los modelos gubernamentales para enfrentar los...
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Texto elaborado por
Jesús Manuel Macías M.CIESAS-México Para la Especialidad de Gestión Integral de
Riesgo de Desastres. EAP-CDMX
Los Modelos gubernamentales para enfrentar los
problemas del riesgo-desastre (Defensa Civil,
Protección Civil, Manejo de Emergencias)
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Edición 2016 © Jesús Manuel Macías Medrano Juárez 87, Tlalpan, Ciudad de México CP 14000 ISBN en trámite
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Prólogo
El presente texto o material de lectura, fue elaborado inicialmente como
una contribución voluntaria para la asignatura “Panorama Internacional de
la Protección Civil”, del primer programa académico denominado Técnico
Básico en Gestión Integral del Riesgo, de la Escuela Nacional de
Protección Civil, ligada al Centro Nacional de Prevención de Desastres
(CENAPRED).
Se han realizado algunas modificaciones de este documento para ser
ofrecido a los alumnos de la Especialidad en Gestión Integral de Riesgos
de Desastres, de la Escuela de Administración Pública de la Ciudad de
México (antes del Distrito Federal). El propósito es ofrecer los elementos
esenciales para distinguir e identificar correctamente a las organizaciones
gubernamentales, como la “Protección Civil”, la “Defensa Civil”, el
Emergency Management, la “Gestión Integral de Riesgo de Desastres”,
que fueron creadas para resolver problemas relacionados con los riesgos y
los desastres de las sociedades, como una necesidad de Estado y de
gobierno.
Se han tomado textos de mi libro “Configuración Teórica del Proceso del
Riesgo-Desastre” (que está próximo a ver la luz pública), que no pueden
esperar, a brindarse con los más nobles fines utilitarios para la formación
de profesionales dedicados a la prevención, la atención y la esfera de
recuperación de desastres.
Jesús Manuel Macías M. Morelia, Michoacán
Enero de 2016
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Los Modelos gubernamentales para
enfrentar los problemas del riesgo-
desastre (Defensa Civil, Protección Civil, Manejo de Emergencias)
El Objetivo es distinguir los fundamentos de las diferentes
organizaciones dedicadas a prevenir y atender desastres que han
existido en el mundo con la finalidad de reconocer las diferencias y
los rasgos comunes.
El entendimientos de los aspectos internacionales permite reconocer
las condiciones actuales de la protección civil en México y en el
mundo a partir de la identificación de las características
organizacionales, los sustentos conceptuales que orientan su
desempeño en la administración pública, y con ellos es posible estar
en capacidad de identificar sus fortalezas y debilidades.
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Contenido
Introducción
Capítulo 1. Desastres en el mundo
Capítulo 2. La Protección Civil y los Modelos gubernamentales
para prevenir y atender desastres y riesgos
Capítulo 3. Los orígenes de los Modelos
Las condiciones de Guerra y la Administración Pública
como antecedentes de los modelos
La guerra
La administración pública
Guerra y administración pública
La Defensa Civil
La Protección Civil
Los orígenes de la protección civil
El Manejo de Emergencias
La Gestión Integral de Riesgo de Desastre
Capítulo 4. La caracterización de los modelos de organización
gubernamental para enfrentar desastres
Esquemas de organización y rasgos esenciales de los
modelos gubernamentales para enfrentar desastres
Elementos para una tipología de organizaciones
La posibilidad de cambios permanentes de las
organizaciones
Bibliografía
Anexo de Definiciones clave
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Introducción
Este texto se ha diseñado para ofrecerte los elementos básicos que
distinguen a una organización gubernamental dedicada a resolver
los problemas relacionados con la esfera del riesgo y del desastre en
la sociedad. El término protección civil se ha usado muchas veces
como un elemento generalizador que cubre diversas organizaciones
similares como la defensa civil o el denominado manejo de
emergencias. El texto se ocupa de establecer las principales
diferencias existentes entre varias de estas organizaciones en el
mundo.
Un propósito adicional es el de ubicar a la protección civil y a otro
tipo de organizaciones similares dentro de un concepto de “modelo”
organizacional, para facilitar más la diferenciación de esos modelos.
Se atienden los orígenes y los principales rasgos de evolución y
relación de tres modelos que se definen con claridad, a saber, la
defensa civil, la protección civil y el manejo de emergencias.
También se considera el caso de la denominada “gestión integral de
riesgo de desastres” (GIRD), señalando sus principales factores de
aparición y existencia alternativa, entre las otras organizaciones
existentes de los gobiernos de los países del mundo.
Al final de los temas se hace una breve exposición de los rasgos
generales que caracterizan a los modelos de organización, para
enfatizar, precisamente, sus características compartidas y la
coexistencia de prácticas -unas comunes y otras divergentes- que
muestran la complejidad de las organizaciones y sus diferencias.
A lo largo del texto se busca que el lector logre asimilar aspectos
complejos y alcance los niveles de comprensión global de los
problemas que se abordan y que son sujetos de muchas confusiones
en el medio.
Al final del texto se pone un ANEXO de definiciones, que se
recomienda consultar desde un principio, para normar el uso que de
los términos clave en este texto, tales como: Desastre, Fenómenos
Naturales Potencialmente Desastrosos (FNPD), Sociedad,
Organización Social y Modelo gubernamental para enfrentar riesgo-
desastre (Defensa Civil, Protección Civil, Manejo de Emergencias).
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Capítulo 1.
Desastres en el
mundo
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Capítulo 1. Desastres en el mundo
El tema central de este texto, nos obliga a considerar dos aspectos
de la esfera del riesgo-desastre. Uno es lo referente a la ocurrencia
de desastres de todo tipo en el planeta y el otro es el relacionado con
la guerra. Ambos se vinculan a través de la organización
gubernamental que es la que han adoptado las sociedades a través
de la historia, para enfrentar condiciones donde hay destrucción y
pérdidas de vidas y de bienes.
Hablemos del tema de los desastres y la ocurrencia de fenómenos
destructores. El mundo tiene como condición inherente la
ocurrencia de fenómenos naturales que pueden ser muy destructivos
para los grupos humanos: volcanes, inundaciones, huracanes,
terremotos, etc. Prácticamente no hay lugar en el planeta que esté
fuera del alcance de la ocurrencia de una manifestación de ese tipo.
Podemos ver un ejemplo reciente, el que presenta la empresa
Munich Re y el panorama de 2013 (Ver: Löw, 2014).
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Los Fenómenos Naturales Potencialmente Desastrosos (FMPD)
ocurren en todos los lugares del planeta y desde luego, ahí donde
existe población humana expuesta a esas amenazas es donde suelen
materializarse. Donde ocurren fenómenos naturales destructivos
como erupciones volcánicas, terremotos, inundaciones, etc., y no
hay personas, entonces se puede decir que no hay desastres. Por esa
razón es que se afirma que los desastres son fundamentalmente
sucesos sociales y es importante reiterar la necesidad de distinguir
entre desastre y fenómeno o amenaza natural.
Por otra parte, así como los fenómenos naturales son capaces de
infligir daños, lesiones y hasta la pérdida de vidas humanas, también
los actos de guerra son muy dañinos y mucho más mortales que los
desastres. Por ejemplo la Segunda Guerra Mundial que duró de 1939
a 1945, produjo una cantidad de fallecimientos, entre militares y
población civil, que llegó a una cifra que va de los 55 millones a 70
millones de personas (Anderson, 2011). El registro del desastre más
mortal se atribuye a inundaciones en el centro de China, acontecidas
en 1931, que produjo una mortalidad de entre 145 mil y 4 millones
de personas. La cifra tan fluctuante de muertes se refiere a las
producidas directamente por la inundación así como otras derivadas
de la misma pero que estuvieron asociadas a fenómenos
relacionados con enfermedades. (NOAA, 2011)
Las sociedades humanas a lo largo de la historia, han generado
organizaciones para proteger su existencia, su funcionamiento y
desarrollo. Siguiendo la idea de “sociedad” que se señaló antes y
enfocándonos en el papel de la Autoridad que propuso el sociólogo
Max Weber, queda claro que hay una relación muy estrecha (para la
protección de la sociedad respecto de las amenazas a su seguridad),
entre el papel de la propia autoridad y la necesidad de generar
organizaciones para asegurar esa protección. Tal es el caso de la
organización gubernamental para enfrentar desastres como la
protección civil, la defensa civil y el manejo de emergencias.
En el pasado, el escaso conocimiento de las amenazas naturales, por
ejemplo, hizo que surgieran explicaciones de esos fenómenos y sus
efectos destructivos a las sociedades, o sea, las catástrofes o
calamidades, como algo derivado de la intervención divina, de un
Dios, y que explicaban porque ciertos grupos de la sociedad tenían
comportamientos pecaminosos que requerían alguna forma de
castigo, por ello, con esos argumentos se justificaban esas
desgracias.
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El desarrollo del conocimiento científico sobre las amenazas y sobre
el propio desarrollo alcanzado por las sociedades (en términos de
sus propias organizaciones); así como el desarrollo de la tecnología,
han permitido que las sociedades puedan conocer aspectos de las
amenazas naturales (procesos de generación, desarrollo,
expresiones de intensidades y magnitudes, etc.) y junto con ello,
desarrollar organizaciones dentro de las instituciones
gubernamentales para reducir los efectos adversos de sus
ocurrencias. Se ha logrado llegar a un plano en el que se conoce
suficientemente sobre ciertas amenazas naturales, por ejemplo, los
ciclones tropicales o huracanes, que se puede identificar su
evolución y su trayectoria anticipada como para acceder a la
adopción de medidas eficientes y efectivas de prevención de
desastres.
No es lugar común afirmar que la humanidad, con el tiempo, ha ido
cambiando su percepción acerca de la causa de los desastres, la
creciente importancia de los hallazgos de las ciencias sociales sobre
el fenómeno han influido de manera notable en ese cambio de
percepción.
Como resultado ahora, después de más de medio siglo de
investigaciones de las ciencias sociales, los desastres, para fines de
intervención organizada, ya no se ven más como actos de Dios, o
actos de la naturaleza, sino como resultado de los actos de los
hombres y mujeres. Desde luego que hay que acotar la afirmación
porque subsisten aún muchos argumentos que culpan a “la
naturaleza” de crear a los desastres, como una acción que trata de
evadir las responsabilidades en los malos funcionarios públicos. El
fenómeno del cambio climático ha resultado ser un buen pretexto
para volver al “naturalismo” como la fuente de los desastres.
Los desastres con causalidad en las sociedades han conformado una
visión que se desarrolló entre los estudiosos e investigadores sobre
el tema, o sea que los desastres son resultados, directa e
indirectamente, de las acciones, intencionales o no, de los seres
humanos. Eso ha quedado muy claramente evidenciado por
determinadas condiciones de existencia, por ejemplo, si la gente
vive en llanuras de inundación desprotegida, o si vive en edificios
con estructuras sin resistencia contra terremotos en zonas sísmicas
conocidas, o si se asienta al lado de plantas químicas
extraordinariamente peligrosas y tóxicas, están creando las
condiciones necesarias para que un peligro genere un desastre.
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Retomando lo anterior nos permite recordar una serie de
afirmaciones geniales del sociólogo Russell Dynes (1995), quién ha
señalado: “si los desastres son actos de Dios, entonces es correcta
una actitud fatalista. Si los desastres son actos de la naturaleza,
entonces es apropiado intentar soluciones de ingeniería. Sin
embargo, si los desastres son actos de los hombres y de las mujeres
o de la sociedad, entonces tomar acciones sociales es el curso de
acción a seguir”.
Aunque los progresos en la identificación de los asuntos causales de
los desastres han sido notorios y se tiene conocimiento adecuado de
todo ello, es indudable que la ocurrencia de Fenómenos Naturales
Potencialmente Desastrosos, así como las amenazas creadas por los
humanos (nucleares, químicas, etc.) se mantienen como tales y, ante
las diferencias de desarrollo económico y social (también en el
conocimiento científico, en la disponibilidad de recursos) que
existen en los diferentes países del mundo, es previsible la
continuada ocurrencia de desastres y, en consecuencia, la
producción de víctimas y pérdida de bienes.
Como puedes observar en la (gráfica1), existe una importante
variación en el número de registros de desastres (según la base de
datos CRED-Universidad de Lovaina) y en la afectación de
personas, mencionadas como “víctimas”. La gráfica ilustra poco
más de dos décadas (1990-2012) de registros y es posible
considerarlo como una muestra de la relación desastres-afectación,
para afirmar el hecho de que las sociedades necesitan organizarse
para enfrentar desastres. Cada ocurrencia de desastres y sus
afectaciones, representa pérdidas para los grupos sociales y
representa retrocesos en su desarrollo, además, desde luego de todo
el significado de desgracia y drama humano.
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gráfica1. Tendencias en ocurrencias y victimas
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Capítulo 2. La
Protección
Civil y Los
Modelos
gubernamental
es para
prevenir y
atender
desastres y
riesgos
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Capítulo 2. La Protección Civil y Los Modelos
gubernamentales para prevenir y atender
desastres y riesgos
En México la organización gubernamental para enfrentar desastres
y amenazas tanto naturales como antropogénicas, se denomina
Protección Civil y fue creada como un sistema gubernamental, (o
intergubernamental, si consideramos que se desarrolla en
coordinación con los tres niveles de gobierno que existen en el país:
federal, estatal y municipal) en 1986, como consecuencia de que los
terremotos ocurridos en México en septiembre de 1985 afectaron
enormemente a la población del Distrito Federal, capital del país,
entre otros lugares. El gobierno mexicano no disponía de una
organización específica para actuar frente a riesgos y desastre,
aunque había algunos antecedentes que no lograron prosperar en esa
función, por ello se dio a la tarea de construir esa organización que
denominó Sistema Nacional de Protección Civil.
El término “protección civil” tiene un referente específico, que
veremos más adelante, y que se relaciona tanto con circunstancias
de guerra como con la ocurrencia de desastres. Muchas veces y de
manera convencional, las personas y los medios de comunicación
masivos, se refieren a la “protección civil” para englobar actividades
relacionadas con el conocimiento de las amenazas y las acciones de
protección de las personas frente a ellas. Esta generalización del
término “protección civil”, es muy común, no es solo privativa de
las personas no expertas en temas relacionados con la esfera del
riesgo-desastre y sus organizaciones, sino que también ha sido
frecuente en personas que tienen un importante nivel de
conocimiento técnico y académico, lo cual puede ser interpretado
como si la “protección civil” se haya convertido en el término
genérico que engloba las nociones de riesgo, desastres y las acciones
de protección (ver: Alexander, 2002; Horlick-Jones y otros, 1995;
Quarantelli, 2000). No obstante, tenemos que reconocer que ello
genera una confusión importante que dificulta entender y asimilar
las diferencias esenciales entre las diversas organizaciones de
gobierno que actualmente se enfrentan con los desastres y el riesgo.
Porque aunque “protección civil” se acepte como un término
genérico, otras organizaciones denominadas como “defensa civil”,
no necesariamente son lo mismo, como veremos más adelante.
También ha apuntado observaciones refiriéndose al caso de los
países europeos:
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Elomaa y Halonen (2007) “Se utilizan una variedad de términos para
referirse a las actividades de protección civil. Mientras que
"protección civil" es un término popular en Europa, términos como
" planificación de desastres", "manejo de emergencias" y hasta
"defensa civil" se utilizan en muchos otros países. Hay una
superposición considerable, aunque no completa, en estos términos
diferentes, aunque a menudo se utilizan sinónimo. Por ejemplo, la
Organización Internacional de Defensa Civil (ICDO) afirma que "la
defensa civil es también conocida como protección civil y abarca la
protección de las personas y bienes frente a los desastres". El
término "manejo de emergencia" se utiliza en los Estados Unidos
por la Agencia Federal de Manejo de Emergencias (FEMA),
mientras que "protección civil" es utilizada por la Dirección General
de Medio Ambiente de la Comisión Europea, que es responsable de
la cooperación comunitaria en materia de protección civil. Sin
embargo, el término "protección civil" no es usado por todos los
Estados miembros. Los nombres de los organismos responsables o
departamentos indican la variedad de términos utilizados en la
Unión Europea (UE) y su énfasis en ciertos aspectos de la protección
civil en lugar del concepto en su conjunto; Agencia Danesa de
Manejo de Emergencias (Danish Emergency Management Agency),
Agencia Sueca de Servicios de Rescate, Servicio Estatales de
incendios y Rescate de Letonia, etc.” (p-6).
El tipo de organización gubernamental para enfrentar desastres que
conocemos en México como Protección Civil, no tiene las mismas
características de otras organizaciones que existen en otros países y,
en realidad, hay diferentes fórmulas de organización que han tenido
varias denominaciones: defensa civil, protección civil, gestión-
manejo-administración de desastres, de emergencias o de riesgos.
La existencia de esas varias denominaciones, se corresponde con
organizaciones diferentes que han tenido una evolución, a veces
muy relacionada y otras veces opuesta, en cuanto a sus principios y
contenidos.
El desconocimiento de las relaciones entre esas organizaciones,
tenemos que insistir y subrayarlo, ha creado confusión y a veces
equivocaciones que no han ayudado mucho a enfocar el problema
de los cambios que son necesarios para transformar,
organizacionalmente, los recursos gubernamentales para enfrentar
con mayor eficiencia y eficacia, los problemas que plantean los
desastres.
En este texto se observaran algunas diferencias y similitudes de las
organizaciones gubernamentales creadas para reducir desastres que
existen en otros países. Pero debemos establecer que usaremos el
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término “manejo de emergencias”, que en inglés es “emergency
management”, para indicar lo que en otras traducciones del mismo
término se menciona como “gestión de emergencias”, o
“administración de emergencias”. La palabra “management” tiene
todas esas posibilidades de traducción en castellano, pero en inglés
su significado es invariable y contundente. Por otra parte, el término
“emergency”, en español “emergencia”, es usado como un adjetivo
de ese proceso de “management” relacionado con todo un sistema
organizado de procesamiento e intervención de condiciones de
riesgo y desastre, desde la prevención hasta la recuperación y no se
limita, aunque el nombre lo señale, a la emergencia.
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Capítulo 3. Los
orígenes de los
Modelos
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Capítulo 3. Los orígenes de los Modelos
Enrico L. Quarantelli es autor del que probablemente sea el más
relevante y consistente estudio que se ocupó de la evolución
organizacional de lo que él llamó “las respuestas colectivas”
(Quarantelli, 2000), vistas como organizaciones, de la sociedad
frente a desastre y situaciones de guerra, sus diferencias y
similitudes, me refiero a la defensa civil, la protección civil y al
manejo de emergencias, que son los que consideramos en este texto,
así como a algunos de sus antecedentes.
Aunque en su análisis consigna que hay un consenso entre
investigadores de desastres respecto a que la guerra no es
propiamente un acontecimiento de desastre, indica que el término
“estrés colectivo” es bueno para englobar esos dos tipos de
acontecimientos, es decir, la guerra y los desastres. Desde luego,
también ilustra cómo es que de las condiciones de guerra surgieron
los modernos esquemas de organización gubernamental para
enfrentar desastres.
Otros estudios conocidos sobre las organizaciones gubernamentales
para enfrentar desastres, como el de Lavell y Franco (1996) son
limitados a aspectos de crítica empirista a organizaciones
gubernamentales latinoamericanas, por no tener resultados
eficientes en el historial de desastres del subcontinente. Otros
trabajos, con fórmulas metodológicas más sólidas, como los de
Freeman, et al. (2001); Baas, et al. (2008) y SEEDRMAP (2008),
tienen un sesgo importante en la búsqueda de modificaciones en las
organizaciones gubernamentales establecidas (sean defensa civil o
protección civil) en los países subdesarrollados para buscar
adecuaciones que favorezcan el desarrollo de una esfera financiera
para seguros y reaseguros, que son del mayor interés de los
organismos financieros internacionales como el Banco Mundial o el
Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los estudios
mencionados tienen tres coincidencias interesantes:
a) Señalan factores críticos de las organizaciones que descansan en
un enfoque “reactivo” a los impactos desastrosos, sean denominados
protección civil o defensa civil.
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b) Resaltan los beneficios de un enfoque integral, como el del
“manejo de emergencias”, para cubrir los aspectos “reactivos” y los
“preventivos”.
c) No identifican el modelo de “manejo de emergencias” como tal,
sino que, por un lado, traducen convencionalmente algunos de sus
principios en la fórmula de “gestión integral del riesgo” (Lavel y
Franco, op. Cit.; Freeman, et al. Op.cit. y Baas, et al. Op. Cit.). Por
su parte Quarantelli propuso que la noción de “protección civil”
fuera abarcadora de todas las características del “manejo de
emergencias” y que representaría el futuro de ese tipo de
organizaciones.
Las condiciones de Guerra y la Administración Pública
como antecedentes de los modelos
La relación entre sociedad y desastres está conducida y/o regulada,
principalmente, por la parte del estado-gobierno (aunque estado y
gobierno son conceptos diferentes, vamos a usar esos dos términos
asociados por razones convencionales) y sus organizaciones, como
ya hemos visto.
La caracterización de esas organizaciones gubernamentales tiene
cercanía con las condiciones de guerra principalmente, desde el fin
de la Segunda Guerra Mundial, aunque sus antecedentes se pueden
fijar en la Primera Guerra Mundial, como veremos más adelante. El
rasgo esencial que vincula guerra y desastres es la noción de “estrés
colectivo” como ya se señaló, pero también hay que considerar la
dimensión que ambos tienen en la producción de muertes y pérdidas
en la población civil.
Estos son los dos elementos originarios, es decir, el estado-gobierno
y la guerra, que las sociedades han usado para modelar sus
organizaciones para enfrentar desastres. Otro asunto clave, que
pospondremos por el momento, es el relacionado con la forma en
cómo se entiende al desastre dentro de esas organizaciones
gubernamentales.
En el primer elemento, es decir, el estado-gobierno, son
fundamentales las características del mismo que definen su forma y
el grado de desarrollo de su organización. La forma de organización
política, por ejemplo, una democracia o un estado autócrata (una
dictadura, monarquía, etc.), que define la relación entre la autoridad
y el resto de la sociedad. Si hablamos de los países como “estado
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nacionales”, tendremos que tener en cuenta su grado de
independencia y el nivel de desarrollo de sus administraciones
públicas porque en éstas recae la calidad de la administración y lo
que se denomina “gobernanza” (entendida como las circunstancias
de recursos materiales, normativos y organizacionales, que permiten
ejercer el gobierno) de esos países.
La guerra
El tema de la organización gubernamental para enfrentar riesgos y
desastres, curiosamente tiene que tomar en cuenta las características
ya sea de superioridad, en términos de potencia mundial, o
dependientes de los países, porque la relación con las circunstancias
de guerra, específicamente, el resultado de la Segunda Guerra
Mundial, estableció un funcionamiento de alianzas defensivas entre
bloques de países (recuérdese la amenaza nuclear durante la época
de Guerra Fría) que tuvo que influir en las organizaciones que nos
ocupan, principalmente en la denominada Defensa Civil. Los países
dominantes, como Estados Unidos o la extinta Unión Soviética,
pudieron definir el tipo de organización de “defensa civil” que
adoptarían los países bajo su influencia, como fue el caso de
América Latina respecto del primero.
La administración pública
Por otra parte, es importante mencionar que las organizaciones
militares de los países, son parte integrante de sus organigrama
burocrático y por consecuencia también están influidos por el nivel
de desarrollo de las administraciones públicas. En esa dimensión del
aparato de gobierno, es importante su configuración organizacional,
y, en ese sentido, por ejemplo Estados Unidos logró desarrollar una
administración pública basada en principios eficientistas recogidos
del traslado del esquema de administración empresarial
(denominada “administración científica”) al sector público (eficacia
y eficiencia son complementarios en la descripción de la actividad
administrativa, ya que el primero se refiere al cumplimiento de la
meta u objetivo definido y el segundo a la forma o manera de llegar
al mismo) que le permitieron avanzar en esquemas de organización
que superaron las directrices militares, como veremos en la Gráfica
2 del “manejo de emergencias”.
Guerra y administración pública
En condiciones de guerra, según Quarantelli (Op cit. P-9), los
ataques aéreos que acompañaron las primeras guerras del siglo XX
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dieron un impulso más específico aunque indirecto para crear algún
tipo de “protección civil” en el sentido más general del término:
“En la primera Guerra Mundial, por primera vez, las comunidades
locales en Europa fueron sometidas a una amenaza que les llegaba
desde muy lejos. Sin embargo, dado que los aviones de la época
tenían un rango limitado de autonomía de vuelo y también límites
de capacidades de carga en el transporte, se hizo relativamente poco
para desarrollar aspectos de los preparativos, fuera del desarrollo y
puesta en marcha de alarmas de sonido anti-bombardeos. Sin
embargo debido justamente a la experiencia y conocimiento acerca
de los ataques aéreos, en las décadas que siguieron y especialmente
durante la segunda Guerra Mundial, se desarrollaron sistemas de
defensa civil organizados en muchos países (es en este contexto que
el término defensa civil, generalmente aunque no siempre, vienen a
significar un sistema para la protección de civiles durante la guerra).
Este esfuerzo, específicamente, implicó la creación de una
organización de defensa civil vinculada a un esquema de
organización asociado a un sistema de alerta: personal semi-
entrenado como vigilantes de ataque aéreo; los equipos de búsqueda
y rescate, así como instalaciones tales como refugios, etc. Esto se
prolongó tras la segunda Guerra Mundial para el desarrollo de la
defensa civil en muchos países alrededor del mundo”.
La Defensa Civil
Casi todos los análisis históricos de la Defensa Civil coinciden en lo
que Quarantelli (op cit. p-9) ha señalado respecto a que el impulso
más específico, aunque indirecto, para crear algún tipo de
protección de la población civil fueron los ataques aéreos que
acompañaron a las primeras guerras del siglo XX. En la primera
Guerra Mundial, donde por primera vez comunidades locales de
algunos países de Europa fueron sometidas a una amenaza que podía
llegar desde lejos, viajando en aviones, es decir, las bombas. Para
Quarantelli, las características de esa amenaza, que era nueva pero
no insalvable (los aviones de la época tenían un rango limitado de
vuelo y también limitaciones importantes de capacidades de carga),
no influyeron en el hecho de que se presionara para desarrollar más
ese conjunto de actividades que se conoce como “preparativos”
(sistemas de alerta temprana, planes de emergencia, etc.). Solamente
tuvieron atención, y se desarrollaron consistentemente, las alarmas
sonoras, como sistemas de alerta que avisaban de un inminente
bombardeo, así como algunos procedimientos de evacuación e
instalación o designación de refugios antiaéreos.
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Pues bien, esa experiencia y conocimiento de los ataques aéreos, en
las décadas que siguieron a la Primera Guerra Mundial y
especialmente durante la Segunda Guerra Mundial, sirvieron para
que se desarrollaran sistemas de defensa civil organizados en
muchos países (es en este contexto que el término defensa civil, en
general viene a significar un sistema para la protección de civiles
durante el tiempo de guerra). Este esfuerzo implicó la creación de
una organización de defensa civil vinculada justamente a un sistema
de alerta, con personal entrenado como vigilantes de ataques aéreos
y con equipos de búsqueda y rescate, así como con instalaciones
tales como refugios, etc. Esto tuvo un desarrolló significativo
después de la Segunda Guerra Mundial y fue fundamental para la
configuración de las organizaciones de defensa civil en muchos
países alrededor del mundo, tal como las conocimos a finales del
Siglo XX.
Como se sabe, el fin de la Segunda Guerra Mundial marcó una
división del mundo en dos polos. Por un lado, los países del área de
Europa Occidental, capitalistas y cuyo referente vencedor fue
Estados Unidos, país de la alianza anti-nazi que prácticamente salió
indemne de esa guerra. Por otro lado, la Unión Soviética, que
emergió como potencia socialista y que fue en realidad la parte del
conflicto que derrotó al ejército nazi. Fue venciendo a su enemigo,
avanzando y ocupando de los territorios y países que había
conquistado la Alemania de Hitler. El mundo termino esa guerra
dividido en dos bloques cuyos líderes desarrollaron un poderoso y
destructivo armamento nuclear, otra nueva amenaza que reforzaría
y justificaría la creación de las defensas civiles y lo que se llamó la
“Guerra Fría”.
En prácticamente todos los países de la influencia capitalista-
occidental, se instalaron organizaciones de defensa civil, en un
principio, dentro de esquemas regidos por militares. En algunos de
los países latinoamericanos, la defensa civil sigue bajo la
administración militar como en el Perú y en Colombia. En México
la Defensa Civil, vinculada a la Secretaría de la Defensa Nacional,
duró tres años, de 1942 a 1945 (Gelman, 1996), y de hecho esa
organización fue la base del Plan de Auxilio a la Población Civil en
Casos de Desastre Plan DN-III-E (Macías, 1999). Las defensas
civiles de los países occidentales, en alguna medida fueron réplica
de los usos (o dictados) norteamericanos, tanto en América como en
Europa y algunos países africanos y del medio oriente.
En la esfera de la Unión Soviética, también se creó una defensa civil
con esquemas y administración militar. La organización de Defensa
Civil soviética data de 1932 cuando el denominado Consejo de los
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Comisarios del Pueblo aprobó las normas y regulaciones en relación
con la Defensa Civil relacionada con el ataque aéreo. Su primer
ensayo fue lo que en el territorio de la ex Unión Soviética se conoce
como la “Gran Guerra Patriótica”, es decir, la Segunda Guerra
Mundial: “Durante la guerra, personal del Ministerio de la Defensa
del Ataque Aéreo, había destruido 40.000 bombas de ignición,
extinguido 2700 incendios y eliminó más de 3.000 desastres. Luego,
hubo un sistema de protección de la población que permitió
sobrevivir a miles de civiles. En el período de la posguerra el
Ministerio de Defensa del Ataque Aéreo fue mejorado con el
advenimiento de las armas nucleares, químicas y bacteriológicas.
Desde septiembre de 1971, la Defensa Civil se ha controlado por el
Ministerio de Defensa. Sin embargo, con el fin de la guerra fría, la
Defensa Civil dejó de tener sentido. Las tropas de la defensa civil
demostraron ser incapaces para funcionar en las condiciones de los
desastres y catástrofes. En 1991 con el decreto de la Defensa Civil
del Presidente de la Federación Rusa las tropas de la defensa civil
fueron agregadas a la EMERCOM de Rusia”. (Civil Defence
Troops, 2014)
Después de la Segunda Guerra Mundial y en los inicios de la Guerra
Fría, los militares norteamericanos abogaron, para su país, por una
defensa civil dirigida por civiles, no por militares y con la ley de la
Defensa Civil de 1950 (que en realidad fue aprobada en 1951) se
introdujo un principio administrativo estratégico que se llamó
“doctrina de uso dual” que luego habría de influir en futuros
cambios de las tradicionales defensas civiles. La doctrina de uso
dual, dio a la Defensa Civil norteamericana las funciones de acción
en tiempos de guerra (ataque enemigo) y aquellas necesarias para
realizar en tiempos de paz, atendiendo desastres de todo tipo y
emergencias civiles.
El llamado “uso dual”, o "uso doble" de personal y recursos tanto
para tiempos de guerra como para crisis civiles, contribuyó a que los
programas locales y estatales de defensa civil enfatizaran un
enfoque que incluyera la preparación de la comunidad para todos los
tipos de amenazas, incluyendo las propias de los llamados “desastres
naturales”, mientras que en el nivel Federal los peligros nucleares,
fueron las principales preocupaciones.
En general, sería adecuado decir que la planificación ante desastres
y la defensa civil en los Estados Unidos, especialmente desde los
años 60 hasta los 80 tenía una relación incómoda, ambigua y muy
criticada. (Quarantelli, op cit.) A nivel del gobierno federal había
alguna vinculación entre esas dos actividades, pero esa relación era
a menudo bastante separada a nivel de la comunidad local, donde
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constantemente había fuerte hostilidad hacia cualquier tipo de
defensa civil relacionada con la guerra nuclear (Wenger, Quarantelli
y Dynes, 1986). A principios de la década de 1980, el énfasis cambió
bruscamente hacia un enfoque sobre “desastres” y se alejó de la
defensa civil, como, según los autores referidos, simbólicamente se
observó por el hecho de que muchas de las oficinas locales
cambiaron sus nombres de "Oficina de Defensa Civil" a algo que
generalmente se relacionaba con los términos de "Manejo de
Emergencias" o "Planificación de Desastres".
El párrafo anterior en realidad refleja la constante disputa por el
control de las instancias de provisión de seguridad de la población
civil que, en Estados Unidos, se ha dado entre militares y civiles. El
cambio realizado después de los ataques terroristas del 11 de
septiembre de 2001, en donde se desmanteló el anterior Sistema
Federal de Manejo de Emergencias para elegir el Departamento de
Seguridad Interna (Homeland Security Department), lo reafirma.
Como se ha señalado antes, en realidad las organizaciones de
defensa civil en todo el mundo, fueron basamento para la creación
de otras organizaciones, como el propio “manejo de emergencias”
en los Estados Unidos, y las organizaciones de “protección civil” en
otros países, sobre todo europeos.
Como veremos más adelante, existen diversos arreglos de
organización en diversos países, que reúnen o como organización
mayor a la defensa civil y dentro de ésta a la protección civil, o como
sucede en la mayoría de los países latinoamericanos, las defensas
civiles se ven muy reducidas frente a otras organizaciones
(“sistemas”) relacionadas ya sea con la “protección civil” o la
“gestión de riesgo”.
La Protección Civil
David Alexander (2002), ha sugerido que la palabra “protección
civil” se ha venido usando gradualmente en el mundo como un
término que describe actividades de protección a la población civil
contra incidentes y desastres y que en EEUU han adoptado,
alternativamente y solo en ese país, el término “preparativos de
emergencia” y que sin embrago la palabra protección civil es más
fácil de traducirse en las lenguas romances. Esta es una afirmación
que adolece de muchas imprecisiones y que nos da oportunidad para
definir los orígenes de la protección civil y sus principales
diferencias, no con los “preparativos de emergencias” como dice
Alexander, sino con el “manejo de emergencias”, nombre adecuado,
24
como vimos, para ese modelo de organización desarrollado en los
Estados Unidos de América.
En tanto que en los EEUU y en la mayoría de los países europeos
(también en otros países de otros continentes, como se verá más
adelante), se impulsaron las actividades de defensa civil al estilo de
la Primera Guerra Mundial, es decir, con limitación a los ataques
aéreos y a sistemas de sirenas y refugios.
Fue sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial, cuando ya
existía la nueva amenaza nuclear (que supone muertes masivas), y
la entrada a una nueva etapa (la Guerra Fría), que significo una
condición de peligro real de ataques con bombas nucleares sin
necesariamente el contexto de actuación militar, que se tuvo que
recurrir a una nueva fórmula defensiva contra el ataque enemigo y
la protección de la población civil.
Las propias experiencias sufridas durante la Segunda Guerra
Mundial, de torturas y masacres de civiles, entre otras atrocidades,
así como la nueva disposición diplomática de la organización
internacional resultante de esa conflagración bélica la Organización
de las Naciones Unidas (ONU), exigían la adopción de acuerdos de
protección de personas no militares en condiciones de guerra y la
entrada en una nueva era de derecho internacional humanitario.
En 1949, se celebraron diversas reuniones en la ciudad de Ginebra,
Suiza, para renovar algunos acuerdos internacionales previos
acordados en tres convenciones previas y sus protocolos
(denominados acuerdos de Ginebra de 1864, 1906 y 1929) y para
convenir el cuarto acuerdo (Convenio) que junto a su protocolo,
darían fundamento a la creación de las organizaciones denominadas
de “protección civil”.
“El gran avance en este tema se hizo efectivo con posterioridad a la
Segunda Guerra, cuando los gobiernos adoptaron los cuatro
Convenios de Ginebra de 1949. En esa oportunidad se reescribieron
los Convenios existentes y se añadió un cuarto, relativo a la
protección de la población civil que se encuentra bajo el control del
enemigo.” (CICR, 2010)
Los orígenes de la protección civil
Vamos a comentar algunos de los arreglos contenidos básicamente
en el protocolo adicional a los convenios de 1949, porque en él se
asienta una de las razones que dieron fundamento a la “protección
civil”: la distinción entre “población civil” y “combatientes”.
25
Debemos tener presente que el sustento de todos estos acuerdos y
protocolos se refiere a las condiciones de guerra.
Como dato interesante, tenemos que señalar que para México la
fecha en que se ratificó el documento en cuestión fue el 10 de marzo
de 1983, entrando en vigor ese mismo año.
El capítulo I, que se refiere a la “norma fundamental” y al “ámbito
de aplicación del protocolo”, dice en su artículo 48:
“A fin de garantizar el respeto y la protección de la población civil
y de los bienes de carácter civil, las partes en conflicto harán
distinción en todo momento entre población civil y combatientes, y
entre bienes de carácter civil y objetivos militares y, en
consecuencia, dirigirán sus operaciones únicamente contra
objetivos militares”. (P-52)
En el Capítulo VI. “Servicios de Protección Civil”, en su Artículo
61. “Definiciones y ámbito de aplicación para los efectos del
presente protocolo” se señala:
“A) Se entiende por “protección civil” el cumplimiento de algunas
o de todas las tareas humanitarias que se mencionan a continuación,
destinadas a proteger a la población civil contra los peligros de las
hostilidades y de las catástrofes y a ayudarla a recuperarse de sus
efectos inmediatos, así como a facilitar las condiciones necesarias
para su supervivencia.”
La definición de la protección civil, como vemos, se fundamentó en
actividades que se denominaron “tareas”, y que se emprenderían
para proteger a la población civil los peligros de las hostilidades y
de las catástrofes.
Desde esa definición se dio pie a la conjugación de intervenciones
en eventos de guerra y de “catástrofes”, llegando hasta el
componente de la “ayuda a recuperarse de sus efectos inmediatos”.
En un sentido de relación con las denominadas cuatro fases de
desastre del manejo de emergencias norteamericano, que veremos
con detenimiento en el siguiente apartado, las “tareas” que se
destinaron para dar forma a las intervenciones de “protección civil”,
cubren las fases de “preparativos”, “respuesta” y “recuperación”
(inmediata al impacto).
Estas tareas son las siguientes:
26
Tareas de protección civil de 1949, según las fases del
manejo de emergencias
Preventivos Auxilio Recuperación
a) Servicio de
alarma;
b) Evacuación;
c) Habilitación y
organización de
refugios;
d) Aplicación de
medidas de
oscurecimiento;
e) Salvamento;
f) Servicios
sanitarios, incluidos
los de primeros
auxilios y asistencia
religiosa;
g) Lucha contra
incendios;
h) Detección y
señalamiento de
zonas peligrosas;
i) Descontaminación
y medidas similares
de protección:
j) Provisión de
alojamiento y
abastecimientos de
urgencia;
m) Servicios
funerarios de
urgencia;
k) Ayuda en caso de
urgencia para el
restablecimiento y
mantenimiento del
orden en las zonas
damnificadas;
l) Medidas de
urgencia para el
restablecimiento de
los servicios
públicos
indispensables;
n) Asistencia para la
preservación de los
bienes esenciales
para la
supervivencia;
o) Actividades
complementarias
necesarias para el
desempeño de una
cualquiera de las
tareas mencionadas,
incluyendo entre
otras, la
planificación y la
organización;
Secretaría de la Defensa Nacional (1999). Protocolo adicional a
los convenios de Ginebra de 1949 [tabla].
En el protocolo de los adicionales al convenio de Ginebra que
estamos considerando, también se introduce otro elemento
interesante, la existencia de “organismos de protección civil” y se
define que estos tienen “personal”. Se advierte que existen
“organismos civiles de protección civil”, lo que supone que también
existirían “organismos militares de protección civil”, pero lo que
define a los organismos y su personal, son las tareas o actividades
mencionadas en la tabla anterior. Estas tareas son, esencialmente,
los sujetos de protección para la protección de los civiles, y dicho
esto en sus términos, no es un juego de palabras.
27
El Artículo 66 del documento considerado, se refiera a la
“identificación” del personal, del material y de los organismos de
protección civil, en los siguientes términos: “El signo distintivo
internacional de protección civil consiste en un triángulo equilátero
azul sobre fondo color naranja, cuando se utilice para la protección
de los organismos de protección civil, de su personal, sus edificios
y su material o para la protección de los refugios civiles.”
La protección civil, como vemos, tiene su antecedente claro en esos
acuerdos internacionales realizados entre representantes de muchos
gobiernos tanto de la órbita capitalista como de la socialista de esa
época, y que habrían de ser los principales polos del riesgo nuclear
durante la Guerra Fría. El origen de la protección civil, subrayemos,
se remite a las condiciones de guerra y, dentro de ésta, a un conjunto
de actividades humanitarias que requerían ser protegidas.
Las organizaciones de protección civil en el mundo y sobre todo en
Europa, debieron seguir el mismo camino de la defensa civil en los
Estados Unidos, en términos del referente de la “doctrina del uso
dual”, es decir, mantener las organizaciones y recursos de defensa
y/o protección de civiles, aptas para actuar tanto en tiempo de guerra
como en tiempo de paz. En los tiempos de paz, los desastres,
mediados ya sea por fenómenos naturales potencialmente
desastrosos o por fenómenos destructivos antropogénicos,
ocuparían la atención y se desarrollarían con mayor vigor frente a
las condiciones de guerra que resultaban ser, en términos globales,
menos concurrentes incluso en la amenaza de la guerra nuclear.
México creó una organización gubernamental para enfrentar
desastres que adoptó el nombre de “protección civil”, asimilando
los supuestos básicos señalados anteriormente para este tipo de
organizaciones, pero incorporando, al menos nominalmente,
algunas tareas producidas en la esfera del “manejo de emergencias”
norteamericano, como las que aluden a la “prevención” de desastres,
mediante el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC)”
(1986).
La organización mexicana adoptó la fórmula de organización y
relación de red (sistema), que incluyó a prácticamente todas las
dependencias y entidades del gobierno federal, y los otros niveles de
gobierno (estados y municipios), bajo la esfera de la “gobernación”
con un aparente enfoque del desempeño descentralizado de
actividades, pero en realidad extremadamente centralizado en la
sub-dependencia “coordinadora”, es decir, la Dirección de
Protección Civil primero, y después la Coordinación Nacional de
Protección Civil, siempre dentro de la Secretaría de Gobernación.
28
El SINAPROC, no surgió de condiciones que tuvieran alguna
referencia con la guerra, sino que surgió como consecuencia de la
necesidad del gobierno federal de ese entonces, para atender los
problemas que plantean los desastres como lo fue el de la Ciudad de
México, la capital nacional (aunque desde luego otras ciudades del
interior del país también fueron afectadas), mediado por eventos
sísmicos en septiembre de 1985. Desastre de proporciones enormes,
tanto por los daños y pérdidas de vidas como por lo que simbolizaba.
3.4. El Manejo de Emergencias
El manejo de emergencias (en inglés: “emergency management”) no
tiene que ver con la guerra directamente sino que es resultado de una
concepción administrativa empresarial que se trasladó a la
Administración Pública de varios países desarrollados y en los
Estados Unidos la adopción general de esos procedimientos se
aplicó a las intervenciones en desastres para que surgiera el
“emergency management” como tal.
Como el denominado “manejo de emergencias” es una creación
norteamericana, enfatizaremos su desarrollo específico en ese país.
Los antecedentes del sistema federal de manejo de emergencias de
los Estados Unidos pueden remontarse hasta antes del siglo pasado,
pero tienen un fuerte anclaje en periodo del presidente Woodrow
Wilson (1913-1921) en que se estableció el denominado Consejo de
la Defensa Nacional, mismo que estaba contemplado en la Ley de
Apropiación del Ejercito de los Estados Unidos. Según Kreps (1990)
esa fue la primera acción legislativa relacionada con la defensa civil
ya que dicha ley y el propio Consejo de la Defensa Nacional
establecieron otro consejo, el de “Industrias de Guerra”. Más
adelante estableceré algunos argumentos que relacionan la esfera
militar y la empresarial con el propósito de mantener y desarrollar
efectos de guerra.
En el periodo del presidente Franklin D. Roosevelt (1933-1945) se
realizaron cambios importantes respecto de las instituciones
antecedentes. El Consejo de la Defensa Nacional fue abolido y se
creó la Oficina de la Defensa Civil (OCD, por sus siglas en inglés)
dependiendo de otra entidad mayor denominada Oficina de
Planeación de Emergencias. La OCD tuvo como funciones la
creación de programas de protección y de manera particular en lo
que se dio en llamar cuerpos de defensa civil que fueron
29
coordinados por esa oficina y que llegaron a reunir a 10 millones de
voluntarios.
Hasta que el Departamento de Defensa (DOD, por sus siglas en
inglés) se creó en 1947 la oficina responsable de planear para
manejo de emergencias se había mantenido dependiente
directamente de la Casa Blanca. A partir entonces de la creación del
DOD mantuvo cierto control de la organización de la defensa Civil
hasta que se creó la Administración Federal de la Defensa Civil
(FCDA, por sus siglas en inglés) de nuevo en la Casa Blanca bajo la
que permaneció de 1950 a 1956. Es importante recordar que en
1949, los norteamericanos detectaron la explosión de la bomba
atómica soviética, es decir, a partir de esa fecha el territorio de
Estados Unidos se vio realmente amenazado por un eventual ataque
nuclear soviético y ello definía nuevos términos a la defensa del
territorio y de la población.
En este punto y aunque la intención de este apartado es estrictamente
la de hacer un recuento descriptivo de los traslados de funciones -de
la planificación de la emergencia y de la organización de la defensa
civil mediando la creación y /o extinción de agencias o dependencias
gubernamentales- se ofrece como necesario recordar que estamos
hablando de cambios organizacionales en el contexto de la Guerra
Fría. Para la sociedad norteamericana y su gobierno esa época fue
notoriamente extensa en cambios tanto en la esfera de las
organizaciones gubernamentales como en otros contextos de vida
social y política que tuvieron el propósito nominal o real de defender
efectivamente a la población de un eventual ataque convencional
pero sobre todo nuclear. Hay que subrayar que no se trataba de un
contexto de guerra convencional o regular sino de un contexto de
paz. No se trataba, hay que insistir, de un escenario de actos de
agresión o de sostener una defensa bajo condiciones de
emplazamiento y acción militar, sino que se trataba de actuar en
condiciones de paz o lo que sería muy justo de calificar como “paz
guerrera”.
No cabe duda que el momento crucial en la creación del manejo de
emergencias norteamericano, lo constituyó una reforma de la
administración pública de ese país, realizada a finales de los años
setenta, en la administración del presidente James Carter. Pero hay
que decir que esa reforma no fue una ocurrencia más del presidente
en turno, sino que fue motivada por presiones importantes, sobre
todo de los gobernadores de los estados, ante resultados más bien
pobres en el desempeño gubernamental (en los tres niveles) frente a
emergencias y desastres.
30
La reorganización mencionada estuvo precedida por un estudio
extremadamente meticuloso de un equipo de administradores
públicos dirigido por Hilary Whittaker, quienes estudiaron las
diferentes intervenciones de los tres niveles de gobiernos en
diferentes casos de emergencias. Analizaron implicaciones
presupuestales de los programas diseñados para las intervenciones,
hasta el tipo de habilidades que tenían los funcionarios públicos y
las que deberían tener.
En el documento “Manejo Comprehensivo de Emergencias. Guía
para Gobernadores”, Whittaker (1979), y su equipo observaron que
en el nivel federal, lo que llamaron “preparativos para el ataque” y
los “preparativos para desastres naturales” habían sido
administrados por organismos separados. Whittaker habría
identificado prácticamente el mismo problema del que han
adolecido caso todas las organizaciones similares, es decir, que
ejercen una división de funciones y tareas que no son
correspondientes con el proceso de desastre visto integralmente,
cosa que comentaremos más adelante con cierto detalle.
Whittaker y su equipo generaron también consideraciones críticas,
sobre todo después de analizar el papel de las organizaciones
individuales como la Administración de Bomberos estadounidense:
“aunque los organismos individuales, han hecho mucho para
desarrollar programas de prevención y mitigación para
determinados tipos de emergencias, poco se ha hecho hasta este año
(1978) para integrar actividades de mitigación y de recuperación a
largo plazo, dentro de un programa integrado de manejo de
emergencias. Lo mismo ocurre a nivel estatal”.
A mediados de los años setenta en EEUU ocurría en ese país una
suerte de coincidencias entre el incremento de riesgos tecnológicos
y el aumento de personal y los costos de equipo de las
organizaciones vinculadas al “Sistema Federal de Manejo de
Emergencias”, esas circunstancias, según Whittaker, exigieron que
los gobiernos en los niveles federales, estatales y locales
coordinaran sus recursos para mitigación de emergencia y
recuperación a largo plazo, además de la preparación y la respuesta.
“Estas mismas fuerzas requieren el uso más amplio de los recursos
disponibles para satisfacer necesidades sin incrementar los costos”.
31
El 9 de junio de 1978, después de la fuerte resistencia de algunas de
las agencias federales implicadas en la eventual reorganización, el
Presidente James Carter presentó el Plan de Reorganización al
Congreso. Lo hizo debido a la fuerte presión de la Defensa Civil y
de las organizaciones de servicios de emergencia, de funcionarios
estatales y funcionarios locales, así como de grupos de interés
público, entre los cuales la Asociación Nacional de Gobernadores
(NGA, por sus siglas en inglés) jugó un rol de liderazgo. Fue de
hecho, ésta última la que financió el estudio de Whittaker.
Se crearía la nueva Agencia Federal de Manejo de Emergencias
(Federal Emergency Management Agency, FEMA) a principios de
1979. Su director informaría al Presidente de un Comité de Manejo
de Emergencias, integrado por los asistentes del Presidente para
asuntos de Seguridad Nacional, Asuntos Domésticos y Política y de
las relaciones intergubernamentales, así como al director de la
Oficina de Administración y Presupuesto. La FEMA incluiría a la
Administración Federal de Seguros (FIA, por sus siglas en inglés)
desde el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano, la
Administración estadounidense de Bomberos, del Departamento de
Comercio y la responsabilidad de supervisión de la oficina del
Presidente, sobre el Sistema federal de alerta de Emergencias
(Federal Emergency Broadcast System). Como se ve, la
reorganización norteamericana creó organizaciones, funciones y
responsabilidades muy cercana a la Casa Blanca, es decir a la
injerencia del titular del poder ejecutivo.
El estudio de Hilary Whittaker sobre las condiciones en las que
operaban las organizaciones de su país frente a emergencias y
desastres ofreció muchos elementos críticos básicamente ligados a
problemas de dispersión, incoherencia y desvinculación entre las
agencias participantes, tanto porque correspondían a conceptos
igualmente fracturados como por problemas creados por intereses
de protagonismo en el desempeño de la función pública.
Interesantemente, ese estudio encontró vínculos de gestión directa
entre los diferentes tipos de amenazas y desastres y, lo que
definieron como las cuatro fases de actividad del manejo de
emergencia. Señalaron: “Las actividades prácticas de mitigación
deben reducir la probabilidad de algunos desastres y aminorar los
efectos de todos ellos. Las actividades de preparación
(preparativos) deben reducir la probabilidad de las muertes, lesiones
32
y daños a la propiedad, causados por situaciones de emergencia. La
respuesta inmediata y las medidas de recuperación a largo plazo,
si se administran en el contexto general de la planificación estatal
para el desarrollo de la comunidad, pueden acelerar el regreso a la
normalidad y contribuir significativamente al desarrollo del estado.”
El caso de la reorganización que nos ocupa, fue muy relevante
porque no se limitó a la creación o a la reubicación de agencias
dentro de la administración pública, sino que creo conceptos y
procedimientos para la acción. De un análisis empírico de las
intervenciones gubernamentales en la esfera del riesgo-desastre,
lograron captar la forma en que se proyectaba el mismo proceso de
desastre. Además avanzaron mucho en el tema del tipo personal
adecuado para esas nuevas propuestas:
“La falta de comprensión de la relación entre la preparación y
respuesta, por un lado, y de la recuperación y la mitigación por el
otro, y los tipos de talentos necesarios para gestionar todas las cuatro
fases, puede ser un factor clave detrás de los diferentes puntos de
vista entre las operaciones de los servicios de emergencia”.
Aunque en esa época de le denominó Manejo Comprehensivo de
Emergencias (CEM, por sus siglas en inglés) como un término
nuevo, más adelante se cambiaría la adjetivación de
“comprehensivo” por la de “integral”, para ser Manejo Integral de
Emergencias. “Este concepto refiere a la responsabilidad y
capacidad para la gestión de todo tipo de emergencias y desastres
mediante la coordinación de las acciones de numerosas agencias del
estado. El aspecto "integral" incluye las cuatro fases de actividad de
emergencia o desastre: mitigación, preparación, respuesta y
recuperación. Se aplica a todos los riesgos: ataque, artificial y
natural, en una asociación federal-locales-estatales” (Enfoque o
Aproximación “Todas las Amenazas, en inglés: All Hazards
Approach).
Las cuatro Fases del Manejo de Emergencias, que están
relacionadas en el tiempo y en función a todo tipo de desastres,
también están relacionadas entre sí, y cada una involucra diversos
33
tipos de habilidades. Se describen, en sus términos originales, a
continuación:
Mitigación. Incluye cualquier actividad que elimina o reduce
realmente la probabilidad de ocurrencia de un desastre (por ejemplo,
la legislación que evita el paso por las carreteras de tráileres
inestables de doble remolque). Incluye actividades a largo plazo
diseñadas para reducir los efectos del desastre inevitable (por
ejemplo, gestión de uso de la tierra, establecer programas de gestión
integral de emergencias, o legislar normas o códigos de seguridad
de construcción).
Preparativos. Son las actividades necesarias en la proporción en la
que las medidas de mitigación no pueden o no han logrado la
prevención de desastres. En la fase de preparación, los gobiernos,
organizaciones e individuos desarrollan planes para salvar vidas y
reducir los daños del desastre (por ejemplo, compilar inventarios de
recursos estatales, ejercicios de entrenamiento de montaje o
instalación de sistemas de alerta). Las medidas de preparación
también buscan mejorar las operaciones de respuesta ante desastres
(por ejemplo, almacenamiento vital de alimentos y suministros
médicos, a través de ejercicios de entrenamiento y mediante la
movilización de personal de emergencia en una base de espera).
Respuesta. Estas actividades siguen a una emergencia o desastre.
Por lo general, están diseñadas para proporcionar asistencia de
emergencia para víctimas (por ejemplo, búsqueda y rescate, refugios
de emergencia, atención médica, alimentación masiva). También
buscan reducir la probabilidad de daño secundario (por ejemplo,
apagar fuentes de suministro de agua contaminada, acordonar y
patrullar las zonas propensas a saqueos) y para operaciones rápidas
de recuperación (por ejemplo, evaluación de daños).
Recuperación. Las actividades de recuperación continúan hasta que
todos los sistemas vitales vuelven al nivel normal o a uno mejor.
Incluyen dos conjuntos de actividades: de recuperación a corto plazo
para hacer retornar los sistemas de soporte de vida a los estándares
mínimos de funcionamiento (por ejemplo, vivienda temporal,
limpieza). Actividades de recuperación a largo plazo que se pueden
34
continuar por varios años después de un desastre. Su propósito es
devolver las condiciones de vida a niveles normales, o mejores (por
ejemplo, préstamos de reconstrucción, asistencia judicial y
planificación de la comunidad).
Es importante concluir este apartado señalando que el “manejo de
emergencias”, cuyo término se ha aplicado a muchas otras
actividades en realidad parciales, está definido como un modelo de
organización por sus implicaciones conceptuales, funcionales, de
organización inter-gubernamental y de profesionalización. El eje
sustantivo son las cuatro fases señaladas anteriormente que no son
vistas como independientes unas de las otras sino que se observan
integradas para efectos de planificación, atención y definición de
responsabilidades.
La Gestión Integral de Riesgo de Desastre
Como veremos en este tema, la Gestión Integral de Riesgo de
Desastres (GIRD), aparece en el escenario internacional como una
suerte de simplificación del manejo de emergencias (“emergency
management”), por lo menos en términos de la mayor parte de las
actividades que propone, y se ideo para complementar las
organizaciones de defensa civil y/o protección civil que, como
hemos visto, en general fueron diseñadas y han evolucionado en
torno a las actividades de preparativos y respuesta, y algunas
versiones hasta la fase de recuperación.
Vale la pena recapitular para comprender mejor esta versión de
organización, denominada GIRD. Tomemos en cuenta los factores
que definen las identidades de la defensa civil, la protección civil y
el manejo de emergencias.
La defensa civil tiene dos connotaciones, la original, que tiene que
ver estrictamente con la guerra debe ser relacionada con la Primera
Guerra Mundial, lo que implicaría una dirección militar de dicha
defensa e involucra organizaciones civiles. En este sentido la
función de defensa es difusa, por un lado es la defensa del territorio
nacional por parte de civiles, y por otra, la defensa de la población
civil por sí mismos y por militares que los organizan.
Para el caso de la Protección Civil, cuya figura formal si surge del
protocolo de Ginebra (a los acuerdos de Ginebra de 1949), está
35
absolutamente relacionada con la guerra y con la protección en ésta,
de la población civil.
La idea de la defensa civil, puede decirse que es una definición
unilateral, en tanto que la idea de protección civil es convencional,
es decir, surge de acuerdos internacionales para la guerra, pero en
ambas hay dos coincidencias, una es la doctrina de uso dual y la otra
es la necesidad de protección de personas vulnerables a las acciones
militares, sin importar la parte a la que se adscriban.
La “doctrina del uso dual”, desarrollada por los norteamericanos en
su Ley de Defensa Civil de 1950, fue un marco que posibilitó el
tránsito de esas organizaciones (defensa civil o protección civil)
para funcionar de las condiciones de guerra a las situaciones de los
desastres. En América Latina, recordemos, las defensas civiles no se
organizaron bajo administraciones civiles, esto quiere decir que
permanecieron como atributo y responsabilidad de militares.
En la década de los años noventa, en el contexto del fin de la Guerra
Fría, se puso en marcha el Decenio Internacional para la Reducción
de Desastres Naturales (DIRDN) de la Organización de las Naciones
Unidas (ONU), dentro de éste, la creación de la Red de Estudios
Sociales para la Prevención de Desastres en América Latina (La
Red). Para los cambios de las organizaciones de defensa y
protección civil en el subcontinente, lo anterior tuvo importante
influencia.
La Red se fundó con una inicial declaración de interés en contribuir
a la reducción del sufrimiento humano, de las muertes y pérdidas,
criticando un modelo de desarrollo que crea vulnerabilidad a
desastres, corrupción, impunidad, ineficiencia, etc. y frente a la falta
de masa crítica de investigadores en ciencias sociales y desastres en
el subcontinente. Tuvo acierto en construir una plataforma difusora
de publicaciones y presencia en foros de organizaciones
internacionales, creó una imagen positiva y aparentemente
comprometida con las causas que manifestó en su creación. Algunos
de sus fundadores se vincularon luego con la Estrategia
Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) de la ONU, y
otros trabajaron en diversos proyectos relacionados con la esfera del
riesgo-desastre, varios de ellos asociados a iniciativas del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial (BM),
entre otras cosas, impulsando la idea de la “gestión integral de
riesgos” como alternativa a los arreglos tradiciones ligados a la
protección/defensa civil.
36
En el tema de la “gestión integral del riesgo de desastres”, se
encuentran coincidencias adicionales con otros organismos
nacionales de ayuda externa como la Oficina de Asistencia en
Desastres de Estados Unidos (OFDA), La agencia de ayuda externa
(ODA), del Reino Unido, etc. Además, es de resaltar que esta
conjunción de esfuerzos tuvo influencia en los arreglos
gubernamentales internacionales, por ejemplo, el Marco de Acción
de Hyogo (MAH), que suscribieron diversos gobiernos como el de
México. Justamente derivado de ese compromiso, el gobierno
mexicano incluyó el “enfoque de gestión integral de riesgos” en una
nueva ley general de protección civil aprobada en 2012 y sobre la
que abundaré más adelante.
Es inevitable observar la relación entre las agresivas políticas de las
organizaciones financieras mencionadas, por ampliar el mercado de
seguros, con el fomento de la “gestión del riesgo” en América
Latina. Evidentemente esto tiene una historia particular que se
relaciona con la secuela destructiva que dejó el huracán Andrew en
el sur de la Florida en 1992, y que encontró a las principales
empresas aseguradora y reaseguradoras en un estado de
subcapitalización que prácticamente los llevó a un estado de quiebra
(Niehaus, 2012; Sheehan, 2003; Cummins y Weiss, 2002), y que
pudo ser salvado gracias a la intervención del gobierno
estadounidense y los organismos financieros internacionales que
coordina. La sobre capitalización que se dio un par de años después
habría de forzar al entorno internacional para expandir el mercado
del aseguramiento y reaseguramiento.
Los promotores de la Gestión Integral del Riesgo de Desastres,
crearon una plataforma conceptual no demasiado sólida (Macías,
2014) para convencer a los gobiernos acerca de las bondades del
“cambio de enfoque”, señalando que un desastre es más bien un
“resultado” negativo de acciones mal encaminadas por los propios
gobiernos y las sociedades, y que hablar de “desastres” era referirse
a esos “resultados” negativos. En cambio, propusieron hablar del
“riesgo” y tomarlo como una categoría central en ese enfoque,
porque una vez que se conocía más del riesgo se podrían tomar
mejores acciones anticipatorias, para reducirlo, eliminarlo, o
controlar sus efectos, incluidas, desde luego, las acciones de
“transferencia del riesgo” o compra de seguros, reaseguros o de
otros instrumentos financieros como los denominados “Bonos
Catastróficos”.
De esta manera, la Gestión se constituye en una práctica integral y
transversal, contemplando tanto lo que tradicionalmente se ha
llamado la prevención, mitigación y preparativos para desastres,
37
como la respuesta de emergencia, la rehabilitación y la
reconstrucción.” Definición que, bien vistas las cosas, no se
diferencia de la clásica del “manejo de emergencias”, como se puede
ver en los siguientes párrafos.
El trabajo de Freeman, et al. (2001). Es prácticamente una muestra
casi pionera de todos los esfuerzos realizados por las organizaciones
internacionales, incluida la Estrategia Internacional para la
Reducción de los Desastre (EIRD) y su proyección en el
denominado “Marco de Acción de Hyogo”, y sobre todo las
financieras del circuito del Banco Mundial y del Banco
Interamericano de Desarrollo, por fomentar la adopción de la
Gestión Integral del Riesgo de Desastres. Hay una síntesis muy
interesante de la propuesta y de sus contenidos que se resume en los
siguientes términos:
Los “elementos clave” de la gestión del riesgo, que asume de la
literatura similar están divididos en dos etapas: pre-desastre pos-
desastre. Como se puede observar en esta disposición el momento
del impacto, que denominan “desastre” es la parte nodal de la
división de las actividades o de sus componentes. Esas dos etapas
tienen subdivisiones, por ejemplo en la etapa “pre-desastre” se
incluyen cuatro sub-etapas, a saber, determinación del riesgo;
mitigación; transferencia del riesgo y preparación.
La etapa del “pos-desastre” solo incluye dos sub-etapas: respuesta
frente a la emergencia, y rehabilitación y reconstrucción.
A continuación te mostraremos una tabla que Freeman y colegas
(Supra cit., p-2) ponen como expresión sintética de la GIRD, y en
ella señalamos que, bien vistas las cosas, lo que se plantea coincide
con las cuatro fases del manejo de emergencia norteamericano pero,
curiosamente, se agregan dos sub-etapas que son las convenientes
para el mercado de seguros, se trata de la “determinación del riesgo”
y de “transferencia del riesgo”.
38
En México se insertó, legalmente, el “enfoque de GIRD” dentro de
los esquemas de la protección civil, en 2012, lo cual representa un
cambio muy importante, sin que hubiese mediado desastre alguno
en la consideración de su inclusión dentro del esquema de su
“protección civil”, y quizás es el cambio más importante desde la
creación de la primera Ley General de Protección Civil, en el año
2000, cuya promulgación fue motivada por una serie de desastres
desde 1995 (mediados por los huracanes Ismael, Opal, Roxana, los
sismos de Puebla-Oaxaca, la reactivación del volcán Popocatépetl),
1997 (por la ocurrencia del huracán Paulina), 1998 (las inundaciones
catastróficas de la costa de Chiapas), 1999 (las inundaciones en el
centro occidente y sureste del país).
Tenemos que terminar este apartado señalando un problema crítico,
la introducción de ese “enfoque” no se realiza bajo la figura del
cambio organizacional, sino en la introducción de ciertas
actividades que se incorporan en la organización existente. Se logra
hacer por acuerdos de compromiso de gobiernos nacionales, que
39
deseablemente podrían influir esos cambios organizacionales, pero
es claro que ese no es su punto de partida. Lo anterior, como se
puede deducir, dificulta asumir la noción de “integralidad” en el
conjunto de las organizaciones que sin duda es propia de una
correspondiente modificación de las estructuras.
40
Capítulo 4. La
caracterización
de los modelos
de organización
gubernamental
para enfrentar
desastres
41
Capítulo 4. La caracterización de los modelos
de organización gubernamental para enfrentar
desastres
En un interesante “manual” de manejo (gestión) de desastres
(Carter, 1992), curiosamente referido por Freeman, et al. (op. cit. p-
1) se indica que una organización gubernamental diseñada para
enfrentar desastres, debe incluir los siguientes componentes:
a) organizaciones o instituciones en interacción
b) mecanismos financieros
c) normas, políticas y sustentos conceptuales que le dan forma,
orientación y justificación, a la realización de sus funciones
Según, Freeman y colegas, “esa interacción puede ser formal o
informal. Comúnmente se cree que para que un sistema nacional
haga frente a los desastres, los gobiernos nacionales deben participar
activamente en la creación y puesta en práctica de un sistema
formal”. Pero, como hemos visto a lo largo de este texto, la
“creación y puesta en práctica de un sistema formal” no puede ser
ninguna garantía de esa integralidad porque si bien ésta depende de
los arreglos estructurales formales la concepción misma del proceso
de desastre, y las actividades apropiadas para cada momento de ese
proceso, son los que pueden dar el carácter de integralidad.
Las formas que han adoptado las diferentes organizaciones
gubernamentales para enfrentar desastres en el mundo, son muy
variadas, Conviene señalar, aunque sea de manera sintética las
principales variantes, tomado en cuenta solo los modelos de defensa
civil, protección civil y manejo de emergencias.
4.1 Esquemas de organización y rasgos esenciales de los modelos
gubernamentales para enfrentar desastres
La evolución de las organizaciones que han podido observar en el
texto, es decir, defensa civil, protección civil y manejo de
emergencias, han tomado diversas formas según cada país que se
trate. Se puede decir que hay tantas variantes como países. Sin
embargo, vamos a sintetizar algunas de esas organizaciones más
representativas.
42
El primer caso, que es el más generalizado para los países de Europa,
Asia, África y a la mayoría de los países que estuvieron integrados
al bloque socialista, se refiere a la existencia de la defensa civil que
dio entrada a las funciones de la protección civil, es decir, la
organización existente da lugar a otra organización que tiene nuevas
funciones pero que actúa subordinada.
La segunda variante es cuando habiendo existido la primera
organización, digamos de defensa civil, se crea otra organización
nueva que adopta otras funciones y que actúa de manera alternativa
y en el mismo nivel jerárquico. Por ejemplo, las organizaciones
alternas de la defensa civil y de protección civil.
Otras variantes entran en el esquema de redes o sistema, donde
encontramos agencias o instituciones con funciones de protección
civil, mayoritaria o minoritariamente, funcionando dentro de la red
a través de relaciones con la defensa civil.
Existe el caso de la organización de protección civil, funcionando
como un sistema, tal es el caso de México.
43
Esas variantes se ilustran en la gráfica anterior, donde además se
sitúa el caso de los Estados Unidos, país en donde se creó el
manejo de emergencias, pero que no logró consolidarse, sino que
más bien ha terminado subordinado a funciones de la defensa civil
que ha enfatizado el problema del terrorismo.
44
La imagen anterior, relaciona las organizaciones de
defensa/protección civil con lo que puede ser considerada su parte
complementaria, es decir, la gestión integral de riesgo de desastre.
Es la modalidad más reciente y su desarrollo, en estos momentos,
es incierto.
A través de la siguiente gráfica proponemos considerar el esquema
de las cuatro fases del manejo de emergencias como el más
completo y a partir de éste, mostrar gráficamente, las fases que
solo en parte cubren los modelos de defensa civil, protección civil
y el papel complementario de la gestión integral de riesgos.
Defensa Civil Protección
Civil
Manejo de
emergencias
Gestión del
Riesgo
Respuesta
Preparativos-
Respuesta
Preparativos-Respuesta
Recuperación-
Mitigación
Mitigación-
Preparativos
45
En la tabla siguiente se muestra una interesante diferenciación de los
tres modelos que se han tratado a lo largo del texto, excluyendo,
desde luego a la gestión integral del riego. Los factores
diferenciadores son aquellos que se refieren a los presupuestos de
acción, que de hecho fueron las razones que les originaros. Se indica
la diferencia de sus conceptos operativos tanto operativos como
organizacionales, para terminar con las formas estructurales
organizativas más características.
4.2 Elementos para una tipología de organizaciones
Todos los factores mencionados antes ofrecen la posibilidad de
realizar varios ensayos de configuración tipológica de las
organizaciones. Considerando los principios normativos de esas
organizaciones, podemos advertir que son diferentes para los tres
modelos, es decir, para defensa civil, protección civil y manejo de
emergencias. Los dos primeros están en mayor o menor medida,
restringidos a emergencias o a intervenciones inmediatamente
posteriores al resultado de un impacto desastroso. El manejo de
emergencias, se diseñó para cubrir todo un proceso de actividades
que definió como las fases del manejo de desastres. La gestión
integral de riesgo de desastre, como se ha reiterado, es una suerte de
extracción del manejo de emergencias que se intenta introducir en
las organizaciones existentes como complemento para buscar tener
una integralidad en la consideración del riego-desastre.
46
La falta de claridad y de comprensión de las raíces de las actividades
y organizaciones que tratamos en este texto, sus bases referenciales,
su naturaleza, sus principios, etc. hace que se mantengan las
confusiones que existen al respecto y que hace que a toda
organización de este tipo se le diga “protección civil” como
denominación generalizadora. Como se ha observado, no es tarea
difícil identificar un “modelo” de organización gubernamental (para
prevenir desastres y atender las consecuencias de impactos
desastrosos, así como sus necesidades de recuperación), que nos
permita identificar sus fortalezas y sus debilidades para idear los
cambios pertinentes en su mejora.
La Tabla siguiente, muestra un ensayo de síntesis de rasgos
tipológicos de organizaciones que muestra, entre otras cosas, la
forma tan variada en que están entrelazados los modelos que se han
tocado en el texto, en todo el mundo, seleccionando solo algunos
casos de países en el espectro complejo de las variaciones.
Como se ve en la tabla anterior en la mayoría de los casos hay dos
modelos actuando dentro de las organizaciones nacionales. La letra
47
C que indica una existencia compartida de dos o más modelos es
dominante, pero desde luego que hay variación en el tipo de
importancia que cada modelo tiene dentro de la organización. La
defensa civil, el principal fundamento de todas las organizaciones,
si ya no existe se consigna que fue antecedente. Se observa, por otro
lado, que en los países americanos hay más compartición de los
modelos existentes que en los países de Europa donde es más
homogénea la protección civil.
4.3 La posibilidad de cambios permanentes de las
organizaciones
La parte final de este texto trata de las posibilidades de cambios de
las organizaciones gubernamentales para enfrentar desastres, que no
han resultado ser siempre favorables, por cierto, como vamos a ver.
Esas posibilidades de cambio están en función directa de decisiones
de carácter político y dependen de sus concepciones, de los recursos
financieros y de las prioridades asignadas a los problemas de los
desastres o de las emergencias, entre otras cosas.
Esos cambios, también están definiendo muchas de las conclusiones
de los analistas de esas organizaciones que intervienen para el
análisis de las mismas y para la adopción de recomendaciones, que
si no se ubican en esa dimensión de cambio, pueden reflejar una
consideración fallida.
En la siguiente tabla se muestra el caso del denominado Sistema
Federal de Emergencias argentino, se ubican las alusiones de dos
autores, que con algunos años de diferencia de observación reflejan
dos realidades o condiciones de una misma organización, el
SIFEM. No solo se notan los errores tan obvios, y tan comunes en
observadores externos, del referente legal de origen de dicho
sistema, sino en la interpretación de las funciones de dicho sistema.
48
Desde luego, el caso del SIFEM argentino no es el único, en la
mayoría de los países se han verificado cambios de sus
organizaciones, como notorio es el de los Estados Unidos, que
desmanteló su sistema federal de manejo de emergencias, luego de
los denominados ataques terroristas de 2001, para crear el
Departamento de Seguridad Interna que retornó la preeminencia de
su Defensa Civil y el énfasis en terrorismo y emergencias
propiciadas por agentes no naturales.
El caso del Sistema Federal de Emergencias (SIFEM) argentino Paul Freeman, et al. 2001 Alejandra Celis, et al. 2009 Origen En 1998, el artículo 99 de la
Constitución Argentina establecía la creación de un Sistema Federal de Emergencias (SIFEM) que coordinara los esfuerzos en el ámbito nacional para mitigar el riesgo en caso de desastres naturales, desarrollara un plan para lograr una eficaz respuesta en caso de emergencia, y contribuyera con los esfuerzos de rehabilitación en las regiones afectadas.
En el marco del Consejo Nacional de Recuperación de Zonas Afectadas por Emergencias Climáticas (CONAREC), instancia puntual de coordinación de la asistencia del gobierno nacional durante las inundaciones sufridas en la Cuenca del Paraná, en 1998, se creó el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM) a través del Decreto Nº 1250/99 del Poder Ejecutivo Nacional.
Funciones A cargo del Jefe del Gabinete de Ministros, el SIFEM es el principal organismo federal político responsable de coordinar los esfuerzos para determinar y mitigar el riesgo de los desastres naturales en el ámbito nacional, provincial y municipal. Si bien el gobierno federal desempeña un importante papel en la movilización de los recursos y en la coordinación de organizaciones nacionales e internacionales en su tarea de mitigación y respuesta en caso de emergencia, los gobiernos provinciales asumen la responsabilidad de analizar la vulnerabilidad regional y poner en práctica proyectos de mitigación para proteger a la población de las catástrofes naturales dentro de sus respectivas provincias.
Debe mencionarse que en la actualidad el SIFEM no tiene una existencia permanente y las consultas al organismo son atendidas por la DNPC (entrevista a DNPC, octubre de 2008). El SIFEM se formaría sólo ante situaciones de desastres de envergadura por lo que difícilmente puede asumir el abanico de tareas asignadas. También a partir del Decreto 1250/99, en el ámbito de la Jefatura de Gabinete, se constituye el Gabinete de Emergencias (GADE), cuya función es conducir el SIFEM y coordinar las acciones durante las emergencias. El GADE es presidido por el Jefe de Gabinete de Ministros e integrado por Ministros y Secretarios de Presidencia de la Nación que por su competencia tienen responsabilidad directa en la materia.
Freeman y Celis. (2009). el caso del denominado Sistema Federal de Emergencias argentino [tabla]
49
Capítulo 5. Los
retos de México
en el marco
internacional
de la reducción
de desastres
50
Capítulo 5. Los retos de México en el marco
internacional de la reducción de desastres
Las organizaciones gubernamentales para enfrentar los problemas
que plantean los desastres, sean de Defensa Civil, Protección Civil
o afines al modelo de manejo de emergencias, han mantenido
vínculos permanentes a nivel internacional dado que ese ha sido el
ámbito que en realidad les ha dado su impulso inicial, no olvidemos
que las guerras mundiales del siglo pasado fueron sus antecedentes
esenciales.
En la actualidad, los vínculos entre esas organizaciones se
mantienen en varias esferas de interacción, enfatizaremos dos tipos
de ellas, a saber, las intergubernamentales y las profesionales.
Relaciones gubernamentales a través de las
organizaciones de la ONU
Aunque existen diferente tipo de relaciones intergubernamentales y
a través de ello, de acercamientos entre las organizaciones para
enfrentar desastres, por ejemplo a nivel bilateral o entre dos
gobiernos, destacaremos aquellas que han sido las más relevantes
para México, por sus alcances dentro de la ONU.
La inserción de nuestro país en la ONU además de cosechar logros
favorables en materia de intercambios científico-tecnológicos,
financieros, etc., también le ha merecido compromisos que debe
cumplir con ese concierto de naciones. Dichos compromisos han
sido establecidos por los funcionarios de la propia organización
multinacional y sus expertos que, observando las tendencias
generales de los principales fenómenos a atender, definen los
términos de los compromisos que las diferentes naciones deben
suscribir.
Es importante advertir que el hecho de comprometerse en los
términos formales que se han planteado en los acuerdos
internacionales, no necesariamente significa un cumplimiento
completo de parte de las entidades nacionales porque ello depende
de la naturaleza jurídica y específica de los compromisos. Esto
quiere decir que hay diversas formas de vinculación entre los
acuerdos que asumen los países y la realidad del cumplimiento que
realizan.
Para el tema de la reducción de desastres, es fundamental mencionar
al Decenio Internacional para la Reducción de Desastres (DIRDN)
que la Secretaría General de la ONU, organizó como un conjunto de
51
esfuerzos internacionales para logra el objetivo de reducir los
efectos adversos de lo que llamaron “los desastres”. Los
antecedentes de ese esfuerzo internacional se remontan a la década
de los años ochenta. Diversas organizaciones al interior de la ONU
dedicadas tanto al auxilio humanitario para desastres como la extinta
Organización para Ayuda en Desastres de la ONU (UNDRO, por
sus siglas en inglés), el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y los organismos financieros del grupo del
Banco Mundial, habían llegado a la conclusión de que los desastres
estaban cobrando formas insostenibles dado que no solo producían
muchos muertos (90% de los cuales habitaban los países pobres del
planeta) y pérdidas cuantiosas, sino que los recursos de la ONU y
sus organismos financieros se canalizaban insosteniblemente para
resolver las etapas de ayuda humanitaria y para financiar la
reconstrucción de los países pobres, con el agravante de que mucho
de esos recursos se desviaban de sus objetivos por la alta corrupción
de los gobernantes y sus correspondientes a nivel local en los países
afectados.
Por tanto, las razones que impulsaron el DIRDN estuvieron
centradas en dos ámbitos: el humanitario y el que corresponde a los
problemas del desarrollo. No obstante, como también se encontró
que la mayoría de los países frecuentemente asolados por desastres,
sustancialmente los más pobres, no habían adoptado acciones para
reducir desastres, el DIRDN adoptó una visión global de vinculación
de fórmulas de organización, financieras, científico-técnicas y
diplomáticas para buscar establecer vías de mejoramiento. El
DIRDN, en sus inicios se centró en una visión de los desastres
centrada en la ingeniería y en las ciencias naturales, pero a lo largo
del decenio fue tomando formas más cercanas a la realidad de los
desastres cuando análisis de científicos sociales mostraban que los
aspectos subyacentes que explicaban la ocurrencia de tantos
desastres y su relación con la pobreza, se encontraban en la noción
de “vulnerabilidad social”. En ese contexto fue innegable esa
relación entre pobreza y desastres y la certeza de que reducir la
pobreza impactaría sensiblemente en la reducción de los desastres o
de la vulnerabilidad a desastres.
Al final del DIRDN, en realidad se habían identificado menos logros
en la reducción de desastres que en la configuración de posibles
funcionarios, procedimientos y esquemas de colaboración
internacional, para dar paso a lo que sería la “Estrategia
Internacional para la Reducción de Desastres” (EIRD), misma que
se justificaban como la necesaria continuidad del propio DIRDN.
52
La EIRD y otras organizaciones de la ONU, convocaron a los países
miembros a una reunión en 2005 que se denominó Conferencia
Mundial sobre la Reducción de los Desastres que se celebró en
Kobe, Japón, de donde habría de surgir un acuerdo, “marco de
acción”, que suscribieron 168 países, entre ellos México, que se
denominó “Marco de Acción de Hyogo” (MAH):
Los compromisos incluyeron:
1- Introducir en las políticas públicas los conceptos de prevención
y evaluación de riesgos, así como la manera de enfrentar los
desastres o los modos de actuación tras una crisis.
2- Alineamiento con la EIRD, para hacer presión para que estos
principios se respeten en cinco áreas prioritarias para la toma de
acciones.
3- Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante
los desastres para el año 2015 en el contexto del desarrollo
sostenible, vinculado a “los objetivos de desarrollo del Milenio”
4- Reducción considerable de las pérdidas que ocasionan los
desastres, tanto en términos de vidas humanas como en cuanto a los
bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y los
países.
5- La responsabilidad de seguir de cerca y de generar informes
como método esencial de la implementación del MAH.
La participación de México en la EIRD
El caso de México en relación a sus compromisos con el MAH es
muy importante debido a que las motivaciones manifiestas de esas
vinculaciones para nuestro país, significan la adhesión a los
propósitos señalados en el MAH que en síntesis, se puede observar
en al apego al requerimiento de fomentar la práctica de
aseguramiento y al compromiso de desarrollar la Gestión Integral de
Riesgo de Desastres, como un “enfoque” dentro del esquema
organizacional del Sistema Nacional de Protección Civil. Los
resultados de esos progresos se pueden comparar con la gráfica
siguiente1, que ilustra como en dos periodos de tiempo (1980-1999
y 2000-2011) se concentra, por un lado un decremento de la
mortalidad por desastres, de más de 10 mil en 1980-99 a poco más
de 2 mil en 2000-2011, lo que quiere decir una baja del 21% en la
mortalidad, cosa extremadamente plausible porque con ello se
1 Datos tomados de CENAPRED, 2013. 1.- Para el periodo 1980-1999 se calcularon los daños
directos en 10,390 millones de dólares y se aplicó un factor del 35% para estimar los efectos
indirectos en dicho periodo conforme a estudios de la CEPAL. El total de daños estimado fue de 14,027 millones de dólares.
2.- Para el periodo 2000-2011 únicamente se cuantificaron los daños y muertes ocasionadas por
fenómenos de origen natural (hidrometeorológicos y geológicos). Las cifras de 2011 son preliminares.
53
cumple parte de los compromisos internacionales. Por otra parte, se
puede observar un incremento en el monto de los daños que asciende
a un 172%, lo que es notablemente muy alto y requiere de atención
muy urgente.
La gran interrogante: ¿qué tan efectivos han sido esos
esfuerzos internacionales?
No se puede negar que han existido avances en muchas aspectos de
la reducción de riesgo de desastres y también en algunos rubros
relacionados con el problema de contención de la pobreza, pero el
análisis de los datos nos sugiere, lamentablemente, que NO se ha
logrado aún lo propuesto en el conjunto de acciones internacionales.
De la misma manera que hemos hecho la comparación en el caso de
México respecto al cumplimiento de compromisos en el MAH,
auspiciados por las organizaciones de la ONU, vale la pena
comparar los logros de esos esfuerzos internacionales con la
reducción de desastres a nivel mundial.
Recordemos la gráfica “Desastres. Tendencias en ocurrencia y
víctimas” que vimos de inicio del texto. En ella se aprecia un
incremento sensible tanto de desastres como del número de víctimas
para el periodo de 1990-2012. Lo cual significa que los esfuerzos
internacionales no han sido suficientes para alcanzar las metas
propuestas, o bien, no se logrado alcanzar un mecanismo eficiente
que asegure el cumplimiento de compromisos de los países
firmantes, lo que incluye la necesidad de introducir políticas y
54
acciones para reducir las limitaciones de recursos de todo tipo que
lo impiden.
Nota: esta gráfica está al inicio del texto.
Otras fuentes, como la base de datos de desastres, de desastres de la
Universidad de Louvaina (EM-DAT), y que se pueden observar en
la gráfica siguiente, refuerzan la evidencia del incremento de
desastres en el mundo en el periodo de 1900 a 2005.
55
Por otra parte, en propio contexto mundial mantiene complejidades
crecientes, como la mostrada por el suceso sísmico y tsunami que
afectó a Japón el 11 de marzo de 2011. Recordemos que las
instalaciones nucleares de Fukushima resultaron con grandes
afectaciones y que ello conformó un escenario de amenaza global a
la seguridad de la población de muchas partes del planeta porque al
verificarse fuga de material radiactivo que contaminó tanto el mar
como la atmósfera se convirtió en un problema global. Una de las
reacciones a tales condiciones la presento el presidente ruso Dimitri
Medvedev quién requirió del contexto internacional una nueva
legislación internacional para prevenir y reducir el impacto de los
desastres similares a la crisis de la planta nuclear de Fukushima
afectada por sismo en Japón, advirtiendo que el actual derecho
internacional fue ineficaz en situaciones donde "catástrofes toman
dimensiones transfronterizas”2.
Otras organizaciones internacionales de Protección
Civil / Defensa Civil
La Organización de las Naciones Unidas, sus agencias y sus
programas, han sido muy importantes referentes para la cooperación
2 Véase nota periodística en: http://en.ria.ru/world/20110414/163527573.html
56
de las organizaciones gubernamentales creadas para enfrentar
desastres de diversos países. Sin embargo, también se han creado
otras organizaciones que vinculan ya sea organismos
gubernamentales o asociaciones profesionales y empresas
independientes que, a través del establecimiento de vínculos
funcionales han logrado desarrollar relaciones de mutuo provecho.
Enseguida veremos algunas de ellas.
La Organización Internacional de Defensa/Protección
Civil3 (OIDC, ICDO por sus siglas en inglés)
La OIDC es una organización intergubernamental cuyos orígenes
datan de 1931, en el periodo denominado “entre guerras”, pero cuya
inspiración fue precisamente la Primera Guerra Mundial. El
propósito de esa organización, luego reforzado en la Segunda
Guerra Mundial, fue el de propugnar por la creación de áreas
neutrales para la atención y defensa de la población civil. En esta
asociación están incluidos países de todos los continentes,
especialmente de Europa, Asia y África. Son miembros los países
que formaron parte del extinto bloque de la Unión Soviética. Tiene
tres tipos de miembros:
1) Estados miembros (con derecho a voto): 53 países
2) Estados observadores (no tienen derecho a voto): 17 países
3) Miembros afiliados (corporaciones internacionales sin derecho a
voto): 22 miembros
La OICD, es una organización reconocida por la ONU como
“organización especializada” (Le Jeune, 2001), que tiene como
objetivos de acción conjunta defender a la gente y proteger sus
propiedades y ambiente. Desarrollan diversas actividades de
intercambio que incluyen capacitación y cooperación técnica.
3 Ver: http://www.icdo.org/en/about-icdo/
57
La Asociación Iberoamericana de Organismos
Gubernamentales de Defensa y Protección Civil
Esta organización fue creada en 1996, es decir en medio curso del
DIRDN, y tiene por objeto “el fomento de la cooperación entre sus
miembros, con el fin de mejorar la prevención y protección frente a
catástrofes y agrupa actualmente a todos los organismos de
protección civil y defensa civil dependientes de los gobiernos de los
países que integran la comunidad iberoamericana”. Esta es una
organización cuyo impulso, como se puede comprender de su
denominación, provino de España aunque se fundó en Santiago de
Chile y su fundación también se relaciona con la Cumbre
Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. (SELA, 2010)
Se encuentran asociadas a esta organización las representaciones de
las defensa/protección civil fundantes de: Argentina, Bolivia, Brasil,
Colombia, Costa Rica, Chile, España, Guatemala, Honduras,
México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Portugal, Venezuela,
República Dominicana y Uruguay.
Los objetivos de esta organización son los de: (a) fomentar la
cooperación científica y técnica en materia de gestión de desastres y
el incremento y mejora del intercambio de información y
experiencias de interés mutuo, y
(b) promover la capacitación y desarrollo de los recursos humanos
en protección civil y defensa civil.
58
La Asociación Internacional para Preparativos y Respuesta
(DERA, por sus siglas en inglés)
Esta es una organización norteamericana que se define como
organización de base, no lucrativa, abocada al servicio en desastres
y como asociación profesional. Fue fundada en 1962 para auxiliar y
asesorar a nivel comunitario en tareas centradas en preparativos,
respuesta y recuperación contra impactos desastrosos. También se
define como una red de asociaciones de profesionales que facilita la
vinculación entre profesionales, voluntarios y organizaciones con
actividades en “todas las fases de preparativos y manejo de
emergencias”.
La promoción de esta organización4 señala que abarca muchos
países del mundo, entre los que se encuentran Estados Unidos,
Canadá, Puerto Rico, México, Brasil, Australia, Inglaterra,
Sudáfrica, China y Japón, entre otros. Está compuesta por
representantes de gobiernos nacionales, asociaciones no lucrativas,
instituciones educativas, pequeños negocios, gerentes de desastres
profesionales, investigadores y voluntarios.
Otras organizaciones internacionales de Manejo de
Emergencias
En el ámbito específico del manejo de emergencias, se pueden
mencionar las siguientes tres organizaciones.
La Asociación Internacional de Manejadores (gerentes) de
Emergencias (AIME, IAEM. Por sus siglas en inglés)
4 Ver: http://www.disasters.org/dera/moreinfo.htm
59
Esta organización, también norteamericana, se presenta como la más
prominente organización no lucrativa de profesionales del manejo
de emergencias que cuenta con más de 6 000 miembros en todo el
mundo. Sus objetivos son los de promover “los principios del
manejo de emergencias”5 y representar a los profesionales que
tienen como propósito salvar vidas y proteger la propiedad y el
ambiente durante las emergencias y desastres. La asociación se
manifiesta esencialmente de servicio gremial y sus actividades
consisten en la organización y distribución de información,
vinculación y búsqueda de “oportunidades profesionales” para
fomentar su desempeño profesional.
Tiene tres tipos de membresías, a saber, miembro individual,
miembro asociado y miembro estudiante. En esta organización se
encuentran profesionales de organizaciones tales como la Agencia
Federal de Manejo de Emergencias (FEMA, por sus siglas en inglés)
y de la Cruz Roja Norteamericana. Entre sus actividades está la de
certificar capacitación en manejo de emergencias para lo que cuenta
con un programa de becas.
La Organización Internacional de Manejo de Emergencias
(IEMO, por sus siglas en inglés)
Esta organización se fundó en 19916 como una plataforma
académica y científica enfocada en la prevención y respuesta de
emergencias. Se estableció en la ciudad de Milán, Italia, compuesta
inicialmente de sesenta expertos y varios consorcios asociados.
Colaboraron estrechamente con la Oficina de Ayuda Humanitaria de
la Comisión Europea (ECHO, por sus siglas en inglés).
La organización se declara intergubernamental y especializada en
emergencias de dimensiones menores que no son atendidas
normalmente por grandes agencias internacionales y que son
dejadas a un lado u “olvidadas” por esas organizaciones de gran
calado.
Las líneas de sus actividades son:
1) Concientización de emergencias
2) Prevención de emergencias
3) Respuesta en emergencias
5 Ver: http://www.iaem.com/home.cfm 6 Ver: http://www.iemo.it/originis.cfm
60
4) Educación sobre manejo de emergencias
Los miembros de esta organización pertenecen, en su mayoría, a
países pobres, aunque también hay correspondientes en países de
Europa, donde se administra y opera:
Argelia, Benín, Burundi, Camerún, Colombia, Guinea Ecuatorial,
Eritrea, Gambia, Guinea, Honduras, Kenia, Paraguay, Líbano,
Macedonia, Madagascar, Malawi, Nueva Zelanda, Nigeria, Samoa,
Senegal, Sudáfrica, entre otros.
61
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Anexo sobre
Definiciones
Para lograr una cierta homogeneidad en las bases de explicación de
los problemas y fenómenos que se tratarán en el texto, es importante
poder identificar ciertas definiciones de términos clave usados en el
texto, que pueden tener otras significaciones según diferentes
autores. Estas definiciones se refieren a las nociones de “desastre”,
“fenómenos naturales potencialmente desastrosos”, “sociedad”,
“organización social”, y “modelo gubernamental para enfrentar
desastres”.
Desastre
Como sabemos, durante mucho tiempo se ha desarrollado y
mantenido la idea de que los desastres son un evento que
corresponde al impacto de un fenómeno desastroso, sea de origen
natural o antropogénico, es decir, generado por el hombre. En
muchas de las definiciones formales se ha señalado al desastre como
“un evento concentrado en el tiempo y en el espacio” que se
caracteriza por la destrucción, la muerte, daños en general y la
interrupción de las actividades económicas de la sociedad afectada.
Ese momento, que se identifica con “el impacto” o “la emergencia”
sirve para distinguir otros dos etapas, una la anterior y otra la
posterior, es decir, antes, el durante y el después”.
Desde hace algunos años, los estudiosos de los desastres han
propuesto una nueva forma de considerarlos, esto es, no como
“eventos” (una porción del continuo espacio-temporal) sino como
“procesos” (la transformación de fenómenos en las sociedades). El
cambio de enfoque ha sido muy útil para ampliar las perspectivas de
la prevención de desastres, mientras que la visión tradicional, es
decir, la del desastre como evento, se concentraba básicamente en
la respuesta a las consecuencias adversas de los impactos dañinos.
Además, los desastres pensados como procesos en las sociedades,
lograron relacionar otros aspectos del desarrollo de éstas, como el
avance del conocimiento científico y tecnológico sobre las
amenazas naturales y antropogénicas, así como medios de
mitigación y/o anticipación de ocurrencia de esos fenómenos
potencialmente desastrosos y el mismo nivel de desarrollo
económico y social como factores que cuentan mucho para reducir
o no los desastres. Por ello se ha logrado avanzar en la superación
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de la idea de que los desastres son “naturales”, porque esa idea del
“desastre natural” ha tenido vinculada la noción de que los desastres
se deben a impactos de fenómenos de la naturaleza que son
imposibles de enfrentar por las sociedades y por tanto la destrucción,
el desastre, son inevitables y causa de la naturalezas.
Fenómenos Naturales Potencialmente Desastrosos (FNPD)
Los fenómenos naturales, como huracanes, sismos, tornados,
tsunamis, deslizamientos de tierra, inundaciones, etc., que existen
en la naturaleza como expresiones regulares de la misma y, en ese
sentido, solo adoptan una atribución, dada por las sociedades
humanas, como dañina cuando su manifestación ocasiona daños y
pérdidas en vidas y bienes para éstas. En la esfera científica, el
conocimiento de esos fenómenos está determinado por esa
atribución dañina, y la posibilidad de ocurrencia se le observa como
amenaza. Por ello, los FNPD son considerados amenazas tanto en
un sentido sustantivo como adjetivo. Lo anterior quiere decir, vale
reiterarlo, que la “amenaza” es una atribución que no construcción,
humana, social. Para ser considerados fenómenos potencialmente
desastrosos se asume su aparición en términos de producir daños a
las comunidades humanas, y ese hecho ha generado en la mayoría
de los países un desarrollo científico y tecnológico necesario para
conocer los mecanismos de origen y evolución de dichos fenómenos
con el propósito de alcanzar medios y acciones para minimizar sus
eventuales daños.
Sociedad
El término “sociedad” tiene muchas definiciones, según varios
autores. Para este texto vamos a utilizar la que propone el sociólogo
Gordon Marshall (1996, p-185) como “un grupo de personas que
comparten una cultura común y ocupan un área territorial particular
y sienten ellos mismos que constituyen una misma entidad
unificada y distinta de otras”.
Esta definición de sociedad es muy amplia y nos permite hablar
tanto de la “sociedad nacional”, como de otro tipo de posibles
sociedades: “sociedad rural”, “sociedad urbana”, etc.
La idea de “sociedad” para los propósitos de este texto, también será
de mucha utilidad para distinguir las acciones y creaciones humanas
a través del tiempo, por oposición a sucesos naturales. A esta idea
de sociedad debemos agregar lo que propuso Max Weber (1984)
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para entender la figura de Autoridad y sus funciones propias. La
sociedad requiere de una Autoridad, que puede ser un cuerpo
gobernante organizado de diversas maneras y que, al mismo tiempo
dispone de retextos materiales, humanos y simbólicos para ejercer
dos funciones propias que son la administración y el gobierno. Una
de las funciones esenciales de la autoridad, según Weber, es la
responsabilidad de la seguridad de los miembros de la sociedad. La
palabra seguridad aquí se usa en el sentido más amplio para referirse
tanto a la seguridad pública como a la seguridad y garantías
personales de los miembros de la sociedad frente a diversas
amenazas externas e internas, sean de carácter natural o
antropogénicas.
Organización social
La sociedad o las sociedades en el mundo, son entidades humanas
que han evolucionado a través de la historia y esa evolución se debe
en buena parte a que se encuentra organizada en diferentes aspectos.
Es importante considerar ahora la noción de “organización social” y
las variantes que se tienen para poder ubicar ahí la discusión
concerniente a la protección civil, la defensa civil, el manejo de
emergencias y las combinaciones de éstas.
Existen muchos autores que proponen varias formas de entender lo
que son las organizaciones sociales, pero en general se distinguen
dos tipos de organizaciones sociales, las organizaciones formales y
las informales. Los dos tipos de organizaciones surgen en la
sociedad y se crean por los mismos miembros de ésta, solo que las
primeras se refieren a organizaciones que tienen correspondencia
con formas de objetivación, normatividad escrita, esquema de
organización, descripción de los roles o posiciones, por ejemplo, y
las organizaciones informales son aquellas que “contiene aquellos
patrones de actividades y relaciones que emergen de manera natural
y que son creadas por miembros organizados, como las familias. La
manera que define el funcionamiento de ésta tipo de organizaciones
no existe en documentos escritos, esquemas de organización o
descripciones de los roles (empleo, puesto)”. (Scott, 1987)
Un ejemplo de organización formal es la burocracia, donde
ubicaremos a las organizaciones gubernamentales de protección
civil, defensa civil y manejo de emergencias.
La palabra “organización social” tiene un concepto asociado que se
usa para hacer análisis de organizaciones como las que intervienen
en protección civil o la defensa civil, se trata del concepto
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“institución”, se refiera a las normas y organizaciones que facilitan
la acción social.
El concepto de “institución” para algunos autores es más específico
y para otros es más amplio que el de organizaciones dado que
incluye: las “reglas del juego” (normas, valores, tradiciones, y
legislación) y a los actores vistos en términos de “organizaciones”,
de esa manera, nos dice Baas (2008, p-14), que existen
organizaciones formales (por ejemplo, instituciones de gobierno),
informales (grupo de trabajadores de intercambio), instituciones
políticas (parlamento, partidos políticos), instituciones económicas
(mercado, empresas privadas, bancos), e instituciones socio-
culturales (parentesco, matrimonio, religión).
Para fines de este texto vamos a usar solamente la noción de
“organizaciones sociales” dado que el concepto de “institución”
suele referirse a construcciones sociales muy consolidadas,
asumidas y aceptadas, y no es el caso de las organizaciones
gubernamentales para enfrentar desastres que son relativamente
recientes y mantienen un ritmo de cambio más o menos rápido.
Modelo gubernamental para enfrentar riesgo-desastre (Defensa
Civil, Protección Civil, Manejo de Emergencias)
El concepto de “modelo” se refiere a un conjunto de conceptos que
permiten describir, a distintos niveles de abstracción, la estructura
de una organización determinada. Los modelos buscan simplificar
los fenómenos como una ayuda para la conceptualización y
explicación.
El tipo de modelo de organización social (gubernamental para
enfrentar riesgo-desastre) que trataremos en este texto, como se
implica, se inscribe en aparato administrativo, operativo del
gobierno (la burocracia) y tiene una función específica que la
distingue de otras que debe realizar el mismo aparato burocrático.
Así mismo sus objetivos son propios y se distinguen de otras
organizaciones dentro de la burocracia.
En este texto, distinguiremos tres modelos de organización que por
su orden de aparición temporal son: “defensa civil”, “protección
civil” y “manejo de emergencias”.
Agregamos la “Gestión Integral del riesgo”, normalmente
identificada por siglas GIRD, que significan gestión integral del
riesgo de desastre. La gestión del riesgo es un componente parcial y
complementaria a una organización gubernamental para enfrentar
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riesgo-desastre, no es considerada, en sí misma una organización al
nivel de las anteriores.
No obstante que se hace la aclaración en su respectivo apartado, es
importante mencionar que la denominación del modelo “manejo de
emergencias”, no se refiere a que solo las emergencias son las que
se incluyen en la esfera de su involucramiento. Este modelo, dentro
de los existentes, es el único que ha formulado interacción e
interactuación en las diferentes fases del proceso de desastre que se
denominaron “fases del manejo de desastres” y que son: mitigación,
preparativos, respuesta y recuperación. Los modelos de protección
civil y defensa civil en términos generales se han caracterizado por
ser de reacción posterior a un impacto desastroso o a una emergencia
(reactivos) y mantienen una estructura de acción centrada en tres
momentos: antes, durante y después, justamente del impacto. Sin
embargo, hay diferencias importantes entre ellos y al interior de
cada uno de ellos, que se verán en el texto.