los congresos de chile y argentina ante la crisis del...
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LOS CONGRESOS DE CHILE Y ARGENTINA ANTE LA CRISIS DEL GAS, 2004-2009
Tesis para optar al grado de Magíster en Estudios Internacionales.
Rodrigo Cuevas
Profesor Guía: Carlos Huneeus.
Santiago, Chile
2012
Tesis asociada al Proyecto FONDECYT-Regular Nº1050627, “LA CRISIS DEL GAS Y LAS RELACIONES DE ARGENTINA Y CHILE. UN ESTUDIO SOBRE EL IMPACTO DE LOS FACTORES
EN LAS RELACIONES BILATERALES”
2
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………………….5
1) Planteamientos de la Investigación….…………………………………………………....5
2) Justificación del Estudio……………………………………………………………………6
CAPÍTULO 1: ANTECEDENTES...…...…………………………………………………….10
1) Relación Chile-Argentina (1990-2010)…………………………………………………..10
a) Política Exterior de Chile (1990-2010)…………………………………………………..10
b) Política Exterior de Argentina (1990-2010)…………..…………………………………13
c) Nuevos temas de la relación chileno-argentina….…..…………………………………15
2) Congreso y Relaciones Internacionales………………………………………………...18
a) El Congreso como objeto de estudio……………………………………………………18
b) El Congreso y las Relaciones Internacionales…………………………………………22
b.1) El Congreso de EE.UU. y las Relaciones Internacionales………………………….26
b.2) El Congreso y las Relaciones Internacionales...………….………………………….28
CAPÍTULO II: LA CRISIS DEL GAS……………...………………………………………...31
1) Antecedentes previos a 2004……………………………………………………………31
a) El inicio del abastecimiento de Gas Natural Argentino a Chile……………………....31
b) Efectos de la llegada del Gas Natural a Chile………………...………………………..34
c) Antecedentes de la Crisis del Gas………………………………………………………38
2) La Crisis del Gas, (2004-2009)…………………………………………………………..42
a) Efectos económicos……………………………………………………………………….42
b) Efectos políticos…………………………………………………………………………..52
3
CAPÍTULO III: CONGRESOS DE CHILE Y ARGENTINA Y LA CRISIS DEL GAS…..59
a) La Crisis del Gas vista a través de iniciativas no legislativas………………………...62
b) La Crisis del Gas en las sesiones de los Congresos de Chile y Argentina……....…66
c) La Crisis del Gas en las Comisiones de Relaciones Exteriores……………………...70
d) La Crisis del Gas y la actividad de Grupos Interparlamentarios…………………......75
e) Otros Proyectos Legislativos. El caso de la Ley N°20.018……………………………78
CONCLUSIONES……………………………………………………………………………84
BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………………………………90
ÍNDICE DE GRÁFICOS.
Gráfico 1: Destino de la Producción de Gas Natural Argentino, 1997-2010…………...35
Gráfico 2: Balance Energético de Chile, 1995-2006………………………………...……36
Gráfico 3: Generación Eléctrica en Chile, 1999-2008……………………………………37
Gráfico 4: Gas Natural Argentino y Generación Eléctrica en Chile, 1999-2008……….47
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 1: Importancia del Gas Natural en el Comercio Bilateral Chile-Argentina, 1998
– 2009 (%)…………………………………………………………………………………….35
Cuadro 2: Consumo de Gas Natural en Argentina, 2000-2009. Gas entregado por tipo
de usuario (%)…………………………………………………………………………………39
Cuadro 3: Distribución (%) de reservas comprobadas de gas natural argentino, 2004-
2009, según cuenca y estimadas hasta vida útil de yacimiento…………………………41
Cuadro 4: Consumo de Gas Natural en Argentina, 2002-2009. Gas entregado por tipo
4
de usuario. En millones de m3 de 9300 kcal………………………………………………43
Cuadro 5: Exportaciones de Gas Natural Argentino a Chile 2000-2009, según
gasoducto. Gas entregado por tipo de usuario. En miles de m3 de 9300
kcal………………………………………………………….………………………………..43
Cuadro 6: Cuadro 6: Importación y exportación de Gas Natural en Argentina, 2002-
2009 (millones de m3)………………………………………………………………………..44
Cuadro 7: Consumo de Gas Natural en Chile, (mil. de m3), 2000-2009. Según tipo de
usuario………………………………………………………………………………………..46
Cuadro 8: Uso de Gas Natural en la generación de electricidad en SIC, 2009-
2011…….……………………………………………………………………………………..50
Cuadro 9: Proyectos presentados en el Congreso de Chile respecto a la crisis gasífera,
2004-2009……………………………………………………………………………………..63
Cuadro 10: Proyectos presentados en el Congreso de Argentina respecto a la crisis
gasífera, 2004-2009…………………………………………………………………………65
5
INTRODUCCIÓN.
A.-PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIÓN.
La presente tesis aborda la Crisis del Gas entre Chi le y
Argentina, y el papel que desempeñaron en el la, como actores internos
en polít ica exterior los Congresos de Chi le y Argent ina durante el
período 2004 y 2009. Se toma como fecha de término el 2009 por la
entrada en funcionamiento de la planta de Gas Natural Licuado (GNL)
de Quintero, que marca el inic io del abastecimiento de gas natural
desde una fuente alternativa a Argentina. En la presente tesis se busca
analizar los efectos que se produjeron en la relación bilateral debido a
una cr is is de este t ipo
1
La pregunta de investigación que motiva a esta investigación es la
siguiente: ¿Qué protagonismo tuvieron los Congresos de Chi le y
Argentina durante la Crisis del Gas? A part ir de la pregunta de
investigación, la hipótesis es la siguiente:
y el rol desempeñado por los Congresos de los
respect ivos países, a part ir de su condición de actores de polít ica
interna que part ic ipan en la def inición que hacen de la polít ica exterior
los respect ivos poderes ejecutivos de sus respect ivos países
Durante la denominada Cr is is del Gas, que ha sido el episodio de
mayor gravedad en las relaciones chileno-argentinas desde 1990, los
Congresos de ambos países contr ibuyeron a no agravar este conf l icto.
A modo operacional, se def ine como variable independiente el
desarrol lo de la Cris is del Gas, mientras que como var iable
dependiente, protagonismo que adquieren los Congresos de Chi le y
Argentina en el trascurso de esta cris is.
Como objet ivo general, la presente tesis se plantea anal izar la
Cris is del Gas y el impacto que ésta tuvo en la relación chileno-
argentina y en cómo ésta es abordada en función de dos actores de
1 A modo de ejemplo en ese sentido fue el que vivieron países de la Unión Europea a fines de 2005 con la interrupción parcial del suministro de gas natural ruso hacia Europa, aunque fue un efecto colateral de una disputa entre Rusia y Ucrania. Al respecto, ver WESTPHAL, Kirsten. “Energy Policy between Multilateral Governance and Geopolitics: Whither Europe? Internationale Politik und Gesellschaft, 4/2006, S.44-63. [En línea] < http://www.fes.de> [Último acceso, enero de 2012]
6
polít ica interna que son part ícipes en la def inic ión de la polít ica exter ior
de sus respectivos gobiernos. En función de este objet ivo general, se
establece como objet ivos específ icos describir el inicio y desarrol lo de
la Cr isis del Gas y explicar su impacto en la relación chi leno-argentina
por un lado y, por otro, describir la importancia que tuvieron los
Congresos de Chi le y Argent ina durante la Cris is del Gas.
El enfoque que adopta este estudio es de t ipo descript ivo,
ut i l izando como método de trabajo lo que se enmarca como un estudio
del desarrol lo del caso, en el sent ido interpretado interpreta Bartol ini 2,
pues si bien se realiza un anál isis de caso (La Cris is del Gas), éste
involucra aspectos de naturaleza comparativa 3, que consisten en
contrastar aspectos del funcionamiento de sistemas polít icos similares 4.
Más específ icamente, la presente investigación acota el objeto de
estudio a un aspecto de este sistema polít ico 5, como son los Congresos
de ambos países. Se ut i l izarán como herramientas de investigación el
uso de fuentes pr imarias y la revis ión y anál is is bibl iográf icos.
El pr imer aspecto de este trabajo, aborda la Cris is del Gas como
una problemát ica dist inta a problemáticas ocurr idas anteriormente entre
ambos países, debido a que es la primera gran cris is que t iene su
origen en la agenda bilateral post 1990, donde el abastecimiento
energético surge como una temát ica novedosa en la relación bi lateral,
que se da en un exitoso contexto iniciado en 1990
B.- JUSTIFICACIÓN DEL ESTUDIO
6
2BARTOLINI, Stefano. “Tiempo e investigación Comparada”, en SARTORI y Giovanni y MORLINO, Leonardo. “La Comparación en las Ciencias Sociales”. Editorial Alianza, Madrid, 2002. p117.
. Éste se diferencia
de la agenda previa, que se había caracterizado por los conf l ictos
3Ibid. 4DOGAN, Mattei y PELASSY, Dominique. “How to Compare Nations. Strategies in Comparative Politics”. Chatham House Publishers, New Jersey, 1984. p99 5Ibid, p103 6 Se señala 1990 como referencia, debido a la presencia en ambos países de un régimen democrático. Si bien el progresivo mejoramiento en las relaciones bilaterales comienza en 1984 con la firma del Tratado de Paz y Amistad, está nueva etapa se hace evidente con la firma de una serie de acuerdos en 1991 que resolvieron casi la totalidad de los diferendos limítrofes existentes entre ambos países. En ese sentido, como un hito del actual proceso se señala el discurso dado por el entonces presidente de Chile, Patricio Aylwin, ante el Congreso Argentino en 1991, AYLWIN, Patricio. “La Transición Chilena. Discursos Escogidos Marzo 1990-1992”, Editorial Andrés Bello, Santiago, 1992, pp 405-409.
7
l imítrofes y que tuvo como punto de mayor tensión en 1978, durante la
denominada “Cr is is del Beagle” 7
En la etapa inic iada en 1990 inf luyen la conf luencia de elementos
novedosos, como la simultaneidad de regímenes democrát icos a part ir
de 1990
.
8, situación que si bien se había dado en el pasado, el lo no
ocurr ía desde 1925 9. Ello dio espacios a que aparecieran nuevos
elementos en la relación bi lateral, como la integración energética
basada en el abastecimiento de gas natural, s ituación que implicó que
el crecimiento económico de Chi le quedará muy l igado a este aspecto
de la relación con Argentina 10
Un pr imer aspecto de esta investigación es ver el abastecimiento
de gas natural no sólo como un elemento de importancia en la
economía, como lo es permit ir menores costos en la energía. El
abastecimiento de Gas Natural impl icó además la construcción de
infraestructura, la real ización de contratos de mediano plazo y sobre
todo, la construcción de conf ianzas necesar ias para permit ir , tanto la
venta como la compra de este recurso energético, en países que
apenas 10 años antes habían f irmado un tratado de paz, en 1984. Sin
este cambio, que permit ió el surgimiento de nuevas temát icas en la
relación bilateral como las medidas de conf ianza mutua (real izadas en
el ámbito mil itar) o un acelerado proceso de intercambio, integración
comercial, inversión y cooperación no habrían sido posibles. En ese
sentido un proceso como la Cr is is del Gas, que ha sido el más grave en
ésta nueva etapa, resulta muy interesante de invest igar. Al mismo
t iempo, la Crisis del Gas, siendo una materia de la relación bi lateral,
.
7CHURCH, Jon Marco. “La crisis del canal de Beagle”. Estudios Internacionales, N°161, Septiembre-Diciembre 2008, pp 7-33 8 Cabe mencionar que el período inaugurado en 1990, con una simultaneidad de regímenes democráticos en ambos países En efecto, un anterior período de comparación de Chile y Argentina se dio entre 1890 y 1930, donde la democracia presentaba características bastante distintas a los actuales. Al respecto, ver RENNER, Karen L. “Party Competition in Argentina and Chile. Political Recruitment and Public Policiy, 1890 – 1930”, University of Nebraska Press, 1984. 9Entre 1930 y 1983, Argentina no tuvo presidentes civiles, con la excepción de Roberto Ortiz (1938), Arturo Frondizi (1958-1962), Arturo Ilia (1963-1966) y el período que abarca entre Héctor Cámpora y María Isabel Martínez de Perón (1973-1976). En ese mismo período, Chile, salvo en los dos primeros años de la década de 1930, tuvo gobiernos democráticos hasta 1973. 10BERNAL-MEZA, Raúl. “Política exterior regional y las relaciones con Argentina” en ARTAZA, Mario y MILET, Paz. “Nuestros Vecinos”. Ril Editores, Santiago, 2007”, p21.
8
tuvo un enfoque de t ipo sectorial que permit ió la part icipación de
actores dist intos a los que intervienen en materia de polít ica exterior.
Un segundo aspecto de este trabajo busca a explorar el
Congreso, como un actor de polít ica interna que part ic ipa en las
def inic iones que en polít ica exterior toman los Poderes Ejecutivos,
debido a que si bien éstos últ imos t ienen una exclusividad de acción en
esta materia, hay que considerar al Presidente no como un actor
sol itar io dentro del sistema polít ico, lo que incluso se da en los
sistemas presidencial istas. En ese sentido, el Congreso se involucra
como un actor interno más, que part icipa en la construcción de las
opciones en temas de polít ica exterior que f inalmente opte el
Presidente, a part ir de su posicionamiento como actor en la
construcción de una polít ica pública.
El Capítulo 1 cont iene el marco teór ico de esta tesis. Éste
consiste en dos puntos. Primero, la Relación Chile-Argentina entre 1990
y 2010, enfocándose en este período porque se dieron las condiciones
que permit ieron una integración energética basada en el abastecimiento
de gas natural desde Argentina. En un segundo lugar, se sitúa al
Congreso como un actor en relaciones internacionales, a part ir de la
revis ión bibl iográf ica que da soporte al Marco Teór ico de la presente
tesis.
El Capítulo 2 se explica la Cris is del Gas, descr ibiendo su origen
en la integración energética, un aspecto central de la relación chileno-
argentina a part ir de 1990. Se explica el desarrol lo de ésta basada
fundamentalmente en el abastecimiento desde Argent ina, situación que
trajo consigo una serie de benef icios para ambos países hasta 2004. A
part ir de esa fecha, debido a s ituaciones internas, se expl ica el in ic io de
la Cr is is del Gas, detal lándose las consecuencias que ésta trajo consigo
en los ámbitos económico y polít ico, describiéndose cómo se afectó a la
relación bilateral,
El Capítulo 3 muestra a los Congreso de ambos países en la
Cris is del Gas como actores de polít ica interna que inf luyen en la
conducción de las relaciones bilaterales que l levan a cabo sus
9
respect ivos Poderes Ejecut ivos. Este anál is is se basó en la revis ión de
aspectos relacionados con el funcionamiento inst itucional, en los
recursos legis lat ivos y polít icos que ambos Congresos dispusieron en
esta coyuntura. Finalmente se explican las conclusiones de esta
presente tesis, donde se explica la part icipación de ambos Congresos
en un problema que involucró las relaciones exteriores de ambos países
porque el enfoque sectorial con que ambos gobiernos abordaron la
Cris is del Gas permit ió un espacio para otros actores, como en este
caso, los Congresos de ambos países.
10
CAPÍTULO 1: ANTECEDENTES.
El marco teór ico de la presente tesis abarca dos áreas temáticas.
La primera se ref iere a la relación entre Chi le y Argent ina, punto donde
se revisarán los pr incipales l ineamientos de las polít icas exter iores de
ambos países y cómo se ha abordado a part ir de éstos enfoques la
relación bilateral. La segunda área se ref iere al Congreso y su
part ic ipación en relaciones internacionales, la que consta de una
primera parte donde se revisan antecedentes teóricos respecto a la
part ic ipación de los Parlamentos en relaciones internacionales, y de una
segunda donde se exponen trabajos que recogen la experiencia de
Congresos en esta materia, que corresponden en su mayoría al caso
estadounidense.
1)
RELACIÓN CHILE-ARGENTINA (1990-2010)
A)
POLÍTICA EXTERIOR DE CHILE (1990-2010)
La polít ica exterior de Chi le, desde 1990, se def ine, siguiendo a
Van Klaveren, a part ir de cuatro factores 1: Primero, uno tradic ional,
ejemplif icado en las def inic iones terr itor iales y en la part ic ipación en
organismos internacionales. Segundo, el f in del Régimen Mil itar.
Tercero, la continuación de la apertura comercial, y f inalmente, en los
cambios producidos en el s istema internacional desde f ines de la
década de 1980, debido a que el f in de la Guerra Fría posibi l i tó un
contexto que le habría dado una mayor f lexibi l idad a las polít icas
exteriores de países como Chi le, al dejar de desenvolverse en un
mundo de dos grandes bloques 2
1VAN KLAVEREN, Alberto. “Inserción Internacional de Chile”, en TOLOZA, Cristián y LAHERA, Eugenio, “Chile en los noventa”, Dolmen, Santiago, 1998, p.117
. A part ir de estos factores, entre las
caracter íst icas que ha tenido la polít ica exterior chi lena, sobresaldr ían
dos; primero, una ret icencia a tomar def inic iones taxat ivas en los
asuntos mundiales, pese al efecto que acontecimientos de la polít ica
2MORANDÉ, José. “Política Exterior de Chile y Argentina: dos contemporáneas de inserción regional”, en ARTAZA, Mario y MILET, Paz. “Nuestros Vecinos”. Ril Editores, Santiago, 2007, p.33.
11
mundial habrían tenido en Chile 3 y segundo, construir una polít ica
exterior que sea una expresión de la correlación de fuerzas polít icas
internas existentes en el momento preciso en que se toma una decisión
en una coyuntura internacional determinada 4
.
Colacrai y Lorenzini ut i l izan a su vez el concepto de fuerzas
profundas 5 para expl icar la polít ica exter ior de Chi le, identif icando como
tales a la estabi l idad inst itucional, el proceso democrát ico, el
presidencial ismo chileno, cuest iones terr i tor iales y el pragmatismo de la
diplomacia 6
.
A part ir de estos dos enfoques, tras el f in del régimen de
Pinochet, el pr incipal desafío consist ió en reinsertar a Chi le en el
concierto internacional, debido al relat ivo ais lamiento experimentado
entre 1973 y 1990 7. Esta situación impl icó que el pr incipal concepto que
englobó la polít ica exterior de Chi le en los 90’, fue el de regional ismo
abierto, donde la apertura comercial se complementó con un proceso de
integración regional 8. A part ir de 2001, específ icamente de los
atentados en EE.UU., se ve la necesidad, para Chi le, de un “sistema
internacional previs ible”, lo que acrecentaría el interés chi leno por
fortalecer el mult i lateral ismo, polít ica que se expresa en la part ic ipación
act iva en organismos internacionales, como por ejemplo en misiones de
paz 9
.
3FERMANDOIS, Joaquín. “Mundo y fin de Mundo. Chile en la Política Mundial, 1990-2004”. Ediciones de la Universidad Católica de Chile, Santiago, 2006. 4WITKER, Iván. “El Caso Honecker, el interés nacional y la política exterior de Chile”, Estudios Públicos, Nª105, 2007, pp 242-243. 5Las autores utilizan el concepto de J.J. Duroselle, definido como “condiciones económicas, demográficas, psicológicas que contribuyen a perfilar las mentalidades colectivas”. Al respecto, ver COLACRAI, Myriam y LORENZINI, María Elena. “La política exterior de Chile; ¿excepcionalidad o continuidad? Una lectura combinada de “fuerzas profundas” y tendencias”. Confines, 1-2 agosto-diciembre 2005, p.46. 6 Ibid. 7MUÑOZ, Heraldo. “Las Relaciones Exteriores del Gobierno Militar Chileno”. Ediciones del Ornitorrinco, Santiago, 1986 8VAN KLAVEREN, Alberto. “Inserción Internacional de Chile”. Op.cit, p.126 9VAN KLAVEREN, Alberto. “Chile: hacia un multilateralismo efectivo”. Estudios Internacionales, Nº 153, Abril-Junio 2006, p.143
12
Una cr ít ica a la polít ica exter ior chi lena se debió que habría
exist ido un énfasis el ámbito comercial, descuidando la relación
vecinal 10. En este punto, cabe hacer un anál isis separado del caso
argentino, pues en el caso de Perú y Bol ivia están presentes elementos
de una agenda histórica, que se expresa en temas l imítrofes 11
.
El lo impl icó que la agenda vecinal de Chile, entre 2004 y 2006,
estuviese condicionada por la inestabi l idad polít ica en Bol ivia y en
menor medida, Argentina 12, especialmente por un adverso escenario
inst itucional de sus presidentes, lo que se dio muy explíc itamenteen el
caso bol iviano 13. Respecto a Bol ivia, se produce un cambio en 2006, a
part ir de una agenda basada fundamentalmente en los denominados “13
puntos”, in ic iat iva de los gobiernos de Bol ivia y Chi le, que buscó
abordar en paralelo temáticas dist intas a la mediterraneidad bol iviana.
En el caso de Argentina, la mayor profundidad en los lazos entre ambos
países habría sido un factor que permit ió atenuar los efectos de la cr is is
polít ica de 2001 e incluso de episodios cr ít icos, como lo fueron los
recortes de gas 14
.
El caso de Perú, a di ferencia de Argentina y Bol ivia, mostró mayor
estabil idad en sus presidencias, con la excepción de la renuncia del
Presidente Alberto Fuj imori en 2000, hecho que sin embargo, no tuvo un
impacto equivalente a los casos bol iviano y argentino. En el caso del
l ímite marít imo, éste comienza a ser un nuevamente un tema en la
relación entre ambos países a part ir de 2004, cuando se f i l t ran detal les
de una conversación entre los Presidentes Lagos y Toledo, ocurr ida en
2002, donde se habría tratado el tema del l ímite marít imo 15
10RODRÍGUEZ ELIZONDO, José. “Las crisis vecinales del gobierno de Lagos”, Random House Mondadori, 2006, p.9.
. El 3 de
11El 2004 lo fue por la demanda marítima de Bolivia por un acceso soberano al mar, en el marco del centenario del Tratado de 1904, que definió la mediterraneidad boliviana, mientras que a partir de 2005 está dado por la reinterpretación de los límites marítimos realizada por Perú, que ha llevado sus reclamos a la Corte Internacional de Justicia, en La Haya. 12VILLAR, Andrés en FUNK, Robert, “El gobierno de Ricardo Lagos. La nueva vía chilena al socialismo”. Colección Ciencias Sociales e Historia, Universidad Diego Portales, 2006, p.126 13 Carlos Mesa (2003-2005), Eduardo Rodríguez (2005-2006) 14VILLAR, Andrés. “El gobierno de Ricardo Lagos. La nueva vía chilena al socialismo”. Op.cit, p.130 15El episodio es relatado en RODRÍGUEZ ELIZONDO, José. “De Charaña a La Haya. Chile, entre la aspiración marítima de Bolivia y la demanda marítima de Perú”, La Tercera Ediciones, Santiago, 2009, pp
13
noviembre de 2005, es promulgada la Ley de Líneas de Base del
Dominio Marít imo del Perú, donde se realiza un acto unilateral respecto
del l ímite marít imo entre ambos países 16. Desde entonces, el tema del
l ímite ha sido central en la relación entre Chi le y Perú, teniendo como
eje principal la demanda interpuesta en por Perú ante la Corte
Internacional de Just ic ia (CIJ) el 16 de enero de 2008 17
.
B) POLÍTICA EXTERIOR DE ARGENTINA (1990-2010)
La polít ica exter ior del Gobierno de Argentina, a part i r del
gobierno de Néstor Kirchner (2003 - 2007), es posible def inir la,
siguiendo a Siminof f 18, en torno a cinco ejes: la polít ica mult i lateral de
seguridad, polít ica regional y el MERCOSUR, apertura y diversif icación
de mercados, negociaciones para sal ir del default y Malvinas, dónde
sólo este últ imo responde a una agenda histórica 19. Al estar su polít ica
exterior condicionada por reinsertar al país en los organismos
internacionales de crédito, tras la cesación de pagos de dic iembre de
2001, la renegociación de la deuda externa fue el pr incipal objet ivo 20
.
En función de el lo, se buscaba conseguir condiciones que
permit ieran supeditar el pago de la deuda a la recuperación
económica 21
150-157.
, alcanzándose un relat ivo éxito a part ir de la renegociación
de marzo de 2005, cuando el ministro de Economía, Roberto Lavagna
anunció la aceptación, por parte de un 76% de los bonistas extranjeros,
16Se trata de la Ley Nº28621 del 3 de Noviembre de 2005. Congreso de Perú. [En línea] < www.congreso.gob.pe> [Último acceso, enero de 2012] 17Case concerning maritime delimitation between the Republic of Peru and the Republica of Chile. Application instituting proceedings of the Republic of Peru. Corte Internacional de Justicia [En línea] < www. icj-cij.org > [Último acceso, enero de 2012] 18SIMINOFF, Alejandro. “Regularidades de la Política Exterior de Néstor Kirchner”, Confines 5/10 agosto-diciembre 2009, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, [En línea] < http://redalyc.uaemex.mx/> [Último acceso, febrero de 2012] 19Ibid,p.74 20VADELL, Javier. “A política internacional, a coyuntura económica e a Argentina de Néstor Kirchner”. Revista Brasileira de Política Internacional, janeiro-junho, vol 49, nª001, p.195 21LAVAGNA, Roberto. “La Argentina, Hacia otra dimensión de país”. DEP. Diplomacia, Estrategia y Política. Abril/Junio, 2005, p.6.
14
de la aceptación de una pérdida de un 75% de lo adeudado
originalmente 22
.
Esta agenda internacional, or iginada por la cr is is económica,
representó un cambio signif icat ivo respecto al real ismo per ifér ico 23, que
había sustentado la polít ica exterior desarrollada durante anter iores
presidencias, especialmente los períodos de Carlos Menem (1990-1994;
1995-1999) 24. Este cambio se ent iende en el contexto de la Cr isis de
2001, donde estuvo presente una cr ít ica importante al neol iberal ismo,
que se expresó en labor desarrol lada por el Fondo Monetar io
Internacional (FMI) en Argent ina y en la necesidad de abandonar ”una
economía de casino”. Este escenario fue atr ibuido a la Presidencia de
Menem, de la que la Presidencia de Néstor Kirchner quería
diferenciarse 25
.
El realismo per ifér ico, que fundamentó la polít ica exterior
argentina hasta entonces, representaba un cambio importante, pues se
estructuró a part ir del nuevo escenario internacional ocurr ido a f ines de
la década de los 80’, con un paulat ino acercamiento a Estados Unidos y
un alejamiento de los países no al ineados, y que en lo económico se
manifestó por la apl icación de medidas cercanas a un enfoque de este
t ipo. Esta retór ica anti-neol iberal no necesar iamente se condijo con la
práct ica, pues la postura del gobierno de Kirchner fue pragmática. Un
22 Ello implicó, de acuerdo al gobierno argentino, reducir la deuda pública total de US$ 191.254 millones a 125.283 millones que la deuda pública, que tuvo como consecuencia que la relación deuda-PIB cayera de un 180% en 2004 al 72%. Ver “Con una adhesión al canje del 76%, la Argentina dejó atrás el default”. La Nación, Buenos Aires, 04 de Marzo de 2005. [En línea] < www.lanacion.com.ar> [Último acceso, febrero de 2012] 23El realismo periférico es un concepto desarrollado por Carlos Escudé y que postulaba la necesidad de los estados que no tienen la capacidad de ser protagonistas de los asuntos mundiales a enfocar sus esfuerzos en su desarrollo económico. Al respecto, ver ESCUDÉ, Carlos. “El realismo de los estados débiles. La política exterior del primer Gobierno de Menem frente a la teoría de las relaciones internacionales”. Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1995, p.226-227 24No obstante, el realismo de Escudé nunca fue llevado en su totalidad a la práctica. Sus conceptos incluso postulan la irrelevancia de la reivindicación sobre las Malvinas, algo que por cierto el gobierno de Menem, nunca realizó. ESCUDÉ, Carlos. “Cultura Política, política exterior y caducidad del modelo del Estado como actor racional: el caso argentino”. Documento de Trabajo Nº310, Universidad del CEMA, Diciembre del 2005. [En línea] < http://www.ucema.edu.ar/publicaciones/> [Último acceso, febrero de 2012] 25FERNÁNDEZ DE KIRCHNER, Cristina. “La Realidad de Argentina y de la Región”. DEP. Diplomacia, Estrategia y Política. Abril/Junio, 2007.p.9
15
ejemplo de ello fue que una de las pr imeras giras real izadas fue a
EE.UU., debido a la necesidad de contar con el apoyo estadounidense
en la renegociación de su deuda externa 26
.
A la salida de la deuda, un segundo eje de la polít ica exterior de
Argentina fue su relación con Brasi l 27, donde continuaron las
importantes diferencias comerciales en el ámbito del MERCOSUR, que
se acentuaron especialmente desde la devaluación del real, la moneda
brasi leña, en 1999. Finalmente, Malvinas, s iguió siendo un tema
permanente en la polít ica exterior argentina, que recobró vigencia a
part ir de de hechos como la f i jación de la postura Argentina en temas
como la explotación de hidrocarburos por parte del Reino Unido en la
plataforma cont inental del archipiélago 28
.
Otros temas importantes, pero puntuales de este período fue la
relación con Uruguay, donde se presentaron importantes puntos de
conf l icto, específ icamente por la instalación de industr ias papeleras, de
gran importancia para el gobierno uruguayo 29
, en la r ibera del r ío
Uruguay, y sobre las que Argentina reclamó ante la CIJ por las
facil idades dadas por el gobierno uruguayo a un proyecto que
contamina un curso f luvial sobre el que ambos comparten soberanía.
C) NUEVOS TEMAS DE LA RELACIÓN CHILENO-ARGENTINA
Con la resolución de los problemas l imítrofes, acordada por los
presidentes Aylwin y Menem en 1991, aparecieron nuevos temas, entre
los que destacaron la integración f ís ica y energética, la profundización
26“Evalúan la gira a EE.UU. como un logro político”, La Nación, Buenos Aires, 25 de Julio de 2003. 27CORIGLIANO, Francisco. “La Política Latinoamericana de Kirchner”. Revista Criterio, Nª2300, Diciembre de 2004. [En línea] <http://www.revistacriterio.com.ar/> [Último acceso, febrero de 2012], 28SIMINOFF, Alejandro. “Regularidades de la Política Exterior de Néstor Kirchner”, Confines 5/10 agosto-diciembre 2009, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, [En línea] < http://redalyc.uaemex.mx/> [Último acceso, febrero de 2012], p.83. 29Para el gobierno uruguayo la importancia de las plantas de celulosa es enorme, debido a que representan la mayor inversión realizadas en la historia del país, y su concreción ha sido defendida tanto gobiernos de signo político distinto, tanto por la administración de Jorge Batllé, como por su sucesor, Tabaré Vázquez, de una coalición política de centro-izquierda. Ver en HUNEEUS, Carlos, “Argentina y Chile: el conflicto del gas, factores de política interna Argentina”. Estudios Internacionales, Nº158, Santiago, Septiembre-Diciembre 2007, p.194.
16
de la relación comercial y la adopción de medidas de conf ianza mutua
en el plano de la defensa.
Respecto a la integración f ís ica, ésta se ha real izado en el ámbito
regional y bi lateral. En el pr imer caso, ésta se da en el marco de la
Inic iat iva para la Integración de la Infraestructura Física Sudamericana
(I IRSA) 30, que abarca el ámbito vial y energético. En el ámbito bi lateral,
Al 2012, entre Chi le y Argentina existen 55 pasos f ronterizos
habil i tados, los que se encuentran ubicados entre las regiones II y XII 31,
en 45 de los cuales está permit ido el tránsito de personas, dos están
restr ingidos a operaciones mineras y eléctr icas, mientras que en 8 de
el los su uso es exclusivo para la operación de gasoductos 32
.
En el plano comercial, el gas natural tuvo una gran importancia,
l legando a representar en algún minuto el equivalente a la total idad de
las exportaciones chi lenas. Otro sector relevante ha sido el
agropecuar io, en el cual se han dado las controversias en el ámbito de
la Organización Mundial del Comercio (OMC). En el caso de las
inversiones, para Chi le, Argentina t iene una importancia mucho mayor
que a la inversa. Entre 1990 y 2010, el mercado argent ino ha sido el
pr imer dest ino de los capitales chilenos, acumulando a la fecha un total
de USD 15926 mil lones, que representa un 28% del total invert ido en el
exterior 33, mientras que como inversionista extranjero en Chi le,
Argentina ocupa el lugar 17, siendo el cuarto país lat inoamericano en
importancia tras México, Brasil y Colombia, sumando cerca de USD 499
mil lones entre 1974-2010 34
.
Finalmente, en el plano de la defensa, esta integración se da a
part ir de la adopción de medidas de conf ianza mutua entre las Fuerzas
30IIRSA, [En línea] < http://www.iirsa.org> [Último acceso, febrero de 2012] 31Dirección de Fronteras y Límites de Chile,[En línea] <www.difrol.cl> [Último acceso, marzo de 2012] 32De estos últimos, dos están ubicados en la II Región (Jama Norte y Jama Sur), uno en la Región Metropolitana (Cajón del Maipo), otro en la VIII (Paso de Butamallín). Los cuatro restantes están la XII Región (Daniel Posesión, Daniel Frontera, Monte Dinero, Alfa Cullén). 33Dirección de Relaciones Económicas Internacionales, Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, [En línea] <www.direcon.cl> [Último acceso, febrero de 2012] 34Comité de Inversiones Extranjeras, [En línea] <www.inversionextranjera.cl > [Último acceso, febrero de 2012]
17
Armadas de ambos países, que se concentran en la homologación del
gasto mil itar, donde se ut i l izó una metodología proporcionada por la
CEPAL, la realización de ejercicios mil itares conjuntos y la part icipación
en operaciones de paz.
Entre las causas para la mejora sostenida en las relaciones entre
Chile y Argentina en los puntos recién descritos, se argumenta a part ir
de la coincidencia en ambos países respecto a un modelo de desarrol lo
económico 35
, que se complementa al hecho de la coincidencia en ambos
países de un modelo democrático.
La revisión bibl iográf ica indica que la etapa que se inic ia en 1990,
es la mejor para la relación bi lateral, con la excepción de un breve
período f ines del s iglo XIX y comienzos del XX 36. No obstante la
importancia de Argentina por su condición de país vecinal, ésta
relevancia no aparece ref lejada en la bibl iograf ía presentada. Por
ejemplo, en la Revista Estudios Internacionales, publ icada por el
Inst ituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile y que
es la de mayor trayectoria en esta materia, de los 89 números editados
entre 1990 y 2010, en seis se mencionan aspectos de la relación con
Argentina 37
.
Las principales aproximaciones a la relación con Argentina,
provienen de la historia, el periodismo o de memorias de diplomát icos 38
35FERMANDOIS, Joaquín. “Mundo y fin de Mundo. Chile en la Política Mundial, 1990-2004”. Op.cit, p530.
.
En esa l ínea, destaca la publ icación “Mundo y f in de mundo. Chile en la
36FERMANDOIS, Joaquín. “Mundo y fin de Mundo. Chile en la Política Mundial, 1990-2004”. Op.cit. 37Los artículos son los siguientes: FIGUEROA, Carlos. “Una política exterior para una región en cambio”. Estudios Internacionales Nº106, Abril-Junio 1994; LACOSTE, Pablo. “El concepto de zonas de influencia y su aplicación en las relaciones entre Chile y Argentina”, Estudios Internacionales, Nº131-132, Julio-Diciembre 2000; INFANTE, María Teresa. “Tratado Minero entre Chile y Argentina. Una visión global”, Estudios Internacionales, Nº135, Julio-Septiembre 2001; GAMBOA, Ricardo y HUNEEUS, Carlos. “La interconexión Gasífera Chile-Argentina: sus Objetivos y Actores”. Estudios Internacionales, Nº157, Santiago, Abril-Agosto 2007; HUNEEUS, Carlos, “Argentina y Chile: el conflicto del gas, factores de política interna Argentina”. Estudios Internacionales, Nº158, Santiago, Septiembre-Diciembre 2007; CHURCH, Jon Marco. “La crisis del canal de Beagle”. Estudios Internacionales, N°161, Septiembre-Diciembre 2008. 38Entre éstas, destacan la siguiente: FUENTES, Óscar. “Chile y la Argentina: Una relación Especial”, en ARTAZA, Mario y MILET, Paz. “Nuestros Vecinos”. Ril Editores, Santiago, 2007
18
polít ica mundial 1900-2004” de Joaquín Fermandois, donde la relación
con Argent ina se va abordando de manera cronológica, en relación con
la inserción que t iene Chi le en la polít ica internacional 39. También de
data reciente, resalta la publicación “Nuestro Vecinos”, de Mar io Artaza
y Paz Milet 40
.
2)
CONGRESO Y RELACIONES INTERNACIONALES.
En este punto, se expondrán dos temas. En pr imer lugar, los
dist intos enfoques respecto al estudio sobre el Congreso. Una vez
expuestos las principales l íneas de investigación, se sitúa al Congreso
como un actor en materia de relaciones internacionales.
A)
EL CONGRESO COMO OBJETO DE ESTUDIO.
El Congreso, como objeto de estudio, es abordado
fundamentalmente desde dos l íneas de invest igación, el Derecho y la
Ciencia Polít ica. En el pr imer caso, especialmente desde el Derecho
Polít ico, aparece def inido como una inst itución polít ica, a part ir de su
“vinculación directa con el poder estatal” 41, que se const ituye, según
Mario Verdugo y Ana María García, a part ir de dos elementos básicos.
Uno es de t ipo estructural, consistente en aspectos administrat ivos o de
infraestructura, y el segundo lugar es uno de t ipo intelectual
(representación colect iva), expresado en “ ideas, creencias y sistemas
de valores que sirven de sostén al orden que la inst itución establece” 42
.
Una segunda aproximación, dentro de esta misma l ínea, es desde
el punto de vista de sus funciones, principalmente legis lat iva y de
representación. La primera es def inida como la “producción de normas
generales y junto a estos elementos, destaca obl igatorias, tendientes a
regular la conducta tanto de los ocupantes como de los no ocupantes de
39FERMANDOIS, Joaquín. “Mundo y fin de Mundo. Chile en la Política Mundial, 1990-2004”. Op.cit. 40ARTAZA, Mario y MILET, Paz. “Nuestros Vecinos”. Ril Editores, Santiago, 2007 41VERDUGO Mario y GARCÍA, Ana María. “Manual de Derecho Político. Instituciones Políticas”, Segunda Edición, Editorial Jurídica de Chile, 1988, p42-43. 42Ibid, p36-37
19
los cargos o roles de gobierno y con respecto a todo t ipo de relaciones
que se establezcan entre el los” 43. En el caso de la función de
representación, ésta comienza a clar if icarse a part ir del siglo XVIII ,
cuando en las constituciones concebidas desde entonces, se
conceptualiza que la función legislat iva debía estar radicada
principalmente en un órgano colegiado representat ivo de la voluntad
nacional 44
.
En el caso de la Ciencia Polít ica, tomando en cuenta sus
funciones, se ut i l izará la c lasif icación de Andrew Heywood 45.
Previamente al uso de esta t ipología, para el autor es necesar io
considerar a la Asamblea respecto al s istema polít ico en el que ésta se
sitúe. De esta manera, si se estudia desde un sistema par lamentario, en
el cual el gobierno emerge desde el legislat ivo, t iende a ut i l izarse el
término Parlamento . En el caso de estar en un sistema presidencial,
basado en una doctr ina que t iene como base la estr icta separación de
los poderes estatales, en una lógica contrapesos entre un poder y otro
(check and balances) 46, se t iende a ut i l izar el término Congreso . Dentro
de un funcionamiento basado en el contrapeso, se entiende el pr incipio
de establecer un bicameral ismo, que se toma de la exper iencia
norteamericana, específ icamente desde Madison, quien buscaba cierta
dispersión del poder del presidente, donde la presencia de estas dos
cámaras t iene a ese objet ivo de f ragmentación de poder 47
.
También el bicameral ismo es concebido como una forma de dar
representación a las minorías 48, que adquiere especial importancia en
modelos de democracia de consenso. Si bien Lijphart ejemplif ica este
modelo con los casos de Bélgica y Suiza 49
43Ídem, p205.
, el que esté concebido en
sociedades que presentan divis iones sociales importantes, lo que hace
44Ídem, p208. 45HEYWOOD, Andrew. Politics. Palgrave/McMillan, 2th Edition. New York, 2002 46Ibid, p315 47Ídem, p320 48LIJPHART, Arend. “Modelos de Democracia. Formas de gobierno y resultados en treinta y seis países”. Editorial Ariel, Barcelona, 2000. p50 49Ibid, p43-44.
20
éste modelo pueda ser apl icado para otros casos, como lo real iza
Huneeus para la democracia chilena inaugurada en 1990 50
.
El Congreso inserto en un sistema presidencial ha sido una
importante l ínea de investigación para el caso lat inoamericano. Entre
algunos ejemplos de el lo, está el trabajo de Cox y Morgenstern, que
centran la posic ión del Legislat ivo f rente al poder presidencial en
términos de si es o no clasif icable como proact ivos o react ivos, en
cuanto a su capacidad de generar iniciat ivas legislat ivas propias o
l imitarse a la aprobación o rechazo de las iniciat ivas provenientes del
Ejecutivo 51. En este punto, el argumento más extendido es que el
presidencial ismo, a part ir sobre todos de las facultades legislat ivas del
mandatar io, t iende a prevalecer sobre el Parlamento, s iendo un ejemplo
en esa dirección, el expuesto por Siavelis 52. Una perspectiva dist inta,
que estudia al Congreso en un sistema tomando en cuenta no sólo los
aspectos de t ipo inst itucional, sino que considera su part ic ipación en el
desarrol lo que adquiere el s istema polít ico dentro del presidencialismo,
es el enfoque que plantean autores como Huneeus y Berr íos, quienes
argumentan a un fortalecimiento del Congreso, especialmente el
Senado, a part ir de la adquisic ión de nuevas atr ibuciones a part ir de la
inauguración democrát ica chi lena en 1990, lo que ha l levado a una
relación más equi l ibrada con el Poder Ejecutivo 53
.
Una vez que se toma en cuenta el s istema polít ico en el cual está
inserto la Asamblea que se quiere estudiar, que para este estudio es un
Congreso, las funciones propuestas son las siguientes 54
50HUNEEUS, Carlos. “La Democracia Presidencial en Chile” en ELLIS, Andrew, OROZCO, Jesús y ZOVATTO, Daniel (comp) “Cómo hacer que funcione el sistema presidencial”, International Institute for Democracy and Electoral Assistance/Universidad Nacional Autónoma de México, 2009.
: a) Legislat ivas
b) Representación c) Fiscal ización (Scrut iny) d) Legit imidad.
51COX, Gary W. y MORGENSTERN, Scott. “Epilogue: Latin America’s Reactive Assemblies and Proactive Presidents”, en MORGENSTERN, Scott y NACIFF, Benito, “Legislative Politics in Latin America”, Cambridge University Press, 2002, p465. 52SIAVELIS, Peter, ”Exaggerated Presidentialism and moderate Presidents: Executive-Legislative Relations in Chile”, en MORGENSTERN, Scott y NACIFF, Benito, “Legislative Politics in Latin America”, Cambridge University Press, 2002 53HUNEEUS, Carlos y BERRÍOS, Fabiola. “El Congreso Nacional en un Régimen Presidencial. El caso de Chile”, Revista de Derecho, vol. 66, Santiago 2004. 54HEYWOOD, Andrew. Politics. Op.cit, p316
21
En el caso la pr imera función, mencionada en párrafos anter iores,
para anal izar la no sólo debe tomarse en cuenta lo que está contenido
en la legis lación, que en el caso del Congreso Nacional en Chile,
aparece def inido en el capítulo V de la Const itución de 1980, donde se
acotan las mater ias de ley, y por la Ley Orgánica del Congreso
Nacional, N°18818. Si bien éste es un enfoque correcto e importante, en
especial s i hace un estudio basado en el derecho, para efectos de ésta
investigación, es necesario considerar otros aspectos, como la
presencia del Poder Ejecutivo, tanto actuando como legis lador (ejemplo:
decretos de fuerza de ley) o part ic ipando en el proceso de formación de
ley (ejemplo capacidad inic iat iva y/o veto) 55
.
En las restantes tres funciones, éstas aparecen estrechamente
l igadas entre sí. De esta manera, la legit imidad proporcionada al
sistema polít ico por parte del Congreso 56, al actuar en el nombre del
pueblo en la búsqueda del bien común 57, está muy vinculado al concepto
de representación. Éste últ imo, que se basa en la capacidad de proveer
el vínculo entre gobierno y el pueblo 58, siguiendo a Heywood, mostrar ía
una decl inación con el paso del t iempo por el surgimiento de otras
instancias que cumplir ían el trabajo de representar demandas
ciudadanas, como los medios de comunicaciones. En vista de ésta
situación, cobraría importancia la capacidad de control de las
act ividades del poder ejecut ivo, como la f iscalización 59. En ésta últ ima
función, junto al escrut inio de las act ividades del Poder Ejecutivo, está
la f iscalización e investigación de temáticas de interés públ ico 60
.
55VERDUGO Mario y GARCÍA, Ana María. “Manual de Derecho Político. Instituciones Políticas”, Segunda Edición, Editorial Jurídica de Chile, 1988, p208-209 56Ello explicaría, en palabras de Heywood, por qué incluso regímenes no democráticos contemplan la existencia de Asambleas, aun cuando éstas carezcan culquier tipo de función legislativa y/o de control del poder del Ejecutivo. “This is why most authoritarian and even totalitarian states tolerate assemblies, though, of course, ones that have no legislative independence or policy-making power. The ability of assemblies to mobilize consent depends largely on their ability to function as popular conventions, endorsing laws and policies in the name of the public as well as in their interest”. HEYWOOD, Andrew. Politics. Op.cit, p319 57Ibid, p319 58Idem, p317 59Idem, p318 60Idem, p323
22
Además de las funciones, Heywood propone la c lasif icación de las
Asambleas, en términos de su relación de poder con el Poder Ejecutivo,
específ icamente en la adopción de polít icas. El pr imer lugar, estar ía
aquel Legislat ivo que goza de una signif icat iva autonomía (policy-
making assemblies) , seguido de aquel las Asambleas que t ienen
inf luencia importante, pero son más bien react ivas a la inic iat iva del
Poder Ejecutivo (pol icy- inf luencing assemblies). Finalmente, están
aquel las que t ienen una mínima inf luencia (executive-dominated
assemblies) 61. Estas clasif icaciones remiten a los enfoques de polít icas
públicas, donde se sitúa al Legislat ivo como una instancia dentro de un
sistema donde se desarrol la una determinada polít ica pública, siguiendo
la def inic ión de Lahera 62. En esta perspectiva, en el desarrol lo de la
polít ica pública, el Congreso sería una etapa en la formulación de ésta,
y su rol se def inir ía, tomando lo planteado por Edgardo Boeninger 63, en
la capacidad que t iene éste por part ic ipar en el diseño y construcción
de una polít ica pública 64
.
B)
EL CONGRESO Y LAS RELACIONES INTERNACIONALES.
En materia de Relaciones Internacionales, al tomar perspectivas
más tradic ionales, como la de Morgenthau, éstas conciben al Estado
como el actor en el campo internacional por excelencia 65
61Idem, p325
, donde la
conducción de la polít ica exterior recae en el Jefe del Estado. Esta
perspect iva es recogida en el Derecho, como por ejemplo lo señala
Alejandro Si lva Bascuñán, para quien las atr ibuciones del Presidente
62Una de las definiciones que éste autor utiliza, y que se toma para este caso, es la siguiente: “las políticas públicas corresponden a transacciones que hacen los actores en una sociedad en un marco institucional dado”. LAHERA, Eugenio. Introducción a las políticas públicas. Brevarios, Fondo de Cultura Económica. 2da Edición. Santiago, 2008, p42. 63BOENINGER, Edgardo. Políticas Públicas en Democracia. Institucionalidad y experiencia chilena 1990-2006. CIEPLAN/UQBAR. 64Boeninger utiliza una tipología que usa del libro “The politics of policies” publicado por el BID, David Rockefeller Center for Latin American Studies y la Universidad de Harvard. Define a los en cuatro categorías, Primero, aquellos que se limiten a la aprobación o rechazo; segundo aquellos que tienen una capacidad de veto; tercero que junto con tener esta capacidad de veto, participan en modificaciones a las políticas: finalmente, definen aquellos que tienen capacidad de generar políticas, denominados proactivos. Ibid, pp62-63. 65MORGENTHAU, Hans. “Política entre las naciones. La lucha por el poder y la paz”. Sexta Edición, Grupo Editor Latinoamericano. 1986.
23
quedan señaladas en el art ículo 32, números 10 (que señala el
nombramiento de embajadores) y 17 que ref iere específ icamente a la
conducción de las relaciones polít icas con las potencias extranjeras y
organismos internacionales 66
. Si bien el mismo autor reconoce que la
expresión “atr ibuciones especiales” y no “atr ibuciones exclusivas”
introduce alguna duda al respecto, en general no se ha cuestionado las
atr ibuciones del Presidente de la Repúbl ica en las materias señaladas.
Es a part ir de enfoques como el decis ional, de Graham All ison,
donde se muestra que la def inic ión de una polít ica exter ior , donde si
bien pr ima el hecho que es una decisión presidencial, hay elementos
que complej izan esa toma de decisión, por la apar ición de otras
inst ituciones del gobierno que no necesariamente, en el aspecto formal,
t ienen que ver con las Relaciones Exter iores 67. Considerar el estudio de
actores que no eran estudiados desde una perspectiva tradicional, fue
sistemat izado por Barry Buzan en lo que denominó unidades de
análisis 68. Sin embargo, es a part ir de una relectura de la perspect iva
real ista donde cobra importancia un concepto del Estado que, como
actor, se def ine a part ir de estructuras inst itucionales dentro de un
sistema decisor io 69
.
El lo implica la necesidad de un enfoque que involucre el estudio
de otros actores y elementos en la def inición de una polít ica exterior, lo
que aparece recogido, para el caso de Chile, por Van Klaveren, quien
propone una mirada que involucre en el anál is is elementos dist intos al
equil ibr io de poder, presente en la teoría real ista. Entre éstos se
cuentan el s istema polít ico, la estrategia de desarrol lo y factores
culturales e históricos, la dist inción entre actores estatales y no
66SILVA BASCUÑÁN, Alejandro. “Tra tado de Derecho Const i tuciona l . Tomo V, la Const i tuc ión de 1980. Gobierno”. Edi tor ial Jur ídica de Chile , Segunda Edic ión, Santiago, 2000, p .96 y 97. 67ALLISON, Graham. “ , Grupo Editor Latinoamericano. 1986, Buenos Aires, 1988. 68BUZAN, Barry. "The Level of Analysis Problem Reconsidered in International Relations Theory," en BOOTH, Ken y SMITH, Steve. “International Relations Theory Today”, Polity Press, Cambridge, 1995. 69KRASNER, Stephen D. “Power Politics, Institutions, and Transnational Relations.”, en “Bringing Transnational Relations Back In: non-state actors, domestic structures, and international institutions”, RISSE-KAPPEN, Thomas, ed. Cambridge University Press, 1995, pp. 258
24
estatales, además de establecer entre los recursos a ut i l izar, los
mil itares, económicos, diplomát icos, entre otros 70
.
Al considerar, entonces, la def inic ión de una polít ica exterior con
la presencia de un Congreso como un actor importante, éste debe
analizarse como un integrante más dentro una ser ie de múlt iples
actores que intervienen en un asunto internacional específ ico.
Concretamente, en el marco de este proyecto, la Crisis del Gas es vista
no sólo como un asunto entre gobiernos (por más que of icialmente este
tema haya sido l levado por Poder Ejecutivo), s ino por inst ituciones
internas de cada uno de los estados, en la l ínea de lo que Putnam
denomina “ two leves games” 71
. El lo es posible porque la Cr is is del Gas
tuvo un componente sector ial que permit ió que fuera abordado por
inst ituciones que no necesariamente están l igadas a la polít ica exterior,
como se verá en los Capítulos 2 y 3.
Desde la perspect iva de Putnam, el Estado, entendido como el
Poder Ejecutivo, se relaciona a un nivel nacional con otros actores
internos, que lo van a presionar a f in que incorpore sus intereses,
mientras que paralelamente interactúa a nivel internacional con el otro
Estado 72
. En el nivel nacional, éste autor se ref iere, en un nive l
nacional, más que actores internos, a grupos de presión, lo que da una
lectura amplia donde se pueden insertar grupos de interés como
sindicatos o gremios empresariales.
A pr imera vista, el concepto de two levels game , aparece más
apropiado para estudios de casos respecto a negociaciones económicas
internacionales, como se puede ver en los trabajos de Porras 73
70VAN KLAVEREN, Alberto. “Entendiendo las políticas exteriores latinoamericanas: Modelo para armar”. Estudios Internacionales, Nº98, Abril-Junio 1992.
y de
71PUTNAM, Robert. “Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two Levels”. International Organizations” Vol 42. Nª3. Summer 1988 72Ibid, p434. 73PORRAS, José Ignacio. “La estrategia chilena de acuerdos comerciales. Un acuerdo político”. Documento de Trabajo, División de Comercio Internacional e Integración CEPAL, Santiago, 2003
25
Gamboa 74. Éste últ imo aborda como objeto de estudio el papel que
desempeñaron actores como el sector privado, en cuanto grupos de
interés, en la negociación del Acuerdo de Asociación entre Chi le y la UE
en 2002. La importancia del Congreso, en el estudio de Sáez, en el
caso de la de la Polít ica Comercial , radica esencialmente en la
tramitación par lamentaria 75
.
Si bien la presencia de actores internos en la polít ica exterior
sería un elemento secundar io, el lo no necesariamente es así, pues en la
polít ica exterior los Estados ref lejan sus situaciones polít icas internas,
por lo que los Congresos, que expresan la s ituación polí t ica que se
def ine en las elecciones, son inst ituciones que son tomadas en cuenta
por los Poderes Ejecutivos, únicos encargados, formalmente, de def inir
una polít ica exter ior. En la relación entre Chi le y Argent ina se dan
casos al respecto, donde los Poderes Legislat ivos fueron actores
importantes, como en el caso de las negociaciones para adherir al
MERCOSUR, en el caso chi leno, o en la aprobación del Tratado de Paz
y Amistad por parte de Argentina. En éste últ imo caso, la importancia
del Congreso argentino l legó a tal punto que puso en juego la
aprobación de ese tratado, el que sólo fue aprobado por un voto 76
.
Una vez situados los Congresos de ambos países, como actores
internos que inf luyen en decis iones de polít ica exter ior, es necesario
identif icar los como partes del sistema polít ico al que pertenecen, el
presidencial ismo lat inoamericano. El lo conl leva dos grandes dif icultades
conceptuales.
La primera de el las t iene dos caracter íst icas pr incipales. Uno es
que, en general, los estudios sobre el Congreso no se ref ieren a cómo
se inserta el Congreso en materia de relaciones internacionales, sino 74GAMBOA, Ricardo. “Gobierno y empresarios en la formación de la política exterior chilena. El caso del Acuerdo de Asociación Chile- Unión Europea”. Cuadernos de Estudios Latinoamericanos, Nª3, Enero-Junio 2008. 75SÁEZ, Sebastián. “Trade Policy Making in Latin America: A Compared Analysis”, Revista de la CEPAL. Serie Comercio Internacional, Nº55, CEPAL, Santiago, 2005. 76EISSA, Sergio. “Hielos continentales. Las variables internas en la política exterior argentina”. Documento de Trabajo N°45, Centro Argentino de Estudios Internacionales, [En línea] <http://www.caei.com.ar> [Último acceso, febrero de 2012]
26
cómo éste se funciona dentro del presidencial ismo lat inoamericano,
especialmente en su relación f rente al Poder Ejecut ivo. En ese sentido,
para esta tesis, implica que conceptos ut i l izados en estudios de este
t ipo, como las asambleas react ivas/proactivas no tengan sentido en el
marco de la presente invest igación, debido a la escasa inic iat iva que los
parlamentar ios t ienen en ésta mater ia.
La segunda dif icultad, que se deriva de la anterior, es que
muchos de estos conceptos corresponden a una adaptación de
categorías, apl icadas originalmente a los trabajos sobre el Congreso de
EE.UU., a la real idad lat inoaméricana 77, lo que implica que muchos de
estos conceptos se ut i l icen en una real idad para lo que no fueron
originalmente pensados. La singular idad del caso de EE.UU. se debe a
una combinación poco usual, entre las que destacan la separación de
poderes, amplias atr ibuciones y una débil disciplina part idar ia, que
hacen del Congreso de EE.UU. poseedor de un grado de autonomía
poco comparable 78
. A continuación, se presentan los pr incipales
estudios que recogen casos de la part ic ipación del Congreso en
Relaciones Internacionales.
B.1.- Congreso de EE.UU. y las Relaciones Internacionales.
La revis ión bibl iográf ica muestra que la mayoría de los estudios
sobre el papel de un Poder Legislat ivo en polít ica exter ior son respecto
al Congreso de EE.UU., que parten de la base que ésta inst itución es
esencialmente un contrapeso al Presidente 79
77MORGENSTERN, Scott y NACIFF, Benito, “Legislative Politics in Latin America”, Cambridge University Press, 2002, p3.
. La part icular idad del caso
estadounidense l leva a que se estudien aspectos que dif íc i lmente
puedan ser vál idos para otros casos, como la inf luencia que t iene el
78HEYWOOD, Andrew. Politics. Op.cit, p325. 79TOWER, John G. “Congress Versus The President: The Formulation and Implementation of American Foreign Policy”. Foreign Affairs, Winter 1981/2, pp. 229-246; BLECHNMAN, Barry. “The Congressional Role in US Military Policy”. Political Science Quarterly. Volume 106, Nº1Spring 1991. pp.17-32;BENNET, Douglas Jr. “Congress in Foreign Policy: who needs it?” Foreign Affairs, Fall 1978, pp. 40 – 50.
27
voto de cada congresista, como por ejemplo lo muestra el estudio de
Scott y Carter, que abarca un período entre 1946 y 1997 80
.
Estos trabajos se enfocan especialmente en el Senado
estadounidense, especialmente en el estudio del uso de enmiendas, que
se dan especialmente en el campo de la seguridad y las act ividades de
intel igencia donde la adopción de este t ipo medidas l levó a conf l ictos
entre ambos poderes, como ocurr ió respecto a las sanciones impuestas
por el Congreso de EE.UU. a la India y Pakistán a causa de los
combates en East Pakistan (Bangladesh), cuando el gobierno de Nixon
evadió la prohibic ión de vender armas impuesta por el Congreso 81
.
Las mater ias relacionadas con la seguridad nacional aparecen
con mayor regularidad a part ir de 2001, después de los atentados de
septiembre de ese año 82. Al respecto, Orstein y Mann ven que las
materias vistas por los legis ladores, se vio condicionada por los
atentados de 2001 y la guerra en Irak. Una segunda arista es el
involucramiento del Congreso a part ir de la polít ica comercial de
Estados Unidos 83, donde en la negociación de tratados comerciales
t iene bastantes atr ibuciones, que l levan a que en este proceso el
Presidente busque la aprobación de un permiso especial (Trade
Promotion Authority) que le permita negociar s in la supervis ión
congresal 84. En esta materia adquieren una gran importancia los jefes
de Comités en la Cámara de Representantes, donde la pertenencia de
éste al part ido de oposición al Presidente le daría una mayor inf luencia
sobre el Jefe de Estado, que se expresa en las votaciones sobre
acuerdos comerciales 85
80SCOTT, James M. y CARTER, Ralph G. “Acting on the Hill: Congressional Assertivness in U.S. Foreign Policy”. Congress & the Presidency, Autumn 2002, Vol. 29 Issue 2, p151.
.
81RAO, P.V. “The US Congress and the 1971 Crisis in East Pakistan”, International Studies, Nº43, 1, 2006 , p90. 82MANN, Thomas E. y ORNSTEIN, Norman J, "When Congress Checks Out," Foreign Affairs, November 1, 2006. 83SCOTT, James M. y CARTER, Ralph G. Acting on the Hill: Congressional Assertivness in U.S. Foreign Policy. Op.cit, p.156. 84 MAYER, Frederick. “Interpreting NAFTA: The Science and Art of Political Analysis “. Columbia University Press, Nueva York, 1998. 85MARSHALL, Bryan. “Presidential Success in the Realm of “Foreign Affairs: Institutional Reform and the Role of House Committees”. Social Science Quarterly, Volume 84, September 2003, p.701.
28
B.2.- EL CONGRESO Y LAS RELACIONES INTERNACIONALES EN
OTROS PAÍSES.
En el caso alemán, para von Beyme, el Legislat ivo es concebido
como un actor inf luyente dentro de un proceso de toma de decisiones,
aunque no se hace una mención específ ica en polít ica exterior 86,
materia que sí aparece en el estudio de Ryan Anderson, que trata el
seguimiento de la polít ica, por parte del Par lamento, de la labor
implementada por el gobierno federal entre 1991 y 2001. Como variable
de estudio, se ut i l izan los recursos con que formalmente cuenta el
Bundestag, como son las votaciones de rechazo a las iniciat ivas del
Gobierno Federal (por ejemplo Tratados), los votos de censura 87, las
observaciones al componente presupuestario en las acciones
gubernamentales en las medidas tomadas y en las veces en que se ha
recurr ido a la Corte Const itucional 88
.
El caso de Polonia es abordado por Sanford 89
, quien se enfoca en
la presencia de un conf l icto entre el Presidente y Congreso en Polít ica
Exterior, dada la presencia de un régimen presidencial y que el
Ministerio de Relaciones Exter iores presenta una part icular idad
respecto a otras carteras, y es que está sujeto a doble subordinación,
tanto del Presidente como del Semj, a part ir de la constitución de 1997.
Esto l leva a que la Polít ica Exter ior, de lo que Sanford, denomine una
tríada: presidente, gobierno y parlamento.
86BEYME, Klaus von. “The Legislator: German Parliament as a Centre of Political Decision Making” Ashgate, London, 1998, pp.50-62 87No obstante, respecto a esta herramienta, minimiza su uso, debido a que sólo prosperó en 1982. Ver en ANDERSON, James Ryan. “Parliamentary Control and Foreign Policy in Germany” en “German Politics and Society”, Issue 64, vol 20, Nº3, Fall 2002. 88Al respecto, concluye que, en la práctica, el margen de acción del Parlamento es más bien escaso. En el ámbito legislativo, por ejemplo, cita el caso del 13 período legislativo, donde su margen de acción se reduce debido a que sólo el 69 por ciento de los 218 tratados que se convirtieron en ley necesitaban la aprobación parlamentaria. Ibid, p5. El mismo Anderson cita como ejemplo donde sí se habría dado una mayor influencia de los parlametarios en una decisión de política exterior, fue en el caso del rápido reconocimiento del gobierno federal a Croacia en 1991. Idem, p.11. 89SANFORD, Goerge. “Parliamentary Control and the Constitutional Definition of Foreign Policy in Democratin Poland”. Europa-Asia Studies, Vol 51, Nº5, 1999.
29
La exper iencia de Parlamentos Regionales, los principales t ienen
que ver con el caso de la Unión Europea y su relación con las
atr ibuciones con los parlamentos nacionales. Tales son los casos de
Thym 90, dedicado específ icamente en materias de Seguridad y
Relaciones Exter iores, Raunio y W iberg 91, respecto al caso de Finlandia
una vez que ingresa a la UE y de Çuhadar-Gürkaynak y Özkeçeci-
Taner 92, donde se compara la labor del par lamento turco durante la
intervención en Chipre, en 1974 con la aceptación de inic iar
negociaciones para ingresar a la UE, 1999. Vacchino real iza a part ir de
la exper iencia europea, un estudio de los parlamentos regionales en
América Latina, en especial el Lat inoamericano, Centroamericano y
Andino 93
.
En Chi le, los estudios son aún más escasos, real izados por
parlamentar ios, como el caso de Viera-Gallo 94, y un documento de
trabajo real izado por la Biblioteca del Congreso 95
90THYM, Daniel. “Beyond Parliament’s Reach? The Role of the European Parliament in the CFSP“. European Foreign Affairs Review, 11. 2006. pp. 109-127.
, que t ienen más un
carácter de divulgación que académico. En ambos trabajos, se apunta a
una labor l imitada, debido a que la conducción de las relaciones
internacionales corresponde al Presidente de la Repúbl ica y donde la
labor que pueda real izar el Congreso está subordinada a este hecho.
Algo más reciente se encuentra en anál isis de la reforma constitucional
de 2005, real izado por Mar isol Peña, que trata sobre las nuevas
atr ibuciones del Congreso en materia de Relaciones Internacionales,
destacando la obl igación del Ejecutivo de informar sobre la naturaleza
91RAUNIO, Tapio y WIBERG, Matti. “Parliamentarizing Foreign Policy Decision Making. Finland in the European Union”. Cooperation and Conflict, Vol. 36, No. 1, 2001, pp. 61-86. 92ÇUHADAR-GÜRKAYNAK, Esra y ÖZKEÇECI-TANER, Binur. “Decision Making Process Matters: Lessons Learned from Two Turkish Foreign Policy Cases”. Turkish Studies, Vol 5. Nº2, Summer 2004, pp. 43-78. 93VACCHINO, Juan Mario. “La dimensión parlamentaria de los procesos de integración regional”. BID/INTAL, Buenos Aires, 1990. 94VIERA GALLO, José Antonio. “La Función del Parlamento en la nueva dimensión de las Relaciones Internacionales de Chile”. Consejo Chileno para las Relaciones Internacionales, Serie Conferencias, 1991. 95SERANI, Edmundo y VALENZUELA, Pablo. “Rol del Congreso Nacional en la Política Exterior de Chile”. Documento de Estudio, Biblioteca del Congreso Nacional, 1991.
30
del tratado que se negocia al Congreso, así como la posibi l idad que
éste sugiera al Presidente real izar reservas 96
.
En el caso específ ico de Argent ina, escasean trabajos que vean al
Congreso como un actor en mater ia de relaciones internacionales. Una
excepción es el trabajo de Sergio Eissa, quien sitúa al Congreso de
Argentino como una variable de polít ica interna durante la tramitación
de los acuerdos de Campo de Hielo 97. Los estudios sobre el Congreso
en Argentina radican están más en la l ínea de la asimetr ía entre la
Presidencia y el Legislat ivo, a part i r de las amplias facultades
legis lat ivas del presidente, fundamentadas a part ir de los decretos de
necesidad y urgencia 98. En el anál is is aparece como elemento dist int ivo
la presencia de un régimen federal en Argentina, que implica la
apar ición de actores polít icos internos que no aparecen en Chile como
los gobernadores. Respecto al Congreso en Argentina, el trabajo de
Molinell i , Palanza y Sin cumple la condición de ser un registro de la
act ividad del Parlamento argentino entre 1983 y 1997 99
.
La revis ión bibl iográf ica muestra una escasez de estudios
respecto a los Congresos de Chi le y Argentina en materia de polít ica
exterior. Sí existe una mayor presencia de estudios que permiten situar
al Congreso como un actor de polít ica interna, que si bien no def ine
polít icas exteriores (que están a cargo en ambos países, Chile y
Argentina, del Presidente), sí inf luye en las def inic iones que
posteriormente real iza el Poder Ejecut ivo, que se da fundamentalmente
en el campo de la Ciencia Polít ica.
96PEÑA, Marisol. “La Reforma Constitucional de 2005 en materia de Tratados Internacionales”, Estudios Internacionales, Nº151, Octubre-Diciembre de 2005. 97EISSA, Sergio. “Hielos continentales. Las variables internas en la política exterior argentina”. Op.cit. 98FERREIRA, Delia y GORETTI, Mateo. “Cuando el presidente gobierna solo. Menem y los decretos de necesidad y urgencia hasta la reforma constitucional (Julio 1989- Agosto 1994). Desarrollo Económico, vol 36, Nº141, Abril-Junio 1996. 99MOLINELLI, Guillermo, PALANZA, Valeria y SIN, Gisela. “Congreso, Presidencia y Justicia en Argentina”. Fundación Gobierno y Sociedad. Buenos Aires, 1999.
31
CAPÍTULO 2: LA CRISIS DEL GAS.
El presente capítulo se estructura en dos partes. En la pr imera, se
descr ibe el proceso bajo el cual l lega en Gas Natural desde Argentina a
Chile, el impacto que tuvo la l legada de este combustible hasta el in ic io de
la Cr is is del Gas. En una segunda parte se expone el impacto que tuvo
ésta en los ámbitos económico, al ser éste un recurso energético de dif íc i l
sust itución, y polít ico, por sus efectos en la relación bilateral entre ambos
países.
1.) ANTECEDENTES PREVIOS A 2004.
A. EL INICIO DEL ABASTECIMIENTO DE GAS NATURAL ARGENTINO A
CHILE.
Las razones que motivaron la l legada de éste t ipo de combustible a
Chile fueron de t ipo técnico, económico y jur ídico. En el pr imer caso, los
avances tecnológicos logrados a comienzos de los 90’, como fueron la
introducción a escala mundial de plantas de cic lo combinado y una
disminución de la brecha existente entre los costos del crudo y del gas
natural, permit ieron una mayor demanda por gas natural, favoreciendo su
explotación comercial 1
.
En el ámbito económico, se buscó a través del uso del gas natural
argentino, introducir mayores niveles de competencia en la generación de
electr ic idad en Chile, basada hasta entonces pr incipalmente en un solo
gran actor, el Grupo Enersis, controlador de la Empresa Nacional de
Electr ic idad (Endesa), de privat ización reciente 2
1Al respecto, ver KOSULJ, Roberto. “La integración gasífera latinoamericana: una prospectiva cargada de incertidumbres”. Nueva Sociedad, 204, Julio/Agosto 2006. [En línea] <
, y que en la práct ica
controlaba tanto la generación y distr ibución eléctr ica, mediante un modelo
de integración vert ical junto a Chi lectra, también privat izada en ese
http://www.nuso.org> [Último acceso, febrero de 2012), p.107 2HUNEEUS, Carlos y GAMBOA, Ricardo, “La interconexión gasífera Chile-Argentina: objetivos y actores”. Estudios Internacionales, Nº157, Santiago, Abril - Agosto 2007, p86.
32
período 3. La introducción de mayor competencia iba en sintonía con una
polít ica pr ivat izadora de centrales eléctr icas que no habían alcanzado a
ser enajenadas a f ines de los 80’, como Colbún, y que a diferencia del
anterior proceso de venta, en las respectivas bases se establecía que no
debían ser adquir idas por nuevos actores 4
.
El posic ionamiento de Argentina como un exportador de gas natural,
fue posible, en primer lugar, por el crecimiento de la industr ia del gas
natural argentino, especialmente a part i r de pr incipios de los 80’, tras el
descubrimiento del yacimiento Loma La Lata, en la provincia de Neuquén.
Éste hal lazgo modif icó radicalmente el panorama de reservas probadas de
petróleo y gas natural, pasando a ser éstas últ imas equivalentes al doble
de las reservas de petróleo 5. Este hecho permit ió el desarrol lo de un
mercado interno importante, que abarcaba en 1992 a un 45% de los
hogares de Argent ina y a un 77% en Capital Federal y Gran Buenos Aires 6
Una vez asegurado el abastecimiento interno, el paso siguiente consist ió
en ser un exportador de gas natural. En ese proceso, fue de gran
importancia la venta, por parte del Estado argentino, de sus empresas del
rubro energético, venta que se inserta en un contexto de amplias
privat izaciones real izadas a comienzos de la década los 90’ por la
presidencia de Car los Menem. Hasta entonces, un 88,2% de las reservas
estaba en manos de la entonces estatal Yacimientos Petrolí feros Fiscales
(YPF)
.
7
.
En paralelo, una ser ie de acuerdos entre ambos países dio forma al
marco jur ídico que permit ió f inalmente la l legada del gas natural argent ino
a Chi le. Estos son básicamente convenios bi laterales como el Protocolo de
Integración Económica de 1991, que introdujo por primera vez la
posibil idad de exportar, aunque l imitadamente, por parte de Argentina, y
3HUNEEUS, Carlos, “Argentina y Chile: el conflicto del gas, factores de política interna argentina”. Estudios Internacionales, Nº158, Santiago, Septiembre – Diciembre 2007, p185. 4Ibid, p185. 5KOSULJ, Roberto. “Resultados de la reestructuración de la industria del gas en la Argentina”. Serie Recursos Naturales e Infraestructura, Nª14, CEPAL, Noviembre de 2000. [En línea] < http://www.cepal.cl>, [Último acceso, febrero de 2012], p.11. 6Ibid, p.12. 7Ìdem, p27.
33
especialmente en el Acuerdo Sustitut ivo al Protocolo Nº2 de 1991, f irmado
en 1995, y que el iminó las cuotas de exportación, haciendo con ello
atract ivo el negocio para los inversionistas privados 8
.
En sus inic ios como exportador de energía, Argentina optó por
comenzar esta fase con el abastecimiento del mercado chileno, por los
menores costos que impl icaba la construcción de la infraestructura
necesaria y al menor requerimiento de reservas de gas natural dest inadas
para sat isfacer esa demanda 9. Además, Chile era considerado sólo como
primera una etapa, donde el gran mercado a sat isfacer por parte de
Argentina era Brasi l 10
.
Los primeros proyectos de abastecimiento de gas natural a Chile se
enfocaron hacia las Regiones Metropol itana, Quinta y Octava, que son las
de mayor población. En este proceso compit ieron dos consorcios, Gas
Andes y Gas Trasandino (Transgas), cada uno de el los consti tuidos por las
principales empresas energéticas de Chile y Argentina, además de
importantes compañías de terceros países. Gas Andes estaba formado por
las empresas chi lenas Gener y Metrogas, las argentinas Techint y
Compañía General de Combust ibles y la canadiense Nova Gas
International 11. Transgas estaba const ituido por las empresas Enersis y
Chilectra, chi lenas, y la estatal Empresa Nacional de Petróleos (ENAP),
además de Tenneco Gas, de propiedad estadounidense, y la citada YPF 12
.
El proyecto de Gas Andes consist ía en la construcción de un
gasoducto que atravesaría desde la Provincia de Cuyo a Santiago a través
del Cajón del Maipo, en la pre-cordil lera de la Región Metropolitana, con
un trayecto de 463 kms. y un costo de 527 mil lones de USD 13
8AHUMADA, Solange. “Crisis del gas, Chile-Argentina. ¿Hacia la definición de una política energética común?, en ARTAZA, Mario y MILET, Paz (eds). “Nuestros Vecinos”. Ril Editores, Santiago, 2007, p120.
, aunque se
9 Ibid, p.61. 10“Brasil, el mercado más codiciado de la región”, La Nación de Buenos Aires, 16 de Septiembre de 1997 11HUNEEUS, Carlos, “Argentina y Chile: el conflicto del gas, factores de política interna argentina”. Estudios Internacionales, Nº158, Santiago, Septiembre – Diciembre 2007, pp188-189. 12Ibid, p189 13Ídem.
34
estima que habría sido f inalmente 1200 mil lones de USD 14. En el caso de
Gas Trasandino, el gasoducto ir ía desde Neuquén a la VIII Región, para
desde all í abastecer a la Zona Central, con un trazado de 1381 kms y una
inversión est imada de 800 mil lones de USD 15
. Ambas inic iat ivas apuntaron
al abastecimiento intradomici l iar io, industr ial y comercial, como a la
generación de electr ic idad .
Dado el reducido tamaño del mercado en disputa, como era el caso
del chi leno, sólo uno de los dos consorcios permanecería, lo que produjo
una intensa disputa comercial, dest inada a ganar para sí el mayor número
de cl ientes y contratos posibles para hacer rentable el negocio. Esta
disputa fue conocida como la “Guerra de los Gasoductos” 16
, y en el la, el
consorcio vencedor fue Gas Andes, debido a la ret irada, en julio de 1995,
de Gas Trasandino. En ello, fue determinante el hecho que ocurr ió cuando
dos de las pr incipales generadoras de electr ic idad en Chile, Colbún y
Endesa, ésta últ ima parte de Enersis (de Gas Trasandino), f irmaron
contratos de distr ibución con Gas Andes. Éste consorcio comenzó su
funcionamiento en julio de 1997.
B. EFECTOS DE LA LLEGADA DEL GAS NATURAL A CHILE.
El efecto de las exportaciones argentinas de gas natural fue muy
importante. En primer lugar, tuvo un claro impacto en la relación comercial
entre Chi le y Argentina. Desde su introducción, ha sido el pr incipal
producto que Chile importa desde Argentina, con la excepción del 2009,
año en que fue el segundo. Como se ve en el Gráf ico 1, en este período,
Argentina hizo un muy buen negocio, dest inando menos del 10% de de su
gas natural a la exportación, por la que recibió un pago equivalente, en
algunos años a la totalidad de las exportaciones chi lenas hacia ese
14ERRÁZURIZ, Hernán Felipe. “La frustrada integración gasífera entre Chile y Argentina: Orígenes, Crisis y Lecciones”, en DOMPER, María de la Luz y CORTÉS, Carlos (editores), “Gas Natural: Lecciones de una Crisis”. Ediciones LYD, Santiago, 2008, p168 15Idem 16Al respecto ver, “La carrera para vender energía a Chile entra en la recta final”, La Nación de Buenos Aires, 26 de Mayo de 1998. [En línea] <www.lanacion.com.ar> [Último acceso, febrero de 2012]. “El precio de la derrota”, Revista Qué Pasa, 22 de julio de 1995, pp 50-60. “El precio de la incertidumbre”, Revista Qué Pasa, 19 de agosto de 1995, pp 54-56.
35
mercado.
Gráfico 1: Destino de la Producción de Gas Natural Argentino, 1997-2010
Fuente: Ente Nacional Regulados del Gas, ENARGAS, www.enargas.gov..ar
99,5 95,6 93,7 92,9 89,5 89,8 89,0 88,8 90,8 90,095,4 97,9 98,4 99,3
0,54,3 6,2 6,5 8,1 8,4 9,6 9,7 8,0 8,5
4,0 1,6 1,4 0,50,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
100,0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Total Consumo Interno Exp. Chile Total exportado
Cuadro 1: Importancia de l Gas Natural en el Comercio Bilatera l , 1998 – 2010 (%)
% en re lac ión a Importaciones Chi lenas
% en re lac ión a Exportac iones Chi lenas
1998 6,3 16,3 1999 10,1 28,2 2000 7,9 35,9 2001 10,5 57,6 2002 10,2 133,8 2003 10,0 125,2 2004 10,8 105,6
2005 10,8 86,6 2006 11,4 70,0 2007 11,4 56,3 2008 9,0 46,1 2009 10,8 68,8 2010 4,1 19,3 Pro medio 1998-2009 9,5 65,4 Fuente: Ind icadores de Comercio Exter ior, 2001-2009. Información a l IV Trimestre de Cada año. Banco Centra l de Chile , www.bcentra l .c l
Junto a su impacto en el comercio bi lateral, es de igual o super ior
importancia los cambios en la matr iz energética de Chi le, donde tras 11
años, el Gas Natural se convirt ió en el segundo combustible de mayor uso,
superando al carbón y a la leña. El aumento de su uso, en 15 puntos,
coincide con una importante baja en del crudo y la leña (Gráf ico 2).
36
Gráfico 2: Balance Energético de Chile, 1995-2006
Fuente: CNE, citado en Rodríguez Grossi, Jorge. “¿Cómo respondió Chile a la Crisis del Gas Natural? Desafíos Pendientes”, en DOMPER, María de la Luz y CORTÉS, Carlos (editores), “Gas Natural: Lecciones de una Crisis”.
Ediciones LYD, Santiago, 2008, p136.
El uso del Gas Natural fue muy intensivo en la generación de
energía eléctr ica, donde el 2004 l legó a representar el 36% del total
generado, dupl icando al carbón, que hasta la l legada del gas natural
argentino era el segundo combustible en importancia (Gráf ico 3). La
generación en base a este recurso impl icó una baja de costos que l legó a
representar una baja de casi un tercio del valor anter ior a la l legada del
gas natural argent ino 17
. Ello incentivó la instalación de grandes unidades
generadoras en base a este combustible, entre 1996 y 2004, en los
Sistemas Interconectados Central (SIC) y del Norte Grande (SING), que
son los dos principales del país.
De acuerdo a estadíst icas de la Comisión Nacional de Energía
(CNE), las 8 unidades a gas natural que se construyeron en el SIC entre
1996 y 2004 18
17GALETOVIC, Alexander, HINOSTROZA, Juan Ricardo y MUÑOZ, Cristian. “Gas y Electricidad, ¿Qué hacer ahora?”, Estudios Públicos, Nº96, 2004, p58.
, año de inic io de la Cr is is del Gas, equivalen a un 17% de
toda la capacidad instalada al 2009 y a un 51% de los capacidad que es
instaló en el SIC entre 1996 y 2004. En el caso del SING, el impacto de la
l legada del Gas Natural Argentino es aún mayor. Las cinco unidades a Gas
18Las 8 unidades generadores tienen un potencial de 1864 MW, de un total 3623 MW construidos en ese período. Al respecto, ver, “Capacidad Instalada por Sistema Eléctrico Nacional 2009”, Documento de la Comisión Nacional de Energía (CNE), www.cne.cl.
37
Natural que se construyeron en el SING, entre 1996 y 2004, y que entre
el las suman 2111,7 MW de potencia, equivalente a un 60% de la capacidad
de generación existente al 2009 19
Gráfico 3: Generación Eléctrica en Chile, 1999 -2008
Fuente: Balances de Energía, Comisión Nacional de energía, CNE, www.cne.cl
35%46% 49% 51% 46% 43%
50% 52%40% 42%
17%
24%28% 28%
33% 36%29% 23%
11% 6%
35%
23%14% 15% 14% 18% 16% 22%
26%27%
9%4% 4% 2% 4% 0% 2% 1%
22% 24%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Otros Diesel Fuel Oil Carbón Gas Natural (*) Hidráulica
.
Un tercer benef icio, fue una menor contaminación ambiental, que
Larraín y Quiroz fundamentan a part ir de identif icar el monto en que se
reducen las emisiones, la cantidad de personas que estará expuesta al aire
más l impio y el efecto que el lo tendrá en la salud de la población 20. Para
2002, calcularon que la l legada del gas natural argentino produjo un
benef ic io social de USD 39 mil lones, que se resume en lo siguiente: 1)
Mayor cumplimiento de las normas ambientales por parte de las empresas,
debido a un menor costo y mayor disponibi l idad para el las de gas natural,
un combustible menos contaminante. 2) El uso de esa tecnología de menor
costo redujo las emisiones más al lá de la norma 21
.
19“Capacidad Instalada por Sistema Eléctrico Nacional 2009”, Documento de la Comisión Nacional de Energía (CNE), www.cne.cl. 20LARRAÍN, Felipe y QUIROZ, Jorge. “Evaluación social de la llegada del Gas Natural en Chile: Elementos de Análisis”, en DOMPER, María de la Luz y CORTÉS, Carlos (editores), “Gas Natural: Lecciones de una Crisis”. Ediciones LYD, Santiago, 2008. P73. 21Ibid, p75.
38
C. Antecedentes de la Cris is del Gas.
Los envíos de gas natural se dieron sin aparentes problemas hasta
2004, cuando se inician las restr icciones en marzo de ese año, por medio
de un decreto del gobierno argentino 22. El pr incipal argumento para tomar
esta medida fue la necesidad de asegurar el abastecimiento interno: “Que
e l fenómeno de desinvers ión en mater ia de desarro l lo , explorac ión y repos ic ión
de reservas de gas natural , t rajo como consecuenc ia la fa l ta de un adecuado
acompañamiento del c rec imiento de la demanda de gas in terna, por par te de los
productores de ese h idrocarburo, y que e l lo , sumado a la cr is is de los serv ic ios
públ icos de gas y e lectr ic idad, obl iga a adoptar so luciones extraord inar ias para
poder adminis trar la s i tuac ión de excepc ional idad que v ive e l abastec imiento
interno” 23
. En la s ituación interna argentina aparecen como dos
antecedentes principales los siguientes: a) la recuperación económica tras
la cr is is de 2001; b) la falta de inversiones en la Industr ia del Gas Natural
argentino.
En el caso de la recuperación económica, ésta se produce tras la
cr is is producida en 2001, que se venía gestando desde 1999 y que tuvo su
mayor caída en 2002, con un -10,9% del Producto Interno Bruto (PIB) 24. A
part ir de 2003, Argentina registra un crecimiento económico muy elevado,
con tasas que entre 2003 y 2008, que superaron el 8% anual 25, siendo el
crecimiento de la producción de gas natural inferior al de la propia
economía argent ina. En el 2006, a tres años del in ic io de la recuperación
económica, se est imaba que para sostener una tasa de crecimiento
económico entre el 3% y 5%, era necesar ia una inversión anual en
energía entre 1800 y 2560 mil lones de dólares para sostener tasas de
crecimiento hasta el 2020 que osci laran entre el 3% y 5% 26
.
A diferencia de Chi le, en este período la estructura de consumo
22Resolución 265/2004, Secretaría de Energía de Argentina, www.energia.gov.ar 23Ibid. 24World Development Indicators (WDI), Banco Mundial. http://databank.worldbank.org 25Ibid. 26Al respecto, ver “La Argentina debe duplicar la inversión actual en energía para seguir creciendo”, La Nación de Buenos Aires, 19 de Noviembre de 2006, [En línea] <www.lanacion.com.ar> [Último acceso, febrero de 2012]
39
argentina no cambió signif icat ivamente (Cuadro 2). En 1995, el Gas
Natural const ituía, un 42,6% de la matr iz energética, aumentando a 51,6%
en el 2009 27
.
El uso del gas natural en Argentina se da esencialmente en la
industr ia y en la generación de electr ic idad, Al 2009, la industr ia ut i l izaba
un 31,1% del consumo y la generación de electr icidad un 33%, sumando
ambos sectores un 64,3%. Un tercer sector en importancia es el mercado
residencial, con un 22,5% por ese año. Una revis ión de las estadíst icas
entre el 2000 y el 2009, muestra que la importancia de cada uno de estos
sectores no varió signif icat ivamente en este período (Cuadro 2)
Cuadro 2: Consumo de Gas Natural en Argentina, 2000-2009 . Gas entregado por t ipo de usuario (%). 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Residencial 22 ,3 23 ,3 23 ,8 22 ,4 20 ,6 21 ,5 20 ,3 23 ,4 22 ,0 22 ,5 Comercial 3 ,4 3 ,5 3 ,5 3 ,3 3 ,3 3 ,3 3 ,0 3 ,2 3 ,1 3 ,4 Entes Ofic ia les 1 ,1 1 ,2 1 ,3 1 ,3 1 ,1 1 ,2 1 ,0 1 ,1 1 ,0 1 ,1 Industr ia 31 ,9 33 ,4 35 ,0 34 ,7 33 ,5 32 ,7 34 ,5 31 ,6 32 ,2 31 ,3 Gen. Eléc tr ica 34 ,9 30 ,9 27 ,8 28 ,4 30 ,9 30 ,8 31 ,3 31 ,6 32 ,9 33 ,0 Subdist r ibuidores (SDB) 1 ,1 1 ,2 1 ,3 1 ,4 1 ,4 1 ,5 1 ,5 0 ,0 1 ,7 1 ,8 Estac iones de Servic io (GNC) 5 ,4 6 ,4 7 ,3 8 ,6 9 ,1 9 ,1 8 ,4 7 ,4 7 ,1 7 ,0 Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Fuente: Ente Nacional Regulador del Gas, www.enargas.gov.ar
En estos tres pr incipales sectores, industr ial, generación eléctr ica y
residencial, no se ven grandes variaciones. En el caso específ ico del
sector eléctr ico, se ve una relación entre la recuperación económica y el
crecimiento del consumo de gas natural, porque el aumento en los años
2003 y 2004 equivale a la caída entre 2001 y 2002.
Respecto a la falta de inversiones en la Industr ia del Gas Natural 27 Balances de Energía, Secretaría de Energía de la Nación, http://www.energia.gov.ar
40
Argentino, existen dos grandes explicaciones a esta situación. Un primer
argumento es la denominada pesif icación, que fue la mantención de los
precios de los servicios públ icos a niveles previos a la devaluación de
2002. Ésta fue una situación de hecho, pues el reajuste tarifar io estaba
contemplado en la ley que puso f in a la convert ibi l idad 28. Para López
Murphy, la pesif icación implicó un abaratamiento art if icial, que se da en un
sector, como el gas natural, que debía tener tar ifas ajustables, a f in de
asegurar inversiones de largo plazo que impl icaran la exploración de
nuevas reservas 29. Para López Murphy, “con este mecanismo, e l empresar io
productor ‘v ive ’ en un mundo de incer t idumbre que afecta la invers ión de largo
p lazo y e l consumidor ’v ive ’ una f icc ión que lo impulsa a consumir cada vez más
los b ienes regulados y/o a derrochar en su uso, exacerbando la demanda.” 30
.
El dif íc i l contexto en que se produjo el f in de la convert ibi l idad, a
menos de un mes de la cr isis de dic iembre de 2001, da una explicación de
la ret icencia del gobierno de Duhalde de ir más al lá en el reajuste tarifar io,
especialmente por la necesidad de asegurar el abastecimiento de gas
natural sin subir los precios 31. El evitar una gran inf lación, debe entenderse
en el temor a las ciclos de hiperinf lación, que en el pasado reciente de
Argentina fueron un factor esencial en la estabil idad polít ica del país en
especial durante la década de los 70’, 80’ y comienzos de los 90’ 32
.
El segundo argumento, por su parte, apunta a def iciencias en el
modelo bajo el cual se privat izó el sector en Argentina, que no produjo las
condiciones de competencia que idealmente habrían motivado la
privat ización de YPF 33
28HUNEEUS, Carlos, “Argentina y Chile: el conflicto del gas, factores de política interna argentina”. Estudios Internacionales, Nº158, Santiago, Septiembre – Diciembre 2007, p187
. La privat ización del sector, para Kosulj , habría
contr ibuido a la formación de ol igopolios privados cuya principal
motivación fuese obtener ganancias de corto plazo y no nuevas
29LÓPEZ MURPHY, Ricardo. “El origen de la crisis: escenario político y económico en Argentina”, en DOMPER, María de la Luz y CORTÉS, Carlos (editores), “Gas Natural: Lecciones de una Crisis”. Ediciones LYD, Santiago, 2008, p100. 30Ibid, p.119. 31HUNEEUS, Carlos, “Argentina y Chile: el conflicto del gas, factores de política interna Argentina”. Op.cit, pp 190-192. 32QUIROGA, Hugo. “La Argentina en emergencia permanente”, Edhasa, Buenos Aires, 2005 33KOSULJ, Roberto. “Resultados de la reestructuración de la industria del gas en la Argentina”. Serie Recursos Naturales e Infraestructura. Op.cit, p.80
41
exploraciones que repusieran las reservas al mismo nivel que la
producción 34. En 1994, las reservas comprobadas de gas, que eran 744.5
miles de mil lones de m3, pasaron en 1998 35 a 536.9 miles de mil lones de
m3. Esta baja se advierte especialmente en la Cuenca Neuquina 36
, que
t iene casi la mitad de las reservas de Argentina y desde donde se exporta
principalmente hacia Chi le (Cuadro 3)
Cuadro 3: Distribución (%) de reservas comprobadas de gas natura l argent ino , 2004-2009, según cuenca y est imadas hasta v ida úti l de yacimiento 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Noroeste 17,1 17,0 17,0 18,8 15,5 16,3
Cuyana 0 ,1 0 ,1 0 ,2 0 ,1 0 ,1 0 ,3
Neuquina 50,0 46,6 45,4 44,0 44,4 41,6 Golfo San Jorge 6 ,4 8 ,1 9 ,8 9 ,3 10,7 11,7
Austra l 26,5 28,2 27,7 27,8 29,2 30,1 Total Nacional 100 100 100 100 100 100 Fuente: Secre tar ía de Energía de la Nación de Argentina,
La falta de inversiones por parte de las empresas privat izadas y su
responsabi l idad en no contar con las reservas necesar ias, fue uno de los
principales argumentos usados por las autoridades argent inas durante la
cr is is. La siguiente declaración del Presidente Kircher a comienzos de la
cr is is i lustra este punto: "no somos nosotros los que vendemos gas a la
repúbl ica hermana de Chi le, s ino las empresas petro leras. En este tema vamos a
garant izar e l mercado interno como corresponde" 37
.
Responsabi l izar a las empresas pr ivat izadas durante la Crisis fue
más al lá de atr ibuir les la falta de gas hacia Chi le, s ino que contiene un
sustrato ideológico más profundo, que es una directa cr ít ica al anterior
proceso de pr ivat izaciones, caracter íst ica asociada a la polít ica económica
desarrol lada por el presidente Car los Menem (1989-1994; 1995-1999). En
este caso, el discurso empleado era funcional a el lo, pues tenía un
34Se cita como ejemplo, en la presencia de 190 pozos de exploración en 1986 y de sólo 25 en 2007. Al respecto, ver “Dale gas, Néstor, dale gas”. Reportaje de Jorge Lanata, 3 de Junio de 2007. Publicado en Diario Perfil,. Último acceso, Septiembre de 2009. <www.diarioperfil.com.ar> [Último acceso, octubre de 2011] 35KOSULJ, Roberto. “Resultados de la reestructuración de la industria del gas en la Argentina”. Op.cit, p.29 36Las reservas de gas natural se encuentran distribuidas en torno a cinco cuencas geográficas: Noroeste, Cuyana, Neuquina, Golfo San Jorge y Austral.
42
importante componente de nacionalismo energético 38, que t iene sus raíces
en el peronismo histórico, vinculado a la nacional ización de la industr ia
petrolera en la década de los 40, que derivó en la creación de YPF durante
el gobierno de Perón 39
.
Este antecedente histórico fundamenta, en parte, que la solución a la
alta de inversiones en el sector buscara subsanarse mediante la creación
de una empresa estatal de energía, dest inada a recuperar el protagonismo
estatal en la economía perdido tras la pr ivat ización de YPF en los 90’.
2) La Cr isis del Gas (2004-2009)
A. Efectos económicos.
Para Argent ina, el pr incipal efecto de la cr is is del gas fue la
dif icultad de abastecer el mercado interno, en especial a los sectores
residencial, industr ial y de generación eléctr ica. La solución a esta
dif icultad se buscó por la vía de reducir las exportaciones, redir igiéndolas
al consumo interno e importar el déf icit restante desde Bol ivia. En la
ejecución de esta polít ica, Chile resultó el pr incipal afectado en ser el
mercado de destino de las exportaciones argentinas de gas natural que
mayores envíos recibía, como se ve en el Gráf ico 1. El lo se conf irma en
que, a diferencia de Chile, en Argentina no se produjo una reducción
signif icat iva en el consumo, en términos proporcionales a lo que ut i l izaban
antes de la cr is is (Cuadro 4).
37“Kirchner anunció que habrá una empresa nacional de energía”, Clarín, 30 de abril de 2004. [En línea] <www.clarin.com.ar> [Último acceso, febrero de 2012] 38Este concepto está relacionado con el control de las rentas producidas por las exportaciones energéticas. Si bien, ello ocurre con el aumento de las retenciones a las exportaciones por parte de Argentina, el uso de esta medida es más entendible por una necesidad de abastecimiento interno que de recaudación tributaria. Para el autor, éste concepto es aplicado especialmente para el caso de las nacionalizaciones realizadas por Bolivia en 2006. Al respecto ver, ISBELL, Paul. “Energía y política en América Latina”, Documento de Trabajo Nª12/2008, Real Instituto Elcano. [En línea] < http://www.realinstitutoelcano.org> [Último acceso, enero de 2010) 39GADANO, Nicolás. “Historia del petróleo en la Argentina, 1907-1955: Desde los inicios hasta la caída de Perón”, Edhasa, Buenos Aires, 2006.
43
Cuadro 4: Consumo de Gas Natural en Argentina, 2002-2010. Gas entregado po r t ipo de usuario. En mil lones de m3 de 9300 kcal 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Residen cia l 6656 6911 6910 7443 7398 9002 8521 8481 9182
Co merc ia l 987 1028 1120 1130 1102 1243 1207 1277 1248 Entes Ofi c ia les 353 391 369 403
370 422 402 406 428
Indust r i a 9797 10693 11226 11335 12528 12173 12441 11801 12037
Gen . Eléct r i ca 7784 8751 10343 10690 11382 12176 12738 12444 11519 Subdis t r ibu idores (SDB) 372 417 460 516
539 658 658 670 727
Estacion es d e Servi c io (GNC) 2040 2640 3044 3168 3043 2858 2729 2633 2664 Total 27990 30830 33473 34685 36362 38532 38695 37711 37807 Fuente: Ente Nacional Regulador del Gas, www.enargas.gov.ar
En relación al caso de las exportaciones de gas natural, el efecto de
la Cr isis del Gas es claro a part ir del 2006. A modo de comparación, en
2004 se exportaban a Chile 3666123 miles de m3 de 9300 kcal, volumen
que a 2009 eran 541052 miles de m3 de 9300 kcal 40
. (Ver Cuadro 5). De
acuerdo a lo enviado a través de cada uno de los gasoductos, se repite la
misma tendencia que en el total exportado, siendo la baja más notoria lo
que ocurre con el Gasoducto Gas Andes, que abastece a la zona central y
a través del cual se enviaba el mayor volumen de gas. En el caso de los
gasoductos de la zona sur, en algunos años no se registró ningún envío.
(Ver Cuadro 5)
Cuadro 5: Exportaciones de Gas Natural Argentino a Chile 2000-2010, según gasoducto. Gas entregado por t ipo de usuario. En miles de m3 de 9300 kca l
Gas Andes Norandino EGS Methanex YPF Total
2000 1965146 208025 0 0 2173171 2001 2010718 596741 0 0 2607459 2002 2094552 521171 0 0 2615723 2003 2478520 831518 0 0 3310038 2004 2860143 805980 0 0 3666123 2005 1973590 876537 209926 0 3060053 2006 1858861 616884 262439 713455 3451639 2007 939613 260203 148077 254218 1602111 2008 521298 109081 0 602 630980 2009 293301 247739 0 12 541052 2010 171071 59742 0 0 230813 Fuente: Gas Exportado, Ente Nacional Regulador del Gas, www.enargas.gov.ar
40Gas Exportado, 2000-2010. Ente Nacional Regulador del Gas, Enargas, www.enargas.gov.ar.
44
La reducción de las exportaciones argentinas contr ibuyó a al iviar la
demanda interna, l legando ésta en 2009 a concentrar casi todo el gas
natural que produjo Argentina (ver Gráf ico 1). Sin embargo, el lo no fue
suf iciente, pues debió comprar este insumo a Bolivia, que fue su
abastecedor exclusivo. Las importaciones aumentaron signif icat ivamente a
part ir de 2004, cuando el volumen alcanza los 804 mil lones de m3 (de 85
mil lones de m3 en 2003), volumen que en 2009 l legó a 1232 mil lones de m3
(Cuadro 6). El abastecimiento boliviano fue una alternat iva cara para
Argentina. En Jul io de 2004 se cancelaba 0,98 USD el mil lón de BTU 41,
siendo reajustado a 2,08 USD en Enero de 2005 42. En noviembre de 2009
el precio era de 6,16 USD el mil lón de BTU 43. En 2010, Boliv ia exportó a
Argentina, en promedio, 4,9 mil lones de m3 diarios. 44
.
Cuadro 6: Importac ión y exportación de Gas Natural en Argent ina, 2002-2009 (millones de m3 )
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Impor tac iones desde Bolivia
99 85 804 1611 1428 1239 558 1232
Expor tac iones hac ia Chi le
2616 3310 3666 3294 3491 1602 631 541
Fuente: Gas Expor tado, Ente Nacional Regulador de l Gas, www.enargas.gov.ar Impor tac iones, Secre tar ía de Energía de la Nación, Minister io de Plani ficación Federa l , Invers ión Públ ica y Servicios, www.energia.gov.ar.
La importación desde este país añadió una complej idad mayor a la
cr is is del gas. Por un lado, fue un elemento que no contr ibuyó a la solución
de una dif íci l etapa en la relación entre Chi le y Bol ivia, marcada por el
centenario de un Tratado que consagró la mediterraneidad bol iviana 45
41Es un tipo de medida que permite dimensionar económicamente el precio de una unidad de venta de gas natural.
. Por
42“Bolivia encareció un 30% el gas para la Argentina”, La Nación de Buenos Aires, 11 de Noviembre de 2005, [En línea] <www.lanacion.com.ar> [Último acceso, febrero de 2012] 43“Las exportaciones de gas boliviano a Brasil repuntan en noviembre”, Agencia EFE, 13 de Noviembre de 2009, recogido por portal Hidrocarburos Bolivia. [En línea] <http://www.hidrocarburosbolivia.com/> [Último acceso, febrero de 2012] 44Esa cifra representó un 15,2% de la producción de Gas Natural de Bolivia. Sumado al 64,1% que se exportó a Brasil, da un total de 79,3% del Gas Natural producido en Bolivia que enviado a estos dos mercados. El 21,7% restante se destinó al mercado interno. Anuario Estadístico Gestión 2010, Ministerio de Hidrocarburos y Energía, Estado Plurinacional de Boliva. [En línea] <http://www.hidrocarburos.gob.bo/> [Último acceso, febrero de 2012], p38 45El 2004, la relación entre Chile y Bolivia pasó por una delicada coyuntura, marcada por el centenario del
45
otro, produjo tensión entre Chile y Argentina, porque el costo en la
adquisic ión del gas boliviano, se subsanó a través del aumento de los
impuestos a las exportaciones hacia Chi le, que en Jul io de 2006 pasó de
un 20% a un 45% 46
. El objet ivo pr incipal de esa medida fue no traspasar el
costo de esa alza a los usuar ios argentinos.
En Chile, el impacto económico de la disminución de las
exportaciones de gas natural se est imó en un punto porcentual del ingreso
nacional disponible, en relación a lo proyectado a comienzos de 2006 47, no
desest imando un mayor efecto por la menor disponibi l idad de gas natural
argentino 48, en una disminución de la generación termoeléctr ica 49 y en el
incremento del costo de la energía 50
. El pr incipal sector afectado por la
falta de gas natural argentino fue el de generación eléctr ica, con una caída
signif icat iva a part ir de 2006 (Cuadro 7).
Otro efecto importante fue la producción de Metanol, que se
concentra en el complejo industr ial de Metahnex, ubicado en la Región de
Magal lanes. Su caso es muy interesante porque es una inversión que se
real iza a part ir de la disponibi l idad de gas natural argent ino, insumo que
es esencial para esta industr ia. Establecida en 1998, la empresa de
capitales canadienses representó una inversión de aproximadamente USD
1.191 mil lones, que representan, de acuerdo a las estadíst icas del Comité
de Inversiones Extranjeras, un 93% de toda la inversión extranjera que se
real izó en Magallanes entre 1974 y 2010 51. Asimismo, equivale al 40% de
toda la inversión extranjera real izada en el sector químico en Chile durante
ese período 52
tratado de 1904, que confirmó la mediterraneidad de Bolivia, producida tras la Guerra del Pacífico (1879-1884). En ese contexto, Bolivia planteó como condición que sus envíos no fueran a cubrir la disminución de las exportaciones argentinas hacia Chile.
, siendo uno de los proyectos de inversión de mayor
46“Gas a Chile: las retenciones suben 125%”, La Nación de Buenos Aires, 25 de Julio de 2006, [En línea] <http://www.lanacion.com.ar> [Último acceso, febrero de 2012] 47Informe de Política Monetaria, Enero 2007, Banco Central de Chile, p.39 48Informe de Política Monetaria, Mayo 2007, Banco Central de Chile, p.10 49Ibid, p.32 50Ídem, p.48 51“IED DL 600 según Región, Período 1974-2010 Región de Magallanes y de la Antártica Chilena (XII) Principales Inversionistas Período 1974-2010”. Comité de Inversiones Extranjeras, <www.inversionextranjera.cl> [Último acceso, febrero de 2012] 52“IED Tablas de Referencia Cruzada: 1974 – 2010. Según País de Origen y Sector Económico”. Comité de
46
envergadura que no está relacionado con la minería, por lejos el mayor
dest ino de la inversión extranjera en Chi le. Si bien Methanex es el
pr incipal consumidor de gas natural argentino (Cuadro 7) y su impacto se
acota en la región austral, su importancia impl icó durante la tramitación de
la Ley 20018 se haya eximido a la Región de Magal lanes para que se le
apl icase la restr icción de no importar todo el gas natural que requería de
un solo mercado 53
.
En el caso del sector minero- industr ial, el impacto es muy
signif icat ivo. El consumo al año 2008 era casi diez veces menor que dos
años antes (Cuadro 7). Al igual que en Argentina, el sector residencial-
comercial fue menos afectado en su consumo, porque fue el pr ivi legiado al
que se prior izó su abastecimiento, pues eran los que menos demandaban
gas natural y a la vez, el de mayor población.
Cua dro 7 : Co nsu mo de Ga s Na tura l en Chi l e , ( mi l l . de m 3 ) , 2 0 0 1 -2 0 09 . Seg ún t ipo de usua r io . En mi l l o nes m3 .
2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9
Tran sp o r t e 1 2 2 7 2 8 3 1 3 7 3 8 2 7 1 5 2 4 In d u s t r i a l y M in ero 8 7 2 9 9 0 1 0 5 3 11 63 9 5 9 8 1 0 2 8 3 7 1 1 6 2 Com erc i a l Pú b l i co , Res id en c i a l 4 4 9 4 4 2 4 4 3 4 6 6 5 0 3 5 4 0 6 0 2 5 6 0 5 9 5 Con su mo p r op io sec t or En erg ét i co - - - - - - 5 5 2 6 4 8 5 1 3 1 3 8 1 1 Gen e rac ión E l éc t r i ca 2 5 5 7 2 2 9 7 2 9 8 0 3 4 0 2 2 7 7 7 2 2 8 1 1 0 4 9 5 0 4 8 6 3
M etan o l 2 6 9 8 2 7 7 7 2 6 3 0 2 6 5 3 2 6 9 3 3 0 9 6 1 8 2 3 1 0 1 3 9 1 3
Ot r os 6 5 6 7 7 0 7 7 2 3 2 0 6 8 9 4 0 8 5 9 3 4 7 0 6 2 1 Tot a l 7 2 4 4 7 3 0 3 7 9 0 6 8 5 8 8 8 3 0 5 7 6 8 5 4 5 1 5 2 6 3 5 3 1 8 1 Fu en t e : Ba lan ce Nac ion a l d e En erg í a , Comis i ón Nac ion a l d e En e rg í a , www.cne.cl
En el caso de la generación de electr ic idad, el impacto de la cr is is
gasífera fue mayor porque la integración energética con Argentina
favoreció la generación eléctr ica en base a gas natural. En menos de una
década el país pasó a consumir de 0% a un 32% de gas natural como
energía pr imar ia, volumen del cual, un 63% se ut i l izó para generar Inversiones Extranjeras, <www.inversionextranjera.cl> [Último acceso, febrero de 2012] 53Intervención Ministro Jorge Rodríguez. Primer Informe de Comisión de Minería Senado. Fecha 19 de abril, 2005. Cuenta en Sesión 45, Legislatura 352. En Historia de la Ley Nº 20.018, Documento Biblioteca del Congreso de Chile, www.leychile.cl, p167.
47
electr ic idad 54
Gráfico 4: Gas Natural Argentino y Generación Eléctrica en Chile, 1999-2008
Fuente: Balances de Energía, Comisión Nacional de energía, CNE, www.cne.cl
17%
24%
28% 28%
33%36%
29%
23%
11%
6%
23%25%
29%31% 32%
34%36% 36% 37% 36%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Generación Capacidad Instalada
. El 2004, un 36% de la energía eléctr ica era generada por
gas natural mientras que en 2008, producto de la cr is is, esa cif ra
descendió a un 5,6%, siendo que la capacidad instalada para generar
electr ic idad a base de este recurso era de un 36% (Ver Gráf ico 4).
Este descenso en la generación de electr icidad fue de mayor en el
SING 55, donde la falta de gas natural puso al borde de la quiebra a
importantes empresas del sector eléctr ico, como fue el caso de Gas
Atacama, bancarrota que f inalmente no se concretó en esa ocasión gracias
a un acuerdo logrado entre Codelco, BHP Hilton y Endesa 56, ingresando
posteriormente un nuevo socio 57
54Ver en RODRÍGUEZ GROSSI, Jorge. “¿Cómo respondió Chile a la Crisis del Gas Natural? Desafíos Pendientes”, en DOMPER, María de la Luz y CORTÉS, Carlos (editores) “Gas Natural: lecciones de una Crisis”, Ediciones LyD y AGN Chile, Santiago, 2006, p 134.
. Al 2009, un 26,6% de la potencia
instalada en el SIC funciona a gas natural, mientras que en el caso del
55El sistema eléctrico chileno está distribuidos por un criterio geográfico, con sistemas que no están interconectados entre sí, sumando los dos principales, Sistema Interconectado Central (SIC) y Sistema Interconectado del Norte Grande (SING), casi todo el potencial del sistema eléctrico chileno. En 2008, el SIC generó el 69% de la energía eléctríca y el SING, el 23,8%, sumando ambos un 92,8% de lo que se genera en el país. Al ver respecto, ver Balance de Energía 2008, Comisión Nacional de Energía, www.cne.cl 56 No obstante, las dificultades para la Generadora, producto de los mayores costos de operar con petróleo diesel, ante la falta de gas natural argentino, previéndose que el impacto de su crisis llegue al sector cuprífero, con quien mantiene contratos suscritos. Al respecto, ver “Déficit de energía golpearía la producción de cobre”, en El Mercurio, suplemento Economía y Negocios. 19 de Febrero de 2008. [En línea] <www.economiaynegocios.cl> [Último acceso, febrero de 2012] 57Producto de los mayores costos para la empresa, en agosto de 2007 se concreta el traspaso del 50% perteneciente a la estadounidense CMS Energy a Southerncross. Gas Atacama. Al respecto, ver [En línea] <www.gasatacama.cl> [Último acceso, febrero de 2012]
48
SING, es de un 58% 58
, lo que hace al SING mucho más dependiente del
gas natural argent ino.
El impacto en la generación eléctr ica se notó a part ir del 2005, con
un descenso en la generación en base a gas natural de hasta siete puntos
respecto al año anterior, una baja que se pronunció aún más en 2007 y
2008. Proyecciones que se recogieron en la prensa en esos años
argumentaban que para el 2009 ya no l legaría gas argent ino a Chi le 59 y
que habría un regreso a situación previa a la Cr is is, que fue muy favorable
para el país Chi le 60
.
La generación eléctr ica, que contempló originalmente gas natural,
debió ser suplida a través de petróleo diesel o compras en el mercado
spot, alternativas que incrementaron considerablemente los costos para las
compañías generadoras que usaban este combustible, Colbún S.A y AES
Gener. Se revisará en detal le el caso de la primera, porque precisamente
fue una de las que diversif icó su generación, originalmente hidroeléctr ica,
hacia el gas natural argentino, precisamente en el marco de la integración
energética entre Chi le y Argentina.
Para Colbún, en 2007 su ut i l idad neta fue de $46.762.133 miles, que
representaba un 29,7% de la ut i l idad neta del 2006. Esta disminución se
explica por el incremento de los costos de explotación, debido a la baja
disponibi l idad de gas natural y una baja hidrología, los que aumentaron
desde $227.202.874 miles a $ 648.602.924 miles 61. A f in de suplir el gas
natural argentino, se modif icaron centrales a gas natural para que pudieran
operar con petróleo diesel, a un costo muy super ior 62
58Capacidad instalada por Sistema Eléctrico Nacional, Comisión Nacional de Energía,
. Ello alteró la polít ica
de la empresa, que había basado su parque generador en un “adecuado
equi l ibr io de centra les h idrául icas y térmicas de manera de estar en condic iones
www.cne.cl. 59En un artículo del periodista argentino Jorge Lanata, se cita a un especialista argentino en energía quien señaló que los envíos de gas comenzarían paulatinos recortes hasta finalizar en el 2009. “Y ahora viene lo peor”, reproducido en el cuerpo de reportajes de La Tercera, 3 de Junio de 2007 60GALETOVIC, Alexander, HINOSTROZA, Juan Ricardo y MUÑOZ, Cristian. “Gas y Electricidad, ¿Qué hacer ahora?”, Estudios Públicos, Nº96, 2004. 61Memoria Anual 2007, Colbún S.A. www.colbun.cl, p15. 62Ibid, p57.
49
de enfrentar s i tuac iones h idro lógicas desfavorables s in exper imentar per ju ic ios
en los f lujos de caja, lo que al mismo t iempo debía permit ir sat is facer
compet i t ivamente los suministros de los c l ientes. Sin embargo, una de las bases
del diseño es que ex ist ir ía abastec imiento cont inuo de gas natura l argent ino a
las condic iones establecidas en los contratos de largo p lazo f irmados con los
proveedores, y respaldados por e l Protocolo de Integrac ión Gasífera f i rmado por
los gobiernos de ambos países” 63
.
Esta disminución en los volúmenes recibidos, buscaron subsanarse
mediante la compra de parte del gas natural requerido mediante la
operaciones de sustitución de energía (swap) con generadores en
Argentina, pero a un costo tan elevado que impl icó que entre mayo y
octubre de 2008 no se comprara Gas Natural en Argentina. Los volúmenes
entregados cont inuaron siendo insuf ic ientes 64. A 2009, la compañía ya ni
siquiera contaba con el Gas Argent ino para su generación: “Como he
expl icado en años anter iores, desde hace a lgún t iempo estamos en un proceso
de adaptac ión…a nuestra capacidad de generac ión de base o de costo var iable
compet i t ivo, la cual quedó desajustada producto del shock externo causado por
la desapar ic ión del gas natural argent ino como combust ible para nuestra matr iz
de generac ión” 65
.
En el caso de Chi le, la principal respuesta a la Cris is del Gas fue el
impulsar dos proyectos de Gas Natural Licuado (GNL) que permit ieran
buscar nuevos países proveedores de gas natural a f in de ir reemplazando
los envíos desde Argentina por el abastecimiento marít imo desde terceros
países. El GNL fue impulsado especialmente por el gobierno de Chi le a
través de empresas estatales. El pr incipal proyecto, lo fue a través de la
Empresa Nacional de Petróleo, ENAP, siendo la puesta en marcha del
terminal de GNL en Quintero en 2009, proyecto que buscaba supl ir el
déf icit en el abastecimiento de gas natural en la capacidad instalada. La
propiedad del Consorcio GNL Quintero está repart ida entre Brit ish Gas
(40%), ENAP (20%), ENDESA (20%) y Metrogas (20%) 66
63Ídem.
. El segundo
64Memoria Anual 2008, Colbún S.A. www.colbun.cl, pp41-42. 65Mensaje del Presidente del Directorio, Bernardo Matte, Memoria Anual 2009, www.colbun.cl, pp7-8 66GNL Quintero, www.gnlquintero.com
50
proyecto de este t ipo, la planta de GNL de Meji l lones, fue inaugurado en
2010, impulsado por la minera estatal CODELCO, a f in de abastecer al
SING, fuertemente afectado por los cortes en los envíos. La propiedad del
Consorcio GNL Meji l lones está compuesto por GDF Suez (63%) y
CODELCO (37%) 67
. si bien el uso de ambas plantas era pensado
básicamente como un respaldo para la infraestructura instalada, en el caso
del SIC entró directamente a reemplazar al Gas Natural Argentino. Si bien
en 2009, el aporte de la Planta GNL de Quintero fue marginal, 2,3%, ya era
super ior a lo que generado en base al Gas Natural Argentino, considerando
además, que la instalación recién había entrado en operaciones en
noviembre de ese año. Al 2011, la importancia del GNL en la generación
eléctr ica era del 22,4% (Cuadro 8). En el caso del SING, de acuerdo a los
registros de la Comisión Nacional de Energía (CNE), no hay datos de
generación eléctr ica basada en el GNL producido en Meji l l lones.
Cuadro 8: Uso de Gas Natural en la generación de e lectricidad en SIC, 2009-2011
2009 2010 2011
GWh % GWh % GWh %
Gas Natural 958 2,3 1080 2,5 114 0,3
GNL Quintero
980 2,3 6233 14,4 9382 22,4
Total 41738 100 43157 100 41923 100
Fuente: Generac ión Bruta SIC-SING, Comisión Nacional de Energía, www.cne .cl
En el desarrol lo del GNL fue de gran importancia la Ley Nº20018
“Modif ica el Marco Normativo del Sector Eléctr ico” (Ley Corta I I), pues si
bien el sector eléctr ico no era el mayor consumidor del Gas Natural
argentino (ver Cuadro 7), sí era el pr incipal interesado en la concreción de
este proyecto, debido a los costos que le generó en mater ia de generación
y de no ut i l izar a plena capacidad una inversión basada en el uso de gas
natural.
La Ley Corta I I buscó generar una mayor estabil idad a través del
fomento de nuevas inversiones en el sector, a modo de atenuar la
67GNL Mejillones, www.gnlm.cl
51
incert idumbre importada desde el mercado de gas natural 68, situación
producida a part ir de 2004 69. A juicio de la autoridad, esta situación no sólo
se daba por las dif icultades en el abastecimiento desde Argentina, sino por
la existencia de una expectat iva, especialmente en el sector privado
chi leno, por regresar a la situación previa a 2004, con un suministro de
gas natural argent ino que era abundante y barato 70
. Esta situación de
incert idumbre afectaba el desarrol lo del GNL.
Para incentivar las inversiones en el sector, se buscó establecer la
opción de contratos con mayor extensión de plazo, hasta 15 años 71 y que
dieran una mayor estabi l idad en los ingresos que obtuviesen los
inversionistas, donde la f i jación de precios dependiera más de los
contratos y no de la var iación del precio de nudo 72. Se buscó establecer
mecanismos que permit ieran a los generadores, mediante un nuevo
art ículo 90 bis que lo regulara, ofrecer a los consumidores un mecanismo
de incentivos por reducciones de consumo 73. Una tercera medida, apuntaba
a disminuir la concentración de las importaciones de gas natural desde un
mismo país, estableciendo en el art ículo 3°, que las compras desde un
solo país no debían superar el 85% del total importado 74
.
A cambio de estos benef icios, se endurecieron medidas que
impidiesen establecer como causas de fuerza mayor para suspender el
suministro eléctr ico las restr icciones en el abastecimiento de gas natural 75
68“Mensaje de S.E. el Presidente de la República con el que inicia un Proyecto de Ley que introduce modificaciones al marco normativo que rige al sector eléctrico”, en Historia de la Ley Nº 20.018, Documento Biblioteca del Congreso de Chile, www.leychile.cl, p.5
,
obl igando a las empresas distr ibuidoras a disponer de las capacidades
necesarias para garantizar el consumo de electr icidad de clientes cuyo
69Ibid, p. 4 y 5 70“Informe de la Comisión de Minería y Energía acerca del Proyecto de Ley que modifica el marco normativo del sector eléctrico”, Cámara de Diputados. Cuenta en Sesión 62, Legislatura 352, 08 de abril, 2005. En Historia de la Ley Nº 20.018, Documento Biblioteca del Congreso de Chile, www.leychile.cl, p24 y 25. 71Ibid, p26.. 72“Mensaje de S.E. el Presidente de la República con el que inicia un Proyecto de Ley que introduce modificaciones al marco normativo que rige al sector eléctrico”. Op.cit, p8. 73Ibid, p8. 74Idem, p10. 75Idem, p10.
52
consumo está somet ido a regulación de precios 76
.
A diferencia de la anterior ley que regulaba al sector, la Ley Corta I ,
cuya tramitación duró casi dos años, la Cris is del Gas hizo que en el caso
de Ley Corta I I fuese muy rápida, tomando en cuenta que es una
legis lación bastante compleja, tanto en sus aspectos técnicos como por la
importancia del sector. Comparando ambas leyes, la Ley Corta I ingresó el
07 de Mayo de 2002 y se publ icó el 16 de Marzo de 2004. La Ley Corta I I
ingresó a tramitación el 15 de marzo de 2005 y fue publicada el 19 de
mayo de 2005.
Por parte del gobierno argentino, f rente a esta crisis, su respuesta
fue la creación de Energía Argent ina S.A., ENARSA, con la que se buscó
recuperar el protagonismo que tuvo el Estado argentino en el sector hasta
su privat ización. Esta medida fue en l ínea con una polít ica económica que
buscó diferenciarse de la realizada en los 90’ por la Presidencia de Carlos
Menem, pues fue facultada para intervenir en cualquiera de las etapas del
negocio, explotación, distr ibución o comercial ización 77, y le permite asumir
el control de nuevas reservas que no estén sujetas a las concesiones ya
existentes 78
.
En su creación, se plantea intervenir de manera amplia, en la
exploración y explotación de todo t ipo de hidrocarburos, y como asimismo
en el transporte, almacenaje, distr ibución y comercialización. Asimismo,
estaba facultado real izar act ividades de comercio vinculadas con bienes
energéticos, en Argentina o el extranjero 79
. Es en ésta últ ima función
donde ENARSA tuvo un papel más act ivo, especialmente a través de la
compra de gas natural bol iviano.
2. Efectos polít icos.
La cris is del gas representó el episodio de mayor tensión en las 76Idem, p12. 77Artículo 3, Ley 25.943 de 2004, República Argentina. Disponible en ENARSA, www.enarsa.com.ar 78Artículo 2, Ibid. 79ENARSA, www.enarsa.com.ar
53
relaciones bi laterales en la etapa iniciada desde 1990, en el cual es
posible constatar un daño importante, en especial por la presencia de
tratados bi laterales entre ambos países que en la Cr is is del Gas no tuvo
efectos 80. No obstante la relevancia del tema, no se recurr ió a alguna
instancia arbitral o mecanismo de solución de controversias, sino que se
optó por una sal ida polít ica, que no centrara la agenda bi lateral en las
restr icciones a las exportaciones argent inas (gasif icar). Ésta fue l levada a
cabo, por parte de ambos países, por minister ios sectoriales 81. En el caso
de Chi le, la máxima autoridad a cargo del tema fueron los ministros de
Energía, Jorge Rodríguez (presidencia de Ricardo Lagos), Karen Poniachik
y Marcelo Tokman (Presidencia de Michelle Bachelet), En el caso de
Argentina, la contraparte ha sido el Ministro de Planif icación e Inversión
Públ ica, Jul io de Vido, pese a que la Secretar ía de Energía depende de
otro minister io, el de Economía. El protagonismo de ministerios se
mantuvo durante toda la cr is is, como se ve en dos episodios claves. Uno, a
comienzos de la cr is is, durante la creación de un Grupo de Trabajo
Bi lateral Ad-Hoc, el representante chileno fue el t i tular de la Comisión
Nacional de Energía (CNE), Luis Sánchez Castel lón, mientras que la
contraparte argentina lo fue el Secretario de Energía, Daniel Cameron 82. El
segundo fue durante el aumento de retenciones a las exportaciones
argentinas en Jul io de 2006, con un mayor protagonismo de los ministros
Poniachik y De Vido 83
.
Éste episodio fue el de mayor visibi l idad, e impl icó el aumento de las
retenciones a las exportaciones argentinas de Gas Natural, en Julio de
2006, de un 20% a un 45%, un aumento de 125 puntos. Este incremento
fue superior al esperado, porque en días anter iores, se especulaba con un
aumento bastante menor, entre un 40% y un 60% 84
80El análisis de los alcances jurídicos de esta crisis se encuentran en AHUMADA, Solange. “Crisis del gas, Chile-Argentina. ¿Hacia la definición de una política energética común?, en ARTAZA, Mario y MILET, Paz (eds). “Nuestros Vecinos”. Ril Editores, Santiago, 2007
. El aumento del
81HUNEEUS, Carlos, “Argentina y Chile: el conflicto del gas, factores de política interna Argentina”. Op.cit, p. 196-197 82Al respecto. Ver “Chile y Argentina constituyen grupo de trabajo para abordar tema energético”, 24 de Abril de 2004, Archivo de prensa MINREL, [En línea] <www.minrel.gov.cl> [Último acceso, febrero de 2012] 83“Reclamo del gobierno chileno por las exportaciones de gas”, La Nación de Buenos Aires, [En línea] <http://www.lanacion.com.ar> [Último acceso, febrero de 2012] 84“Suben 45% las retenciones a las exportaciones de gas a Chile”, La Nación de Argentina, 24 de Julio de
54
impuesto es una de las consecuencias del acuerdo que los presidentes de
la Argentina, Néstor Kirchner, y de Bol ivia, Evo Morales, rubr icaron a f ines
de junio, que elevó el precio del gas boliviano de 3,40 dólares por mil lón
de BTU (unidad de medición británica que equivale a 27 metros cúbicos) a
cinco dólares. Al igual que en 2004, Argentina argumentó, a través del
ministro De Vido, que éste incremento es responsabi l idad de las empresas
abastecedoras de gas natural por su rol en los problemas de
abastecimiento 85 y se destinó a compensar el alza del gas bol iviano sin
incrementar los precios en el mercado interno 86
.
En caso de los respectivos Minister ios de Relaciones Exteriores, los
contactos en esta materia, se canalizaron a través notas diplomát icas, en
las cuales se argumentó fundamentalmente al respeto de convenios
f irmados entre ambos países 87. En encuentros entre ministros de RR.EE.,
las restr icciones en los envíos de gas no aparecieron como un tema que se
hubiese consignado en las declaraciones que se real izan tras las
reuniones, como por ejemplo ocurr ió el 7 de junio de 2004, durante el
encuentro entre Presidentes y Canci l leres, en Buenos Aires, durante una
reunión del Mercosur 88, al igual que en el 2005, donde inst itucionalizaron
el día de la amistad conjunta 89
2006. [En línea] <http://
. Lo mismo ocurr ió el 2006 en una reunión
binacional a nivel de ministros, donde no quedó consignada en la
declaración de acta del encuentro el tratamiento de las restr icciones
gasíferas, sino más bien sobre puntos menos conf l ict ivos, como la
www.lanacion.com.ar> [Último acceso, febrero de 2012] ; “Subirán un 60% las retenciones a las exportaciones de gas a Chile”, [En línea] <http://www.lanacion.com.ar> [Último acceso, febrero de 2012] 85En esa oportunidad, el Ministro De Vido argumentó que "las empresas son las responsables del abastecimiento. Ustedes, los chilenos, tienen que exigir que se cumpla con las inversiones que debieron haber hecho para que se pueda vender entregando los volúmenes que se deben entregar". Al respecto, ver “Subirán un 60% las retenciones a las exportaciones de gas a Chile”, [En línea] <http://www.lanacion.com.ar> [Último acceso, febrero de 2012] 86 “El gas argentino le costaría US$ 110 millones más a Chile”, La Nación de Argentina. 13 de Septiembre de 2006. [En línea] <www.lanacion.com.ar> [Último acceso, febrero de 2012] 87El 6 de Abril de 2004 fue enviada por la Cancillería chilena una nota criticando la resolución 265 de la Secretaría de Energía. [En línea] <www.minrel.gov.cl> [Último acceso, marzo de 2010] 88“Canciller Alvear desde Argentina: “MERCOSUR debe incrementar su presencia política en el ámbito internacional”, 07 de Julio de 2004, Archivo de Prensa MINREL, [En línea] <www.minrel.gov.cl> [Último acceso, marzo de 2010] 89“Cancilleres Walker y Bielsa instituyen día de la amistad chileno-argentina”, 21 de Julio de 2005. Archivo de Prensa MINREL, [En línea] <www.minrel.gov.cl> [Último acceso, marzo de 2010]
55
integración f ís ica 90. Entre las excepciones, ese encuentra una declaración
conjunta, en el marco de la postergada vis ita del presidente Kirchner a
Chile 91, y la más importante, el 24 de abri l de 2004, en un comunicado
conjunto entre los cancil leres Alvear y Bielsa, en los que se acordó la
implementación de mecanismos conjuntos a f in de ir poniendo de aviso de
las restr icciones argentinas, const ituyendo el denominado Grupo Bilateral
Ad-Hoc 92
, que f inalmente fue encabezado por autor idades sectoriales.
El tratamiento de la cr isis, tuvo una mayor visibi l idad a nivel de
diplomacia presidencial, donde el tema gasífero estuvo presente en los
encuentros entre los respect ivos mandatarios, los que tendieron a
reaf irmar la opción por dejar el tratamiento de la Cr is is del Gas en un
ámbito sector ial. La intención de no “gasif icar” la relación bi lateral se
expresa en la agenda l levada a cabo por ambos gobiernos en este t ipo de
encuentros, que t ienen que ver, más bien, con materias de t ipo minero,
infraestructura, derechos humanos y defensa.
En el caso de la visita del Presidente Kirchner en marzo del 2005,
en la declaración conjunta, se expresó la “necesidad que este grupo de
trabajo –bi lateral Ad-Hoc- continúe con sus act ividades hasta que se
alcance la plena normalización de las operaciones comerciales de gas
natural entre Chi le y Argentina” 93
90“Declaración de Ministros de la República Argentina y de la República de Chile”, Archivo de Prensa MINREL, 29 de Mayo de 2006, [En línea] <
, siguiendo de esta manera lo acordado en
abri l del 2004. En 2006, el 22 de marzo, durante la visita de la presidenta
Bachelet a Buenos Aires, se destacó la voluntad “el trabajo desarrol lado
por el Grupo Bi lateral Ad-hoc sobre Asuntos Energéticos y disponen la
continuidad de sus labores con el objet ivo de enfrentar de la mejor manera
www.minrel.gov.cl> [Último acceso, febrero de 2012]y “Reunión Ministerial Binacional Chile-Argentina”, Archivo de prensa MINREL, 29 de Mayo de 2006. [En línea] <www.minrel.gov.cl> [Último acceso, marzo de 2010] 91“En el marco de la visita de Estado del Presidente Kirchner: Walker y Bielsa abordan con “franqueza y en ánimo constructivo” agenda bilateral”. Archivo de prensa MINREL, 14 de marzo de 2005, [En línea] <www.minrel.gov.cl> [Último acceso, marzo de 2010] 92“Chile y Argentina constituyen grupo de trabajo para abordar tema energético”, Archivo de prensa Minrel, 24 de abril de 2004. [En línea] <www.minrel.gov.cl> [Último acceso, marzo de 2010] 93 “Declaración Presidencial Conjunta Chile-Argentina”, 14 de Marzo de 2005, Archivo de prensa MINREL, [En línea] <www.minrel.gov.cl> [Último acceso, marzo de 2010]
56
los problemas de suministro de gas” 94, no señalándose en ningún momento
la palabra cris is. En el caso de la declaración conjunta de Michel le
Bachelet y Néstor Kirchner, real izada en Mendoza en Septiembre de 2006,
la que estuvo rodeada de rumores sobre el malestar de la Presidenta
Bachelet por las respuestas dadas por el Presidente Kirchner 95
, cuando
había transcurr ido poco t iempo atrás el aumento de las retenciones a las
exportaciones de gas. En ambos países, hubo cr ít icas internas al manejo
de los respect ivos gobiernos de la cr isis gasífera, aunque fueron mayores
en Chi le, que provinieron principalmente de la entonces oposición y que se
centraron en la falta de f irmeza que habrían mostrado las autoridades
chi lenas f rente a sus pares argentinas.
El lo dio vis ibi l idad a una tradic ional postura de la derecha chi lena
que ve con mayor integración con Argent ina, fundamentada en argumentos
histór icos 96. Éstas crít icas se real izaron principalmente en los hitos de
mayor vis ibil idad, que son los comienzos de la cr isis y el alza de los
impuestos a las exportaciones en Jul io de 2006. Un ejemplo de el lo fue a
comienzos de la cr isis, cuando Joaquín Lavín, quien era alcalde de
Sant iago y pr incipal f igura opositora, l lamó incluso a tomar medidas de
represal ias en la OMC contra productos argentinos 97
.
En el caso argent ino, las cr ít icas fueron menos vis ibles, proviniendo
en su mayoría de la disidencia contra Kirchner al inter ior de su part ido,
las que apuntaron básicamente a la falta de condiciones dada por el
gobierno para el desarrol lo de nuevas inversiones, tema que está l igado a
la renegociación de tarifas. Destaca una del ex Presidente Duhalde, en la
que crit ica que Argentina siguiera vendiendo Gas Natural a Chile teniendo
94 “Visita de Estado a la República Argentina de la Excelentísima Sra. Michelle Bachelet Jeria Presidenta de la República de Chile, 22 de Marzo de 2006. Archivo de prensa MINREL, [En línea] <www.minrel.gov.cl> [Último acceso, marzo de 2010] 95“La Argentina y Chile, sin acuerdo por la venta de gas”, La Nación de Buenos Aires, 13 de Septiembre de 2006, [En línea] <http://www.lanacion.com.ar/> [Último acceso, febrero de 2012] 96ERRÁZURIZ, Hernán Felipe. “La frustrada integración gasífera entre Chile y Argentina: Orígenes, Crisis y Lecciones”, en DOMPER, María de la Luz y CORTÉS, Carlos (editores),“Gas Natural: Lecciones de una Crisis”. Ediciones LYD, Santiago, 2008, p189. 97“Lavín pide aumentar aranceles a Argentina”. La Nación, 28 de abril de 2004, [En línea] <www.lanacion.cl.> [Último acceso, marzo de 2010]
57
problemas en lograr su autoabastecimiento 98
. Una segunda gran cr ít ica fue
la negativa de emplear la palabra “cr is is” en la del icada si tuación en el
suministro de gas natural.
La Cr is is del Gas también tuvo un impacto, en términos de opinión
pública entre 2004 y 2006, especialmente en Chi le, respecto a la visión
sobre el papel de Argentina durante la cr is is. Éste impacto se midió
principalmente en encuestas real izadas por el Centro de Estudios de la
Real idad Contemporánea, CERC 99. Los resultados que, en Jul io del 2004,
un 46% de los chi lenos opinó que Argentina era la culpable de la cr is is,
opinión que dos años después, en Agosto del 2006, se incrementó al
53% 100. No obstante, también fueron cr ít icos con el desempeño del
gobierno durante la cr isis: en Julio del 2004, un 30% opinó que lo hizo
bien, mientras que en Agosto del 2006, esa cif ra se redujo a un 21% 101
.
La Crisis del Gas afectó a la imagen de Argentina entre los chi lenos,
especialmente a mediados de 2006, cuando se da el aumento del impuesto
a las exportaciones de gas natural argentino. Una pr imera caracter íst ica,
son las diferencias en las percepciones hacia Argent ina y su presidente.
En Agosto de 2006 sólo un 4% consideraba al mandatar io argentino, como
el Jefe de Estado más amigo de Chi le 102. El efecto de la coyuntura de 2006
adquiere mayor relevancia al ver que los resultados de mediciones
posteriores, donde hay un aumento de cuatro puntos en 2007, a un 8%,
porcentaje que se mantiene independientemente de la f igura del ex
presidente argentino, pues su sucesora obtiene en 2009, en otro contexto,
un porcentaje idént ico al de dos años atrás 103
.
98“Argentina mantiene cortes de gas a industrias y taxis de Buenos Aires”. El Mercurio, 17 de Junio de 2007. 99Si bien otras instituciones, como el Centro de Estudios Públicos, CEP, consultó sobre la Crisis del Gas, el CERC fue el que realizó un mayor número de mediciones en distintos años, lo que permite realizar una comparación. 100Un 13% responsabilizó al gobierno chileno, mientras que un 32% responsabilizó a ambos gobiernos. En el 2006, un 21% responsabilizó al gobierno chileno, mientras que un 18% a ambos gobiernos. Fuente: Barómetro CERC, Agosto del 2006. 101La opinión mayoritaria de los encuestados es que el manejo del gobierno chileno en este tema ha sido regular, siendo de un 42% en Julio del 2004 y de un 46% en Agosto del 2006. Quienes pensaron que lo hizo mal subieron de un 16%, en Julio del 2004, a un 28%, en Agosto del 2006. 102 Barómetro CERC, Agosto de 2006. 103 Barómetros CERC, Julio de 2007 y Abril de 2009.
58
En el caso de Argentina como país, en 2006 fue el año en generó
menor simpatía, al obtener un 9% de las respuestas sobre qué país de
América Latina le generaba más simpatía, resultados que entre 2007 y
2009 se mantuvieron entre el 12% y 14% 104. Donde sí se obt ienen
porcentajes mayores es respecto al país lat inoamericano con menor
simpatía en Chi le, pregunta en la que Argentina alcanzó en 2006 un 33%
de las respuestas, porcentaje que disminuye a un 26% y 25% en 2007 y
2008, para disminuir a un 13% en 2009 105
.
A nivel lat inoamericano, la Crisis del Gas t iene un impacto en la
conf ianza hacia Argentina como un exportador de gas. En 2006, según
datos de Lat inobarómetro, son los chi lenos quienes menos conf iaron en
Argentina como exportador de gas, con sólo un 20% de menciones “mucha
conf ianza” y “algo de conf ianza” 106, 22 puntos más abajo que la media de
Latinoamérica y 46 puntos menos que en Argentina, donde se alcanzó un
66% 107
104 Barómetros CERC, Agosto de 2006, Julio de 2007, Abril de 2008 y Abril de 2009.
.
105 Barómetros CERC, Agosto de 2006, Julio de 2007, Abril de Ïb2008 y Abril de 2009 106La pregunta fue la siguiente: “Para cada uno de los siguientes exportadores de energía, cuánto confía Ud. en que seguirán con sus compromisos de entregar energía a otros países? ¿Ud. diría que tiene, mucha confianza, algo de confianza, no mucha confianza o nada de confianza? Fuente, LATINOBARÓMETRO. Presentación “Oportunidades de Cooperación Regional: Integración y Energía. Datos Latinobarómetro 2006”. 24 de Abril de 2007. 107Esto no tiene que ver con la autopercepción que los argentinos tuvieron de sí mismos como país en la misma medición, que es bastante más baja, 39% de respuestas “muy buena” y “buena”.
59
CAPÍTULO 3: CONGRESOS DE CHILE Y ARGENTINA Y LA CRISIS DEL GAS
En la relación bi lateral, el pr incipal protagonismo reside en los
respect ivos Poderes Ejecut ivos, especialmente en la f igura del Presidente
de la Repúbl ica 1. Como ya se mencionó anteriormente, el espacio para un
protagonismo mayor de estas temáticas en la labor parlamentaria es
reducido, dadas las atr ibuciones que t iene el Presidente de la Repúbl ica
en la conducción de las relaciones internacionales 2, l imitándose la labor
parlamentaria en este plano a aprobar o rechazar de tratados 3. Desde un
punto de vista legal, en consecuencia, la part ic ipación de los Congresos de
Chile y Argentina en materia de relaciones internacionales, es bastante
acotada. Pese a el lo, en los últ imos años han exist ido espacios para la
acción del Congreso en materia de relaciones exter iores, como ocurr ió en
el caso chi leno tras la reforma consti tucional de 2005, en materia de
reservas a algún tratado 4. En el caso argentino, a diferencia de Chi le, en
su constitución sí se contemplan espacios para el Congreso en estas
materias, como en el nombramiento y remoción de personal diplomático 5.
También cuenta con atr ibuciones en materias que pueden afectar, de una
manera indirecta, las relaciones exteriores, como son sus facultades en
materia de comercio exterior 6, donde puede establecer derechos de
exportación e importación 7
.
Estas l imitaciones no implican que en determinados e importantes
episodios de la relación bi lateral los Congresos de ambos países hayan 1PARISH Randall Jr,. “Democrats, Dictators and Cooperation: The Transformation of Argentine ChileanRelations”, Latin American Politics and Society. Volume 48, Number 1, Spring 2006, p.145 2SILVA BASCUÑÁN, Alejandro. “Tratado de Derecho Constitucional. Tomo V, la Constitución de 1980. Gobierno”. Editorial Jurídica de Chile, Segunda Edición, Santiago, 2000, p.96 y 97. 3Constitución Política de República de Chile, Editorial Jurídica de Chile, 5ª Edición, Marzo de 1995., Artículo 50, Nº1. 4 Se le permite al Congreso sugerir reservas al Poder Ejecutivo mientras éste negocia un tratado, siendo al mismo tiempo obligado a informar al Poder Legislativo en caso del retiro posterior a alguna de las reservas efectuadas. PEÑA, Marisol, “La Reforma Constitucional de 2005 en Materia de Tratados Internacionales”, Estudios Internacionales, Nº151, Octubre-Diciembre 2005, p.50. 5Constitución de Argentina, Artículo 99, N°7. Senado de Argentina [En línea] <http://www.senado.gov.ar> [Último acceso, febrero de 2012] 6Constitución de Argentina. Op.cit. Artículo 75, Nº13. 7Constitución de Argentina. Op.cit, Artículo 75, Nº1.
60
tenido un importante protagonismo. Dos ejemplos en ese sentido fueron la
aprobación del Tratado de Paz y Amistad de 1984 en el Congreso de
Argentina, aprobado f inalmente por un voto y el trámite legis lat ivo del
Acuerdo sobre Campos de Hielos Sur, donde su aprobación sólo se logró
tras casi ocho años 8, y en el caso de Chi le se l legó al Tribunal
Const itucional, tras una impugnación presentada por 12 senadores de la
entonces oposición. Los par lamentarios habían sol ic itado el
pronunciamiento del Tribunal debía pronunciarse previamente “sobre la
admisibi l idad del precitado requerimiento, examinando si éste cumple con
los requisitos establecidos por el art ículo 82 de la Carta Fundamental” 9,
que establecía sobre la constitucionalidad de éste proyecto. Finalmente, el
Tribunal Const itucional rechazó esta petición por extemporánea 10, donde
se introducían nuevas indicaciones 11
. La Cr is is del Gas, al abordarse
desde una óptica sectorial, dejo espacios para la labor par lamentar ia, lo
que se dio especialmente en el caso de Chile.
La part ic ipación en asuntos internacionales de los Par lamentos,
aparece def inida en términos de apoyar la conducción que real iza el
presidente de la República 12
en estos temas, un concepto que va en la
l ínea de dar le una mayor legit imidad interna a la polít ica exterior del
Presidente, a part ir de la generación de un consenso interno en el
Congreso que l imita la apar ic ión de cr ít icas internas y de esta manera, se
le da una fortaleza a la posic ión de un país en este t ipo de materias.
Considerando las l imitaciones legales, descr itas en el punto anter ior,
resulta dif íc i l la ut i l ización de conceptos ut i l izados para estudiar la 8COLACRAI, Myriam. “La Política Exterior de la Argentina hacia los vecinos durante los ‘90”. Documento de Trabajo Nº1.Centro de Estudios Internacionales y de Educación para la Globalización (CEIG), Universidad del CEMA. Julio de 2004.[En línea] < http://www.cema.edu.ar>, p. 29-30 9“Requerimiento respecto del acuerdo entre la República de Chile y la República de Argentina para precisar el recorrido del límite desde el Monte Fitz Roy hasta el Cerro Daudet, como asimismo del artículo 1º de dicho Acuerdo”, Rol Nº288, 24 de Junio de 1999. Tribunal Constitucional de Chile. [En línea] < http://www.tribunalconstitucional.cl> [Último acceso, febrero de 2012 10 Ibid. 11 “Aprueba el Acuerdo entre la República de Chile y la República Argentina para precisar el recorrido del límite desde el Monte Fitz Roy hasta el Cerro Daudet, y sus Anexos I y II”, Boletín Nª2285-10, ingresado el 5 de Enero de 1999 y finalmente publicado el 22 de Julio de ese año. Sistema de Información Legislativa, Congreso Nacional. [En línea] <http://sil.congreso.cl> [Último acceso, febrero de 2012] 12Cámara de Diputados de Chile.[En línea] <www.camara.cl> [Último acceso, febrero de 2012]
61
actividad de los Poderes Legislat ivos 13. Un ejemplo en ese sentido es
medir el éxito y/o part ic ipación legislat iva, porque el lo impl icaría sacar
conclusiones a part ir de la producción de legislación, que en este caso, se
encuentra muy l imitada por las consideraciones recién expuestas. Si se
toma en cuenta un aspecto netamente cuant itat ivo, como sería el número
de inic iat ivas presentadas respecto a las relaciones chi leno-argentinas
durante la década de los 90’ es muy similar a la cant idad ingresadas entre
2000 y 2008 14
. Sin embargo, en el pr imer período las relaciones entre Chi le
y Argentina estuvieron en su mejor momento mientras el segundo se dio un
episodio como la Crisis del Gas. El lo implicaría, por ejemplo, que para
estudiar cómo se trató este evento en los Congresos de ambos países, sea
necesario ut i l izar otro t ipo de métodos. En este caso, se ut i l izará la
revis ión de inic iat ivas como proyectos de acuerdo/declaración, registro de
sesiones de en ambos Par lamentos y sus respect ivas Comisiones de
Relaciones Exter iores.
No se consideran los proyectos legis lat ivos, porque las inic iat ivas
legales que involucraron aspectos de la relación chi leno argentina no
tuvieron relación con la Cr is is del Gas, con la importante excepción de la
Ley Corta I I . En el caso del Congreso chi leno, entre 2004 y 2009
ingresaron 12 proyectos de ley con directa relación con la relación con
Argentina, presentados en su mayoría en el 2005 y en el 2006 15. De estas
inic iat ivas, nueve de el las se habían convert ido en leyes a 2009 16
13Respecto al trabajo legislativo, se utiliza la siguiente definición: éxito legislativo es la relación entre el número de iniciativas presentadas, sea por ejecutivo o legislativo, y las aprobadas. Respecto a participación legislativa, se utiliza la siguiente definición: relación entre las leyes aprobadas pertenecientes al Ejecutivo y al Legislativo y las aprobadas en total. Ambos conceptos fueron tomados de GARCÍA, Mercedes y SÁNCHEZ, Francisco. “Las comisiones legislativas en América Latina: una clasificación institucional y empírica”. Working Paper Nº 212, Institut de Ciències Polítiques i Socials. Barcelona, 2002. [En línea] < http://americo.usal.es/oir/legislatina/papers/ICPS212.pdf> [Último acceso, enero 2012], p.7.
, y en su
14Un total de 25 iniciativas fueron ingresadas en la década de los 90’ y 27 de ellas entre 2000 y 2008. Al respecto ver, Sistema de Información Legislativa, Congreso de Chile. [En línea] <http://sil.congreso.cl> [Último acceso, febrero de 2012] 15Entre 1990 y 2008, se presentaron 52 proyectos de ley, relacionados con Argentina. Sistema de Información Legislativa, Congreso de Chile [En línea] <http://sil.congreso.cl> [Último acceso, febrero de 2012] 16Una iniciativa fue aprobada entre 2004 y 2006. Se trata del acuerdo, Aprueba Acuerdo Especial en materia de sobrevuelos entre las Repúblicas de Chile y de Argentina y su Anexo N° 1, adoptados en Buenos Aires el 16 de diciembre de 1998, cuya promulgación está pendiente. Boletín 4541-10, Senado. Sistema de Información Legislativa, Congreso de Chile [En línea] <http://sil.congreso.cl> [Último acceso, febrero de 2012]
62
mayoría corresponden a la construcción de monumentos en homenaje a
f iguras eclesiást icas que inf luyeron en la relación entre ambos países,
como el ex Papa Juan Pablo I I , por su papel en el conf l icto de 1978, y el
ex obispo Francisco Valdés Subercaseaux. En el caso del Congreso de
Argentina, entre 2004 y 2006, se presentaron 22 proyectos de ley, ninguno
de el los relacionado con la cr is is gasífera, sino que principalmente a
materias de infraestructura.
A.
LA CRISIS DEL GAS VISTA A TRAVÉS DE INICIATIVAS NO
LEGISLATIVAS.
A diferencia de las mociones presentadas por parlamentarios, la
revis ión de éste t ipo de iniciat ivas resultó de mayor ut i l idad, pues es una
expresión del trabajo parlamentario que no t iene las l imitantes que sí
existen en el caso de proyectos legislat ivos en el ámbito de las
Relaciones Exter iores.
En el caso del Congreso de Chi le, fueron seis las inic iat ivas no
legis lat ivas –proyectos de acuerdo- presentadas entre 2004 y 2009 que
estaban relacionadas con la Cr isis del Gas, y la tramitación de éstos se
concentra en dos períodos muy acotados. El primero de el los es cuando se
inic ian los cortes de gas desde Argentina, en marzo de 2004. El primer de
éstos proyectos es inmediatamente anterior de las restr icciones en los
envíos y buscaba prior izar la rebaja imposit iva a autos que usaran gas
natural de combust ible 17, mientras que una segunda se presenta durante la
sesión especial dedicada por la Cámara el 31 de marzo de 2004, que
apuntaba específ icamente a impulsar nuevos proyectos de generación
eléctr ica que no se basaran en el uso de gas natural, que tuvo un apoyo
transversal 18
17 Proyecto de Acuerdo N° 364, “Gobierno priorice rebaja de impuesto a autos con gas”, presentado el 22 de Enero de 2004 y aprobado el 16 de Marzo de 2004, Cámara de Diputados de Chile, Legislatura N°350.
. Un tercer proyecto, que realizaba una cr ít ica a una idea del
18Proyecto de Acuerdo N°384, “Se adopten diversas medidas para evitar cortes o racionamiento en suministro de energía ante crisis del gas natural en Argentina”, del 31 de marzo de 2004, Cámara de Diputados de Chile, Legislatura 350. La iniciativa fue iniciativa de los diputados Carlos Vilches, Osvaldo Palma (RN);, Pablo Lorenzini, Zarko Luksic, Waldo Mora, Edgardo Riveros (PDC); Antonio Leal, Esteban Valenzuela (PPD); Isabel Allende y Francisco Encina (PS).
63
entonces Alcalde de Sant iago, Joaquín Lavín, al intercambiar con Bol ivia
de gas a cambio de una solución al diferendo marít imo, no alcanzó a
votarse 19
.
El segundo período en el cual se presentan inic iat ivas de este t ipo
que están relacionadas con la Cr is is del Gas ocurre durante julio de 2006,
en el contexto de la imposición de nuevos tr ibutos a las exportaciones
argentinas de gas a terceros países, las que afectaban básicamente a
Chile, en su condición de pr incipal mercado de dest ino. Se trata de una
serie de proyectos, entre aprobados y ret irados, que dan cuenta de las
diferentes opiniones respecto al manejo de la Cris is, donde las efectuadas
por la oposición se muestran más crít icas, planteando el f racaso de la
polít ica gubernamental de ‘desgasif icar ’ las relaciones bilaterales entre
ambos países, considerada como una ingenuidad f rente al gobierno
argentino y que sosteniendo que la salida a la Cr isis del Gas era judic ial y
no una negociación 20
.
Cuadro 9: Proyectos presentados en e l Congreso de Chile respecto a la cris is gasífera, 2004-2009 . 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total Proyec tos de Ley -- - - - - - - - - - - - - Proyec tos de Acuerdo
3 - - 3 - - - - - - 6
Total 3 3 6 Fuente: Bolet ín Estad ís t ico, Senado de Chile , www.senado.cl , y Sistema de Información Legisla t iva , h t tp / / s i l . congreso.c l
En el caso del Congreso de Argentina, las inic iat ivas no legislat ivas
corresponden a los proyectos de declaración y comunicación 21
19Proyecto de Acuerdo N°440, “Restar relevancia a declaraciones del Alcalde de Santiago sobre cambiar gas por mar”, del 08 de Junio de 2004, Cámara de Diputados de Chile, Legislatura 351. Retirado el 09 de Junio de 2004.
. Respecto a
la Cr is is del Gas, ésta estuvo presente en tres proyectos de declaración,
20Se trata de los siguientes proyectos: Proyecto de Acuerdo N° 164, “Solicita medidas que indica en relación con el suministro de gas natural comprimido desde Argentina a empresas chilenas”, y Nº166 ”Solicita a S.E. la Presidenta de la República medidas que indica en relación con la situación que se presenta actualmente con el gas“, los que fueron aprobados. El Proyecto de Acuerdo Nº165 “Solicita a S.E. la Presidenta de la República adoptar diversas medidas en relación con el suministro de gas desde Argentina”, fue rechazado. 21 Estos son definidos como expresiones de deseo y opiniones institucionales de cualquiera de las dos cámaras. MOLINELLI, Guillermo, PALANZA, Valeria y SIN, Gisela. “Congreso, Presidencia y Justicia en Argentina”. Fundación Gobierno y Sociedad. Buenos Aires, 1999, p. 504.
64
dos de ellos presentados en el 2004, aunque con un protagonismo menor
que al registrado en Chi le. En efecto, el pr incipal de éstos fue para
expresar la molest ia por la designación de Ignacio Walker como canci l ler
de Chi le 22, debido a una columna escr ita por éste en mayo de 2004, donde
formuló duras cr ít icas al just icial ismo, al que consideró verdadero
responsable de una polít ica que l levó a los cortes de gas 23. Si bien el
episodio no tuvo mayor impacto 24 y Walker no fue el único polít ico chi leno
que antes de asumir un ministerio había publicado cr ít icas muy duras hacia
este sector polít ico argentino 25, este caso tuvo una visibi l idad importante
en Argentina 26. Las inic iat ivas presentadas entre abri l y mayo del año
2004, mostraron una preocupación por el efecto de la Cr isis del Gas en
las relaciones bi laterales y fueron presentados en su mayoría por
diputados opositores 27
.
Respecto a proyectos de comunicación, que son inic iat ivas
presentadas desde el Senado argentino donde se piden informes al Poder
Ejecutivo, durante la Cris is del Gas, la principal característ ica de los
proyectos presentados fue el contexto en el que fueron ingresados a
tramitación, en momentos de gran vis ibil idad públ ica y que fueron
real izados por par lamentarios que representan a provincias exportadoras
22”La Honorable Cámara de Diputados de la Nación repudia las declaraciones del ahora canciller de la República de Chile por agraviar la más alta investidura del presidente de la Nación Argentina como así también la trayectoria democrática del Partido Justicialista”, Expediente N 6508-D-2004, Cámara de Diputados de Argentina, presentado el 6 de Octubre de 2004. 23 “Nuestros Vecinos Argentinos”, Columna de Ignacio Walker, “El Mercurio”, 6 de Mayo de 2004. 24 “Reconciliación de la Argentina con Chile”, La Nación, Buenos Aires, 19 de Octubre de 2004. [En línea] <http://www.lanacion.com.ar> [Último acceso, febrero de 2012] 25El ex ministro de Hacienda, Andrés Velasco, publicó una columna defendiendo los dichos de Walker y cuando asume el ministerio, no se da el mismo caso que con Ignacio Walker. “Walker tenía razón”, Revista Capital Nº143, 22 de octubre de 2004. Cuando asume como Ministro, se publican en Argentina estos dichos, pero no tienen el impacto de los realizados por Ignacio Walker. “Un ministro chileno afirmó que el PJ tiene "rasgos fascistas”. La Nación, Buenos Aires, 20 de Marzo de 2006. [En línea] <www.lanacion.com.ar> [Último acceso, febrero de 2012] 26“Se abrió un nuevo conflicto con Chile”, La Nación, Buenos Aires, 2 de Octubre de 2004. [En línea] <www.lanacion.com.ar> [Último acceso, febrero de 2012] 27Se trata del proyecto “Relaciones Diplomáticas con la República de Chile y otras cuestiones conexas. Pedido de Informes al Poder Ejecutivo”, N° de Expediente 1696-D-2004, presentado el 14 de abril y del proyecto “De Resolución de Emergencia Energética. Discrepancias con el gobierno de Chile. Pedido de Informes Verbales al señor Canciller y al señor Ministro de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios”, N° de expediente 2305-D-2004, Cámara de Diputados de Argentina. El primero fue presentado por un grupo de 6 diputados de la UCR y una de Frente Social de Catamarca. El segundo proyecto fue presentado por Guillermo Cantini, de Unión por Argentina, de la Capital Federal.
65
de gas natural.
La primera de estas inic iat ivas, es del 14 de Abri l de 2004, de
autoría de los senadores Pedro Salvatore (Neuquén) y Ricardo Gómez
(Salta), quienes representan a part idos polít icos locales, donde se expone
la necesidad de no escalar en una cris is mayor con Chile a f in de mantener
la conf ianza entre ambos países 28, valor que para ambos diputados estaba
en juego por el incumplimiento incurr ido, donde la ”conf ianza cuesta ganar la
pero fác i lmente se la p ierde. Por eso preocupa esenc ia lmente que la act i tud
asumida ante la c r is is energét ica que afecta a l país pueda der ivar en una les ión
de los vínculos armoniosos con Chi le. Es necesar io evitar que l leguen a un punto
de d if íc i l restablec imiento” 29. Lo mismo ocurre, en el caso del proyecto
ingresado por la senadora María Teresa Colombo, representante de una
provincia f ronteriza a Chi le e integrante de la comisión binacional
argentina-chi lena, donde se pide al gobierno argentino investigar si estos
recortes son responsabil idad de Argentina 30. Un tercer proyecto de este
t ipo es presentado a f ines del 2006, donde el pr incipal interés no es la
relación con Chile, sino que el impacto que tendría el acuerdo de Argentina
con Bol ivia tendría sobre la polít ica de comercial ización de Gas Natural de
ENARSA. A part ir de 2007, no se presentan proyectos de comunicación
relacionados con la Cris is del Gas 31
.
Cuadro 10: Proyectos presentados en e l Congreso de Argentina respecto a la cr is i s gasífera, 2004-2009 . Tipos de Proyecto 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total
28“Pedido de Informes al Poder Ejecutivo Nacional sobre las restricciones a las exportaciones de gas natural y de energía a las Repúblicas de Chile y Uruguay”, Expediente N°0894-S-04. Senado de Argentina. 29 Ibid. 30“Pedido de Informes al Poder Ejecutivo Nacional sobre la Situación Suscitada con la República de Chile, en relación con el supuesto incumplimiento de la Argentina, de acuerdo con la nación trasandina en relación a la provisión de gas”. N°de Expediente 1016-S-04, del 22 de Abril de 2004. Senado de Argentina 31Se trata del proyecto “Pedido de Informes al Poder Ejecutivo sobre diversos aspectos relacionados con el abastecimiento de Gas Natural desde la República de Bolivia”, N° de Expediente 4535-S-2006, presentado el 19 de diciembre de 2006. Senado de Argentina
66
Declaración 2 - - - - - - - - - - 2 Comunicación 3 - - 1 - - - - - - 4 Reso lución 2 1 1 - - - - - - 4 Total 7 1 2 - - - - - - 10 Fuente: H. Cámara de Diputados de la Nación, Argent ina. Secre tar ía Par lamentar ia .
B. LA CRISIS DEL GAS EN LAS SESIONES DE LOS CONGRESOS DE
CHILE Y ARGENTINA.
En el Congreso de Chile, la Cris is del Gas fue vista especialmente
por la Cámara de Diputados en una sesión especial 32
en marzo de 2004, a
la que concurr ió el entonces Ministro de Economía y Energía, Jorge
Rodríguez, donde se realizó una detal lada exposición de los recortes
implementados por el gobierno argentino.
En esta sesión, se hizo especialmente vis ible una postura más
cr ít ica a la labor del gobierno, sostenida especialmente por la oposición,
que sol ic ita un endurecimiento de la postura del gobierno chi leno y se
muestra cr ít ica f rente a la polít ica de ut i l izar gas natural argentino. Esta
vis ión se estructura en torno a los siguientes argumentos: a) Una falta de
f irmeza del gobierno chi leno f rente a su símil argentino. b) la falta de
previsión por parte del gobierno chi leno. La necesidad de endurecimiento
de la postura del gobierno hacia su símil argentino se expresa en la
siguiente intervención, siendo una postura expresada especialmente por
diputados de derecha: “Creo que e l Gobierno ha tenido una act i tud desganada,
débi l , por dec ir lo de a lguna manera. Porque los protocolos de acuerdos son para
cumpl ir los y se puede ex ig ir su cumpl imiento en e l caso de ser necesar io. De
acuerdo con e l lo , e l Gobierno debe exhib ir una act i tud dura. No puede ser que a
la pr imera vuelta, por un problema interno, Argent ina resuelva cor tarnos e l gas, y
que nosotros real icemos uno que otro pata leo, pero, al f ina l , nos quedamos sin
gas… Nuestro Gobierno no puede tener una act i tud débi l , n i aceptar que nos
pongan e l p ie enc ima o que hagamos las veces de fus ib le” 33
.
Respecto de esta falta de previs ión, esta postura es expresada
32Cámara de Diputados de Chile, Sesión Nº66, Legislatura Nº 350, 31 de Marzo de 2004 33Intervención del Diputado UDI, Cristián Leay, Cámara de Diputados de Chile, Sesión Nº66, Legislatura Nº 350, 31 de Marzo de 2004.
67
mayoritar iamente por parlamentarios de la entonces oposición, apuntando
al contexto interno de Argent ina y en la decis ión de importar Gas Natural
desde ese país. Esta postura que se expresa especialmente en la s iguiente
intervención: “Quedó en evidenc ia que nuestra matr iz energét ica no puede
depender de las art icu lac iones pol í t icas de un país vec ino, por muy amistosas
que sean nuestras re laciones y por mucha v is ión de futuro que tengamos en
conjunto con é l . Entendemos que, en e l caso de Argent ina, de nada s irve tener
f i rmados contratos a largo p lazo, que eventualmente podr ían servir de defensa
en este caso. Pensemos que, en los úl t imos dos años, Argent ina ha roto
práct icamente todos sus contratos in ternac ionales. Ha l legado a adeudar 80 mil
m il lones de dólares, lo que demuestra que no t iene n inguna d if icu ltad para dejar
de cumpl ir contratos internac ionales vál idamente celebrados” 34
.
Si bien la sesión real izada el 31 de Marzo de 2004 es la única
real izada exclusivamente para tratar el tema de la Cr is is del Gas, está
temática también aparece como un argumento, esgrimido en su mayoría
por parlamentarios de la oposición de la época, para apoyar polít icas en
favor de sus respectivos distr itos y para sostener una visión más crít ica
respecto a un proceso de mayor integración con Argentina. El ejemplo más
claro se da en el caso de la agricultura 35, donde la Cr isis del Gas fue
ut i l izada para sol ic i tar la apl icación de medidas como las bandas de
precios hacia el tr igo 36, especial interés para los agricultores, que son
actores muy importantes en los distr itos de los par lamentar ios sol icitantes,
que son de gobierno 37
34Intervención del Diputado UDI, Rodrigo Álvarez, Cámara de Diputados de Chile, Sesión Nº66, Legislatura Nº 350, 31 de Marzo de 2004
y de oposición. El siguiente párrafo sintet iza esta
situación: “La demanda del sector a las autor idades es que asuman la
35Intervinieron, los diputados Ramón Barros, Ignacio Urrutia, Juan Masferrer, Gastón von Mühlenbrock, Víctor Pérez, Javier Hernández, de la UDI; José Antonio Galilea, Francisco Bayo, Nicolás Monckeberg, René Manuel García, Rosauro Martínez (RN); Alejandra Sepúlveda, Sergio Ojeda, Eduardo Díaz (PDC); José Pérez (PRSD); Jaime Quintana, Guillermo Ceroni, Aníbal Pérez (PPD); Juan Pablo Letelier (PS). Todos ellos, representantes de distritos con una fuerte presencia de la Agricultura. Cámara de Diputados de Chile, Sesión 352, Legislatura 352, 16 de Marzo de 2005. 36 Ibid. 37“Vivimos como consecuencia del gobierno argentino que no cumple con su palabra empeñada, con los problemas del gas, del trigo, de la harina de trigo, del maíz y de las carnes blancas. Entonces, no nos vengan a decir que este problema es entre privados” Intervención de Diputada Alejandra Sepúlveda, Sesión 52, Legislatura 352, 16 de Marzo de 2005. “¿Por qué tenemos que aceptar que potencias extranjeras, como el país vecino y hermano, hagan internación de productos de manera solapada, compitiendo de manera desleal y provocando graves distorsiones en nuestro mercado?”. Intervención de Diputado Sergio Ojeda, Cámara de Diputados de Chile, Sesión 52, Legislatura 352, 16 de Marzo de 2005.
68
problemática provocada por Argent ina por cuanto se está bur lando e l espír i tu y la
letra del t ratado del Mercosur y, tal como se hic iera en e l caso del tr igo, se
establezca una salvaguarda a l ingreso de carnes b lancas argent inas, en tanto
pers is ta la s i tuac ión para corregir la d istors ión expuesta, dando así una potente
señal, tanto a los ac tores nac ionales como a los argent inos, de que en Chi le
somos leales a nuestros…. compromisos y que, por ende, los respetamos y
tenemos que hacer los respetar…. El Estado argent ino se ha caracter izado, con e l
correr de los años, por no respetar la palabra empeñada; pr imero fue e l laudo
arb i tral por las is las del Beagle, luego e l t r igo, e l gas. Ahora e l maíz a l no
respetar e l ar t ícu lo 6º del Tratado Mercosur, en e l cual e l Pres idente de ese país
estampó su f irma. ¡Quién sabe qué vendrá después! . . .Chi le, a nuestro entender,
quizás no se merece estar l igado a un soc io tan impredecib le y
vele idoso…Reconocemos en e l pr imer mandatar io e l manejo de la pol í t ica
exter ior, pero, por su intermedio, señor Pres idente, queremos pedir le a l
Pres idente de la República, don Ricardo Lagos Escobar, que revise la
convenienc ia de permanecer en e l Mercosur en las actuales condic iones” 38
.
En el caso del Senado, la Crisis del Gas no aparece en las sesiones
real izadas salvo muy excepcionalmente en la denominada hora de
incidentes, que es un espacio dentro de cada sesión en el cual cada
parlamentario manif iesta su opinión personal. El lo ocurre en el contexto
del aumento de retenciones aplicado por Argentina, en Jul io de 2006, y es
real izada por el entonces senador Sergio Romero (RN), donde el centro de
su argumento fue la existencia de una suerte de boicot entre Argentina y
Bol ivia, a causa del acuerdo para abastecerse de gas bol iviano 39. La Crisis
del Gas no vuelve a aparecer como tema, con la excepción de una cr ít ica a
la polít ica energética de Chi le real izada, tres años después, por el senador
UDI Jaime Orpis 40
38Intervención del Diputado UDI, Ramón Barros. Cámara de Diputados de Chile, Sesión 52, Legislatura 352, 16 de Marzo de 2005.
, donde la Cris is del Gas aparece no como un tema
39“Por una parte, Bolivia, en un convenio con Argentina, ha establecido normativas que constituyen un virtual boicot, al considerar el artículo 3° de ese instrumento una cláusula "candado", en la medida en que especifica que, "sin el acuerdo de las partes, no se podrá autorizar exportación de gas a terceros países". A su vez, se debe alertar a la opinión pública, ya que nuestro mayor proveedor domiciliario de gas natural deberá solicitar, el próximo año, que Argentina le renueve la autorización para importar dicho producto. Y esto debemos relacionarlo con lo declarado por el Ministro de Hidrocarburos boliviano, quien dijo que "Argentina no puede dar más autorizaciones de exportación a Chile mientras tengamos el tema marítimo abierto". Intervención del Senador RN, Sergio Romero. Senado de Chile, Sesión 29, Legislatura 354, 07 de Julio de 2006. 40 Intervención del Senador UDI, Jaime Orpis. Senado de Chile, Sesión 36, Legislatura 357, 29 de Julio de
69
principal, s ino como un antecedente.
Respecto al tratamiento de la cr is is gasífera en las sesiones del
Congreso de Argentina, en el caso del Senado, la información disponible
respecto a la Cr isis del Gas se remite a los proyectos presentados,
revisados en el punto anter ior. Este tema no fue tratado en sesiones
especiales dedicadas a ésta temática, sino que a través de intervenciones
personales de par lamentarios. En ese sentido, el efecto de la Crisis del
Gas en las relaciones bi laterales es mencionado por parlamentarios de
oposición, especialmente de la Unión Cívica Radical (UCR) 41 y son
real izadas a comienzos de la Crisis del Gas. La siguiente intervención es
la que mejor sintet iza esta postura: “Debemos ser ser ios a la hora de tomar
las medidas correspondientes. Nos l levó años reconstru ir la integrac ión con
Chi le. Inauguramos la d ip lomacia par lamentar ia, que removió los obstáculos que
se habían sembrado por los h ie los cont inenta les o los campos de h ie lo, como los
l lamaron. Fue un éx ito de la dip lomacia par lamentar ia. Asimismo, avanzamos en
la in tegrac ión minera con Chi le. Permit imos la real izac ión de contratos a
sectores pr ivados y les proveemos cas i ve int ic inco mi l lones de metros cúbicos
d iar ios cupif icados con un máximo de c inco mil lones tota les . Frente a el lo, la
mejor idea que t iene e l gobierno es in troduc ir en forma uni la tera l e l hecho nuevo
de la d isminuc ión en e l cumpl imiento de la remisión a un país con e l que nos
hemos integrado. Ni s iquiera le damos expl icac iones y tampoco tenemos la
d ignidad de avisar le que le vamos a reduc ir” 42
Salvo los casos excepcionales recién descr itos, para los
parlamentarios argentinos la Cr is is del Gas es vista no como un problema
de la relación entre Chile y Argent ina, sino como un problema interno que
entre los efectos que provoca, está la relación con Chile. Desde ésta
perspect iva, los problemas de abastecimientos son vistos como
2009. 41“Estamos incumpliendo con Chile sin explicar a ese país por qué no le cumplimos: por una cuestión técnica, por una cuestión política o porque estamos dispuestos a cortar el gas a los chilenos, poniendo en peligro la integración con ese país. El presidente Lagos dijo: "Se ha roto el cristal de la confianza en lo que significa la diplomacia presidencial entre la Argentina y Chile". Estos son dichos muy importantes a nivel presidencial, que se escuchan en América Latina” Intervención del diputado UCR Eugenio Breard. Cámara de Diputados, Congreso de Argentina. Reunión 6 - Sesion 5 - ordinaria (informativa) -14 de Abril de v2004. 42Intervención del diputado UCR Víctor Fayad. Cámara de Diputados, Congreso de Argentina, Reunión 6 - Sesion 5 - ordinaria (informativa) -14/04/2004.
70
consecuencia de la apl icación de una polít ica económica donde la falta de
una presencia estatal en el sector energético es una consecuencia del
proceso de pr ivat izaciones real izado durante la primera parte de la década
de los 90’.
Esta postura t iene dos argumentos centrales. a) La cris is gasífera
aparece como una consecuencia de la privat ización de la energía en los
90’ 43. b) La salida a la Cris is del Gas, pasa por la intervención estatal, a
part ir de una creación de una empresa estatal, ENARSA, y por la
nacional ización de los recursos energéticos. Las siguientes intervenciones
son las más representat ivas de estas posturas: “Hoy, en nuestra Argent ina e l
75 por c iento de la producc ión de petró leo… se concentra en cuatro compañías,
y lo mismo sucede con el 70 por c iento de la producc ión de gas natura l… La
mayor ía de e l las ha e jecutado una pol í t ica extract iva, de "chupar y l levarse" s in
buscar más; eso no interesa porque e l negoc io es tá en explotar b ien lo que se
t iene. Esto provocó una severa caída de las reservas de gas natura l” 44…”La
cr is is de este año es una consecuenc ia de larga data; no se produjo en los
ú lt imos t iempos, s ino que proviene de épocas pasadas en las que la ac t iv idad
h idrocarbur í fera tuvo un sesgo c laramente extract ivo…Hoy, resul ta
impresc indib le tomar decis iones para comenzar a explorar y buscar
acumulac iones y depós i tos de gas natura l en áreas fuera de las zonas
product ivas. Es muy d if íc i l lograr esto s in ins trumentos adecuados; la
exper ienc ia de estos años así lo ind ica. No se ha hecho nada y hay que hacer lo;
lo t iene que hacer e l Estado con ENARSA” 45
C. LA CRISIS DEL GAS EN LAS COMISIONES DE RELACIONES
EXTERIORES
Las Comisiones de Relaciones Exter iores, al ser una instancia
inst itucional del Congreso que se dedica al estudio de las relaciones
internacionales, es en pr incipio el pr incipal espacio donde se abordan
asuntos de este t ipo. Ésta actúa en el plano legis lat ivo a través de la
43Ibid. 44Intervención del diputado, Jesús Blanco Abel. Cámara de Diputados, Congreso de Argentina, Reunión 6 - Sesión 5 - ordinaria (informativa) - 14/04/2004. 45Ibid.
71
aprobación o rechazo de Tratados Internacionales, y por medio de una
labor f iscal izadora del Ministerio de Relaciones Exter iores. Al comparar el
trabajo de las Comisiones de Relaciones Exteriores, existe una mayor
dedicación a este tema en Chi le que en Argentina, donde no fue posible
hal lar un registro de las act ividades real izadas por esa instancia
parlamentaria. En el caso de Chile, lo que se pudo revisar fueron minutas
de reuniones, pues las actas de las Comisiones se encuentran bajo
reserva 46
.
Al considerar las caracter íst icas de las respect ivas Comisiones de
Relaciones Exter iores, una de las principales es un menor número de
integrantes en el caso chi leno: 13 integrantes en el caso de los diputados,
siendo un número aún menor en el caso de los senadores, con 5
integrantes. En el caso de los senadores argentinos, el número de
integrantes es de 15 y en el de los diputados, 42 miembros.
Una segunda característ ica es una mayor estabi l idad de los
integrantes de esta comisión en Chi le. Por el contrario, en el caso
argentino, se da una baja cantidad de congresistas que buscan cont inuar
en su escaño 47, lo que se relaciona con una baja tasa de reelección que
t ienen los parlamentarios en Argentina. Incluso, se da con mayor
f recuencia la renuncia al escaño para asumir otro cargo en el Poder
Ejecutivo. Tales fueron los casos de Jorge Taiana quien no alcanzó a jurar
como diputado cuando asumió la Canci l ler ía en diciembre de 2005, Jorge
Argüel lo, quien era Presidente de la Comisión de Relaciones Exter iores de
la Cámara de Diputados al momento de su renuncia, dejó su su escaño
para asumir la embajada argent ina ante la ONU. Finalmente está el caso
del ex Cancil ler Bielsa quien intentó renunciar al escaño aún antes de jurar
para asumir la embajada en Francia 48
46Entrevista realizada en enero de 2007 a Federico Vallejos, Secretario de Comisión de Relaciones Exteriores e Integración Latinoamericana, Cámara de Diputados de Chile.
, para f inalmente no asumir el cargo
47CERC, Informe de Prensa Encuesta “Trabajo y Vida Parlamentaria. Chile-Argentina”, Septiembre de 2005, [En línea] < http://www.cerc.cl/> [Último acceso, febrero de 2012] 48“Bielsa volvió a cambiar y ahora quiere ser Diputado”, La Nación de Buenos Aires, 08 de Diciembre de 2005 y “Pesó más la opinión pública”, La Nación, Buenos Aires, 08 de Diciembre de 2006. La Nación, Buenos Aires, 26 de Mayo de 1998. [En línea] <www.lanacion.com.ar> [Último acceso, febrero de 2012]
72
t ras su derrota en las elecciones para gobernador en Santa Fe durante
2007.
Esta mayor estabil idad implica una cuarta caracter íst ica, que es la
mayor experiencia que t ienen los parlamentarios chi lenos que integran
estas comisiones. En el caso de los senadores, la mayoría de sus
integrantes eran senadores exper imentados con al menos ocho años de
ejercic io, o que antes habían sido diputados antes de acceder a dicha
Cámara. En el caso de los senadores Jaime Gazmuri, Ricardo Núñez (PS),
Sergio Romero (RN) y Gabriel Valdés (PDC), se desempeñaban en sus
escaños desde 1990; Roberto Muñoz Barra (PPD), Jorge Pizarro (PDC),
Juan Antonio Coloma (UDI), que previamente habían sido diputados, eran
parlamentarios desde 1990. Una situación similar ocurre con los diputados,
quienes en su mayoría ya contaban con un período parlamentario de
ejercic io previo o al menos tenían exper iencia en cargos relacionados con
asuntos internacionales, como fue el caso de (PS) ex Director de
Planif icación del Minister io de Relaciones Exteriores, Jorge Tarud (PPD),
ex embajador y Renán Fuentealba (PDC), funcionario internacional.
En el caso argentino, si bien hay una menor exper iencia de sus
integrantes, s ituación que se condice con el contexto de un Parlamento
donde sus congresistas t ienen una menor permanencia en sus escaños, se
da la presencia en estas comisiones de exper imentadas f iguras de la
polít ica de ambos países. En el caso del Senado argent ino, destacan
Crist ina Fernández, quien a part ir de dic iembre de 2007 asume la
Presidencia de Argentina, Rodolfo Terragno, ex ministro de Alfonsín y De la
Rúa, y de los ex gobernadores Adolfo Rodríguez Saá y Carlos Reutemann,
En el caso de la Comisión de RR.EE. de la Cámara de Diputados, durante
este período de estudio entre los par lamentarios de mayor trayector ia
están Feder ico Storani, Ministro del Interior durante la Presidencia de De
la Rúa y parlamentario entre 1983 y 1999; Carlos Ruckauff, ex Ministro de
Isabel Mart ínez, ex Vicepresidente durante el gobierno de Carlos Menem y
Gobernador de Buenos Aires, y el ex Ministro de RR.EE. de la
administración de Néstor Kirchner, Rafael Bielsa.
73
Considerando las caracter íst icas mencionadas, especialmente el
menor número de parlamentarios por Comisión y una mayor exper iencia
parlamentaria, expl ican en parte que la cobertura que las Comisiones de
Relaciones Exter iores del Congreso de Chile hic ieran respecto a la Cr is is
del Gas Chi lena fuese mayor. Al igual que en el caso de los proyectos no
legis lat ivos y la act ividad en sala, el trabajo de estas instancias se
desarrol la pr incipalmente entre 2004 y 2006.
Al revisar las minutas de las sesiones real izadas, el detal le muestra
que éstas se inic ian junto a los cortes de gas, en 2004, concurr iendo a la
Comisión el subsecretario Cr ist ián Barros 49. Un segundo encuentro, a
comienzos de 2004, es citado el director jur ídico de la Canci l ler ía, Claudio
Troncoso, a dar explicaciones sobre los alcances jur ídicos de la s ituación
gasífera, en base al protocolo f irmado con Argentina 50. En el caso del
encuentro de Octubre del 2004 51, éste se desarrolla muy inf luenciado por
la cont ingencia, donde el recién asumido canci l ler, Ignacio Walker
concurre a la Comisión por la polémica que se generó en Argentina por una
columna per iodíst ica publicada en Mayo de 2004 donde cr it icó muy
duramente al Just ic ial ismo 52. Una cuarta citación ocurre en Noviembre de
ese año 53, con la concurrencia del Presidente de ENAP, Enrique Dávi la,
para ser consultado por la situación energética a part ir de la baja en las
exportaciones de gas argentino. La Crisis del Gas no vuelve a ser un tema
hasta agosto de 2006 54
49Comisión de Relaciones Exteriores e Integración Latinoamericana, Cámara de Diputados de Chile, 31 de Marzo de 2004.
, cuando concurre el embajador en Argentina, Luis
Maira, a dar cuenta de la apl icación de sobretasas impuestas por el
50Comisión de Relaciones Exteriores e Integración Latinoamericana, Cámara de Diputados de Chile, 8 de Junio del 2004. 51Comisión de Relaciones Exteriores e Integración Latinoamericana, Cámara de Diputados de Chile, 19 de Octubre del 2004. 52 Cuando fue designado Ministro de Relaciones Exteriores, a fines del 2004, la prensa argentina publicó una columna suya escrita cinco meses antes en El Mercurio donde criticaba en duros términos al justicialismo, a propósito de las restricciones de gas desde Argentina. El episodio motivó fuertes críticas desde el gobierno de Kirchner. 53Comisión de Relaciones Exteriores e Integración Latinoamericana, Cámara de Diputados de Chile, 31 de Noviembre del 2004. 54Comisión de Relaciones Exteriores e Integración Latinoamericana, Cámara de Diputados de Chile, 8 de Agosto del 2006.
74
gobierno argentino a las exportaciones de gas durante el mes anterior.
En el caso de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, en
el 2004, fueron emit idos 31 informes, siendo 30 de ellos relacionados con
convenios y uno relacionado con la gest ión inst itucional del Minister io de
Relaciones Exteriores. Uno de el los, t iene que ver con la relación con
Argentina y es en materia de intercambio de presos 55
. Cabe señalar que,
en el período estudiado, la act ividad de la Comisión del Senado fue
esencialmente legis lat iva. Por tanto, lo que se señala a continuación
fueron aquel las sesiones no dedicadas al estudio legis lat ivo de proyectos
de ley.
En el 2004, de 35 sesiones, en 31 de ellas se trataron temas
legis lat ivos. Respecto a Argentina, el 6 de abri l la Comisión trató el tema
del las restr icciones en las exportaciones de gas argentino 56. En relación a
temas internacionales específ icos, el tema de la sesión se nombra sólo de
manera general. Por ejemplo, en las sesiones del 7 de enero 57, 2 58 y 5 59
de
marzo, a materias de interés de la Comisión. El 04 de agosto, se recibe a
la Ministra Alvear “quien se ref ir ió a sucesos de actual idad nacional” y el
19 de octubre a Ignacio Walker donde se analizó las anal izó “ las
relaciones internacionales de Chile”.
En el 2005, en sesión real izada el 16 de junio, concurre a la
Comisión el Subsecretario de Relaciones Exter iores a exponer el escenario
55 Boletín 3373-10 y actualmente D.S. Nª55, publicado en el Diario Oficial el 30 de Junio de 2005. 56Asisten del Ministerio de Relaciones Exteriores: La Ministro, señora María Soledad Alvear; El Jefe de la División Jurídica, señor Claudio Troncoso; El Director de América del Sur, señor Roberto Ibarra; La Directora Nacional de Fronteras y Límites del Estado, señora María Teresa Infante; El Jefe del Departamento Mercosur, de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales, señor Mario Benavente. De la Comisión Nacional de Energía: El Jefe del Área Hidrocarburos, señor José Antonio Ruiz. De la Oficina de Enlace del Congreso Nacional: El Coordinador, señor Mariano Fontecilla. 57Asisten Ministerio de Relaciones Exteriores: La Ministro, señora María Soledad Alvear; El Jefe de la División Jurídica, señor Claudio Troncoso; El Director de Planificación, señor Marcelo Díaz. De la Oficina de Enlace del Congreso Nacional: El Coordinador, señor Mariano Fontecilla. 58Asisten el Ministerio de Relaciones Exteriores: El Subsecretario, Cristián Barros; El Jefe de la División Jurídica, Claudio Troncoso; La Jefe de Gabinete del señor Subsecretario, Gloria Navarrete. 59Asisten del Ministerio de Relaciones Exteriores: El Subsecretario, Cristián Barros, El jefe de la División Jurídica, Claudio Troncoso. De la Oficina de Enlace del Congreso Nacional: El Coordinador, Mariano Fontecilla.
75
de las restr icciones al suministro energético 60
, asist iendo el 10 de julio de
ese año la Ministra de Energía, interpretándose en el mismo sentido la
concurrencia en agosto del embajador en Buenos Aires, Luis Maira.
D. LA CRISIS DEL GAS Y LA ACTIVIDAD DE GRUPOS
INTERPARLAMENTARIOS.
Este t ipo de instancias son un espacio de trabajo entre
parlamentarios, donde, en principio, sería fact ible desarrol lar algún t ipo de
trabajo e intercambio de opiniones de respecto a la relación bi lateral. En
Chile, éstas se denominan Grupos Interparlamentar ios, mientras que en
Argentina se nombran como Grupos Par lamentarios de Amistad, los que se
constituyen a través de las respectivas Cámaras de Diputados. Otras
instancias de trabajo con congresistas de otros países se da en el marco
de instancias de trabajo mult i laterales, como el Parlat ino o la Unión
Interparlamentaria Mundial, dónde la presencia de de una agenda bilateral
es reducida.
Este t ipo de espacios se dentro de la “diplomacia parlamentaria”, un
concepto teór icamente no muy desarrollado, donde las principales
referencia encontradas, documentos escr itos por los parlamentarios 61, que
van en la l ínea que la Diplomacia Par lamentaria se enmarca como una vía
complementaria, lo que se expl ica como una señal de cautela de no
interferir en un ámbito esencialmente del Poder Ejecut ivo y al mismo
t iempo, como una aspiración de poder ver reconocidos sus intereses en
materias de este t ipo, mediante funciones tradic ionales del trabajo
parlamentarios, como la representación de intereses 62
60El sitio del Senado consigna la reunión de la siguiente forma: “La Comisión escuchó la exposición del señor Subsecretario de Relaciones Exteriores y las intervenciones de los demás invitados, en relación con el nuevo escenario que se presenta con la importación del gas proveniente de Argentina”.
y el control de la
61“La Diplomacia Parlamentaria”, Federico Trillo-Figueroa, publicada en El País, Madrid, 2 de Febrero de 1997. Federico Trillo-Figueroa fue diputado del Partido Popular de España, Presidente del Congreso de los Diputados y Ministro de Defensa de José María Aznar. [En línea] <www.elpais.com> [Último acceso, febrero de 2012]. 62“Los instrumentos clásicos de la diplomacia -las cancillerías y las embajadas- no pueden abarcar por sí solos los múltiples canales de intercambio que ofrece la compleja y variada realidad internacional de nuestros días. En un mundo globalizado e interdependiente, los Estados se relacionan constantemente a través de una infinidad de canales de muy diversa naturaleza. Los Gobiernos ya no son los agentes únicos de los procesos
76
gestión del gobierno 63
.
El ingreso a un Grupo Interparlamentar io se expresa a través de una
sol ic itud elevada por el diputado a la Comisión, sol ic itando su
incorporación. De acuerdo a la reglamentación que se da la Cámara, se
establece un máximo de cuatro Diputados por Bancada, o por el número
proporcional a la representación parlamentaria que las Bancadas
Parlamentarias convengan al inicio de cada período legislat ivo, pudiendo
un par lamentar io integrar hasta cuatro Grupos Interparlamentarios
Binacionales. Actualmente, el Grupo Interparlamentario Chileno Argentino
está presidido por el diputado PS Marcelo Díaz, e integrado en total por 14
diputados pertenecientes a todas las colect ividades presentes en la
Cámara de Diputados 64
.
En el caso de los Grupos Par lamentarios de Amistad argent inos, el
reglamento de trabajo interno es similar al chi leno, con diferencia, por
ejemplo, en que son integrados por parlamentar ios de ambas cámaras.
Existen 31 grupos parlamentarios de Amistad, de los que 28 son con
países, uno con un grupo de naciones (países árabes), un organismo
internacional (UNESCO) y un par lamento supranacional (Parlamento
Europeo).
A 2011, en ese l istado, no existe un grupo parlamentario de amistad
de intercambio y de comunicación entre los pueblos”, Ibid. 63“En primer lugar, tienen a su favor una mayor pluralidad en la representación -lo que les dota también de una notable permanencia- y menor formalismo, hechos que contrastan con los rasgos tradicionales de la diplomacia clásica y que actúan como un complemento ideal de la misma. Además, actúa como factor dinamizador de las relaciones bilaterales, pues, manteniéndose en estrecha coordinación con la diplomacia gubernamental" pone a disposición de los ciudadanos y de las administraciones respectivas un instrumento para la canalización y realización de numerosos intereses, bien sean comerciales culturales o políticos. Dicho en otros términos, llega allí donde en ocasiones no puede llegar la diplomacia clásica, permanece por encima de los avatares políticos de los distintos Gobiernos y, además, como ha señalado lúcidamente Philippe Séguin, presidente de la Asamblea Nacional francesa, permite realizar el control sobre el Ejecutivo; allí donde el Ejecutivo llegue allí ejercerá, el Parlamento su control.” 64Actualmente, integran este grupo, los diputados UDI Gonzalo Arenas, Andrea Molina, Iván Moreira y Mónica Zalaquett; Roberto Delmastro y José Manuel Edwards, de RN; Eduardo Cerda y René Saffirio (PDC); Carlos Abel Jarpa, PRSD; Marco Antonio Núñez y Jorge Tarud, PPD; Marcelo Díaz, PS; Guillermo Tellier, PC; Miodrag Marinovic, sin militancia. Cámara de Diputados de Chile, [En línea] <www.camara.cl> [Último acceso, febrero de 2012].
77
con Chi le 65, constituyéndose como una instancia similar la Comisión
Parlamentaria Conjunta Argentino-Chi lena, creada en agosto de 1991, en
el contexto de la Declaración Presidencial Conjunta, durante la vis ita del
Presidente Aylwin a Argentina. El trabajo de esta comisión no ha tenido un
efecto mayor en el desarrol lo de la cr is is gasífera. De hecho fue un tema
ausente y en una sesión realizada en 2005, cuando la cr isis estaba en
pleno desarrol lo, la mención al tema energético fue para apoyar la
construcción de un ani l lo energét ico a nivel sudamericano 66
.
Finalmente, un últ imo aspecto a considerar es la act ividad que
real izaron a t ítulo personal los propios parlamentarios, la que sólo puede
considerar las gest iones que los propios legis ladores dan a conocer. El
único caso que tuvo public idad fue el viaje a Buenos Aires de una
delegación del Part ido Social ista, encabezado por los senadores Jaime
Gazmuri y Camilo Escalona, quienes realizaron gest iones ante autor idades
argentinas, como la entonces pr imera dama Crist ina Fernández y el Jefe
de Gabinete Alberto Fernández, las que tuvieron bastante publ ic idad al
mostrar como logros un compromiso de asegurar el abastecimiento de gas
domici l iar io en Chi le 67. Las interpretaciones respecto de este viaje fueron
básicamente per iodíst icas, donde se muestra una señal de molest ia hacia
la labor del Ministerio de RR.EE. en este tema 68 y a la presencia de
agendas paralelas entre el embajador de Chile en Argentina, Luis Maira y
el Ministro de RR.EE en materia de polít ica exterior 69
.
Mención aparte es el caso del ex senador PDC Adolfo Zaldívar, quien
pese a no integrar la Comisión de RR.EE. del Senado y no pertenecer a un
Grupo Interparlamentario, fue destacado por los propios parlamentar ios
consultados como una referencia importante en aspectos l igados a la
65 Cámara de Diputados de Argentina. [En línea] <www.diputados.gov.ar> [Último acceso, febrero de 2012]., 66Acta de la Reunión Bilateral Comisión Interparlamentaria Chileno-Argentina. Julio de 2005. [En línea] <http://www.subdere.cl> [Último acceso, marzo de 2010]. 67“La primera dama irá a Chile en octubre”, La Nación, Buenos Aires, 27 de Mayo de 2007. [En línea] <www.lanacion.com.ar> [Último acceso, febrero de 2012] 68“La diplomacia paralela que visó Bachelet”, La Tercera, 3 de Junio de 2007, 69“Esto no da para gas”, Columna de Patricio Navia, La Tercera, 3 de Junio de 2007.
78
relación entre Chi le y Argentina 70. Este l iderazgo se da a part ir de su
trayectoria parlamentaria, e incluso previa ser senador, presidiendo entre
1985 y 1988 el Foro de Integración Polít ica Chileno-Argentino 71. Presidió
durante 14 años la Comisión Interparlamentaria compuesta por
legis ladores de ambos países 72
y fue senador durante 16 años por la
Región de Aysén, que dadas sus caracter íst icas geográf icas, junto a la de
Magal lanes, es la que t iene una mayor vinculación con Argent ina.
E. OTROS PROYECTOS LEGISLATIVOS. EL CASO DE LA LEY N°20018.
Como se mencionó al comienzo de éste capítulo, durante el período
investigado, el Congreso sí tuvo una part ic ipación importante en el
transcurso de la Cr isis del Gas en un proyecto que no la abordó desde el
punto de vista de las cas de relaciones exter iores, pero que sí fue
determinante en la polít ica que adoptó Chi le para sal ir de la Cris is del Gas.
Fue el caso de la Ley Nº20018, Ley Corta I I . Como se mencionó en el
capítulo anter ior, esta normativa buscó, a través de la incent ivar el
desarrol lo de nuevas inversiones en el sector, especialmente que hic ieran
viable la generación de proyectos alternativos al gas natural argentino,
específ icamente el GNL.
Dentro de los aspectos que involucraba este proyecto, se tomará la
disposición que restr ingía la concentración de las importaciones de gas
natural desde un mismo país, estableciendo en el art ículo 3°, que las
compras desde un solo país no debían superar el 85% del total
importado 73
70En el marco de la presente tesis, se entrevistó en enero de 2007 a un grupo de parlamentarios que pertenecían a sus respectivas Comisiones de RR.EE., que son los siguientes: Iván Moreira (UDI) y Marcelo Díaz (PS), diputados; Juan Antonio Coloma (UDI), Jorge Pizarro (PDC) y Carlos Kuschel (RN). En el caso de éste último, si bien no pertenecía a la Comisión de RR.EE., sí se había desempeñado en similar instancia en la Cámara de Diputados.
. Esta disposición es la que tocaba más directamente la Cr is is
71Reseñas biográficas parlamentarias, Biblioteca del Congreso Nacional, Chile. [En línea] <www.bcn.cl> [Último acceso, marzo de 2012] 72Aspecto que él mismo destaca en su currículum como actual embajador en Argentina. Embajada de Chile en Argentina [En línea] <http://chileabroad.gov.cl/argentina/> [Último acceso, marzo de 2012] 73“Mensaje de S.E. el Presidente de la República con el que inicia un Proyecto de Ley que introduce modificaciones al marco normativo que rige al sector eléctrico”, 11 de Marzo de 2005. en Historia de la Ley Nº 20.018. Op.cit, p10.
79
del Gas, además fue la que provocó mayor controversia y mostró la
principal inf luencia del Congreso, en este caso de Chile, en el desarrol lo
que adquir ió la Crisis del Gas.
Para el Ministro de Energía, Jorge Rodríguez, la adopción de esta
medida buscaba ref lejar la s ituación part icular del gas natural, que es un
recurso muy dist into a otras importaciones, debido a que era un producto
excepcional e incluso estratégico y de dif íci l sust itución, dist into a otros
productos disponibles en el mercado. Ello hacía urgente disponer de uno o
más productos alternativos, así como contar con un proveedor alternat ivo,
permit iendo un margen, del 15% al menos, que proviniese de un segundo
país proveedor. Esta l imitación respondía a una consideración de
“seguridad nacional” que el mercado no sat isfacía y que, por tanto, el
Estado debía imponer la obl igación de tener la opción de sustituir, al
menos en un 15%, al proveedor que ha fallado 74
.
Esta medida fue muy cuestionada por los parlamentarios de la
entonces oposición y representantes empresar iales y de centros de estudio
l igados a part idos polít icos de oposición que fueron invitados a las
Comisiones de Minería y Energía de ambas Cámaras 75
74“Informe de la Comisión de Minería y Energía acerca del Proyecto de Ley que modifica el marco normativo del sector eléctrico”, Cámara de Diputados. Cuenta en Sesión 62, Legislatura 352, 08 de abril, 2005. En Historia de la Ley Nº 20.018. Op.cit, p26.7-28
. Los principales
75A las comisiones de ambas cámaras asistieron principalmente ejecutivos de las principales empresas del sector eléctrico. En menor proporción, asistieron representantes gremiales de distribuidoras de gas natural, con la excepción de Gas Atacama, que asistió al Senado. También fueron citados a ambas cámaras representantes de Methanex. En el caso de los centros de estudios, sólo fueron citados los Institutos Libertad y Desarrollo y Libertad, ligados a la UDI y RN respectivamente. Las siguientes personas concurrieron a la Comisión de Minería de la Cámara de Diputados: Vivian Blanlot , consultora (ex Directora de la Comisión Nacional de Energía); Felipe Cerón y Juan Ricardo Inostroza (GENER); Mario Donoso Aracena (CGE Distribución); Claudio Iglesis y José Venegas (ENDESA); Rafael López, Gonzalo Vial, Guillermo Pérez, y Cristián Núñez (Chilectra); Cristián Arnolds, Sergio Barrientos y Juan Edgardo Goldenberg (Chilectra); Emilio Pellegrini (Colbún); Jorge Brahm y Gustavo Riveros, (Sociedad Austral de Electricidad S.A); Lodewijk Verdeyen, Juan Clavería y José Antonio Urrutia (Electroandina); Cristián Arnolds, Eugenio Araya, Alfonso Toro, Rafael Salas y Jorge Brahm (Asociación de Empresas de Servicio Público A.G.); Carlos Cortés y Gonzalo Palacios, (Asociación de Empresas Distribuidoras de Gas Natural);Renato Agurto y María de la Luz Domper (Instituto Libertad y Desarrollo); Rodolfo Krause, Paul Schiodtz, Francisco Ajenjo y Roberto Peralta (Methanex Chile). Fuente: PRIMER INFORME COMISIÓN DE MINERÍA, Cámara de Diputados. Fecha 08 de abril, 2005. Cuenta en Sesión 62, Legislatura 352. En Historia de la Ley Nº 20.018. Op.cit, p20. En el del Senado, el detalle de es el siguiente: Carlos Cortés y Gonzalo Palacios (Asociación de Distribuidores de Gas Natural); Cristián Arnolds, Sergio Barrientos, Gustavo Riveros, Guillermo Pérez del Río, Alfonso Toro, y Juan Contreras, Gabriel Fierro, Cristián Núñez, Eugenio Araya y Rafael Salas
80
argumentos fueron la necesidad de no intervenir el funcionamiento del
mercado y la posibi l idad que este acto const ituyese un precedente que
fortaleciera la postura argentina en una eventual sal ida jur ídica a la Cris is.
Respecto a las restr icciones al modelo de l ibre mercado, el pr incipal
punto de discordia fue la imposición de cuotas de importación, que se
argumentó como una distorsión a la economía de mercado 76, además de
constituir un incumplimiento y violación del Protocolo N°2, en que no se
permite una discriminación de mercado. Esta medida atentaría, desde esa
perspect iva, la l ibre decisión de cada empresa para proveerse 77 e
introducir ía distorsiones entre los actores de la industr ia 78, además de
constituir un precedente que l leve a un cuestionamiento más general sobre
el modelo económico 79
.
Durante la discusión parlamentar ia, desde el punto de vista opositor,
el rechazo a establecer una cuota de importaciones se sustentó la postura
de defender a las empresas del sector de una medida considerada
discr iminator ia 80
(Asociación de Empresas deServicio Público A.G.); Claudio Iglesis (ENDESA); Luis Felipe Cerón (GENER); Francisco Courbis (Colbún); Rodolfo Krause, y Paul Schiodtz (Methanex Chile); Rudolf Araneda, José Miguel Bustamante y Gonzalo Venegas (GAS ATACAMA); María de la Luz Domper y Rodrigo Deleveau (Instituto Libertad y Desarrollo); Rodrigo Correa (Instituto Libertad) Fuente: PRIMER INFORME DE COMISIÓN DE MINERÍA Senado. Fecha 19 de abril, 2005. Cuenta en Sesión 45, Legislatura 352. En Historia de la Ley Nº 20.018. Op.cit, p159.
. Se est imó que esta imposición sería errada porque el
desabastecimiento de gas natural, más que por la falta de previs ión de las
empresas del sector, se debió a situaciones que escaparon a ellas y que
fueron más bien responsabi l idad del gobierno chileno, por no antic iparse a
un conf l icto que, en opinión de lo oposición, era evidentemente
76Intervención del Diputado UDI Cristián Leay. Cámara de Diputados. Legislatura 352, Sesión 62. Fecha 12 de abril, 2005. En Historia de la Ley Nº 20.018. Op.cit, p127-128. 77Intervención Diputado RN, Mario Bertolino. Cámara de Diputados. Legislatura 352, Sesión 62. Fecha 12 de abril, 2005. En Historia de la Ley Nº 20.018, Op.cit, p132 78Intervención Carlos Cortés (Asociación Distribuidores Gas Natural AG). Primer Informe de Comisión de Minería Senado. Fecha 19 de abril, 2005. Cuenta en Sesión 45, Legislatura 352. En Historia de la Ley Nº 20.018. Op.cit, p168-169. 79Intervención Rodrigo Deleveau, Instituto Libertad y Desarrollo. PRIMER INFORME DE COMISIÓN DE MINERÍA Senado. Fecha 19 de abril, 2005. Cuenta en Sesión 45, Legislatura 352. En Historia de la Ley Nº 20.018. Op.cit, p174 80Intervenciones Senadores Evelyn Matthei y Jaime Orpis (UDI). Senado. Legislatura 352, Sesión 47. Fecha 20 de abril, 2005. Discusión general. En Historia de la Ley Nº 20.018. Op.cit, p237 y 238.
81
predecible 81 y sobre todo, por culpa del gobierno argentino. El s iguiente
argumento del Senador UDI Carlos Bombal i lustra este punto: “…la
d iscr iminac ión es un problema muy de fondo. La cuest ión no estr iba en
determinar s i se culpa o no a l grande. Las generadoras han hecho esfuerzos muy
importantes prec isamente porque estaban operando sobre la base de que los
contratos se iban a respetar y de que e l abastec imiento de gas no se
cortar ía….no podemos mirar la s i tuac ión desde la perspect iva de que aquí hay
grandes y poderosos que quieren eludir su responsabi l idad mientras otros están
sufr iendo. ¡No! El problema es de enorme complej idad porque nos cambiaron las
reglas del juego. Acá se procedió de buena fe; los protocolos fueron f irmados
sobre esa base; se h ic ieron invers iones mil lonar ias para abastecer con gas
natura l a nuestro país y traer energía más barata, y todo eso cambió. Por e l lo
estamos abocados a la ley en proyecto, que, en mi concepto, debe ser mirada
desde una ópt ica muy d is t in ta de la cons istente en acusar, como se está
hac iendo ahora, a los grandes que no quieren afrontar sus responsabi l idades ” 82
.
Esta medida considerada discriminator ia también se vería ref lejada
en la normativa que obl igaba a las empresas a asegurar el abastecimiento
de gas natural, por verse afectadas por una medida que no regir ía para
otro t ipo de proveedor. La respuesta del Ministro Rodríguez Grossi, apuntó
a que el mercado del gas natural era un mercado que ya en la práct ica
estaba intervenido por el gobierno argentino y que era una si tuación donde
el mercado no se movía sólo con los precios, sino con las regulaciones
internas. Su respuesta apunta a que esta medida reconoce una situación
en que el mercado argentino no es capaz de abastecer totalmente de gas
natural a Chi le y que protege al país de una situación como ocurr ida en la
Cris is del Gas, al asegurarle una parte importante de gas natural
proveniente de otro mercado 83
81Intervención Senadora Evelyn Matthei (UDI). Senado. Legislatura 352, Sesión 47. Fecha 20 de abril, 2005. Discusión general. En Historia de la Ley Nº 20.018. Op.cit, p237 y 238.
. Para el senador PDC Edgardo Boeninger, el
proyecto recoge un elemento central de la Cr is is del Gas, en el sent ido que
ésta no es sólo un asunto que puede ser atr ibuido a la polít ica de precios
del gobierno argentino, sino al hecho de la inexistencia de reservas de gas
82Intervención Senador Carlos Bombal (UDI). Senado. Legislatura 352, Sesión 47. Fecha 20 de abril, 2005. Discusión general. En Historia de la Ley Nº 20.018. Op.cit, p241. 83Intervención Ministro Jorge Rodríguez Grossi. Cámara de Diputados. Legislatura 352, Sesión 62. Fecha 12 de abril, 2005. En Historia de la Ley Nº 20.018. Op.cit, p139-140.
82
natural y que al ser Argentina el único aprovis ionador, el abastecimiento
seguir ía siendo impredecible. Para Boeninger, la norma resultaba de gran
importancia porque iba en la dirección de lograr una mayor seguridad en el
aprovis ionamiento, lo que requería inversiones sobre la base de fuentes
energéticas de mayor costo que el gas argentino 84
.
Una segunda cr ít ica apuntó a que Chi le, de introducir una restr icción
a las importaciones estar ía compromet iendo una eventual defensa jur ídica
y descreditar ía la postura del país en esta cris is 85, por cuanto estar ía
dando argumentos a la postura argent ina de un incumplimiento de l Acuerdo
de Complementación Económica Nº16, que en su art ículo 1 y 3 no habrían
restr icciones tanto a las exportaciones como a las importaciones 86 y que
incluso daría pie para que se tomasen medidas de ese t ipo contra las
exportaciones chilenas, poniendo en pel igro el modelo de desarrollo de
Chile, basado en la apertura externa de la economía 87. Desde el punto de
empresar ial, esta restr icción se consideraba atentator io contra empresas
que invirt ieron dentro de ese marco regulator io 88
.
Detrás de estos argumentos, también estaba la expectat iva que los
envíos Argentina volvieran a la s ituación anterior. El siguiente argumento
del Senador Orpis i lustra ese punto: “¿Qué d ispone e l proyecto para
d ivers if icar las fuentes energét icas? Establece contratos a 15 años, lo que va a
permit ir internal izar todas las s ituac iones de r iesgo que se v iven en Argent ina y
e l resto de los países. De hecho, el prec io de nudo subirá muy próximamente: en
15 días más. Con e l lo se hará más compet i t ivo otro t ipo de combust ib le. Señor
Pres idente, como decía, Chi le es l imítrofe con nac iones productoras de energía.
Entonces, ¿por qué poner esta l im itac ión s i por otras vías se puede lograr la
84Intervención Senador Edgardo Boeninger (PDC). Senado. Legislatura 352, Sesión 47. Fecha 20 de abril, 2005. Discusión general. En Historia de la Ley Nº 20.018, Documento Biblioteca del Congreso de Chile, www.leychile.cl, p241-242. 85Intervención del Diputado UDI Cristián Leay. Cámara de Diputados. Legislatura 352, Sesión 62. Fecha 12 de abril, 2005. En Historia de la Ley Nº 20.018, Op.cit, p128. 86 Intervención Senador (UDI), Jaime Orpis. Senado. Legislatura 352, Sesión 47. Fecha 20 de abril, 2005. En Historia de la Ley Nº 20.018. Op.cit, p248. 87Ibid, p247. 88Intervención Rudolf Araneda (Gas Atacama). Primer Informe de Comisión de Minería Senado. Fecha 19 de abril, 2005. Cuenta en Sesión 45, Legislatura 352. En Historia de la Ley Nº 20.018. Op.cit, p187.
83
divers if icac ión s in afectar nuestro modelo expor tador?” 89
.
En un sentido contrario, el senador PS Ricardo Núñez argumentó
que la situación en Argentina hacía inviable un cambio de escenario,
porque la inexistencia de reservas que hic ieran sostenible la exportación.
El lo hace, en su opinión, que medidas que incent iven medidas que apunten
a aumentar las inversiones en Chi le que diversif iquen la matr iz energética
resulten esenciales, medidas que, a su juic io, no debieran generar ningún
problema con otro país, porque el texto en anál is is no está referido a
Argentina, sino a cualquier nación que nos pueda proveer de medios
energéticos. Respecto a eventuales medidas contra las exportaciones
chi lenas, argumenta incluso que en los tratados de l ibre comercio Chi le
estuvo de acuerdo con que algunas de sus exportaciones sufr ieran
restr icciones en algunos países, incluso con la imposición de cuotas 90
.
El art ículo que imponía esta restr icción a las importaciones de gas
natural fue rechazado en el Senado, lo que l levó a que la Ley volviera a la
Cámara de Diputados. La urgencia en que fuese aprobada, l levó a que el
gobierno, a través del Ministro Rodríguez Grossi ret irara éste art ículo y
sol ic itara a la Cámara que aprobara el proyecto con las modif icaciones que
real izó el Senado 91
89 Idem, p248.
. La Ley fue aprobada, s in la restr icción a las
exportaciones, el 3 de mayo, siendo publ icada el 19 de mayo de 2005.
90Intervención Senador Edgardo Boeninger (PDC). Senado. Legislatura 352, Sesión 47. Fecha 20 de abril, 2005. Discusión general. En Historia de la Ley Nº 20.018. Op.cit, p252-253. 91Intervención Ministro Jorge Rodríguez Grossi. Cámara de Diputados. Legislatura 352, Sesión 69. Fecha 03 de mayo, 2005. En Historia de la Ley Nº 20.018. Op.cit, p263-264.
84
CONCLUSIONES
La Cr is is del Gas fue el episodio de mayor gravedad en la
relación entre Chi le y Argentina desde 1990. A diferencia de otro t ipo de
productos, el abastecimiento energético impl ica aspectos que van más
al lá de una disputa comercial. La salida a esta Cr is is, que involucró las
relaciones bi laterales entre ambos países, no fue vista por los
Ministerios de Relaciones Exteriores, como correspondería a una
temática de polít ica exter ior, s ino que se abordó a nivel sector ial 1,
siendo encabezadas por el Minister io de Economía y Energía (a part ir
de 2006, Energía) y el Ministerio de Planif icación Federal, Inversión
Públ ica y Servic ios, en la caso de Chile y Argentina respectivamente. Al
mismo t iempo, s i bien exist ían argumentos jur ídicos que habrían
permit ido a Chi le esgrimir una defensa de este t ipo 2
El que este tema fuese manejado a un nivel sectorial, permit ió
que los Congresos de ambos tuvieran un margen que no suelen tener en
temas de relaciones exter iores. La Cris is del Gas puso en
cuestionamiento un esquema de integración con Argentina, donde el
abastecimiento de gas natural era una pieza fundamental
, la salida a ésta
cris is fue de t ipo polít ico, con las caracter íst icas recién descr i tas.
3
1Reunión sostenida con Director General Adjunto para Países Limítrofes y Asuntos Bilaterales, Embajador Pedro Suckel (DIPLAL), Daniela Rivera, Eduardo Escobar (DIPLAL), Ninel Calisto (DIRECON) y Juan Manuel Morales, Departamento de Transparencia de la Dirección de Atención Ciudadana y Transparencia. Ministerio de Relaciones Exteriores, 20 de Mayo de 2011. Solicitud de Acceso a la Información Nº AC001W-0000084.
. La
integración energética entre ambos países, fue producto del escenario
que se abrió entre ambos países debido a la mejora en las relaciones
bi laterales entre ambos países, acentuada por la coincidencia en ambos
países de regímenes democrát icos y del tratado de 1984. Sin un
escenario de este t ipo, dif íc i lmente hubiese surgido la integración
energética tanto el Protocolo de Integración Económica de 1991, que
permit ió la posibil idad de exportar, y el acuerdo sust itut ivo al Protocolo
2Este se relaciona, fundamentalmente con un incumplimiento con la Convención de Viena de Derecho de los Tratados y con el artículo 7 del Protocolo Gasífero. El detalle de esta argumentado esta desarrollado en AHUMADA, Solange. “Crisis del gas, Chile-Argentina. ¿Hacia la definición de una política energética común?, en ARTAZA, Mario y MILET, Paz (eds). “Nuestros Vecinos”. Ril Editores, Santiago, 2007, p.120-123. 3Ibid, p.125.
85
Nº2 de 1991, de 1995, que el iminó las restr icciones cuant itat ivas, son
ejemplos de este escenar io.
El balance respecto a la l legada del Gas Natural para Chile hasta
2004 fue muy posit ivo, pues impl icó una baja en el costo de la
electr ic idad de casi un tercio respecto a la tar ifa previo a la apl icada
con el uso de gas natural argentino 4
Las causas de la Crisis del Gas se expl ican básicamente por la
situación interna argentina, donde el gas natural dest inado a cubrir las
necesidades del mercado interno argentino resultó insuf ic iente por el
descenso en las reservas de este recurso. Si bien el consumo de gas
natural en Argentina no disminuyó signif icat ivamente, éste país debió
comenzar a importar parte del gas natural en Bol ivia, lo que signif icó el
f in de su condición de país exportador.
y permit ió una mayor competencia
en el mercado eléctr ico, a part ir de la entrada y consolidación de
nuevos actores en el mercado eléctr ico, como fue el caso de AES Gener
y especialmente Colbún S.A. Además, contr ibuyó a la diversif icación de
la matr iz energética y a una menor contaminación ambiental. Asimismo,
para Argentina, el Gas Natural se const ituyó en la pr incipal exportación
hacia Chile y l legó a equivaler en un momento, a más de la total idad de
todas las exportaciones chi lenas hacia ese mercado, lo que consol idó
una balanza comercial ampliamente favorable a Argentina.
Para Chile, la Cr isis del Gas signif icó una situación muy
problemática en el suministro eléctr ico, porque las empresas
generadoras de electr icidad habían desarrollado sus planas en base gas
natural y que debieron ser reconvert idas a combustibles como petróleo
o carbón, lo que impl icó mayores costos en la generación de energía,
los que fueron traspasados a los precios f inales que pagan los
consumidores. A part ir de 2009, con la entrada en funcionamiento del
GNL, el gas natural ha vuelto a ser una alternativa en la generación de
electr ic idad, pero ha actuado como un respaldo a las instalaciones
existentes, específ icamente en SIC, s in vis lumbrar en el mediano plazo
un retorno a la s ituación previa a 2004. De esta manera, la Cr isis del 4GALETOVIC, Alexander, HINOSTROZA, Juan Ricardo y MUÑOZ, Cristian. “Gas y Electricidad, ¿Qué hacer ahora?”, Estudios Públicos, Nº96, 2004, p58.
86
Gas marcó el f in de una etapa basada en la integración energética con
Argentina como proveedor de Gas Natural.
Junto a los efectos económicos, también hay efectos polít icos
importantes, medidos en el caso de Chi le, donde se produjo una baja
importante en la percepción posit iva respecto de Argentina, según
constató CERC. A nivel comparado, de acuerdo a los datos de
Latinobarómetro, se muestra que la Cr is is del Gas tuvo más efectos
negativos en Chile, donde se muestra un impacto negativo en la
percepción de Argentina entre los chi lenos como un distr ibuidor de gas
seguro, lo que en un tema tan sensible como la energía, implica una
pérdida de conf ianza. Es necesar io destacar el contraste respecto a la
percepción que mostraron los argentinos respecto su país en este
punto, muy favorable. Este contraste se expl ica porque, en términos
proporcionales, la Crisis del Gas tuvo un impacto en el consumo mucho
mayor en Chi le, no obstante que en términos de volumen, como mínimo,
el 85% de la producción de gas natural argentino se destinó para el
abastecimiento interno (Gráf ico 1).
El desarrollo de la Cris is del Gas, sus dispares efectos y
vis ibil idades en ambos países determina en gran parte como este tema
fue visto en los respectivos Congresos. En ese sent ido, t iene plena
apl icación en este caso la tesis de Putnam 5
En el caso de Chi le, si bien este episodio fue entendido, como un
tema que involucraba las relaciones entre Chi le y Argent ina, donde la
Cris is del Gas sirvió para reaf irmar convicciones cr ít icas respecto al
proceso de integración entre ambos países, especialmente en
, en el sentido que las
polít icas implementadas para superar la Cr isis del Gas t ienen un
correlato con la s ituación interna y en ese sent ido, los Congresos
actuaron como una importante instancia donde esa demanda fue
representada. En ese sent ido, la Cr is is del Gas fue un antecedente de
relat iva importancia, tanto en parlamentarios chi lenos como argentinos,
para just if icar intereses l igados a la polít ica interna.
5PUTNAM, Robert. “Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two Levels”. International Organizations” Vol 42. Nª3. Summer 1988, p434.
87
parlamentar ios 6 y sectores de opinión 7 de derecha, los intereses de
polít ica interna no estuvieron para nada ausentes. La Cr is is del Gas fue
ut i l izada como un recurso de polít ica interna, tanto por el gobierno
como la oposición, s iendo más vis ible en ésta últ ima. Un ejemplo de el lo
se da cuando la pr incipal f igura de la oposición de entonces plantea
recurr ir a sanciones comerciales y organismos internacionales 8
En el caso de argent ino, la Cr isis del Gas fue vista pr incipalmente
como un asunto de polít ica interna y no de relaciones internaciones, lo
que se explica en parte porque Argentina no era el país que
exper imentaba recortes en sus importaciones de gas natural. Además,
la exportación de gas natural se asoció a la polít ica económica
desarrol lada bajo la presidencia de Car los Menem (1990-1994 y 1995-
1999), que fue muy cuestionada tras la Cris is de 2001. Precisamente la
cr ít ica a ese gobierno fue muy ut i l izada por sector del PJ que apoyaba
al Presidente Néstor Kirchner, situación que debe entenderse dentro de
la coyuntura interna argentina, donde Menem era el pr incipal r ival
polít ico a part ir de 2003. Además, para los parlamentar ios argentinos,
los temas prior itar ios que involucraban aspectos de la relación bi lateral
eran otros, pr incipalmente relacionados con materia de infraestructura,
como se vio en el Capítulo 3.
.
Junto a la s ituación interna, también fueron muy relevantes los
momentos de la Crisis del Gas que tuvo mayor vis ibil idad, pues
coinciden los períodos dónde se dio una mayor exposición pública por
6Si bien están detalladas en el Capítulo 3, ilustrativa en este punto resulta la intervención Senador Carlos Bombal (UDI). Senado. Legislatura 352, Sesión 47. Fecha 20 de abril, 2005. Discusión general. En Historia de la Ley Nº 20.018, Documento Biblioteca del Congreso de Chile, www.leychile.cl, p241. 7ERRÁZURIZ, Hernán Felipe. “La frustrada integración gasífera entre Chile y Argentina: Orígenes, Crisis y Lecciones”, en DOMPER, María de la Luz y CORTÉS, Carlos (editores),“Gas Natural: Lecciones de una Crisis”. Ediciones LYD, Santiago, 2008, p189. 8Esta referencia es al caso de Joaquín Lavín, cuando en mayo de 2004 plantea recurrir a la OMC y establecer sanciones comerciales a productos argentinos. Esta, medida que habría sido más efectista que real, porque el caso del gas natural responde a una situación de Comercio de Recursos Naturales y no de Bienes o Servicios, que son los ámbitos que ve la OMC. Además, el uso de medidas de defensa comercial, como la aplicación de aranceles, habrían resultado inútiles por cuanto el problema eran la falta de exportaciones de gas y no por un exceso de importaciones. Más detalle sobre la situación del Comercio de Recursos Naturales está en el Informe sobre el Comercio Mundial 2010 El Comercio de Recursos Naturales. [En línea] <http://www.wto.org> [Último acceso, febrero de 2012]
88
parte de parlamentarios respecto a este tema cuando ésta t iene una
mayor vis ibi l idad, como ocurr ió entre marzo y mayo de 2004, y en jul io
de 2006, con el aumento de los impuestos a las exportaciones
argentinas de Gas Natural. Es decir, el interés que públ icamente
muestran y expresan los par lamentarios respecto a la Crisis del Gas
tuvo una relación importante con la visibi l idad que ésta tuvo en sus
respect ivos países.
También inf luyeron aspectos inst itucionales, que permiten
explicar el mayor interés del Congreso de Chi le en esta temática. El lo
se constata en el trabajo desarrol lado en las Comisiones de Relaciones
Exteriores, donde este tema fue seguido con mayor detal le, c itándose a
altos funcionar ios del Minister io de Relaciones Exteriores, incluyendo a
Ministros, lo que no ocurr ió en el caso argentino. Respecto a este
punto, cabe señalar que también inf luyen otros factores y no sólo el
mayor o menor interés, como el mejor funcionamiento interno de cada
una de estas instancias, donde en el caso chi leno se dio una mayor
periodicidad de las sesiones real izadas por sus comisiones y también
por el menor número de congresistas que las integran, lo que facil i ta su
funcionamiento. Otro factor expl icat ivo que aparece dentro de la
invest igación, es que en este mayor involucramiento del Congreso de
Chile es la presencia de un mayor interés de los parlamentarios por
desarrol lar carrera polít ica en el Poder Legislat ivo, a diferencia de
Argentina. Ello se muestra en que los parlamentar ios chilenos t ienen
una mayor exper iencia como congresistas,
Esto muestra al Congreso de Chi le en una mejor situación de
poder f rente al Poder Ejecut ivo respecto de su símil argentino. El caso
de Lay Corta I I , desarrol lado en el Capítulo 3 y específ icamente el ret iro
de la indicación que buscaba forzar una diversi f icación de
importaciones de gas natural en pos de la seguridad energética, son
i lustrat ivos de este punto.
Los resultados de esta tesis muestran que el nivel de
protagonismo que tuvieron los Congresos de Chile y Argentina en la
Cris is del Gas fue importante y que éstos fueron posibles porque ésta
se abordó desde una óptica sectorial y no de polít ica exterior. La
89
diferencia en ambos Congresos se explica, como se ha detallado, en los
diferentes efectos que éste hecho tuvo en ambos países y por aspectos
propios del funcionamiento de cada uno de estos Congresos. En ese
sentido, de acuerdo a la hipótesis planteada, ésta se explica
parcialmente por cuanto el ámbito de acción var ió de acuerdo a cómo se
dio la Cris is.
90
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