los órganos de control externo en españa y el derecho...

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75Auditoría Pública nº 37 (2005) p.p. 75-84

Virtudes de la Prieta MirallesJefa Departamento Jurídico

Consejo de Cuentas de Castilla y LeónLetrada

Comunidad Autónoma de Castilla y León

Los órganos de control externo en Españay el derecho de petición

Existen ámbitos de la realidad sobre los que concurren normas que pertene-cen a disciplinas jurídicas distintas y ello ocurre, con mayor frecuencia, cuandonos hallamos ante instituciones u órganos que forman parte de la organizacióndel Estado, tales como los órganos de control externo en España1.

Dichos entes, en cuanto a su naturaleza jurídica, configuración, organización,dependencia y modo de actuación, son objeto de estudio tanto desde la perspec-tiva del Derecho Administrativo, como del Derecho Constitucional y las con-clusiones a las que se pueda llegar sobre una materia, que se encuadre en susámbitos competenciales, dependerá del modo de abordar su análisis, si desde unenfoque como administración pública o como institución.

Realizada la valoración anterior, se determinará el procedimiento de actua-ción de estas entidades públicas respecto de otras personas físicas o jurídicas,sean públicas o privadas, cuando a aquéllas se dirijan solicitando una determi-nada actividad.

1 En adelante OCEX.

1. NATURALEZA INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVAEl término que se utiliza para aludir a los orga-

nismos que tienen como misión el control externode la actividad económico financiera del sectorpúblico en España, varía según los casos.

En ocasiones ni se los denomina, se crean simple-mente en el Estatuto de Autonomía, si bien se losubica en el título que regula las instituciones de laComunidad Autónoma.

Otras veces se los considera órganos como es elcaso, en el ámbito nacional, del artículo 136.1 de laConstitución Española según el cual “El Tribunalde Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de lascuentas y de la gestión económica del Estado, asícomo del sector público”2.

No nos vamos a referir aquí a los OCEX autonó-micos desde el punto de vista de su relación con losdistintos Parlamentos o con el Tribunal de Cuentas,cuestión que ya ha sido abordada en profundidadpor reconocidos autores3, sino más bien a su consi-deración dentro de la organización de unaComunidad Autónoma y su administración.

Según el Diccionario de la Real Academia, insti-tución es “cada una de las organizaciones funda-

mentales de un Estado, nación o sociedad” y órga-no es “persona o conjunto de personas que actúan enrepresentación de una organización o persona jurí-dica en un ámbito de competencia determinado”.

Ambos vocablos, indistintamente utilizados, sepueden matizar desde una perspectiva jurídicoconstitucional o administrativa.

Independientemente de la utilización del tér-mino “órgano”, en el artículo 136 de laConstitución Española, es admitido que elTribunal de Cuentas es una institución depen-diente de las Cortes Generales. La Constituciónutiliza este término, por ejemplo, en el artículo56, cuando se refiere a que el Rey “arbitra ymodera el funcionamiento regular de las institu-ciones….” o en el artículo 86 cuando veda laregulación por Decreto Ley “de las institucionesbásicas del Estado”. No define, obviamente lo quees institución, pero su concepto técnico coincidecon el lingüístico.

Algunos autores matizan el criterio anterior yconsideran que aunque el Tribunal de Cuentas no esun órgano constitucional, o más bien institución, sílo es de relevancia constitucional, auxiliar en la fun-

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76 Noviembre nº 37-2005

2 Los Estatutos de Autonomía que los sitúan en la regulación de los títulos referentes a las Instituciones autonómicas –si bienno en su primitiva redacción– son: el de Baleares, aprobado por Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero; el de Castilla-LaMancha, Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto y el de Navarra, Ley Orgánica, 13/1982, de 10 de agosto. En otros casos, comoAndalucía o el País Vasco, no hay previsión estatutaria, pero sus respectivas Leyes de creación de la Cámara de Cuentas y delTribunal Vasco de Cuentas Públicas, Ley 1/1988, de 17 de marzo y 1/1988, de 5 de febrero encuentran su fundamento tantoen el artículo 148.1 1ª de la Constitución, que se refiere a las instituciones de autogobierno de las Comunidades Autónomas,como en el artículo 22 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.En el artículo 24 de la Proposición de Ley de proposición de Ley Orgánica de reforma del Estatuto de la Comunitat Valencianase encuadra la Sindicatura de Cuentas dentro de las Instituciones de autogobierno. B.O.C.G. (Congreso de los Diputados, serieB, nº 196-1 de 15 de julio de 2005).Las distintas leyes autonómicas reguladoras de estos entes fiscalizadores los denominan “órganos”. Es el caso de la Ley 1/1988,de 17 de marzo de la Cámara de Cuentas de Andalucía; Ley 10/2001, de 18 de junio, de la Cámara de Cuentas de Aragón; Ley3/2003, de 24 de marzo de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias; Ley 4/2004, de 2 de abril, de la Sindicaturade Cuentas de las Islas Baleares, Ley 4/1989, de 2 de mayo, de la Audiencia de Cuentas de Canarias; Ley 5/1993, de 27 dediciembre de la Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha; Ley 6/1984, de 5 de marzo, de la Sindicatura de Cuentas deCataluña; Ley 6/1985, de 24 de junio, del Consejo de Cuentas de Galicia; Ley 11/1999, de 29 de abril, de la Cámara de Cuentasde la Comunidad de Madrid; Ley Foral 19/1984, de 20 de diciembre, de la Cámara de Comptos de Navarra; Ley 1/1988, de 5de febrero, del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas y Ley 6/1985, de 11 de mayo de la Sindicatura de Cuentas de Valencia.Únicamente la Ley 2/2002, de 9 de abril, del Consejo de Cuentas de Castilla y León, lo denomina “institución”.3 Biglino Campos, Paloma: “La posición institucional de los Consejos Cuentas”, en Corts. Anuario de Derecho Parlamentario, edi-tado por las Cortes Valencianas nº 7 (1999); de Vega Blázquez, Pedro “La configuración constitucional del Tribunal de Cuentasen España”. Revista Mexicana de Derecho Constitucional.http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/cconst/

ción financiera de las Cortes Generales, sin perjui-cio de sus cometidos jurisdiccionales4.

Respecto de los OCEX autonómicos, todos ellosdependientes de sus respectivos Parlamentos, pode-mos hacer la misma valoración5, pero sobre la basedel Estatuto de Autonomía, norma institucionalbásica de la Comunidad Autónoma.

Independientemente de la denominación, o biense sitúan en un título dedicado las instituciones dela Comunidad, como ya hemos expuesto, o sus leyesreguladoras encuentran el fundamento de su crea-ción en la capacidad de la regulación de sus institu-ciones de autogobierno prevista en el artículo148.1.1ª de la Constitución6.

Son instituciones, por otra parte, desconocidas nosólo por la mayoría de los ciudadanos, sino tambiénpor parte de empleados públicos entre cuyos come-tidos no figuran las específicas de administracióneconómica, control interno o de representación ydefensa de los intereses de la Hacienda Pública.

La anterior circunstancia da lugar, sobre todo enlos OCEX de reciente creación, a la dificultad prác-tica, que no normativa, de su ubicación en la orga-nización de la Comunidad Autónoma.

En unas ocasiones, su definición como órganodependiente de las Cortes o del Parlamento, en unaconcepción estrictamente administrativa que no esla que corresponde, da a lugar a conclusiones erró-neas, ya que se interpreta como dependencia jerár-quica, lo cual no es así, porque la dependencia dellegislativo tiene su base en que si éste aprueba elPresupuesto ha de controlar cómo se ejecuta y paraello cuenta con un órgano estrictamente técnico quees el que efectúa dicho control.

Aparte de lo expuesto, la situación se complicacuando estos entes actúan como AdministraciónPública, pues el concepto de órgano constitucional o

autonómico, entendido como institución, difiere delque le atribuye la teoría del órgano administrativo.

Según el artículo 3.4 de la Ley de RégimenJurídico de las Administraciones Públicas y delProcedimiento Administrativo Común, Ley30/1992, de 26 de noviembre “Cada una de lasAdministraciones Públicas actúa para el cumpli-miento de sus fines con personalidad jurídicaúnica”, y a tenor del artículo 11.1 del citado textolegislativo “corresponde a cada AdministraciónPública delimitar en su propio ámbito competen-cial, las unidades administrativas que configuranlos órganos administrativos propios de las especia-lidades derivadas de su organización”. Es decir,desde el punto de vista del Derecho Administrativoel órgano es cada uno de los centros funcionales queintegran una organización administrativa7.

Así, los OCEX en España, desde otra perspecti-va, cuando no ejercen su función fiscalizadora oconsultiva en los supuestos que la tienen atribuida,o de enjuiciamiento contable en el caso del Tribunalde Cuentas, son Administración Pública y actúan através de los órganos –administrativos– que consti-tuyen su organización.

La actividad materialmente administrativa deestos entes ya fue admitida por la jurisprudenciaconstitucional y tomada como base por la delTribunal Supremo para posibilitar la interposicióndel recurso contencioso administrativo contra deter-minados actos que de aquéllos dimanaban y bajo lavigencia de la anterior Ley Reguladora de laJurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 dediciembre de 19568.

Fue esta doctrina constitucional la que halló refle-jo positivo en la actual Ley Jurisdiccional 29/1998,de 13 de julio, cuyo artículo 1.1 dispone que “LosJuzgados y Tribunales del orden contencioso-admi-



4 Cazorla Prieto, Luis María. En la obra colectiva Comentarios a la Constitución. Ed Civitas. 3ª Edición. Madrid 2001.5 La naturaleza análoga se desprende de la Sentencia del Tribunal Constitucional 187/1988, de 17 de octubre.6 Vid. Nota 2.7 Una exposición exhaustiva de la referida teoría se halla en Santamaría Pastor, Juan Alfonso. Revista Española de DerechoAdministrativo nº 40-41. Ed. Civitas.8 Tal jurisprudencia constitucional se puede encontrar resumida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de1998, RJ 1998\10027.

nistrativo conocerán de las pretensiones que sededuzcan en relación con la actuación de lasAdministraciones públicas sujeta al DerechoAdministrativo…” y a continuación, en el apartado3 de este mismo precepto, completa el objeto aldecir que: “Conocerán también de las pretensionesque se deduzcan en relación con: a) Los actos y dis-posiciones en materia de personal, administración ygestión patrimonial sujetos al derecho público adop-tados por los órganos competentes del Tribunal deCuentas… y de las instituciones autonómicas análo-gas al Tribunal de Cuentas…”.

El artículo 10.1.c) de la misma Ley reitera elámbito “materialmente administrativo” de la insti-tución con ocasión de la atribución a las Salas de loContencioso-Administrativo de los Tr i b u n a l e sSuperiores de Justicia del conocimiento en únicainstancia de los recursos que se deduzcan en rela-ción con “los actos y disposiciones de los órganos degobierno…de las instituciones autonómicas análo-gas al Tribunal de Cuentas… en materia de perso-nal, administración y gestión patrimonial”.

El artículo 12.2.c) atribuye al Tribunal Supremola competencia sobre estas mismas materias respec-to del Tribunal de Cuentas.

Los OCEX cuando realizan su función fiscaliza-dora, consultiva o de enjuiciamiento contable noactúan como Administración Pública y sus actos noson objeto de impugnación, salvo las especialidadesrespecto de esta última atribución.

La actividad fiscalizadora es técnica, no adminis-trativa, y por ello, según la sentencia del TribunalSuperior de Justicia de Andalucía, con sede enSevilla, de 30 de octubre de 2001, “…sobre la pri-mera alegación previa –la relativa a la falta de juris-dicción, se entiende por esta Sala que si bien hipo-téticamente pueden concurrir irregularidadesdurante la tramitación del informe– a partir delcual pudieran concretarse imputaciones, delimitar-se responsabilidades o deducirse propuestas por loque, en principio, no repugnaría su revisión juris-diccional, lo que se considera decisivo a nuestro jui-

cio es que el Parlamento de Andalucía, al que lecorrespondería las decisiones que, al implicar a unaempresa dependiente de una entidad local, podrántraducirse en actos administrativos susceptibles deimpugnación administrativa y jurisdiccional….Por ello tenemos que concluir con que la actividadfiscalizadora pertenece a un ámbito del derecho quepor sus peculiares características está excluido delcontrol jurisdiccional de los Tribunales del OrdenContencioso Administrativo”.

En sentido idéntico se pronuncian la Sala de loContencioso Administrativo del Tribunal Superiorde Justicia de Canarias, en auto de 4 de mayo de2002, respecto de la Audiencia de Cuentas deCanarias, y la sentencia de 14 de octubre de 2002del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, res-pecto a la Cámara de Cuentas de esta ComunidadAutónoma.

Expuesto este doble enfoque corresponde ahoraanalizar los distintas solicitudes que tanto personasfísicas o jurídicas, privadas y públicas, dirigen a losOCEX demandando su actuación.

2. SOLICITUES DIRIGIDAS A L OCEX COMOA D M I N I S T R ACIÓN PÚBLICA

Quien las presenta no ha de realizar tal distinciónpero quien las recibe, el órgano de control externo,debe efectuarla, ya que según su tipificación losefectos jurídicos serán distintos.

Las solicitudes que versen sobre materias de per-sonal, administración y gestión patrimonial vandirigidas a la actividad administrativa, como pue-den ser las relativas a un reconocimiento de anti-güedad de un empleado público o el examen de unexpediente por un licitador que ha participado enun procedimiento de contratación.

En estos supuestos son aplicables las normas deprocedimiento generales, ya que surge la figuradel interesado en un procedimiento administrati-vo iniciado a instancia de parte, de un titular deunos derechos o intereses legítimos, al que es ple-namente aplicable el artículo 43 de la Ley30/1992, de 26 de noviembre sobre Régimen

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Jurídico de las Administraciones Públicas yProcedimiento Administrativo Común.

La estimación o desestimación por silencio admi-nistrativo, sin perjuicio de la obligación de resolu-ción expresa, vendrá determinada por los criteriosgenerales que se aplican a cualquier AdministraciónPública.

También sobre estas materias pueden existirdenuncias, definidas por el artículo 11.1.d) del RealDecreto 1398/1993, de 4 de agosto por el que seaprueba el Reglamento del Procedimiento para elejercicio de la Potestad Sancionadora como “El actopor el que cualquier persona, en cumplimiento o node una obligación legal, pone en conocimiento deun órgano administrativo la existencia de un deter-minado hecho que pudiera constituir infracciónadministrativa”.

Desde luego el denunciante no ejercita una pre-tensión, aunque sea perjudicado, sino que haceconstar a la Administración una supuesta conductacontraria al ordenamiento jurídico y si el OCEXinicia un procedimiento lo será, en todo caso, deoficio9, tal como está previsto que sea para los pro-cedimientos sancionadores o específicamente paralos disciplinarios en el artículo 27 del Real Decreto33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba elReglamento de Régimen Disciplinario de los fun-cionarios de la Administración del Estado.

Existe un tercer grupo de solicitudes que noalbergan pretensión alguna, ya que ésta exige lasupuesta titularidad de un derecho subjetivo o inte-rés legítimo, y que vincula el ejercicio de una liber-tad pública prevista en el artículo 29 de laConstitución como es el derecho de petición, con elejercicio de poderes no reglados.

En estas ocasiones, tanto si el ciudadano se diri-ge al aspecto administrativo o institucional delOCEX, la actuación de éste no ha de diferir, comotendremos ocasión de exponer, pero nos vamos areferir específicamente al ejercicio de este derechorespecto de la función fiscalizadora.

3. SOLICITUDES DIRIGIDAS A LA INSTITUCIÓNLas solicitudes que requieren una fiscalización,

formulan una consulta o comunican una posibleresponsabilidad contable no se enmarcan en la acti-vidad puramente administrativa de estos órganos,ya que no se incluyen en los ámbitos de personal,administración o gestión patrimonial, por lo que nole son aplicables las exigencias que al respectodetermina el artículo 43 de la Ley 30/1992, citadoanteriormente, y que se refieren al silencio adminis-trativo en procedimientos iniciados a solicitud deinteresado.

Lo anterior no puede implicar, como más adelan-te se expondrá, que tales solicitudes no obtenganrespuesta, pero por un motivo ajeno al ejercicio deuna verdadera pretensión dirigida a conseguir unaresolución de satisfacción por parte de una institu-ción o administración pública.El derecho de petición

Es aquí donde nos hemos de plantear la delimi-tación del objeto constitucional del artículo 29 de



9 Por ejemplo una denuncia referida a un funcionario público que preste sus servicios en un OCEX.

la Constitución10, referido al derecho fundamentalde petición lo cual resulta complejo, ya que tanto elFundamento Jurídico 1º de la sentencia delTribunal Constitucional 242/1993, de 14 de julio,como la propia Exposición de Motivos de la actualLey Orgánica reguladora del derecho de Petición lohan caracterizado como “residual” y también éstaúltima como de carácter supletorio respecto a losprocedimientos formales específicos de carácterparlamentario, judicial o administrativo.

En el artículo 1 los titulares del derecho de peti-ción se definen desde un punto de vista extenso “todapersona natural o jurídica, prescindiendo de su nacio-nalidad”, es decir, un concepto más amplio que el deciudadano español o europeo. En el siguiente precep-to, el referido a los destinatarios de tal derecho, tam-bién se utiliza un criterio que difiere del de la Leypreconstitucional, la Ley de 22 de diciembre de1 9 6 01 1, ya que según el artículo 2 de la norma vigen-te “El derecho de petición podrá ejercerse ante cual-quier institución pública, administración, o autori-dad, así como ante los órganos de dirección y admi-nistración de los organismos y entidades vinculadoso dependientes de las Administraciones Públicas,respecto de las materias de su competencia, cualquie-ra que sea el ámbito territorial o funcional de ésta”.

El objeto de este derecho se fundamenta en lasmismas raíces de estado democrático, ya que a travésde él se fomenta la participación ciudadana y, porotra parte, se manifiesta la libertad de expresión.

La delimitación objetiva de este derecho se fijó porla citada sentencia del Tribunal Constitucional242/1993, según la cual “.....La petición en que con-siste el derecho en cuestión tiene un mucho de ins-trumento para la participación ciudadana aun cuan-

do lo sea por vía de sugerencia, y algo del ejercicio dela libertad de expresión como posibilidad de opinar.Concepto residual, pero no residuo histórico, cumpleuna función reconocida constitucionalmente, paraindividualizar la cual quizá sea más expresiva unadelimitación negativa. En tal aspecto excluye cual-quier pretensión con fundamento en la alegación deun derecho subjetivo o un interés legítimo especial-mente protegido, incluso mediante la acción popularen el proceso penal o la acción pública en el conten-cioso-contable o en el ámbito del urbanismo. La peti-ción en el sentido estricto que aquí interesa no es unareclamación en la vía administrativa, ni una deman-da o un recurso en la judicial, como tampoco unadenuncia, en la acepción de la palabra ofrecida por laLey de Enjuiciamiento Criminal o las reguladoras dela potestad sancionadora de la Administración en susdiversos sectores. La petición, en suma, vista ahoradesde su anverso, puede incorporar una sugerencia ouna información, una iniciativa, «expresando súpli-cas o quejas», pero en cualquier caso ha de referirse adecisiones discrecionales o graciables… ”.

Ha sido esta concreción del Tr i b u n a lConstitucional la que ha servido para que el objeto delas peticiones se concreten desde un punto de vistapositivo y negativo en el artículo 3 de la LeyO rgánica 4/2001, ya que “las peticiones podrán ver-sar sobre cualquier asunto o materia comprendido enel ámbito de competencias del destinatario, con inde-pendencia de que afecten exclusivamente al peticio-nario o sean de interés colectivo o general.

No son objeto de este derecho aquellas solicitu-des, quejas o sugerencias para cuya satisfacción elordenamiento jurídico establezca un procedimientoespecífico distinto al regulado en la presente Ley”.

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10 Este precepto dispone que “Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la formay con los efectos que determina la ley. 2 Los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disci-plina militar podrán ejercer este derecho sólo individualmente y con arreglo a lo dispuesto en su legislación específica”. 11 Esta Ley, en su artículo 2, titulado “Autoridades ante las que puede ejercitarse” determinaba que “Los españoles podrán dirigirindividualmente peticiones al Jefe del Estado, a las Cortes, al Consejo de Ministros, a las Comisiones Delegadas, al Presidente delGobierno y a los Ministros en el ámbito nacional, y a los Gobernadores Generales, Gobernadores Civiles, Subgobernadores yDelegados Gubernativos, así como a las Diputaciones Provinciales, Mancomunidades Interinsulares, Cabildos Insulares,Ayuntamientos y sus respectivos Presidentes en el ámbito local; y a los Representantes Consulares tratándose de españoles residentesen el extranjero”. Como se puede apreciar en esta Ley había una enumeración tasada de destinatarios en el ejercicio de este derecho.

Este derecho fundamental es susceptible de tute-la judicial, mediante las vías del artículo 53.2 de laConstitución y sus previsiones recogidas en el artí-culo 2.a) de la Ley Reguladora de la Jurisdiccióncontencioso-administrativa y artículo 12 de la LeyOrgánica 4/2001.

Según lo expuesto, los OCEX podrían ser desti-natarios del ejercicio del derecho de petición, yaque como instituciones o administraciones públicasse hallan dentro de tal concepto, lo que se habrá devalorar es si la petición corresponde al ámbito de sucompetencia y si no existe otro procedimiento parasu satisfacción.

Ahora bien, tanto la Ley Orgánica 2/1982 delTribunal de Cuentas y su Ley de Funcionamiento,Ley 84/1988, son anteriores a la Ley Orgánica4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del dere-cho de Petición y de la sentencia del TribunalConstitucional que lo interpretó, y según la Leyvigente en aquel momento, la Ley 92/1960, ni elTribunal de Cuentas, ni los OCEX que en España seconstituyeron hasta la referida sentencia podían serconsiderados como destinatarios del derecho depetición, ya que no se hallaban en la relación deautoridades que aquella norma preveía12.

Según la sentencia del Tribunal Constitucionalcitada, nº 242/1993, de 14 de julio, el contenidode este derecho “como tal es mínimo y se agota enla mera posibilidad de ejercitarlo, formulando lasolicitud sin que de ello pueda derivarse perjuicioalguno al interesado…. Ahora bien, hoy el conte-nido comprende algo más, aun cuando no muchomás, e incluye la exigencia de que el escrito al cualse incorpore las petición sea admitido, le dé elcurso debido o se reexpida al órgano competente sino lo fuera el receptor y se tome en consideración”.Es decir, en ningún caso la admisión a trámite dela petición implica la estimación de la pretensiónen ella contenida, por la propia naturaleza de ested e r e c h o .

Como se deduce de la Ley Orgánica reguladorade dicho derecho fundamental, que fue redactadasegún indica su Exposición de Motivos sobre laconstrucción doctrinal del Tribunal Constitucionalen la citada sentencia, tal derecho se encuentrasatisfecho desde el momento en que se acusa recibodel escrito y posteriormente se admite o inadmite,exponiendo en este caso el motivo tal como precep-túa el artículo 9, y se contesta en plazo y con losrequisitos que el artículo 11 prevé.

Cuando se solicita una fiscalización por sujetosdistintos a los legitimados, en algún caso, el OCEXcorrespondiente puede considerar oportuno modifi-car o proponer la modificación del Plan anual al par-lamento del que depende, cuestión que determinaránsus normas reguladoras, pero tal decisión será comoconsecuencia de su iniciativa fiscalizadora, no por laestimación de la pretensión de un peticionario.

Se han de distinguir las peticiones de otras figu-ras afines13 como las instancias, verdaderas solicitu-des, a las que aludíamos al referirnos al artículo43.3 de la Ley 30/1992.

No es admisible su planteamiento para requeriruna actividad fiscalizadora por quienes no estánlegitimados para ello según las normas que regulancada OCEX y por supuesto el no llevarla a cabo, nosería susceptible de recurso administrativo alguno,precisamente por no ser titulares de un derechosubjetivo o interés legítimo.

La Ley de Funcionamiento del Tribunal deCuentas, Ley 7/1988, de 7 de abril, regula el corres-pondiente procedimiento de fiscalización, al queaplica supletoriamente la normativa sobre el proce-dimiento administrativo, excluyendo expresamenteen su artículo 32 los preceptos que determinan elcarácter de parte o legitiman para la interposiciónde recursos en vía administrativa.

Es más, en su apartado 2 concreta que: “No se darácurso por el Tribunal de Cuentas a ninguna peticiónde fiscalización que no provenga de las instancias a



12 Vid el artículo 2 de la Ley 92/1960 en nota nº 11. 13 González Navarro, Francisco y Alenza García, José Francisco. Derecho de Petición. Comentarios a la Ley Orgánica 4/2001, de 12de noviembre. Ed. Civitas. Madrid 2002.

que se refiere el artículo 45 de la Ley Orgánica”, quese refiere al propio Tribunal, a las Cortes Generales y,en su ámbito, a las Asambleas Legislativas u otrosó rganos representativos análogos que se constituyanen las Comunidades Autónomas.Denuncias

También se ha de distinguir, respecto de la fun-ción no administrativa de estos entes, las denunciasde las peticiones, lo cual es difícil deslindar, ya quetanto unas como otras implican la ausencia de latitularidad de un derecho o interés legítimo quesuponga la posibilidad de obtener la satisfacción deuna determinada pretensión.

En el ámbito de la función fiscalizadora es dondecon mayor frecuencia se plantea esta circunstancia,ya que se denuncian unos hechos y se pide, almismo tiempo y de manera expresa, la iniciación deun procedimiento fiscalizador, sin perjuicio de que,en otras ocasiones se aluda a hechos constitutivos desupuestas responsabilidades contables o penales, lascuales tienen su trámite específico.

Así, en ocasiones, los particulares se dirigen alOCEX comunicando una serie de hechos que puedenser constitutivos de las responsabilidades administra-tivas a que se refiere el Título VII de la Ley47/2003, de 26 de noviembre, Ley GeneralPresupuestaria, o la correspondiente autonómica, ypidiendo que se inicie un procedimiento fiscalizador.

En primer término, hay que distinguir estasdenuncias de la petición de fiscalización, y dentrode las denuncias, aquellas que implican la comuni-cación de supuestas infracciones constitutivas dealcance o malversación de otro tipo de responsabili-dad contable, que provocaría la iniciación del expe-diente administrativo por la AdministraciónPública perjudicada, dando conocimiento de loshechos al Tribunal de Cuentas.

También se pueden comunicar hechos que seanconstitutivos de supuestas infracciones de carácterpenal en cuyo caso el trámite será el que correspon-de según lo dispuesto en los artículos 259 ysiguientes de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.

El Tribunal de Cuentas ha venido considerandolas solicitudes a él dirigidas como auténticas denun-cias, efectuando las precisiones oportunas sobre elejercicio de la acción pública o popular respecto auna supuesta responsabilidad contable. Distinguetres tipos de supuestos14:• Aquellos en los que se pide al Tribunal que fisca-lice determinada entidad, sus cuentas, o, en con-junto, su actividad financiera. Si la solicitud noproviene de las instancias previstas en el artículo45 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, nopuede tener ningún efecto jurídico tendente a latramitación de lo que se solicita. Si la fiscalizaciónse incluyese en el Programa anual, no sería en vir-tud de la petición, sino porque el Tribunal, de ofi-cio considera oportuno iniciar un procedimientofiscalizador.15

• Otro caso distinto lo constituye el caso de ladenuncia por hechos supuestamente constitutivosde responsabilidad contable distinta del alcance omalversación. No se les puede reconocer efectosjurídicos determinantes del inicio del procedi-miento jurisdiccional correspondiente o juicio decuentas. Y esto es así porque la Ley deFuncionamiento no permite dicha eficacia de ins-tancia a la denuncia, dado que el juicio de cuentasrequiere inexcusablemente como actuación previala pieza separada, y a su vez la pieza separada nece-sita como presupuesto el ejercicio de la funciónfiscalizadora del Tribunal– u órgano de controlexterno de la Comunidad Autónoma de que setrate– y, concretamente que se haya ultimado el

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14 Son interesantes, entre otras, las siguientes resoluciones de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas: Auto nº 10, de 21 deoctubre de 1994 y Auto nº 13 , de 15 de diciembre de 1994.15 Formalmente no se denomina petición, pero materialmente se cumple con las obligaciones que corresponde al destinatario delejercicio de este derecho, ya que el Tribunal de Cuentas en el Auto 13/1994, de 15 de diciembre de 1994, de la Sala de Justicia,dispone que “De esta forma no se da a la iniciativa curso fiscalizador, pero sí se aprovecha por sí el Tribunal de Cuentas –sin com-promiso alguno con el denunciante y de oficio– considera oportuno iniciar un procedimiento fiscalizador y, además se otorga alsolicitante las máximas garantías de respuesta a su instancia dentro del ámbito de competencias anteriormente expuesto”.

examen y comprobación de cuentas o cualquierotro procedimiento de fiscalización.

• Por último, si se trata de denuncias de supuestosalcances o malversaciones hechas por personas dis-tintas a las legalmente obligadas a ello, una abier-ta interpretación del artículo 46 de la Ley deFuncionamiento permite que el Consejero deCuentas de la Sección de Enjuiciamiento a quienpor turno se haya asignado el asunto pueda propo-ner a la Comisión de Gobierno el nombramientode Delegado Instructor.Los OCEX autonómicos no son competentes en

materia de responsabilidad contable, tal como hadeterminado el Tribunal Constitucional en diversass e n t e n c i a s16 y las denuncias que sobre la materia se lesdirijan habrán de tener como destinatario al Tr i b u n a lde Cuentas, cuya doctrina ha quedado expuesta.

4. LA REGULACIÓN EN LOS OCEX AUTONÓMICOSHemos expuesto el tratamiento que a esta situa-

ción otorga la normativa reguladora del Tribunal deCuentas, por lo que nos vamos a referir a los otrosórganos de control externo, los autonómicos.

Con el objeto de no ser exhaustivos en la exposi-ción, y tras examinar las normas reguladoras de losdistintos OCEX, se puede afirmar que la iniciativafiscalizadora corresponde a ellos mismos y alParlamento regional exclusivamente, y tambiéndependiendo de quién aprueba el Plan de fiscaliza-ción, se exige que la petición la realice el Pleno delParlamento, estando también legitimadas lasComisiones de investigación, pero con unas mayo-rías determinadas, las Entidades Locales y los órga-nos de Gobierno Autonómicos. Es el caso del artí-culo 14 de la Ley de la Sindicatura de Cuentas deValencia, Ley 6/1985, de 11 de mayo, o del artícu-lo 11 de la Ley 1/1988, del Tribunal Vasco deCuentas Públicas. En sentido similar se pronunciael Reglamento de la Audiencia de Cuentas deCanarias, aprobado por Resolución de 1 de julio de2002, que permite interesar la actuación fiscaliza-dora también a las Universidades.

En el caso de Asturias, en el artículo 12 de suLey 3/2003, de la Sindicatura de Cuentas, determi-na que la iniciativa fiscalizadora que corresponde aésta no se verá alterada por el derecho de solicitudque ostenta el Pleno de la Junta General, o suComisión competente en materia de asuntos econó-micos y presupuestarios o los integrantes del sectorpúblico autonómico y las entidades locales.

En Castilla-La Mancha, su Reglamento, de 28 dejulio de 1994, determina que pueden solicitarinformes tanto el Consejo de Gobierno como lasentidades locales, con carácter excepcional y talsolicitud está sujeta a la aprobación de la Mesa, oídala Junta de Portavoces. También, con determinadosrequisitos pueden solicitarlos las Comisiones deinvestigación (artículos 28 y 29).

El Reglamento de Organización y Funcionamientodel Consejo de Cuentas de Castilla y León, de 17 demarzo de 2004 considera legitimados para solicitaruna actuación fiscalizadora a la Junta de Castilla yLeón, a través de su Presidente y las entidades loca-les, mediante acuerdo del respectivo Pleno u órga-no de gobierno y por medio de quien las represen-te. Si para tomar en consideración tales peticioneses necesario modificar el Plan anual, se adopta lacorrespondiente decisión por las Cortes, previoinforme o propuesta del Consejo de Cuentas.

Por último, mencionaremos el caso de Cataluña,que en el artículo 2 de las Normas de RégimenInterior de la Sindicatura de Cuentas, de 19 demarzo de 1986, después de determinar, como en lasnormas de todas las instituciones autonómicas, queen el ejercicio de las funciones de fiscalizaciónactuará de oficio o a instancia del Parlamento, diceque: “La Sindicatura de Cuentas incorporará a susactuaciones de oficio los escritos que insten a laacción fiscalizadora de la Sindicatura o exponganhechos que puedan afectarle, presentados única-mente por las personas físicas o jurídicas que tenganun interés directo o posean derechos subjetivos rela-cionados con el caso”.



16 Vid las sentencias del Tribunal Constitucional 187/1988, de 17 de octubre; 18/1991, de 31 de enero y 215/2000, de 18 deseptiembre.

En esta Comunidad Autónoma existe una previ-sión respecto de las personas físicas que se dirijan ala Sindicatura, pero no la califica de derecho depetición, sino que los documentos se incorporan amodo de denuncias.

Se observa, por tanto, que en las distintasComunidades Autónomas la iniciativa fiscalizadoraestá perfectamente delimitada, que según los casoshay unos procedimientos determinados para la soli-citud de informes especiales, supeditando la admi-sión de la petición a que no se altere la actuaciónfiscalizadora programada y en Cataluña se mencio-nan los documentos de los particulares a efectos deinformación.

Realmente, si la iniciativa fiscalizadora la tiene elParlamento regional o el OCEX correspondiente yno hay obligación de modificar la actividad progra-mada, no nos hallamos ante solicitudes que incor-poran una pretensión que ha de ser estimada. Ahorabien, debería ser valorada, por la especial considera-ción que ha de tener por las instancias de las queproviene y por el propio principio de colaboraciónentre entidades públicas.

5. CONCLUSIONESSuele ser habitual que los ciudadanos se dirijan a

los OCEX solicitando fiscalizaciones concretas odenunciando supuestas responsabilidades contableso penales.

Cuando lo que se comunica es una supuesta res-ponsabilidad contable o penal, nos hallamos ante lafigura de la denuncia.

En el primer supuesto tendrá como destinatarioel Tribunal de Cuentas, por ser el que ejerce la juris-dicción contable según el artículo 136 de laConstitución Española, sin perjuicio de la posibili-dad de ejercer la acción pública regulada en el artí-culo 47.3 de la Ley Orgánica 2/1982 y 56 de la Ley7/1988.

Si la denuncia versa sobre hechos susceptibles deresponsabilidad penal, se seguirán los trámites que alefecto determina la Ley de Enjuiciamiento Criminal.

Cuando se solicita una fiscalización, por quienesno están legitimados para ello según la normativa

estatal y autonómica que hemos expuesto, se han detener en cuenta lo siguiente:• Hay una petición por parte de un sujeto que no estitular de un derecho subjetivo o interés legítimoy se dirige a una institución pública.

• La petición de que se realice la fiscalización expre-sa una súplica o queja y normalmente aporta infor-mación.

• El OCEX puede incorporar a su Programa o Plananual dicha petición de fiscalización, pero con uncarácter totalmente discrecional, ya que si se iniciael procedimiento fiscalizador será de oficio y nopor la estimación de una pretensión.

• Lo anterior implica, por aplicación de la LeyO rgánica 4/2001, de 13 de noviembre, reguladoradel derecho de Petición, la exteriorización del hechode la recepción comunicando al peticionario la deci-sión que se adopte, tal como determina la sentenciade la Audiencia Nacional de 7 de febrero de 2002,sin que ello implique el derecho a obtener una res-puesta favorable a lo solicitado, a la fiscalización.

• Este derecho es susceptible de tutela judicialmediante las vías del 53.2 de la Constitución,pudiendo ser objeto de recurso contencioso-admi-nistrativo, por el procedimiento jurisdiccional delos derechos fundamentales de la persona de la Ley29/1998, de 13 de julio, cuando se inadmita lapetición, no se conteste en el plazo de tres meses ose conteste sin los requisitos que establece la LeyOrgánica 4/2001.

• El carácter residual de este derecho no ha deimplicar que sea ignorado, pues ya el Tr i b u n a lConstitucional, en la sentencia citada nº242/1993, en recurso de amparo planteado con-tra un parlamento autonómico, estimó el recursopor vulneración del artículo 29.1 de laConstitución, ante la falta de respuesta de dichoparlamento, reconociéndose el derecho del peti-cionario a la obtención de un acuse de recibo, asícomo que se le comunicase el acuerdo adoptado,por lo que el OCEX destinatario de la peticiónhabrá de actuar en el sentido de dicha doctrinac o n s t i t u c i o n a l .

LEGALIDAD


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