica de 1982 marcó el inicio del proceso que llevaría a México por la ruta del neoliberalismo. Y parte de esc proceso fue la formación de un cerrado círculo de tecnócratas alrededor de Miguel de la Madrid y Carlos Salinas de Gortari. Como en el pasado, más de uno en el pri se sintió excluido y la reacción no fue muy diferente que en todos los casos anteriores. Quienes se organizaron alrededor de Cuauhtémoc Cárdenas y Porfirio Muñoz Ledo se corrieron más a la izquierda que los henriquistas y, de nuevo, toda la maquinaria del Estado, más los poderes fácticos y un claro fraude electoral les cerraron las posibilidades de una victoria —apenas les reconocieron 30.98% del voto. Sin embargo, esta vez y a diferencia de toda la historia anterior, el pri ya no pudo desmovilizar o cooptar al liderazgo de aquellos que se habían separado. El resultado fue la permanencia de esa oposición que, junto con la derecha democrática (pan), desató una dinámica que desembocó en elecciones realmente competidas y bien vigiladas. En las elecciones de 2000, al pri ya no le fue permitido echar mano de la represión y del fraude del pasado, y perdió la elección.55

55 Lorenzo Meyer, El espejismo democrático..., op. cit., p. 81.

A pesar de que el cambio registrado en el 2000 significó un nuevo gran paso hacia la profundización de la democracia, en realidad distó mucho de ser, en toda la extensión del término, una verdadera “transición democrática”, pues aunque a partir de esa fecha se aseguró una mayor transparencia y legitimidad del proceso electoral y el pri perdió el monopolio del poder, muchas prácticas nocivas han continuado vigentes, tales como el clientelismo político, la mar- ginación de las mayorías del proceso de toma de decisiones, la corrupción, los abusos de poder, el corporativismo, la decisiva influencia de los poderes fácticos en las decisiones gubernamentales, etc. Amén de lo anterior, los avances se dieron esencialmente en el ámbito de los derechos políticos, no así en el de los derechos económicos y en otras importantes áreas, pues México no sólo continua


Es un error pensar en la democracia sólo como un asunto electoral. Como bien se sabe, una buena democracia tiene que ver con garantías fuertes y suficientes para proteger los derechos fundamentales, tiene relación con una adecuada división y equilibrio de poderes, tiene vínculos con mecanismos de rendición de cuentas y, sobre todo, con fórmulas que provoquen esquemas más participativos, deliberativos, transparentes y con más controles al poder por parte de los ciudadanos [...] Es preciso comenzar por democratizar las instituciones tradicionales en el Ejecutivo, Legislativo yjudicial, para que éstas, como casi todo lo que existe, dejen de estar sujetas a la mercanti- lización del poder informal o del dinero.56

56

5758

que sólo unos pocos

Jaime Cárdenas García, op. cit., pp. 8-9.Lorenzo Meyer, El espejismo democrático..., op. di., p. 28.Jorge Zepeda Patterson (coord.), Los amos de México. Los juegos de poder a los

son invitados, México, Planeta, 2007, p. 1.

No obstante que el “presidente del cambio”, Vicente Fox, proclamó durante su mandato que la pobreza extrema había disminuido, de acuerdo con cifras del Banco de México 43.1% del ingreso total (casi la mitad) se concentró en tan sólo 10% de la población, en tanto que 20% del segmento social más pobre del país “sobrevive con apenas 3.1% de ese ingreso”.57 A escasos años de la tan cacareada “transición democrática”, las 20 familias más acaudaladas concentran una proporción superior a 10% del pib y más de la mitad del valor accionario de la Bolsa Mexicana. Por consecuencia, los diez multimillonarios nacionales que aparecen en la lista de la revista Forbes pasaron a ser “los dueños del país”,58 pues obviamente tienen el poder de influir decididamente en la economía, la política y la vida de todos los mexicanos. Frente al hecho de que hoy en día un mexicano, Carlos Slim, es el hombre más rico del mundo, contrasta la penosa realidad de que casi la mitad de los mexicanos viven —o más bien sobreviven— en la pobreza. En “La trampa de la desigualdad y su vínculo con el bajo crecimiento de México”, informe del Banco Mundial publicado en 2006, se precisa que ni el reciente cambio, ni el fin de la hegemonía del pri trajeron consigo “ningún cambio fundamental y, en algunos aspectos, el equilibrio político resultante fue peor

siendo uno de los países del mundo con una de las mayores desigualdades en la distribución de la riqueza, sino que esa disparidad se ha acentuado a pesar del “cambio democrático”.


.1

El año 2000 no desembocó en un nuevo marco legal, sino en la permanencia de casi todo lo anterior, desde las personas hasta las instituciones y, sobre todo, los patrones culturales. Aunque en el México actual el término “cambio” se ha usado ad nauseam, el cambio ha resultado mucho menor de lo esperado: la vida económica sigue sin vitalidad, la estructura social está tan desequilibrada o más que antes, la estructura institucional mantiene su ineficacia, la distancia económica y mental que separa a la clase política del grueso de la sociedad sigue siendo enorme, lo mismo que la corrupción de políticos y administradores. El cambio no llegó, al menos no en la forma que se prometió y que despertó la imaginación de muchos.61

Sin embargo, uno de los cambios más significativos registrados en los últimos años, con importantes implicaciones para el ejercicio del cabildeo, es el nuevo equilibrio de fuerzas establecido entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. En efecto, el hecho de que el Ejecutivo haya venido perdiendo sus tradicionales y abrumadores poderes y que, paralelamente, el Congreso se convierte en un verdadero legislador, ha abierto nuevas posibilidades para el ejercicio del derecho de gestión por medio del cabildeo. Pero si bien lo anterior es cierto, también lo es que esas nuevas oportunidades no han sido debidamente aprovechadas por la inmensa mayoría de la sociedad, sino principalmente por los más poderosos grupos de interés que, en última instancia, no son más que los poderes fácticos de siempre. Como lo destaca Loren-

w Ibid., p. 31.60 “La cazadora de noticias", entrevista de Enrique Berruga Filloy a Carmen

Aristegui, publicada en la revista semanal Día Siete de El Universal, año 7, niim. 379 (noviembre de 2007), p. 30.

61 Lorenzo Meyer, El espejismo democrático..., op. cit., p. 13.

con respecto al ejercicio de la influencia desigual y de la eficiencia. A menos que se atienda el vínculo entre desigualdad y competitividad, es poco probable que México logre resolver su problema de crecimiento”.59 En síntesis, si Alejandro von Humboldt, volviera a visitar estas tierras 200 años después, no sólo reiteraría que México sigue siendo el país de la “inequidad”, sino también constataría que es el de los monopolios que han florecido al amparo, disimulo o complicidad de las autoridades. Esto último no debe de extrañar, puesto que como lo ha precisado la periodista Carmen Aristegui, “el balance del sexenio de Fox es el auge de los poderes fácticos, desde el mediático hasta el empresarial”.60

EL LOBBY EN MÉXICO

Hoy, y como resultado de la transformación del régimen, ya se ha dado tina evidente transferencia de poder de la Presidencia hacia el Congreso. Y como el Legislativo es una multitud heterogénea, entonces los intereses de las empresas y otras organizaciones ya han dado vida a un personal especializado para cortejar a diputados y senadores clave para la aprobación, modificación o velo de los proyectos de ley que les atañen. En fin, como las comisiones legislativas ya son, por fin, arenas para tomar decisiones que antes se elaboraban en Los Pinos, es natural que los lobbistas o cabilderos bien pagados ronden los corredores de San Lázaro —y también oficinas públicas— como las fieras carróñelas a la presa.62

115

zo Meyer, haber transitado del autoritarismo a una mayor democracia no ha sido en beneficio del tan anhelado “bien común”, pues aun cuando en el proceso legislativo ha dejado de ser determinante el papel del “presidente y de un partido de Estado”, ahora lo es la influencia de los cabilderos que representan a los poderes fácticos:

Aunque obviamente las nuevas oportunidades se presentan para todos los ciudadanos, la realidad es que, como vimos en los casos de otros países donde el cabildeo ante los parlamentarios tiene una tradición mucho más larga, siempre son mayormente aprovechadas por quienes cuentan con los recursos económicos: por regla general, las grandes empresas. Ante la mayor apertura, los grupos de interés no sólo se aprestaron —mediante un sistemático cabildeo profesional— a ocupar los nuevos espacios que se abrían en el Poder Legislativo, sino que decidieron formar parte de dicho poder. En efecto, por un lado, ante la nueva etapa de gobiernos “divididos”, las cúpulas empresariales elaboraron su propia agenda legislativa para sacar adelante las llamadas “reformas estructurales” (fiscal, energética y laboral) mediante el intenso cabildeo que, desde la LVII Legislatura de la Cámara de Diputados (1997), habían iniciado el Consejo Coordinador Empresarial (cce), la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex) y la Confederación de Cámaras Industriales (Concamin).63 Por el otro, esa estrategia se apoyó con la incorporación de sus representantes en los órganos legislativos. Así, entre 1991 y 2004, los intereses empresariales y financieros pasaron a ocupar entre 7 y 13% de las posiciones legislativas en ambas cámaras, llegando a controlar hasta 35% del total de las

62 Ibid., p. 71.63 Lorenzo Arríela Ceniceros y Edgar R. González Castillo, op. ciL, p. 215.


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6566

representaciones parlamentarias federales. De las 128 personas que ingresaron al Senado para cubrir el periodo 2000-2006 de las LV1II y L1X legislaturas, 60 eran o habían sido miembros de los consejos de administración de alguna empresa, o pertenecían o habían pertenecido a cúpulas empresariales como la Canacintra, el cee, la Cámara Nacional de Comercio (Canaco), la Coparmex o a otras cámaras de las ramas industriales, ganaderas o agrícolas, lo que significó que 47% de la representación senatorial estuviera vinculada al sector empresarial.64 Por lo que hace a la Cámara de Diputados, la LVIII legislatura (2000- 2003) contó con 154 diputados de un total de 500 (30.8%) que pertenecían o habían pertenecido al consejo de administración de alguna empresa o estaban afiliados a organismos patronales. De los 207 integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, 117 (más de 50% del total) eran o habían sido miembros de alguna cámara empresarial o del consejo de administración de una empresa.65 Si a lo anterior agregamos el hecho de que el “gobierno del cambio” continuó aplicando sin rubor los lincamientos neoliberales del Consenso de Washington aplicados por las últimas gestiones priistas, sin importar que la inmensa mayoría de los mexicanos no sean empresarios, y que el presidente Fox declaró con singular alegría que su gobierno “era de empresarios y para los empresarios”, sabemos por qué la nueva transición ha beneficiado sobre todo a un reducido segmento y por qué las desigualdades económicas y sociales han alcanzado niveles semejantes a los del Porfiriato. Parece olvidarse que esto último fue la principal causa de que estallara la Revolución de 1910. Obviamente, no hay nada de malo ni de equívoco en que el empresariado realice el cabildeo para promover sus intereses, pero sí lo hay en que ahora domine el aparato político como antes lo hizo un partido de Estado.

Como resultado de lo anterior, no sorprende que la Bolsa Mexicana de Valores (bmv) informara recientemente que durante 2007 las 13 empresas más grandes del país66 registraron ventas por más de 1 billón 600 mil millones de pesos, pero que apenas pagaron impuestos por 72 641 millones, lo que en promedio sólo equivale a 4.4% de sus ingresos. Ello se debe a la “alquimia tributaria” que mediante el ca-

Jaime Cárdenas García, op. cit., p. 1.Ibid., pp. 1-2.Entre otras, Cemex, Telcel, Telmex, Grupo Carso, Kimberly Clark, Coca-

Cola-Femsa, Bimbo, Grupo México, Wal Mart, Grupo Saba y Televisa.

EL LOBBY EN MÉXICO

67 Israel Rodríguez y Susana González G., “Logran consorcios eludir pago de impuestos con trampas fiscales”, en La Jamada, 19 de julio de 2008, p. 3.

68 Jaime Cárdenas García, op. ciL, pp. 215-216.

117

bildeo a los poderes Ejecutivo y Legislativo se ha obtenido para conseguir tratamientos fiscales especiales en favor de esas 13 grandes corporaciones, así como para seis bancos (como BBVA-Bancomer, Banamex, HSBC, Santander e Inbursa) y tres consorcios aeroportuarios (asur, gap y oma), extranjeros varias de éstos. En la mayoría de los casos, los montos de los impuestos pagados en 2006 fueron menores que en 2007, a pesar de que este último año sus ingresos se incrementaron de forma considerable. En efecto, el primero de esos años esos tres grupos pagaron un impuesto promedio equivalente a 13.1% de sus ingresos, y para 2007 ya sólo pagaron 8.4%, es decir, que si bien de un año a otro elevaron sus ingresos en 16%, sus impuestos disminuyeron 25.6%. Obviamente, ello creó un “hueco” en los ingresos fiscales del gobierno, que fue cubierto echando mano de las ventas petroleras de Pemex, y fue así como se subsidió a unas cuantas empresas privadas, nacionales y extranjeras, en peijuicio del bien común de una población que debió haberse beneficiado con un mayor gasto gubernamental. “La millona- ria devolución de recursos fiscales a grandes empresas documentada por la Auditoría Superior de la Federación (asf) demuestra que la renta petrolera —que ha alcanzado niveles extraordinarios en los últimos años por el alto precio internacional del crudo— sólo ha beneficiado a las grandes compañías del país en lugar de fortalecer a Pemex e impulsar el desarrollo económico nacional.”67

A propósito de las reformas estructurales que vienen siendo motivo de amplios debates en los círculos sociales y económicos del país, no debemos perder de vista las posiciones que a este respecto han adoptado los grupos empresariales. Éstos se ocupan en presionar constantemente por distintos medios para exigir no solamente que sean aprobadas las reformas, sino que sean considerados sus planteamientos; las exigencias han provocado buen número de reuniones y de organización de mesas de trabajo entre los dirigentes de los grupos económicos y los parlamentarios con la finalidad de que los primeros expongan sus proyectos.68

El sector privado ha aprovechado en gran medida las nuevas oportunidades, pero no es el único poder fáctico que lo ha hecho, pues también han dejado sentir el peso de su cabildeo los partidos políti-


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69 Leonardo Curzio, “La transición a la democracia y la construcción de la ciudadanía en México”, en Waldo Ansaldi, La democracia en América Latina: un barco a la deriva, México, Fondo de Cultura Económica, 2006, p. 317.

eos, sindicatos (que presumen una larga tradición de ocupación de asientos legislativos), funcionarios públicos en representación de las instituciones a las que sirven, gobernadores estatales, medios de comunicación electrónicos, iglesias, empresas transnacionales, organismos financieros internacionales, etc. A final de cuentas, lo que ha ocurrido es que los grupos “tradicionales” o “históricos” que antes realizaban el cabildeo ante el Ejecutivo, simplemente han ampliado su radio de acción para, ahora, influir también en el Legislativo, y para ello obviamente han contado con la experiencia previa y los recursos económicos de siempre. Por el contrarío, los demás segmentos de la llamada “sociedad civil” escasamente se han percatado de las novedosas posibilidades, no se han organizado y tampoco cuentan con el know how necesario ni los recursos económicos indispensables para ejercer el cabildeo. Como indica Leonardo Curzio, “un sector importante de la población no ha logrado desarrollar una cultura participativa, por utilizar los términos clásicos de la investigación en este campo, y sigue dominada por una cultura de subordinación. El empoderamiento del ciudadano como eje central de un sistema democrático es todavía una asignatura pendiente”.69 En síntesis, todo indica que, en este principio del siglo xxi, México se encuentra en el peor de los mundos posibles para el desarrollo efectivo de la vida democrática, puesto que al tiempo que continúan vigentes muchas de las estructuras y practicas antidemocráticas del pasado, los nuevos espacios fueron ocupados rápidamente por los grupos de siempre.

Lo que evidente y urgentemente hace falta es que, en primer lugar, el grueso de la sociedad civil tome conciencia de sus deberes y derechos políticos y comience a ejercer el derecho de petición que le concede la Constitución para, mediante el cabildeo, promover sus intereses y contrarrestar los efectos que realizan los grandes poderes fácticos. A fin de cuentas, el ciudadano cuenta con el poder del voto, el instrumento idóneo para recompensar o castigar al funcionario que atienda o no sus peticiones. Pero este poder es eficaz sólo cuando el votante es capaz de tomar, por sí mismo, decisiones autónomas y razonadas al margen de las presiones e influencias del sistema corporativista vigente y de las imágenes distorsionadas de la publici-

EL LOBBY EN MÉXICO J19

!

Los grupos de interés realizan su cabildeo frente a diversas instancias, que comprenden desde los dirigentes de los partidos políticos hasta los jefes de las fracciones parlamentarias de dichos partidos en las dos cámaras,71 los miembros de la Gran Comisión72 de cada Cámara y los presidentes y legisladores de las diversas comisiones. De acuerdo con el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, existen comisiones permanentes y comisiones especiales; las primeras, cuya existencia varía según se trate de la Cámara de Diputados o la de Senadores, son la de Agricultura y Fomento; Asistencia

Obviamente, los ciudadanos con mayor capacidad de intervenir, discutir y presentar propuestas propias son los que se encuentran organizados y pertenecen a un determinado grupo de presión. Por otro lado, también ya es común que sean los propios grupos los que promueven foros a fin de intercambian puntos de vista con los diputados; de nueva cuenta quienes muestran mayor capacidad para realizar estas tareas con eficiencia y constancia son las organizaciones a las que pertenecen los grupos económicos y sindicales.70

70 Lorenzo Arrieta Ceniceros y Édgar R. González Castillo, op. cit., p. 219.71 La Cámara de Diputados se compone de 500 diputados, de los cuales 300

son elegidos directamente por los ciudadanos, y 200 son nombrados por el sistema de representación proporcional: su mandato es por tres años sin posibilidad de reelección inmediata. La de Senadores se integra por 64 miembros (dos por cada estado de la república) elegidos por voto directo por un término también de tres años y sin posibilidad de reelección inmediata.

72 Los miembros de la Gran Comisión designan una mesa directiva encargada de conducir los debates que se integra por un presidente, dos secretarios y dos vocales. La presidencia de la Gran Comisión es ocupada por el guipo parlamentario con una mayoría en la Cámara.

dad pagada. Como se señaló, el cabildeo es hoy en día un componente central de los sistemas democráticos, pero para que sea efectivo requiere de la movilización de todos los actores sociales; de no hacerlo, aquellos con posiciones opuestas ocuparan los espacios que ofrece el sistema. De igual manera, como se analizará con mayor detalle en el último capítulo, para que esa participación resulte eficaz debe incluir algunos elementos clave, como una buena capacidad para organizarse, forjar coaliciones y delinear estrategias, así como contar con el conocimiento necesario sobre el campo de acción y las técnicas del cabildeo, e igualmente disponer de los recursos financieros indispensables.


Pública, Aranceles y Comercio; Asuntos Agranos; Asuntos Indígenas; Bienes y Recursos Nacionales; Colonización; Comercio Exterior e Interior; Corrección de Estilo; Correos y Telégrafos; Crédito, Moneda e Instituciones de Crédito; Defensa Nacional; Departamento del Distrito Federal; Economía y Estadística; Educación Pública; Ejidal; Ferrocarriles; Fomento Agrícola; Fomento Cooperativo, Gobernación; Gran Comisión; Hacienda, Impuestos; Industria Eléctrica; Industrias; Primera de Insaculación de Jurados; Segunda de Insaculación de Jurados; Justicia, Justicia Militar; Marina; Materiales de Guerra; Migración; Minas; Obras Públicas; Pesca; Petróleo; Planea- ción del Desarrollo, Económico y Social; Previsión Social; Puntos Constitucionales; Reglamentos; Recursos Hidráulicos; Relaciones Exteriores; Salubridad; Sanidad Militar; Seguros; Servicios Consular y Diplomáticos; Tierras Nacionales; Trabajo; Vías Generales de Comunicación; Administración e Inspectora de la Contaduría Mayor de Hacienda. También hay nuevas comisiones (Régimen Interno y Concertaron Política; Bosques y Selvas; Ecología y Medio Ambiente, etc.) que no se mencionan en el citado reglamento, y otras de carácter especial, transitorias o no permanentes que desaparecen cuando cumplieron el objetivo para el que se crearon. Esta estructura parlamentaria ha venido modificándose para adaptarla a las realidades de los nuevos tiempos políticos del país, pero básicamente data de cuando el Ejecutivo era el principal proponente de las iniciativas de ley, de modo que, lamentablemente, las comisiones no cuentan con personal suficiente y bien remunerado, ni con los expertos en las materias de que se ocupan. Esta situación ocasiona que tanto el Ejecutivo como los grupos de presión, que sí disponen de recursos humanos, técnicos y financieros, se encuentren en mejor posición para influir en el contenido de las leyes que el Congreso aprueba.73 “¿Cómo hace un grupo de interés para asegurarse de que las leyes le favorezcan o cuando menos no le peijudiquen? La respuesta nos la dieron ayer

73 El Congreso estadunidense cuenta con un impresionante think tank, el Con- gressional Research Cerner, que por sus recursos humanos altamente calificados y su dimensión puede equipararse a una verdadera universidad, que se encarga de proporcionarle a los legisladores información, análisis, documentos, estadísticas, opiniones, etc., que les ayudan en su compleja tarea de abordar todos los temas que requiere el desempeño legislativo. La Cámara de Diputados mexicana afortunadamente ya cuenta con una institución similar, el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública.


LA REGLAMENTACIÓN DEL CABILDEO

Sin duda, el lobbyinges con frecuencia desvirtuado, pues quien lo lleva a cabo no sólo pretende “convencer con argumentos y estudios

El lobby ante el Poder Legislativo, una práctica más o menos reciente, no se ha reglamentado de manera adecuada. Existen, por lo tanto, serios problemas que desvirtúan la naturaleza democrática de la función legislativa y hacen evidentes graves incompatibilidades parlamentarias que “producen conflictos de interés, tráfico de influencias, utilización de información privilegiada, etc.”.75 Aunque, como se señaló, la Constitución de 1917 reconoce en sus artículos 62 y 125 algunas incompatibilidades públicas, sobre todo en relación con el Ejecutivo, la realidad es que hoy los riesgos principales para la libertad del legislador provienen de los factores reales del poder privado, puesto que las normas constitucionales “se encuentran rebasadas, no sólo porque no establecen incompatibilidades de la función del legislador con cargos en los municipios, en el Distrito Federal o entidades supranacionales, sino porque las principales incompatibilidades de los cargos legislativos deberían tener relación con los poderes informales o factores reales de poder, así como con actividades privadas que no sólo pueden implicar conflicto de interés y trafico de influencias, sino que incluso distraen al legislador de las actividades que debe realizar preponderantemente y con dedicación exclusiva en las sedes legislativas: en el pleno, comisiones, comités, etc., ya sea legislando, controlando al poder público o participando en la orientación política del Estado.”76

74 Fragmento del editorial de El Universal, publicado el 30 de septiembre de 2009, a raíz de la nueva integración del Congreso de acuerdo con los resultados de las elecciones legislativas de 2009.

75 Jaime Cárdenas García, op. cit., p. 57.76 IbicL, p. 12.

los diputados federales que entregaron el control de algunas de las comisiones legislativas a los intereses económicos que dominan sectores clave del país.”74


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IbicL, p. 18.IbicLIbid., pp. 18-19.

a los legisladores”,77 sino que muchas veces recurre al soborno abierto o disfrazado, e incluso a las “amenazas expresas o sobreentendidas en contra de la carrera política de los parlamentarios, o en halagos o promesas de reconocimiento a una carrera política posterior”.78 “Estas presiones e interferencias indebidas ocurren desde las etapas de antecampaña, precampaña y campaña electoral, en donde los candidatos reciben el apoyo de intereses privados que no siempre quedan al descubierto. Grandes escándalos de corrupción política en México, como los ‘Amigos de Fox* o los videos del prd, muestran las relaciones indebidas entre factores reales de poder y candidatos."'9 Otros muy sonados y lamentables ejemplos fueron las acusaciones —principalmente del senador panista Miguel Ángel Toscano— contra las tabacaleras Phillip Morris, British American Tobacco y Japan Tobacco por “comprar conciencias” (lo que incluyó el pago del viaje a Barcelona para legisladores que asistieron a una carrera de automóviles) a fin de evitar un aumento del impuesto a los cigarros que se destinaría a compensar los altos gastos del gobierno federal en enfermedades derivadas del tabaquismo. Al respecto, el Centro de Investigación y Docencia Económica (cide) publicó en 2010 la investigación intitulada “Identificación de las Estrategias de la Industria Tabacalera en México” que reveló los diversos métodos, legales e ilegales, que ha venido siguiendo la industria tabacalera para impedir que se dé debido cumplimiento a los compromisos adquiridos por el gobierno mexicano cuando firmó el Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco. Entre los primeros destaca la implementación de programas para posicionar a dicha industria ante la opinión pública como compuesta de empresas socialmente responsables, ello mediante el temprano pago de impuestos, vinculando el progreso de dichas empresas al desarrollo y bienestar de los estados productores de tabaco, amenazando con reürar sus inversiones del país o reducir la contratación de trabajadores, así como financiando estudios que supuestamente demuestren que el consumo del tabaco no es tan dañino para la salud, etc. Entre las segundas puede mencionarse las presiones realizadas ante los legisladores para que no se aprueben o se retrasen iniciativas para


80 De acuerdo con información del Servicio de Administración Tributaria (sat), aunque la tasa máxima del impuesto sobre la renta es de 28%, la gran mayoría de las grandes empresas sólo tributan, gracias a los privilegios, alrededor de 13% (y varias mucho menos) de sus utilidades. Como declaró el director del sat, José María Zubiría, “cerveceras, tabacaleras, refresqueras, empresarios del sector automotor, líderes empresariales, contadores y hasta representantes del campo han hecho del cabildeo una industria del litigio para evitar pagar impuestos”, en El Universal, 14 de diciembre.

reducir el tabaquismo, lo que se ha logrado ofreciendo contribuciones para sus campañas, regalos, el pago de viajes al extranjero, dando dinero contante y sonante, haciendo donaciones a instituciones de caridad que reditúen en beneficio de los parlamentarios como en el caso de accidentes y desastres naturales, etc. Igualmente ha estado de por medio un claro conflicto de intereses, como el caso de un senador del pri y otro del prd puesto que el primero, como lanzó su candidatura a la gubernatura del estado tabacalero de Nayarit, y el segundo igualmente proviene de esa entidad, se opusieron al incremento del precio de las cajetillas de cigarrillos. De la misma manera la senadora perredista Yeidckol Polevnsky votó en contra de dicho aumento, siendo que anteriormente fue vicepresidenta de canacintra y que su hija, Shirley Al maguer Camacho, es gerente de Comunicación Externa de la influyente British American Tobacco México que produce las populares marcas Kent, Viceroy y Montana. Gracias a ese cabildeo la IT logró que se modificara sustancialmente la original Ley General de Control de Tabaco que preveía medidas más radicales para reducir el consumo de cigarrillos.

Otros casos han sido el debate en diciembre de 2006 sobre la modificación de la Ley de Ingresos y del Código Fiscal, que desató una verdadera embestida de los cabilderos (Asociación Nacional de Tiendas de Departamentos [Antad], Telerisa, Televisión Azteca, sigma, cce, Canacintra, Metmex Peñoles, Asociación Mexicana de Distribuidores de Automóviles, la industria cervecera, la tabacalera, etc.), quienes lograron que los que deberían ser grandes contribuyentes por su enorme peso económico sean contribuyentes menores.80 El debate sobre la llamada “Ley Televisa” en el que quedó de manifiesto que, en el marco de un intenso y muy competido ambiente electoral, el cabildeo de las dos grandes empresas televisivas, el duopolio Televisa y TV Azteca, no sólo puso de su parte al gobierno foxista, sino que igualmente logró que la Cámara de Diputados aprobara, en sólo


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Asesoría Estratégica, LTG Lobbying México, International Consulting and Marketing IC 8c M México, Corporativo de Servicios Legales, Asociación Nacional de Profesionales del Cabildeo (Pocab, A.C.), etcétera.

85 El Universal, 8 de febrero de 2007.86 Ibid.

siete minutos y sin mayor discusión,81 las enmiendas propuestas por dichas empresas (“lo importante no era detener los excesos inconstitucionales de Televisa, sino obtener el favor de la televisora para acceder al poder”)82 para afianzar su posición monopólica. Por fortuna para los intereses del país y de la ciudadanía, la Cámara de Senadores reabrió el debate y la Suprema Corte de Justicia acabó declarando inconstitucional el citado proyecto de ley, por lo que tendrá que debatirse uno nuevo en el que se espera que, a pesar del intenso cabildeo que nuevamente se llevará a cabo, el “Legislativo y el Ejecutivo asuman su responsabilidad en la elaboración de una nueva Ley de Radio y Televisión que tome en cuenta los resolutivos de la Corte, los principios [que deben prevalecer] de soberanía del Estado, interés público, limitación de los monopolios y reconversión tecnológica”.83

En los últimos años —en especial desde 1966, cuando comenzaron a aparecer muchas de las empresas de cabildeo más influyentes de la actualidad—,84 en la Cámara de Senadores se hicieron diversos intentos de modificar la escasa legislación en la materia y llenar los enormes vacíos legales, entre los que figuraron las propuestas de senadores de distintos partidos políticos, como César Jáuregui Robles, Fidel Herrera Beltrán, Luisa María Calderón, Jesús Ortega Martínez, Ray- mundo Cárdenas Hernández, Genaro Estrada, Orlando Paredes Lara, Mariano González Azur y Demetrio Sodi de la Tijera. Asimismo, al comenzar 2007, en la Cámara de Diputados se contaba ya con siete iniciativas que, según informó a la prensa el presidente de la Comisión de Gobernación, diputado Diódoro Carrasco,85 estaban bajo examen y, aunque no se contaba con un plazo fijo para que se transformaran en el reglamento que deberá normar la práctica del cabildeo, y reconoció que ello no sería una tarea sencilla, se tendría que buscar “un justo medio entre quienes plantean una regulación excesivamente regulatoria y una regulación excesivamente liberal”.86

Ricardo Alemán, “Televisa y la Corle", en El Universal, 10 de junio de 2007. Ibid.Ibid.Por ejemplo, Grupo Estrategia Política, Cabildeo y Comunicación, Grupo de

Asociación Nacional de


Finalmente y tras de un inuy largo y complicado debate legislativo, el 1 de enero de 2011 se aprobó el nuevo reglamento de la Cámara de Diputados que, por primera vez, ya contiene disposiciones en materia de cabildeo que resultaron, tanto de la fusión y síntesis de todas las iniciativas antes mencionadas, como de las que, obviamente, los propios lobistas presentaron. Al igual que en otros países una de las principales disposiciones es la de crear un registro público de cabilderos, por lo que abrió el periodo de inscripción, bajo los siguientes requisitos, para todos aquellos que deseen realizar el lobby por más de una vez: llenar el formato de registro, proporcionar el domicilio y una copia de la identificación oficial del solicitante, especificar las gestiones que realizara y las comisiones ante las cuales actuará, y en caso de ser una persona moral, especificar la representación legal que ejerce. Una vez examinados estos sencillos trámites, la Mesa Directiva de la Cámara expedirá una identificación con fotografía que autorizará a su portador el ingreso al recinto parlamentario, misma que sólo será valida durante la duración de las sesiones de la legislatura en curso. Las Comisiones de la Cámara deberán incluir en su informe semestral a la Mesa Directiva todo lo relativo a las actividades de cabildeo que se han realizado durante el periodo, así como los nombres de quienes las llevaron a cabo, y la misma abrirá un expediente sobre los cabilderos y sus gestiones (iniciativas, minutas, documentos, proyectos, etc.) que será publicado en la Gaceta Parlamentaria y en la página de Internet de la Cámara. En el desarrollo de sus actividades, los cabilderos deberán “guardar respeto a los legisladores, a las comisiones y al recinto”, sólo “podrán hacer uso de los recursos legítimos permitidos por la Constitución y la ley para desempeñar sus funciones”, y la “falsedad de cualquier información implicará la inmediata cancelación de su registro”.

En esa primera etapa del registro público solicitaron su inscripción 564 cabilderos que representaban a empresas y agrupaciones de diversos tipos (personas morales), así como 112 personas físicas. Como podía esperarse, quienes acreditaron a un mayor número de lobistas fueron la Confederación Patronal de la República Méxicana (28), el Capítulo Mexicano de la Cámara Internacional de Comercio(22), el Consejo Nacional de la Industria Maquiladora y Manufacturera de Exportación (16), la Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros (10), Philips Morris de México (9), la Cámara Nacional de Maíz (7), la Cámara de Comercio de la Ciudad de México (5), la Asociación


Nacional de Productores de Refrescos (3), la Asociación de Bancos de México (2), Enlace Legislativo del Grupo Salinas (TV Azteca), etc. Respecto a los lobistas o agencias profesionales del cabildeo, se registraron el Grupo Estrategia Política (16), Stratta Consulting S.A. (3), Safie Consultores Sociedad Civil (5), Grupo de Asesoría Estratégica S.A. (6), Dynamis Consultores S.C. (2), Open Lobbying Firm S.A. de C.V. (7) Asesoría Estrategia Total (15), las transnacionales del cabildeo Pri cetra te rh ouse Coopers S.C. (4) y Burson Masteller México S. de R.L.C.V. (2) etc., así como diversos ex funcionarios públicos como Gómez Mont, Guerra Díaz, Jiménez Guzmán, Lerdo de Tejada, Farías Mackey, etc. Ya para agosto de 2011 la lista de las personas morales acreditadas ascendió a 81 con un total de 452 lobistas, siendo las personas físicas 113, lo que da un total de 565 agentes autorizados para cabildear en la Cámara de Diputados. En virtud de que la inmensa mayoría de esas 81 personas morales representan a grandes compañías, bancos, asociaciones empresariales o de productores, cámaras de industriales o comerciantes, etc., o son agencias de lobby que trabajan para el empresariado nacional o extranjero, fácilmente podemos ver quiénes están aprovechando las nueras facilidades que otorga el registro público, y quiénes serán las que mayormente seguirán influyendo en la formulación de las políticas públicas. En efecto, en el registro escasamente aparecen organizaciones de la sociedad civil (Gobeman- za S.C., Centro de Estudios Socioculturales y Científicos Leona Vicario, ong Contrataría Ciudadana para la Rendición de Cuentas A.C., Fundación Red Cirilas, A.C., etc.) que no suman más de 7.

Por lo que respecta al Senado de la República, en septiembre de 2010 entró en rigor su nuevo reglamento en cuyos artículos 298 y 299 se refiere al cabildeo, definiendo a éste como la actividad que realizan las personas dedicadas a promover intereses legítimos de particulares ante tas órganos directivos y comisiones del Senado, o ante senadores en lo individual o en conjunto, con el propósito de influir en las decisiones que a ésos compete tomar. Sin embargo, y a diferencia de la Cámara de Diputados, no se creó un registro público, sino que solamente se decidió establecer la obligación de las comisiones y de tas senadores de informar por escrito a la Mesa Directiva sobre las actividades que realicen tas cabilderos y prohibir que tas parlamentarios y su personal acepten de ellos dádivas, pagos en efectivo o especie.

Aunque las disposiciones anteriores representan un avance en la reglamentación del lobby, es obvio que aún falta mucho por hacei


87 A este respecto, Sebastián Lerdo de Tejada y Luis Antonio Gomina Herrera formulan 13 puntos básicos en tomo a los cuales deberá estructurarse la legislación correspondiente: véase la obra ya citada de estos autores, pp. 143-144.

pues, por ejemplo, aún no se ha creado un indispensable código de ética para la actuación de los cabilderos y de los propios parlamentarios que asegure una mayor transparencia, honestidad, rendición de cuentas y responsabilidad en este tema, ni tampoco se han establecido las necesarias sanciones para los casos en que se incurra en las muy socorridas practicas del trafico de influencias y de la corrupción.

Para concluir, cabría mencionar el siempre complicado y nunca por completo resuelto problema del financiamiento de las campañas electorales, puesto que, como se ha visto, es la herramienta más poderosa y efectiva del cabildeo. Aunque las continuas reformas electorales han permitido una mayor transparencia en este rubro y se han establecido prohibiciones expresas para que determinadas instancias públicas y privadas realicen este tipo de contribuciones y se establecieron topes máximos, la realidad es que el llamado “dinero maldito” se sigue canalizando en forma irregular y disfrazada a partidos políticos, equipos de campaña y candidatos. Una prueba de ello fueron los más de 200 mil spots de radio y televisión que se difundieron durante la última contienda presidencial de 2006, cuyo financiamiento se hizo al margen de las leyes y autoridades electorales. Como el dinero que se facilita en forma encubierta y se destina a cubrir parte de la propaganda política no es gratuito, sino que implica una factura por cobrar, se ha propuesto la creación de nuevos órganos para la fiscalización de los procesos electorales, cuestión que resulta ser, al igual que la reglamentación del lobbyy otra asignatura pendiente.

En síntesis, en México se confrontan problemas muy semejantes a los que padecen otros países con relación al lobby, de modo que es a todas luces evidente la urgencia de adoptar una reglamentación adecuada87 para evitar que la incipiente democracia mexicana siga desvirtuándose por mecanismos que, de manera contradictoria, son inherentes a la propia democracia. La adopción de las medidas pertinentes en las dos cámaras legislativas no sera, como fue en otros países, una tarea sencilla, porque hay muchos y poderosos intereses enjuego frente a los cuales se deben anteponer los intereses del bien común, si es que se aspira a crear un país más democrático.


EL CABILDEO EXTERNO

El siglo XIX

En sí mismos, el cabildeo y la presión sobre instituciones políticas y agencias gubernamentales no son ilegítimos ni nocivos. Sin embargo, en la historia concreta del fenómeno, aquí y en el resto del mundo, pesan más los casos negativos que los positivos, y es que la defensa del interés general no cuenta con recursos económicos equivalentes a esos de que disponen los defensores de intereses muy particulares en tiempos de mercadeo. De ahí la necesidad de una actitud y una legislación que tome en cuenta la compleja historia y los contradictorios efectos de los grupos de interés y de presión en la vida de las naciones democráticas, para limitar al máximo los efectos negativos y facilitar los positivos de este tipo de acción política.88

El lobby externo comenzó a realizarse desde que México se emancipó de España, puesto que, como se verá con mayor detalle en el capítulo siguiente, se trata de una actividad estrechamente ligada a la función diplomática. De acuerdo con las recomendaciones del dictamen que la Comisión de Relaciones Exteriores89 presentó al emperador Agustín de Iturbide en diciembre de 1821, uno de los primeros objetivos externos de la nueva nación era “notificar” su independencia para obtener el reconocimiento que le permitiera establecer relaciones diplomáticas, así como negociar acuerdos comerciales y de límites fronterizos. Esos países fueron Estados Unidos, Gran Bretaña, España, la Roma papal, Francia y Rusia. Por ende, el cabildeo diplomático inicial se realizó en Washington y en Londres: en la capital estadunidense nuestro primer enviado, José Manuel Zozaya, no confrontó problema alguno y tan pronto llegó, en 1822, fue debidamente reconocido como representante del México independiente, entre otras razones porque la separación de España abría mayores posibilidades para el proyecto de expansión territorial de aquella nación.

88 Lorenzo Meyer, El espejismo democrático..., op. cit., p. 76.89 “Dictamen presentado a la Soberana Junta Gubernativa del Imperio Mexica

no por la Comisión de Relaciones Exteriores el 29 de diciembre de 1821 , Acervo Histórico Diplomático de la Secretaría de Relaciones Exteriores de México.


90 Aunque durante el efímero régimen imperial de Maximiano de Habsburgo un representante fue recibido por el zar Alejandro II en 1864, se trató más bien de un acto protocolario y las relaciones diplomáticas entre los dos países no se comenzaron a desarrollar en debida forma hasta el Porfiriato.

91 Secretaría de Relaciones Exteriores, Cancilleres de México, tomo 1, México, Instituto Matías Romero, 1992, pp. 24-25.

En el caso de Inglaterra, a pesar de que la labor en la Europa monárquica se inició en esa nación porque fue la que mayores simpatías mostró hacia la causa separatista de Hispanoamérica, de inmediato se confrontaron problemas que no permitieron que el cabildeo iniciado desde 1822 lograra su cometido sino hasta diciembre de 1824, y que el primer tratado de comercio y amistad entre los dos países no se aprobara hasta diciembre de 1826. La tarea ante otros gobiernos fue aun más ardua, pues los diplomáticos mexicanos no logaron su cometido respecto a Países Bajos, Hanover y Dinamarca sino hasta 1827, en Prusia, Sajonia y Roma hasta 1831, en las ciudades han- seáticas de Lübeck, Bremen y Hamburgo hasta 1832, en España hasta 1836, en Francia hasta 1839, y en el caso de Rusia hasta el Porfiriato.90 Si bien las reticencias a aceptar nuestra emancipación se debieron fundamentalmente a la intransigencia de las monarquías a reconocer en pie de igualdad a una ex colonia y a la intención de extraer el mayor número posible de concesiones comerciales, fue obvio que la falta de experiencia y pericia de los improvisados diplomáticos mexicanos dificultó asimismo las gestiones. Como precisa Isidro Fabela,91 esos primeros enviados lograron poco porque no conocían la vida de las naciones extranjeras ni los procedimientos y prácticas internacionales, ni mucho menos cómo realizar un cabildeo diplomático adecuado.

Aunque al paso del tiempo y de la adquisición de experiencia práctica aprendieron las crudas realidades de la política mundial, a desenvolverse en el complejo mundo de la diplomacia y a practicar el cabildeo, ello no siempre estuvo a la altura de las circunstancias. Por ejemplo, respecto al primer gran conflicto que el país enfrentó, la guerra con Estados Unidos iniciada en 1846, a pesar de que en el citado dictamen de la Comisión de Relaciones Exteriores se manifestaba una seria preocupación por las claras ambiciones de los “angloamericanos” sobre la provincia de Texas, erróneamente se concluía que ya habían “cesado estas miras” y que Estados Unidos se hallaba “en la misma imposibilidad que el Imperio para hacer la


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92 Carlos Bosch García, “Las discusiones sobre la frontera (1819-1848)’’, en Política exterior de México: 175 años de historia, tomo 1, México, Secretaría de Relaciones Exteriores, 1985, pp. 47-64.

93 Algunos de ellos habían sido diplomáticos de gobiernos conservadores que no regresaron a México; otros eran ricos terratenientes que se autoexiliaron en el Viejo Mundo, y varios más fueron desterrados por el gobierno de Juárez o huyeron, por temor a represalias, al concluir las guerras de Reforma.

guerra”. A mayor abundamiento, quien se desempeñaba como ministro mexicano en Washington en 1836, cuando ocurrió el levantamiento de los texanos que desembocó en la trágica intervención militar posterior, Manuel Eduardo de Gorostiza, informó a su cancillería: “El infrascrito repite, y lo repite con tanta sinceridad como convicción, que está íntimamente persuadido de las excelentes intenciones del gobierno norteamericano respecto a México y de la buena fe con que desea y procura guardar la más estricta neutralidad en la desgraciada lucha que se está lidiando en Texas”.92 Asimismo, la decisión de romper las relaciones diplomáticas con el gobierno estadunidense cuando reconoció la independencia de Texas en 1837, privó a los mexicanos de la posibilidad de permanecer en Washington para informarse adecuadamente de la invasión que se planeaba y cabildear en su contra.

Tras duros golpes, como perder la mitad del territorio nacional, tanto los liberales como los conservadores lograron desarrollar habilidades como diplomáticos al servicio de sus respectivos partidos y gobiernos, puesto que representantes de ambas corrientes ideológicas desplegaron ya exitosas campañas de cabildeo en Estados Unidos y Europa. El que puede considerase el más exitoso esfuerzo de lobby externo hasta ese momento estuvo a cargo de un grupo de consenadores que residían en el viejo continente,93 y que bajo la dirección de ex diplomáticos como José María Gutiérrez de Estrada, José Miguel Hidalgo y Esnaurrízar y Francisco de Paula de Arrangoiz, desplegaron un efectivo lobby ante diversas cortes europeas para obtener su respaldo y restablecer la monarquía. Obviamente, como en todo buen ejercicio del lobby, fueron de gran utilidad las buenas relaciones que a lo largo de los años habían foijado con importantes personalidades de dichas cortes, los métodos de cabildeo aprendidos, los recursos económicos con los que contaron y en especial la coincidencia de intereses entre su proyecto monárquico y los designios geopolíticos de Napoleón III. Por su parte, los liberales condujeron también un

EL LOBBY EN MÉXICO

Desde Hermont Genet, el jacobino enviado francés en 1763, ningún diplomático extranjero había intervenido con tanta libertad con el público norteamericano, haciendo propaganda por la Reforma y la libertad. Como Ge- nel, pero mucho más inteligentemente, Romero había influido en la opinión pública de Estados Unidos. Leía diariamente los editoriales del The New York Times de Henry Reymont, y los del New York Tribune de Horace Greeby, basándose en ellos para refutar su abierta o solapada hostilidad hacia México. Cuando encontraba un ataque editorial contra su país, casi agitaba el periódico ante los ojos de cualquiera que encontrara en el Congreso, o de quien tuviera una posición de influencia. Era de una energía incansable y se ganaba cada peso de su sueldo. Trabajo arduamente para salvar a México.96

91 Secretaría de Relaciones Exteriores, Instituto Matías Romero: XXV aniversario, México, sre, 1999, p. 120.

95 Harry Bemstein, Matías Romero, 1837-1898, México, Fondo de Cultura Económica, 1982, p. 54.

96 IbicL, p. 78.

efectivo cabildeo en Estados Unidos en favor de su causa, principalmente a cargo de Matías Romero. El joven e inexperto diplomático llegó a Washington en 1859, poco después se desempeñó como encargado de negocios y tuvo a su cargo la importante misión de fortalecer los lazos de amistad y cooperación con el gobierno del presidente James Buchanan, asegurar su apoyo para la causa del presidente Benito Juárez y frenar las persistentes ambiciones de expansión territorial de los estados sureños, contraponiendo a lo que llamó el “imperialismo agrícola”94 el interés de los industrializados estados del norte en el potencial económico de México. Romero tuvo la habilidad de percatarse de que el Ejecutivo y el Legislativo, la federación y los estados, los senadores y los representantes, el norte y el sur, los estados esclavistas y los antiesclavistas, los políticos y los empresarios, la prensa y la opinión pública, etc., formaban parte de un intrincado sistema de pesos y contrapesos, y ello le permitía buenos márgenes de maniobra para, mediante el lobby, cumplir su misión. Para hacerlo efectivo y foijar alianzas con aquellos grupos o personalidades cuyos intereses fueran coincidentes con los de su país, realizó frenéticos viajes entre Washington y Nuera York para crear una importante red de contactos que incluyeron a miembros del Poder Ejecutivo, del Legislativo, a los banqueros, ferrocarrileros, industriales, la prensa, académicos, iglesias, sindicatos, etc., lo que a la larga le permitió contribuir “a preservar la existencia de México”.95


En \drtud de que en 1860 Matías Romero consideró que la elección de Abraham Lincoln abría nuevas oportunidades para estrechar la cooperación bilateral, contener las aspiraciones expansionistas de los estados esclavistas y la pretensión de los conservadores de restablecer la monarquía con el apoyo de Napoleón III, propuso al nuevo mandatario una alianza entre los dos países. Sin embargo, como en 1861 estalló la guerra civil que absorbió la atención y energías del nuevo gobierno, Washington no sólo no pudo concertar dicha alianza, sino que tampoco asumió una oposición más firme a la intervención francesa que violaba abiertamente la Doctrina Monroe: el secretario de Estado, William Seward, se pronunció por la neutralidad frente al conflicto que se vivía en México. Romero regresó brevemente a México, pero en 1863 retomó a la capital estadunidense para presentar sus cartas credenciales a Lincoln como ministro extraordinario y plenipotenciario del gobierno de Benito Juárez, abocándose a modificar la posición de neutralidad mediante un activo cabildeo ante la Casa Blanca, las dependencias del Ejecutivo, el Congreso, la prensa, medios académicos, sector privado, grupos religiosos, etc. De particular importancia fue el que realizó en Nueva York ante los influyentes centros de poder de ese rico y poderoso estado en el que residía la base política de Seward puesto que era originario del mismo. Muy atrevido, “uso a Nueva York como centro de propaganda para influir en la opinión pública, organizó manifestaciones y obtuvo el apoyo de los capitalistas. En Washington sólo publicaba documentos y trabajaba con los legisladores”.97 Su tenacidad fue favorecida por el propio desarrollo de los acontecimientos, pues a partir de que se hizo evidente el triunfo de la Unión sobre la Confederación, que Napoleón III fue objeto de mayores presiones internas para retirar sus tropas y se vislumbró un próximo conflicto entre Francia y Prusia, los principales diarios estadunidenses y un panfleto que circuló en Washington criticaron “la traición de William H. Seward a la causa de la libertad”.98 El secretario de Estado se vio obligado a declarar públicamente en su ciudad natal (Aubum, Nueva York), frente al propio Romero, que “el presidente de Estados Unidos anunció que la intervención extranjera [en México] deberá terminar el próximo

97 Ibid., p. 99.98 Jasper Ridley, Maximiliano y Juárez, Buenos Aires, Vergara Editor, 1994,

p. 256.

EL LOBBY EN MÉXICO

EL PORFIRIATO

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primero de noviembre”.99 Matías Romero regresó a México en 1867 —el mismo año en que Maximiliano de Habsburgo fue fusilado— y ocupó el cargo de secretario de Hacienda del gobierno de Juárez hasta 1872; volvió a desempeñarse como tal de 1876 a 1880 y de 1892 a 1893, pero entre 1880 y 1892 y entre 1893 y 1898 nuevamente desempeñó varias comisiones en Washington, hasta que en 1898 el presidente Porfirio Díaz lo nombró primer embajador de México ante el gobierno de Estados Unidos.100

Inicialmente, Porfirio Díaz desplegó un intenso lobbyingen el país del norte para obtener el reconocimiento a su gobierno emanado de un golpe de Estado, y gracias a la labor de Manuel María de Zamacona logró que el Congreso se interesara en el problema y presionara al Departamento de Estado para que lo extendiera, lo que ocurrió el 18 de abril de 1878. Posteriormente, con base en esa experiencia, el cabildeo continuó para mantener una actitud favorable hacia el régimen porfirista, labor en la que Mafias Romero desempeñó un papel central. Esa labor fue respaldada con un vasto programa de concesiones y favores a los grandes capitalistas de la época y a los magnates de los medios de comunicación, como fue el caso de William Randolph Hearst y los dueños de la prensa vinculada a Wall Street: Sunset Magazine, Moody’s Magazines, Banker’s Magazine, Mining World, The Explorer, Sunset Magazine, The American Magazine, The Cosmopolitan Magazine, Las Angeles Times, etc. De igual manera, aunque el cabildeo estuvo sobre todo a cargo de mexicanos como Romero, Zamacona, Creel, Liman- tour y Mariscal, se llegó a contratar lobistas profesionales como al antiguo ministro estadunidense en la ciudad de México (1873-1880) John W. Foster, que fungió como asesor jurídico de la embajada mexicana hasta que en 1892 el presidente Benjamín Harrison lo nombró secretario de Estado. Gracias a esa hábil diplomacia de la cual el cabildeo fue pieza clave, Díaz mantuvo un clima de gran armonía bilateral con diez distintos gobiernos estadunidenses, con lo que tanto se estrechó

99 Harry Bemstein, op. ciL, p. 141.100 Murió poco después en Washington, en ese cargo, a la edad de 61 años.


LA REVOLUCIÓN Y SUS GOBIERNOS

la complementariedad de las economías de los dos países, como se afianzó el predominio del capital estadunidense en el mercado nacional.101 Por ello se entiende que el canciller del presidente Teodoro Roosevelt, Elihu Root, afirmara que Díaz era “uno de los más grandes hombres que debe ser alabado como héroe de la humanidad”.102

101 En 1902 la inversión de 117 compañías estadunidenses en México registraba 600 millones de dólares, que en 1909 aumentaron a más de 1 000, y las propiedades de norteamericanos (entre los que figuraban los magnates Hearst, Guggenheim y Morgan) sumaban más de 40 millones de hectáreas, 22% de las tierras del país.

102 Frederick Starr, México and the United States: a sludy of revolulion, inlervenlion and war, Chicago, The Biblc House, 1914, p. 86.

I0S William Weber Johnson, Heroic México: the violent emergence of a inodem nation, Nueva York, Doublcday, 1968, pp. 305-306.

La estrecha relación entre los dos gobiernos y entre el régimen porfirista y los grandes capitalistas estadunidenses tocó a su fin con la Revolución de 1910, puesto que las reivindicaciones nacionalistas de sus líderes no fueron bien recibidas. Como reacción a la injerencia del embajador estadunidense Henry Lañe Wilson en los asuntos del país en apoyo de los grandes consorcios, cuyos intereses fueron afectados con la elección a la presidencia de Francisco I. Madero, y que incluso derivó en su asesinato, Venustiano Carranza asumió una posición tajantemente antiintervencionista, lo que en cualquier forma no impidió que, de nueva cuenta, se recurriera al cabildeo para enfrentar los graves problemas del momento y obtener el reconocimiento de su gobierno. Así, por un lado, envió a la capital estadunidense a Eliseo Arredondo en calidad de agente confidencial, a su sobrino y cónsul de México en El Paso, Rafael Múzquiz, y a Rafael Pesqueira; por el otro, contrató los servicios de Richard Lee Metcalfe, Richard H. Colé, John Lind, Joseph Folk y Charles Douglas. Merced al lobby de todos ellos, y al desplegado por quienes estimaron que sus intereses en México estarían mejor protegidos por el régimen constituciona- lista, se logró convencer “al gobierno de Estados Unidos de que sólo Carranza, de entre todas las facciones mexicanas, merecía el reconocimiento y apoyo de Estados Unidos”.103

EL LOBBY EN MÉXICO

101 Ana Rosa Suárez Arguello et aL, Pragmatismo y principios: la relación conflictiva entre México y Estados Unidos, 1819-1942, México, Instituto Mora, 1998, p. 353.

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Como los sucesores de Carranza continuaron confrontando serias tensiones con los capitalistas del país vecino respaldados por su gobierno, asumieron una actitud sumamente cautelosa, defensiva y apegada a principios de derecho en las relaciones bilaterales, lo que, sin embargo, no fue obstáculo para que recurrieran a acciones de gran pragmatismo cuando la situación lo ameritó, ya que incursionaron en el sistema político estadunidense mediante el cabildeo, condujeron campañas propagandistas, manipularon las divisiones que había al otro lado de la frontera y foijaron alianzas con personalidades políticas, empresarios, grupos de presión, etc. En atención de que para el general Alvaro Obregón obtener el reconocimiento de Washington se convirtió en una obsesión, desde 1920 “realizó una amplia labor propagandística en el país vecino con el fin de ganar el apoyo de grupos influyentes que presionaran a favor del reconocimiento. No sólo continuó cultivando el respaldo de la izquierda, de diversas asociaciones obreras y de algunas sectas protestantes, sino que se acercó a grupos empresariales más moderados, como los comerciantes y los banqueros que no compartían la intransigencia del Departamento de Estado influido por la Asociación de Productores de Petróleo de México. Todo ello se apoyó con la canalización de sustanciales recursos monetarios para pagar publicaciones, periodistas y políticos, para agasajar a delegaciones comerciales, a empresarios, a ex funcionarios y líderes obreros”.104

De particular importancia en esa estrategia Rieron los ataques de periodistas de la talla de John Kenneth Tumer y Henry Alsberg quienes, incitados por el gobierno obregonista denunciaron la complicidad de la cancillería estadunidense con los intereses petroleros; el contrato por 200 000 dólares que se celebró con la cadena periodística del magnate William Randolph Hearst para que publicara artículos favorables a México; el pago que se hizo al ex senador por Arizona J. L. Sheiman para que pronunciara discursos a favor del reconocimiento del gobierno de Obregón en más de 20 legislaturas estatales; el cabildeo en la Unión, que permitió a las legislaturas de Texas, California y otros 20 estados pronunciarse por el reconocimiento, y el acercamiento a los banqueros acreedores de México para contrarrestar las presiones que ejercían los petroleros. Como resul-


i LA GUERRA FRÍA

lado de esto último, el Comité Internacional de Banqueros con Intereses en México, encabezado por el presidente de la firma neoyorquina J. P. Morgan, llegó a un entendimiento y se firmaron los acuerdos De la Huerta-Lamont para el pago de las deudas pendientes, lo que despejó el camino para la negociación de los famosos Tratados de Bucareli que al fin permitieron a Washington reconocer al gobierno de Obregón, el 31 de agosto de 1923.

La cuestión petrolera provocó que durante el mandato de Plutarco Elias Calles se desatara una grave crisis bilateral que pudo haber derivado en una nueva intervención militar. Sin embargo, el gobierno de Calles utilizó hábilmente los intereses encontrados que existían entre los banqueros y los petroleros para concertar con ambos un acuerdo que desactivó la insistencia de estos últimos de que se rompieran las relaciones diplomáticas y se enviara una expedición punitiva. El problema petrolero fue resuelto en definitiva mediante la expropiación que decretó el presidente Lázaro Cárdenas en 1938, lo que aunado al hecho de que los dos países se convirtieron en aliados contra las potencias del Eje durante la segunda guerra mundial propició un mejor entendimiento que ya hizo innecesario el cabildeo en Estados Unidos.

En atención a que con el inicio de la guerra fría en 1945 Estados Unidos perdió el interés que tuvo en México durante la segunda guerra mundial, los gobiernos mexicanos de la posguerra ya no consideraron pertinente cabildear en Washington. Más aún, como se había iniciado una nueva era caracterizada por la bipolaridad, prefirieron marginarse de la confrontación hegemónica entre Estados Unidos y la Unión Soviética y refrendaron con gran vigor los principios tradicionales de la autodeterminación y de la no-intervención, pues se estimó que el cabildeo implicaba un cierto tipo de injerencia en los asuntos internos de los países. Consecuentemente, no se volvió a recurrir al lobby\ aunque en algunas ocasiones se llegó a contratar abogados o especialistas en temas específicos, como comerciales o financieros. En términos generales, el cabildeo de la embajada y la contratación de lobistas profesionales propiamente dichos no se volvieron a realizar durante un largo periodo.

EL LOBBY EN MÉXICO

105 Liliana Ferrer Silva, Lobbying in the United States: challenges and oportunities for México in the post 9/11 world, Boston, Weatherhead Center for International Affairs, Universidad de Harvard, 2005, p. 13.

106 Para mayor información al respecto, véase Walter Astié-Burgos, México y Estados Unidos: op. cit..

137A pesar de que hay pruebas que demuestran que los diplomáticos mexicanos se han comprometido en la labor del lobby en Estados Unidos desde finales del siglo xix, la realidad es que México es relativamente nuevo en el cabildeo. Esto ha colocado a México en una clara desventaja porque no tiene una larga historia de cabildeo interno. Durante la era del pri, la mayoría de las decisiones se tomaban por vía de decretos presidenciales, dejándose poco espacio o necesidad para el cabildeo institucionalizado. Por años, el gobierno mexicano, imitando su propia estructura operativa, no entendió la importancia del papel que desempeñan el Congreso y la opinión pública en Estados Unidos.105

Esa estricta posición comenzó a modificarse hacia el final de la guerra fría, en especial ante la circunstancia de que durante los gobiernos de Miguel de la Madrid y de Ronald Reagan las relaciones bilaterales confrontaron serias tensiones derivadas de diversas cuestiones, como la crisis financiera y económica por la que México atravesó, la rígida ideología conservadora de la administración Reagan, los problemas en Centroamérica respecto a los cuales ambos gobiernos asumieron posiciones opuestas, el narcotráfico, el asesinato del agente de la dea Enrique Camarena, las audiencias del senador ultraconservador Jesse Helms, etc.106 Un primer cambio se operó a partir de 1982 con el nombramiento de Bernardo Sepúlveda como embajador en Washington, pues tanto él como los miembros del equipo que lo acompañaron supieron de inmediato que la misión diplomática padecía un serio aislamiento, que se había quedado anclada en la guerra fría y que como era poco participativa en el sistema político washingtoniano, carecía de efectividad. Por lo tanto, se comenzó a registrar un cambio en la forma de operar de la misión diplomática al propiciar que todos sus funcionarios tuvieran una mayor interacción con las diversas dependencias del Ejecutivo, los medios de comunicación, el sector empresarial, los académicos; en suma, con todas aquellas personas o instituciones que tuvieran alguna relación con México y, principalmente, con el Congreso. Lo anterior implicó no sólo un decidido ejercicio de relaciones públicas sino también de cabildeo, lo cual, sin embargo, no fue muy bien recibido por la cancillería, que continuaba manteniendo

>38 WALTER ASTIÉ-BURGOS

107 Esa actitud se intensificó como consecuencia del errático y controvertido cabildeo en México del embajador de Estados Unidos, John Gavin, pues sus contactos con la oposición, principalmente con miembros del pan, fueron muy criticados: se le acusó de estar interviniendo en los asuntos internos del país.

108 En efecto, como su salario dependía de las horas que dedicara a su trabajo en representación del gobierno mexicano, muchas veces incurrió en graves abusos. Por ejemplo, una vez pasó una factura a la oficina de prensa de la presidencia en la que incluía sus encuentros con nosotros los funcionarios de la embajada, e incluso de una comida meramente social y de convivencia a la que lo invitó un colega de la misión diplomática un domingo en su casa.

una interpretación sumamente rígida del principio de no-intervención.107 En efecto, el autor recuerda que en esos días se discutía la primera gran reforma de las leyes migratorias mediante el proyecto de ley Simpson-Mazzoli-Rodino, y ante los señalamientos de algunos congresistas en el sentido de que era conveniente que la embajada proporcionara al Congreso sus puntos de vista, puesto que dicha ley tendría un impacto en México, Sepúlveda hizo una consulta expresa a la Secretaría de Relaciones Exteriores, cuya tajante respuesta fue la de no intervenir en el proceso legislativo en curso. Sea como fuere, el cambio se fue dando de modo paulatino, pues incluso ante el señalado deterioro de las relaciones bilaterales, en 1985 la oficina de prensa de la presidencia de la república contrató directamente los servicios de la empresa Hannaford Communications International para tratar de mejorar la mala imagen que los medios de comunicación venían difundiendo sobre el país. Aunque dicha contratación fue de alguna utilidad, en realidad no logró mejorar la situación en lo sustancial puesto que, por una parte, los medios de comunicación estaban respondiendo a las constantes filtraciones y presiones de los grupos de extrema derecha inconformes con México y sus políticas y, por la otra, porque ese ejercicio de relaciones públicas que incluyó prácticas de cabildeo (en temas que abarcaron desde cuestiones migratorias, medio ambiente, deuda externa y narcotráfico hasta el conflicto centroamericano) ante miembros del Legislativo, el Ejecutivo, Banco Mundial y FMI que no habían sido autorizadas por el contratante, pero que se efectuaron para cobrar más honorarios, no se realizaron bajo la dirección de la embajada. Amén de lo anterior, el responsable de dicha tarea en la citada empresa actuó muchas veces motu proprio y en forma poco honesta.108 Otros ejemplos de esa forma errónea y an ti productiva de realizar el lobbying fueron, por una parte, la contratación de la firma Dell,

139EL LOBBY EN MÉXICO

EL TLCAN

Craighill, Fentress & Benton, hecha por el secretario de Relaciones Exteriores Santiago Roel para que operara en forma paralela y ajena a la embajada porque no tenía una buena relación con su titular, Hugo B. Margáin, y, por la otra, la que realizó la Secretaria de Comercio y Desarrollo Industrial al contratar, en 1986, al ex asesor del presidente Ronald Reagan, Michael Deaver (Michael K. Deaver & Associates), puesto que como fue acusado de violaciones legales y éticas durante su desempeño en la Casa Blanca y en su actuación como lobista, ocasionó que en el escándalo periodístico se le vinculara con México.

Debido a la complejidad e intensidad de sus relaciones con Estados Unidos, México no ha recurrido sólo al “lobby técnico”, sino que igualmente ha utilizado el “lobby diplomático” empleando a sus propios diplomáticos en campañas informativas y promocionales. El lobby diplomático ha mostrado ser eficaz, pues los legisladores y otros funcionarios de alto nivel de Estados Unidos han preferido reunirse con los diplomáticos que con las “pistolas alquiladas”.109 La sensación de tener acceso directo a información de primera mano es la mayor ventaja que representa emplear este tipo de lobby.110

El cambio definitivo tuvo lugar durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, con motivo de la negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, pues tanto la renovación del sistema de fast track por el Congreso estadunidense como la aprobación del texto del tratado negociado por parte del Legislativo requirieron de un fuerte cabildeo. En efecto, la solicitud de la Casa Blanca para que el Congreso renovara la vigencia del fast track que expiraría próximamente, sirvió de pretexto para que los opositores del tratado intentaran impedir su renovación, ya que sabían que México lo negociaría sólo si dicho sistema estaba vigente. Como su cabildeo fue de gran magnitud, quienes impulsaban el tlcan se rieron precisados a desplegar uno semejante, o incluso de mayor envergadura. Aun antes de que comenzaran las

109 Como se verá en el último capítulo, el término “pistola alquilada” (hiredgun) se emplea para designar a aquellos cabilderos que se contratan para cualquier asunto, causa o tema.

110 Liliana Ferrer Silva, op. cit., p. 10.


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Pero el gobierno mexicano y sus opositores sólo hacían lo que la mayoría de los gobiernos y los intereses poderosos hacen; además, estaba siguiendo una antigua, aunque algo olvidada, tradición mexicana. La campaña del tlcan fue sólo la más reciente de una larga lista de intervenciones mexicanas en la política interna de Estados Unidos, varias de las cuales han sido muy exitosas.111

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negociaciones formales del tratado, el gobierno mexicano tuvo que conducir un intenso cabildeo para el cual, obviamente, no estaba preparado. Quien se ocupó en lo fundamental de esta inesperada tarea fue la oficina establecida en Washington encabezada por Hermán von Bertrab, de manera que sobre la marcha y con la premura del caso se tuvo que aprender (o más bien reaprender) la forma de realizar el lobby en Estados Unidos. La medida del esfuerzo y de sus resultados la dio el hecho de que, a fin de cuentas y a pesar de las circunstancias adversas, se obtuvo, primero, la renovación del fast track y, más tarde, la aprobación del propio tratado, lo cual se consideró uno de los esfuerzos de cabildeo más exitosos de los últimos tiempos.

Obviamente, para ello se contó con todo el apoyo del más poderoso lobista de Estados Unidos, el presidente, así como de su equipo y de todas las fuerzas movilizadas para contrarrestar la oposición. La propia Casa Blanca solicitó a México que actuara “con sus congresistas, que estableciéramos relaciones con el sector privado y, sobre todo, que estableciéramos vínculos con las comunidades hispanas; asimismo nos solicitó que desarrolláramos una amplia campaña informativa entre los medios de comunicación y la academia [...] En síntesis, nos invitaban a ser sus aliados y a desarrollar una intensa actividad política dentro de Estados Unidos. La solicitud no tenía antecedentes112 en las relaciones diplomáticas y políticas entre nuestros países”.113 En enero de 1991 se abrió la citada oficina de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial que dependía formal-

1.1 Alan Knigth, “Cómo Lidiar con el sistema político estadunidense: una visión histórica 1910-1995”, en Rodolfo O. de la Garza el aL, México y su interacción con el sistema polilico estadunidense, México, cide, 2000, p. 63.

1.2 Aunque la magnitud del esfuerzo conjunto no tuvo precedente, en páginas previas se mencionó que en algunos momentos el Ejecutivo norteamericano se alió al gobierno mexicano para cabildear ante el Congreso, de la misma manera que en otras ocasiones nuestro aliado ha sido el Congreso en contra de la Casa Blanca.

1,5 Carlos Salinas de Gortari, op. di., p. 91.


mente de nuestra embajada, y de inmediato buscó un mayor acercamiento con los congresistas, tanto con los que estaban a favor del tlcan para respaldarlos y coordinar acciones conjuntas, como con los que se oponían para tratar de disuadirlos de su empeño. Como parte de esa labor se realizaron conferencias, reuniones y pláticas para los ayudantes (staffers) de los parlamentarios a fin de transmitirles información “objetiva y documentada para contrarrestar la caricatura de México que los opositores intentaban mostrar”.114 En total, durante este primer momento se verificaron 325 entrevistas con los miembros de las dos cámaras legislativas.115

El cabildeo entre los congresistas y su personal fue realizado principalmente por la embajada mexicana en Washington. Este esfuerzo sobrepasó por mucho cualquier intento previo de cabildeo del gobierno mexicano. Según el Ccnter for Public Integrity, una organización no gubernamental con sede en la ciudad de Washington y patrocinada por fundaciones, sindicatos y ciudadanos privados, “México ha emprendido la campaña más cara y más elaborada que ningún gobierno extranjero haya llevado a cabo jamás en Estados Unidos”.116

,H Ibid., pp. 92-93.1,5 Hermán von Bertrab, El redescubrimiento de América: historia del TLC, México,

Fondo de Cultura Económica, 1996, p. 51.116 Jorge Chabat, “La política exterior mexicana después del tlcan: los instru

mentos de la interdependencia”, en México y su interacción con..., op. di., p. 85.

Como parte de lo anterior se comenzaron a contratar agencias de relaciones públicas y a lobistas profesionales. Esto lo hicieron indispensable tanto la amplitud de las acciones a desplegar, como la necesidad de contar con el asesoramiento de expertos en el complicado mundo del cabildeo washingtoniano. Entre las principales agencias de lobby figuró la de Charles E. Walter y Asociados; varias firmas de abogados para temas específicos, coordinadas por Shear- man & Sterling, como Manchester Trade, que prestaron asesoría en materia de política comercial, y también se contrató a cinco especialistas en relaciones gubernamentales (importantes ex funcionarios del Departamento de Comercio, del ustr y del Departamento de Estado) y a prominentes figuras de la comunidad hispana que habían ocupado altos cargos en gobiernos anteriores. Teniendo en cuenta que la estrategia de los opositores no tardó en desbordar los


Se llevó a cabo una ambiciosa campaña de relaciones públicas para promover la imagen de México, y también desempeñó un importante papel la red de

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119

ciones públicas", publicadohechos en esos años para la promoción comercial y el turismo, así como para

Hermánn von Bcrtrab, op. cit., p. 49.Carlos Salinas, o/a cit., p. 94.Todd Eisenstadt, en su artículo “Nuevo estilo diplomático: cabildeo y rebl

en Foro Internacional 1992, señala que todos los gastos la

contratación de lobistas por parte del gobierno y del sector privado, alcanzaron entre 75 y 100 millones de dólares.

120 Hermano von Bertrab, op. cit., pp. 197-201.

límites del Capitolio para situarse en el ámbito de los medios de comunicación y de la opinión pública, se contrataron los servicios de la compañía de relaciones públicas Burson-Masteller. Todos, junto con el personal de la oficina de negociaciones comerciales, los funcionarios de la embajada —incluido el embajador Gustavo Petricio- li—> los consulados mexicanos en ese país, así como altos funciona- iios de nuestro gobierno —comenzando por el presidente de la república—, conformaron una verdadera “armada”117 que facilitó el éxito del lobby mexicano. La cifra que publicó la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (Secofi) sobre el costo total del cabildeo fue de 35 millones de dólares,118 pero algunos autores estiman que pudo haber llegado hasta los 100 millones.119 Para coordinar este esfuerzo se diseñó la siguiente mecánica que se fue perfeccionando con la práctica y que posteriormente sirvió para el cabildeo destinado a lograr la aprobación final del tlcan por el Congreso. Se creó un comité - esUTitégico como principal organismo coordinador en el que participaban los principales funcionarios mexicanos involucrados en la tarea, así como los principales asesores y lobistas estadunidenses (entre ellos el ex senador Bill Brock, el ex subsecretario del Tesoro Charls Walker, Tom Bell de la citada empresa Burson-Masteller, el ex embajador Lalo Valdez, Joe O’Neill, ex asistente del senador Bentsen, Bob Herztein, etc.), a cuyas reuniones se invitaban a participar a funcionarios de la embajada. Asimismo se estableció el Comité de Relaciones con el Congreso encabezado por Félix Aguilar; el Comité de Relaciones Públicas y Medios de Comunicación presidido sucesivamente por José Treviño Boti y Luis de la Calle; un comité que coordinaba las relaciones con los sectores privados de los dos países encabezado por Ildefonso Guajardo, etcétera.120


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influyentes firmas de asuntos públicos y de relaciones públicas que se contrataron para trabajar a la opinión pública estadunidense. Los consulados de México también desempeñaron un importante papel. Se nombraron cónsules que tenían un buen perfil como lobistas, y para respaldarlos se contrató a funcionarios de prensa que no temían las relaciones públicas. El sector privado mexicano fue invitado a colaborar en forma coordinada con el gobierno, y también contrató lobistas.121

De acuerdo con las técnicas del cabildeo, se procedió a foijar alianzas (building coalilions) con aquellos personajes, grupos, instituciones, etc., favorables al tlcan, tanto para promover (building pressure) la aprobación del fast track como para contrarrestar las campañas opositoras. Este esfuerzo incluyó las cúpulas y asociaciones empresariales, cámaras de comercio, think tan ks,122 medios académicos y de comunicación, grupos hispanos y otros tantos sectores gubernamentales y de la sociedad civil. Como mucha de la oposición en el Congreso se generaba en los distritos electorales de sus miembros, igualmente se tuvo que desplegar una acción de dimensiones nacionales, teniendo los funcionarios mexicanos que viajar a 31 puntos del país considerados estratégicos para entrevistarse con los periódicos, la radio o la televisión locales, hacer presentaciones públicas, forjar alianzas, contrarrestar la propagada negativa, etc. Esta tarea fue ejecutada exclusivamente por mexicanos, pues se estimó que sólo a ellos correspondía promover los intereses del país, además de que tenían mayor credibilidad frente a la opinión pública local. Lo anterior requirió una gran coordinación, pues aunque cada quien podía cumplir su misión a su manera, se seguían ciertas directrices de carácter general, como los sound bites, que eran los principales argumentos a esgrimir y que todos deberían repetir al unísono. En los road shows realizados por diversas ciudades llegó a participar el presidente Salinas mismo, quien viajó a Boston, Chicago, Houston, San Antonio y Austin.123 El gobierno de Bush actuó de manera coordinada con el

121 Liliana Ferrer Silva, op. cit,, p. 16.122 Como durante el gobierno de Reagan la Heritage Foundation asumió una

posición ideológica radical, respaldó a los Contras y se opuso a Contadora, sus relaciones con México fueron malas. Sin embargo, durante el gobierno de Bush asumió una posición más pragmática y business oiienled, convirtiéndose en un gran aliado en el tlcan. Casos similares fueron los del Center for International and Strategic Studics, la Hudson Foundation y el American Enterprise Institute.

”3 Al autor le correspondió viajar a Baltimore, Maryland, y a Saint Paul, Mi- nesota.


124 Tood A. Eisenstadt, op. cit., p. 160.125 Walter Asilé-Burgos, El águila bicéfala: las relaciones México-Estados Unidos a

través de la experiencia diplomática, México, Planeta-Ariel, 1995, p. 394.126 Hermann von Bertrab, op. cit., p. 86.

de México, y el éxito se debió en gran medida a la “alianza con los esfuerzos de cabildeo internos de Estados Unidos, guiados por intereses particulares como los grandes negocios y, en menor medida, por la comunidad latina en Estados Unidos”.124 Después de varios meses de un intenso debate se llegó a la votación final del fast track: el voto en la Cámara de Representantes tuvo como objetivo aprobar, o rechazar, la Resolución Dorgan, que proponía no autorizar la vía rápida, misma que fue derrotada por 231 votos en contra y 192 a favor. El Senado examinó un proyecto similar contenido en la Resolución Hollings, también rechazada por 59 votos en contra y 36 a favor.125

Una vez revalidada la vía rápida, el 12 de junio de 1991 se iniciaron en Toronto las negociaciones trilaterales para redactar el texto del tratado. La esperada nueva fase del proceso no se presentaba nada fácil porque, además de que se intensificaron las campañas de los opositores, se iniciaba en la circunstancia de que los gobiernos de México y Estados Unidos, hasta el momento aliados en la aprobación del fast track, ahora se sentaban en la mesa de negociaciones como rivales. Las negociaciones se condujeron en tres distintos planos: las reuniones ministeriales entre los secretarios de Comercio de México y Canadá y la representante comercial de Estados Unidos, Carla Hills; las de los jefes negociadores de cada una de las tres delegaciones, y los encuentros de los 19 grupos de trabajo. Los temas de la agenda fueron abordados en principio por los grupos, y después sus decisiones se transmitieron a los jefes negociadores, quienes a su vez las sometieron a la aprobación final de los ministros. A lo largo de los 14 meses que duró el proceso, los grupos celebraron 218 241 reuniones, los jefes negociadores 11 y los ministros siete.126 Los representantes del sector privado mexicano que formaron parte del coece participaron en 18 grupos de trabajo mediante el novedoso sistema del “cuarto de al lado”, y los jefes de gobierno participaron también en la negociación evaluando periódicamente su desarrollo.

El movimiento opositor fue un fenómeno inherente al propio funcionamiento del sistema político del país vecino, en el que diversas

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Los opositores surgían de la más variada gama de agrupaciones, desde las organizaciones sindicales hasta la Iglesia de los Discípulos de Cristo, la orden católica de los Padres de Maryknoll, la Coalición sobre el Trabajo de los Niños o los Amigos de la Tierra, por citar algunos ejemplos. Pedían ampliar la agenda comercial para incluir derechos humanos, deuda pública, trabajos de los niños. Aunque se trataba en muchos casos de demandas justas, pretender incluirlas todas en una negociación comercial significaba saturar la agenda y hacer imposible el tratado.127

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fuerzas, con motivaciones muchas veces contrapuestas, coincidieron en el ataque al tratado. Algunas fuerzas sólo buscaron la no-renovación del fast trach, otras pretendieron presionar para que sus puntos de vista se tomaran en cuenta; algunas más trataron a toda costa de “matar” el tlcan, y no faltaron los que simplemente deseaban hacer ruido político en su beneficio. La oposición de muchos era netamente política: dado que se trataba de una iniciativa republicana, los demócratas tenían que estar, por definición, en contra, más aún ante la perspectiva de que su aprobación coadyuvara a la reelección de Bush. Varios congresistas, en una franca actitud proteccionista, se oponían tanto a la Ronda Uruguay como al tlcan, sobre todo los que representaban a la región del llamado Rust Belt (donde se ubica la vieja industria de trabajo intensivo: Illinois, Pensilvania, Ohio, Virginia Occidental, Michigan, Maine, Connecticut, Rhode Island y Vermont). Otros parlamentarios de los estados del sur (las dos Carolinas, Alaba- ma, Georgia, Tennessee, etc.) estaban en contra por el temor en sus distritos electorales a la competencia de los productos mexicanos, lo que también ocurría en el caso de los que representaban a las zonas productoras de cítricos de California y Florida. La gran mayoría de los legisladores opuestos era demócrata, obligados a ello por las presiones de grupos locales, como las asociaciones de textileros, agricultores, industriales, etc., o de los sindicatos. En síntesis, la oposición se compuso de un conglomerado de intereses que abarcaban desde los productores que temían la competencia mexicana, los ecologistas preocupados por el posible impacto del tratado en el medio ambiente, los que lo hacían por razones ideológicas o políticas, hasta los sindicatos preocupados porque los salarios más bajos en México propiciaran que las empresas emigraran dejando atrás una cauda de desempleados o que sus salarios se redujeran.

127 Carlos Salinas de Gortari, op. ciL, p. 128.


En el caso de los sindicatos estadunidenses influía la circunstancia de que, como habían venido perdiendo fuerza política, buscaban encontrar en la causa del tlcan un nuevo motivo de cohesión y fortalecimiento. En la década de los sesenta, las organizaciones sindicales aglutinaban a 30% de la fuerza laboral, pero ya para la de los noventa agrupaban sólo un 15%: “[...] al principiar la revolución neoconservadora de Reagan, la proporción de trabajadores sindicalizados se acercaba al 25%. Hoy apenas es el 15%”.128 En el amplio espectro de la oposición sindical, sin embargo, se presentaron vanados matices, pues las posiciones iban desde el rechazo total hasta la presentación de enmiendas y adiciones al proyecto de tratado. La principal agrupación que cuenta con alrededor de 14 millones de afiliados provenientes de 88 sindicatos nacionales, la American Federation of Labor & Congress of Industrial Organizations (afl-cio) se inconformó con la manera en que se llevaban a cabo las negociaciones y se pronunció por una mayor democratización del proceso que beneficiara a los trabajadores estadunidenses y mexicanos, no nada más a las minorías privilegiadas de los dos países, y por el respeto al medio ambiente.129

La United Food and Commercial Workers International Union (ufcw), que cuenta con 1.3 millones de afiliados provenientes de 700 sindicatos de Estados Unidos y Canadá, sostuvo también que no se reportarían beneficios para la clase trabajadora, sino que saldrían perdiendo “los trabajadores más pobres y vulnerables tanto de México como de Estados Unidos”.130 En esa virtud propuso modificar el tratado para que incluyera temas como los relativos a la condonación de la deuda extema de México, la creación de un fondo para el desarrollo regional, de otro fondo para la protección ambiental, y otorgar a México mayor asistencia técnica y financiera. La Amalgamated Clothing & Texlile Workers Union (actwu), que cuenta con 280 000 miembros de la industria textil y del vestido, también consideró que se afectaría a los trabajadores y propuso incorporar al tlcan las cuestiones sociales y algunas medidas antimonopólicas para que no sólo se beneficiaran las transnacionales.131 La Union of Electronic, Elec-

128 Luis González Souza, México en la estrategia de Estados Unidos: enfoque a la luz del TLC y la democracia, México, Siglo XXI, 1993, p. 62.

129 Ibid., pp. 63-68.130 Ibid., p. 72.131 Ibid., p. 76.

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Ibi(L, pp. 89-90.Ibid., p. 92.lbid„ p. 27.Ibid., p. 29.

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trical, Salaried Machine and Fumiture Workers (iue), con 165 000 miembros, atribuía la crisis del sector a la migración de las empresas estadunidenses a otras naciones con fuerza laboral más barata, y por ello se oponía al tlcan. La International Brotherhood of Teamsters, legendaria por sus luchas sindicales y niveles de corrupción, estuvo en contra de un tlcan apresurado que no incluía la debida protección de los trabajadores, y propuso adicionarlo para favorecer el desarrollo económico de México y la disminución de sus desigualdades sociales.132 Finalmente, los sindicatos de los trabajadores del campo (producción de cítricos, aguacates, aceitunas, almendras, jitomates, etc.) se manifestaron también en contra esgrimiendo criterios localistas para proteger sus productos de la competencia mexicana.133 En síntesis, a pesar de la oposición del movimiento sindical, algunos de sus sectores formularon propuestas complementarias. Los ecologistas, por su parte, estructuraron una coalición ad hoc que incluyó a las principales organizaciones de Estados Unidos, algunas de Canadá y otras de índole internacional, e hicieron propuestas en materia de salud y ecología que pasaron a formar parte de la llamada Carta Social y Ecológica. Entre las más activas figuraron Greenpeace USA, National Wildlife Foundation, Friends of the Earth y Natural Resources Defense Council.

Frente a toda esa oposición hubo también mucho apoyo al tlcan que, a fin de cuentas, fue el que prevaleció. Desde un principio la Casa Blanca contó con el respaldo de las grandes corporaciones que habían adquirido mayor influencia desde la revolución consenadora de Reagan, influencia que de manera inevitable se extendió al ámbito “de las relaciones Estados Unidos-México”.131 A pesar de que casi 99% de las empresas de ese país son pequeñas y medianas y constituyen “la columna vertebral de la economía estadunidense”,135 la realidad es que las grandes transnacionales (el 1%) son las que ejercen mayor peso político en Washington. La pérdida de competitividad de la industria estadunidense de los años sesenta y setenta le dio a las relaciones con México un nuevo valor estratégico, comenzándose a ver al país como un medio para contrarrestar la competencia de las demás naciones


desarrolladas, en especial de Japón y Alemania. En esa virtud, las “me- gaeinpresas o el empresariado Goliat”,136 organizadas en torno a poderosas cúpulas como la Business Roundtable (la cúpula de cúpulas),137 la U.S. Chamber of Commerce, la National Association of Manufacturera, el National Foreing Trade Council, el US Council of the US- Mexico Business Comité, etc., fueron aliados clave.

La visión de las grandes corporaciones no siempre fue compartida por la pequeña y mediana empresa, puesto que sus respectivas cúpulas se pronunciaron tanto a favor como en contra. El American Textile Manufacturera Institute (init) se opuso por considerar que la eventual “invasión” de textiles mexicanos provocaría la quiebra de “cientos de empresas y la pérdida de más de 400 000 empleos”.138 La United Fruit & Vegetable Association (ufava), que cubre 80% del mercado estadunidense de frutas y vegetales, dejó saber que sus miembros se encontraban divididos, pues en tanto unos “sienten que serán dañados”, otros consideran “que serán beneficiados”,139 razón por la que condicionó su apoyo a la inclusión en el tlcan de ciertas disposiciones que protegieran al sector. La Made in USA Foundation (musaf) rechazó abiertamente el proyecto porque acentuaría el “vergonzante déficit comercial”140 ocasionado por la competencia extranjera. La Small Business Exporters Association (sbea) no lo rechazó, pero condicionó su respaldo a que el tratado no fuera producto sólo de los intereses de las grandes empresas. La National Organization for Raw Materials también se pronunció por la democratización de las relaciones bilaterales y contra el imperialismo económico: “El llamado libre comercio es, en realidad, un lenguaje doble para expedir licencias de saqueo a un selecto grupo de bribones, mejor conocidos como megaempresas y bancos que pretenden dominar todas las ramas de la industria y el comercio en el Nuevo Orden Mundial del presidente Bush”.141

136 IbicL, p. 30.137 Integrada por los dirigentes de las 200 corporaciones más grandes, como

ibm, GTE, Dan & Kraft, Prudential, Goodrich Euzkadi, Pfizer, GM, Exxon, Du Pont, etcétera.

138 Comunicado de la init al Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes, citado en Luis González Souza, op. cit., p. 50.

139 Luis González Souza, op. cit., p. 52.H0 IbicL, p. 54.H1 Ibid., p. 59.

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Carlos Salinas, op. ciL, p. 128.Ibid., p. 67.Ibid., p. 88.Ibid., p. 123.

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Tanto quienes respaldaban el tlcan como sus opositores se aglutinaron en torno a dos formidables coaliciones que cabildearon al Congreso y a la opinión pública. En el primer caso se constituyó la US-nafta Coalition, integrada por hombres de negocios y representantes de la sociedad civil que, hacia 1993, llegó a contar con más de 2 300 empresas encabezadas por las 500 compañías más grandes del país.142 La oposición mexicana limitó inicialmente sus acciones al ámbito nacional, pero en la medida en que el proyecto avanzó, las amplió al estadunidense. La oposición más tenaz provino del Partido de la Revolución Democrática (prd) y del Parüdo Popular Socialista (pps), y en el primer caso la encabezaron el candidato presidencial de dicho partido, Cuauhtémoc Cárdenas, y la senadora Ifigcnia Martínez de Navarrete.143 Durante las audiencias del fasl track, celebradas a principios de 1991, participaron incluso algunos mexicanos, como Adolfo Aguilar Zínzer y Jorge Castañeda Gutman, quienes en esos momentos colaboraban en la campaña presidencial de Cárdenas.144 En el más importante partido de oposición, Acción Nacional (pan), las opiniones estuvieron divididas: connotadas figuras como Diego Fernández de Cevallos apoyaban la iniciativa, en tanto que otros, como Pedro Gama Medina, Antonio Lozano Gracia y Felipe Calderón, se oponían. José Ángel Conchello llegó a sostener que ningún mexicano bien nacido firmaría el tlcan.145 De la misma forma, el Grupo de los 100, integrado por ecologistas mexicanos, se coordinó con sus homólogos estadunidenses para apoyar la inclusión de diversas disposiciones que aseguraran la debida protección ambiental.

Los opositores nacionales y extranjeros cerraron filas en tomo a la Social Charter, exigiendo que se incorporara al tratado. Como la presión del cabildeo opositor llegó a convertirse en una verdadera papa caliente” para el Congreso, sus líderes decidieron trasladársela al Ejecutivo. El presidente del Comité de Finanzas del Senado, Lloyd Bentsen, fue uno de los demócratas que con mayor decisión respaldó al tlcan; el presidente del Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara Baja, Dan Rostenkowski, y el líder de la mayoría demócrata de la Cámara de Representantes, Richard Gephardt, enviaron sendas cartas

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146 Carta del senador Lloyd Bentsen y el representante Dan Rostankowski, fechada el 7 de marzo de 1991, dirigida al presidente George Bush.

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al presidente Bush haciéndole ver que, como muchos legisladores habían sostenido, “un buen número de legítimas preocupaciones que, a nuestro juicio, deben ser atendidas en forma adecuada antes de que el Congreso considere la autorización de la extensión del fasl track [...] solicitamos que nos proporcione, antes del 1 de mayo, sus puntos de vista sobre cómo la administración piensa considerar estos otros temas relevantes. Ese plan de acción será esencial para las deliberaciones del Congreso sobre su solicitud de la vía rápida”.146 Con ello los demócratas buscaban encontrar una salida política al problema; en especial, dado que Richard Gephardt se perfilaba como uno de los candidatos a la presidencia, confrontaba el dilema de no dar su respaldo al tlcan y mostrar una actitud proteccionista y poca visión de estadista, o bien enfrentarse a sus correligionarios y disminuir las posibilidades de su nominación. El texto de las cartas de los tres demócratas era similar, salvo que la de Gephardt añadía el problema del eventual desplazamiento de trabajadores estadunidenses, una de las principales preocupaciones de los sindicatos, sector tradicionalmente contribuyente de las campañas de los demócratas. El 1 de mayo Bush respondió lo que su gobierno se proponía hacer, e hizo del conocimiento de Gephardt las medidas que adoptaría para ampliar el programa ya en curso (Labor and Industry Adjustment Assistance) de ayuda a los trabajadores desplazados. En respuesta a lo anterior, Gephardt promovió la aprobación de una resolución, que llevó su nombre, en la que se aceptaba el ofrecimiento presidencial y se solicitaba mantener informado al Congreso sobre la forma en que se irían atendiendo las preocupaciones expresadas. Gracias a esta estrategia se salvaron los escollos y pudo aprobarse el fast track, pero la cuestión permaneció vigente y, con el cambio de gobierno, dio origen a los acuerdos paralelos.

La elección, en noviembre de 1992, del presidente William Clinton trajo consigo nuevas complicaciones. Una de las grandes preocupaciones del gobierno mexicano había sido que el proceso llegara a coincidir con el periodo electoral de 1992 y pasara a formar parte de la “grilla” de la campaña, lo que lamentablemente ocurrió. Como las negociaciones formales sólo pudieron iniciarse en Toronto hasta junio de 1992, cuando la campaña electoral estaba ya en plena efervescencia, el de por sí visible y difundido debate sobre el tratado adquirió una

EL LOBUY EN MÉXICO 151

g,

U.S. News & World Reporl, 29 de marzo de 1993, p. 27.147

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• una propuesta de la legislación por medio de la cual se aplicarían las disposiciones del mismo;

• otro documento sobre las acciones administrativas que se tomarían para aplicar dicha legislación;

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relevancia política desmedida y, como se esperaba, fue manipulado con fines electorales. En ese complejo contexto, que inevitablemente influyó en el desarrollo de las negociaciones üilaterales, se logró concluirlas el 12 de agosto de 1992 en la ciudad de Washington.

A pesar de que el proyecto era republicano, los demócratas estuvieron conscientes de su trascendencia política y económica, de modo que, como se indicó, el aspirante a la presidencia de dicho partido, Richard Gephardt, respaldó la vía rápida con algunas condiciones, pero como las circunstancias favorecieron la nominación de Clinton, Gephardt retiró su candidatura, y en beneficio de la unidad se pusieron de acuerdo en una plataforma única. Respecto al tlcan, se reunieron en la ciudad de San Luis y acordaron que Clinton adoptaría la posición de Gephardt respaldando el acuerdo a condición de que se tomaran en cuenta la Carta Social.117 Tras mantener un inquietante silencio sobre el tlcan, finalmente Clinton precisó en octubre de 1992 que respaldaría la aprobación del tratado siempre y cuando incluyera, como acuerdos paralelos, las cuestiones ambientales y la protección de los trabajadores.

Como a la derrota de la oposición en lo concerniente al fast track se sumaba ahora el respaldo del gobierno de Clinton, aquélla concentró su lobby en impedir la sanción final del tlcan por parte del Congreso. En México, Cuauhtémoc Cárdenas formalizó, por segunda vez, su candidatura a la presidencia, y durante la ceremonia respectiva reiteró su total oposición al tlcan; al día siguiente su partido firmó un pacto “antiTLCAN” con la coalición Arco Iris de Estados Unidos. De septiembre a noviembre, todas las partes interesadas desplegaron, de nuevo, un frenético lobby ante el Legislativo y los medios de comunicación. Finalmente, el 17 de noviembre de 1993, la Cámara de Representantes votó el complicado paquete de documentos relativos a la aprobación del tlcan, ya que en aquel país, a diferencia de México, el texto no revistió el carácter de tratado sino de un “acuerdo” que se hacía acompañar de:

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LOS AÑOS POSTERIORES AL TLCAN

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• una explicación sobre la forma en que lo anterior afectaría las leyes estadunidenses en vigor;

• un informe sobre las repercusiones y beneficios que se derivarían para los intereses comerciales del país, y

• el texto de los acuerdos paralelos.148

Al aprobarse el Tratado, México desmanteló su formidable “armada”. Quizá no fue la decisión más acertada, puesto que si bien ya no era necesario mantener un esfuerzo de esa magnitud y costo, la

Tras otro prolongado debate, pasadas ya las diez de la noche, se llegó a la votación: 234 votos a favor y 200 en contra (100 de los primeros correspondieron a los demócratas; el fast track se aprobó con 95 votos demócratas). El Senado hizo lo propio: 61 votos a favor (33 republicanos y 28 demócratas) y 38 en contra. En México, la votación en el Senado se realizó el 23 del mismo mes, y votaron a favor del tlcan 56 senadores del pri y del pan, contra sólo dos del prd.

Con lo anterior culminó el laborioso y muy complejo proceso que se prolongó por tres largos años. La aprobación final del tlcan se consideró un acierto que le dio a Clinton la “estatura de estadista de la que hasta entonces había carecido”.149 A pesar de que la elección de un demócrata dificultó en exceso las cosas, a fin de cuentas también contribuyó a la aprobación por parte del Congreso, pues el republicano Bush no hubiera contado con los votos demócratas indispensables. Aunque el cambio creó angustiosos momentos de incertidumbre, también permitió que el proyecto se convirtiera en una iniciativa bipartidista avalada por las dos principales fuerzas políticas del país. Lo más paradójico de todo este complicado proceso fue el hecho de que la negociación del texto del tratado por los representantes de México, Estados Unidos y Canadá requirió tan sólo de 14 meses, pero se consumieron casi tres años en el cabildeo, lo que deja ver con claridad la enorme y decidida importancia del lobby en el sistema político estadunidense.

148 Hermann von Bcrtrab, op. ciLt pp. 181-182.149 Ibid., p. 251.

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Liliana Ferrer Silva, op. ciL, p. 19.IbitL, pp. 19-20.IbicL, p. 21.

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‘«3 enorme interacción entre los dos países, acentuada por la entr^ en vigor del Tratado, hacía necesario continuar el cabildeo en permanente para muchos temas y cuestiones. A pesar de lo anter¡0^ como los graves problemas que el país vivió en el último año gobierno de Carlos Salinas de Gortari que remataron con la crjs¡s del llamado “error de diciembre” registrada en el tránsito del bierno de Salinas al de Ernesto Zedillo, provocaron que la “luna óe miel entre México y Estados Unidos por el tlcan”150 tocara a su y que la imagen del país se deteriorara, por lo que se recurrió nueva cuenta al lobby. En efecto, frente a la nueva crisis del peso mexicano, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público contrató los servicios de Clearly, Gottlieb, Steen 8c Hamilton (2.4 millones de dólares en 1995) con el fin de que proporcionara asesoría sobre la legislación que se propuso en el Congreso para el rescate financiero de México, coadyuvara en las negociaciones de los acuerdos que se celebraron con el Departamento del Tesoro y la Reserva Federal de Nueva York, y mantuviera contacto con los funcionarios responsables de aplicar la Mexican Economic Stabilization Act de 1995.151 En total, durante el gobierno del presidente Zedillo, principalmente para los fines mencionados, se gastaron alrededor de 12 millones de dólares anuales, y hacia el final de sexenio, pasada ya la crisis y lograda la estabilidad económica, sólo se erogaron 5.4 millones de dólares en 1999, y 6.6 en el año 2000. Lo anterior mostró, nuevamente, que los gobiernos mexicanos sólo recurren al lobby en Estados Unidos para atender emergencias, nunca en forma preventiva y sistemática como hacen otros países.

Cuando el nuevo gobierno del presidente Vicente Fox llegó al poder, estimó que ni la agenda ni la imagen del Partido Acción Nacional se habían presentado con la debida objetividad en Estados Unidos, por lo que en 2000 el pan contrató los servicios de Anne Smith Caparso para establecer contactos con funcionarios de gobierno, think tanks y medios de comunicación de aquel país, así como para concertar encuentros con los miembros del Congreso a fin de “proveer información sobre los cambios y reformas en México”152 del nuevo mandatario. Por consiguiente, y hasta el mo-


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mentó, el pan fue el único partido político mexicano registrado ante el Departamento de Justicia para realizar tareas de cabildeo. En 2001 se retuvo a varias de las agencias que habían trabajado para las autoridades priistas, como fue el caso de Public Strategies Washington, Shawn Piltman llp y Phelps &: Phillips, cuyos contratos renovó la Secretaría de Economía para que se siguieran ocupando de diversas cuestiones de índole comercial. Además se contrataron otras, como Patton Boggs, apco Worlwide, Skadden, Ais, Slate, Meaher & Flor, y Barbour, y Griffith and Rogers. Aunque el acercamiento a estas agencias persiguió el declarado objetivo de apoyar las gestiones del gobierno foxista en su tema prioritario de las relaciones bilaterales, la negociación de un acuerdo migratorio, la realidad fue que en los registros oficiales de la fara sobre los lobistas trabajando para México el tema migratorio sólo figuró dos veces de un total de 34 menciones sobre las actividades que realizaban para el país. La conclusión de los analistas es que “no se realizó suficiente trabajo de base por parte de las firmas de cabildeo”.153 Lo anterior, aunado a los atentados del 11 de septiembre y las complejidades propias de este conflictivo tema, hicieron imposible tanto la reforma migratoria como un acuerdo con México. A pesar de que después de los criminales atentados terroristas el gobierno mexicano aumentó la contratación de lobistas para promover el acuerdo migratorio (con un costo de casi 11 millones de dólares), fue obvio “que el momento para invertir fuertemente en el cabildeo había pasado. El 11 de septiembre cambió las prioridades para Estados Unidos”. Tras la reelección de Bush, México redujo su gasto en el lobby a 8.8 millones de dólares en 2003, y aunque no hay registro de que en 2004 y 2005 se volvieran a contratar agencias para el tema migratorio,154 en 2007 y 2008 por este concepto se pagaron 2.7 millones de dólares a fin de facilitar que el Congreso eliminara las restricciones para que los camiones mexicanos pudieran transportar mercancías en territorio estadunidense. Las empresas de cabildeo Pillsbury Winthrop Shawn Pittman y Public Strategies Washington recibieron 1.33 millones de dólares.*55

Ibid., p. 23.Ibid., p. 25.De los más de 22 mil contratos del /^extranjero registrados en 2007-2008,

sólo el 8.4% fue de America Latina. El Universal, 9 de septiembre de 2009.

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156 Comentario de Susan Martín, directora del Instituto para el Estudio de la Migración Internacional de la Universidad de Georgetown, citado en El universal, 9 de septiembre de 2009, p. 24.

De todo lo anterior pueden extraerse múltiples conclusiones En primer lugar, históricamente, México ha cabildeado en otros países, sobre todo en Estados Unidos, pero sus esfuerzos han sido de carácter coyuntural para atender o solucionar problemas que fueron prioritarios para el gobierno en tumo, a excepción hecha del Porfiriato, cuando el lobby fue un instrumento permanente del régimen del presidente Díaz. Como se vio, una vez alcanzados los objetivos deseados, se dejó de utilizar el cabildeo, lo que ha significado perder efectividad para influir en el sistema político estadunidense, mostrar una política errática hacia los factores de poder de aquella nación y perder la importante experiencia adquirida. Asimismo, ello ha implicado la contratación de distintas y variadas agencias, lo que, por una parte, ha impedido que alguna se especialice en los asuntos mexicanos y, por la otra, que posteriormente dichos lobistas pongan a disposición de otros contratantes la información sobre México, en especial sus fortalezas y debilidades. Los países que mantienen un permanente buscan no sólo solucionar los problemas del momento, sino sobre todo desplegar una acción preventiva que permita mantener un clima político amistoso y de cooperación con la superpotencia.

Otro problema de esa política “errática” consiste en que muchas veces la contratación de lobistas la han hecho dependencias gubernamentales diferentes —incluida la presidencia misma— al margen del cabildeo institucional que realiza la embajada de México en Washington, lo que abre flancos frente a quienes son el objetivo del cabildeo mexicano y crea descoordinación, duplicidades, contradicciones y muchos conflictos. El esfuerzo debe ser, como en los casos de Canadá,

Ambas administraciones no entendieron cómo se formula la loria en Estados Unidos. Durante el primer año de sus discusiones una adecuada comprensión respecto al papel del Congreso. Es . te pensar que si el presidente lo favorece, el acuerdo migratorio Ser? bado. Hay muchísimos y diferentes intereses involucrados. En tanto comercio es visto como un tema de política exterior respecto al cual

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1 que d greso está dispuesto a dar al presidente la autorización para negocia- ° dos por la vía rápida, la migración se considera un interés unilateral h brazo del Congreso.156

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Israel, Japón, Colombia o Irlanda, sólo por citar algunos casos, coordinado y dirigido por el embajador, pues de lo contrario su actuación y la de los lobistas difícilmente podran resultar exitosas.157 Hasta el momento, pese a la enorme importancia que tienen para la nación las relaciones con Estados Unidos, de la indiscutible realidad de que en Washington sólo se puede ser efectivo recurriendo al lobby, de la gran experiencia que se ha adquirido a lo largo de los años en este renglón, del buen número de personas que se han capacitado en esta compleja actividad,158 del hecho de que México cuenta con una enorme población de origen mexicano y la red de consulados más grande en Estados Unidos,159 y del elevado costo de los esfuerzos diplomáticos, México sigue siendo un país que sólo recurre al cabildeo en forma circunstancial e improvisada, no como una “política de Estado” o una estrategia de la política exterior hacia la gran potencia.

157 Otros ejemplos que pueden citarse son los del lobby judío y el de la comunidad cubana de Florida, que si bien no pueden considerarse estrictamente lobbies extranjeros, pues son realizados por ciudadanos estadunidenses, sí han alcanzado un gran impacto en la formulación de la política exterior del país.

158 Es evidente nuestro desperdicio de recursos humanos y de experiencia, puesto que los funcionarios del servicio exterior que colaborábamos en la embajada mexicana durante la negociación del tlcan, así como los de ¡a Oficina de Negociaciones Comerciales de la Secofi, fuimos capacitados tanto por los lobistas profesionales que se contrataron como por las actividades prácticas que realizamos aquellos años. Sin embargo, al aprobarse el tlcan pasamos a ocuparnos de tareas y áreas totalmente ajenas al cabildeo en Estados Unidos, y cuando nuevamente se requirió realizarlo se tuvo que entrenar, por la vía práctica y de manera improvisada, a nuevas personas. Aunque los gobiernos sucesivos ya no aprovecharon dicha experiencia, varios ex funcionarios lo hicieron en forma personal creando sus propias firmas de cabildeo o de relaciones públicas.

159 Como se vio en páginas anteriores, estos dos recursos sí se utilizaron eficientemente para el cabildeo durante la negociación del tlcan.

160 Comentario de la doctora Guadalupe González, del cide, citado en Liliana Ferrer Silva, op. ciL, p. 14.

La última vez que nos comprometimos en un lobby activo en Estados Unidos, la campaña no fue dirigida por la Secretaría de Relaciones Exteriores. Durante la negociación del tlcan, la Secretaría de Comercio y la presidencia lo orquestaron todo. Fue el proyecto de un grupo particular en el poder y no un proyecto de Estado. No hubo una memoria histórica. La realidad es que la Secretaria de Relaciones Exteriores no cuenta con los recursos humanos, ni con el personal entrenado en el mercadeo político, el cabildeo, o el manejo de los medios que las demandas contemporáneas requieren.100

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LA DIPLOMACIA BILATERAL

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1 José Lion Depetre, Derecho diplomático, México, Librería de Manuel Porrúa, 1952, p. 159.

2 Ismael Moreno Pino, La diplomacia. Aspectos teóricos y prácticos de su ejeracio profesional, México, Secretaría de Relaciones Exteriores-Fondo de Cultura Económica, 2001, p. 203.

Como bien sabemos los diplomáticos de carrera, el lobby es una práctica frecuente y corrientemente utilizada en el desempeño de la función diplomática contemporánea. Sin embargo, es interesante señalar que, por una parte, ni los tratadistas ni los tratados del derecho diplomático mencionan ese hecho y, por la otra, igualmente muchos diplomáticos se rehúsan a aceptar dicha realidad, aunque de modo asiduo recurran al cabildeo en su desempeño profesional. Ello puede tener muchas explicaciones, como las de que tradicionalmente el ejercicio del lobby se ha asociado al siempre delicado y espinoso tema de la injerencia en los asuntos internos del Estado receptor, y a que el derecho diplomático no lo ha reconocido como una actividad propia de los agentes diplomáticos.

En efecto, la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de las Naciones Unidas —documento fundamental del derecho diplomático que precisa las cuatro actividades clásicas del quehacer diplomático: representación, observación, negociación y protección—1 señala que las principales funciones de un agente diplomático son: 1] representar al Estado acreditante ante el Estado receptor; 2] proteger los intereses de los nacionales ante el Estado acreditante; 3] negociar con el Estado receptor; 4] enterarse e informar sobre todos los acontecimientos que ocurran en el Estado receptor, y 5] fomentar las relaciones amistosas y económicas.2 Como se desprende de lo anterior, el cabildeo no forma parte de dichas funciones puesto que, podemos inferir, no es una función propiamente dicha, sino más bien un medio, método, técnica, estrategia o mecanismo para poder cumplir con las citadas responsabilidades. En tal sentido cabría agregar también la gran

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3 El autor recuerda que en gran número de ocasiones los propios funcionarios del Departamento de Estado solicitaron que los funcionarios de la embajada mexicana cabildeáramos ante los miembros del Congreso para sacar adelante asuntos que, por una u otra razón, eran obstaculizados por los congresistas. El caso antes reseñado del lobby para el tlcan no fue una excepción, sino uno de los mejores ejemplos de cómo funcionan las cosas en el Washington político.

importancia de la cultura y la práctica política de un país, puesto que en algunas naciones el lobby de diplomáticos extranjeros es una actividad no sólo aceptada sino hasta promovida por las autoridades locales,3 pero en otras puede ser considerado algo impropio y hasta nocivo o ilegítimo. En el primer caso se encuentra Estados Unidos, donde el cabildeo es un procedimiento inherente al funcionamiento de su sistema político, que los diplomáticos acreditados en Washington deben utilizar si desean ser efectivos en sus tareas. La regla de oro que delimita lo posible y lo qtie no debe hacerse, la proporciona la propia Convención de Viena, cuyo artículo 41 señala la obligación de los agentes diplomáticos de respetar y acatar las leyes del Estado receptor. Aunque en cualquier forma la línea divisoria entre lo que es legítimo o ilegítimo en materia de cabildeo es muy tenue y fácil de transgredir, en el caso de Estados Unidos, tomando en cuenta lo que precisa el citado artículo de la Convención de Viena, el derecho de petición consagrado en la primera enmienda a la Constitución es la base legal para que tanto nacionales como extranjeros puedan emplear el lobby como herramienta de trabajo.

Desde la independencia de Estados Unidos, sus diplomáticos han sido expertos y asiduos lobistas en otras naciones, lo que se deriva de una práctica común y comente dentro de su país. Sin embargo, ello ha sido motivo de serios conflictos y problemas, puesto que en otras latitudes —especialmente en aquellas donde el poder del Ejecutivo era o es el dominante— el activismo de los enriados estadunidenses y su interacción con otros actores políticos, económicos o sociales se han considerado como injerencia en los asuntos internos. Pero al margen de lo que puede ser una distinta interpretación o percepción sobre la forma en que deben actuar los diplomáticos, la realidad es que muchas veces, como lo demuestra la historia de las relaciones del país del norte con México y el resto de América Latina, sus agentes diplomáticos rebasaron las fronteras de lo que es una verdadera labor de cabildeo e incursionaron en una abierta intervención en los asuntos internos, lo que explicaría en gran medida las tradicionales

EL LOBBY INTERNACIONAL

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1 Diccionario de la Real Academia Española.

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l5g reticencias latinoamericanas para cabildear en Washington. Como quiera que sea, el cabildeo diplomático es, a diferencia del pasado, una actividad difundida y aceptada en casi todo el planeta, aunque continúa siendo difícil precisar lo que es o no una transgresión ai principio de no-intervención. No deja de ser paradójico que un país como México, con serias e históricas reticencias para, al menos oficial y abiertamente, cabildear en Washington, y que asimismo ha mostrado siempre un apego irrestricto al principio de no-intervención, en los últimos años llegara a ser acusado en Estados Unidos de intervenir en sus asuntos, como resultado de la activa labor de sus consulados en la protección de los derechos laborales y humanos de los migrantes mexicanos.

Independientemente de todo lo anterior, los diplomáticos siempre hemos sido lobistas para nuestros respectivos gobiernos, puesto que un gran número de las actividades que realizamos cae dentro de las acciones y técnicas propias del cabildeo. En particular, ése es el caso de la función negociadora, puesto que la misma, entendida como la actividad destinada a “tratar asuntos públicos o privados procurando su mejor logro”,4 deja amplios márgenes de maniobra a los que el lobby no es ajeno. Ya en el capítulo relativo a México citamos ejemplos de diplomáticos-lobistas, desde los primeros enriados que buscaron el reconocimiento de independencia por parte de las principales potencias hasta los conservadores que obtuvieron el respaldo de Napoleón III para restablecer la monarquía, Matías Romero durante los gobiernos de Juárez y Díaz, los enriados de los regímenes revolucionarios que lograron el reconocimiento de Washington a sus gobiernos, y sobre todo los que participaron en la negociación del tlcan. Otro ejemplo por citar es la aprobación por los parlamentos de los países miembros de la Unión Europea y del Parlamento Europeo del Tratado Global entre México y la Unión Europea, puesto que como en esos días se desató una fuerte oposición a su entrada en vigor por parte de grupos defensores de los derechos humanos, simpatizantes del Subcomandante Marcos en Chiapas o grupos autónomos y globalifóbicos, etc., los embajadores mexicanos en dichos países tuvimos que desplegar un fuerte cabildeo no sólo ante los poderes Ejecutivo y Legislativo de las naciones donde estábamos acreditados, sino también ante las firmas con inversiones en México,

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las cúpulas empresariales, las universidades, los medios de comunicación, etcétera.

Si bien esos últimos casos fueron situaciones coyunturales y específicas, el cabildeo igualmente forma parte del desempeño cotidiano de la diplomacia, ya que para tratar de convencer y obtener algo de las autoridades, grupos empresariales o de interés del país donde se está acreditado se siguen estrategias propias de lobby. Por ejemplo, cuando un diplomático recibe instrucciones para solicitar el apoyo a la candidatura de un connacional para un puesto en un organismo internacional, no sólo tiene que hacer la petición formal ante la cancillería, sino también proporcionar justificaciones, facilitar datos y esgrimir argumentos convincentes para lograr ese propósito, y en ocasiones también hacerlo ante otras autoridades que participan en el asunto. Lo mismo ocurre cuando se trata de apoyo para conseguir la sede de una reunión internacional, allegarse el respaldo para un proyecto de resolución que se presentará en un organismo o reunión internacional, impedir que se emita una determinada declaración, propiciar que el Ejecutivo o el Legislativo local apruebe alguna ley, convencer a los empresarios de invertir o comerciar en el país, disuadir a los críticos de sus ataques por situaciones o problemas, etc. Obviamente, todo ello depende de la intensidad de los nexos con el país receptor, puesto que cuando son escasos y el único actor que participa en el devenir bilateral es la cancillería, basta con una mera gestión de representación.

A este respecto, como ya se destacó, la forma en que funciona el sistema político estadunidense ha puesto el ejemplo para los demás países respecto al lobby diplomático. Como Estados Unidos mantiene relaciones de importancia con la mayor parte de la comunidad internacional, y muchas de sus decisiones de gobierno tienen impacto en otras naciones, además de que en la formulación de su política exterior intervienen múltiples actores además del Departamento de Estado, es indispensable desplegar un constante cabildeo para promover y defender los intereses del país que se representa. Esta situación ocurre ahora en Europa, puesto que como muchas decisiones que afectan a otros países las toman en Bruselas las instituciones comunitarias, los diplomáticos se ven en la necesidad de cabildear en el Estado miembro donde se encuentran acreditados así como también en la capital europea. Como destaca Alan Henrikson, “en un mundo caracterizado y transformado por la globalización de las actividades

EL LOfífíY INTERNACIONAL

LA DIPLOMACIA MULTILATERAL

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5 Alan Henrikson, “The Future of Diplomacy. Five Prqjrctive Visions . en Liliana Fcrrer Silva, Lobbying in the United States: challengts and opparlunities for Mt-xico in the post 9/11 world, Boston, Weaihvrhead Center for Inicrnaiional Altai rs, t diversidad de Harvard, 2005, p. 12.

6 Ibid,7 CEPAL, El cabildeo para el comercio internacional de América Latina y el Caribe en

Washington D.C., Washington, D.C., 1990.

La gran era del mullilateralisino, iniciada con la creación de la efímera Sociedad de las Naciones al finalizar la primera guerra mundial, comenzó su apogeo al concluir la segunda conflagración mundial con la fundación de las Naciones Unidas y su vasto sistema de organismos

ífii económicas, la práctica diplomática, para algunos, enfrenta el pc]¡gro de llegar a ser obsoleta si no se transforma [...] los d*plornáiiCos pueden requerir de una visión americanizada para adecuarse ¿ mundo en el que las relaciones internacionales se conducen en líneas análogas a la forma como opera actualmente la política domést¡Ca en Estados Unidos”.5 En la experiencia profesional del suscrito, esto es totalmente cierto en el caso de Washington, donde la función de un diplomático es la de un cabildero al servicio de su país: como bien lo precisó el ex embajador canadiense en dicha capital, Alian Gotlieb, su “principal papel era el de lobista”.6 Como también se indicó, esta práctica ya se expandió a casi todos los países, México incluido (donde por largos años se esperaba que los diplomáticos extranjeros limitaran sus contactos, actividades —principalmente, el cabildeo— a la cancillería). Basta recordar, como ejemplo, que en años pasados el gobierno de Cuba cabildeó eficientemente en el Legislativo mexicano para frenar la escalada de deterioro en las relaciones con el Poder Ejecutivo.

La efectividad requiere de una diplomacia en mangas de camisa, de activismo, de visibilidad y de contactos. Se considera que las buenas relaciones de trabajo con diversos organismos del gobierno, especialmente en el Congreso, son básicas para un diálogo efectivo. De acuerdo con los expertos, la diplomacia tradicional de actitud discreta que se mueve a través de los causes oficiales, no tiene pertinencia en Washington.7

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vinculados. Si, como vimos, el cabildeo es una actividad estrechamente ligada al desempeño de la diplomacia bilateral, en la diplomacia multilateral es fundamental y básica, puesto que Naciones Unidas y todos sus organismos asociados se crearon a imagen y semejanza del sistema parlamentario anglosajón, lo que en gran medida se debió al hecho de que las dos principales instituciones internacionales políticas de alcance universal, la Sociedad de Naciones y la Organización de Naciones Unidas, fueron iniciativas de los presidentes estadunidenses Woodrow Wilson y Frankiin D. Roosevelt, respectivamente. En efecto, sus iniciativas trasladaron al ámbito internacional la práctica y la experiencia parlamentarias de su país basadas en el lobby, lo que a partir de 1945 se convirtió en el modus operandi de toda la vasta estructura institucional internacional de la posguerra.

Sin embargo, es pertinente precisar que desde el siglo xix aparecieron diversas organizaciones de carácter privado que comenzaron a actuar a escala internacional replicando la forma y procedimientos conforme a los cuales operaban en sus países de origen, lo cual las convirtió en organismos no gubernamentales de alcance universal, cuyo principal objetivo era cabildear a gobiernos y a la opinión pública mundial para impulsar sus agendas. Ejemplos de algunas de estas organizaciones, que incluso precedieron la fundación de los organismos de gobierno internacionales como las señaladas Sociedad de Naciones y Naciones Unidas, fueron la World Anti-slavery Conven- tion creada en 1840 con el fin de, como su nombre lo indica, presionar para que se aboliera la esclavitud en el mundo; el Comité Internacional de la Cruz Roja, establecido en 1863, que entre otros persiguió el objetivo de hacer que la “guerra fuera más humana” impulsando la adopción de las convenciones de Ginebra que son el fundamento del actual Derecho Humanitario Internacional; la Unión Interparlamentaria, fundada en 1900; la Asociación de Derecho Internacional, creada en 1873; la Cámara Internacional de Comercio, establecida en 1919, etc. Este tipo de asociaciones surgieron del convencimiento de individuos, organizaciones privadas nacionales, empresas o sociedad civil en general, de que en un mundo en proceso de globalización, sus preocupaciones, intereses y objetivos ya no podían alcanzarse sólo por medio de su labor interna, sino que era necesario convertirse en organismos internacionales de carácter privado para actuar en forma global. Y su proliferación fue tal que ya para 1910 se volvió necesario crear la Unión de Asociaciones Inter-


1

Al mismo tiempo, también las iniciativas políticas privadas han globalizado su trabajo. Greenpeace y Amnistía Internacional han extendido su lucha por el medio ambiente y los derechos humanos a casi todos los países de la Tierra, y son tan conocidos como la Coca-Cola y la emisora mtv. La victoria de los ecologistas sobre la multinacional petrolera Shell y el gobierno británico en la disputa por el hundimiento de la plataforma petrolífera Brent Spar en el verano de 1995, fue interpretada por muchos como la nueva forma de política supranacional, una especie de democracia de los consumidores mediante una presencia mundial en los medios.10

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8 D.W. Bowet, The Law of International Institutions, Londres, Frederick A. Prae- ger Publisher, 1963, p. 4.

9 De acuerdo con la ONU, actualmente existen más de 15 mil ong internacionales.10 Hans-Pcter Martin y Harald Schumann, La trampa de la globalización. El ataque

contra la democracia y el bienestar, Madrid, Tauros, 2005, p. 264.11 Aunque la estructura interna es la misma en todas las organizaciones, sus

órganos reciben distintos nombres. Por ejemplo, el equivalente de la Asamblea General de la onu es en la oit la Conferencia Mundial del Trabajo y en la oms la Conferencia Mundial de la Salud. En el caso de los consejos, el de la onu recibe el nombre de Consejo de Seguridad y en los demás: Consejo de la oit, Consejo de la oms, Consejo de la fao, de la oaci, etcétera.

Para su debido funcionamiento, todos los organismos internacionales de carácter gubernamental (la onu y sus organismos especializados: OIT, FAO, UNESCO, OMS, FMI, MB, OACI, UPU, UIT, OMM, OCMI, omc, etc.) fueron dotados de una asamblea o conferencia, un consejo y una secretaría permanente,11 de manera que la estructura y

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nacionales, que coordinaría los esfuerzos y el cabildeo de todas.» Acontecimientos como las dos guerras mundiales y la guerra frfa incentivaron aún más a la sociedad civil para actuar externamente, por lo que la proliferación de las ong en el siglo pasado fue exponencial y el papel que hoy día desempeñan como actores internado- nales9 es de suma importancia, tanto en respaldo de las acciones de gobiernos y organismos internacionales en temas y asuntos diversos, como en oposición a los mismos. En resumen, a imagen y semejanza de lo que ocurre en los países individuales, en el escenario internacional existen grupos de interés y de presión que mediante diversos métodos, principalmente el cabildeo, influyen en el proceso de toma de decisiones del complejo entramado institucional que los gobiernos han creado para conducir y reglamentar las relaciones entre estados.

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forma de operar de los dos primeros, en los que están representados los estados miembros a través de sus delegados o representantes, fueron semejantes a los de los foros parlamentarios deliberativos de los poderes legislativos nacionales. En las sesiones se adoptan, mediante un debate parlamentario, resoluciones con validez jurídica internacional, que equivalen a las leyes nacionales. La diferencia entre la asamblea o conferencia y el consejo es que la primera, el órgano principal de la organización, se reúne sólo una vez al año, en tanto que el consejo sesiona con más frecuencia y hace las funciones de la asamblea mientras ésta entra en receso. Estos dos órganos trabajan mediante el cabildeo que llevan a cabo entre sí los propios representantes de los estados miembros, así como del que realizan instancias como las ong, otros organismos internacionales de carácter gubernamental, empresas, grupos sociales, etc. Dicho cabildeo se propone presentar proyectos de resolución o enmiendas, adiciones, modificaciones a los mismos, procedimiento mediante el cual se logra el consenso y los compromisos indispensables para que, finalmente y por votación, se apruebe un texto final y definitivo. El lobby no se inicia propiamente con el comienzo de las sesiones de las conferencias o los consejos, puesto que previamente los gobiernos de los estados miembros que desean determinada resolución por así convenir a sus intereses nacionales, a través de sus misiones diplomáticas someten a la consideración de otros miembros su proyecto, solicitan su respaldo y muchas veces también su copatrocinio. De esta manera, merced al cabildeo previo, que suele denominarse “labor de cancillería”, se busca obtener un respaldo sustancial al proyecto de que se trate para asegurar que, cuando sea volado, logre la aprobación. Por regla general, el primer respaldo que se busca obtener es el del grupo regional (América del Norte, Europa, America Latina, Africa, etc.) para que el proyecto de resolución se presente en nombre de todo el grupo, aunque muchas veces el copatrocinio puede provenir de países de distintas regiones que obviamente comparten las tesis y postulados del proyecto. Este procedimiento de lobby se emplea asimismo para todas las votaciones, que bien pueden ser para elegir a los miembros de los consejos —que son puestos rotatorios—, al presidente de la reunión, a la mesa directiva de las comisiones, la sede de alguna reunión, etc. Al igual que en el caso de los parlamentos nacionales, es muy común la práctica denominada logrolling, que consiste en


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ie5 obtener, mediante cabildeo, el voto en favor de determinada pr(K puesta, a cambio de ofrecer el voto favorable para la iniciativa otro gobierno, es decir en reciprocidad. Igualmente, como ocurre en los parlamentos nacionales, el cabildeo busca aprobar las nio. ciones. pero también puede proponerse modificarlas, enmendarlas adicionarlas, mediatizarlas, etc., o incluso simplemente “matarlas", lo que se consigue convenciendo a un número suficiente de votantes de no aprobarla.

De nueva cuenta, como ocurre al interior de los países, en el campo de la diplomacia multilateral se suelen presentar serias irregularidades y hasta actos de chantaje y de corrupción, puesto que este campo no es más que un mero reflejo de las realidades nacionales. Así, no ha sido infrecuente que la voluntad de los delegados que asisten a los eventos internacionales, o de los gobiernos que los designan, sea determinada por las presiones que ejercen los factores reales de poder del planeta, pues en no pocas ocasiones los países desarrollados, a fin de que se apruebe o no una determinada decisión en los organismos internacionales, consiguen el voto de naciones subdesarrolladas o más débiles ofreciendo a cambio proyectos de cooperación técnica, inversiones, préstamos, transferencia de tecnología, donación de equipos, becas, etc., o bien con amenazas de no ayudarlos en una u otra cuestión. Incluso se llegan a registrar casos de vil compra de votos al ofrecer dinero contante y sonante a un delegado para que asuma tal o cual posición. Las practicas nocivas del cabildeo interno se han trasladado al ámbito internacional, y aunque por lo general se suele criticar ferozmente la corrupción prevaleciente en el Tercer Mundo, se pasa por alto que tan corrupto es el que corrompe como el que se deja corromper.

Considerando lo anterior, se puede afirmar que los organismos gubernamentales internacionales, así como la diplomacia multilateral, operan y funcionan esencialmente a partir de un permanente e incesante lobbying entre todos los actores, de modo que éstos son lobistas al servicio de sus gobiernos o de las entidades, grupos, asociaciones, empresas, individuos, etc., a los que representan. Lo anterior nos lleva a concluir que el cabildeo es una practica no sólo nacional, sino que se ha extendió a los ámbitos regional —como en el caso de la oea, la Unión Europea, la Organización de la Unidad Africana, etc.— e internacional o global, como en el caso de las Naciones Unidas y todo su vasto sistema.


LA PROBLEMÁTICA GLOBAL

A medida que el planeta se globaliza, se ha hecho más necesario que todos los miembros de la comunidad internacional tomen medidas, acciones y decisiones conjuntas tanto para reglamentar, manejar y encauzar los complejos nexos que genera la infinidad de interacciones entre países, como para tratar de resolver los muchos y variados problemas que no pueden ya enfrentarse sólo en un plano nacional. Lo anterior se lleva a cabo mediante la muy complicada arquitectura institucional de alcance internacional que se ha venido foijando desde el siglo xix y que, como se indicó, creció exponencialmente en el xx a partir de las dos guerras mundiales. En el centro de dicho andamiaje se encuentra el sistema de Naciones Unidas, que se complementa con la multitud de otros organismos internacionales gubernamentales que operan en los ámbitos mundial, continental, regional o subregional y que se ocupan de todo tipo de cuestiones, a saber: Grupo de los 20, de los Ocho, de los Cinco, la oea, apeo, tlcan, Unión Europea, Mercosur, Comunidad Andina de Naciones, Mercado Común Centroamericano, otan, Organización de la Unidad Africana, etcétera.

Teniendo en cuenta que la globalización ha hecho que se mun- dialice no sólo lo positivo (como la mayor fluidez del movimiento de personas, mercancías, ideas, información, conocimiento, educación, capitales, etc.), sino que también lo hagan los fenómenos negativos, como degradación del medio ambiente, drogadicción, narcotráfico, mafias internacionales, pornografía infantil, tráfico de armas convencionales y nucleares, migración, refugiados, pandemias como el sida, fiebre de Lasa, de los Legionarios, ébola, cólera, gripe aviar, tuberculosis, tifo negro, etc., es cada vez más necesaria y urgente la con- certación mundial. En esa virtud, el Sistema de las Naciones Unidas se ocupa, desde hace más de 60 años, de una inmensa e impresionante lista de temas (mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, desarme y no-proliferación de las armas nucleares, solución pacífica de controversias, transición de países del régimen colonial a uno independiente, terrorismo, desarrollo económico y social, agricultura, ganadería, pesca, industria, educación, cultura, preservación del patrimonio cultural, medio ambiente, derechos humanos, ayuda humanitaria en caso de desastres naturales y conflictos bélicos, elecciones, combate a las hambrunas, refugiados y desplazados, narcotráfico, pandemias, comercio, transportes y comunicaciones, aviación


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12 Walter Astié-Burgos, “De la guerra fría al siglo xxi: una difícil transición para la onu”, en María Cristina Rosas (coord.), 60 años de la ONU: ¿qué debe cambiar?, México, UNAM-Australian National University, 2005, p. 70..

13 Hans-Peter Martin y Harald Schumann, op. cit., p. 263.14 M. Mesarovic y E. Peste, La humanidad en la encrucijada. Segundo informe del

Club de Roma, México, Fondo de Cultura Económica, 1974.

Una larga serie de conferencias de la onu —desde la cumbre ambiental de Río de Janeiro en 1992 hasta el encuentro de Estambul de 1996 sobre el futuro de las ciudades, pasando por la conferencia de 1995, en El Cairo, sobre la población mundial— señala la constante intemacionalización de la política. Poco a poco, según parece, se abre paso una especie de coordinación gubernamental mundial.13

Los desafíos que en el siglo xxi confronta la humanidad son múltiples y de una magnitud sin precedente, pero dentro de todos destacan dos cuestiones cruciales que el Club de Roma14 había pronosticado desde la década de los setenta: la creciente brecha entre hombre y medio ambiente, y otra entre las naciones ricas-avanzadas

167

civil, codificación del Derecho Internacional, etc.), de manera que se puede afirmar que difícilmente existe una actividad humana en la que no se involucre.12 Muchos de esos temas y problemas se han abordado no sólo a través de los canales institucionales permanentes de la organización mundial, sino que ha sido necesario convocar conferencias mundiales ad hoc para cuestiones específicas, como es el caso de las de medio ambiente y desarrollo, derechos humanos, población y desarrollo, asentamientos humanos, desarrollo social, de la mujer, etc., o realizar sesiones especiales de la Asamblea General de la onu para debatir la problemática del desarrollo sustentable, países menos desarrollados, niñez, narcotráfico, etc. Incluso, frente a los retos que la humanidad encara en el siglo xxi, en septiembre de 2000 la onu celebró la Cumbre del Milenio, en la que 147 jefes de Estado y de gobierno aprobaron la Declaración del Milenio a fin de fijar una serie de metas y principios básicos de acción en materia de paz y seguridad, protección del medio ambiente, derechos humanos y buen gobierno. Como parte de lo anterior se establecieron plazos específicos para disminuir en el mundo, antes de 2015, los niveles de pobreza, las enfermedades, las hambrunas, el analfabetismo y la discriminación de género.

i 68 VVALTER ASTIÉ-BURGOS

y las pobres-atrasadas. Al finalizar la guerra fría o el enfrentamiento bipolar surgió la esperanza de que esas dos preocupantes brechas se atendieran de manera debida para evitar una crisis. Se formuló entonces el novedoso concepto de “seguridad humana”, el cual sostuvo que tanto la agenda mundial como los enormes recursos que ya no se desperdiciarían en la carrera armamentista deberían dirigirse a elevar los índices de bienestar económico, político, social, educativo, cultural, alimentario, ambiental, laboral, de salud, etc., del grueso de la población mundial que continuaba padeciendo condiciones de marginal idad y atraso.

Lo anterior formó parte de un nuevo concepto de seguridad internacional, puesto que se consideró que la elevación de dichos índices contribuiría a crear un mundo más pacífico, estable, equitativo y armónico.

Los ricos se separaron cada vez más de los pobres del inundo. El mismo dinamismo económico y tecnológico que disparó la prosperidad trajo también reestructuraciones y ajustes industriales que fueron experimentados desigualmente en las regiones y en las ocupaciones; incluso muchos países desarrollados fueron víctimas de los choques y fricciones asociados con el crecimiento rápido. Probablemente, lo que es todavía más grave, nuestra prosperidad se llevó a cabo a un costo ambiental que apenas estamos empezando a medir. Son claras las pruebas de que la economía humana ha desencadenado profundos cambios en el clima, creado un voraz apetito de recursos escasos y despojado al medio ambiente.15

Sin embargo, los criminales ataques terroristas de septiembre de 2001 contra Estados Unidos provocaron que la agenda mundial abandonara súbitamente ese enfoque y que de nueva cuenta, como en la extinta guerra fría, la seguridad del Estado ganara prioridad sobre las personas.16 Sin embargo, como bien nos lo recuerda María Cristina Rosas, en primer lugar “el terrorismo no nació ese fatídico 11 de septiembre”;17 en segundo, la lucha an ti terrorista vino desde

15 Eamonn Nelly, /.« década decisiva, Bogotá, Wharton School Publishing, 2006, p. 16.

16 Walter Astié-Burgos, “Terrorismo y antiterrorismo en la agenda mundial del siglo XXI", en María Cristina Rosas (coord.), Terrorismo, democracia y seguridad. 11 de septiembre: cinco años después, México, UNAM-Auslralian National Univerity, 2006, pp. 122-129.

17 María Cristina Rosas, ibid., p. 31.

EL LORBY INTERNACIONAL

De por sí, como se verá a continuación, el escenario internacional es un ámbito muy difícil y complicado en el que constantemente se contraponen los intereses de las naciones y grupos de presión, intereses que no siempre son en beneficio del bien común mundial. A esa circunstancia ahora se agrega el cabildeo de la única superpotencia para que la lucha an ti terrorista ocupe la más alta prioridad

El problema fundamental es que la agenda de la seguridad global fue secuestrada por la “guerra contra el terrorismo” y por sus actuales puntos más álgidos en Afganistán, Iraq y, potencialmentc, Irán. Esto, acompañado de la continua persecución de estrechos intereses nacionales y económicos, está distrayendo a los gobiernos de las genuinas amenazas que la humanidad confronta, y que sus respuestas a dichas amenazas sean completamente inadecuadas.20

169

entonces a marginar una buena cantidad de temas de la agenda global que ya se abordaban y que siguen demandando una urgente solución. El combate al terrorismo permea hoy todo el debate internacional, dificultando aún más la aplicación de las acciones idóneas para la solución de los problemas que, objetivamente, son más apremiantes para el grueso de la población mundial y para el planeta mismo. Si bien el terrorismo es sin duda uno de los grandes males contemporáneos por combatir, la realidad es que la lucha antiterrorista ha servido para encubrir agendas relacionadas más con las eternas luchas de poder que con el verdadero combate al terrorismo.18 En efecto, aunque desde ese emblemático año la nueva prioridad de la política exterior estadunidense se ha centrado “en la prevención de los ataques terroristas contra el territorio o los intereses de Estados Unidos, su ambición es mucho mayor: la difusión de los conceptos occidentales de libertad, democracia y desarrollo económico en todas partes del mundo, sobre todo en las áreas turbulentas capaces de generar conflictos, desorden y peligro”,19 que pongan en riesgo sus intereses económicos o, en particular, los de sus transnacionales.

18 Al respecto véase Waltcr Astié-Burgos, “Terrorismo y antiterrorismo en la agenda mundial del siglo xxi”, o/j. cil.

19 Eamonn Nelly, of). cil., p. 111.20 Chris /Xbbot, Paul Rogers y John Sloboda, Más allá del (error. Im verdad sobre

las amenazas reales a nuestro mundo, Gran Bretaña, Rider, 2006, p. 8.


EL IMPACTO DEL LOBBY

21 Eamonn Nelly, op. cit., p. 26.

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en la agenda global, no sólo en el rubro de la seguridad sino en otras tantas áreas como el comercio, finanzas, turismo, comunicaciones y transportes, migración, etc., con lo cual resulta mucho más arduo encontrar soluciones para los viejos y los nuevos problemas que llevan a la humanidad no sólo a un peligroso e incierto futuro, sino posiblemente incluso a un catastrófico final.

Como se indicó, la comunidad internacional organizada ha venido abordando sistemáticamente los grandes problemas contemporáneos, pero su acciones e intenciones no siempre son bienvenidas por todos, puesto que, en una u otra forma, tienden a afectar los intereses (políticos, económicos, estratégicos o ideológicos) de algunos países o grupos particulares, que obviamente recurren al cabildeo para hacer prevalecer sus puntos de vista.

En principio cabe señalar que el lobby internacional transcurre por dos vías. En una primera instancia, los grupos de presión que desean de sus gobiernos determinada posición, o que impidan la aprobación de algo en los foros mundiales, realizan un primer cabildeo ante el Ejecutivo o el Legislativo de su país para asegurar que las delegaciones que participaran en las reuniones del caso asuman sus posturas, para lo cual recurrirán a todas las técnicas propias del lobby, desde

insistencia en su previa contribución a las campañas electorales de quienes en el momento se encuentran en el poder. Pero como para

Nuestra trágica especie, condenada por su propia arrogancia y sus constantes e insatisfechos esfuerzos, está a punto de recoger la cosecha catastrófica que ha estado sembrando ciegamente durante siglos. Por culpa de nuestra sed de consumir y de prosperar, hemos hecho grandes estragos en el medio ambiente y en las sociedades humanas. Los valores basados en el mercado que hemos adoptado han permitido que compañías amorales marquen la pauta de nuestro tiempo. Nos hemos dejado llevar por una medida simplista del progreso que pone demasiado énfasis en lo material, y que niega lo espiritual y lo humano.21

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EL MEDIO AMBIENTE PLANETARIO

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Por consiguiente, esas redes económicas privadas, transnacionales, dominan más y más a los poderes estatales; lejos de que éstos las controlen, ellas los controlan y forman, en suma, una especie de nación que al margen de todo territorio, de toda institución gubernamental, controlan en forma creciente a las instituciones de diversos países, sus políticas, y frecuentemente lo hacen por medio de organizaciones de la talla del Banco Mundial, el fmi o la OCDE.22

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Con relación a la primera de las antes señaladas dos brechas, el hombre y la naturaleza, estamos frente a un par de temas cruciales: el continuo deterioro del medio ambiente y la creciente escasez de los recursos naturales no renovables derivada del imparable aumento de la población mundial. El primer problema se relaciona directamente con la contaminación, degradación y eventual destrucción de los componentes vitales de la biosfera, provocadas por la actividad humana, en especial la económica, y abarca tres áreas: la contaminación del aire (atmosférica), la tierra (terrestre) y el agua (acuática).

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EL LOBBY INTERNACIONAL 1 y 1

lograr sus objetivos no basta con tener de su lado a los delgados de su país que concurren a los foros de concertación internacional, igualmente conducen el cabildeo ante los gobiernos de otras naciones, y también lo realizan in situ durante las sesiones del organismo de que se trate. Por ello no es infrecuente que los cabilderos de los grupos de interés lleguen incluso a formar parte de la delegación oficial de su país, o que busquen la forma de hacerse presentes en dichas reuniones para tener acceso a los debates y a quienes participan en éstos. Esta doble vía les asegura un impacto favorable en el proceso de toma de decisiones de los mecanismos multilaterales por los cuales se define y construye el orden mundial. Aunque, como ya se dijo, varias ong actúan internacionalmente en la defensa y promoción de causas sociales o altruistas, quienes a fin de cuentas disponen de los recursos necesarios y las mayores posibilidades para influir, primero internamente y luego en el exterior, son los grupos económicos:

22 Viviane Forrester, L'horreur économique, París, Fayard, 1996, p. 41.


La contaminación atmosférica, a su vez, se manifiesta mediante diversos problemas, entre los que sobresalen el calentamiento global o efecto invernadero, la destrucción de la capa de ozono y la lluvia acida. La contaminación terrestre se traduce en procesos de deserti- ficación y deforestación, y la acuática en la alteración química y biológica del agua por efecto de los desperdicios orgánicos e industriales.-3 Como lodo lo anterior forma parte de un mismo e indisoluble problema con fuerte impacto en todas las forma de vida conocidas, se ha definido un nuevo tipo de relación nada saludable ni deseable “entre la civilización humana y el balance natural de la Tierra”.24 En atención a que todos estos tipos de contaminación, así como sus múltiples efectos, son problemas globales puesto que, sin importar en qué país se generan, afectan a terceros y al resto del planeta, ha sido imprescindible buscar soluciones mediante acuerdos internacionales, los cuales, sin embargo e inevitablemente, tienden a afectar intereses particulares.

Así, por ejemplo, la principal causa del calentamiento global es la emisión de dióxido de carbono (CO2), pues aunque existen otros “gases de efecto invernadero” también causantes —como metano (CU), óxido nitroso (N2O), hexafluoruro de azufre (SF), períhioro- carbonos (PFC) e hidrofluorocarbonos (HFC)—, 80% de dichos gases son CO2 que se origina al quemarse combustibles de origen fósil, como petróleo, gas natural y carbón. Aunque el metano y el óxido nitroso siempre han existido en la naturaleza, la actividad humana los ha incrementado: actualmente, 60% del metano presente en la atmósfera proviene de combustibles fósiles, vertederos, la cría de ganado, el tratamiento de aguas residuales y de otros procesos industriales, y 17% del óxido nitroso se origina en combustibles fósiles, fertilizantes, quema de los bosques y residuos de cosechas. El vapor del agua también es un gas de efecto invernadero que se genera de manera natural, pero los procesos industriales igualmente han aumentado su volumen.25 El problema central radica en que los gases de invernadero impiden que gran parte de la radiación infrarroja, que antes rebotaba

23 Graham Evans y Jeflrcy Newnham, The Penguin Dictionary of International Reía t ion 5, Gran Bretaña, Penguin Books, 1998, pp. 441-443.

24 Al Gore, Earth in the balance: ecology and the human spirit, Nueva York, Penguin Books, 1993, p. 31.

25 Al Gore, Una verdad incómoda- la crisis planetaria del calentamiento global y cómo afrontarla, Barcelona, Gedisa, 2006, p. 28.

EL l.ORRY INTERNACIONAL 173 contra el planeta, regrese al espacio exterior. Esa radiación permanece atrapada en la atmósfera (efecto invernadero) y eleva la temperatura global. Este incremento del calor tiene múltiples implicaciones: derretimiento de los glaciares árticos (antes “nieves eternas”) y el hielo de las montañas (lo que tanto aumenta más la temperatura cuanto eleva los niveles del mar y los nos ocasionando inundaciones), así como sequías, incendios, veranos más calurosos, desertificación, cambios en la temperatura y composición química de los océanos que propician más y más devastadores huracanes (también llamados ciclones, tifones o nortes). Así, en los últimos 50 años, la temperatura mundial se ha elevado a un ritmo sin precedente; los tres años más calurosos de la historia, desde que se tienen registros sobre el particular, ocurrieron a partir de 1998. En 2003 el calor extremo causó más de 30 000 fallecimientos en Europa26 y 1 500 en India; en 2002 los estados de Arizona y Oregon sufrieron los peores incendios de su historia; una prolongada sequía crónica ha arruinado los campos de cultivo de Montana y provocó graves tormentas de polvo en Montana, Colorado y Kansas; varias regiones agrícolas de China y Mongolia se volvieron ya desiertos por la escasez de agua; Bombay y otras ciudades de India son fuertemente afectadas por inundaciones anuales, al punto de que se prevé que en 40 años Bombay pueda desaparecer bajo el agua; durante más de cinco años, las sequías en Kenia han provocado que más de tres millones de personas subsistan con ayuda alimentaria de la ONU, etc. Las previsiones del Departamento de Defensa de Estados Unidos sostienen que de continuar esta tendencia varias regiones del mundo se convertirán en desiertos, y como carecerán de agua y alimentos se desalarán migraciones masivas que provocarán disturbios sociales, invasiones, caos y güeñas por el desplazamiento humano forzado.27 Al tiempo que muchos carecerán de agua, otros perecerán bajo la misma, pues el derretimiento de los glaciares de los polos norte y sur, así como de los de Groenlandia, elevaría hasta 40 metros el nivel del mar y de los ríos, lo que prácticamente hará que desaparezcan, total o parcialmente, ciudades

26 pan's sufrió ese año uno de los veranos más calurosos de su historia; en una sola noche murieron más de 3 500 personas. El total de los fallecimientos en Francia fue de 15 000, en Alemania de 7 000, en España e Italia de 8 000 y en Inglaterra de 2 000.

27 Walter Astié-Burgos, “El calentamiento global", en hxeélsior. 23 de noviembre de 2005, México.


( 28 Alan L. Moss, Selling out America’s Democracy. How Lobbyisl special Ínteres! and campaign financing undermine the will of the people, Santa Bárbara Prager, 2008, pp. 86-87.

29 Al Gore, Una verdad incómoda..., op. cit., p. 251.

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ribereñas como Nueva York, Nueva Orleans, Los Ángeles, San Diego, Londres, París, Ámsterdam, Rotterdam, Lisboa, Ñapóles, Copenhague, Estocolmo, San Petersburgo, etc. Igualmente, enfermedades tropicales como la malaria se trasladarán a regiones donde hoy no existen. Para el año 2080, millones de personas podrían perecer de hambre, y desaparecerían muchas especies animales, como el oso polar.28

El principal responsable del calentamiento global es el CO2 generado por la utilización de petróleo en los complejos industriales de todo tipo, la gasolina que consumen los automotores y el carbón empleado para producir energía eléctrica, todo lo cual arroja a la atmósfera alrededor de 1 500 toneladas anuales de CO2. Obviamente, quienes contribuyen en mayor medida a esa nada honrosa aportación son las naciones más industrializadas: Estados Unidos con 30.3%; Europa con 27.7%; Rusia con 13.7%; Asia sudoriental, India y China con 12.2%; Japón con 3.7%; Canadá con 2.3%; América Latina con 3.8%; África con 2.6%, y Australia con 1.1%.29 A pesar de que Estados Unidos posee apenas 4% de la población mundial, su consumo de combustibles fósiles (25% del total mundial) es muy superior al de las otras regiones del mundo. No obstante que en los países más desarrollados se cuenta ya con la tecnología que permitiría a los automóviles y a la industria funcionar en forma menos contaminante, no se evidencia voluntad política para obligar a las empresas a utilizarla. Dado que fabricar un nuevo tipo de automóvil o construir modernas plantas industriales y eléctricas, así como emplear fuentes energéticas alternativas como la cólica, solar o geotérmica, implica altísimos costos, las grandes corporaciones automotrices y de energía han utilizado todo su poder para no ceñirse a dichas políticas, lo que ha incluido campañas de desinformación y, obviamente, el cabildeo. Esto sin mencionar la divulgación de la idea de que no existe un “consenso científico” respecto a las causas y posibles consecuencias del calentamiento global. Desde 1989, Exxon Mobil, Royal Dutch- shell, Texaco, Briüsh Petroleum, Ford Motor Company, General Motors, Chrysler y muchas otras grandes corporaciones del sector petrolero, del carbón y de servicios relacionados, crearon la Global


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Ibid., p. 268.Alan L. Moss, op. ciL, p. 91.Chris Abbot, Paul Rogers y John Sloboda, op. ciL, p. 16.Asociación think tank y cabildero de las compañías petroleras.Al Gore, Una verdad incómoda..., op. ciL, p. 264.

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Climate Coalición para conducir una campaña de desinformación destinada a “impedir el surgimiento de cualquier nueva política que pueda interferir en sus actuales planes de negocio, los cuales dependen de la liberación irrestricta de contaminación asociada con el calentamiento de la atmósfera terrestre”.30 Dicha campaña incluyó, por una parte, la difusión de alarmante información sobre los peijuicios que ocasionarían nuevas reglamentaciones ambientales (desmedido incremento de los precios de la gasolina, cierre de empresas, aumento del desempleo y aparición de una fuerte recesión económica), y por la otra, que el aumento de la temperatura traería mayores y mejores cosechas, una alimentación más adecuada para los pobres, etc.31 La Royal Society, la academia de ciencias de Gran Bretaña, acusó a la compañía petrolera más grande del mundo, Exxon Mobil, de canalizar importantes sumas a grupos estadunidenses cuyas investigaciones en el campo del cambio climático considera “engañosas”, para que el público continúe creyendo que “aún está en duda el papel del hombre como causa de dicho problema”.32 A mayor abundamiento, como las petroleras fueron importantes proveedoras de fondos para la elección de George Bush hijo, en 2001 la Casa Blanca contrató al lobista Phillip Cooney para dirigir la política ambiental del gobierno, ello a pesar de que durante los seis años previos trabajó para el Insütuto Estadunidense del Petróleo33 y dirigió la campaña de las empresas petroleras y del carbón para confundir a la sociedad estadunidense sobre el tema del calentamiento global. El presidente otorgó a Cooney amplias facultades para censurar las invesügaciones oficiales de la Agencia de Protección Ambiental (epa) y de otras dependencias gubernamentales en lo tocante al calentamiento global, pero a fin de cuentas la filtración a The New York Times en 2005 de una comunicación confidencial de Cooney ordenando eliminar toda referencia a los peligros de dicho problema provocó que fuera suspendido... y al día siguiente pasó a colaborar a la Exxon Mobil.34 Con antecedentes como los anteriores, no extraña que en el país donde se genera la mayor contribución al calentamiento global no se hayan tomado las medidas necesarias para

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VValter Asiié-Burgos, “El calentamiento global”, o/a cit. Al Clore. Una verdad incómoda..., o/t. cit., p. 264.Ibid., p. 285.

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A pesar de que las consecuencias de este problema se dejaron sentir brutalmente en los estragos que sufrieron la ciudad de Nueva Orleáns y sus habitantes. el lema sigue sin formar parte de las prioridades de la agenda del actual gobierno estadunidense, para el que tiene mayor importancia la cuestión de Iraq que, obviamente, se relaciona con la intención de allegarse más recursos petroleros, cuya explotación sin duda intensificará la contaminación ambiental y el calentamiento global. Como siempre ha ocurrido a lo largo de la historia, la agenda internacional continúa siendo determinada más por los intereses políticos del momento y de quienes mayores contribuciones hacen a las campañas electorales que con acuerdo a los problemas objetivos del mundo v de la humanidad.35

Como el éxito interno de los grupos de presión no sería completo si no se obtuviera también en el plano internacional, las grandes corporaciones petroleras y carboníferas, que recomendaron la incorporación en puestos clave de la administración Bush a científicos y expertos “escépticos” en cuanto al calentamiento global, igualmente solicitaron que fueran ellos los principales negociadores en los foros multilaterales para que imposibilitaran un “acuerdo sobre una respuesta mundial al calentamiento global”.30 “Más importante aún, todas las iniciativas políticas estadunidenses relacionadas con el calentamiento global se modificaron según la perspectiva no científica —la del actual gobierno— de que el calentamiento global no es un problema. A nuestros negociadores en los foros internacionales que tratan el calentamiento global se les ha aconsejado que intenten detener lodo paso hacia alguna acción que pudiese resultar inconveniente para las compañías productoras de petróleo o carbón, aun si, para conseguirlo, ello implica perturbar la maquinaria diplomática.3'

En consecuencia, el Protocolo de Kioto de 1997, que dispone que entre 2008 y 2012 los países desarrollados deberán reducir en 5.2% sus emisiones de seis gases de invernadero, no fue ratificado por el gobierno de George Bush, a pesar de que originalmente lo había fir-

combatirlo, y que la posición oficial —como parte de la mencionada campaña de desinformación— se mantenga en que se trata de una mera teoría v no de un hecho.

IEL LOfífíY INTERNACIONAL

creación del Programa de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente (pnuma) , desde entonces el principal foro para coordinar los esfuerzos en la materia. A partir de ese momento se comenzaron a celebrar otros encuentros y a realizarse diversos estudios e investigaciones, gubernamentales y privados para resolver los variados problemas del deterioro ambiental, entre los que figuraron la primera Conferencia Mundial del Clima celebrada en 1978, la creación en 1988 del Panel Intergu- bernamental sobre el Cambio Climático (ipcc) de la onu,38 dependiente de la Organización Meteorológica Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, la segunda Conferencia Mundial del Clima de 1990, etcétera.

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38 Hasta agosto de 2008 el ipcc celebró 29 sesiones plenarias y, con su patrocinio, gran cantidad de reuniones de grupos de trabajo especializados.

59 Véase <www.ipcc.ch/>.

El ipcc fue creado para proporcionar a quienes tomas las decisiones, y a otros interesado en el cambio del clima, una fuente de información objetiva sobre el cambio climático. El ipcc no lleva a cabo investigaciones ni monitorea los datos o parámetros relativos al clima. Su papel es evaluar en forma conjunta, objetiva, abierta y transparente la última información cienúfica, técnica y socioeconómica en el mundo que sea relevante para entender los riesgos para el cambio climático inducidos por el hombre, así como sobre sus proyecciones e impacto para la adaptación y mitigación. Los informes del ipcc deben ser neutrales con respecto a la política, aunque deben abordar en forma objetiva los factores políticos, científicos, técnicos y económicos. Igualmente deben tener altos estándares científicos y técnicos, y reflejar una amplia gama de puntos de vista, experiencias, así como tener una amplia cobertura geográfica?9

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inado ya el vicepresidente Al Gore. Estados Unidos y Australia fueron las únicas dos naciones industrializadas que no lo hicieron, con todo y que desde el año 2000 este país-continente ha sido seriamente afectado por una ola de incendios provocados por el calor (el lobby de su industria del carbón se impuso). El protocolo fue la culminación de una serie de complicados y largos esfuerzos que se iniciaron desde 1972 cuando, en Estocolmo, se celebró la primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo cuyos debates evidenciaron la creciente preocupación de la opinión pública mundial

Como resultado de todo lo anterior, los grupos ecologistas y diversos líderes políticos llamaron a firmar una convención mundial des-

http://www.ipcc.ch/


40 Manuel Toharia, El clima: el calentamiento global y el futuro del planeta^ México, Random House Mondadori, 2007, pp. 115-117.

tinada a reducir la producción de gases de invernadero, por lo que durante la segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo realizada en Río de Janeiro en 1992, se suscribió la Convención Marco sobre el Cambio Climático, que si bien representó un avance a pesar de ser “una declaración de intenciones sin compromisos efectivos para los países firmantes”40 y evidenció las enormes dificultades entre los países para llegar a un acuerdo y la tenacidad del cabildeo de los grupos de presión, no debe pasarse por alto que se verificó 20 años después de la primera de Estocolmo. Teniendo en cuenta que en 1995 el segundo informe sobre el cambio climático del ipcc precisó que el hombre era el principal responsable del calentamiento global, y que para evitar que la temperatura global se continuara elevando era indispensable que los países más industrializados establecieran mayores controles anticontaminantes, los lobistas de éstas comenzaron a asumir una posición más agresiva para impedir limitaciones a las actividades de quienes los habían contratado. Así, cuando ese año se congregaron en Berlín más de 500 diplomáticos de 130 países para negociar un nuevo acuerdo que obligara a las potencias industriales a reducir en un cuarto sus emisiones de gases de invernadero, el cual fue presentado por las naciones ribereñas de los océanos Pacífico e Indico que se sentían más amenazadas y contaba con el respaldo de Japón, Alemania y las naciones escandinavas, en las sesiones no tardó en hacerse presente Donald Pearlman, cabildero de la firma washingtoniana Patton, Boggs & Blow que representaba al gigante químico DuPont y a las petroleras Exxon, Texaco y Shell. Dicha firma, que ya había logrado debilitar el impulso ambiental inicial del gobierno de Bill Clinton —a pesar de que su vicepresidente, Al Gore, era y es uno de los principales activistas en el combate al cambio climático—, hizo que durante tres años Pearlman asistiera a más de 20 conferencias sobre el tema y convenciera a los estados petroleros árabes de oponerse a la adopción de más medidas para proteger el clima, buscara la incorporación al panel de expertos de la onu de científicos “disidentes” de Kuwait y Arabia Saudita así como la introducción de enmiendas al texto discutido en Berlín que lo convirtieron “en un do-

i79EL LOBBY INTERNACIONAL

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El intento de alcanzar una concertación mundial entre los distintos grupos de estados da a los intereses particulares de grupos de presión bien organizados, así como a los gobiernos concretos, un peso desmedido y les concede un derecho Táctico de veto. Si uno de los actores más importantes no tira de la cuerda, el resultado está programado. A la vez, los gobiernos cuyos electores están dispuestos a hacer reformas consiguen un bienvenido argumento con el cual disculpar su inacción.43

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cumento no vinculante sin afirmaciones claras”.41 El fuerte cabildeo de Pearlman y la amplia campaña de desinformación que se condujo permitieron que el acuerdo final precisara que no había “ningún consenso científico”42 sobre el riesgo climático que justificara la adopción de medidas más radicales. El corolario de todos esos esfuerzos mediatizados por los poderosos lobistas fue la firma del mencionado Protocolo de Kioto, que el país que más dióxido de carbono emite, Estados Unidos, no ratificó como resultado de la presión de que fue objeto por parte de las industrias petroleras, del carbón y automovilísticas, y por los compromisos para el financiamiento de las campañas electorales adquiridos con las mismas.

La capa de ozono que rodea a la Tierra actúa como un filtro natural que absorbe la mayor parte de los dañinos rayos ultravioleta del sol,44 pero se ha venido adelgazando por la emisión de diversos gases y sustancias químicas, principalmente de los clorofluorocarbonos (cfc) utilizados en los sistemas de refrigeración y aire acondicionado, en la fabricación de hule espuma, plásticos, aislantes, empaques, solventes para la limpieza, aerosoles, extinguidores de incendios, etc.45 El problema del “agujero de ozono” ha corrido con mayor suerte, puesto que en 1985 se logró firmar en Viena el Convenio para la Protección de la Capa de Ozono, en 1987 el Protocolo de Montreal destinado a iniciar la eliminación de los cfc y, en 1990, en Gran Bretaña, la Enmienda de Londres que incluyó el compromiso

41 Hans-Peter Martin y Harald Schumann, op. ciL, p. 266.42 Ibid.43 Ibid.44 Éstos provocan quemaduras en la piel y cáncer, conjuntivitis, cataratas,

ben la fotosíntesis de las plantas, disminuyen los rendimientos de diversos culóv como los cereales, etcétera.

45 Edmundo Hemández-Vela, Diccionario de Política Internacional^ México» rriia, 1999, p. 569.

i8o WALTER ASTIÉ-BURGOS

46 Manuel Tobaría, op. cit., pp. 115-116.47 James Lovelock, La venganza de la Tierra: la teoría de Gata y el futuro de la hu

manidad, Barcelona, Planeta, 2007, pp. 176-177.

acabar antes de 2005 con la emisión de los gases en los países industrializados y, en 2015, en los países en vías de desarrollo. La razón de que en este caso se llegara a acuerdos más sustantivos en un plazo menor fue el hecho de que la fabricación de estos gases se encontraba concentrada en un reducido número de países, pero principalmente porque la industria química poseía productos de sustitución más rentables. Por lo anterior, el empresariado involucrado no ejerció tantas presiones, amén de que resultó una buena estrategia de mercadotecnia frente a una ciudadanía cada vez más preocupada por los problemas ambientales colocar en los productos la leyenda “no daña la capa de ozono”.46

Respecto a la lluvia ácida, la preocupación sobre el particular se derivó del hecho de que en los lagos y ríos de Noruega y Suecia (al igual que en los Grandes Lagos ubicados entre Estados Unidos y Canadá) la vida acuática comenzó a desaparecer como consecuencia del incremento de la acidez de sus aguas causada por gases sulfurosos de origen industrial que la lluvia hace descender en forma de azufre a lagos y ríos. En atención a que Suecia y Noruega no son naciones sobrepobladas, ni poseen grandes industrias pesadas, se sospechó que dichos gases debían provenir de otro país, encontrándose que se originaban principalmente en el carbón que quemaban las centrales eléctricas de Gran Bretaña. El reclamo de los escandinavos condujo a que en Inglaterra se instalaran filtros para contener el azufre de las industrias contaminantes, pero como posteriormente se encontró que sólo 17% de los gases sulfurosos se originaban en esa nación, y que el resto provenía de los países escandinavos mismos, así como de Rusia, Alemania y la República Checa, la Unión Europea aprobó una serie de disposiciones para reducir el sulfuro emanado de los comestibles fósiles y hacer obligatorios los filtros en las centrales térmicas de sus estados miembros. Sin embargo, años más tarde se supo que la niebla atmosférica ocasionada por ese tipo de gases contribuyó en alguna medida a evitar el calentamiento global, puesto que al reflejar la luz solar hacia el espacio disminuía la temperatura, lo que quizá evitó catástrofes mayores como la ocurrida por el intenso calor que se registró en Europa en 2003.47 Esto último evidencia

181EL LORBY INTERNACIONAL

LA CRECIENTE POBLACIÓN MUNDIAL.•*

que el medio ambiente es un sistema integral que no debe afectarse en ninguna de sus partes, y que su deterioro no puede solucionarse atacando parcialmente algunos aspectos del problema.

Aunque hasta el momento estos y otros problemas ambientales han sido ocasionados por la industria más avanzada de los países ricos, ya se prevé que pronto las naciones en proceso de convertirse en potencias industriales (China, India, Indonesia, Brasil, México, etc.) también contribuirán sustancialmente al deterioro de la biosfera, pues sus gobiernos y sectores privados se han mostrado renuentes a aceptar restricciones internacionales que puedan frenar su “derecho” al desarrollo económico, que es una calca del de las naciones que ya lo alcanzaron. Por su parte, las naciones desarrolladas están exigiendo que las restricciones se apliquen a todos por igual, lo que naturalmente complica más las posibilidades de adoptar las medidas internacionales necesarias. Como China es ya el segundo consumidor de petróleo, después de Estados Unidos, “las emisiones del mundo desarrollado importan cada vez menos en la medida en que China, India y otros países subdesai rollados están haciendo crecer sus economías en forma impresionante”.48

48 Bjom Lomborg, Cool It: the skeptical environmentalisl 's guide to global & Estados Unidos, Alfred Knopf, 2007, p. 23.

La brecha que continúa ensanchándose entre el hombre y la naturaleza también se relaciona con el imparable crecimiento de la población, puesto que un mayor número de habitantes implica, por una parte, la reducción de espacios para otras especies animales y vegetales, la destrucción del hábitat natural para hacerlo humano, el aumento de la escasez de recursos naturales no renovables e incluso renovables y, por la otra, mayor contaminación ambiental causada por el proceso industrial destinado a satisfacer las necesidades del creciente número de habitantes y por los desechos que de ello se derivan. Sin embargo, a pesar de preverse que el actual número de pobladores de la Tierra (más de 6 500 millones) se incrementará a 7 000 en 2015, a 8 000 en 2030 y posiblemente a 12 000 hacia Ia


119 Esas proyecciones estadísticas de la fao y otros organismos internacionales se elaboran con base en los datos que proporcionan los gobiernos, pero muchos demógrafos temen que algunos países, como China, India o Indonesia, estén facilitando cifras que no correspondan a la realidad para darle mayor credibilidad a sus políticas para el descenso de las tasas de natalidad.

50 Manuel Toharia, op. cit., p. 262.51 Giovani Sartori y Gianni Mazzoleni, La Tierra explota: sobrepoblación y desarrollo,

México, Santillana, 2003, p. 48.52 Ibid,

mitad del nuevo siglo,49 lo que nos obliga a preguntamos si en un futuro cercano habrá sitio, alimento, agua, satisfactores y energía para tanta gente, en los últimos años el tema del control de la natalidad se ha vuelto “políticamente incorrecto”. Esta urgente cuestión, que en las últimas décadas del siglo pasado formaba parte prioritaria de las agendas nacionales y de la internacional, y que derivó en la aplicación de diversos programas para contener el crecimiento poblacional, ha sufrido un serio revés como consecuencia de una “cada vez más fuerte oposición al control de la natalidad por motivos religiosos, tanto en el mundo islámico como en el cristiano”.50 Esas motivaciones de diversos grupos de derecha y de varias iglesias, en especial del Vaticano, han propiciado un fuerte cabildeo para eliminar los programas y los fondos destinados a abatir las tasas de natalidad, convirtiéndose el llamado “derecho a la vida” en un elemento central de las agendas gubernamentales nacionales y de los debates en foros internacionales. Así, cuando George Bush llegó a la Casa Blanca bloqueó (con la llamada global gag rule) la continuación de los programas de educación para la contracepción en el mundo, cuya financiación provenía en lo fundamental de Estados Unidos, e igualmente se suspendieron las aportaciones al Fondo de Población de las Naciones Unidas (unfpa), medidas con las cuales “Bush pagaba su deuda al electorado católico que le había permitido ganar las elecciones”.51 De la misma forma, la Iglesia católica, mediante su lobby, “ha logrado paralizar a las Naciones Unidas”,52 pues, por ejemplo, en la Conferencia de la onu sobre población celebrada en El Cairo en 1994, el Vaticano, con su voz y votos directos e indirectos, “desplegó toda su artillería, se alió con el mundo islámico (antes se había aliado con Mao) y logró bloquear todas las propuestas para el control de los nacimientos. Desde entonces las Naciones Unidas han enmudecido por el veto de los países católicos, o en cualquier caso


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uando existían 3 600 millonesen

El crecimiento, el desarrollo, el incesante aumento de todo, son las consignas de nuestro tiempo. Detrás de estas consignas se esconden colosales intereses económicos. El que quiere frenar, el que pide un desarrollo sustentable, peijudica al dinero, daña los beneficios. ¡Horror, anatema! Y, por tanto, el que se plantea el problema de la sustentabilidad tiene que ser boicoteado y denunciado como un apocalíptico, un catastrofista, un pájaro de mal agüero, que hasta ahora se ha equivocado siempre y que por tanto seguirá equivocándose.54

IbicL, p. 49.Ibid., p. 75.Jorge Zepeda Patterson, “La extinción de los bebés”

, año 7, s.f.

II

183

están condicionadas por el voto católico, como se observó en la cumbre de la fao en Roma de junio de 2002, donde nadie se atrevió a decir que el hambre sería más fácil de reducir si el número de los comensales se redujera”.53

535155

dominical de El Universal, núm. 414,

A pesar de que ya se logró limitar el número de nacimientos en un gran número de países, la población mundial continúa creciendo a un ritmo acelerado. La onu calcula que antes de que dicho crecimiento pueda estabilizarse en una tasa de crecimiento cero, la población mundial alcanzará los mencionados 12 000 millones, para los cuales difícilmente existirán los recursos y los satisfactores indispensables- Con cínico realismo se ha afirmado que, por fortuna para el planeta, la mayoría de sus actuales 6 500 millones de habitantes son pobres, puesto que si todos esos millones gozaran de los altos índices de sarrollo y consumo de los ciudadanos de los países desarrollados, hac^

ni, en Día Siete, súpleme***

Aunque la tasa del crecimiento poblacional logró reducirse de 2.1% en la década de los setenta de personas— a 1.6% en el siglo xxi, el gran problema estriba que cada día nacen 104 millones más de habitantes, pobres la inmensa mayoría. En efecto, en Europa hace años se redujo la tasa de fertilidad a 2.1 niños por mujer, que es la cifra ideal para el remplazo de la población, pero en estos momentos ya se aproxima a sólo 1.3.55 En consecuencia, con excepción de otras naciones desarrolladas como Estados Unidos, Canadá, Australia, etc., el crecimiento de la población se sigue registrando en los lugares donde habitan los


IbicLt p. 15.IbicLIbicL, p. 226.Chris Abbot, Paul Rogers y John Sloboda, op. ciL, p. 26.

tiempo que nuestro planeta se hubiera convertido en un lugar inviable para la vida.56 Frente a esa inexorable y cruda realidad, cabe preguntarse qué pasara cuando lleguemos a ser 12 000 millones y la mayoría de los habitantes de los países superpoblados que se encuentran en una fase de acelerado progreso lleguen a disfrutar de los altos niveles de vida que tienen los ciudadanos de Estados Unidos, Europa o Japón. Las demandas y presiones que ello ejercerá sobre el espacio, los recursos y el medio ambiente son inimaginables e impredecibles, pero un claro resultado sera el surgimiento de las “guerras por los recursos”, un nuevo tipo de conflicto que se desatará en pos de los cada vez más escasos recursos naturales.57 En efecto, el constante incremento de la demanda global de muchas materias primas (alimentos, agua, energía, madera, minerales, fibras, etc.) resultante del “excesivo aumento del número de humanos”58 que “crece a un ritmo insostenible”,59 conducirá a situaciones de grave riesgo para la seguridad planetaria que sólo pueden evitarse si se aúenden los problemas ambientales, se regula el crecimiento demográfico y se crea “un sistema global para la colaboración y la conservación de los recursos”.60 Frente a esta preocupante problemática, el lobby puede desempeñar un papel crucial, siempre que se realice para presionar a quienes toman las decisiones a fin de que las adopten en beneficio del bien común planetario, y no como ha venido ocurriendo hasta el momento: para satisfacer intereses particulares. Las consideraciones ideológicas y religiosas son muy respetables y dignas de tomarse en cuenta, pero ni el valor de sus argumentos, ni el lobby que se despliegue en su defensa, deben impedir acciones realistas, objetivas e indispensables para mejorar la situación del planeta y el ser humano.

56 Manuel Toharia, op. ciL, p. 263.57 Michael T. Klare, Resources Wars: the neto landscape of global conflicto Nueva York,

Henry Holt, 2002.5M596061

Para que lodos los habitantes de la Tierra pudieran vivir de acuerdo con los estándares de consumo europeos, se necesitaría que tuviéramos más del doble de la actual biocapacidad del planeta: el equivalente a 2.1 planetas Tierra. Si todo mundo consumiera al nivel de Estados Unidos, se requerían casi cinco planetas más.61

185EL LOBfíY INTERNACIONAL

POCOS PAÍSES RICOS Y MUCHOS PAÍSES POBRES

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, así; pses que •veK

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.¡lia113»62 Joseph E. Stiglitz, Cómo hacer que funcione la globalización, México, San 2006, p. 350. Sin embargo, la historia demuestra que ello no siempre ha por ejemplo, en la segunda guerra mundial grandes corporaciones estadu’1 continuaron sus importantes negocios con la Alemania nazi aun después qSc' Washington le declarara la guerra y de que el presidente Franklin D. ..j^, prohibiera seguir colaborando con el enemigo. Véase Juan Alberto C^d1 nazis en México, México, Debate-Random House Mondadori, 2007.

Finalmente cabe referirse a la brecha que también se sigue ensancha do entre los países desarrollados (que cuentan con 20% de la pobla ción mundial) y aquellos en vías de desarrollo (que cuentan con 80% de dicha población), y que también conduce a la humanidad hacia una grave crisis. Si bien históricamente el orden mundial ha sido mucho más favorable para los primeros que para los segundos recordemos que la gran mayoría de las actuales naciones de América Latina, Asia y África fueron dependencias europeas sujetas al sistema de exacción y explotación colonial—, en el nuevo orden mundial de la posguerra fría esa tendencia se ha acentuado porque los intereses particulares, especialmente los de las grandes transnacionales —el 48% de éstas tienen su casa matriz en Estados Unidos, 35% en Europa y 10% en Japón—, han adquirido un poder como nunca antes. Al concluir la guerra fría y surgir Estados Unidos como la única superpotencia, Washington tuvo oportunidad de rediseñar un nuevo orden mundial para el siglo xxi sustentado en principios de justicia y en la preocupación por los pobres y los grandes problemas del mundo, pero desgraciadamente, como ya no enfrentaba la competencia de la ideología comunista, escogió basarlo en sus propios intereses, especialmente en el de sus poderosas corporaciones multinacionales. Gracias a las posibilidades que ofrece la democracia occidental —el lobby incluido en primerísimo lugar— y a sus importantes recursos, dichas empresas han adquirido un enorme ascendiente, tanto sobre los gobiernos de sus países de origen como sobre los de otras naciones donde operan, de manera que las políticas de esos países se han encaminado más a beneficiarlas que a atender las legítimas necesidades del resto del conjunto social planetario. No extraña, por ello, que presidente de General Motors, Charles Wilson, llegara a afirmar que lo que es bueno para nuestro país es bueno para General Motois» y

viceversa .6- Así, los intereses particulares se han elevado a la categ°


636465

IbicL, p. 350.Ibid., p. 18.Ibid., p. 347.

Los organismos internacionales (el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, la Organización Mundial de Comercio) a los que se ha confiado la elaboración de las reglas del juego y gestión de la economía global reflejan los intereses de los países desarrollados o, más concretamente, los intereses particulares de algunos grupos de esos países (como la industria petrolera y el sector agrícola). Este desequilibrio es, en algunos casos, resultado de una distorsión de los derechos de voto, en otras ocasiones se debe a) poder económico de los países y a los intereses que están enjuego. El desequilibrio se ve tanto en la agenda como en los ámbitos donde se desarrolla la globaliza- ción, desde el comercio hasta el medio ambiente y los mercados financieros. Lo vemos tanto en los asuntos que figuran en la agenda como en los que no figuran.65

ría de intereses nacionales, y ésa es la misión que se confiere a los negociadores estadunidenses en las reuniones internacionales: “[...] hacer lo más conveniente para las empresas farmacéuticas, Microsoft y Exxon Mobil es visto como equivalente a hacer lo mejor para el país en general”.63 Como bien señala Joseph E. Stiglitz, desde que finalizó la guerra fría los países ricos e industrializados han venido creando un régimen económico global que está al servicio de sus propios intereses corporativos y financieros, pero que es desventajoso y peijudicial para las demás naciones, en especial para las más pobres del mundo.64

Lo anterior, como se destacó en los capítulos 2 y 4, se sustentó en las premisas del hoy tristemente célebre Consenso de Washington, que abogaban por la eliminación de las regulaciones y la intervención del Estado para dejar al libre albedrío de las fuerzas del mercado el funcionamiento de la economía, lo que en realidad significó dejarla al libre albedrío de las transnacionales. Las consecuencias de ello, de acuerdo con los datos de diversos organismos de las Naciones Unidas, están a la vista: un planeta gravemente afectado en su medio ambiente por el desenfrenado progreso industrial; 44% del producto mundial se concentra en siete países donde vive sólo 12% de la población mundial; 60% de las exportaciones mundiales son generadas por los países desarrollados; sólo 20% de los habitantes de la Tierra tienen

187EL I.OBBY INTERNACIONAL

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66 El Banco Mundial considera pobres a los que subsisten con menos de dos dólares diarios, y pobres extremos a los que lo hacen con menos de un dólar al día.

67 Informe de la Comisión Mundial sobre las Dimensiones Sociales de la Glo- balización de la oit, citado en Joseph E. Süglitz, op. ciL, p. 32.

68 Ibid., p. 115.

La principal culpa de esa dramática situación radica en el hecho de que la agenda política y económica mundial está dictada de acuerdo con los intereses de las naciones más industrializadas, los que, a su vez, son determinados por la influencia de “los intereses particulares que se dan en el mundo desarrollado, que fijan la agenda en su propio beneficio, mientras permiten que incluso el ciudadano medio de sus propios países vaya de mal en peor”.68 En efecto, los negociadores que concurren a las reuniones internacionales donde se decide la forma y contenido del orden mundial, “en su afán de representar a

El actual proceso de globalización está provocando resultados desequilibrados tanto entre los países como dentro de los mismos. Se crea riqueza, pero hay demasiados países y gente que no comparten sus beneficios. Además, su voz se oye poco o nada en lo que se refiere a la configuración del proceso. Desde el punto de vista de la mayoría de las mujeres y hombres, la globalización no ha alcanzado sus aspiraciones simples y legítimas de puestos de trabajo dignos y un futuro mejor para sus hijos. Muchos viven en el limbo de la economía informal, sin derechos legales y en países pobres donde subsisten de manera precaria en los márgenes de la economía global. Incluso en países donde prima el éxito económico, algunos trabajadores y comunidades se han visto afectados en forma adversa por la globalización. Estos desequilibrios globales son moralmente inaceptables y políticamente insostenibles.67

acceso a la tecnología de punta; 40% de los más de 6 500 millones de habitantes del mundo viven en la pobreza (y 877 millones de ellos en la pobreza extrema) ;66 54 naciones son hoy en día más pobres de lo que lo eran en la década de los noventa del siglo pasado; en 21 de ellas ha aumentado la desnutrición y se ha deteriorado el desarrollo humano; más de 800 millones de personas padecen de hambre cotidianamente; 10 de esos 800 millones viven en los países ricos; entre 40 y 50% de la riqueza mundial se concentra en sólo 20% de la población (fenómeno que también se registra en todos los países); la globalización ha creado no sólo pocos países ricos y muchos pobres, sino también países ricos con poblaciones pobres.


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sus ‘clientes’ inmediatos —las corporaciones que ejercen sobre ellos una presión fuerte y constante, en parte de manera directa y en parte presionando al Congreso y a la Administración—, a menudo no ven el panorama en su conjunto, confundiendo los intereses de estas compañías con los intereses nacionales de Estados Unidos o, lo que es peor, con lo que es bueno para el sistema global. Y la historia es más o menos la misma en otros países desarrollados. Dentro de cada país los intereses de las corporaciones que se dedican a la exportación presionan a los negociadores para que consigan acuerdos que proporcionen mayor acceso a sus productos, mientras que las industrias importadoras presionan para conseguir protección. Los negociadores no se esfuerzan por conseguir una consistencia intelectual, por lograr acuerdos basados en principios, sino sólo por equilibrar los intereses enfrentados”.69 Como ejemplo de lo anterior puede señalarse que “una de las mayores muestras de hipocresía y cinismo” se dio cuando “Estados Unidos ofreció abrirse al 97% de los bienes producidos por los países menos desarrollados, volumen calculado cuidadosamente para dejar fuera la mayor parte de los productos, como las telas y ropa de Bangladesh que quería dejar al margen. Por supuesto, Bangladesh sería libre de exportar reactores y todo tipo de productos que están fuera de su capacidad de producción”.70 Asimismo, en tanto que de acuerdo con los postulados del Consenso de Washington, aplicados obligatoriamente mediante las negociaciones de los acuerdos de libre comercio y las renegociaciones de deuda externa de los países endeudados (tema que ya se abordó con mayor detalle en el capítulo 2), los gobiernos de los países en vías de desarrollo fueron forzados a abandonar los subsidios que otorgaban a sus agricultores o industrias emergentes, en tanto que los más avanzados, como Estados Unidos y la Unión Europea, mantuvieron sus enormes subsidios agrícolas, con lo que reducen los precios agrarios y socaran el nivel de vida de las naciones pobres.71 En el caso de Estados Unidos, el argumento es que los subsidios se destinan a sostener las pequeñas explotaciones agrarias familiares y su forma de vida tradicional, pero la realidad es que el mayor volumen de dichos subsidios se otorgan a las grandes explotaciones de carácter corporativo, cuyo efectivo lobby y contribuciones a

69 Ibid., pp. 115-116.70 Ibid., p. 120.71 Ibid., p. 42.

i8gEL LORBY INTERNACIONAL

LOS POSTULADOS DEL CONSENSO DE WASHINGTON DE 1 9QO73

- disciplina presupuesta!- cambio en las prioridades del gasto público- reforma fiscal encaminada a buscar bases impositivas amplias y tipos marginales

moderados- liberalización financiera, especialmente en los tipos de interés- búsqueda y mantenimiento de tipos de cambio competitivos- liberalización comercial- apertura a la entrada de la inversión extranjera directa- privatizaciones- desrcgulaciones- garantías a los derechos de propiedad

las campañas electorales han conseguido que alrededor de 30 000 de ellas (1% del total) reciban 25% de los subsidios (alrededor de un millón de dólares por empresa); que otro 20% de los agricultores más ricos perciba un promedio de 200 000 dólares anuales, y que los verdaderos pequeños agricultores (alrededor de dos millones y medio) tan sólo 13% de las subvenciones equivalentes a 1 000 dólares anuales para cada uno.72

En ese marco de referencia, en el que predominan los intereses corporativos en el proceso de toma de decisiones interno, no extraña que la actitud de los negociadores occidentales en los foros mundiales esencialmente sea la de obtener decisiones y acuerdos internacionales ventajosos para las industrias de sus respectivos países —por ejemplo, atenuando reglamentaciones ambientales, consiguiendo mayor acceso a los mercados, reforzando los derechos de propiedad intelectual, exigiendo privatizaciones y desregulaciones, pidiendo mayores garantías y facilidades para la inversión extranjera, etc.—, a la vez que sus gobiernos continúan subvencionando la agricultura y mantienen o erigen barreras arancelarias. “En el léxico de esos negociadores no figura la palabra ‘justicia’. Y tampoco piensan en los contribuyentes estadunidenses y europeos que se beneficiarían enormemente de la eliminación de las subvenciones al campo. Ni piensan en el medio ambiente global que mejoraría enormemente con la reducción de los gases de invernadero, ni en qué forma pueden

72 fbid,, pp. 123-124.75 María Cristina Rosas, El libre comercio en los tiempos del ántrax, México, unam-

sela, 2003, p. 179.

WALTER ASTIÉ-BURGOSigO

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74 Ibid., p. 176.75 Ibid., p. 177.76 Jaime Pastor, ¿Qué son los movimientos anliglobalización?, Barcelona, RBA Inte

gral, 2002, pp. 55-56.

ayudar a que los pobres tengan acceso a los medicamentos que salvan vidas”.74 En suma, “cuando la voz de las empresas se oye tan clara y tan alta, y sin los controles y equilibrios propios de los proceso democráticos, no extraña que el resultado nos parezca tan objetable, tan alejado del que se obtendría si el proceso de decisión fuera más democrático. Porque el mayor reto de la reforma de la globalización es lograr que sea más democrática y, en el futuro, una de las mayores pruebas de su éxito será que haya situado los valores esenciales por encima de los intereses empresariales”.75

Como podía esperarse, el estado de cosas prevaleciente ha creado un fuerte malestar entre muchos grupos de la “sociedad civil mundial” que, frente a los intereses empresariales, tienen menos posibilidades de impactar en el proceso de toma de decisiones, por lo que han venido recurriendo a una de las técnicas más radicales del cabildeo: las protestas públicas o manifestaciones, cuando no la violencia callejera. Como se verá en el capítulo siguiente, si los ejercicios de representación (técnicas directas) no surten efecto, se echa mano de las técnicas indirectas, que pueden llegar al extremo de actos violentos, como fue el caso de los graves disturbios que ocurrieron durante la tercera reunión ministerial de la Organización Mundial de Comercio celebrada en Seattle en noviembre de 1999. Aunque con menor intensidad, ese mismo tipo de acciones se viene repitiendo desde entonces en otros encuentros internacionales, lo que no es más que una clara muestra de la creciente inconformidad con la forma en que tanto el neoliberalismo como la globalización manejan los problemas del mundo y de sus ciudadanos. Como declaró una de las organizaciones líderes del movimiento globalifóbico, Acción Global de los Pueblos (agp), sus objetivos son rechazar a la Organización Mundial de Comercio y a los acuerdos de liberalización comercial; convocar a la desobediencia civil no violenta y a la construcción de alternativas ciudadanas; fomentar una filosofía basada en la descentralización y la autonomía, y asumir una actitud de confrontación, puesto que el lobbying no puede ya tener ningún efecto en las antidemocráticas organizaciones dominadas por el capital transnacional.76 Sin embargo, es

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María Cristina Rosas, El libre comercio..., op. di., pp. 62-63.77

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pertinente indicar que en ese tipo de manifestaciones no participan sólo aquellos insatisfechos con la falta de una mayor democracia mundial, sino también los intereses particulares que no desean perder sus privilegios y que aprovechan el cabildeo extremo de otros para su beneficio:

Aun cuando gran parte del movimiento globalifóbico es identificado con las naciones pobres —las desprovistas de capacidades apropiadas para beneficiarse del libre comercio y de la globalización—, un análisis más cuidadoso revela que entre los manifestantes iracundos que convirtieron las calles de Seattle en un verdadero campo de batalla predominaron los defensores del proteccionismo de países desarrollados. Lo que es más: José Bové, el icono del movimiento globalifóbico es un agricultor francés preocupado porque las negociaciones comerciales multilaterales en materia agrícola plantean la posibilidad de que el nivel de subsidios que reciben los agricultores de la Europa comunitaria disminuya sustancialmente, por lo que los intereses particulares de personas como Bové se verían afectados.77

En conclusión, la pregunta final que necesariamente debe hacerse es hasta cuándo el mundo seguirá funcionando, o incluso existiendo, si se sigue permitiendo que se ensanchen las brechas entre el hombre y su medio ambiente, y entre las naciones ricas y las pobres. La historia nos enseña fehacientemente, como lo muestra la extinción de pasadas civilizaciones, la muy conflictiva y sangrienta evolución de las democracias occidentales, y los devastadores conflictos mundiales del siglo xx, que la falta de una adecuado equilibrio entre el hombre y su medio ambiente y entre las necesidades de las mayorías y los privilegios de las minorías (sean grupos sociales o países) conduce inevitablemente al conflicto social y a la guerra. El lobby es un mecanismo esencialmente destinado a hacer que la democracia sea más efectiva y funcional, pero se le ha desvirtuado y pervertido para que sirva en lo fundamental a intereses particulares y no al bien común nacional e internacional. Francis Fukuyama, que frente al fin de la guerra fría proclamó su famoso “fin de la historia”, en fecha más reciente rectificó al señalar que, de cara al enorme cúmulo de problemas políticos, económicos, laborales, sociales, de salud pública, ambientales, de criminalidad, etc., y al vacío de fado llenado por “una colección de compañías multinacionales, organizaciones no guber-

VVALTER ASTIÉ-BURGOS192

La democracia quedaría soslayada y socavada por completo si las reglas internacionales, en vez de ser obra de estados que tratan directamente entre sí, fueran el fruto de organizaciones internacionales con mecanismos pobres de rendición de cuentas o estuvieran entrelazadas horizontalmente a un batiburrillo de actores públicos y privados.79

namentales, organizaciones internacionales, organizaciones mañosas, grupos terroristas y demás, que tal vez tengan algún grado de poder o de legitimidad, pero rara vez poseen ambos al mismo tiempo”, sólo podemos recurrir a la “opción del retorno hacia el Estado-nación soberano y tratar de comprender, de nuevo, cómo hacer que sea fuerte y eficaz”.78

un nuevo orden mundial en78 Francis Fukuyama, La construcción del Estado. Hacia el siglo xxt, Barcelona, Ediciones B, 2004, p. 177.

79 /bi¿, p. 174.

6. LAS TÉCNICAS DEL CABILDEO

EL LOBISTA

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1 /Man Rosen ihal, ¡jobbyist and Ijobbying in the United States, Washington, Congressio- nal Quarierly, 1983, pp. 19-20.

Teniendo en cuenta las diversas definiciones que se presentaron en el capítulo primero sobre el significado del término lobbying, se puede decir que un lobista es la persona, grupo de personas, organización, institución, etc., que, bien sea para promover, defender o abogar por sus propios intereses o los de terceros a cambio de una retribución monetaria, realiza el cabildeo para influir en el proceso de toma de decisiones de las instancias gubernamentales. El Diccionario Oxford de la lengua inglesa sólo define al lobbyisl como alguien que realiza el lobby o que es miembro de un grupo de presión, y el Instituto de Relaciones Gubernamentales señala que es “la persona designada por un grupo de interés para representarlo ante el gobierno con el propósito de influir la política pública en favor de dicho grupo”.1

Los diversos tipos de lobista pueden dividirse en dos grandes categorías: los cabilderos por contrato (contracl lobbyisl) o lobistas independientes que indistintamente trabajan para cualquier cliente, y los cabilderos propios o “de la casa” (como los corporate lobbyisl) que prestan sus servicios exclusivamente a una asociación, grupo de interés, empresa, etc. Ente los primeros destaca aquel que en forma un tanto peyorativa se denomina gun forhire, un profesional del cabildeo que puede representar indistintamente a toda persona, grupo, causa o interés, y ocuparse de cualquier asunto, puesto que como su nombre lo indica es una “pistola” al servicio de quien le pague. Los association lobbyisl se ocupan de sectores específicos, como la iniciativa privada, los sindicatos, las asociaciones de profesionistas, los grupos que aglutinan a determinados sectores de la sociedad, etc., e igualmente se especializan en un determinado tipo de asuntos: obviamente a mayor grado de especializaron corresponde un mayor costo de

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los servicios. Dentro de este grupo también se encuentran los company lobbyist que trabajan para un determinado tipo de empresa o grupos de empresas; los government. lobbyist que lo hacen para las instituciones gubernamentales como los estados, municipios, condados, ciudades, la policía, los alguaciles, los bomberos, etc. Los cause lobbyist representan a grupos de carácter filantrópico, filosófico, ideológico, religioso o humanitario, y los foreign, lobbyist a gobiernos extranjeros.2 Los que pertenecen al segundo grupo actúan en varios de esos ámbitos, pero están al servicio de un solo cliente, forman parte de su estructura administrativa y están en su nomina: el mejor ejemplo de éstos son los corporate lobbyist de las grandes empresas, las que por su disponibilidad de recursos financieros pueden darse el lujo de contar de tiempo completo con agentes propios. En este mismo caso se encuentran aquellos funcionarios o ejecutivos de instituciones gubernamentales, agrupaciones, cúpulas empresariales, asociaciones humanitarias o filantrópicas, ong, etc., que trabajan en sus oficinas de relaciones públicas, gubernamentales, legislativas, institucionales, externas, etc., y tienen el cabildeo como una más de sus responsabilidades.3 Para estos lobistas “de la casa” el cabildeo no es tanto un negocio sino más bien parte del trabajo cotidiano que desempeñan para su patrón, en tanto que quien lo es por contrato está en el negocio del cabildeo, bien por sí mismo o bien como miembro de una firma.4 En suma, existen tantos tipos de lobista como intereses por representar y asuntos por defender o impulsar.

Las diferencias entre estos tipos de lobista son sustanciales. A pesar de que todos buscan promover u oponerse a una determinada legislación, sus métodos, estilos y técnicas varían puesto que dependen de quiénes son y a quién representan. Los desafíos que confrontan no siempre son los mismos. Sin duda, las diferencias entre los lobistas por contrato, los de las asociaciones, compañías, gobiernos y de las causas, son mucho más marcadas que las existentes entre los que pertenecen a distintos estados. Así, un cabildero por contrato de Minnesota se parece más a otro lobista por contrato de Florida que a los lobistas de las causas de sus propios estados.5

2 Ibid.3 En esos casos, la persona realiza tareas de cabildeo dependiendo de los re

cursos con los que cuente su organización o dependencia y de la necesidad de realizarlo con mayor o menor constancia e intensidad.

4 Alan Rosenthal, op. cil., p. 23.5 Ibid

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6 Ibid., p. 39.7 lbid„ p. 36.8 lbi(L, p. 37.9 Ibid., p. 35.

Por otra parte, y aunque no existen características específicas que deba poseer un lobista, como en cualquier otra profesión esta actividad requiere de ciertas cualidades indispensables para lograr el éxito en su tarea. Lina es la propia personalidad, pues sin duda ayuda mucho al cabildero ser sociable y tener facilidad para relacionarse, puesto que el lobby está vinculado estrechamente a las relaciones públicas. Sin embargo, lo anterior mucho tiene que ver con el tipo de lobista pues, por ejemplo, un cabildero por contrato —apegado sobre todo a las técnicas directas que requieren un constante involu- cramiento con gran número de actores, y no tiene el respaldo político y económico de un poderoso patrón como el lobista corporativo— depende en gran medida de su habilidad personal para relacionarse, despertar simpatías que le abran las puertas y foijar una buena red de contactos. Por el contrario, para un lobista de las “causas”, que recurre con mayor frecuencia a las técnicas indirectas o externas, las relaciones personales no le resultan tan decisivas.

Otras características importantes de tipo personal —los lobistas independientes suelen tener su propia identidad, en tanto que los “de la casa” adoptan la identidad de quien los emplea—6 son la intuición y la capacidad negociadora pues, como lo señalan los propios cabilderos, “se me contrata por mi buen juicio político”, y uno debe saber hasta dónde conducir una negociación y en qué momento y cómo “cerrar un trato”.7 Elementos adicionales y convenientes son tener un buen sentido del humor para hacerse agradable y accesible; ser firme, tenaz y persistente sin llegar a ser abrumador, atosigante o molesto, así como poseer una buena inteligencia, puesto que representar a varios clientes y ocuparse de múltiples temas exige ser un asiduo y rápido estudiante.8 La “integridad y la honestidad”9 también son indispensables para poderse ganar la confianza tanto del cliente como de los actores a los que se aborda: aunque carecer de estas dos virtudes puede significar la pérdida de contrataciones y cierre de puertas, el mundo del lobby, como se ha visto, está plagado de actos inmorales, corrupción, practicas viciadas y conflictos de interés, puesto que tanto los que recurren a esta práctica como los que son obje-

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tivo de la misma actúan muchas veces en función más de sus conveniencias económicas y políticas de corto plazo que de consideraciones más loables. La experiencia también es un factor de relevancia, ya que implica corocer adecuadamente no sólo los métodos y tácticas a emplear, sino también los complejos laberintos de los aparatos administrativos y burocráticos en los que se trabaja, así como a los actores que se encuentran en dichos aparatos. Por ello suelen ser más efectivos y solicitados aquellos con más años en estas tareas, ya que la experiencia proporciona conocimiento sobre los temas, familiaridad con el proceso de toma de decisiones y valiosos y múltiples contactos. Por consiguiente, “las principales figuras tienen diez o 20 años en el cabildeo. En este campo la juventud es una desventaja, y ser una mujer joven puede significar una desventaja especial”.10

Entre los diversos requisitos que suelen tomarse en cuenta para determinar las mayores o menores posibilidades de éxito del lobista, sea éste una persona, una firma de cabildeo, una empresa o una organización social o de profesionistas, figuran los siguientes. En primer lugar destaca el de los recursos financieros, puesto que ello se traduce en la posibilidad de disponer de un mayor y más calificado equipo de trabajo, poder contratar investigadores especializados, subcontratar a otros lobistas para realizar tareas específicas, financiar viajes y eventos sociales, costear la ejecución de las técnicas directas e indirectas, concertar colaciones con otras personas o grupos, etc. En segundo lugar se encuentra el de la membrecía, pues aquellos grupos de interés con un mayor número de miembros están en posibilidad de conducir campañas más amplias, más prolongadas, más visibles y, por consiguiente, más certeras. Por esta razón, las organizaciones de cabildeo con membrecía más amplia suelen recurrir mayormente a las técnicas externas realizadas mediante la movilización de “las bases” (grassroots techniques), y las que no la tienen a las técnicas internas dirigidas hacia “las élites” (grasslops techniques) .u

Finalmente, el cabildero debe estar capacitado para desempeñar tres importantes funciones: foijar y mantener amplios y buenos contactos; estar bien documentado y actualizado a fin de que pueda

10 Ibid., p. 35.11 Christine Mahoney, Brussels versus the Beltway. Advocasy in the United States and

the European Union, Washington, Georgetown University Press, 2008, p. 43.

LAS TÉCNICAS DEL CABILDEO

LA ESTRATEGIA

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proporcionar a su cliente y a los actores que aborda la información necesaria para respaldar y fundamentar el caso que se le encargue, y estar siempre alerta para monitorear la agenda legislativa o política con el fin de prevenir oportunamente a su cliente sobre aquellas acciones que puedan afectar sus intereses.

12 Por ejemplo, los de Guyer (2003). Watkins et aL (2001) y Burson-Marsteller (2003).

13 Christine Mahoney, op. cit., p. 31.H Ibid.

En principio debe señalarse que no hay “recetas” únicas y definitivas para la realización del lobby, pues aun cuando existen técnicas, métodos y tácticas aplicables en casi cualquier circunstancia y en cualquier país, el cabildeo debe responder esencialmente a las necesidades y realidades de cada caso específico. En efecto, aun cuando se han publicado algunos manuales12 sobre el particular en Estados Unidos y Europa, la realidad es que no hay “prescripciones” uniformes que puedan aplicarse en todos los casos, puesto que “una exitosa campaña de lobby es aquella que se diseña para las especificidades de la situación que se tiene a la mano”, y aunque existen ranas opciones sobre la manera de conducirla, las mejores son las que se emplean para un determinado contexto político y que incluyen la “mezcla adecuada de todas ellas”.13 “Todas esas cosas deben emplearse para tener éxito. Quien piense que pueden alcanzarse las metas enviando un par de correos electrónicos o firmando un cheque para un Política! Action Committee, no está tratando adecuadamente con el mundo en que vivimos”.14 El decidir si es más conveniente asumir un bajo perfil o buscar notoriedad pública; si deben celebrarse encuentros cara a cara con los actores que se desea cabildear o solamente enviarles un par de cartas; si en las entrevistas se debe estar acompañado de empresarios, de funcionarios del gobierno o de especialistas; si la argumentación debe sustentarse en datos científicos o en información simbólica, etc., son diferentes tácticas que pueden emplearse en forma individual, en grupo, o todas en su

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conjunto, pues todo depende “del tipo de sistema político, de la naturaleza del asunto y de las características del grupo de interés que cabildea”.15

Como cualquier otro tipo de proyecto, el lobbying requiere definir previamente una clara estrategia, plan de acción o campaña para precisar los objetivos que se quiere alcanzar y los diversos pasos que se está dispuesto a dar para obtenerlos. Obviamente, ello hace indispensable realizar inicialmente una adecuada investigación y un detenido análisis y evaluación sobre el medio en el que se va a actuar, las circunstancias políticas prevalecientes, los actores por abordar y las dificultades que pueden enfrentarse, pues ”sin un conocimiento practico de los procesos y centros de toma de decisiones de los poderes públicos es improcedente proyectar la puesta en práctica de una estrategia coherente y de un conjunto de tácticas de lobbying apropiadas para una situación determinada”.16 Una vez que la investigación inicial aportó suficientes elementos de juicio, debe decidirse si la mejor estrategia a seguir es adoptar una posición pasiva (que implica limitarse a reaccionar a las iniciativas gubernamentales o legislativas cuando éstas se manifiesten), una posición de anticipación (actuar antes de que dichas iniciativas se manifiesten para tratar de impedir que se materialicen o minimizar su impacto) o una posición activa (tratar de influir en el proceso de toma de decisiones para que las acciones que se lleven a cabo beneficien los intereses que se están promoviendo).17 Decidido lo anterior, no sólo deben precisarse los objeüvos máximos que se pretende alcanzar, sino también los resultados mínimos que se está dispuesto a aceptar en caso de que no sea posible alcanzar todas las metas. Así, por ejemplo, si lo que se busca es que no se apruebe una nueva disposición o ley, desde un principio se debe estar dispuesto a aceptar que llegue a aprobársele, pero con las modificaciones indispensables que protejan, lo más posible, los intereses que se defienden. En el caso de que se pretenda la aprobación de una determinada disposición, se debe estar también preparado para que la misma no se adopte en su totalidad, pero sí que contenga lo mínimo aceptable para los intereses que se están proino-

15 IbicL, p. 32.16 Jordi Xifra, Lobbying: cómo influir eficazmente en las decisiones de las instituciones

públicas, Barcelona, Ediciones Gestión 2000, 1998, p. 181.17 IbicL, p. 182.

I.AS TÉCNICAS DEL CABILDEO

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o lo que algunos llaman los “interlocutores válidos”, el “mapeo de

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viendo. Lo anterior debe partir de una evaluación realista y objetiva de la situación prevaleciente y de los diversos intereses enjuego para poder prever, desde un principio, si se podrá obtener un éxito total o parcial. Obviamente, el esfuerzo debe dirigirse hacia la obtención del éxito total y buscarlo con tenacidad, pero se debe estar dispuesto a asumir la flexibilidad necesaria que permita irse adaptando a los obstáculos, pues de lo contrario puede ser que no se obtenga un éxito siguiera parcial. El cabildeo, a final de cuentas, no es más que un proceso de continua negociación en el que se debe estar dispuesto a ceder en algo para, a cambio, recibir algo más. Por consiguiente, un buen negociador siempre debe tener una idea clara de sus prioridades y fijarse límites mínimos y máximos respecto de hasta dónde está dispuesto a llegar para alcanzar un acuerdo final.

Los principales pasos o etapas que debe contener una adecuada estrategia son básicamente cinco. En primer lugar, de acuerdo con los intereses que se consideren enjuego y de su importancia y peso, debe tomarse la decisión de si conviene o no movilizarse (las posiciones de anticipación, de pasividad o de acción antes mencionadas). Si después de un detenido examen del contexto y de todas sus implicaciones se toma la decisión de actuar, debe precisarse la mejor forma de hacerlo, es decir, si lo más pertinente es presentar una propuesta para que los actores políticos la hagan suya y la promuevan; si la acción debe dirigirse hacia la modificación de una propuesta que ya está en proceso de discusión o si lo más conveniente es tratar de bloquearla (“matarla”) para que no entre en vigor. El segundo paso es la elaboración de los argumentos a utilizar para lograr lo anterior, que deben ser lo más convincentes posible y hechos específicamente para el caso en cuestión: deben estar destinados sobre todo a informar, inspirar confianza, seducir y convencer. Estos pueden ser razonamientos filosóficos y políticos capaces de atraer la atención de los actores políticos; ser de naturaleza jurídica, técnica, estadística o científica que justifique los planteamientos enjuego; basarse en consideraciones de tipo económico y social; que apelen a los principios de igualdad y de no-discriminación, etc. De particular importancia son las argumentaciones con un posible impacto en la opinión pública, puesto que los actores gubernamentales siempre son susceptibles a la reacción que puedan generar sus decisiones.


TÉCNICAS DIRECTAS O INTERNAS

actores”, el “mapa del poder” o “el blanco”; “la eficacia del lobbying depende en gran parte de la correcta y certera selección de aquellos que realmente toman las decisiones, de aquí la importancia de esta selección”.18 Dicho mapeo debe partir de la consideración de si sólo es deseable movilizarse hacia aquellos actores que tengan en sus manos el proceso de toma de decisiones, o si también debe dirigirse hacia los que simpaticen o puedan simpatizar con la causa que se promueve, hacia los que no se han manifestado ni en pro ni en contra, o incluso hacia los que se oponen a dicha causa. “Los lobistas deben evaluar la conveniencia de trabajar para movilizar a los políticos amigables, tratar de ganarse a los funcionarios indecisos o intentar persuadir a la oposición para que cambie su parecer”.19 El cuarto paso es la selección de las técnicas a emplear, que se dividen en dos tipos: directas o internas e indirectas o externas. Pueden utilizarse indistintamente: en algunos casos resulta adecuado emplear sólo una de las dos, en otros las dos en forma simultánea, o bien comenzar con las internas y esperar los resultados para decidir si se recurre también a las indirectas, pues todo depende de la problemática de cada caso. El quinto paso, que se examinara con mayor amplitud más adelante, se relaciona con la decisión en el sentido de si es mejor actuar solo o foijar coaliciones con otros lobistas o grupos, lo que puede hacerse desde un principio o durante el desarrollo de las gestiones de acuerdo con las reticencias y dificultades que se vayan presentando.

Estas técnicas del cabildeo reciben el nombre de directas o internas porque se realizan directamente ante el actor político que se desea influir y porque se ejecutan en su ámbito de trabajo o competencia. Como se indicó, el hecho de decidir si es más conveniente recurrir a estas técnicas, a las indirectas o externas, o a ambas, depende del asunto por el que se vaya a abogar y de las circunstancias que lo rodeen. Así, por ejemplo, hay ciertos asuntos de alcance o impacto limitado que afectan sólo a un pequeño segmento de la sociedad, a

18 Ibid., p. 196.19 Christine Mahoney, op. cit., p. 34.

I-AS TÉCNICAS DEL CABILDEO 201

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Alian Rosen th al, op. cit., p. 176.Christine Mahoney, op. cit., p. 127.Alian Rosenthal, op. cit., p. 176.

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Éste es el mundo del lobby interno; es la vida cotidiana de los que abogan en Washington y en Bruselas. Incluye participar en audiencias, consultas, encuentros; redactar la legislación y sus enmiendas; enviar documentos, cartas y faxes; reunirse cara a cara con quienes formulan la política y con sus asistentes; organizar cocteles, seminarios y conferencias; orquestar encuentros con personalidades y arreglar visitas de los políticos a los terrenos donde se les pueda influir; y muchas otras variantes de estas tácticas.21

pocas personas, a unas cuantas empresas o a grupos específicos que, por su naturaleza, resulta más conveniente abordarlas con un perfil bajo, con discreción y directamente, como puede ser el caso de los impuestos o nuevas reglamentaciones para un determinado sector. En todo caso, el procedimiento tradicional del contacto directo con los actores gubernamentales que se deriva del derecho de petición sigue siendo el más utilizado: la mayoría de los lobistas washingtonianos han señalado que en 99% de los casos participan como testigos o ponentes en la audiencias públicas que celebra el Congreso; en 98% de los casos realizan entrevistas directas y formales con los funcionarios públicos a fin de transmitirles sus puntos de vista; en 85% de la veces llevan a cabo entrevistas informales con los mismos, y en 92% les proporcionan información que respalda el caso por el que se aboga. Por consiguiente, la inmensa mayoría de los cabilderos consideran el lobby directo como sumamente efectivo.20

Conducir con éxito este tipo de técnicas requiere de diversas condiciones o características. En primer lugar siempre conviene “estar presente”, pues es obvio que aquellos que residen en forma permanente en la ciudad donde se ubican los centros del poder que toman las decisiones y mantienen un contacto constante con sus instituciones y funcionarios tienen ventaja sobre los lobistas que no reúnen esos requisitos, pues “uno tiene que estar ahí presente para que lo vean”.22 Estrechamente relacionado con lo anterior se halla el “mo- nitoreo”, puesto que lógicamente se alcanzan mejores condiciones para actuar cuando se realiza una sistemática labor de observación y seguimiento de la evolución de los acontecimientos y de las posiciones de los actores políticos. En tercer lugar se debe ser “insistente y


persistente”, pero sin llegar a convertirse en “una peste”.23 En cuarto lugar, en los contactos directos siempre se debe ser “breve, conciso e ir al grano” porque los actores políticos, gente muy ocupada, aprecian mucho y son más receptivos a los lobistas que, de antemano, saben que les solicitan una entrevista para tratar un asunto importante y que el encuentro será breve; con esto, las puertas siempre permanecerán abiertas. Otro requisito es el de “nunca asumir que el éxito se logrará con una mera entrevista”, pues aunque los resultados de la misma sean positivos, dado que las circunstancias son por lo general cambiantes, pueden hacer que el legislador o funcionario público altere su posición original. De la misma manera, deben “fijarse con precisión las prioridades” porque, como es más difícil lograr que se acepten dos o más peticiones al mismo tiempo, lo más pertinente es plantear sólo un asunto, el más prioritario. Finalmente, siempre “debe estarse preparado para fracasar” pues, como en cualquier otro campo, la posibilidad de no tener éxito siempre está presente y se debe estarse dispuesto a “perder con estilo y gracia”.24

La manera como se decida llevar a cabo la entrevista “cara a cara" también debe incluir diversos elementos, pues además de definir previamente la mejor forma de conducir el encuentro, de cómo plantear la petición y los argumentos que la sustenten, deben preverse los pasos que, a raíz de dicha entrevista, se darán a continuación para ir incrementado la presión (building pressure). En una primera instancia, por ejemplo, el lobista puede acudir a la cita solo o hacerse acompañar de alguien con presencia significativa por su peso en el asunto a tratar. Si después de ese primer encuentro no se obtuvieran resultados, puede concertarse una segunda reunión a la que concurrirán personalidades de mayor peso, y este ejercicio podrá repetirse varias veces para ir intensificando la presión. Es conveniente que cada nueva reunión incluya nuevos personajes y que se aporten nuevos argumentos a fin de que los encuentros no resulten repetitivos y tediosos, y asimismo no repetirlos en exceso. De cualquier forma, en todas las reuniones, como ya se precisó, conviene ser breve y, además, entregarle al entrevistado un memorando o escrito con la síntesis de lo que se le está solicitando, acompañado de toda la

23 Jbid., p. 177.24 Ibid., p. 178.

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documentación (técnica, científica, jurídica, etc.) que respalde y justifique lo que se pide.

El hecho de decidir si en estos encuentros “cara a cara” se asumirá una posición conciliadora y amistosa, o agresiva y amenazante, depende en gran medida, obviamente, de las circunstancias del caso, de la receptividad y disposición que muestre el interlocutor, de los intereses de por medio y de las “armas” con que se cuente. Igualmente puede seguirse la estrategia de iniciar el cabildeo en forma amigable y conciliatoria y, si ello no da resultado, pasar a una actitud de franca dureza, lo que debe hacerse teniendo muy en cuenta las posibles reacciones benéficas, adversas o contraproducentes que esto último puede ocasionar. Al respecto se tiene un ejemplo personal. Cuando el autor era embajador en un país centroamericano se suscitó un serio problema porque un grupo de empresarios de esa nación, con intenciones claramente monopólicas y proteccionistas, lograron que en el congreso se discutiera una ley que prohibiría la importación de varios tipos de leche para eliminar la competencia y beneficiar su propia producción, con lo que la leche en polvo para niños de la empresa suiza Nestlé, producida en la planta en México, sería excluida del mercado local. En esa virtud, los funcionarios de la empresa y el de la voz realizamos un intenso cabildeo para impedir la aprobación de la ley. A pesar de los fundados argumentos que esgrimimos en el sentido de que se violaría el tratado de libre comercio entre México y ese país, y de que el producto de Nestlé era de alta calidad y benéfico por los importantes nutrientes que contenía, de los que carecía la leche nacional, la presión de los influyentes empresarios fue más fuerte. Agotadas todas las posibilidades de lograr un entendimiento satisfactorio y amigable por medio de las diversas entrevistas “cara a cara” que sostuvimos con funcionarios de los poderes Legislativo y Ejecutivo, el enviado de Nestlé decidió sostener un último encuentro con el ministro de la presidencia, en el cual precisó (o más bien amenazó) que si la ley se aprobaba su empresa, que era el principal comprador del café del país en cuestión, buscaría otro proveedor de dicho grano del cual dependía en gran medida la economía de esa nación centroamericana. La citada ley nunca se aprobó.

También, dependiendo de la estrategia diseñada, la lista de actores a abordar puede comprender únicamente a los que tienen en sus manos el poder de decisión o incluir a quienes son favorables a la


25 Ibid., p. 186.

causa que se promueve, a los indecisos, a los que se sabe opositores, o independientemente de la posición que tengan, a todos aquellos que formen parte del cuerpo colegiado en el que se debate el asunto. Tomando como referencia el caso del Congreso de Estados Unidos —que con algunas variantes puede aplicarse a cualquier otro Parlamento—, la primera entrevista se concertará con el presidente del subcomité responsable del tema en cuestión, puesto que en los subcomités se inicia el proceso legislativo para aprobar una nueva ley. A continuación se realizarán entrevistas similares con los demás miembros de dicho subcomité y se solicitará participar como testigo o ponente en las audiencias que se convoquen para discutir el lema. Como una vez concluida esta primera parte del proceso legislativo el proyecto de ley se traslada al comité del cual depende el subcomité, se deberá desplegar la misma actividad ante sus miembros y participar también en las audiencias que se convoquen. De la misma forma, siempre resulta muy conveniente acercarse a los asistentes o ayudantes (staff), puesto que en gran medida los legisladores “se apoyan en ellos".25 Si se tiene en cuenta que los resultados de estos debates se alcanzan en una votación final, los esfuerzos deben centrarse bien en la obtención del número de votos necesario para que el proyecto siga su curso, o bien propiciar que dichos votos sean negativos a fin de “matar” el proyecto de ley. En atención a que una forma muy frecuente de “matarla” es presentando un proyecto alternativo sumamente controvertido o cuyas implicaciones políticas, económicas o sociales lo hagan inviable, los lobistas a menudo siguen la táctica de remplazar el texto inicial con su propia versión que, de antemano, saben inaceptable. Como en este proceso deliberativo participan quienes favorecen el proyecto que se discute y también sus opositores, el texto original inevitablemente va siendo objeto de enmiendas, modificaciones y alteraciones, de manera que lo que se obtiene al final es una disposición muy distinta a la original, puesto que ya refleja los compromisos que se foijaron durante el trayecto.

Cuando el Comité aprueba un “proyecto de resolución”, éste pasa a la consideración del pleno, y es pertinente destacar que en el caso del Congreso estadunidense cualquier iniciativa de ley tiene que seguir el mismo curso en la Cámara de Representantes y en la de Senadores, un arduo, complicado y laberíntico proceso que permite la


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interacción de los lobistas en todos los pasos que van desde la primera discusión en el subcomité hasta su aprobación final en el pleno de ambas cámaras. Si en las etapas previas no se consiguió lo buscado, el último paso en el pleno permite conducir una nueva campaña de cabildeo ante todos los miembros de cada una de las dos cámaras. Una vez que éstas aprueban por separado las dos versiones de un proyecto, los distintos textos tienen que conciliarse en una conferencia integrada por representantes y senadores, lo que da al cabildero una nuera oportunidad para actuar. Cuando ya se dispone de una versión unificada, ésta regresa al pleno de las dos cámaras que, al aprobarla, adopta ya una resolución conjunta del Congreso que se enviara al presidente del país para que la firme y se convierta finalmente en ley. Sin embargo, en esta etapa final, los cabilderos todavía tienen una última oportunidad, pues si no están conformes con el texto de la resolución conjunta pueden presionar al Ejecutivo para que la vete, lo que de ocurrir implica que el texto regiese al Legislativo para que, de nueva cuenta, se debata de acuerdo con las observaciones que esgrimió la Casa Blanca para vetarlo y para que nuera- mente se apruebe. Como se puede deducir, en todo este intrincado procedimiento los lobistas disponen de amplios márgenes de maniobra en todas las etapas reseñadas, razón por la cual no sorprende que un gran número de iniciativas “mueran” en el proceso como consecuencia del embate de los grupos de interés, y que a las aprobadas se les agreguen (“cuelguen”) tantas nuevas disposiciones, modificaciones, correcciones enmiendas, etc., que, como se aprueban al final del año legislativo, en diciembre, reciben el nombre de Chrislmas trcc bilí (ley árbol de navidad).

Durante el proceso también se suele recurrir a los key contacts (contactos clave o toproots), terceras personas que se encuentran en el ámbito de trabajo o de la competencia del legislador o funcionario que se está abordando o con alguna influencia en éste, para que lo contacten (personalmente, por teléfono, por carta, etc.) y refuercen las gestiones del lobista. Aunque las campañas de llamadas telefónicas o por envío de cartas, faxes, correos electrónicos, etc., pueden formar parte de las técnicas directas o de las indirectas, se considera que pertenecen a las primeras cuando las realizan pocas personas (como los key contacts) y pero cuando las realiza un número mayor o masivo de personas que no se encuentran en el círculo cercano del político objeto del cabildeo, pertenecen a las segundas. Finalmente, en apoyo

2OÓ WALTER ASTIÉ-BURGOS

PRINCIPALES TÉCNICAS DIRECTAS O INTERNAS

LAS TÉCNICAS INDIRECTAS O EXTERNAS

- Encuentros informales- Entrevistas directas “cara a cara"- Llamadas por teléfono- Envío de cartas, faxes y correos electrónicos- Participación en las audiencias públicas del Congreso- Invitaciones a almuerzos, cenas o cocteles- Imitaciones a impartir conferencias o participar en seminarios- Imitaciones a realizar un viaje de estudio o familiarización- Buscar apoyo de los key contacte

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Christine Mahoney, op. cit., p. 129.IbicL, p. 147.Ibid.

de toda estas acciones, resultan muy útiles las invitaciones a almorzar o cenar; pagar el viaje del legislador o funcionario para que se reúna con los ejecutivos de la empresa o grupo que realiza el cabildeo, visite las instalaciones de la misma o imparta una conferencia pagada sobre el tema en cuestión, etc. Explicablemente, los cabilderos que disponen de recursos para financiar estas invitaciones tienen mayores posibilidades de éxito que quienes no los tienen.26

Estas técnicas, a diferencia de las anteriores, reciben el nombre de indirectas o extemas porque no se conduce directamente ante el actor político, sino fuera de su ámbito laboral o circunscripción, aunque el objetivo que se persigue es igualmente influirlo, pero “desde fuera”. Como ya se destacó, las técnicas directas pueden, de acuerdo con la estrategia delineada, hacerse acompañar de las de carácter indirecto, puesto que muchas veces el éxito de una campaña de presión puede depender de la labor que se realice con el público general para “indirectamente influir el proceso de toma de decisiones”.27 En efecto, ampliar el alcance de una campaña de cabildeo a fin de “movilizar a los ciudadanos puede significar una drástica diferencia en el resultado final de un debate político”.28 El lobby externo, en consecuencia, tiene lugar cuando “el lobby interno y el proceso de toma de decisiones se interconectan con los movimien-

I-AS TÉCNICAS DEL CABILDEO

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29 Ibid.

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tos sociales, la opinión pública y la participación de los ciudadanos”,29 y en ello desempeñan un papel muy importante tanto el grado de responsabilidad (accountability) de los legisladores o funcionarios públicos frente a los electores como la cobertura y publicidad que los medios de comunicación den al asunto en promoción. La técnicas indirectas, en suma, son un medio idóneo para reforzar el cabildeo directo, para desde “fuera” acrecentar la presión sobre quienes tienen en sus manos el poder decisorio, lo que se logra incorporando a un mayor número de personas, electores, personalidades, grupos, instituciones, etc., y haciendo la demanda visible, o más visible, a través de los medios de comunicación.

Mediante esta segunda técnica se busca básicamente reforzar las gestiones ya realizadas en forma directa al solicitar a los miembros de una asociación, empresa, grupo, amigos o simpatizantes hacer llamadas telefónicas o enviar cartas, faxes o correos electrónicos para ratificar la petición ya formulada, e igualmente pagando desplegados en la prensa escrita, spots en la radio o la televisión; pidiendo a periodistas amigos escribir artículos sobre el particular; requiriendo a personalidades con influencia en la opinión pública hacer declaraciones; organizando eventos como conferencias, mesas redondas o seminarios en los que se aborde el tema, u orquestando demostraciones en la vía pública, con lo cual el cabildeo pasa a convertirse en un verdadera campaña de presión política.

En el caso de los legisladores, los métodos externos se realizan por una doble vía, ya que se conducen tanto en el lugar donde ésos residen y trabajan (por lo general, la capital del país) como en su distrito electoral, puesto que el objetivo es hacerles ver que quienes los eligieron están interesados en el asunto que se promueve. En este contexto, el lobista actúa como un “instigador no risible”, pues el éxito de una campaña de grassroots depende en gran medida de que parezca espontánea, surgida en forma natural de la comunidad frente a la cual el parlamentario es políticamente responsable. Debe señalarse que estas técnicas, como su nombre grassroots techniques (de la base) lo indica, original y principalmente fueron empleadas por movimientos de carácter popular que contaban con muchos activistas pero pocos recursos, y que perseguían objetivos de tipo social, humanitario, pacifista, de derechos humanos, ambientalista, contra


la discriminación racial, de igualdad de género, etc., pero acabaron empleadas exitosamente por los intereses corporativos, quienes para dar a las metas que persiguen un cierto cariz de “genuinos movimientos comunitarios” suelen movilizar a sus numerosos empleados, familiares de éstos, proveedores, clientes, accionistas, distribuidores, etcétera.

En consecuencia, hoy día ya no es tan fácil distinguir cuándo se trata de un verdadero movimiento grassroots y cuándo de un mero ardid disfrazado de los grasstops. Así, por ejemplo, como en las campañas de envío de cartas, faxes y correos electrónicos los mensajes petitorios eran idénticos y claramente mostraban haber sido hechos por una sola persona utilizando distintos nombres, ello lógicamente no impresionaba a los legisladores, por lo que en la actualidad los cabilderos utilizan distintos textos, papel, formatos, tipos de letra, computadoras, etc. (y hasta incluyen errores ortográficos diferentes) para “hacer que los mensajes parezcan espontáneos y no inducidos”.30 Sin embargo, aunque la “autenticidad” de dichos mensajes es un elemento considerado por los agentes políticos, a fin de cuentas lo más importante es la demostración que les hacen de la capacidad para movilizar a un mayor o menor número de personas, especialmente de votantes, puesto que ello “es un barómetro difícil de ignorar”31 por los políticos. Otra forma de mostrar que la causa por la que se aboga tiene un apoyo sustancial es el levantamiento de encuestas de opinión, cuyos resultados se entregan a los legisladores o funcionarios de elección popular en quienes se busca influir.

Recurrir a los medios de comunicación para lograr una mayor notoriedad es un recurso empleado con frecuencia en las tácticas externas, puesto que los políticos suelen ser muy sensibles a lo que dichos medios digan o no digan. Ello se logra mediante los contactos del lobista con los medios de comunicación y con la organización de eventos que atraigan su atención. Lo primero se hace visitando periódicos, estaciones de radio o de televisión para sostener una entrevista y explicar la causa que se promueve, o emitiendo boletines de prensa u organizando conferencias de prensa. Para ello

50 Alian Roscnthal, op. cit., p. 160.51 Luigi Graciano, Lobbying, Pluralism and Dnnocraty, Gran Bretaña, Palagrave,

2001, p. 58.


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32 Randy Shaw, The Activista Handbook, Berkcley, University of California Press, 1996, p. 1.

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resultan de suma importancia las relaciones del lobista con “amigos” en dichos medios de comunicación masiva que, de antemano, sabe receptivos a su solicitud para que cubran el tema, o igualmente, si se cuenta con recursos, se contrata a una empresa especializada en medios para que se encargue de la difusión, o se pagan spots en los medios electrónicos o desplegados en los periódicos. Otras formas de atraer la atención de los periodistas es organizando ruedas de prensa, conferencias a cargo de personalidades, debates, mesas redondas, seminarios, cocteles, desayunos o comidas para los reporteros, etc., todo lo cual, como nuevamente depende del dinero con el que se cuente, abre mayores posibilidades para quienes lo poseen.

Una forma adicional de adquirir notoriedad para acentuar la presión es la organización de manifestaciones, protestas, marchas, plantones, bloqueos, etc., lo que si bien pretende sobre todo atraer la atención de los medios de comunicación, busca asimismo atraer la de los actores políticos y de la opinión pública en general. Si bien es cierto que en las democracias ésta es una práctica legal, permitida y muy socorrida, siempre existe el riesgo de que un evento de esta naturaleza se salga de control y desemboque en violencia, bien sea porque algunos de los participantes se extralimiten en sus acciones, bien porque grupos rivales realicen actos provocativos para desatarla, o porque las fuerzas del orden asuman una actitud demasiado hostil, o simplemente porque ello ocurra por casualidad. Sin embargo, todo puede asimismo ser algo deliberado que forma parte de la estrategia de quienes han organizado la protesta pública pues, como se mencionó, algunos movimientos de tipo social han llegado a la conclusión de que el sistema tradicional de lobby se encuentra ya tan saturado y dominado por los grupos de interés más poderosos que sus acciones tienen que ser más agresivas para no permitir que el “activismo para el cambio social quede confinado a los libros de historia”.32 Esta corriente de opinión sostiene que una buena estrategia de cabildeo externo debe perseguir, entre otros objetivos, el fundamental de “inspirar” en los funcionarios gubernamentales “miedo y aversión”, ya que “el miedo es la única forma de hacer que algunos políticos respeten tu poder. Se rehúsan a respetarte. No reconocen tu digni-

WALTER ASTIÉ- BURGOS210

33S435

IbicL, p. 45.Ibi(L, p. 46.Ibid.

La diversidad es nuestra fuerza y su expresión es la base de nuestra unidad. Somos un movimiento de democracia global, unido en nuestra determinación para luchar contra la concentración de la riqueza, la proliferación de la pobreza y la destrucción de nuestro planeta. Estamos construyendo una

dad. Entonces debemos actuar de tal manera que obtengamos su atención. En algunas áreas, con lo único con que contamos es con la gran cantidad de miedo que podamos generar. Hemos llegado hasta donde nos encontramos porque nos tienen miedo y nos detestan”.33

Esta actitud extrema se ha venido gestando principalmente en Estados Unidos, pero también cobra fuerza en el ámbito de la Unión Europea, en el internacional y en países como México, ya que muestra la creciente frustración por el desinterés e incapacidad de las esferas gubernamentales para atender y resolver los serios problemas sociales que afectan a las mayorías, así como por la predominancia que han adquirido los gr upos más poderosos en la elaboración y aplicación de las políticas públicas. Quienes abogan por este tipo de estrategias radicales consideran que gran parte del problema se deriva del hecho de que el actual funcionario público ya no es el producto de un genuino sistema de elección de grassrools o democrático, puesto que considera la actividad política más como medio para hacer una carrera que como vehiculo para modificar las injusticias sociales y económicas: él o ella no están motivados ideológicamente, se enorgullecen en dar soluciones ‘pragmáticas’ a los problemas, valoran más la lealtad personal que la consistencia ideológica, y ven a los activistas sociales como enemigos porque colocan los intereses de los electores por encima de las necesidades políticas del funcionario”.34 “El siempre creciente poder del dinero eri la política ha conducido a la mayoría de los políücos a colocar los intereses de sus patrocinadores por encima de los de los voluntarios de la base electoral que los eligió. La importancia de los dólares para las campañas ha ocasionado que aun los candidatos mejor intencionados y más progresistas tengan que invertir una considerable parte de su üempo en reunirse y cortejar a los potenciales proveedores de fondos, que a menudo no comparten los valores de quienes constituyen la base electoral del candidato”.35


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Por lo anterior, una forma de hacer que las técnicas externas más efectivas es recurrir a la “acción directa” (direcl action), que Hq limita a las tradicionales protestas públicas, marchas, manifestación^ plantones, toma de carreteras, puentes o calles destinada a “enviar mensaje político al público en general”,37 sino que se dirige a pers^ ñas, organizaciones o instituciones específicas, e igualmente se reali^ con demandas específicas.38 Así, por ejemplo, “piqueteando [picketing] y cantando frente a las oficinas corporativas del adversario puede crearse un espíritu comunitario, pero si la actividad no se conecta con demandas específicas, la acción no hace avanzar la agenda de la organización. Así como poner en marcha una legislación ambientalista hueca acaba peijudicando a los propios ambientalistas, comprometerse en acciones enfocadas indebidamente drena la energía de la organización y de los voluntarios y crea la falsa impresión de que la gente está trabajando para el cambio social”.39 Como ejemplo de un resultado exitoso de la “acción directa” puede citarse el caso de la organización act up creada en Estados Unidos en 1987 para forzar una respuesta más decidida del gobierno frente a la crisis del sida, y para protestar por el monopolio que la Food and Drug Administration concedió a la farmacéutica Burroughs Wellcome para producir los únicos medicamentos oficialmente aprobados contra la pandemia. Frente a la realidad de que la poderosa farmacéutica se beneficiaba con enormes ganancias gracias a la concesión de la fda, act up realizó un plantón frente al distrito financiero del Wall Street de Nueva York —en el que directamente se atacó al director de la fda, Frank Young— que desquició el tráfico de la ciudad por varias horas. Aunque varios de sus miembros fueron arrestados, la demostración recibió cobertura nacional, puso en evidencia el lucro corporativo con la enfermedad y forzó a Young a ampliar la autorización oficial para el

* amplia alianza a partir de nuestras luchas y la resistencia contra e s¡s^ basado en el patriarcado, el racismo y la violencia que privilegia l°s *ntcrQ, del capital sobre las necesidades y aspiraciones de los pueblos.56

36 Extracto del manifiesto “Resistencia contra el neoliberalismo, el militarismo y la guerra; por la paz y la justicia social", aprobado en el II Foro Social Mundial de Porto Alegre.

57 Ibid, p. 212.58 Ibid.39 Ibid.


40 Ibid., p. 216.41 Ibid., p. 278.

Aunque con frecuencia los métodos de acción directa provocan choques con las fuerzas del orden público y malestar entre la ciudadanía por sus efectos colaterales, en cualquier forma todavía se enmarcan dentro de la legalidad, pero dar un paso más allá ya implica que se conviertan en actos delictivos. Sin embargo, no hay que pasar por alto el hecho de que cuando el marco normativo jurídico o político de un país, o cuando los cauces propios de la democracia se encuentran dominados por determinados grupos de interés y no permiten que otros sectores de la sociedad puedan obtener satisfacción para lo que consideran aspiraciones o demandas legítimas, se ven orilladas a asumir actitudes violentas que caen ya en la categoría de actos subversivos, guerrilleros o incluso terroristas. Si bien es cierto que en la actualidad el sistema democrático se ha difundido y expandido como en ninguna otra época de la historia, la realidad es que persiste la inconformidad de muchos con el estado de cosas que prevalece en el mundo, lo cual se evidencia en el hecho de que, a principios del siglo xxi, se han identificado más de 165 grupos u organizaciones que han llevado a cabo acciones de corte terrorista en todos los continentes, entendiéndose por “terrorismo”, según lo defi-

uso de otros medicamentos.40 Desde entonces esta táctica que conlleva un alto grado de confrontación la vienen utilizando muchas otras organizaciones con metas sociales y ecologistas que actúan en los ámbitos nacional, continental o internacional, que se definen como “globalifóbicas” y “antineoliberales”, entre las que destacan las Marchas Europeas contra el Desempleo, Acción Global de los Pueblos, Reclaim the Streets, Tute Bianche (Monos Blancos), Attac-Internatio- nal, Marcha Mundial de Mujeres, Vía Campesina, Black Bloc, Ejército Zapatista de Liberación Nacional (ezln), 50 Years is Enough, Foro Social Mundial, Greenpeace, etcétera.

El cambio progresista no lo consiguen sólo los funcionarios de elección popular, sino también los activistas y sus partidarios. Aquellos que creen en el cambio social deben aceptar su propio papel de liderazgo en el proceso, y reconocer que ni los políticos ni los partidos son los principales propulsores del cambio progresista.41

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Ibid.Ibid., p. 34.Ibid.

42 Walter Astié-Burgos, “Terrorismo en el siglo xxi”, en María Cristina Rosas (coord.), Cuando el deslino nos alcance... terrorismo, democracia y seguridad, México, UNAM-Australian National University-Quimera, 2002, p. 31.

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ne el fbi, como “el uso ilegal de la fuerza o de la violencia contra personas o la propiedad, para intimidar o presionar a un gobierno, * la población civil o a un segmento de ésta, con el fin de hacer avan^r objetivos políticos o sociales”.42 A pesar de que el terrorismo interi^ cional de tipo religioso-fundamentalista es el que más notoriedad h^ alcanzado a raíz de los criminales ataques del 11 de septiembre del ario 2000 en Estados Unidos, el Departamento de Estado de ese país ha reconocido que “el terrorismo doméstico probablemente es ya un fe. nómeno más difundido que el terrorismo internacional’,43 puesto que su ámbito de acción se extiende desde Estados Unidos hasta la tradicionalmente pacífica Suecia, Suiza o más recientemente Noruega. Es inevitable: siempre existirán inconformes, insatisfechos, frustrados o incluso hasta dementes, dispuestos a recurrir a la violencia con el pro pósito de que las causas que enarbolan —justificadas o injustificadas, válidas o no válidas, lógicas o ilógicas— sean tomadas en cuenta debidamente, pero la cruda realidad es que las desigualdades y desequilibrios que conlleva la democracia capitalista contemporánea ha incrementado “el número de frustrados” y creado las condiciones favorables “para el reclutamiento y las actividades terroristas”,44 pues facilita que se tome conciencia “del estilo de vida de los más privilegiados y la vulnerabilidad de los mismos”.45 En esas condiciones, con el propósito de crear sociedades más armónicas, equitativas, justas y pacíficas, resulta imperativo evitar que los conductos —como el del cabildeo— que la democracia ofrece para que los distintos componentes sociales puedan canalizar sus aspiraciones y reclamos no continúen siendo avasallados por unos cuantos en detrimento de los intereses de las mayorías.

Este señalamiento final nos conduce a la última técnica indirecta o externa que, lamentablemente, es la más decisiva para lograr los objetivos del cabildeo: darle o no el voto al funcionario de elección popular y, en paralelo, otorgarle o no fondos para su campaña electoral. En el primer caso es sumamente relevante a quién representa el lobista, puesto que si actúa en nombre de un solo individuo o de un grupo reducido, la amenaza de no dar el voto para una elección


PRINCIPALES TÉCNICAS INDIRECTAS O EXTERNAS

- Movilización de todos los miembros de un grupo de interés- Campaña de llamadas telefónicas, envío de cartas, faxes y correos electrónicos lleva

da a cabo por una amplia audiencia- Conferencias y boletines de prensa- Invitaciones a almuerzos, cocteles, etc., dirigidas a los medios de comunicación- Entrevistas en radio y televisión- Inserciones pagadas en la prensa escrita- Difusión de spots en los medios de comunicación electrónicos- Declaraciones públicas de personalidades- Organización de conferencias, seminarios, mesas redondas y debates públicos- Levantamiento de encuestas de opinión- Organización de manifestaciones públicas, plantones, marchas...- Canalización de fondos a las campañas electorales

o reelección resultará irrelevante. El panorama cambia de modo radical cuando se aboga por la causa de un nutrido número de personas cuyo voto puede ser decisivo para que el actor político ocupe o permanezca en un determinado puesto, ya que el mismo tiene que ser muy receptivo a las peticiones que sus electores le formulen directamente o por un intermediario, porque la atención debida puede determinar el futuro de su carrera. Por ello no es infrecuente que en las propias entrevistas cara a cara y en las campañas de llamadas telefónicas o de envío de correspondencia se especifique con claridad que si el senador público hace o no hace tal cosa, se le retirará el voto. Sin embargo, cabe señalar que esta especie de “chantaje” político no sólo se aplica cuando se está representando a electores del legislador o del funcionario público, pues aun quienes no cuentan con ese respaldo pueden igualmente dejar ver que, de no tener satisfacción para sus demandas, recurrirán a una campaña en los medios para poner en conocimiento de sus electores determinado asunto que le significará la pérdida de votos. La cuestión del voto tiene dos facetas, puesto que si bien por una parte puede parecer algo negativo muy cercano al “chantaje” político, por la otra, y en el lado positivo, representa una forma a través de la cual el elector puede recordarle permanentemente al funcionario que tiene el deber de velar por los intereses de quienes lo eligieron en democracia, y de no hacerlo recibirá una sanción.

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46 En el caso de México, como en el de muchos otros países, se han registrado ingeniosos métodos para la canalización ilegal de fondos: una ex jefa del gobierno del Distrito Federal pagó abultados precios por la publicidad de su gestión porque el “sobrante” se traduciría en créditos a su favor que la agencia publicitaria contratada usaría más tarde en su pretendida campaña a la presidencia de la república; en la última campaña presidencial del 2006 todos los contendientes se beneficiaron con más de 200 mil spots de radio y televisión que nadie supo quién pagó; muchos políticos poseen propiedades, vehículos u objetos valiosos que no fueron adquiridos con sus propios recursos, etcétera.


Muy ligado a lo anterior se encuentra el siempre delicado tema de la canalización de fondos a las campañas electorales, pues el ofrecimiento de dar o retirar un voto es mucho más efectivo si se acompaña del otorgamiento o no de aportaciones económicas para esos fines. Aunque, como ya se precisó, ésta es una práctica debidamente autorizada en casi todos los países de acuerdo con las leyes, cabe indicar, por una parte, que dichas leyes fueron redactadas y aprobadas por los principales beneficiados de este tipo de contribuciones, es decir, los funcionarios que ocupan puestos de elección popular en los poderes Ejecutivo y Legislativo, y que, por la otra, a pesar de ser legal, en cualquier forma implica la adquisición de ciertos “compromisos” con el “donante” que el funcionario debe satisfacer una vez electo, amén de que a pesar de las condiciones que las leyes establecen no son pocos los escándalos que se registran por la canalización ilegal o disfrazada de fondos.*16 En un sistema en el que el éxito de las contiendas electorales depende cada vez en mayor medida del dinero disponible para conducirlas, la aportación de recursos económicos supera con creces el posible impacto de los argumentos o las presiones directas o indirectas en los actores gubernamentales. Como esa incuestionable realidad la hemos ya examinado en capítulos anteriores, sólo reiteraremos que el (mandamiento de las campañas electorales: 1] es el instrumento más poderosos con el que los lobistas cuentan para atraer hacia la causa que representan a los funcionarios gubernamentales; 2] que quienes obviamente están en mejores posibilidades de hacer contribuciones redituables a las campañas electorales son los grupos económicos; 3] que ello en gran medida explica por qué las agendas gubernamentales nacionales y la agenda mundial tienden a privilegiar los intereses corporativos; 4] que igualmente ello explica en gran medida la insatisfacción entre los ciudadanos de las democracias tradicionales y de las democracias emergentes; 5] que en


LAS COALICIONES

la raíz de este problema se encuentra el ensanchamiento de la brecha entre las clases sociales y entre los países ricos y los pobres, y 6] que ello explica por qué en nuestros días se privilegia lo económico en detrimento de lo social.

La bien documentada interdependencia entre el poder económico y el político es la principal fuente del descontento democrático. Ello crea una inequidad sistcmica para el acceso de los ciudadanos a los funcionarios públicos y en la conformación de las políticas públicas. Los intereses organizados con sustancial poder económico afectan directamente las operaciones normales del gobierno. Ellos definen la agenda política nacional, evitan las reformas que no desean, impulsan o se oponen a los nombramientos políticos, influyen en las decisiones legislativas y regulatorias, y mediante campañas mediáticas estratégicas definen con gran efectividad la posición de la opinión pública en temas controvertidos de interés nacional.47

Aun cuando la conformación de coaliciones —la actuación coordinada de un lobista con otros cabilderos, organizaciones, grupos o empresas para aumentar la fuerza de la presión y con ello la eficacia del lobby—48 es una táctica tan añeja como el cabildeo mismo, en años recientes ha adquirido mayor importancia debido al incremento de las complejidades de los sistemas políticos, los temas por abordar, los actores políticos, los intereses contrapuestos, grupos que realizan el cabildeo, así como de la necesidad de compartir gastos y responsabilidades, la mayor facilidad y rapidez para formar las coaliciones derivada del desarrollo de nuevos medios de comunicación instantánea como el fax y el correo electrónico, etc. De esta suerte, hoy día pocos grupos de interés “trabajan de manera solitaria”, y como “los intereses organizados libran sus principales batallas predominantemente en coaliciones”, las “estrategias de coalición”49 se han convertido en un importante método para conducir el cabildeo. Estas coaliciones pue-

47 Woodstock Theological Ccnter, The Ethics of Lobbying: organized intensl, political power and the common good, Washington, D.C., Georgetown University Press, 2002, p. 61.

48 Jordi Xifra, op. ciL, p. 208.49 Kevin W. Huía, Cabildeo/lobbying, México, Limusa, 2002, p. 13.


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iI!Son diversas las razones para que en el ejercicio del cabildeo se

recurra a las alianzas, pues si bien la principal es cerrar filas con actores que comparten un mismo objetivo para incrementar la presión sobre las esferas gubernamentales (“razones estratégicas”), tam-

E1 cabildeo ya no consiste —si acaso alguna vez fue así— en llegar con una bolsa de dinero para influir en algún funcionario de una oficina, o.en recurrir a los contactos personales para obtener un favor, así lo explicó el encargado del cabildeo de Coretech, Stuart Eizenstat. Las dificultades para aprobar una legislación han crecido exponencialmente, por lo que es importante hacer causa común con aquellos que no serían nuestros aliados tradicionales.53

den ser de naturaleza muy diversa puesto que, de acuerdo con los intereses enjuego y las circunstancias políticas, se pueden formar con otros grupos con los que se comparten intereses permanentes y de fondo, pero también con aquellos con los que no se tenga una afinidad más que coyuntural, o que incluso en otras circunstancias puedan ser rivales.50 “Estas coaliciones ad hoc para conducir el cabildeo a menudo se componen de una mezcla de lobistas de corporaciones, asociaciones y federaciones de negocios, así como de los sindicatos y de cualquier otro interés que pueda ser atraído a un matrimonio de conveniencia. Aliados en un tema, en ocasiones se convierten en oponentes en el siguiente tema”.51 De la misma forma, las alianzas que se foijen pueden ser por varios años o por tiempo indefinido, o de muy corta duración en pos de un objetivo circunstancial. En realidad, la gran mayoría de la veces “la coalición desaparece”52 una vez que se alcanzó el objetivo específico.

50 Cuando en 1997 el Congreso de Estados Unidos discutió un proyecto de ley para imponer sanciones a los países donde se perseguía a las minorías religiosas, de inmediato se formó una coalición de más de 600 empresas para cabildear en contra de dicho proyecto. Aunque obviamente ninguna de esas empresas estaba a favor de la persecución religiosa, sí estaban en contra de la imposición de sanciones que podrían afectar sus negocios: 12 empresas —PepsiCo entre ellas— utilizaban la goma arábiga en sus productos, que provenía principalmente de uno de los países acreedor a las sanciones, Sudán; a la compañía Boeing le afectaría su venta de aviones a China, etc. Véase Kevin W. Huía, op. cit., pp 11-12.

51 Congressional Quartcrly, How Congress Works, Estados Unidos, Congressional Quarterly, 1983, p. 167.

52 Jordi Xifra, op. cit., p. 208.53 Kevin W. Huía, op. cit., p. 39.


bién puede hacerse para conseguir de los aliados información privilegiada o de inteligencia que de otra manera no se podría obtener (“motivación de conveniencia”); mostrar solidaridad con una determinada causa (“gesto simbólico”), adquirir notoriedad puesto que una agrupación pequeña puede lograr mayor visibilidad sólo asociándose con grupos más grandes (“intención oportunista”), compartir recursos cuando son escasos (“motivaciones de interés”), a fin de ocultar o disfrazar dentro de la coalición la verdadera identidad de los promotores del cabildeo cuando éstos no son bien vistos por los actores políticos o la opinión pública (“búsqueda de invisibilidad”), etc. Sea cual fuere la motivación para formar parte de una coalición, es obvio que en todos los casos debe existir una buena coordinación para poder actuar en forma concertada, uniforme y eficaz, en cuyo caso sera de especial importancia el acuerdo prerio y constante no sólo sobre la forma de actuar y las estrategias a seguir, sino también para esgrimir los mismos argumentos, para lo cual se suelen diseñar los llamados sound bites, que son palabras, frases o conceptos argumentativos que todo mundo debe repetir sistemáticamente y al unísono para trasmitir el mensaje deseado.

Dentro de una coalición se pueden distinguir con claridad tres diferentes grupos concéntricos de miembros que se le unen por diferentes razones, como las señaladas, y que “asumen diferentes grados de responsabilidad”.54 En el centro o núcleo de la coalición se ubican los fundadores que son los “líderes” de la misma y otros grupos que cuentan con recursos sustanciales, mismos que aportan tiempo, dinero, reputación y experiencia, y cuyo propósito básico para crearla es alcanzar metas estratégicas de políticas públicas que les son comunes. Alrededor de ese círculo central o primario se encuentran los llamados “jugadores” o “especialistas”, que si bien contribuyen con dinero, experiencia y reputación, tienen objetivos tácticos y más bien están interesados sólo en elaborar disposiciones específicas de la legislación objeto del cabildeo y participar en la negociación de alguna parte de la misma. El tercer grupo lo conforman los asociados periféricos que únicamente se “pegan” a la coalición para obtener los beneficios que se pueden derivar de su membrecía: “pertenecer a la coalición es para ellos un fin en sí mismo”.55

M /bicL, p. 61.55 Ibid., p. 63.


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®l9Aunque la multiplicación de estas coaliciones corrió paralela

incremento de las actividades de cabildeo, y abarca a todo tipo posible de grupos de interés, los más exitosos para formarlas y hacerlas más larga duración son los de orientación conservadora. Ello se debe por una parte, al hecho de que por lo general representan a intereses económicos ya debidamente organizados (por ejemplo empresariales, cámaras de comercio, de industrias, de asociaciones profesionales, etc.), en tanto que los miembros de las asociaciones de corte liberal, que se ocupan principalmente de causas sociales, humanitarias, ambientalistas, etc., son individuos. Por la otra, porque obviamente disponen de mayores recursos financieros “que facilitan la acción política”.56 En efecto, “la formación de coaliciones depende de la habilidad del promotor para movilizar a las coaliciones con muchos recursos a fin de integrar el conjunto de miembros centrales de la naciente coalición. La acumulación desproporcionada de recursos entre las organizaciones conservadoras les permite cumplir con esta función básica con más facilidad que las organizaciones de comunidades menos afortunadas”.57 Paradójicamente, aun cuando los grupos liberales, en contraste con los de carácter conservador, son los que destacan más la importancia de formar coaliciones para promover sus causas, la realidad es que los segundos han dispuesto de mayores recursos y posibilidades para constituirlas, lo que explica en gran medida el mayor éxito de la derecha para influir en el proceso de toma de decisiones.

Sin lugar a dudas la coalition building se ha convertido en un instrumento fundamental del lobby, no sólo porque incrementa el nivel de la presión, sino también porque, explicablemente, los poderes públicos son más proclives a escuchar y tomar en cuenta a un coalición de grupos que a un solo individuo o asociación. Sin embargo, este procedimiento no pocas veces ha sido desvirtuado, puesto que no responde genuinamente a las causas que aparentemente enarbolan las coaliciones. Como ejemplo pueden citarse los casos de coaliciones formadas supuestamente por “protectores del medio ambiente y de los animales” que cabildearon ante el Congreso de Estados Unidos para que se impusiera un embargo a la importación del atún proveniente de México, argumentando que los barcos mexicanos

56 Ibid., p. 164.57 Ibid,


“CIBERACTIVISMO”

atrapaban y mataban incidentalmente con sus redes a los delfines que nadan junto con los cardúmenes de atún amarillo. La realidad fue que varias de esas organizaciones “ecologistas” fueron creadas por los propios atuneros estadunidenses para eliminar la competencia de los atuneros mexicanos. Otro ejemplo es el de las coaliciones formadas en Estados Unidos por ciudadanos para abogar por los “derechos de los fumadores” frente a las leyes que se han venido aprobando para combatir el tabaquismo, cuando las compañías tabacaleras mismas son las instigadoras de esos supuestos “movimientos ciudadanos”. En esa virtud, hoy día es sumamente difícil para los funcionarios públicos detectar con exactitud qué coaliciones son genuinas y cuáles no son más que un mero disfraz de los grupos de interés más poderosos.

Como muchas otras actividades humanas, el activismo político, del cual el cabildeo es un importante componente, ha sido profundamente influido por las nuevas tecnologías de la comunicación. En efecto, ya desde tiempo atrás las técnicas del cabildeo se dinamizaron e hicieron más eficaces con la invención del telégrafo, del teléfono, del fax, del telefax, etc., y hoy día se han beneficiado mayormente con Internet, el correo electrónico, la telefonía celular, los mensajes de texto, las redes sociales como Facebook, Twitter, etc., que han facilitado enormemente la comunicación instantánea, la transmisión inmediata de información, así como la convocación y la movilización. Si bien estos nuevos instrumentos ya han sido empleados desde tiempo atrás en forma eficiente por organismos no gubernamentales que enarbolan causas humanitarias como Oxfam, Amnistía Internacional Greenpeace, Electronic Frontier Foundation o el ezln en México, e igualmente por los lobistas y grupos de interés de siempre, lo notable es que igualmente han incentivado la mayor participación espontánea de los ciudadanos anónimos en los asuntos públicos para los cuales los medios tradicionales, como la radio, la televisón o la prensa escrita han sido poco accesibles. Ello ha abierto muchas nuevas posibilidades para un más decidido cabildeo de aquellos cuyas voces, e intereses, hasta el momento han permanecido ausentes en el proceso de toma de decisiones.


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variosClaros ejemplos de lo anterior los podemos encontrar en de los episodios más tracendentes ocurridos desde fin de la guerra fría hasta nuestros días. Por ejemplo, gracias a estas nuevas tecnologías muchos ciudadanos de la antigua Europa del Este pudieron informarse, comunicarse, movilizarse y participar en los últimos acontecimientos que condujeron a los regímenes comunistas al colapso final. De igual manera dichas tecnologías fueron un importante vehículo que contribuyó a llevar al primer afroamericano, Barack Obama, a la presidencia de los Estados Unidos. Más recientemente este mismo fenómeno ha estado presente en los movimientos sociales que han sacudido las anquilosadas estructuras de poder en las naciones árabes del norte de África, donde se ha registrado un contagioso “efecto dominó” para desalojar a legendarios y eternos autócratas como los de Túnez, Yemen, Egipto, Libia, Siria, etc. No de menor importancia también lo son las actuales revueltas juveniles en Grecia, España, Inglaterra o Chile donde los “indignados”58 se han manifestado risible y sonoramente contra un estado de cosas dominado por los grandes intereses económicos y políticos que no dan espacios para las nuevas generaciones en términos de educación o de oportunidades laborales. De particular significado en dicho movimiento, son las acciones que la juventud estadunidense ha emprendido para ocupar el neoyorquino distrito financiero de Wall Street (“el otoño americano”) y otros espacios en varias ciudades de la Unión Americana, puesto que en gran medida en esa nación se han originado las actuales políticas globales que han permitido la concentración de la riqueza en unas cuantas manos, privado de un mejor futuro a los jóvenes del mundo, y donde se generó la actual crisis económica mundial derivada de la codicia e irresponsabilidad de las grandes corporaciones hipotecarias, financieras y bancadas. En todos estos casos la participación de jóvenes sumamente aficionados y diestros en el empleo de estas nuevas tecnologías ha sido decisiva, pues obviamente en ellas han venido a encontrar el medio idóneo e instantáneo para hacer escuchar su voz que las estructuras tradicionales e institucionales les han negado. Todo esto nos deja ver que ya se h-\n

58 Estos movimientos ciudadanos se han inspirado en el llamado que St£ Hessel, héroe de la resistencia francesa contra el nazismo, hace en su libro nate! Un alegato contra la indiferencia y a favor de la insurrección pacifica, Méxic_ ncta, 2011. ’


abierto nuevas y prometedoras oportunidades para la participación ciudadana en los asuntos públicos mediante las nuevas tecnologías a través de lo que se ha denominado como “ciberactivismo”, que sin duda en un futuro cercano incidirá notable y positivamente en el lobby al servicio de la ciudadanía y de una democracia más real y efectiva.

7. CONCLUSIONES

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l!

Hemos buscado presentar un panorama general y lo más amplio posible de lo que es el cabildeo, su origen histórico, su evolución en Estados Unidos, Europa, México y el escenario internacional. Con ese mismo propósito se describieron y analizaron las principales técnicas del lobbying. De todo ello el lector puede deducir múltiples y muy variadas conclusiones, por lo que en este capítulo final nos limitaremos a señalar las que consideramos más importantes.

En principio, de todo lo examinado se puede inferir que el lobbying es una actividad que se practica hoy en casi todos los rincones del planeta, puesto que la expansión de la democracia ha implicado asimismo la diseminación del mismo como algo inherente al debido funcionamiento democrático. En este sentido, el caso de Estados Unidos es el ejemplo que sentó el precedente para todas las demás naciones. Sin embargo, el análisis realizado nos permite confirmar que el cabildeo, que históricamente se concibió como un instrumento para fortalecer al sistema de representación democrática, de manera que los ciudadanos —sobre todo los más débiles y desprotegidos— pudieran tener un mayor acceso a los funcionarios de elección popular para plantearles sus inquietudes y peticiones relacionadas con la elaboración y aplicación de las políticas públicas, lamentablemente ha venido siendo desvirtuado de su propósito original, ya que quienes lo emplean con mayor éxito son los grupos más poderosos del conjunto social. La consecuencia de ello es que hoy en día, en los comienzos del siglo xxi, tanto las agendas gubernamentales nacionales como la internacional tienden a favorecer los intereses de los más privilegiados en detrimento del bien común que, se supone, es el objetivo básico que persigue la democracia. Los casos examinados de Estados Unidos, la Unión Europea, México y el escenario internacional muestran fehacientemente la manera en que el cabildeo a cargo de los poderosos grupos de interés ha logrado un mayor impacto en dichas políticas públicas, lo que no ha redituado en beneficio de todo el conjunto social, bien sea nacional o planetario.

WALTER AST1É-BURGOS224

Si bien es cierto que el cabildeo como un medio idóneo para influir en el proceso de toma de decisiones de los actores gubernamentales está a disposición de todos, la realidad es que su conducción y efectividad requieren de condiciones que no todos reúnen o pueden reunir. Como se precisó, en primer lugar debe saberse que dicha posibilidad existe; en segundo, debe contarse con la voluntad para movilizarse y actuar; en tercero, conocer las técnicas del cabildeo, y en cuarto, disponer de los recursos económicos necesarios para organizarse, movilizarse, conducir la campaña de cabildeo, foijar coaliciones y una indispensable red de contactos y relaciones, e incluso para realizar aportaciones a las campañas electorales. En esa virtud, teniendo en cuenta que el grueso de la sociedad civil, a diferencia de los grupos empresariales o corporativos, no ha dispuesto de esos elementos en la misma forma que los segundos, su activismo en materia de cabildeo continúa siendo insuficiente y, obligadamente, ha tenido mucho menos impacto que el de aquéllos.

Como también se precisó, lo anterior ha tenido asimismo un importante trasfondo económico, político e ideológico, puesto que ante el creciente proceso de globalización, las recurrentes crisis económicas que Estados Unidos sufrió en las décadas de los sesenta y setenta del siglo pasado, la pérdida de competitividad frente los países devastados durante la segunda guerra mundial y las naciones emergentes, las políticas regulatorias y de amplio contenido social de presidentes como Roosevelt, Kennedy, Johnson y Cárter, el gran activismo que en dichas décadas desplegaron los grupos de tendencia liberal (estudiantes, intelectuales, sindicatos, ambientalistas, consumidores, minorías, causas sociales, en favor de los derechos civiles, de la igualdad de genero, etc.), el acentuado clima anticorporativista-empresarial que se desató, etc., los grupos económicos, que por definición tienen una ideología de derecha, se propusieron revertir la situación desfavorable que confrontaban apoderándose, primero, del Partido Republicano y, después, de la Casa Blanca. Ello se logró con la elección de Ronald Regan para la presidencia, momento a partir del cual se siguieron en ese país las políticas neoliberales que han dado primacía a los intereses corporativos, limitado el papel del Estado en la economía y permitido que las fuerzas del mercado se autorregulen. Todo ello se aplicó asimismo en otras naciones con el cumplimiento de los postulados del Consenso de Washington que se exigió como parte de las renegociaciones de las deudas externas. Así, para que

CONCLUSIONES

1 Cabe recordar que en las primeras elecciones de la posguerra los partidos comunistas obtuvieron entre 25 y 40% de los votos en Francia, Italia, Bélgica, Finlandia, Checoslovaquia y otros, y que asimismo la izquierda logró importantes avances políticos en China, Japón, Filipinas, Indonesia, América Latina, etcétera.

225

pudieran alcanzarse dichos objetivos, que pasaron a formar parte de la política oficial de Washington en beneficio, sobre todo, de las grandes corporaciones, el lobbying y la canalización de fondos a las campañas electorales por parte de dichas corporaciones fueron instrumentos clave.

Otro factor importante que contribuyó a la expansión y afianzamiento generalizado del pensamiento neoconservador fue la forma como concluyó la guerra fría, puesto que como en lo fundamental se debió al colapso de la Unión Soviética y del comunismo, ello automáticamente se interpretó como un indiscutible triunfo del sistema capitalista. En efecto, como al concluir la segunda guerra mundial el péndulo ideológico en el mundo entero se había inclinado más hacia la izquierda, puesto que gran parte del mismo quedó bajo la influencia de la Unión Soviética, y en el resto1 se condujeron decididas políticas (Welfare State) para reducir la pobreza y las desigualdades a fin de evitar que ello fuera tanto un caldo de cultivo para las ideas comunistas como un medio propicio para la infiltración soviética, al finalizar la guerra fría dicho péndulo se movió (o más bien “fue movido”) hacia la derecha porque ya no se consideraron necesarias las políticas de orientación social destinadas a contrarrestar el “peligro del comunismo”. Así, como la extinción de la Unión Soviética evidenció su fracaso político y económico, se buscó justificar el extremo ideológico opuesto, que abogaba por la mayor exclusión posible del Estado en la economía y la eliminación de las políticas sociales. Esto, cabe reiterar, no fue sólo una convicción filosófica y política de los mandatarios que desde entonces han ocupado la Casa Blanca, sino también un compromiso de campaña adquirido con los grupos de presión que financiaron sus respectivas campañas. En relación con la reciente crisis hipotecaria-financiera de Estados Unidos que cimbró la economía mundial, es pertinente recordar que en los años veinte y treinta del siglo pasado varios presidentes estadunidenses, como Calvin Coolidge y Herbert Hoover, siguieron una política que se denominó “minimalista” porque abogaba también por la mar- ginación del Estado en la conducción de la economía, errónea visión

226 WALTER AST1É-BURG0S

2 Antonio Rosas Landa, “Elecciones, crisis y los latinos en EU”, en El Universal, 4 de octubre de 2008.

que desembocó en la Gran Depresión de 1929, de la cual se salió sólo gracias a la fuerte intervención gubernamental que impulsó el presidente Franklin D. Roosevelt y a la participación de Estados Unidos en la segunda conflagración mundial.

Detrás de la reciente y pavorosa crisis hipotecaria-financiera-eco- nómica de Estados Unidos se encuentra el lobbying, puesto que los intereses corporativos que propiciaron la elección de Ronald Reagan demandaron como recompensa un amplio programa de desregulaciones, privatizaciones y marginación gubernamental. A partir de entonces, los gobiernos de Bush padre, Bill Clinton —“la emergencia explotó en un gobierno republicano a pesar de que Bill Clinton hizo las desregulaciones que permitieron los abusos de Wall Street”—2 y Bush hijo tuvieron también que satisfacer los compromisos adquiridos con los poderosos donantes de fondos durante sus campañas electorales, por lo que impulsaron mayores desregulaciones para dejar que el mercado se “regulara a sí mismo” sin la “innecesaria y nociva intervención del Estado”. Los resultados de ese fundamenta- lismo ideológico de corte neoliberal, que no hizo más que encubrir la enorme penetración de los intereses corporativos en el gobierno de la superpotencia, están a la vista: una de las crisis más espectaculares de la historia impacta hoy severamente a toda la economía mundial y ha representado para el contribuyente estadunidense más de 700 000 millones de dólares. Lo más paradójico y contradictorio de todo este trágico desenlace ha sido que quienes durante varias décadas invocaron la muy fantasiosa teoría de la “mano invisible” de Adam Smith (que, como bien dice Joseph Stiglitz, es invisible precisamente porque no existe) para excluir la intervención gubernamental mientras tenían enormes y especulativas ganancias, cuando su propia incapacidad para “autorregularse”, su indisciplina, corrupción, abuso, codicia, malos manejos e irresponsabilidad los condujo a la bancarrota, tuvieron que recurrir a la “muy visible mano del Estado” para que los rescatara de su estrepitoso fracaso y estatizara la banca privada y otras grandes empresas. Lo que ha ocurrido debe considerarse un parteaguas en el curso de la historia del siglo xxi pues, como precisó el director-gerente del Fondo Monetario Internacional, Dominique Strauss-Kahn, de todo ello deben sacarse im-

CONCLUSIONES 227

3 José Luis Calva. “Wall Sreetanic”, en El Universal^ 4 de octubre de 2008.4 Joseph E. Stiglitz, “Reversal of Fortune”, en Vanity Fair, núm. 579, pp. 135-

136.

portantes conclusiones, puesto que como la mayoría de los bancos de inversión bajaron sus criterios de análisis de riesgo para aumentar sus beneficios sin la debida supervisión gubernamental, ahora será necesario crear un sistema financiero “más compatible con la economía real y más controlado y regulado”.3

Lo que está acaeciendo echa abajo, simple y sencillamente, las tesis neoliberales seguidas hasta el momento, mismas que han creado un mundo de pocos supermillonarios y muchos millones de pobres. El hecho de exigir que el Estado no ejerciera su legítima función

Una excepcional combinación de ideología, de presiones por parte de los intereses especiales, de políticas populistas, de mala política económica y de completa incompetencia nos ha conducido a nuestra actual situación. La ideología proclamó que los mercados siempre eran buenos y el gobierno siempre malo. En tanto que George W. Bush hizo todo lo posible para asegurar que el gobierno viviera a la altura de esa reputación —área en la cual él destacó—, el hecho es que problemas clave que nuestra sociedad enfrenta no pueden atenderse sin un gobierno eficiente, bien sea que se trate de mantener la seguridad nacional o bien de proteger el medio ambiente. La ideología de Bush lo condujo a sobrestimar la importancia del gobierno, y también a sobrestimar las limitaciones del mercado [...] La teoría económica —y la experiencia histórica— han mostrado hace mucho tiempo la necesidad de regular los mercados financieros. Pero desde la presidencia de Reagan las desregulaciones han sido la religión prevaleciente [...] Los intereses especiales se aprovecharon de esta seductora combinación de populismo e ideología del libre mercado. También torcieron las reglas para que sirvieran a sus propósitos. Las corporaciones y los ricos argumentaron que la reducción de sus impuestos conduciría a mayores ahorros y consiguieron exenciones fiscales, pero la tasa de ahorro de los hogares de los estadunidenses no solamente no aumentó sino que decreció a niveles no vistos en los últimos 75 años. El gobierno de Bush exaltó el poder del libre mercado, pero estuvo más que dispuesto a proporcionar generosos subsidios a los agricultores y a erigir tarifas para proteger a los acereros. A últimas fechas, como hemos visto, también ha estado dispuesto a extender cheques en blanco para rescatar a sus amigos de Wall Street. En cada uno de esos casos ha habido claros ganadores, y también claros perdedores, incluido el país en su conjunto.4


No se tratará de un viraje a favor de una economía estatista (tan indeseable como la economía de mercado a ultranza), sino del pasaje a una nueva política económica que establezca un sano equilibrio entre el interés individual y el

en El Universal, 18 de noviembre de

reguladora significó en realidad que regulara el mercado en favor de los grandes intereses corporativos que se beneficiaron enormemente de los vacíos existentes, y que fueron incapaces de autorregularse puesto que su objetivo último fue la especulación y las ganancias a cualquier riesgo y costo. A pesar de que ha surgido una explicable ola de indignación hacia la insensata codicia de Wall Street y la complacencia —o contubernio— del Estado neoliberal, se puede esperar que los poderes fácticos no tardarán en reaccionar por medio de su cabildeo para evitar que el clamor, nacional e internacional, por una mayor regulación se vuelva efectivo, pues como destacó el muy desacreditado presidente George Bush, las medidas “socializantes” para el rescate gubernamental en curso únicamente deben ser la excepción y no la regla, lo que significa que el Estado debe intervenir sólo cuando hay pérdidas, pero no cuando hay ganancias. En otras palabras: que la población debe asumir los costos de la codicia, pero no sus beneficios. De lo que se debe tratar, en síntesis, es de diseñar un nuevo sistema económico para el siglo xxi, que se aleje de los extremos fundamentalistas de la derecha y de la izquierda: la forma como concluyó la guerra fría, la caída del muro de Berlín y la extinción de la Unión Soviética desacreditaron totalmente un sistema ineficaz e improductivo basado en la tiranía del Estado, y de la misma forma la reciente crisis de Wall Street puso en evidencia la incapacidad de un sistema basado en la tiranía del mercado. Como bien precisó el presidente francés Nicolás Sarkozy, “la economía de mercado es el mercado regulado, el mercado al servicio del desarrollo, al servicio de la sociedad, al servicio de todos. No es la ley de la jungla, no son beneficios exorbitantes para unos y sacrificios para todos los demás”.5 En conclusión, teniendo en cuenta que Estados Unidos presionó para que se propagara por todo el orbe esta segunda tiranía sustentada en el Consenso de Washington, ahora le corresponderá sentar el ejemplo de un nuevo paradigma económico que equilibre lo uno con lo otro:

5 Francisco Rojas, “Queremos creer", 2008.

22QCONCLUSIONES

I

interés público, entre la eficiencia económica y el bienestar social, entre la mano invisible del mercado y la mano regulatoria de las instituciones públicas.6

Todo lo anterior nos conduce obligadamente al tema del cabildeo, puesto que lo ocurrido no es más que un ejemplo adicional de su impacto, y de la urgente necesidad, también, de cambiar la forma como el sistema político viene funcionando. Es interesante observar que en la última campaña electoral de Estados Unidos esta cuestión figuró de manera prioritaria —como siempre ha sido— en el debate de los candidatos a la presidencia y la vicepresidencia. Todos al unísono se pronunciaron por la necesidad de una reforma y criticaron al Washington de los lobistas, la compra de influencias, el poder del dinero para definir las políticas públicas, las contribuciones a las campañas, el dispendio, las exenciones fiscales para los sectores más favorecidos, el peijuicio que todo ello conlleva para las clases medias y el bien común, etc., pero resulta que todos ellos han sido parte de un sistema que califican como antidemocrático y corrupto, especialmente el candidato republicano John McCain, que ha sido miembro del Congreso durante más de 30 años. Sea como fuere, una cosa es la retórica destinada a captar los votos de un electorado justificadamente decepcionado con el rumbo que la democracia estadunidense ha tomado, y otra las posibilidades reales que tendrán de reformar un sistema que desde hace muchos lustros se encuentra empantanado y dominado por el poder de los grupos de interés, por sus lobistas y por su dinero. Sin duda, sería sumamente deseable que la inevitable reforma financiera y económica que el actual gobierno de Estados Unidos tiene que realizar se acompañe asimismo de los necesarios cambios en el sistema político, porque lo uno está ligado a lo otro. Ello, como ya se señaló, deberá sentar un precedente para que los demás países hagan lo propio, puesto que tanto en la Unión Europea como en México y en otras partes del mundo la práctica del cabildeo también se ha desvirtuado al punto de estar sirviendo a los intereses de los grupos económicos más poderosos.

En el caso de México, en los últimos años se abrieron nuevas e importantes posibilidades para la vida democrática, especialmente por el papel más independiente y dinámico que está desempeñando el Poder Legislativo. Sin embargo, como lo señalamos en el capítulo

6 David ¡barra, “El caos financiero", en El Universa^ 4 de octubre de 2008, p. 6.


4, esas nuevas posibilidades son utilizadas sobre todo por algunos grupos de interés y no por el amplio espectro de la sociedad civil. Ello se debe, en parte, al desconocimiento de lo que es el cabildeo, de su importancia y de las técnicas para realizarlo. En este sentido, uno de los principales objetivos que persigue el presente libro es precisamente tratar de contribuir al mejor conocimiento de lo que es el lobbying—en especial, de sus técnicas y métodos—, de manera que la sociedad civil cobre conciencia de sus posibilidades de influir en el proceso de toma de decisiones de las instancias gubernamentales responsables de la formulación de las políticas públicas, a fin de que se fortalezca la democracia mexicana y podamos construir un país más solidario, justo y equitativo.

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ÍNDICE

2 1

66

92

157

193

[237]

223

231

711

PRESENTACIÓN

1. DEFINICIONES Y ORIGEN HISTÓRICOLas definiciones, 11; El origen histórico, 16

2. EL LOBBY EN ESTADOS UNIDOSLa primera enmienda y la evolución del cabildeo, 21; El trasfondo, 31;La reglamentación del lobby, 42; Financiamiento de las campañas electorales, 45; La puerta giratoria, 57; Los think tanks, 60;El lobby extranjero, 62

3. EL LOBBY EN EUROPADel viejo mundo al nuevo, y viceversa, 66; El trasfondo, 69;El lobby en la Unión Europea, 72; El rnodus operandi, 77;Los pros y los contras, 80; La reglamentación del cabildeo, 87

4. EL LOBBY EN MÉXICOEl cabildeo interno, 92; La independencia, 95;La revolución y sus gobiernos, 97; Modernización e industrialización, 102;Hacia un nuevo cambio, 105; La transición y el lobby, 112;La reglamentación del cabildeo, 121; El cabildeo externo, 128;El porfiriato, 133; La revolución y sus gobiernos, 134; La guerra fría, 136;El tlcan, 139; Los años posteriores al tlcan, 152

5. EL LOBBY INTERNACIONALLa diplomacia bilateral, 157; La diplomacia multilateral, 161;La problemática global, 166; El impacto del lobby, 170;El medio ambiente planetario, 171; La creciente población mundial, 181;Pocos países ricos y muchos países pobres, 185

6. LAS TÉCNICAS DEL CABILDEOEl lobista, 193; La estrategia, 197; Técnicas directas o internas, 200;Las técnicas indirectas o externas, 206; Las coaliciones, 216;“Ciberactivismo”, 220

7. CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFÍA

978-607-03-0334-0

30334'7860709

Lobby y democracia | Lo positivo y lo negativo del cabildeo Walter Astié-Burgos i

i i Io

i

siglo veintiuno editoress

El cabildeo (lobbing) es ya el principal método mediante el cual los factores reales de poder definen la forma y fondo de las leyes y de las políticas públicas en México, pero casi nada se ha publicado sobre este importante lema. Como lo destaca el autor, el desconocimiento de la ciudadanía sobre el particular ha provocado que sólo unos cuantos poderosos grupos estén utilizando en su beneficio esta valiosa herramienta política, desvirtuando así los fundamentos de la democracia representativa y alejándola del “bien común”. El principal objetivo de la presente obra, por consiguiente, es tratar de llenar ese vacío presentando un amplio y fundamentado análisis sobre el cabildeo, sus orígenes históricos y jurídicos, su desarrollo en Estados Unidos, Europa, México y el escenario internacional, sqs beneficios y perjuicios, así como sobre sus diversas técnicas y formas de conducirse.

En la raíz de los descomunales problemas que México —y la humanidad en general— está confrontando en el siglo XXI, se encuentra la escasa participación de la sociedad civil en el proceso de loma de decisiones. Siendo el lobby uno de los principales métodos que pueden utilizarse para lograr una mayor participación ciudadana que corrija el injusto, inequitativo y peligroso rumbo seguido en la posguerra fría, el presente libro es una lectura obligada para lodo aquel “indignado” que desee que su voz sea escuchada y tenida en cuenta por las instancias gubernamentales que deciden el curso de nuestra vida política, económica, social, educativa y cultural.

lobby y democracia

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