lokalni finansii glava 1

Сузана Макрешанска Теоретски концепти на фискалната децентрализација

6

ГЛАВА 1:

ТЕОРЕТСКИ КОНЦЕПТИ НА ФИСКАЛНАТА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЈА

„...Дури и во случај кога поделбата на моќта меѓу централната и локалните власти се

покаже како неефикасна, и понатаму постои аргумент за отстапување на одредена

моќ на локалните власти, како средство за контрола и проверка на авторитетот на

централната власт1...“

Во изминативе три децении, концептот на децентрализација беше промовиран

на голема врата во речиси сите земји ширум светот.

По примерот на развиените земји и земјите во развој, почнаа постепено да го

напуштаат концептот на централизирано политичко одлучување, и да го уриваат

монополското влијание на централната политичка власт, за сметка на зајакнување на

улогата на пониските нивоа на власт: регионалните, а посебно локалните власти.

Развиените земји ја промовираа децентрализацијата, како ефикасно средство за

реорганизација на власта, со цел поефикасно обезбедување на јавните добра и услуги

за своите граѓани, со најмали можни трошоци.

Земјите во развој ја прифатија децентрализацијата, како решение за

избегнување на неефикасноста на владите и целиот јавен сектор, за надминување на

макроекономската нестабилност и во крајна линија, забрзување на економскиот раст.

Во постсоцијалистичките земји од централна и источна Европа,

децентрализацијата беше неминовен дел од пошироките реформи на патот кон

изградба на демократско општество и пазарна економија.2

1James M. Buchanan and Richard A. Musgrave, Public Finance and Public Choice: Two Contrasting Visions of

the State, MIT Press, 1999 2 Robert D. Ebel and Serdar Yilmaz, Concept of fiscal decentralization and Wordwide overview, World Bank

Institute, Washington, 2002


7

1.1. Децентрализација наспроти централизација

Децентрализацијата претставува широк поим на уредување на власта на повеќе

нивоа во една земја. Таа се дефинира како процес на пренесување на политички,

фискални и административни надлежности од централната власт на пониските нивоа:

регионалните и локалните власти. Наспроти децентрализацијата, концептот на

централизација подразбира уредување на власта на едно, централно ниво и

концентрација на целата моќ на политичко и финансиско одлучување во рацете на

центарот. Доколку постојат локални органи, тие не се избрани од граѓаните, туку се

назначени од централната власт. Сепак, ваквото теоретско разграничување на двата

концепта, во практиката не е применливо до крај, затоа што во секој децентрализиран

систем може да се сретнат елементи на централизација, како што и во секој

централизиран систем, постојат елементи на децентрализација.

Во својата суштина, феноменот на децентрализацијата е тесно поврзан со

демократизацијата на општеството и со концептот на локалната самоуправа. Во тој

контекст, децентрализацијата може да се реализира единствено преку формирањето и

функционирањето на силна и ефикасна локална самоуправа, која е основен елемент во

секој децентрализиран и демократски политички систем. Ваквата локална самоуправа е

носител на процесот на децентрализација и е противтежа на државниот централизам3.

Кои се основните аргументи за децентрализацијата наспроти централизацијата?

1. Зајакнување на демократијата

Децентрализацијата и постоењето на локалните власти, како што беше

споменато погоре, ја спречува концентрацијата на политичката моќ во центарот,

подразбира истовремено постоење на повеќе политички опции во различни единици и

со тоа доведува до зајакнување на демократскиот капацитет во општеството.

2. Партиципација на граѓаните во власта

Децентрализацијата им овозможува на граѓаните да бидат поблиску до власта и

активно да партиципираат во донесувањето политички одлуки околу работите кои ги

3 Александра Максимовска Велјановска, Фискална децентрализација и финансирање на локалната

самоуправа во Република Македонија, докторска дисертација, Правен Факултет „Јустинијан Први“ –

Скопје 2005


8

засегаат во секојдневниот живот (образование, здравство, култура, урбанистичко

планирање, и сл).

3. Алокациска ефикасност на ресурсите

Локалните власти како поблиски до граѓаните се во можност попрецизно да ги

препознаат нивните специфични потреби и преференции за јавните добра и услуги.

Оттаму, обезбедувањето на јавните добра и услуги од страна на локалните власти, ќе

доведе до поголема алокациска ефикасност на ресурсите и подобар квалитет на

услугите за граѓаните, отколку кога оваа функција би била препуштена на централната

власт.

4. Поефикасно обезбедување на јавните приходи

Граѓаните со помалку отпор ќе ги плаќаат јавните давачки, доколку јавните

добра и услуги повеќе корелираат со нивните специфични потреби. Од друга страна,

локалните власти, во одредени случаи, имаат и техничка предност во контролата и

наплатата на јавните приходи (на пример кај даноците на имот), во однос на

централната власт.

5. Зголемување на одговорноста на власта пред граѓаните

Заради блискоста на граѓаните со локалните власти, тие (гласачите) имаат

подобар увид во однесувањето и работата на политичарите, заради што истите се

принудени да се однесуваат потранспарентно и поодговорно во своето политичко

владеење4.

Во многу транзициони земји во текот на реформскиот процес на

децентрализација на политичкото уредување, овие користи и придобивки од целиот

процес, особено на почетокот, останаа нереализирани. Тоа покажа дека постојат

одредени институционални и економски предуслови, кои треба да бидат исполнети, за

процесот на децентрализација да биде успешно спроведен и ефикасен.

Во тој контекст, во општеството мора да биде изграден и развиен демократски

капацитет и локалните власти да имаат легитимитет од граѓаните. Во земјите во кои

градоначалниците и членовите на советот на единиците на локалните власти, не се

избрани во процес на демократски избори, туку се назначени од централната власт,

4 Robert D. Ebel, Fiscal decentralization and intergovernmental fiscal relations, CEU and World Bank Institute,

1999


9

локалните власти многу помалку се одговорни кон граѓаните и нивните специфични

потреби за јавни добра и услуги.

Понатаму, локалните власти потребно е да располагаат со одреден степен на

фискална автономија во однос на централната власт. Имено, ако локалните власти во

своето финансирање во најголем дел се потпираат и зависат од финансиските средства

од централната власт, тие стануваат целосно зависни во своето функционирање од неа

и нивната моќ за политичко одлучување ќе биде значително маргинализирана.

Покрај автономијата во финансирањето, локалните власти треба да бидат

независни и во извршувањето на функциите во нивна надлежност, односно да се

независни во употребата на средствата, приоритетите на трошење на приходите,

одлучувањето за проектите кои ќе ги финансираат, и сл.

На крајот, локалните власти неопходно е да располагаат со соодветен

квалитетен стручен кадар, административен и технички капацитет, за да можат, од

една страна, да ги собираат и администрираат јавните приходи и да ги извршуваат

јавните расходи, од друга страна.

Наспроти сите аргументи за децентрализација, во теоријата се среќаваат и

автори кои важат за приврзаници на концептот на централизација, иако во ограничен

број, тие наведуваат аргументи, зошто системот треба да биде централизиран, или

зошто во најмала рака, децентрализацијата треба да биде ограничена.

Приврзаниците на централизацијата сметаат дека децентрализацијата и

формирањето на повеќе нивоа на власт ги зголемува трошоците на управување со

системот, а осамостојувањето и зајакнувањето на локалните единици, може да доведе

до зајакнување на локализмот и фаворизирање на локалните наспроти националниот

интерес.

Во овој контекст, како еден од поиздржаните аргументи против

децентрализација, може да се наведе потребата да се создаде единствен национален

модел во водењето на политиката, и тоа како во однос на макроекономската

стабилизациона политика, така и во однос на дизајнирањето на единствени национални

стандарди во образованието, здравството, итн.

Приврзаниците на централизацијата наведуваат дека со децентрализацијата,

фискалната политика станува заедничка одговорност на централната и локалните

власти, па оттаму, остварувањето на макроекономската стабилизација, може да биде


10

загрозена со финансиските одлуки на локалните власти, независни во однос на

одлуките на централната власт.

Друг аргумент кој се наведува против децентрализацијата е неможноста да се

обезбедат доволно квалитетни кадри на сите нивоа и во сите децентрализирани

единици за вршењето на функциите, што во крајна линија би значело и понизок

квалитет на услугите за граѓаните.

Во секој случај, ваквите аргументи само ги истакнуваат потенцијалните

опасности во спроведувањето на процесот на децентрализација, но суштински не ја

оправдуваат централизацијата како алтернативна и подобра опција.

Комплексноста на феноменот на децентрализацијата, користите и придобивките

од децентрализираниот систем, како и крајните ефекти врз граѓаните, можат да се

систематизираат и графички да се прикажат на следниов начин:

Слика 1.1: Децентрализација на три фронта

Извор: Robert D. Ebel and Serdar Yilmaz, Concept of fiscal decentralization and Wordwide

overview, World Bank Institute, Washington, 2002


11

1.1. Поим и модели на фискална децентрализација

Децентрализацијата е сложен и повеќедимензионален феномен и под поимот

децентрализација може да се подразбира: територијална, политичка, административна,

фискална децентрализација, итн.

Фискалната децентрализација ја претставува финансиската димензија на

децентрализацијата на власта.

За да биде извршена фискална децентрализација, мора претходно да бидат

исполнети одредени претпоставки на територијална, политичка и административна

децентрализација. Сите овие форми на децентрализација можат да постојат и без да

биде извршена децентрализација на финансиите. Но процесот на децентрализација ќе

биде вистински успешно ефектуиран во практиката, само доколку се спроведе

фискалната децентрализација. Оттаму, процесот на фискална децентрализација се

смета за највисока или конечна форма на процесот на децентрализација во една земја.

Фискалната децентрализацијата во различни земји има различни форми и

карактеристики, во зависност од политичкиот систем, географската големина,

економската развиеност, културните, историски и институционални карактеристики на

земјата, и други фактори.

Оттаму, многу внимателно треба да се направи разграничување меѓу трите

основни варијанти или модели на фискалната децентрализација5:

- деволуција,

- деконцентрација и

- делегација.

Деволуцијата претставува најкомплетна форма на фискална децентрализација,

кога на локалните власти им е дадено овластување да вршат одредени надлежности и

да наметнуваат јавни давачки за финансирање на истите. Деволуцијата се нарекува и

екстремна форма на децентрализација, во која, локалните власти имаат потполна

слобода во одлучувањето, финансирањето и управувањето со функциите во нивна

5 Robert D. Ebel, Fiscal decentralization and intergovernmental fiscal relations, CEU and World Bank Institute,

1999


12

надлежност. Оттаму, деволуцијата вообичаено претставува синоним за вистинска

децентрализација.

Во овој систем, локалните власти имаат целосна независност во извршувањето

на функциите во нивна надлежност, имаат одреден степен на фискална автономија во

однос на воведувањето и администрирањето на јавните давачки (даноци и такси) за

финансирање на овие функции, како и потполна политичка одговорност во однос на

функционирањето и обезбедувањето на јавните добра и услуги спрема граѓаните.

Локалните власти имаат свои органи на управување (совет и градоначалник),

како и јасно утврдени географски граници или територија на која се овластени да ги

извршуваат јавните функции и да ја спроведуваат фискалната автономија.

Деконцентрацијата се однесува на децентрализирање на министерствата на

централната власт, кога регионалните или локалните канцеларии на министерствата

имаат одредена (поголема или помала) моќ да донесуваат автономни одлуки. Со други

зборови, со деконцентрацијата се формираат локални „филијали“ на министерствата на

централната власт, кои се овластени самостојно да донесуваат одлуки, околу одредени

прашања. Независни локални власти всушност не постојат во овој систем, а

одговорноста за обезбедувањето на јавните функции и нивното финансирање ја има

централната власт, преку своите регионални (локални) канцеларии. Оттаму,

деконцентрацијата подразбира одреден степен на дисперзија на власта, но без

вистинските придобивки од децентрализацијата.

Делегацијата е форма на децентрализација која се наоѓа меѓу деволуцијата и

деконцентрацијата. Овој модел подразбира состојба, во која локалните власти имаат

одредена автономија во однос на одлучувањето и извршувањето на одредени јавни

функции, кои им се пренесени од централната власт. Локалните власти, иако не се

целосно под контрола на централната власт (како во системот на деконцентрација)

сепак се целосно одговорни за своето функционирање пред неа. Тие ги извршуваат

доделените јавни функции под целосна супервизија од страна на централната власт, но

немаат фискална автономија и одговорноста околу финансирањето на функциите, во

најголем дел и припаѓа на централната власт.


13

1.2. Мерење на фискалната децентрализација

Фискалната децентрализација вообичаено се мери и изразува преку два

квантитативни децентрализациони индикатори, и тоа како:

- учество на локалните приходи/расходи во вкупните јавни приходи/расходи, и

- учество на локалните приходи/расходи во бруто домашниот производ.

При тоа, кога се анализира степенот на децентрализација исклучиво преку овие

квантитативни децентрализациони индикатори, резултатите мора да се земат предвид

со голема доза на претпазливост, заради постоењето на два основни квалитативни

фактори, кои ваквата анализа ги занемарува, а кои значително влијаат врз реалниот или

вистинскиот степен на фискална децентрализација. Овие квалитативни критериуми се:

- степенот на даночната автономија на локалните власти, и

- учеството на фискалните трансфери од повисоките нивоа на власт во вкупните

локални приходи.

Во статистиката која ја објавува ММФ, GFS (General Finance Statistics) се

среќаваат серии податоци за големината на децентрализацијата на земјите, изразена

исклучиво преку двата квантитативни критериуми споменати погоре, и тоа: учеството

на локалните приходи/расходи во вкупните јавни приходи/расходи или во БДП. Во

GFS статистиката:

- расходите се класифицираат според функцијата и намената, но не и според

степенот на автономија на локалните власти, што значи дека дури и расходите кои овие

власти ги прават за сметка или во име на централната власт, се изразени како локални

расходи и покрај тоа што истите се целосно под контрола на централната власт, а со

тоа и не претставуваат локални расходи во вистинска смисла на зборот.

- приходите не се изразуваат според изворот, и со тоа не се прави разлика меѓу

даночни и неданочни приходи, фискални трансфери и сл, односно не постои податок

дали и во кој дел приходите се сопствени приходи на општините, а во кој дел им се

доделени од повисоките нивоа на власт, преку заеднички даноци и фискални

трансфери.

- фискалните трансфери не се разграничуваат според тоа дали се општи или

наменски, дали им се доделени на локалните власти, според некој објективен

критериум или со дискрециона мерка, а со тоа и не се прави разлика во однос на


14

слободата на локалните власти во трошењето на овие средства и одредувањето на

нивната намена.

Сите овие недостатоци, ја прават употребата на GFS статистиката во делот за

локалните финансии, прилично проблематична и не ја рефлектираат реално

децентрализацијата и карактерот на фискалните односи меѓу различните нивоа на

власт во одделните земји. Занемарувањето на квалитативните фактори, кои се

однесуваат на фискалната автономија на локалните власти на страната на приходите,

но и автономијата на страната на расходите, доведува до преценување на степенот на

фискална децентрализација.

Оттаму, за надминување на овој проблем и за пореално изразување на

децентрализацијата, за прв пат во 1999 година, Комитетот за фискални работи при

OECD подготви и објави серија на податоци за индикаторите за даночната автономија

на локалните власти и за фискалните трансфери, врз база на резултатите од спроведен

анкетен прашалник во сите земји членки6.

Во наредната табела е илустриран проблемот на преценетостa на фискалната

децентрализација, преку споредбатa на GFS статистиката на ММФ и податоците од

Fiscal Design Survey на ОECD од 1999 година, на примерок од 10 избрани земји во

развој од централна и источна Европа7.

Во анкетата на ОECD, субцентралните приходи се поделени во три основни

групи: даночни приходи (сопствени локални и заеднички даноци), неданочни приходи

и фискални трансфери (општи и наменски). Во првите две колони од табелата, се

дадени учествата на субцентралните расходи во вкупните јавни расходи во 10-те земји,

според статистиката на ММФ и според податоците од анкетата на OECD.

Разгледувајќи ги двете колони, скоро и да нема разлика во податоците, но кога ќе се

погледне структурата на субцентралните приходи од студијата на ОЕЦД, може да се

заклучи дека, и покрај релативното високо учество на субцентралните во вкупните

јавни расходи, во некои земји, субцентралните власти скоро да немаат никаква

автономија врз своите приходи. Таков е примерот со Балтичките земји, меѓу кои,

најекстремниот случај го има Литванија, во која, локалните влади контролирале само

4,8% од своите приходи, додека повеќе од 90% од приходите потекнувале од

централната власт. Наспроти овој поразувачки заклучок, доколку се разгледуваат само

6 Hansjörg Blöchliger and Josette Rabeson, Тhe fiscal autonomy of sub-central governments: Аn update, OECD

Network on Fiscal Relations Across Levels of Government, 2009 7 Robert D. Ebel and Serdar Yilmaz, Оn the measurement and impact of fiscal decentralization, WBI, 2001


15

првите две колони, Литванија има релативно високо учество на локалните во вкупните

јавни приходи од повеќе од 20%, што упатува на големо преценување на степенот на

фискална децентрализација во оваа земја.

Табела 1.1: Споредба на GFS статистиката на ММФ и Fiscal Design Survey на OECD,1999

GFS ОЕCD структура на субнационалните приходи

субцентрални

расходи

како % од

вкупни јавни

расходи

субцентрални

расходи

како % од

вкупни јавни

расходи

сопствени

даноци

заеднички

даноци

неданочни

приходи

општи

дотации

наменски

дотации вкупно

Чешка 21 18,3 3,9 43,8 36,3 0 16 100

Унгарија 23 23,7 16,3 16,8 17 1,7 48,2 100

Полска 31 27,6 10,6 14,4 24,6 30,5 19,9 100

Естонија 21 19,7 6,3 62,1 9,1 13,4 9,1 100

Латвија 24 23,1 0 66,2 14,1 5,8 13,9 100

Литванија 20 19,6 0 91 4,8 2,3 1,9 100

Бугарија 23,1 18,8 0 47,2 13,4 32,4 7,1 100

Романија 12 9,6 6,1 64,1 14,9 0 14,9 100

Словенија 12,7 11,6 10,6 49,3 17,5 15,9 6,6 100

Словачка 7,5 7,1 22,8 39,6 19,3 0 18,4 100

Извор: Robert D. Ebel and Serdar Yilmaz, Оn the measurement and impact of fiscal decentralization,WB,2001

Ваквиот проблем на нереално изразување на степенот на фискална

децентрализација, беше причината, што Комитетот за фискални работи при OECD во

1999 година, ја подготви и објави серијата на податоци за индикаторите за даночната

автономија на локалните власти и фискалните трансфери, врз база на резултатите од

спроведен анкетен прашалник во сите земји членки8. Податоците од објавувањето до

денес, се обновени на два пати, и тоа, во 2002 и 2005 година.

Во анкетата од ОECD, под поимот даночна автономија на локалните власти се

подразбира нивното право да воведуваат или укинуваат локални даноци, да ја

дефинираат даночната основа, да ги одредуваат даночните стапки и да дефинираат

даночни олеснувања и ослободувања за даночните обврзници. Рамката на анализа се

состои од пет основни категории на даночна автономност на локалните власти,

подредени од највисок до најнизок степен на автономија.

8 Hansjörg Blöchliger and Josette Rabeson, Тhe fiscal autonomy of sub-central governments: Аn update, OECD

Network on Fiscal Relations Across Levels of Government, 2009


16

Табела 1.2: Класификација на даночната автономија на субцентралните власти, според ОЕЦД

A. Целосна локална автономија врз даночната стапка и даночната основа

а.1. Субцентралната власт ја одредува даночната стапка и даночните олеснувања без

консултации со повисоките нивоа на власт

а.2. Субцентралната власт ја одредува даночната стапка и даночните олеснувања по

извршени консултации со повисоките нивоа на власт

B. Локална автономија врз даночната стапка

b.1. Субцентралната власт ја одредува даночната стапка, а повисоките нивоа на власт не

поставуваат ограничување во вид на горна и долна граница

b.2. Субцентралната власт ја одредува даночната стапка, а повисоките нивоа на власт

поставуваат ограничување во вид на горна и долна граница

C. Локална автономија врз даночната основа

c.1. Субцентралната власт ги одредува само даночните олеснувања

c.2. Субцентралната власт ги одредува само даночните кредити

c.3. Субцентралната власт ги одредува даночните олеснувања и даночните кредити

D. Заеднички даноци

d.1 Поделбата на приходите е одредена од субцентралната власт

d.2 Поделбата на приходите се одредува само во согласност од субцентралната власт

d.3 Поделбата на приходите се одредува законски од страна на централната власт,

но поретко од еднаш во годината

d.4 Поделбата на приходите се одредува годишно од централната власт

Е. Централната власт ги одредува даночната стапка и даночната основа на локалните

даноци

F. Други случаи

Извор: Blöchliger and Rabeson:Тhe fiscal autonomy of sub-central governments:Аn update,OECD,2009

Во наредната табела е даден преглед на даночната автономија на

субцентралните власти во земјите од ОЕCD, а со тоа и пореална слика за степенот на

фискална децентрализација во овие земји. При тоа, даночната автономија на

субцентралните власти се изразува како учество на субцентралните даночни приходи

во вкупните даночни приходи и како нивно учество во бруто домашниот производ.

Секако, овие податоци се дополнети со податоци за учеството на секоја од петте

категории во вкупните локални приходи со што се добива вистинска слика за тоа во кој

степен, локалните власти имаат контрола врз своите приходи во секоја од земјите.


17

Табела 1.3: Даночна автономија на субцентралните власти, 2005 година

Земји со

двостепено

уредување на

власта

Учество на

субцентралните

даночни приходи

Структура на субцентралните даночни приходи

% од

БДП

% од вкупни

даночни

приходи

Локална

автономија

врз стапката

и основата

Локална


врз

стапката

Локална


врз основата

Заеднички даноци

Стапката и

основата

одредени од

центр.власт

Друго Вкупно

(а) (b1) (b2) (c) (d1) (d2) (d3) (d4) (e) (f)

Чешка 5,7 15,1 4,4 - 3 - - - 90,4 - 2,3 - 100

Данска 17,1 35,6 - 85,8 4,8 - - - 3,3 - 6,1 0 100

Финска 9,1 20,7 - 86,7 5,1 - - - - 8,1 0,2 0,1 100

Франција 5,1 11,5 67,5 - 8,3 10,2 - - - 7,7 4,5 1,9 100

Грција 0,3 0,8 - - 53,9 - - - - - 46,1 - 100

Унгарија 2,3 6,3 - - 87 - - - - 12,7 - 0,3 100

Исланд 8,7 24,7 - - 95,9 - - - - - - 4,1 100

Ирска 0,7 2,1 - - - - - - - - - 100 100

Јапонија 6,9 25,2 0,2 50,8 33,2 - - - - - 15,8 - 100

Луксембург 1,7 4,5 98,5 - 0,2 - - - - - 1,1 0,2 100

Холандија 1,5 3,9 - 73,6 26,4 - - - - - - - 100

Нов Зеланд 2 5,3

Норвешка 5,8 13,4 - 98 - - - - - - - 2 100

Полска 6,5 18 - - 22,3 - - - 70 - 0,3 7,4 100

Португалија 2,1 6

Словачка 3,6 11,2 - - 47,6 - - - 30 - 22,4 - 100

Шведска 15,9 32,2 - 100 - - - - - - - - 100

Турција 1,9 7,6 - - - - - - 90,4 - 9,6 - 100

Велика Британија 1,7 4,8 - - 100 - - - - - - - 100


18

Земји со

тростепено

уредување на

власта

Учество на

субцентралните

даночни приходи

Структура на субцентралните даночни приходи

% од

БДП

% од вкупни

даночни

приходи

Локална


врз стапката

и основата

Локална


врз

стапката

Локална


врз основата

Заеднички даноци

Стапката и

основата

одредени од

центр.власт

Друго Вкупно

(а) (b1) (b2) (c) (d1) (d2) (d3) (d4) (e) (f)

Австралија 9,5 30,8

државно ниво 8,6 27,9 53,2 - - - - - - 46,8 - - 100

локално ниво 0,9 2,9 100 - - - - - - - - - 100

Австрија 8,1 18,5

државно ниво 3,9 8,9 7,2 - - - - - 81,4 - 8,4 3 100

локално ниво 4,2 9,6 2,6 - 5,5 - - - 65,3 - 20,7 5,9 100

Белгија 13 29

државно ниво 10,7 24 20,7 - 23,5 - - 52,8 - - 0,1 2,9 100

локално ниво 2,2 5 8,4 - 85,7 - - - - - 5,8 - 100

Канада 5,2 4 4

провинции 12,3 35,5 98,4 - - - - 1,6 - - - - 100

локално ниво 2,9 8,5 1,8 95,6 - - - - - - 1,6 1,1 100

Германија 10,1 29,2

државно ниво 7,5 21,4 - 2,9 - - - 81,4 - - 9,4 6,3 100

локално ниво 2,7 7,8 - 16,9 42,8 - - 39,4 - - - 0,9 100

Италија 6,8 13,5

регионално ниво 4,6 11,3 - - 58,7 - - 25,2 16,1 - - - 100

локално ниво 2,2 2,2 20,4 - 53,3 - - - 19,9 - 6,5 - 100

Мексико 3,3 16,6

државно ниво 3,1 15,6 13,8 - - - - - 86,2 - - - 100

локално ниво 0,2 1,1 22,8 - - - - - 77,2 - - - 100


19

Шпанија 11 30,5

регионално ниво 7,9 21,8 60,1 - - - - 38,1 - - - 1,8 100

локално ниво 3,1 8,7 22,6 - 49,5 - - 17,4 - - 5,3 5,2 100

Швајцарија 11,9 40,8

државно ниво 7,3 25,1 100 - - - - - - - - - 100

локално ниво 4,6 15,6 3 - 97 - - - - - - - 100

САД 9,4 34,4

државно ниво 5,5 20,2 100 - - - - - - - - - 100

локално ниво 3,9 14,1 - - - - - - - - - 100 100

Просек

државно

регионално ниво 7,1 21,2 45,3 0,3 8,2 - - 19,9 18,4 4,7 1,8 1,4 100

локално ниво 4,5 11,9 13,9 21,7 30,3 0,4 - 2,8 15,9 1 5,9 8,1 100

Извор: National Source and OECD, Revenue Statistics 1965-2007, 2008 Edition


20

Од табелата може да се заклучи дека, во просек, во земјите од OECD, даночните

приходи на локално ниво чинат 12% од вкупните даночни приходи и 4,5% од БДП.

Земји со најголемо учество на локалните даночни приходи се: Данска (36% од

вкупните даночни приходи и 17% од БДП), Шведска (32% од вкупните даночни

приходи и 16% од БДП), Финска (21% од вкупни даночни приходи и 9% од БДП),

Исланд (25% од вкупните даночни приходи и 9% од БДП) и др.

При тоа, иако даночната автономија на субцентралните власти се разликува

драстично меѓу поединечните земји, генерално, субцентралните единици имаат

значителна автономија врз сопствените даноци.

Во просек, даночните приходи со потополна или делумна автономија

(категориите a, b и c) чинат повеќе од 70% од вкупните даночни приходи за локалните

власти во земјите од OECD. При тоа, во земјите со федеративно уредување, кои имаат

повеќе од едно субцентрално ниво на власт, даночната автономија на локалното ниво е

поголема во однос на автономијата на повисокото регионално или државно ниво (на

ова ниво на власт, учеството на даночните приходи од категориите a, b и c чини 50% од

вкупните даночни приходи).

Во однос на заедничките даноци, може да се заклучи дека истите претставуваат

значаен извор на даночни приходи за државите и регионите во федеративните држави,

но и значаен извор на даночни приходи за локалните власти во некои унитарни земји, и

тоа: најмногу во Чешка (90%), Полска (70%) и Турција (90%). Основната причина за

широката употреба на заедничките даноци е потребата да се избалансира

гарантирањето на фискалната автономија на субцентралните власти од една страна, без

при тоа да се загрози единствената фискална политика на централната власт и

постоењето на општа стабилна фискална рамка во целата земја.


21

1.4. Фискалната децентрализација, големината и ефикасноста на јавниот

сектор

Дали фискалната децентрализација е поврзана со големината на јавниот сектор,

односно дали поголемиот степен на фискална децентрализација доведува до помал или

поголем јавен сектор?

Во однос на ова прашање, постојат две спротивставени гледишта и теории, едни

автори сметаат дека фискалната децентрализација го намалува јавниот сектор, додека

други го тврдат спротивното.

Brennan и Buchanan уште пред три децении, го развиле концептот за фискална

децентрализација, која кореспондира со т.н. Левиaтанова хипотеза9, дека власта се

раководи според основниот мотив за максимизација на приходите. Според овие два

автори, во децентрализираниот политички систем, во кој власта е децентрализирана на

повеќе различни единици, се јавува т.н. фискална конкуренција меѓу нив, која ги

попречува во навиката прекумерно да трошат и прекумерно да ги оданочуваат

граѓаните. Кога системот е децентрализиран, владите се однесуваат повнимателно,

затоа што се ставени во ситуација да се натпреваруваат меѓусебно за „мобилните“

даночни приходи, кои произлегуваат од можноста за миграција на даночните

обврзници. Оттаму, колку што е степенот на децентрализација на власта поголем,

поголемата фискална конкуренција ќе доведе до помала веројатност за наметнување

„монополски“ даночни стапки за граѓаните од страна на државата. Тоа во крајна линија

ќе значи помали даночни и вкупни јавни приходи, а со тоа и помали расходи односно,

помал јавен сектор во целина. Од друга страна, колку што политичката власт е

поцентрализирана, толку е поголем монополот што таа го има во однос на политичкото

одлучување, поголема е нејзината моќ, а со тоа и способноста да ја зголемува

фискалната „експлоатација“ врз своите граѓани.

Како резултат на овие две претпоставки, Brennan и Buchanan го изведуваат

заклучокот, дека со зголемување на степенот на децентрализација на власта, јавниот

9 Левиатановата хипотеза го добила своето име по митолошкото морско чудовиште Leviathan, кое се

споменува и во Библијата. Ова чудовиште блуело оган, било со огромни димензии и владеело со сите

останати морски жители. Луѓето во минатото, ја врзувале појавата на цунамито со постоењето на ова

митолошко животно, сметале дека чудовиштето е толку големо, што океаните и морињата зовриваат и се

креваат во огромни бранови, кога чудовиштето плива под површината на водата.


22

сектор ќе биде помал10. Според тоа, тие во процесот на децентрализација гледаат

механизам за воведување конкуренција во јавниот сектор, директно воведување строги

буџетски ограничувања на страната на приходите и индиректно на страната на

расходите. Оттаму, со зголемувањето на степенот на децентрализација на јавните

приходи и расходи, се останато еднакво, учеството на државата во економијата се

намалува. Оваа хипотеза подоцна е наречена според двајцата автори и е позната денес,

како Brennan/Buchanan хипотеза за децентрализација.

Сепак, концептот за воведувањето конкуренција меѓу единиците на локална

власт, прв пат е промовиран уште во моделот на Tiebout од 1956 година, наречен

„гласање со нозете“, во кој авторот претпоставува дека секој обид на локалната власт

да наметне повисоки даноци за истиот квалитет на јавни добра и услуги, ќе предизвика

имиграција на жителите кон општините со пониски даночни стапки. Ваквото

мигрирање на гласачите од една општина во друга, ќе ги принуди локалните власти на

ефикасно трошење, заради ограничената можност за зголемување на фискалното

оптоварување.11

Многу автори ја имаат тестирано Левиатановата хипотеза на Brennan и

Buchanan за фискалната децентрализација и големината на јавниот сектор, посебно на

случајот на САД и Канадa.

Во една таква студија за тестирање на Левиатановата хипотеза, Oates

обработува примерок од 43 земји ширум светот, и доаѓа до заклучок дека, не постои

значајна зависност меѓу големината на јавниот сектор и степенот на централизација на

јавните приходи (однос меѓу приходите на централната власт и вкупните јавни

приходи), ниту пак со степенот на централизација на јавните расходи (однос меѓу

расходите на централната власт и вкупните јавни расходи).

Според Oates, големината на јавниот сектор, единствено значајно корелира со

две варијабли: доходот по глава жител и големината на населението на земјата.

При тоа, земјите во развој и помалите земји имаат помал и поцентрализиран

јавен сектор, додека поголемите и развиените земји имаат и поголем и

подецентрализиран јавен сектор12.

10 Geoffrey Brennan and James M. Buchanan, The Power to Tax, Analytical Foundations of a Fiscal

Constitution, The Collected Works of James M. Buchanan, Vol. 9, Indianapolis, 1980 11 Charles Tiebout, A pure theory of local expenditures, Journal of Political Economy 64, 1956 12 Wallace Oates, Searching for Leviathan: An Empirical Study, American Econmic Review 75, 1985


23

Grossman и West во 1994 година, ја тестирале хипотезата за фискална

децентрализација на случајот на Канада13. Според нив, и покрај децентрализацијата,

политичката власт настојува да се однесува по примерот на олигополите и ја избегнува

конкуренцијата, со што не се создаваат претпоставки за намалување на јавниот сектор.

Па оттаму, процесот на децентрализација, сам по себе, не претставува пречка за

максимизирачкото однесување на владите.

Токму недостатокот на конкуренција меѓу владите е причината што некои

автори сметаат дека фискалната децентрализација сепак не доведува до намалување на

обемот на јавниот сектор, туку напротив до негово зголемување, а посебно до

зголемување на локалните расходи. Причината е во тоа што, локалните власти

меѓусебно и заедно со централната власт се здружуваат наместо да си конкурираат, и

се финансираат со заеднички даноци и трансфери, зголемувајќи ги на тој начин своите

приходи и расходи. Имено, кога локалните власти се финансираат со трансфери и

заеднички даноци од централната власт, стануваат покомотни во трошењето затоа што,

зголемените расходи не мора да ги финансираат на непопуларниот начин со

зголемување на даночното оптоварување на своите граѓани. На овој начин, и граѓаните

не добиваат вистинска слика за цената на јавните добра и услуги кои ги конзумираат и

заради пониското даночно оптоварување се потолерантни во однос на прекумерното

трошење на локалните власти.

Од друга страна, ако се земе предвид дека локалните власти се финансираат со

задолжување, може да се очекува фискалната децентрализација сепак да доведе до

помал обем на јавна потрошувачка. Имено, доколку се има предвид дека рестрикциите

во однос на јавното задолжување повеќе се однесуваат на задолжувањето на локалните

власти, кое истовремено е и построго регулирано и поограничено во однос на

задолжувањето на централната власт, може да се заклучи дека, поголемиот степен на

децентрализација на јавниот сектор и поголемото учество на локалните приходи и

расходи во вкупните јавни приходи и расходи, ќе доведе до построги буџетски

ограничувања, помал јавен долг и помал ефект на истиснување на приватниот сектор14.

На крајот, кога се анализира релацијата меѓу фискалната децентрализација и

обемот на јавниот сектор, треба да се има предвид фактот дека, постои разлика дали

13 P. J. Grossman and E. G. West, Federalism and the Growth of Government Revisited, Public Choice 79, 1994 14 Paulo T. C. Pereirа, Fiscal Decentralisation, Public Sector Size and the Wealth of Nations, Economia Pùblica

Regional e Local, Coimbra, 2000


24

фискалната децентрализација се разгледува на страната на јавните приходи или на

страната на расходите. Имено, кога големината на јавниот сектор се разгледува како

однос меѓу јавните расходи и БДП, фискалните трансфери, од централната власт кон

локалните власти, играат значајна улога во објаснувањето зошто децентрализацијата не

води до намалување на големината на јавниот сектор. Имено, фискалните трансфери

како што беше погоре споменато, недвосмислено водат до зголемување на трошењето

на локалните власти (т.н. ефект на леплива хартија), па оттаму го релативизираат

влијанието на фискалната децентрализација врз намалувањето на јавниот сектор. Од

друга страна, доколку се разгледува страната на јавните приходи, поголемиот степен

на фискална децентрализација, подразбира поголема фискална автономија на

локалните власти и поголемо учество на сопствените приходи, а помало учество на

фискалните трансфери. Оттаму, разгледувајќи ја децентрализацијата од аспект на

јавните приходи, може да се изведе спротивен заклучок на претходниот, односно да се

потврди тезата дека поголемата децентрализација сепак доведува до помал обем на

јавен сектор15.

Niskanen ја анализира големината на јавниот сектор и неговата ефикасност,

преку врската која се формира меѓу бирократите и политичарите. Имено, тој смета

дека билатералната монополска врска меѓу политичарите и бирократите доведува до

максимизирање на буџетот, односно доведува до производство на јавни добра и услуги

над оптималното ниво (алокативна неефикасност) или со повисоко ниво на трошоци

(трошочна неефикасност)16.

Оттаму, можеме да заклучиме дека и Brennan и Buchanan, како и Niskanen се

согласни во тврдењето дека зголемувањето на конкуренцијата во јавниот сектор има

позитивни ефекти и користи. Разликата е во тоа што Brennan и Buchanan го гледаат

резултатот од фискалната децентрализација во намалувањето на обемот на јавниот

сектор, додека во анализата на Niskanen, поголем акцент е ставен на односот меѓу

децентрализацијата и намалувањето на неефикасноста на јавниот сектор.

15 Најчесто во истражувањата големината на јавниот сектор се изразува преку јавните приходи и нивното

учество во однос на БДП, затоа што јавните приходи даваат пореална слика за фискалното оптоварување

на државата на приватниот сектор, во однос на јавните расходи. 16 William A. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Aldine, Atherton, 1971

lokalni finansii glava 1

Documents