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Los Problemas y la Estrategia del Planeamiento de la Educación L a Experiencia de América Latina

El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación

El llPE fue creado por la Unesco para servir como un centro internacional de entrenamiento e investigación a alto nivel en el campo del planeamiento de la educación.

El presupuesto inicial del Instituto fue financiado por la Unesco, el Banco Mundial de Desarrollo y la Fundación Ford. El Gobierno de Francia ha facilitado los locales y equipos necesarios. El Instituto ha recibido contribuciones suplementarias tanto de organismos gubernamentales, como privados.

El propósito del Instituto es extender los conocimientos y servicios de expertos altamente calificados en planeamiento de la educación, para ayudar a las naciones a acelerar su desarrollo educativo como condición básica para lograr el desarrollo económico y social en general. E n esta empresa el Instituto coopera con otros organismos nacionales e internacionales interesados en la investigación y entrenamiento del personal.

El Consejo de Administración del Instituto (para Noviembre 1965) es el siguiente: Presiderife Sir Sydncy Caine (Reino Unido)

Director de la “London School of Economics and Political Scierice”

Mierizbros Dr. Gabriel Betancur-Mejia. Subdirector General de la Unesco para la Il ntor Educación

Sr. David Owcn, Presidente Ejecutivo de la Junta de Asistencia Técnica de las Naciones Unidas Sr. Richard H. Demuth. Director del Departamento de Servicios de Desa- rrollo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento Sr. Richard M. Lyman, Jefc del Departamento de Recursos Humanos de la Oficina Intcrnacional del Trabajo (OIT) Sr. Cristóbal Lara Beautell, Director General Adjunto del Instituto Latirio- americano de Plancamiento Económico y Social

Profesor Hellmtit Beckei. (República Federal de Alemaniaj, Presidente de la Federación Alcmana de Educación de Adultos y Director del “lnstitut für Bildungsforschung” de Berlín Dr. Carlos Cueto Fernandini (Perú), Director de la Biblioteca Nacional Sr. J. Ki-Zerbo. Presidente de la Comisión Nacional de la Republica de Alto Volta en la Unesco Di-. D. S. Kothari (India). Presidente de la Comisión Nacional de Educación Profesor S. A. Shumovsky (URSS), Director del Departamento de Admi-. nistración Metodológica del Ministerio de Educación Secundaria y Superioi- especializada en la RSFSR.

Mirrnhros elegidos

Las consultas acerca del Instituto pueden dirigirse a : Director, IIPE, 7, rue Eugkne Delacroix, París 16‘.

Los Problemas y la Estrategia del Planeamiento de la Educación La Experiencia de América Latina

Edición preparada por Raymond F. Lyons

Unesco: Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación .

Publicado en 1965 por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y da Cultura Place de Fontenoy, Pari~-7~ Impreso por Georges Thone, Li2ge

0 Unesco 1965 Impreso en Bélgica IIPE 65ID.llS

Tabla de Materias

... Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Introducción por René Maheu . . . . . . . . . . . . . V

Capítulo 1 Algunas meditaciones sobre el planeamiento de la educación en América Latina

. . . . . . . . . . . . por Philip H. Coombs 3

Capítulo 11 El marco latinoamericano Medio económico en que ha de desarrollarse el planeamiento de la educación en América Latina por José A. Mayobre . . . . . . . . . . . . 15 Problemas sociales y políticos del planeamiento de la educación en América Latina por Marshall Wolfe . . . . . . . . . . . . . 22 ¿Educación para hoy o para ayer? por Sylvain S. Lourié . . . . . . . . . . . . 32

Capítulo 111 El planeamiento de la educación en América Latina. L o que ha sido realizado hasta la fecha Una mirada regional por Ricardo Diez Hochleitner . . . . . . . . .

Anexo - Significado y alcance del planeamiento integral de la educación - Unesco/OEA, 1958 .

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Algunos aspectos del planeamiento de la educación en América Latina por Máximo Halty Carrere . . . . . . . . . .

Condiciones para un planeamiento eficaz de la ense- ñanza por Roger Grégoire . . . . . . . . . . . . .

Capítulo IV Algunos problemas importantes del planeamiento de la educación Tenencia de la tierra, educación y desarrollo en Amé- rica Latina por Thomas Balogh . . . . . . . . . . . .

Apuntes sobre política de educación rural por Marshall Wolfe . . . . . . . . . . . .

Enseñanza y formación para el desarrollo de la agricultura por Alvaro Chaparro . . . . . . . . . . . .

Cooperación regional al nivel universitario por Carlos Tünnermann Bemheim . . . . . . .

La función del análisis de costos en el planeamiento de la educación por Raymond F. Lyons . . . . . . . . . . .

Capítulo V Aspectos fundamentales del seminario por Guy Benveniste . . . . . . . . . . . .

Apéndice Lista de participantes y expertos en el seminario . . .

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Prefacio

Es muy urgente fortalecer el planeamiento de la educación, que constituye un medio de hacer progresar la educación en todos los países, especialmente en aquellos que están en vías de desarrollo, y de vincular más estrechamente la educación al desarrollo económico y social en general. E n principio, esto exige, primero, conocer mejor la propia índole del proceso del planeamiento de la educación, y segundo, proporcionar formación a los que se dediquen al planeamiento. La primera de estas tareas llevó al Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación a organizar un seminario de cinco semanas, que se realizó de abril a mayo de 1964. Este libro es el resultado de ese seminario.

El seminario reunió a más de 80 participantes (véase la lista en el Apén- dice), entre ellos muchas personas que ocupan puestos claves en gobiernos y organismos internacionales, así como destacados investigadores. Algo más de un tercio de los participantes procedía de países latinoamericanos; los restantes, en su mayor parte, eran de Europa occidental y de los Estados Unidos, pero algunos han venido de Asia, Africa y la Unión Soviética. Consti- tuían una mezcla de educadores, economistas, sociólogos y especialistas en ciencias políticas. Todos tenían algo en común: un profundo interés en el proceso crucial del crecimiento económico y del desarrollo social que hoy preocupa virtualmente a todas las naciones, y en la forma en que el planeamiento de la educación puede contribuir más eficazmente a ese proceso.

El propósito principal del seminario no era enseñar sino aprender, no era obtener respuestas finales sino poner de relieve una serie de problemas y cuestiones básicas que se plantean a los planificadores de la educación prácticamente en todos los países en vías de desarrollo; también tenía por objetivo la exploración de nuevos terrenos en la búsqueda de soluciones a estos problemas. Se pensó que la mejor forma de alcanzar estas finalidades no estribaba en teorizar en abstracto, sino en examinar pragmáticamente las experiencias y condiciones reales de una zona determinada. Con este fin se escogió a América Latina, porque, como lo apunta más adelante el Director General, se trata de una región con considerable experiencia en el planeamiento de la educación, en la que la Unesco ha desempeñado un importante papel, y que se ha llevado a cabo en veinte países que difieren en su carácter, pero que están unidos por lazos geográficos, históricos, linguísticos y culturales.

Era menester contar con un programa que orientara los preparativos y enfocara debidamente el debate. Por ello, después de consultar cuidadosamente a los posibles participantes, se escogieron cinco asuntos princi-

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pales, uno para cada semana. Primero, ¿cuáles son las condiciones económi- cas, sociales, políticas y educativas de América Latina que afectan a todos los esfuerzos en materia de planeamiento de la educación, y qué progresos se han hecho hasta la fecha en esta esfera? Segundo, ¿en qué forma se puede vincular efectivamente al planeamiento de la educación con el desarrollo económico y social? Tercero, ¿qué cambios internos se necesitan en la edu- cación y de qué manera el planeamiento de la educación puede facilitar estos cambios? Cuarto, ¿en qué forma puede el planeamiento de la educación contribuir a una mejor coordinación y a dar máxima eficacia a la ayuda exterior destinada a la educación? Finalmente ¿qué arreglos de tipo administrativo y de organización son necesarios para asegurar la implantación de los planes de educación?

Este volumen contiene algunos de los trabajos más importantes, seleccionados entre 49 trabajos escritos y entre las principales intervenciones orales del seminario. Se han omitido cuatro temas que de ordinario son objeto de mayores estudios e investigaciones en el Instituto. Estos temas son: primero, varios estudios de casos relativos al planeamiento de la educación y a problemas en países seleccionados; segundo, la relación entre la ayuda exterior y el planeamiento de la educación; tercero, relaciones con la mano de obra; cuarto, nuevos medios de información en el proceso del planeamiento de la educación. El libro, pues, está dedicado especialmente a los trabajos que desde el punto de vista del Instituto tienen particular valor para contribuir al esclarecimiento de los grandes problemas que afronta el planificador de la educación, no solamente de América Latina, sino del mundo entero.

Todos los documentos presentados en el seminario pueden ser con- sultados en la biblioteca del Instituto por las personas interesadas. Debe indicarse que los trabajos firmados por las autoridades de Unesco, Naciones Unidas u organismos especializados, representan sus criterios personales y no- necesariamente los del organismo al que representan en el tiempo de realización del seminario.

El Instituto desea expresar su agradecimiento a todas aquellas personas que hicieron posible este seminario: a los participantes y expertos, así como a la Junta de Asistencia Técnica de las Naciones Unidas y al Gobierno de la República Federal de Alemania que proporcionaron parte de los fondos del seminario.

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Introducción’ René Maheu Director General de la Unesco

El planeamiento de la educación es, indudablemente, una exigencia de nuestro tiempo. Es una exigencia, no sólo a causa de la importancia del esfuerzo económico, técnico e intelectual que representa cualquier tarea de educación, sino, algo más, por los dos rasgos que caracterizan a nuestra civilización: su acelerado desarrollo y su creciente complejidad. Hace ya tiempo que la Unesco ha reconocido esta necesidad y, en estos últimos años, ha realizado decididos esfuerzos por fomentar la idea del planeamiento.

Esto no significa que la Unesco considere que el planeamiento es una fórmula mágica, pues no crea por sí mismo nuevos recursos ni cambia la esencia de los problemas que hay que resolver. Sin embargo, la complejidad y la urgente necesidad de un desarrollo equilibrado han puesto de relieve la utilidad del planeamiento como medio para prever las necesidades, como base de una acción racional y metódica y, en pocas palabras, como disciplina intelectual que permita concebir el presente en función del porvenir. La experiencia que la Organización ha adquirido al llevar a la práctica sus propios programas de asistencia técnica en los países en vías de desarrollo, le ha permitido darse cuenta rápidamente de que la ayuda prestada a proyectos que no forman parte de un plan general de educación sólo da resultados limitados. Por esto, paulatinamente la Unesco se ha dedicado, en primer lugar, a integrar en un plan general de desarrollo de la educación, la ayuda concedida a los Estados Miembros para proyectos concretos y, en segundo lugar, a concebir el planeamiento de la educación como parte integrante del planeamiento económico y social.

La necesidad de integrar las actividades de la educación en planes más amplios de desarrollo demostró que muchos países, por carecer de personal debidamente preparado, no estaban en condiciones de seguir todo el proceso de planeamiento sin ayuda exterior. Por esta razón, en los últimos seis años la Organización se ha dedicado activamente a proporcionar ayuda y asesoramiento a los Estados Miembros, los cuales, a su vez, solicitan cada vez más su concurso.

La Conferencia General de la Unesco invitó a los Estados Miembros a desarrollar y a mejorar sus servicios de planeamiento de la educación y autorizó a su Director General a proporcionarles, al efecto, asistencia en tres formas diferentes.

1. Esta es una versidn ligeramente resumida del texto del discurso pronunciado por el Director General de la Unesco en la sesión inaugural del Seminario del I.I.P.E. sobre “Los Problemas y la Estrategia del Planeamiento de la Educación en América Latina”.

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E n primer lugar, la Organización asesora a los gobiernos sobre los méto- dos y los procedimientos del planeamiento. Esto la lleva a fomentar estudios e investigaciones, y a reunir las informaciones sobre los mejores métodos utilizados en esta esfera y a divulgarlos en la forma más amplia posible.

Por otra parte, la Unesco envía, a los países que lo solicitan, misiones y expertos que se encargan de asesorar a los gobiernos sobre los servicios de planeamiento que han de crear y sobre la preparación y la realización de sus planes de desarrollo. Así, desde principios de 1960, se han enviado misiones de planeamiento a unos treinta países y se ha proporcionado asistencia téc- nica, en forma de servicios de expertos, aproximadamente a cincuenta países. Además, todo nos induce a pensar que estas actividades aumentarán en el ejercicio de 1965-1966.

Finalmente, corresponde a la Unesco contribuir a la formación del personal nacional que ha de ejercer las funciones de planeamiento en los Esta- dos Miembros. Esta es, indudablemente, una de las tareas más urgentes. Como todo planeamiento es una amalgama y una síntesis de un amplio campo de conocimientos y técnicas, pronto se hizo evidente que una grave penuria de expertos en esta esfera dificultaba las actividades nacionales de planeamiento e incluso la ayuda de la Unesco. Por este motivo, la Unesco tiene plena conciencia de que necesita contar con entidades muy especializadas, independientes de la Organización, aunque estrechamente asociadas a ella, que puedan llevar a cabo programas de investigación y de formación superior a ñn de aumentar los conocimientos y formar a expertos calificados.

Un ejemplo destacado de una entidad de esta clase es el Instituto Inter- nacional de Planeamiento de la Educación, organizado dentro del marco de la Unesco. Es decir, ocupa una posición internacional reconocida y dispone, sin embargo, de la autonomía necesaria para su libertad intelectual. Este Instituto forma parte de una red, cuya base está constituida por varios institutos regionales. E n efecto, la Unesco creó en 1962 dos institutos de for- mación, uno en Beirut para los Estados Arabes y otro en Nueva Delhi para Asia. Por otra parte, la Organización proporciona el personal de las secciones de planeamiento de la educación de los institutos regionales de formación en materia de desarrollo económico, que la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y la Comisión Económica de las Naciones Uni- das para Africa han creado en Santiago de Chile y Dakar, respectivamente. Además, la Unesco acaba de contraer obligaciones análogas con el Instituto de Desarrollo Económico, que la Comisión Económica de las Naciones Uni- das para Asia y el Lejano Oriente ha creado en Bangkok. Finalmente, la Unesco organiza de vez en cuando, dentro del límite de los recursos de que dispone para este fin, cursos especiales de formación para determinados países o grupos de países. Estos programas de formación deberán conti- nuarse necesariamente durante algunos años, hasta el momento en que las diferentes instituciones regionales puedan hacerse cargo de ellos.

E n lo que atañe a América Latina, m e es grato recordar que la sección de planeamiento de la educación del Instituto Latinoamericano de Planifi- cación Económica y Social ha desempeñado un papel muy activo en la for- mación de los ciudadanos de los países de esta región. Incluso podemos considerar que esta sección ha sido, en cierto modo, la primera de las instituciones establecidas por la Unesco. Su fundación fue la culminación de los trabajos realizados por la misión de planeamiento que visitó la mayor parte de los países de América Latina, en 1960 y 1961, para asesorar a los gobiernos sobre el establecimiento de un servicio de planeamiento de la educación y para ocuparse de la formación, en el ámbito nacional, de los encargados

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del planeamiento. Esta misión contribuyó significativamente a estimular los trabajos ya emprendidos, gracias a iniciativas nacionales, en varios países, y que continúan desarrollándose activamente en casi todos los países de este continente. El Instituto de Santiago de Chile forma regularmente a unos veinte expertos en planeamiento cada año y, como se trata de especialistas de alto nivel, su influencia no tardará en notarse en todo el continente.

Por otra parte, se han celebrado varias reuniones en América Latina a resultas de un seminario que se organizó en 1958 en Washington, en la sede de la Organización de los Estados Americanos. Varias de estas reuniones se celebraron en Santiago de Chile en los Últimos meses de 1963, y en ellas los expertos de la Unesco y los jefes de oficinas de planeamiento de la educación de los países latinoamericanos examinaron los progresos que se habían realizado y los problemas que era menester resolver en materia de planeamiento. Personalmente considero que las reuniones periódicas de Santiago son esenciales para los expertos y atribuyo gran importancia a estos seminarios. Hay expertos de la Unesco trabajando actualmente en ocho países de América Latina y no podemos dudar de que su obra es útil, puesto que los gobiernos continúan pidiéndonos sus servicios como parte del Programa de Asistencia Técnica.

La importante Conferencia sobre Educación y Desarrollo Económico y Social en América Latina, que se celebró en Santiago de Chile en marzo de 1962, con la participación de unos quince ministros de educación, dió un impulso particular al planeamiento en el continente latinoamericano. Esta Conferencia señaló varios objetivos, en función de las posibilidades econó- micas y de las necesidades en materia de educación, que han ayudado a los países de la región a elaborar sus propios planes y programas.

La gran actividad que ha desplegado la Unesco en el campo del planeamiento de la educación, tal como acabo de esbozarla, se basa en el concepto aceptado actualmente por la mayoría de los economistas, de que los gastos realizados en favor de la educación constituyen una inversión en el desarrollo económico y social. La gran mayoría de los gobiernos, especialmente en América Latina, acepta y aplica igualmente esta idea.

E n primer lugar, es un hecho capital que la conciencia, cada vez mayor, de la importancia del planeamiento de la educación (creo poder decir que la Unesco ha contribuído mucho a crear dicha conciencia) ha incitato a los gobiernos a aumentar sustancialmente sus inversiones en la educación, y de este aumento cabe esperar una mejora evidente de carácter económico y social.

Análoga y paralelamente, el valor reconocido ahora a la educación como factor del desarrollo ha llevado a asignar a la educación un porcentaje mayor de las inversiones internacionales. Los dirigentes de los organismos internacionales de financiamiento, tales como el Fondo Especial de las Naciones Unidas, el Unicef y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, han señalado repetidas veces en estos últimos meses que los proyectos presentados para obtener ayuda financiera internacional deberán someterse dentro del marco de planes generales de desarrollo, en los cuales se conceda especial atención al desarrollo de la educación. Por lo tanto, los Estados Miembros han de tener interés en que la Unesco no deje de fomentar un planeamiento eficaz, porque así podrán obtener una parte sustancial de los recursos disponibles para las inversiones en general.

Los trabajos que la Unesco y otras instituciones interesadas han realizado hasta la fecha han permitido hacer frente a varios de los problemas, teóricos y prácticos, que plantea el planeamiento de la educación. Actual-

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mente nuestra tarea es tratar de resolver estos problemas sin dejar de aplicar, del modo más satisfactorio posible, los conocimientos que ya hemos adquirido. Porque es indispensable, si queremos que el impulso dado a los gobiernos surta efecto, que la actividad realizada hasta la fecha sea acom- pañada de un esfuerzo verdaderamente intelectual que permita desarrollarla. E n particular, las cuestiones de metodología plantean muchas dificultades que los trabajos de investigación del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación contribuirán, sin duda, a vencer.

Pero esto no es todo. Además de los problemas de la metodología del planeamiento, debemos también preocuparnos por el mecanismo administrativo para la realización de los planes. Todo intento por hacer del planeamiento una actividad continua en vez de una serie de esfuerzos aislados, como sucede en algunos países, plantea el problema de determinar cuál es el mecanismo administrativo más eficaz que permita a los gobiernos, de conformidad con sus propios sistemas administrativos, sostener la continuidad de sus actividades en materia de planeamiento de la educación. Muchos países en desarrollo han comprobado que es más fácil preparar planes que ejecutarlos. Los planes sólo pueden ser eficaces en la medida en que los servicios administrativos pertinentes son capaces de llevarlos a cabo. Por consiguiente, la Orga- nización tiene la obligación de asesorar a los gobiernos en lo referente a los métodos adecuados de administración para la ejecución de los planes. Sin duda, esta obligación aumentará rápidamente en los años próximos.

H e aquí, brevemente resumida, la acción a largo plazo emprendida por la Unesco en materia de planeamiento de la educación. Naturalmente, no le corresponde y en este campo quizás menos que en cualquier otro, invadir las funciones de los gobiernos. Sin embargo, en un momento en que éstos. ansiosos de construir para el futuro, tienen que decidir problemas decisivos de análisis, de reflexión y de opción, la Unesco debe preocuparse de que estos gobiernos puedan aprovechar la experiencia de otros países. Este seminario adquiere en este contexto una importancia especial, porque los resultados de la confrontación de ideas de los eminentes especialistas que participan en él serán muy útiles no sólo para los países de América Latina, sino tam- bién para el conjunto de los Estados miembros de la Organización. Gracias a seminarios como éste, y estoy seguro de que se celebrarán muchos otros en el futuro, podemos esperar que cada Estado dispondrá, dentro de algunos años, de las ideas, el saber y el personal necesarios para realizar el planeamiento de la educación.

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Capítulo 1

Algunas meditaciones sobre el planeamiento de la educación en América Latina

Algunas meditaciones sobre el planeamiento de la educación en América Latina Philip H. Coombs Director, Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación

El propósito del seminario de que se ocupa este volumen fue poner de relieve aquellos problemas que preocupan más a los planificadores de la educación. América Latina ofrecía un laboratorio útil, pero fundamentalmente los problemas con que se enfrenta el planeamiento de la educación no son peculiares a un solo país o región; son más o menos los mismos en casi todas partes, aunque cobren diferentes formas.

Nadie abrigaba tanto optimismo como para esperar respuestas definitivas a los muchos problemas planteados en el seminario; ni el objetivo del seminario era tampoco hacer hallazgos concretos. Las conclusiones a que se llegó, o las lecciones aprendidas y las experiencias adquiridas fueron más bien el resultado de un quehacer individual que de procedimientos parlamen- tarios. Cada participante aportó algo muy distinto al seminario y, sin duda alguna, cada uno de ellos sacó algo diferente de aquél.

Por esto, las meditaciones que aquí se consignan deben ser consideradas como la expresión de las opiniones de un solo participante. Es indudable que teniendo que cumplir la misma tarea, otros la habrían tratado de manera muy distinta. Pero no debe exagerarse esta diferencia, porque los temas de que trata este capítulo corrieron como los hilos de un mismo tejido a lo largo de las cinco semanas de discusiones y, a mi juicio, al terminar el seminario se había logrado alcanzar mucha unidad en las opiniones.

No he tratado de abarcar todos los temas discutidos; m e he limitado a escoger aquellos que a mi parecer tenían especial relieve. En mis especula- ciones y conclusiones sobre estos asuntos no he dudado a veces en ir más allá de lo que realmente se dijo. Quizás el mejor punto de partida para estas reflexiones sea el que ofrece una pregunta que dominó el debate en el seminario y que, en cierto modo, abarca todas las otras interrogantes: ¿Cómo se inicia el proceso del planeamiento de la educación y cómo se desarrolla? Irónicamente, el seminario llegó a tratar esta cuestión como resultado de una paradoja.

El desarrollo del planeamiento de la educación Al comenzar el seminario la mayoría de los participantes de América

Latina criticaron severamente el escaso progreso hecho por el planeamiento

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de la educación en sus respectivos países. Este hecho exigía una explicación, porque, de todas las regiones en vías de desarrollo, América Latina fue la primera en prestar especial atención a este planeamiento. Desde 1956 se habían celebrado importantes conferencias y se habían aprobado resoluciones en esta esfera (véase el capítulo 111, el trabajo por Sr. R. Díez Hochieitner); los especialistas habían escrito y dictado conferencias sobre el tema; se había preparado a los planificadores y los dirigentes políticos habían exaltado las virtudes del planeamiento. Y, sin embargo, el veredicto -según fue expresado en el sugestivo trabajo del Sr. M. Halty Carrere (véase el capítulo 111)- pare cía ser que todas estas palabras no se habían traducido en resultados prácticos. Nadie objetó su añrmación de que en toda América Latina no existía un solo plan general e integrado de educación. Era ésta una ilustración sombría del abismo que a menudo separa las palabras de los hechos, los propósitos pro- clamados en voz alta de las realizaciones prácticas.

Sin embargo, y en forma paradójica, más adelante se plantearon hechos que desmentían esta tesis pesimista. L o s propios participantes, que tan seve- ros habían sido en sus críticas, facilitaron muchas informaciones interesantes sobre las medidas adoptadas y los progresos realizados en la preparación y aplicación del planeamiento de la educación en cierto número de países, en especial Brasil, Chile, Ecuador, México, Perú y Venezuela. Desde todo punto de vista, estas informaciones constituían una prueba alentadora de los progresos alcanzados, aun cuando sólo se aplicaran a algunos de los países de la región.

Pronto se hizo evidente que la explicación de esta paradoja estribaba en el patrón que el Sr. Halty Carrere y sus colegas habian escogido para medir los adelantos logrados en el planeamiento de la educación. Este patrón consti- tuía un ideal que, si bien era muy útil como concepto teórico, demostró ser para este fin un instrumento demasiado severo y poco sensible.

Según este concepto teórico, en primer lugar, el planeamiento de la educación abarca de manera ordenada todos los niveles y formas de actividad educativa, tanto formal como informal, en el país y, en segundo lugar, está cabalmente integrado en el plan económico y social del país, de tal modo que la educación satisfaga más eficiente y eficazmente las necesidades de la nación y las del individuo. Nadie puede objetar la lógica y el valor teórico de esta noción, pero, en cambio, cabe preguntarse si, en las circunstancias prácticas en que nos encontramos, este concepto puede en sí mismo constituir un patrón suficiente para juzgar los progresos hechos por un país o, por lo menos, sus primeros adelantos en materia de planeamiento de la educación.

Indudablemente, es muy difícil que, al principio, el planeamiento de la educación pueda ser de carácter general, entre otras razones porque los diversos organismos, públicos y privados, que por mucho tiempo han regido absolutamente las diversas partes del sistema de enseñanza, nunca se han considerado miembros de un equipo cuya tarea fuera coordinar un todo uniii- cado. Tampoco cabe esperar que al comienzo el planeamiento pueda estar totalmente integrado en un plan de desarrollo económico y social, y ello por la simple razón de que en la mayoría de los casos ese plan ni siquiera existe, y, en caso de existir, no ha alcanzado suficiente madurez como para que pueda tener sistemáticamente en cuenta los recursos humanos necesarios para la ejecución del plan.

Pero si bien este concepto teórico no nos satisface, ¿qué otros medios existen para evaluar el programa del planeamiento en sus primeras etapas? Desgraciadamente, aún no se ha dado una respuesta totalmente satisfactoria

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a esta pregunta, pero, a mi juicio, una de las realizaciones importantes del seminario fue reconocer que esa respuesta es necesaria.

Al tratar de responder a esa pregunta, puede ser provechoso hacer una comparación entre el proceso a través del cual se desarrolla un sistema eco- nómico, y el proceso mediante el cual adelanta el planeamiento de la educa- ción. Ambos proceden por etapas, y un mayor conocimiento de lo que son esas etapas puede ofrecernos nuevos atisbos sobre el carácter del proceso del planeamiento, en la misma forma en que nos ha dado nuevos atisbos del proceso del crecimiento económico. Este conocimiento también puede ser de gran valor práctico en la tarea de indagar el progreso del planeamiento de la educación y determinar las condiciones indispensables para el paso de una a otra etapa, permitiendo así comparar los progresos hechos en distintos países.

Por ahora sólo podemos percibir vagamente la forma que han de tener esas etapas, pero es obvio que incluirán una etapa previa al “despegue” -que, en realidad, es la que caracteriza hoy a la mayor parte de los países-, una etapa de despegue y una serie de etapas subsiguientes que se caracteri- zarán por ir cubriendo gradualmente una parte cada vez mayor del sistema educativo, una mayor integración en el planeamiento económico y social y una creciente eficacia del planeamiento mismo.

Podría definirse la etapa del despegue como el momento en que un plan de educación -que en la mayor parte de los casos sólo será parcial- comienza realmente a dar resultados; en otras palabras, cuando ha sido aprobado por las autoridades pertinentes, cuando se le ha dotado de los fondos necesarios y cuando se ha iniciado su aplicación, por ejemplo, mediante la construcción de nuevas escuelas. Hasta este momento el planeamiento sólo ha sido un ejercicio, aunque quizás uno muy útil; más allá de él, se cierra el circuito que va del concepto a la acción, y el planeamiento comienza a dar resultados prácticos.

Sin embargo, antes de llegar a la etapa del despegue es menester satisfacer ciertos requisitos, algunos de los cuales son menos difíciles de cumplir que otros. El requisito fundamental es, sin duda, que los dirigentes políticos, los funcionarios y el público en general estén sinceramente convencidos de que el desarrollo de la educación es un asunto de vital importancia pública y que la mejor manera de fomentarlo es recurrir al planeamiento. No obstante, si han de evitarse las esperanzas infundadas y las consiguientes desilusiones, esta convicción debe ser temperada por una sobria comprensión de que las dificultades y limitaciones no se desvanecerán mágicamente por el simple hecho de redactar un plan, y de que es necesario establecer sólidas bases antes de lograr resultado alguno. Entre estas bases citaremos, en especial, una organización apropiada y un personal competente, disposiciones adecuadas para poder entrar en contacto con todos los organismos pertinentes, públicos y privados, un mínimo de datos estadísticos necesarios para diagnosticar la situación actual y para hacer un cálculo preliminar de las necesidades futuras y un dispositivo para revisar las normas generales habituales y formular otras nuevas.

Pero aun después de alcanzar la etapa del despegue, es muy posible que el planeamiento esté todavía muy lejos de su meta ideal. Probablemente, distará mucho de ser general y cubrirá, por ejemplo, sólo la enseñanza primaria, quizás algo de la educación superior, pero prestará poca atención a la enseñanza secundaria. Es inevitable que esto produzca costosos desequilibrios dentro del sistema de educación que son, por supuesto, el precio que hay que pagar por un planeamiento parcial. Pero estos desequilibrios se harán muy

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pronto patentes; cuando las nuevas escuelas primarias se encuentren sin un número suficiente de maestros, y la nueva universidad sin suficientes alumnos, se ampliará el planeamiento, aunque algo tardíamente, a la educación secundaria. Con el tiempo cubrirá también la enseñanza extraescolar, por ejemplo, la enseñanza en el servicio para los trabajadores de fábricas, los programas rurales de alfabetización, la formación de agricultores, de madres jóvenes, etc., una vez que se haya hecho evidente que ciertas actividades educativas importantes pueden ser realizadas mejor fuera de la escuela, y a veces sólo fuera de ella.

Igualmente, después de haber alcanzado la etapa del despegue, quizás no sea posible, al principio, integrar al planeamiento de la educación en el planeamiento económico. Sin embargo, lo más probable es que, al no contarse con un análisis detallado de las necesidades en materia de mano de obra, oportunamente se dispondrá de cálculos aproximados sobre las necesidades futuras de mano de obra que serán suficientes para determinar los principales vacíos en la estructura de la educación, así como las zonas de una relativa superproducción, por ejemplo, ingenieros y técnicos, en el primer caso, y graduados en letras, en el segundo caso. Más tarde, estos cálculos serán ajustados hasta alcanzar la etapa en que es posible realizar un análisis detallado de las necesidades de mano de obra.

Tampoco debe olvidarse que el enfoque global, en términos de agregados xcionales - e l llamado macroenfoque- representa sólo una etapa y, por cierto, una etapa bastante primitiva del planeamiento de la educación. Hasta cierto punto, este enfoque global puede ser muy provechoso, pero más allá de ese límite puede resultar no sólo estéril, sino positivamente dañino al disfrazar importantes diferencias regionales y sociales e imponer una verdadera camisa de fuerza a la política general y a la acción educativas. Un conjunto nacional no hace distinción alguna entre las necesidades de las zonas rurales y las urbanas, entre las necesidades de los niños indios que viven en las alturas de los Andes, las de los que habitan una “barriada” de los alrededores de Lima y las de los niños de las clases medias que viven en el centro de la ciudad. Lo que constituye un programa o propósito educativo apropiado para una región o un grupo social, puede ser completamente inade- cuado para otra región o grupo social. Por lo tanto, el planeamiento tiene que ir más allá de los límites superíiciales de los conjuntos nacionales para tener en cuenta las diferencias regionales y sociales dentro del país. Esto se aplica no sólo al planeamiento de la educación sino también al planeamiento económico y social.

Sería muy útil encontrar medios de viviseccionar este proceso evolutivo y descubrir sus diversas etapas, permitiendo así al país conocer su situación con respecto al planeamiento de la educación y a las medidas que debe adoptar para avanzar hacia la próxima etapa. Por ahora, si se acepta esta tesis sobre la evolución del planeamiento, es posible comprobar ciertos progresos en algunos países de América Latina, así como en otros países más, hecho que infunde confianza. Pero es menester añadir que aún les queda muchísimo camino por recorrer para simplemente aproximarse al concepto teórico que el seminario fijó al principio como norma.

;Deben ser reformadores los encargados del planeamiento de la educación?

La mera palabra “reforma” tiene un gran contenido emocional, y el decidir si un planificador debía ser o no un reformador fue, sin duda, uno de aquellos problemas respecto de los cuales no es posible alcanzar la unani-

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midad. Algunos de los participantes sostuvieron que los planificadores debían ser neutrales en esta materia; que debían dedicarse exclusivamente al planeamiento propiamente dicho y dejar a otros la tarea de mezclarse en los asuntos internos de la educación, tales como reforma de los programas, estructura y organización de la educación, y fomento de innovaciones y nuevos métodos educativos. Sostuvieron que el planificador tenía ya mucho que hacer y su situación era lo bastante precaria como para no convertir innecesariamente en enemigos a todos aquellos que tienen alergia a los “reformadores”.

Otros arguyeron, sin embargo, que por su propia índole el planeamiento entraña un cambio, que aquel que está satisfecho con el status quo no debe molestarse en proyectar un porvenir diferente, que el cambio significa reforma y que, justamente, es una reforma lo que más necesitan los países latinoamericanos, así como los de otros continentes. Por consiguiente, los planificadores -por lo menos en América Latina- no tienen más remedio que ser reformadores.

Más adelante se planteó en términos diferentes la misma pregunta y el debate consiguiente fue más productivo y recibió un apoyo casi unánime. Cuando se preguntó si el planeamiento de la educación debía incluir tanto los aspectos cualitativos como cuantitativos de la educación, ningún participante latinoamericano tuvo dificultad alguna para responder afirmativamente.

Quizás sea necesario decir ahora algunas palabras para explicar lo que se entendió por aspectos cualitativos de la educación. E n su sentido convencional y más limitado, el término se refiere, por supuesto, a las realizaciones educativas apreciadas de conformidad con ciertas medidas ya aceptadas al respecto. Pero en el seminario, así como en el discurrir sobre el planeamiento de la educación en general, este concepto abarca un campo mucho más amplio; algunos dirían que cubre todos aquellos aspectos importantes que el planeamiento de la educación en su mayor parte ha tendido a ignorar, limitándose a realizar mediciones y proyecciones estadísticas.

Podría señalarse que ese planeamiento puramente cuantitativo justifica -si no intencionadamente, al menos como una consecuencia- el status quo educativo y trata simplemente de aumentar el alcance de las medidas existentes. Pero esto es, precisamente, lo Último que los planificadores y educadores inteligentes de América Latina desean, puesto que están muy insatisfe- chos con sus actuales sistemas de educación. Algunos de los participantes lo expresaron sin ambages; dijeron que era más importante cambiar el sistema educativo en América Latina para sacar más provecho al dinero que actualmente se gasta, que invertir más dinero en el sistema de educación que ahora rige. Por lo tanto, muchos educadores latinoamericanos confían en que el planeamiento de la educación será un nuevo medio para realizar los cambios que hoy son indispensables en sus sistemas de educación. Y es evidente que en esos casos el planeamiento de la educación no puede ser eficaz a menos que haga frente a los aspectos cualitativos de la educación en su sentido más lato.

Sin embargo, esta dicotomía entre los aspectos cualitativos y cuantitativos de la educación es más aparente que real: ambos son el anverso y el reverso de una medalla. Rara vez puede permanecer inalterable la cantidad y distribución de los recursos educativos si se producen cambios de carácter cualitativo, se traten éstos de un nuevo enfoque en la formación de maestros, de añadir nuevos cursos técnicos en la última etapa de la instrucción secundaria, del fortalecimiento de los programas, o de la introducción de una nueva metodología de la instrucción.

Al parecer, el verdadero problema no es que el planeamiento de la edu-

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cación contenga las disposiciones necesarias para realizar los cambios, sino saber a quién corresponde iniciar tales cambios y adoptar las decisiones correspondientes. Este es, por supuesto, un problema perenne que antecede al moderno planeamiento de la educación. Los cambios radicales en materia de educación no han sido nunca una tarea fácil ni tampoco una labor cuya responsabilidad recaiga en una persona determinada. El encargado del planeamiento de la educación, que sólo ahora entra en escena, dotado de una visión amplia de las cosas, puede contribuir mucho a resolver los problemas al determinar los sectores en que son más urgentes los cambios, pero no puede abrigar la esperanza de ser él quien indique los cambios necesarios ni quien los lleve a la práctica. No cabe duda de que puede sugerir la manera de enfocar los problemas, que puede hacer preguntas adecuadas y oportunas, que puede colaborar al cambio, que puede inciuso tratar de asignarles en su plan los recursos necesarios. Pero en último análisis, tiene que confiar en los administradores. en los especialistas de la educación y en los propios maestros para determinar estos cambios y Ilevarlos a efecto. En pocas palabras, si el propio sistema de educación en su totalidad carece de una tendencia hacia la renovación y si no tiene una dirección imaginativa e influyente, es probable que los esfuerzos del planificador resulten vanos, por sólidas que sean sus tendencias reformistas.

En esta forma, el problema se plantea no tanto en términos de la inclu- sión o exclusión en el planeamiento de la educación de los aspectos cualitativos y reformistas -en general, se considera que deben ser incluídos- sino más bien la manera en que el planificador puede ocuparse de estos aspectos del problema. Se ha progresado mucho en la metodología cuantitativa del planeamiento de la educación, pero aún se encuentran en la infancia los métodos necesarios para tratar estos aspectos. Es obvio que ha sonado la hora de ocuparse en forma particular de este problema.

Por supuesto, este hecho pone sobre el tapete todo el problema de los trabajos de investigación en la esfera de la enseñanza. L o irónico de la situación es que la educación, que ha dado origen a tantos tipos de investiga- ción, ha producido en cambio muy pocos trabajos de investigación sobre sus propios problemas. No obstante, con el relieve que se da actualmente al planeamiento de la educación y al desarrollo, se presenta una nueva oportunidad de ampliar las investigaciones en materia de educación. Algunos proyectos de investigación pueden ser dedicados a conocer necesidades de carácter puramente nacional, otros a necesidades que son características de una región, y algunos más a problemas que son de interés universal y que pueden ser abordados mejor sobre una base internacional; tales son, por ejemplo, los estudios relativos a la viabilidad económica de nuevas técnicas de educación, o el uso del planeamiento como un medio de elevar la eficacia de la asistencia exterior. América Latina, con su gran disponibilidad de personal utilizable y sus necesidades urgentes en lo que a la investigación educativa se refiere, parecería tener una gran oportunidad de llevar a cabo un gran esfuerzo de investigación en común que se extienda a toda la región. Si tal esfuerzo fuera desarrollado desde adentro, es indudable que recibiría una importante ayuda del exterior.

Posición que ocupa el encargado del planeamiento de la educación

La pregunta: ¿quién es el responsable de la reforma de la educación?, nos conduce directamente a esta otra pregunta: ¿quién es el encargado del planeamiento de la educación? A menudo se le pinta como un experto de

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gabinete, bien instalado en algún lugar cercano al ministro de educación o de alguna otra autoridad similar, que emplea misteriosas técnicas y termino- logía para diagnosticar la actual situación educativa, proyectar el futuro de la educación del país y señalar el camino que ha de seguirse para alcanzar esta meta. Pero es aún más importante que los maestros, educadores y administradores docentes con frecuencia desconfían de él o lo miran con abierta hostilidad, especialmente si resulta ser - c o m o a menudo es un economista con hábito de educador. Y esto sucede porque se teme que pueda tener una opinión materialista y estrecha del papel de la educación y que pueda imponer esta opinión a los educadores, tergiversando así los elevados propósitos de la educación.

Es innecesario decir que esa opinión sobre el planificador carece de toda realidad. Ningún grupo de expertos de gabinete, totalmente divorciado de los que en la práctica tienen que hacerse cargo del sistema educativo, podrá formular un plan realista o ejecutarlo. Sin la plena participación y apoyo de todas las partes interesadas -maestros, administradores, investigadores, dirigentes políticos- ningún plan, por lógica que haya sido su con- cepción, tendría la más mínima oportunidad de ser llevado a la práctica. En realidad, no hay tal planificador de la educación bien instalado en algún lugar cercano a alguna autoridad: todos 10s que tienen que compartir la responsabilidad de la dirección cotidiana y del esfuerzo por alcanzar las metas de la educación deben ser, en un sentido, planificadores de la edu- cación.

Pero, a la postre, persiste el hecho de que la función del especialista en planeamiento de la educación, enteramente dedicado a esta tarea, es sumamente importante, porque está colocado en una posición que le permite ver el sistema de educación en su conjunto y determinar su relación con la eco- nomía y con la sociedad en general. Si está capacitado para su tarea, puede unir las diversas piezas dispersas en un todo equilibrado, y para hacerlo necesita ser un especialista en planeamiento y no simplemente un especialista en algún aspecto particular de la educación. Pero lo que pueda realizar depen- derá en gran medida de que los especialistas en educación y los administradores docentes acepten la tesis de que el planeamiento de la educación exige más tiempo y un marco de referencia más amplio que el de los planes a los que están acostumbrados, y también, que sus opiniones tengan la posibilidad de ser escuchadas durante el proceso de planeamiento.

Otro problema que se suscita en relación con la posición que ocupa el planificador de la educación es decidir si debe “entrar” en política. En una situación en que los dirigentes políticos atribuyen gran importancia al desarrollo y al planeamiento de la educación, la función principal del planificador es arrojar luz sobre los problemas de la política general, exponiendo claramente las diversas posibilidades y sus consecuencias dentro de los límites de los recursos disponibles, proporcionar una base más racional para que los dirigentes políticos adopten sus decisiones, quedando claramente entendido que estos últimos, al tomar esas decisiones, tienen también que tener en cuenta los factores políticos y no siempre pueden seguir todas las recomendaciones “lógicas” del planificador.

Pero también hay circunstancias en que los dirigentes políticos se limitan a aprobar verbalmente el desarrollo y el planeamiento de la educación, o en que la inestabilidad política frustra todos los esfuerzos en materia de planeamiento. ¿Debe entonces el planificador asumir el papel de político con todos los riesgos inherentes y tratar de conquistar el apoyo popular para sus ideas? E n los debates del seminario no se respondió concretamente a esta

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pregunta. Sin duda alguna, en un mundo perfecto el planificador no necesita y no debe entrar en política. Pero cada país es diferente y las circunstancias pueden a veces obligar al planificador a asumir una función para la cual no está capacitado y por la que no siente inclinación alguna.

La conveniencia del método de la mano de obra en el planeamiento de la educación

Los debates del seminario pusieron en evidencia los grandes temores que abrigan muchos educadores, y no pocos especialistas en ciencias sociales, de que los planificadores de la educación se inclinen a dar excesiva importancia al crecimiento económico. Se sostuvo que el método de la mano de obra tenía aún muchos defectos técnicos y constituía una base demasiado estrecha para elevar sobre ella un plan de educación. El profesor Harbison, ampliamente conocido como uno de los iniciadores del enfoque de la mano de obra, fue quien más advertencias hizo sobre sus limitaciones y fallas. También afirmó que no era necesario contar con estadísticas y proyecciones elaboradas sobre mano de obra para estar en condiciones de calcular sensatamente la dirección del sistema educativo y las prioridades que debían regir al mismo. La conclusión parecía ser que los cálculos sobre las necesidades de mano de obra constituyen un criterio útil para el planeamiento de la educación, siempre y cuando sean usados con cautela y complementados con otros criterios.

Sin embargo, a mi juicio el punto más importante planteado por este debate no fue tanto la conveniencia del método de la mano de obra, o la confianza que pueda infundir, como saber si la demanda popular de edu- cación, que refleja las decisiones de los padres y alumnos, corresponde a las necesidades de la economía. Es indudable que las decisiones individuales en materia de educación -y de empleo- son motivadas en gran parte por la tradición, por consideraciones provenientes de la situación social y por incentivos materiales, y no por una visión clara de las necesidades económicas nacionales. Este hecho está demostrado dramáticamente en América Latina. D e esta manera, los planes más cuidadosamente elaborados por expertos en mano de obra y planiñcadores de la educación pueden ser desvirtuados por las decisiones individuales de los padres y los niños que frecuentemente reflejan condiciones y prejuicios que pertenecen al pasado, y no una opinión sólida sobre el futuro. Es indispensable realizar mayores investigaciones sobre la forma en que la demanda pública de educación puede armonizarse con las exigencias económicas y otras de carácter nacional.

La preocupación demostrada por economistas y sociólogos en el seminario con respecto a la excesiva importancia concedida al desarrollo econó- mico fue muy bien resumida por la observación hecha por el Dr. Hilliard de que la educación debe servir no sólo al desarrollo económico sino también al desarrollo nacional, que es un concepto mucho más amplio y que abarca objetivos mucho más importantes que el crecimiento económico. No obstante, fracasaron los intentos de definir claramente conceptos tales como desarrollo nacional o desarrollo social, y se llegó a la conclusión de que, si bien estas distinciones eran útiles, planteaban más problemas que los que resolvían. Los propios economistas fueron los primeros en señalar que, pese a los importantes progresos hechos en la teoría del crecimiento económico y en las técnicas del planeamiento económico, todavía tenemos un conocimiento muy imperfecto de las verdaderas causas del crecimiento económico. Y la tarea de los economistas en su exploración del carácter y causas del desarrollo eco-

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nómico era mucho más fácil que la labor de los especialistas en ciencias sociales que estudian el carácter y causas de lo que generalmente se llama desarrollo social. En cambio, todos estuvieron de acuerdo en que el crecimiento económico era una necesidad absoluta si se quiere que continúe el proceso de desarrollo nacional o social, pero el propio crecimiento económico sólo puede florecer en un medio social favorable.

Los educadores comprendieron que sus protestas habituales en contra de la excesiva importancia concedida a las necesidades económicas eran poco adecuadas en estas circunstancias. Fue fácil ponerse de acuerdo sobre ciertas generalizaciones conocidas, por ejemplo, sobre la tesis de que la educación es algo más que la “producción” de una mano de obra dotada de conocimientos útiles y cotizables, que era fundamental para el desarrollo armónico de los individuos y de la sociedad. Sin embargo, estas conocidas tesis, por valederas e importantes que fueran, tenían muy poco significado práctico mientras no se las redujera a propuestas específicas aplicables a situaciones concretas, que pudieran ser transformadas en planes y programas completos de educación. También quedó sin respuesta el problema de determinar en qué medida se alcanzaban los objetivos de la educación, aun en los casos en que era posible definir estos objetivos en términos que tuvieran sentido práctico.

Sería fácil darse por vencido por esta enorme masa de situaciones complejas y llegar a la conclusión de que, por deseable que parezca el planeamiento en principio, la única solución práctica es dejar que la naturaleza siga su curso y esperar que suceda lo mejor. Sin embargo, m e inclino a considerar la situación en forma algo más optimista y pragmática. Es posible hacer progresos reales en materia de planeamiento sin esperar el resultado de investigaciones a largo plazo, ni tiene que detenerse este progreso por situaciones complejas ya reconocidas como tales. Probablemente los problemas no son tan complicados en la práctica como parecen serlo en teoría ni los conflictos son tan difíciles como parecen. Los diversos objetivos y medios de la educación, tal como los destacan los educadores y, más recientemente, los economistas, son mucho más armoniosos y complementarios de lo que se piensa a menudo. Al desarrollar la mano de obra con fines de crecimiento económico, la educación no tiene por qué descuidar el progreso del invididuo y los propósitos más elevados de la sociedad; al hacer hincapié en la ciencia y en la técnica, no tiene porqué descuidar las humanidades; al adoptar méto- dos modernos no tiene porqué abandonar los mejores métodos de antes. Pero la necesidad de adaptarnos a una época de desarrollo y de crecientes oportunidades de educación para todos nos obliga a hacer un nuevo examen crítico de la herencia educativa del pasado, a ir sin temor más allá de las viejas etiquetas y viejas prácticas, y a asumir riesgos calculados que ofrecen nuevos y prometedores métodos y conceptos. Por supuesto, es peligroso inter- pretar demasiado estrechamente el papel de la educación, o hacer excesivo hincapié en la educación como fuente de mano de obra calificada. Pero hay aún mayor peligro en no admitir que mucho de lo que hoy lleva el nombre de educación no sirve a ninguno de los grandes propósitos de la educación ni tampoco a aquellos que destacan los economistas, ni a los que, siendo más tradicionales, los educadores tratan ansiosa y justamente de preservar.

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Capítulo 11

El marco latinoamericano

Medio económico en que ha de desarrollarse el planeamiento de la educación en América Latina José A. Mayobre Secretario Ejecutivo de la Cornisihn Económica para América Latina

Mi propósito, como economista, es describir claramente el medio eco- nómico y social en que hay que llevar a cabo el planeamiento de la educa- ción en América Latina. En primer lugar m e ocuparé de algunos hechos económicos que tienen influencia directa o indirecta sobre cualquier acción en gran escala en materia educativa y luego pasaré a ciertos aspectos concretos de la educación que preocupan especialmente a nuestros economistas.

Población y crecimiento económico El primer hecho, y quizás el más importante acerca de América Latina,

es su tasa de crecimiento demográfico, la más alta del mundo. La población de América Latina está creciendo aproximadamente a una tasa del 3 % anual y todos los datos de que se dispone hacen suponer que ese ritmo no disminuirá en el futuro próximo.

Ahora bien, si la economía del continente estuviera creciendo a un ritmo suficientemente acelerado, esta situación demográfica no sería demasiado alarmante. Pero el problema radica en que la economía ha crecido a un ritmo muy débil durante los últimos diez años. Desde el año 1955, el ingreso per capita aumentó a un promedio del 1 % anual y en 1962 y 1963 perma- neció casi estacionario. Es decir, la expansión económica apenas ha servido para hacer frente a las necesidades de una población en crecimiento. Como en algunos países el ingreso per capita ha aumentado en una proporción mayor al promedio, es evidente que en otros, entre ellos algunos países importantes del continente, la tendencia ha sido no solamente al estancamiento, sino al retroceso. Cuando pasamos de la economía general a los sectores principales de la producción, la situación tampoco es muy satisfactoria.

La relación de intercambio

La agricultura, en términos generales, ha permanecido estancada, y en ciertos casos ha experimentado un retroceso. Esta situación está íntima- mente vinculada con el sistema de tenencia de la tierra y las consiguientes condiciones sociales en las zonas rurales, a las que se hará referencia más

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adelante. La productividad de la agricultura no sólo ha mostrado muy poco progreso, sino que la situación de los mercados mundiales para la agricultura tradicional de exportación ha tendido a empeorar. En 1963, algunos pocos productos mejoraron sus precios, pero esa mejora se debió a una situación transitoria o cíclica y no a una tendencia a largo plazo.

E n materia de comercio exterior, la situación de América Latina ha venido deteriorándose en comparación con el resto del mundo. E n los años de preguerra, América Latina representaba el 11 % del comercio mundial, proporción que bajó en la década de 1950 a 1960 a un 9 % y en 1961-1962 descendió al 6,5 %. Mientras que a precios constantes de los países industriales se ha duplicado el valor del comercio internacional, en la postguerra, en América Latina ha crecido apenas en un 70 % y, si excluimos el petróleo -que tiene una posición muy especial- el aumento representa sólo un 40 %.

Una causa fundamental de esta disminución es el deterioro de la rela- ción de intercambio. Los precios de los productos de exportación tradicional en América Latina, incluyendo los minerales y el petróleo, han venido deteriorándose y, en cambio, han aumentado los precios de sus importaciones que, en lo fundamental, son de bienes de capital y de productos manufactura- dos. Así, pues, América Latina tiene hoy que exportar más para importar la misma cantidad de mercancías que antes. Se estima que desde 1950, casi dos tercios del aumento en los volúmenes de exportación han servido sólo para compensar las pérdidas causadas por la disminución de los precios.

Este deterioro de la relación de intercambios significa, por supuesto, una correspondiente disminución en los ingresos de moneda extranjera, indispensable para que los países paguen las importaciones de bienes de capital y de materias primas necesarias para su desarrollo. Esta necesidad de divisas ha llevado a muchos países latinoamericanos a contraer deudas en una escala creciente. L o s países que han podido obtener créditos a largo plazo se encuentran en situación delicada pero no desesperada. E n cambio, los que han debido recurrir al plazo mediano y al corto plazo se encuentran hoy práctica- mente en una situación de insolvencia y tienen que volver a negociar las condiciones de pago de sus deudas. La situación puede resumirse en las siguientes cifras: desde 1951 hasta 1962 América Latina recibió inversiones de capital extranjero, público y privado, a mediano y corto plazo, por una cantidad aproximada de 8 O00 millones de dólares; en el mismo período, la pérdida de ingresos como consecuencia del deterioro de la relación de intercambio ha sido de 10 O00 millones de dólares. Es decir, los préstamos internacionales a mediano y a corto plazo ni siquiera han servido para compensar la pérdida ocurrida en los ingresos del comercio exterior. E n muchos países se emplea una alta proporción de esos ingresos para atender el servicio de la deuda exterior, en forma de pago de intereses, amortizaciones y pago de divi- dendos a los capitales invertidos. E n conjunto, para América Latina esa pro- porción alcanza ya el 22 %, mientras que el 15 % de los ingresos en divisas se considera una proporción alta para atender a los pagos por servicios de las deudas. D e esta manera se ha alcanzado la etapa en que la capacidad de endeudamiento de América Latina está en peligro, justamente cuando se hace un gran esfuerzo en pro del desarrollo, lo que exige más capital extranjero.

Desigualdad social

El panorama no es más alentador cuando se pasa del campo económico al social. Una de las peores y persistentes características de América Latina,

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es la gran desigualdad en la distribución de los ingresos. Es cosa común- mente sabida que en América Latina pequeños sectores de la población gozan de niveles de vida superiores a los de los sectores más favorecidos de los países industrializados, mientras grandes masas de la población carecen de los más elementales bienes y servicios para satisfacer sus necesidades materiales e intelectuales. Se ha estudiado relativamente poco este problema de la distribución del ingreso en términos cuantitativos, pero aun las cifras más superficiales indican que en todos los países de América Latina, o en casi todos, esta tajante disparidad en la distribución de ingresos es perjudi- cial no sólo para la estructura social y política de la sociedad, sino también para la económica, porque los sectores de alto nivel de ingresos tienen la tendencia al consumo de lujo y a exportar sus capitales en vez de invertirlos en el país. E n cambio, los sectores de bajos ingresos no tienen ni la posibilidad ni los medios de mejorar y, por lo tanto, de contribuir con su capacidad a la comunidad.

Hasta ahora hemos mirado la parte negativa del panorama. Pero tam- bién hay una positiva, porque América Latina no está sentada pasivamente esperando el desastre. Está haciendo un esfuerzo, y a ese esfuerzo es al que tienen que sumarse los educadores, e incluso darle sentido. Porque hay soluciones para el problema de América Latina, y si bien el esfuerzo principal debe venir de la propia América Latina, es indispensable contar con la cooperación de los países desarrollados si se quiere que este esfuerzo tenga éxito.

Pianeamiento económico y social

L o primero que se está haciendo en América Latina es un esfuerzo serio por llevar adelante la política de desarrollo económico, por surerar la situa- ción de estancamiento o de retroceso elevando la producción y la productividad. Casi todos los países están iniciando ensayos serios de planeamiento económico y social. Desde sus primeros años, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) ha insistido en la necesidad del planeamiento como un elemento fundamental de la política económica latinoamericana, para determinar cuáles son las perspectivas de la economía, los recursos con que se cuenta y la forma de hacer el mejor uso posible de los mismos para lograr un desarrollo continuo y acelerado. Hoy, en mayor o menor escala, ese pensa- miento ha sido aceptado por los países interesados. E n los principios de la Carta de Punta del Este sobre la Alianza para el Progreso, los países de América Latina se comprometieron a elaborar planes de desarrollo que sirvieran de marco a su política económica. Naturalmente, carecen de la experiencia y del personal calificado para llevar a cabo esa tarea por sí sólos, pero tienen la voluntad y la determinación necesaria para superar todos los obstáculos. La CEPAL y el Instituto Latinoamericano de Planificación Eco- nómica y Social están contribuyendo activamente a esta actividad, mediante trabajos de investigación, envío de misiones técnicas y formación de personal capacitado.

Integración económica

El segundo esfuerzo, cuya responsabilidad también incumbe a América Latina, es luchar por la integración económica. Esta es la tarea fundamental de la actual generación de latinoamericanos, porque nuestro desarrollo tendrá

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un alcance muy limitado si cada país sigue pensando exclusivamente en términos de su economía nacional y de su pequeño mercado local.

La industrialización de América Latina tiene sus orígenes en el gran receso económico de comienzos de la década de 1930 a 1940. Con sus mercados de exportación tradicionales gravemente reducidos, los países de Amé- rica Latina se vieron frente a una crisis profunda que obligó a muchos de ellos a recurrir a la inñación y a otros métodos no aconsejables. Cuando pasaron los peores momentos de la crisis, volvieron los ojos a la industriali- zación para ahorrar divisas mediante la sustitución de productos importados por artículos que se podían producir localmente para dar trabajo a los desocu- pados y a una mano de obra creciente. Pero, naturalmente, tanto la forma- ción técnica como la administrativa eran inadecuadas y, como los mercados eran limitados y no era posible utilizar los métodos de economías de pro- ducción en gran escala, el camino más fácil y seguro era fomentar las peque- ñas o medianas industrias de artículos de consumo.

D e ahí que América Latina empezara el proceso de industrialización caracterizado con el afortunado término de “sustitución de importaciones”. Este proceso ha tomado algunas decenas de años en algunos países, algunos lustros en otros y en unos pocos apenas se inicia, pero en realidad ha sido el primer paso hacia la modernización de las economías de América Latina. Sin embargo, un corolario inevitable fue el establecimiento de un alto arancel proteccionista, lo que naturalmente fue creando una estructura industrial, que, si bien es el aspecto más positivo del avance económico en América Latina en los Últimos veinte años, no deja de tener graves defectos en su estructura, tales como costos elevados y, en no pocos casos, tendencias mono- polísticas.

Además, este proceso de sustitución de importaciones tiende a alcanzar un punto de saturación, y en general los mercados son demasiado pequeños para la transición de la producción de artículos de consumo a industrias más complejas que exigen mayores inversiones de capital y mayores mercados, tales como la química pesada, la industria de bienes de capital, de maquinaria, etc. Y, en fin, las enormes riquezas naturales que poseen muchos países de América Latina no pueden ser desarrolladas para hacer de ellas una base más segura de la industrialización, mientras la industria, por falta de capacidad competitiva, prácticamente no tenga acceso a los mercados exteriores.

En esta forma, las posibilidades de desarrollo económico se ven muy limitadas por los reducidos y protegidos mercados locales y la única solu- ción a este problema es crear un gran mercado latinoamericano. Aun países avanzados y de gran densidad de población, como los países de Europa occidental, comprendieron que no podían competir aisladamente con los grandes bloques económicos (Estados Unidos, la Unión Soviética), y si bien la Comu- nidad Económica Europea se inició como una estructura política, es un hecho que sólo mediante la integración económica gradual se está convir- tiendo en una realidad económica y política. Hablar del desarrollo económico de América Latina, sin reconocer que la integración económica es la única base práctica para ese desarrollo, es condenarse al fracaso. No pueden los países de América Latina, encerrados en sus fronteras, hacer mucho más de lo que han hecho hasta ahora y algunos ya están dando muestras de estancamiento.

Debo decir también que la Comisión Económica para América Latina tiene como tarea fundamental en el futuro próximo contribuir a los esfuerzos de integración económica, y la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ATALC) no debe considerarse como la culminación de un

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esfuerzo de integración, sino como el primer paso en ese sentido. La CEPAL está trabajando activamente en una evaluación de los resultados de esta Aso- ciación, y elaborando nuevas fórmulas que aceleren el proceso de la integra- ción. Está estudiando las posibilidades industriales para indicar a los países interesados la manera cómo ciertas industrias pueden desarrollarse en forma integrada y está preparando un conjunto de medidas encaminadas a acelerar el hasta ahora lento ritmo del proceso de integración latinoamericano.

Comercio y ayuda

Sin embargo, si bien la responsabilidad fundamental en la solución de sus problemas incumbe a América Latina, pocos progresos pueden hacerse mientras persistan o empeoren las condiciones de su comercio exterior. América Latina podrá hacer mucho aumentando sus propios mercados mediante la integración económica, pero conforme se desarrolle necesitará cada vez mayores recursos externos para las inversiones de capital y de otros tipos. Y estos recursos sólo puede obtenerlos de la venta de sus productos en el exterior. El término trude not aid, es en cierto modo una exageración a este respecto, porque lo que se necesita es comercio y ayuda. Pero la ayuda necesitará ser tanto menor cuanto mayor sea el ingreso que América Latina obtenga de su comercio exterior. Mientras la relación de intercambio no mejore, América Latina corre el riesgo de que todo su esfuerzo de planeamiento y de integración se vea amenazado por una escasez de las divisas necesarias para financiar el desarrollo del sector externo. D e aquí la importancia que para los países subdesarrollados, en general, y para América Latina en particular, tienen la transformación radical de la estructura del comercio internacional y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, de Ginebra. E n esta Conferencia, los países de Amé- rica Latina se pusieron de acuerdo, por primera vez, en una posición común y presentaron un programa, aprobado por todos los gobiernos, con respecto a los cambios que es necesario introducir en la estructura y en la política comercial internacional. Sabían muy bien que el programa era ambicioso y que no se lograría todo, pero estaban -y estarán en el futuro- en posición de negociar como grupo y de presentar propuestas que por lo menos conta- rán con la aprobación de todos los gobiernos de América Latina.

Pero aun suponiendo que este problema del comercio exterior pudiera ser resuelto satisfactoriamente para América Latina, quedará por resolver otro problema: el de la población rural. Y es, quizás, en este sentido que la educación puede desempeñar su función más importante.

La función de la educación

Alrededor del 50 % de la población latinoamericana vive en el campo, en un sector agrícola que no ofrece muchas posibilidades de mejorar las condiciones de vida, o de aumentar las oportunidades de trabajo. Esto, como ya se ha dicho, se debe fundamentalmente a la estructura de la tenencia de la tierra y a las condiciones sociales que priman en el campo. Mientras existan grandes haciendas, mal administradas, que pueden pero no desean absorber una mano de obra considerable, o tierras incultas cuyos propietarios obtienen suficientes ingresos de la porción que cultivan y no tienen mayor interés en

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aumentar su producción, y mientras esa tierra esté sometida a un régimen de propiedad que no tiene justificación económica, las condiciones continuaran empeorando en las zonas rurales. Por eso, es fundamental que América Latina realice una reforma agraria en el verdadero sentido de la palabra, en el sentido de procurar una tenencia de la tierra, cuya explotación y cultivo permita a la población rural mejorar sus ingresos y estabilizar su situación de trabajo.

Si bien la tasa del crecimiento de la población es del 3 %, la población rural, por lo menos en algunos países, crece poco o tiende a ser estacionaria. E n Brasil, México y Perú la población rural ha crecido en los Últimos años en una proporción del 1,5 % . E n Chile y Venezuela la población se mantiene estacionaria. Pero en las ciudades la tasa del crecimiento para el continente en general es del 4 al 5 %. Esta emigración de campesinos sin educación hacia las ciudades crea el gravísimo problema de los insalubres barrios “marginales”, que son el caldo de cultivo del malestar social y constituyen un serio peligro para la sociedad. El economista puede verificar que hay mucho que hacer en materia económica: reforma agraria, creación de fuentes de trabajo, etc., pero también es imperativo que estos esfuerzos vayan acompañados de una campaña de educación. Este es un hecho que tienen que tener muy en cuenta los encargados del planeamiento de la educación.

Los jóvenes que emigran a las ciudades tienen que ser adaptados a las nuevas condiciones en que van a trabajar. E n este sentido, todos cono- cemos los esfuerzos que se están haciendo para darles capacitación. Pero queda mucho por hacer a los sociólogos, economistas y educadores en el sentido de los problemas de estos grupos urbanos marginales, especialmente en lo que se refiere a la educación de sus niños. Los economistas consideramos que la forma en que se resuelva este problema tendrá una influencia decisiva en el desarrollo futuro y en la calidad de los hombres que van a ser mañana el motor de la sociedad.

Pero no menos apremiante es el caso de la educación rural. ¿Qué tipo de enseñanza es la que debe darse al niño campesino? Hasta ahora no hemos encontrado la respuesta. H a oscilado de un extremo a otro: desde la escuela rural que no era sino una copia débil y deficiente de la escuela urbana, hasta aquella que se basaba en la suposición de que al niño campesino había que prepararlo Única y exclusivamente para la agricultura. Hoy vemos que el niño campesino debe tener acceso, no sólo a las actividades rurales, sino también a las actividades urbanas, a las que fatalmente una gran proporción de ellos tendrá que dedicarse. Y entonces se plantea el saber si se están haciendo en América Latina estudios serios para crear el tipo de enseñanza que responda a estas necesidades. Este es uno de los problemas que más nos preocupa.

Nuestra ignorancia sigue siendo inmensa con respecto a la exacta rela- ción entre la educación y el crecimiento económico, y a la importancia que debe darse a la educación en los planes generales de desarrollo. Algunos consideran a la educación como una inversión muy a largo plazo y ponen mayor empeño en las inversiones productivas a mediano plazo. Otros estiman que basta con educar a la gente para que se ponga en marcha el desarrollo. Pero hay una cosa evidente: la proporción del producto nacional bruto o del presupuesto nacional que suele dedicarse en América Latina a la educación es muy inferior a la proporción que se dedica en los países desarrollados y, por cierto, muy pequeña en relación con las necesidades económicas y sociales. La cuestión puede plantearse en la siguiente forma: dada una cierta cantidad de recursos y la necesidad de establecer las bases para un desarrollo

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económico constante, ¿qué criterios deben determinar, a corto y largo plazo, el volumen de recursos que ha de dedicarse a la educación? Este es, quizás, el problema más importante al que hemos de buscar solución si queremos que la educación y, por cierto, la econom’a en general, sean sometidas a planeamiento sobre la base del más amplio conocimiento posible.

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Problemas sociales y políticos del planeamiento de la educación en América Latina Marshall Wolfe Jefe Interino, Dirección de Asuntos Sociales, Comisión Económica para América Latina

E n un sentido lato, el planeamiento de la educación o la política educativa expresan lo que una sociedad determinada desea ser en el futuro. E n este sentido, la educación está más íntimamente vinculada con la estructura y los valores de un grupo social que cualquier otro sector de la actividad social o económica. Y así como se dice que la guerra es un asunto demasiado importante para dejarla en mano de los generales, así también la educación es demasiado importante para dejarla en manos de los educadores. D e todas maneras, en una sociedad democrática no se dejará en manos de estos Últimos. E n teoría, corresponde a la propia sociedad por intermedio de sus representantes elegidos de organizaciones voluntarias o por decisiones individuales de sus miembros dar directivas amplias y generales el encargado del planeamiento quien debe, entonces, encontrar la manera de distribuir los recursos disponibles con la mayor eficacia posible, de conformidad con las exigencias de esa sociedad. En realidad, el encargado del planeamiento en América Latina tiene que hacer frente a un conflicto entre la exigencia social, tal como se expresa en la política general del país, y la exigencia social, tal como la expresan las actitudes de las distintas capas sociales.

Poiítica general y actitudes sociales E n lo que se refiere a la política general de los gobiernos, los encargados

del planeamiento de la educación en toda América Latina han recibido directivas muy semejantes. Estas emanan de dos fuentes bien conocidas. E n primer lugar, las directivas dadas en el articulo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, complementadas y elaboradas en una serie de declaraciones regionales y de leyes nacionales. E n segundo lugar, las directivas que emanan del concepto de la educación como una inversión en recursos humanos, como un elemento esencial del progreso económico y social. Hasta cierto punto, los conceptos de “derechos humanos” y de “recursos humanos” comportan prioridades distintas dentro de un sistema de educación, pero en la mayor parte de los casos son compatibles y complementarios.

Así, el objetivo de la enseñanza primaria universal de seis años de dura-

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ción puede ser considerado como básico, sea cual fuere el concepto que se adopte. Y los conflictos evidentes que se presentan en la enseñanza secundaria y superior tienen su origen, sobre todo, en interpretaciones demasiado estrechas de uno u otro concepto. Una educación cuya meta exclusiva sea satisfacer la demanda de conocimientos técnicos especiales puede no ser la manera más eficaz de obtener la clase de recursos humanos que necesita un mundo en rápida y continua transformación. La función de integración social, que la educación puede cumplir sólo si presta suficiente atención al concepto de derechos humanos, es indispensable si se quiere que los recursos humanos no se desperdicien o no sean destruídos por los conflictos sociales y políticos que acompañan al proceso de desarrollo.

Si sólo se tratara de esto, la tarea del encargado del planeamiento, aunque bastante difícil en vista de lo ambicioso de los objetivos y de lo escaso de los recursos, sería, por lo menos, clara y concreta. En realidad se complica considerablemente por el hecho de que las demandas y expectativas reales de las diversas capas de la sociedad difieren de las directivas oficiales generales. Por supuesto, en todos los sectores del planeamiento se tropieza con estas contradicciones, pero en materia de educación el problema reviste especial complejidad, puesto que la educación constituye un medio por el cual una sociedad transmite a las nuevas generaciones su propia imagen y sus propias aspiraciones, Además, en educación, la resistencia a los objetivos oficialmente aceptados es relativamente difusa y a menudo subconsciente, ya que deriva de decisiones tomadas por individuos que no hacen concordar estas decisiones con los objetivos nacionales. Casi nadie presenta objeciones al principio de la igualdad de oportunidades para todos y a su corolario, la extensión de la educación, aun cuando llevar este principio a la práctica entraría pronto en conflicto con arraigados prejuicios e intereses creados. Por esto, los conflictos políticos en materia de educación suelen concentrarse en cuestiones marginales, a propósito de las cuales la oposición apela a tácti- cas dilatorias y a técnicas de deformación de la política general proclamada, más bien que a su rechazo sistemático. ¿Cuál debe ser, entonces, la actitud del encargado del planeamiento?

Puede elegir entre dos posibilidades. Puede pasar por alto los factores sociales y políticos por considerarlos ajenos al planeamiento, utilizar sus conocimientos técnicos para elaborar un plan coherente y factible, y dejar luego que los políticos y los funcionarios hagan con él lo que les parezca. Esta ha sido hasta la fecha la solución más común en todos los sectores del planeamiento en América Latina, y muchos de los planes así elaborados no han servido sino para adornar anaqueles ministeriales. El otro camino que puede seguir el encargado del planeamiento es estudiar las realidades sociales y políticas, ajustar su plan a estas realidades, tomar parte en la maniobra política para la adopción y ejecución del plan, y esperar que a la larga podrá influir en la sociedad misma por medio de la orientación del sistema educativo. En vista de las condiciones que prevalecen en América Latina, puede suceder que un encargado del planeamiento, para ser eficaz, no pueda evitar ser algo así como un político entre bambalinas y un soció- logo al mismo tiempo. Pero él mismo es producto de la sociedad y del sistema de educación en el que está tratando de influir, y no está exento de los prejuicios y conflictos que caracterizan a esa sociedad. Sin embargo, no hay razón para creer que los encargados del planeamiento están deseosos de desempeñar un papel semejante o están en condiciones de hacerlo.

Parece, más bien, que los requisitos previos del planeamiento de la educación o de cualquier otra clase, tienen posibilidades de concretarse como

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consecuencia de una opinión pública mejor informada y de una organizada participación popular en las decisiones generales que, a su vez, dependen mucho del progreso en materia de educación. Este es uno de los tantos círcu- los viciosos que complicah el planeamiento del desarrollo social y econó- mico. Las tendencias actuales en América Latina señalan, sin embargo, que las debilidades sociales y políticas no impiden forzosamente el progreso de la educación, aunque sí ocasionan un considerable despilfarro y una tergiver- sación del contenido de la enseñanza, alejándolo del exigido por los objetivos que trata de alcanzar la política general. También puede suceder que brote un gran interés en materia de educación aun entre grupos rurales analfabetos y culturalmente aislados, una vez que las reformas en la tenencia de la tierra y los cambios en el equilibrio del poder local hagan que la educación adquiera un significado para ellos. El encargado del planeamiento puede contribuir a informar a la opinión pública, poniendo de relieve los requisitos previos, sociales y políticos, del planeamiento, explicando los problemas a los dirigentes políticos en términos que éstos puedan entender y tomando parte activa en los debates sobre estos asuntos. Hay signos alentadores de que las instituciones de planeamiento están comenzando a comprender que necesitan cumplir esta función.

¿Cuáles son, pues, los factores sociales y políticos concretos que los encargados del planeamiento deben tener en cuenta? Al destacar algunos de ellos, empecemos por estudiar las necesidades y demandas en materia de educación de tres grandes grupos que últimamente han sido objeto de especial atención en los análisis de la región: las clases medias urbanas, las tradicionales clases bajas rurales y las clases semiurbanas más nuevas, de crecimiento rápido, geográficamente móviles y a las que con frecuencia se califica de “marginales”. El primero de estos grupos es, entre todos los que compo- nen las sociedades nacionales, el que ejerce una mayor presión para que se asignen más recursos a la educación; las presiones que ejercen los otros dos son. por lo general, limitadas e ineficaces. Es probable que tanto la diferencia en la eficacia de las presiones realizadas por estos grupos, como las diferencias en lo que anhelan obtener de la educación, constituyan obstáculos poderosos al planeamiento de la educación, planeamiento dirigido hacia la con- secución de los objetivos de los derechos humanos y del desarrollo de los recursos humanos.

Las clases medias urbanas Las clases medias han crecido siguiendo el grado de urbanización de

los distintos países. Aun cuando las definiciones varían y las estadísticas dis- tan mucho de ser concluyentes, se puede considerar que la proporción de estas clases en relación con las poblaciones nacionales oscila desde aproximadamente el cincuenta por ciento en los pocos países considerablemente urbanizados, a menos del diez por ciento en algunos de los países de pobla- ción casi totalmente rural. Para nuestros fines podemos considerar que las clases medias comprenden prácticamente todos aquellos grupos ocupacionales urbanos cuyo empleo requiere que usen chaqueta y corbata y no los obliga al trabajo manual. No incluyen a los trabajadores urbanos de la industria, los transportes, las compañías de electricidad, etc., aun cuando estén altamente calificados y bien organizados, ni a los remendones, artesanos independientes, etc., cuyos ingresos son a menudo más altos que los de los empleados asalariados, pero cuya posición social y aspecto típico son totalmente distintos de los de las clases medias.

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Hace algunos años, ciertos especialistas en ciencias sociales empezaron a hacer notar que estas clases medias estaban eliminando gradualmente de su posición de poderío, a la dominante y diminuta clase superior tradicional. Otros expertos en ciencias sociales subrayaron, sin embargo, que estas clases medias en pleno desarrollo poco o nada tenían que ver con esa frugal y emprendedora clase media que se supone contribuyó tanto al desarrollo de Europa en el siglo XIX; que trataban de imitar los niveles de las clases altas en cuanto al consumo de artículos de lujo; que confiaban en la expan- sión de la burocracia oficial y en la protección del gobierno contra la competencia; y que no aportaban así el espíritu de empresa ni una dirección polí- tica o social. E n particular se hizo notar que los tres países en los cuales existe una alta proporción de clase media, Argentina, Chile y Uruguay, han sido últimamente, desde el punto de vista económico, los menos dinámicos de la región. Estas evaluaciones, enunciadas primero por especialistas en ciencias sociales, las repiten ahora los períodicos influyentes, que ven el origen del crecimiento de la clase media en “el sistema educativo, que no permite otro campo de actividad que las profesiones liberales para un pequeño número, y la búsqueda de un patrón a quien servir, para la mayoría”.l

Es indudable que, en gran parte, el crecimiento de las clases medias urbanas tiene su origen en el desarrollo de la enseñanza secundaria y superior y, a su vez, ha contribuido a intensificar las presiones para conseguir una mayor expansión de la educación en esos niveles, en particular en el de la secundaria. Entre 1950 y 1960 el crecimiento de la matrícula en la enseñanza secundaria fue, para el conjunto de la región, de casi 10 por ciento al año, en comparación con el 5 a 6 por ciento en la matrícula de la enseñanza primaria, y el 8 por ciento en la matrícula de la enseñanza superior. Este aumento de la enseñanza secundaria, a primera vista muy alentador, parece haber carecido totalmente de un planeamiento ajustado a las necesidades de la región y haber contribuído poco o nada a igualar realmente las oportunidades educativas. L o que la clase media urbana trató de conseguir y consi- guió fue una enseñanza secundaria que, de ser posible, condujera a la universidad, y con ella, a un peldaño más alto en la escala social o, por lo menos, a un certificado de estudios que permita el acceso a los empleos de “cuello y corbata” en la administración pública o en las empresas privadas. E n realidad, lejos de tener una tendencia “humanística”, como a menudo se afirma, la enseñanza secundaria y superior de América Latina puede definirse con mayor exactitud como estrechamente “vocacional”, de acuerdo con las profesiones que sus clientelas consideran aceptables.

Resultan obvias las dificultades que este hecho plantea para un planeamiento eficaz de la educación. El carácter de la demanda de enseñanza secundaria no sólo tiende a limitar a esta última a la tarea tradicional de prepara- ción para la universidad, sino también a rebajar su calidad y a crear una falta de interés en el contenido de la educación. La contradicción entre lo que realmente desean obtener de la educación los que aprovechan de ella y lo que los encargados del planeamiento esperan de dicha educación, constituye un serio obstáculo a una política de diversificación de la enseñanza secundaria y superior y de formación de especialistas de conformidad con las necesidades nacionales. Si las familias consideran que la admisión a la ense- ñanza de tipo tradicional es difícil y costosa, y que la admisión a las escuelas técnicas es fácil y barata, algunas de ellas enviarán a sus niños a estas escuelas, pero tratarán de utilizarlas para los mismos fines que se persi-

1. El Mercurio, 2 de marzo de 1964, Santiago de Chíle.

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guen en las escuelas tradicionales y les importará poco que la formación sea práctica y moderna. El estudio de la agricultura es un ejemplo especialmente elocuente; no sólo la matrícula es muy reducida en comparación con las necesidades, sino que la inmensa mayoría de los estudiantes pertenece a la clase media urbana y, después de terminar los estudios, trata de conseguir un empleo urbano, de preferencia en el Ministerio de Agricultura.

Por otra parte, los niños de las clases medias urbanas dejan apenas cabida en las escuelas secundarias a los niños de las clases más bajas, y los pocos que logran ingresar en ellas, tienen que seguir el improductivo programa de estudios que ofrecen esas escuelas. Los trabajadores urbanos que están en mejor posición y que reclaman ahora más educación, arriesgan empujar a sus hijos hacia el mismo problema: las filas ya repletas de los empleados asalariados. En las condiciones actuales, cualquier expansión de la enseñanza secundaria pública aprovecharía esencialmente a la clase media. Esto no significa que las clases medias estén monopolizando las oportunidades de educación en forma consciente y egoísta. Su posición es difícil, especialmente en los países donde su número es grande y donde el desarrollo eco- nómico es lento. La educación de los hijos puede ser una carga muy pesada y posiblemente los frutos de esta educación resultarán una decepción. En la actualidad tienen que hacer frente al problema del paso de la secundaria a la universidad, que resulta muy restringido y desalentador, puesto que las universidades no se han desarrollado con suficiente rapidez o han erigido sus propias barreras para atajar a los alumnos procedentes de una enseñanza secundaria de baja calidad. La obvia agitación existente entre los estudiantes de las escuelas secundarias y universidades, que en su mayoría pertenecen a la clase media, puede atribuirse en parte a un conflicto, consciente o incons- ciente, entre un deseo natural de proteger los privilegios inherentes a la edu- cación adquirida con tanto trabajo en una sociedad altamente estratificada y con conciencia de clase, y una aspiración más generosa hacia un orden social verdaderamente democrático.

Las características de las clases medias urbanas limitan el planeamiento de la educación en otro aspecto importante: sus miembros forman parte del personal del sistema escolar e inevitablemente le imparten sus propias escalas de valores y sus preocupaciones. El sistema escolar, al igual que otros medios de subsistencia monopolizados por las clases altas y medias, está sometido a presiones organizadas para proteger las situaciones adquiridas, alcanzar la seguridad en el empleo y ampliar las posibilidades de trabajo. Ante cualquier reforma que amenace remotamente los intereses de algún grupo de maestros o de funcionarios, el encargado del planeamiento encon- trará resistencias que generalmente se ejercerán apelando a la influencia polí- tica y que, casi siempre, tendrán éxito. Sus esfuerzos por racionalizar la expansión del sistema de educación serán contrarrestados por presiones con- tinuas en favor de programas especiales que nada tendrán que ver con el orden de prioridades y que servirán principalmente para crear nuevos puestos. E n realidad, los propios organismos de planeamiento no pueden alegar que están exentos de esta clase de presión en favor de una mayor burocratización.

Los que determinan la política general y los educadores parecen estar bastante de acuerdo sobre el tipo de reformas y de diversificación necesarios en la enseñanza secundaria y en la superior. El problema es encontrar una estrategia eficaz para convencer a los más ansiosos clientes de la educación de que deben aceptar las reformas. Difícilmente se podrán resolver estos problemas mientras no se hagan cambios radicales en la estructura social, y no se amplíen simultáneamente las oportunidades económicas. Pero el

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encargado del planeamiento de la educación puede ayudar a resolver estos problemas si hace hincapié en las posibles consecuencias de las presiones que se ejercen en la actualidad.

Las clases rurales

Si examinamos ahora la población rural, nos encontramos con un sistema de educación aparentemente muy distante del que acabamos de describir, pero, en realidad, dominado por éste. E n la mayor parte de los casos, la escuela rural ha sido una importación exótica y enfermiza de las ciudades, con su origen en la política nacional general y no en las exigencias locales. El pequeño agricultor o el trabajador rural puede pensar que el saber leer y escribir ayudará a sus hijos a defenderse de los misteriosos poderes que los propietarios, prestamistas y tenderos extraen de los documentos escritos, y estará dispuesto a hacer sacrificios con este fin, pero, por lo menos hasta hace muy poco tiempo, no podía ejercer infiuencia alguna para que se le suministrara educación ni podía determinar el contenido de la posible enseñanza. Gradualmente, las escuelas rurales se extendieron por el territorio, pero al no tener los beneficiados un control efectivo de su calidad y, como las demandas realmente efectivas de educación venían de las ciudades, estas escuelas siguieron siendo patéticas e ineficaces copias de las escuelas urbanas. La mayor parte de los niños campesinos que asisten a la escuela durante uno o dos años, salen de la misma tan analfabetos como entraron. Los esfuerzos realizados por el gobierno central en pro de un planeamiento y del establecimiento de normas de calidad, tuvieron muy poco éxito. Esto se debió en parte a la carencia de recursos para apoyar los planes y, en parte, a la distancia geográfica y cultural que separaba a las autoridades educativas de la población rural.

“En la capital, una burocracia de la educación -bien intencionada, quizá bien preparada, que sabe exactamente lo que ha de hacerse y cómo ha de hacerse- da órdenes en largos reglamentos a los maestros que trabajan en la selva o en alguna garganta de las montañas, y llena el aire con múl- tiples ruidos de actividad que significan muy poco para aquellos que viven lejos de la capital. E n períodos de inestabilidad política ... los directores centrales de educación cambian con cada gobierno, se desechan los antiguos planes, se elaboran nuevos diciendo que son mejores, y antes de que estos nuevos planes puedan ser puestos realmente en práctica, un cambio de gobierno traerá un nuevo ministro de educación que tendrá un plan aún más nuevo y mejor, que tampoco será aplicado.”’

Sin embargo, a medida que los sindicatos campesinos y otras organizaciones de masas empiezan a penetrar en el campo y que la reforma agraria se hace más tangible, el planificador de la educación comienza a enfrentarse con demandas rurales de educación más insistentes y específicas; los programas experimentales de escuelas rurales en muchos países, han contribuido por lo menos a un mejor entendimiento ante la posibilidad de aplicar estra- tegias alternativas. El planificador se enfrenta a una desconcertante mezcla de retraso estático y de presiones violentas en favor de un cambio, y necesita adoptar una política flexible e imaginativa que le permita aprovechar a fondo cualquier iniciativa local. Pero toda la solución de los problemas de planeamiento de la educación para las regiones rurales dependerá de reformas sociales y económicas encaminadas a integrar a las masas males en la

1. Frank Tannenbaum, Ten Keys to Latin America, Nueva York, 1962, p. 101.

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sociedad nacional. E n este trabajo no nos ocuparemos de este complicado tema, salvo en lo que se refiere a uno de sus aspectos importantes, cuyo estudio parece haber sido descuidado: la función que pueden desempeñar las pequeñas ciudades.

La función de las pequeñas ciudades Si bien los niños de las clases urbanas más bajas tienen muy escasas

posibilidades de ir más allá de la escuela primaria, en el caso de los niños campesinos estas oportunidades prácticamente no existen. La mayor parte de ellos simplemente no tiene acceso a una escuela que ofrezca una enseñanza primaria completa, aun si sus padres están dispuestos a prescindir de su trabajo durante los años que sean necesarios. Esta situación puede hacer que el encargado del planeamiento dirija su atención hacia la función que desem- peñan las ciudades pequeñas, por ejemplo: centros administrativos de muni- cipios, centros de mercado, etc. E n teoría, estas pequeñas ciudades deberían funcionar como centros especializados de comunidades rurales. E n una región en que la mayoría de la población rural vive en minúsculas aldeas, demasiado pequeñas para poder sostener más de una escuela primaria de un solo maestro, una de las funciones más importantes que podrían desempeñar las ciudades pequeñas podría ser suministrar educación postprimaria, así como enseñanza primaria “completa” para los niños campesinos. La amplia- ción de la red de carreteras y, por ende, la posibilidad de utilizar “buses” escolares da a este proyecto un valor práctico para una creciente proporción de la población rural.

Desgraciadamente, los datos con que contamos indican que esas ciudades cumplen la función de centro comunitario en forma letárgica u opresiva; monopolizan todos los servicios disponibles, explotan a la población rural cercana y sustentan su amor propio enteramente en su superioridad y ale- jamiento de todo lo rural. Este divorcio entre la pequeña ciudad y su hinter- land rural es especialmente agudo en las regiones muy extensas en las que la pequeña ciudad constituye una isla no india rodeada por campesinos indios. Más aún, la pequeña ciudad está a menudo tan divorciada de las realidades en rápida transformación de las grandes ciudades, como de las realidades de la vida rural. No puede desempeñar eficazmente la función de centro de edu- cación para la población rural, no sólo porque la concesión de iguales oportunidades de educación a los niños del campo iría en contra de sus prejuicios más arraigados, sino también porque el tipo de educación que sus dirigentes desean tendría muy poco valor, tanto en un medio rural como en uno urbano.

Deseo citar la descripción hecha por un antropólogo del sistema escolar de una pequeña ciudad, descripción que es, indudablemente, un caso extremo. E n esta pequeña ciudad llamada con el seudónimo de “Aritama”, el cuerpo docente está formado sólo por mujeres, ninguna de las cuales ha pasado de la escuela primaria y que pertenecen a prominentes familias locales. Si bien las maestras son nombradas por altas autoridades administrativas, los puestos constituyen importantes despojos políticos, por los cuales los grupos de las familias dirigentes libran una permanente batalla, y las profesoras cambian con frecuencia. El Gobierno nacional proporciona un programa de estudios y libros de texto que hacen hincapié en cuestiones prácticas y en asuntos rurales. Sin embargo, las maestras “seleccionan de este programa sólo aquellos temas que tienden a afirmar los valores locales”.

“Las maestras critican acerbamente el programa oficial y consideran que

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ciertos temas son totalmente inútiles e incluso ofensivos. Se ridiculizan y atacan abiertamente iniciativas oficiales, tales como la reforestación o la creación de pequeños huertos, por intermedio de las escuelas rurales. La maestra dice: ‘Parece que el gobierno cree que somos un puñado de indios salvajes, al pedirnos que pongamos a nuestros niños a plantar árboles y a sembrar legumbres’.’’

E n la práctica, las profesoras suelen dejar de lado los textos oficiales y enseñan con sus propios “cuadernos”.

“Estos cuadernos han pasado de una profesora a la otra, o vienen de amigos o parientes ... y contienen un esquema más o menos completo de un tema, dispuesto en forma de preguntas y respuestas. El método de enseñanza consiste en hacer que el niño copie durante el año todas las preguntas y las respuestas y las aprenda de memoria ...

Como estos cuadernos han sido copiados y vueltos a copiar durante años y años, se han deslizado muchos errores en la transcripción y se enseña a los niños muchas frases desprovistas de sentido o contradictorias ...

E n materia de higiene y de salud ... la enseñanza está orientada simplemente a enseñarle al niño que es necesario evitar cualquier esfuerzo físico. Se hace hincapié en los peligros causados por exceso de ejercicio, y se explica que los movimientos fatigan los músculos, que la lectura es dañina para los ojos y que el pensar ‘recalienta la cabeza’ y puede producir enfermedades peligrosas.”

L o s niños de las clases bajas de agricultores locales, que son conside- rados indios, aunque en este caso toda la población local habla castellano, cuando llegan a ir a la escuela son puestos en ridículo por las maestras y son víctimas de discriminaciones. El autor concluye en la forma siguiente:

“La escuela crea.. . un mundo desprovisto de toda realidad. Enseña a los niños.. . que su aldea es el ‘corazón del mundo’. . . y que las Únicas fuerzas dispuestas a destruir este paraíso son los despreciables ‘indios’ y el ‘gobierno’, en el que no se confía. Se les enseña que es menester evitar el ‘trabajo’, pero que debe buscarse un empleo como prebenda que bien merece todo aquel que ha ido a la escuela.’”

Los economistas que están tratando de calcular el rendimiento de las inversiones en educación pueden meditar un poco sobre los rendimientos obtenidos en una educación como la indicada. Pero lo que interesa, en rela- ción con nuestro examen de los factores sociales y políticos, es que esta clase de enseñanza y este método de seleccionar maestros, si bien no siempre llegan a los extremos de Aritama, responden a los deseos de elementos poderosos de la estructura social local. Será más difícil dar un contenido valioso a la educación en esas pequeñas ciudades que en las propias zonas rurales, en las cuales se atribuye un valor positivo al trabajo recio y donde la gente, en general, hace demandas más realistas a la escuela.

Tal vez valga la pena anotar, sin embargo, que últimamente las pequeñas ciudades han tendido a perder cualesquiera funciones comunitarias que hasta entonces poseyeran. A medida que mejoran las comunicaciones, la importancia de los mercados disminuye y la juventud de las clases altas y medias emigra a las ciudades. A menudo, estos emigrantes son reemplazados por familias de trabajadores agrícolas que no poseen tierras, que vienen del campo circunvecino y contribuyen a la “ruralización” de las ciudades peque- ñas. Una de las tareas más importantes del planeamiento general del desa-

1. Gerardo y Alicia Reichel-Dolmatoff, The People of Aritama, Londres, 1961.

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rrollo rural puede ser una política encaminada a fortalecer algunas de las pequeñas ciudades, en forma tal que pueden llegar a ser verdaderos centros comunitarios, vínculos y no barreras entre la población rural y la sociedad nacional.

Centraüsmo contra localismo

El caso extremo de Aritama demuestra que el planeamiento efectivo requiere un alto grado de continuidad y coherencia y, sobre todo, una estrecha y eficaz colaboración entre el organismo central y los organismos locales que son en realidad los que cumplen los servicios. También sugiere que la fiscalización local descentralizada de la educación, por deseable que sea en principio no reemplaza satisfactoriamente a una dirección centralizada, a menos que vaya acompañada de reformas radicales que acaben con el estéril monopolio del poder en manos de pequeñas camarillas urbanas y que den a la población rural una participación activa en el gobierno local.

Sin embargo, la centralización excesiva tiende a estimular una reacción de intenso localismo y las presiones locales, que pueden ser muy efectivas, se concilian difícilmente con el establecimiento de un orden de prioridades en el plano nacional o con una descentralización racional. A medida que los sistemas educativos han crecido, han despertado, naturalmente, un mayor interés en los voceros del localismo y los resultados han sido a menudo deplo- rables. Por lo general, las autoridades nacionales ceden a medias ante estas presiones, permiten la creación de una institución sin pensar en dotarla de personal o si existe o no un número conveniente de alumnos calificados, y después la dejan con tan escasos fondos que, en todo caso, no prestará nin- gún servicio útil real. A veces pierde su influencia en el gobierno la persona encargada de sacar adelante el proyecto y éste se paraliza después de haberse gastado en él sumas importantes.

Las presiones locales vigorosas pueden ser, no obstante, un fenómeno saludable, aun cuando sólo sea para contrarrestar las presiones que se ejercen para concentrar las inversiones en las capitales. El papel del encargado del planeamiento consiste en ayudar a las autoridades locales a formular exigencias racionales y equilibradas, explicar las consecuencias y los requisitos de los proyectos que solicitan, alentarlos a que inviertan recursos locales y asegurarse de que las autoridades nacionales, antes de asignar recursos, entienden el proyecto y aceptan proporcionar los recursos mínimos para que funcione. La técnica para cumplir estos propósitos incluirá, probablemente, la organización de comités locales de planeamiento que representen a los distintos sectores del público y a los gobiernos locales, y también será necesario proporcionar asesores técnicos que trabajen en esos comités locales.

Los grupos marginales

Pero tal vez, el más complicado de los problemas sociales, en lo que respecta al planeamiento de la educación, se presenta en conexión con los crecientes grupos marginales, tanto rurales como urbanos. Millones de familias, que siguen dependiendo del trabajo agrícola, ya no se adaptan al sistema agrícola tradicional y tienen que depender del trabajo estacional. Viven en agrupaciones de chozas improvisadas a lo largo de las carreteras o en los arrabales de las ciudades y, como los hombres tienen que seguir a las cose- chas, la característica de la vida es la inestabilidad. E n cuanto a los grupos marginales urbanos, su rápido crecimiento actual es perfectamente conocido.

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También lo es su aislamiento virtual de la sociedad nacional, su falta de oportunidad y de objetivos. La aplicación del planeamiento de la educación a estos grupos marginales rurales y urbanos merece por sí misma un estudio.

Los grupos marginales urbanos poseen mayor variedad interna que los rurales, están mejor organizados y tienen más capacidad para ejercer presiones políticas. Sin duda alguna, muchas familias atrapadas en estos grupos confían en la educación como un medio para ascender en la escala social y hacen desesperados esfuerzos por mantener a sus niños en las escuelas. Pero, a medida que estas agrupaciones se hacen mayores y se encuentran más aleja- das del centro urbano, las barreras físicas entre ellos y el resto de la pobla- ción urbana se hacen más difíciles de superar. Para el resto de la población de la ciudad, constituyen casi un país extranjero, cuya existencia se trata de ignorar, o se piensa en ellas con una mezcla de desprecio y de temor.

Las tareas de la escuela en ese medio son potencialmente de gran importancia, pero es discutible la medida en que puede ser pertinente una expan- sión puramente cuantitativa de la enseñanza convencional. Además, la mayor eficacia de las demandas de educación de otros sectores urbanos y el rápido crecimiento de estas aglomeraciones marginales se combinan para hacer que los niños del último grupo obtengan solamente un mínimo de educación en escuelas que tienen un exceso de alumnos. Las posibilidades reales de estos niños son apenas algo mayores que las de los grupos rurales.

El conjunto de medidas necesarias para hacer frente a este problema ha de requerir, entre otras cosas, una adecuada política de empleo, planeamiento regional y urbano, programas de vivienda y de bienestar social, así como programas de educación. L o grave es que todas estas medidas son costosas y que distraer recursos para destinarlos a los grupos marginales, en escala que les permita superar esta marginalización, tropezaría con obstáculos for- midables, tanto económicos como políticos.

El problema básico de América Latina difícilmente podría ser expresado con más vigor que el que usó Alberto Lleras Camargo en su discurso de 1960, al explicar al país las bases del plan decena1 de desarrollo para Colombia; en síntesis dijo aproximadamente;

“Que no sería exagerado decir que existen dos sectores en los cuales persisten, casi sin cambios, formas desusadas que corresponden a sistemas políticos, sociales y económicos que.. . han de desaparecer totalmente en el curso de pocos años. Uno es la agricultura; el otro es la educación. El más dañino es el anacronismo del segundo porque está transmitiendo criterios falsos o estériles a las nuevas generaciones.”

La solución de los problemas principales depende, en primer lugar, de una voluntad decidida de los dirigentes políticos por resolverlos y, en segundo lugar, de que los distintos sectores de la sociedad acepten conciliar sus aspiraciones en materia de educación para sus niños con los requisitos del desarrollo económico y de la justicia social. El encargado del planeamiento, al tiempo que contribuye en todo lo posible a realizar esta conciliación, debe partir de la base de que la sociedad respalda las directivas que ha recibido.

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i Educación para hoy o para ayer? Sylvain S. Lourié Miembro del Instituto de Esíudios de Desarrollo Económico y Social, París

Durante los Últimos años, tanto la Unesco como la OEA han realizado estudios detallados sobre aspectos característicos de la educación en América Latina. Estos estudios han permitido comprender los esfuerzos que se han hecho entre 1950 y 1960 por aumentar la escolarización, por obtener la infor- mación estadística que determina el marco en el cual se ha producido este desarrollo y por conocer los obstáculos que entorpecen la buena marcha del sistema de educación. E n efecto, este último no parece estar en condiciones de garantizar una enseñanza completa para el grupo de 7 a 24 años de edad, ni de satisfacer la demanda de mano de obra calificada.

Para evitar repeticiones, este trabajo se limitará a ser un estudio global y un análisis comparativo de los problemas que plantea la expansión de la educación. Su propósito es señalar el grado de adaptación del sistema educativo a las exigencias de las sociedades en desarrollo de América Latina y la eficiencia con que se utilizan los fondos públicos para sostener este sistema.

Progresos cuantitativos y problemas cualitativos: enseñanza primaria

La característica más notable de la enseñanza primaria en América Latina es el prodigioso crecimiento de los efectivos escolares, que ha sobre- pasado largamente la explosión demográfica. Entre 1950 y 1960, el número de niños que asistía a las escuelas primarias de los veinte países pasó de 15 millones a 26 millones, o sea que aumentó en un 73,3 por ciento. E n realidad, en seis de los países -Bolivia, Colombia, República Dominicana, El Salvador, Haití y Venezuela- el crecimiento superó el ciento por ciento. La tasa de escolarización se elevó del 72 por ciento en 1950 al 78,5 por ciento en 1960' y si continuara creciendo al mismo ritmo, se alcanzaría la escolari- zación total en 1970.

Esta expansión alcanza un índice del 5,7 por ciento anual, que es el doble de la tasa de crecimiento del grupo de edad correspondiente a la enseñanza primariaa. Por consiguiente, refleja no sólo las exigencias de una población en crecimiento, sino especialmente una creciente demanda de educación.

1. Computada sobre la base de 5/10, 6/10 6 7/10 del grupo de edad de 10 años (5-14), dependiendo en cada país de la duración legal de la enseñanza primaria, que varía entre 5 y 7 años.

2. Por grupo de edad de enseñanza primaria se entiende el grupo de 7-12 años, tomado como promedio para el continente, y no el grupo demográfico de 5-14 años usado a menudo como base de un cómputo global de las tasas de escolarización en la enseñanza primaria.

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Probablemente este aumento en la demanda continuará durante la actual década, y cabe preguntarse en qué medida el crecimiento de la escolarización representa una enseñanza realmente recibida por el grupo de edad correspondiente.

El período de enseñanza obligatoria varía, según los países, entre 5 y 7 años en las escuelas urbanas y entre 4 y 5 años en las escuelas rurales. Sin embargo, una tasa de escolarización del 78,5 por ciento en 1960 no significa que ese porcentaje del grupo de edad 5-14 años completó realmente todo el período legal de estudios. E n dieciséis países latinoamericanos, la población de más de 15 años gozó de un promedio de 2,2 años de enseñanza. La expli- cación se encuentra en el hecho de que si bien un gran número de niños se matricula en el primer grado de enseñanza primaria, un promedio del 50 por ciento abandona después del primer año. El abandono de los estudios con- tinúa en los años siguientes, de tal manera que sólo el 13,5 por ciento completa 5 años de enseñanza y el 9,6 por ciento completa 6 años de enseñanza.

Estas cifras pueden dar un panorama exagerado de la situación puesto que se las ha calculado para un mismo año (1960), comparando el “vértice” (5.” ó 6.” año) con la “base” (l?r año) de la pirámide escolar de la enseñanza primaria. U n panorama más exacto de la situación lo da el índice de retención aparente, obtenido siguiendo a un “grupo” a través de toda la enseñanza primaria. E n los países donde la tasa de escolarización ha sido relativamente alta desde hace cinco o seis años, el índice de retención aparente da los mismos resultados que la relación vértice-base; pero en los países donde la escolari- zación ha crecido sólo recientemente, el índice de retención aparente, después de seis años, estará más cerca del 123 por ciento que del 9,5 por ciento. Puede compararse esta cifra con un índice del 82 por ciento en los Estados Unidos. En este último país el costo promedio para el Estado de un alumno que termina la primaria es 1,l veces el costo por alumno del ciclo de la enseñanza primaria y, en cambio, aquel costo es de 4,l veces en América Latina.

Si nos atenemos a las disposiciones legales la mayor tasa de escolari- zación debería ser a los 7 años de edad. Ahora bien, en ocho países la tasa más alta de escolarización, en 1960, fue a los 9 años de edad. El promedio de la edad de ingreso fue entre los 8,3 y 92 años. Estas cifras reflejan en parte el elevado índice de repetición (alrededor del 20 por ciento), pero sobre todo la edad relativamente atrasada en la que los niños del medio rural son, temporal y esporádicamente. inscritos en las escuelas. Si bien estas cifras prueban que la población rural desea educación para sus niños, independientemente de la edad de éstos, revelan también la inadaptabilidad del sistema.

E n el sentido estricto del término, los alumnos inscritos en las escuelas primarias en 1960 recibieron enseñanza gratuita. Sin embargo, si por ense- ñanza gratuita se entiende que el acceso a la educación no entraña discrimi- nación alguna basada en los medios económicos, es evidente que no basta el no pagar pensiones escolares. Estos es especialmente cierto en el caso de la gran mayoría de los alumnos de las escuelas rurales que, independientemente del hecho de que su asistencia a la escuela significa dos brazos menos para trabajar la parcela familiar, tienen que encontrar los medios de vestirse, ali- mentarse, adquirir libros, cuadernos, lápices, etc.

D e hecho, sólo en las ciudades la legislación corresponde a la realidad. La enseñanza primaria conserva todavía la forma original en que fue conce- bida para responder a las exigencias de una sociedad urbana. No ha sido adaptada al medio rural ni en su carácter ni en su forma (año escolar sin

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relación alguna con las estaciones de actividad rural) ni en su contenido. La mayor parte de los maestros sin calificaciones mínimas, es decir, que hayan cursado el primero y el segundo ciclo de la enseñanza primaria, se encuentra en las escuelas rurales. E n nueve de los países sólo el 15 por ciento del personal docente rural tenía las debidas calificaciones. En los diecinueve países,' aproximadamente 115 O00 maestros de un total de 250 O00 no estaban calificados.

Tampoco es más satisfactoria la distribución de los servicios escolares. La mayoría de los estudios recomiendan una distribución más racional de las escuelas, especialmente las de maestro Único. Esto se justifica por el hecho de que el número de alumnos por maestro, que es elevado en los grados inferiores (hasta 70), disminuye radicalmente en los grados superiores (a menos de 10). Por lo tanto, un mismo maestro puede atender a varias de las clases superiores en una sola aula.

Enseñanza secundaria En la enseñanza secundaria la tasa de crecimiento de la escolarización

es mucho más alta que en la primaria, pero las cifras absolutas son mucho menores, y no puede esperarse que se haga realidad una escolarización total ni siquiera en los próximos quince años. La matrícula se elevó de 1 552 O00 alumnos en 1950 a 3 960 O00 en 1960, lo que representa un aumento total anual del 9,8 por ciento, es decir, 1,72 veces la tasa de crecimiento de la escolarización de la enseñanza primaria. Sin embargo, en 1960 la tasa de escolarización del grupo de edad correspondiente era sólo del 153 por ciento en comparación con el 7 por ciento en 1950.

Si la escolarización continúa aumentando al mismo ritmo, más de 7 O00 O00 de alumnos, o sea aproximadamente el 20 por ciento del grupo de edad correspondiente, asistirán a las escuelas secundarias en 1970. Pero debido a la expansión de la escolarización en la enseñanza primaria, probablemente está cifra será superada. D e conformidad con un estudio que abarca 19 países de América Latina' la escolarización en la enseñanza primaria aumentó en 8,3 por ciento y la escolarización en la enseñanza secundaria en 13.2 por ciento por año, entre 1960 y 1962. Es probable, pues, que la escolarización en la enseñanza secundaria alcance la cifra de 10 O00 O00 en 1970,' o sea, 30 por ciento del grupo de edad correspondiente y 2,5 veces la cifra para 1960. Este esfuerzo no sería desproporcionado a las exigencias económicas, puesto que hay una demanda creciente de personal de nivel medio, formado en las escuelas secundarias técnicas y vocacionales. Sin embargo, esto entrañaría un cambio en la tendencia actual que favorece las escuelas secundarias generales. Es probable que en ocho países -Argentina, Colombia, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Panamá, Uruguay y Venezuela- la tasa de escolarización pase del 40 por ciento en 1970, mientras que en otros cuatro -República Dominicana, Guatemala, Haití y Nicaragua- se mantenga todavía por debajo del 10 por ciento en el mismo año.

Al igual que en la enseñanza primaria, el principal obstáculo a ese crecimiento es la elevada tasa de abandono y, por consiguiente, el alto costo del alumno matriculado. Infortunadamente, sólo se dispone de cálculos basados en la tasa de retención aparente en el caso de cinco países. Por lo tanto,

1. En 1960, excepto Cuba. 2. Excepto Cuba. 3. Véase OEA, La Educación en América Latina (presentación estadística) 1963,

Washington, D.C.

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el rendimiento debe calcularse mediante la relación vértice-base para el mismo año, con todas las reservas que ese cálculo exige. Para el conjunto de los 19 países, esta razón fue de 11,7 por ciento en 1960, en comparación con 9,5 por ciento para la enseñanza primaria. Puede mencionarse que para el primer ciclo de la enseñanza secundaria, la relación vértice-base es del 44.5 por ciento, lo cual indica un mejor rendimiento que para el período correspondiente de la enseñanza primaria, siendo la relación entre el tercer y cuarto año del 36 por ciento. Sobre la base de estas cifras, el costo por alumno matriculado es cuatro veces el costo teórico, es decir, el costo del ciclo de 6 años, mientras que en los Estados Unidos la cifra correspondiente es 1,36. Este hecho tiene especial importancia para América Latina, puesto que el 50 por ciento de los alumnos de la enseñanza secundaria asisten a escuelas privadas (70 por ciento en el caso de la escuela secundaria general).

E n cuanto al cuerpo docente, 70 por ciento de los maestros no están debidamente calificados. La mayor parte son miembros de las profesiones liberales que enseñan, y sólo pocas horas por semana, temas no siempre relacionados con sus profesiones. Los maestros debidamente calificados, divi- den a menudo su trabajo entre varios colegios, en los que se supone que deben impartir enseñanza de plena dedicación. En 1960, la relación maestro-alumno era más o menos de 23 : 1. Parece haber aumentado ligeramente entre 1957 y 1960, lo que, lejos de ser un signo desalentador, refleja más bien la presencia de un número mayor de maestros de plena dedicación, cada uno de los cuales hace el trabajo de varios maestros de dedicación parcial.

E n 1960, el 64 por ciento de todos los alumnos asistía a escuelas secundarias de estudios generales, que preparaban al estudiante para la educación superior, el 27 por ciento asistía a las escuelas técnicas y el 9 por ciento - e n su mayoría mujeres- a las escuelas de pedagogía. Más de la mitad de los alumnos de las escuelas técnicas seguían cursos comerciales; más del 40 por ciento, cursos de técnica industrial, y el 4 por ciento, cursos de agricultura. El número extremadamente pequeño de estos Últimos no guarda proporción alguna con las necesidades agrícolas, especialmente si se considera que la mayoría de los estudiantes de agricultura terminan en la administración pública. Conviene también advertir que, con excepción de los estudiantes de las escuelas técnicas industriales, que representan el 9 por ciento del total, todos los alumnos que terminan la instrucción secundaria pasan al tercer sector, es decir, profesiones liberales, actividades comerciales, administra- ción, etc.

Si la estructura y contenido de la enseñanza secundaria no responden a los imperativos de la educación contemporánea, las condiciones materiales de la enseñanza dejan también mucho que desear. Las instalaciones para los trabajos prácticos son inadecuadas y hay escasez de laboratorios y biblio- tecas.

Enseñanza mperior En la enseñanza superior hay una gran disparidad entre el rápido creci-

miento de la escolarización en el período 1950-1955 y el crecimiento lento del período siguiente. El número de alumnos pasó de 212 800 en 1950 a 418 700 en 1955 y a 538 200 en 1960, o sea 97 por ciento en los primeros cinco años y 28,5 por ciento en el lustro siguiente. La tasa anual de crecimiento para el decenio fue 8,4 por ciento, contra una tasa anual de crecimiento demográfico, para el grupo de edad de 20 a 24 años, del 2 por ciento para el mismo período.

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El “salto” que caracteriza al período 1950-1955 se explica por los considerables esfuerzos realizados por México, Chile, Brasil y Argentina, que elevaron su escolarización en 117 por ciento, 110 por ciento, 96,8 por ciento y 87 por ciento respectivamente. Pero aun así, la tasa de escolarización de todo el continente fue de 3,l por ciento en 1960.

Es más que probable que la tasa del crecimiento anual del 5,2 por ciento que prevaleció en el período 1955-1960, se prolongará hasta 1970, lo que llevará la tasa de escolarización al 4,l por ciento, o sea un total de 900000 estudiantes. La Reunión de Ministros de Educación de América Latina, celebrada en Santiago en 1962, fijó un objetivo, para 1970, de 1 185 O00 estudiantes. Cabe comparar esta tasa de escolarización de algo más del 4 por ciento para todo el continente en 1970, con una tasa de casi el 35 por ciento para el mismo grupo de edad en los Estados Unidos, en 1960.

La pirámide de la enseñanza superior muestra una tasa de deserción de los estudios del 45 por ciento entre el primero y segundo año. Es posible que el número de los que repiten el primer año sea aún mayor.

Los propósitos sociales de la enseñanza superior se reflejaban en el número abrumador de estudiantes que siguen las carreras tradicionales. Las de medicina, derecho, humanidades, pedagogía y bellas artes abarcaban el 60 por ciento de los estudiantes, mientras que las disciplinas modernas -ingenieria, ciencias sociales, ciencias naturales y agricultura- sólo repre- sentaban el 40 por ciento. La tendencia parece dirigirse hacia las ciencias sociales y la ingeniería, con abandono de la medicina y las ciencias naturales, y la proporción de estudiantes de bellas artes y de derecho permanece constante.

La importancia de las diversas disciplinas, en lo que al número de estudiantes se refiere, no se ajusta a las necesidades de los sectores correspondientes de la economía. E n la agricultura, por ejemplo, sólo hay un estudiante de agricultura por cada 10 500 habitantes en una zona en la que la población rural representa el 54 por ciento de la población total. E n ingeniería la pro- porción era de un estudiante por cada 2 175 habitantes, cifra que se acerca más a las exigencias de una rápida industrialización, pero sigue pequeña en relación con las disciplinas tradicionales. En pedagogía, incluyendo humanidades y ciencias exactas, la proporción fue de un estudiante por cada 2 O00 habitantes, cifra pequeña si se tiene en cuenta la expansión prevista de la educación secundaria y superior. Las ciencias médicas tuvieron el número más elevado -un estudiante por cada 1790 habitantes- pero debe recordarse que la mayoría de los médicos permanece en las ciudades. La pro- porción fue también relativamente alta en derecho; 1 estudiante por cada 1 870 habitantes.

La característica principal de la enseñanza superior en América Latina es su estructura cerrada y monolítica. Constituye la única salida de la ense- ñanza secundaria y los concursos de ingreso son las puertas por las que debe pasar todo candidato. Como los niveles de ingreso son superiores a los del último grado de instrucción secundaria, en la práctica las universidades sólo están abiertas para los que pueden consagrar el tiempo y los medios necesarios a la preparación de los exámenes eliminatorios. Además, no hay cursos inter- medios y no están en condiciones, por consiguiente, de responder a las demandas de técnicos de alto nivel que posean, por ejemplo, dos años de estudios superiores. Si se añade a estas dos características algunos rasgos institucionales, tales como autonomía de las facultades, cátedras concedidas vitalicia- mente según criterios más personales que profesionales, escasez de profesores de plena dedicación y, como consecuencia, de trabajos de investigación, podrá

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apreciarse la distancia muy grande que separa al mundo universitario latinoamericano de las exigencias de la economía.

Debe señalarse que el peso de la educación superior recae casi enteramente sobre el Estado. Mientras que en la enseñanza secundaria el 70 por ciento de los alumnos asistía a escuelas privadas, en la superior sólo 10 por ciento de los estudiantes seguían sus estudios en universidades privadas. Ahora bien, el costo de un estudiante universitario es cuatro veces el de un alumno de la enseñanza secundaria y veintisiete veces el de uno de la escuela primaria.

Análisis general del sistema de enseñanza: visión de conjunto

Como se ha dicho ya, el aumento de la escolarización refleja no solamente un aumento de la población, sino también un incremento en la demanda de educación en todos los niveles. ¿Corresponde este aumento en la demanda a las exigencias del mercado de trabajo? Y de no ser así, ¿dónde ha de buscarse la solución y de qué factores depende ésta?

Para responder a esta pregunta, hagamos primero una recapitulación de las características principales del desarrollo de la educación en América Latina. Desde 1950 a 1960, la tasa anual media de crecimiento de la escola- rización fue del 5,7 por ciento para la enseñanza primaria, 9,8 por ciento para la enseñanza secundaria, y 8,4 por ciento para la enseñanza superior. E n 1960, las proporciones de la escolarización fueron como sigue:

Enseñanza primaria (7-12 años)

Enseñanza secundaria (13-19 años)

Enseñanza superior (20-24 años)

La relación vértice-base por cada 1 O00 alumnos que hayan cumplido términos de seis años, 95 en la enseñanza primaria, 118 en la secundaria y 58 en la superior.

Por cada 1 O00 alumnos inscritos en el primer año de enseñanza primaria 95 alcanzan el último grado de enseñanza primaria; 15 alcanzan el Último grado de enseñanza secundaria;

785 por ciento (26 millones de alumnos); 15,5 por ciento (3,9 millones de alumnos); 3,l por ciento (0,54 millones de estudiantes).

4 alcanzan el quinto año universitario; 1 alcanza el sexto año universitario.

En términos de escolarización total distinta de la relación vértice-base, la proporción de los que terminan el colegio y de graduados es del 4 por ciento para la enseñanza primaria, 5 por ciento para la secundaria, y 10 por ciento para la superior. Si aceptamos los objetivos de la escolarización para 1970 como 100 por ciento para la enseñanza primaria, 30 por ciento para la secundaria y 5 por ciento para la superior, se puede estimar que la expan- sión de la educación entre 1960 y 1970 producirá:

13,5 millones de graduados de la enseñanza primaria; 3,5 millones de graduados de la enseñanza secundaria; 1,0 millones de graduados de la enseñanza superior.

La mano de obra capacitada (enseñanza secundaria y graduados universitarios o su equivalente) en América Latina fué de unos 22,5 millones en 1960. Suponiendo un índice de disminución del 25 por ciento durante el

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período 1960-1970, los reemplazos necesarios llegarían a 5,6 millones. Pero la reserva de graduados de la enseñanza secundaria y de la universidad for- mada durante ese período será de sólo 4,5 millones, sin contar las necesidades en materia de personal docente. Si estas últimas se tomaran en cuenta, la cifra de 4,5 millones bajaría a 2,2 millones. En otras palabras, si el actual sistema de enseñanza siguiera creciendo conforme a los planes, no podría ni siquiera cubrir las necesidades en materia de reemplazos. Por supuesto, no es realista suponer que todo el personal capacitado habrá completado todo el ciclo de enseñanza secundaria o de enseñanza superior. Pero aun así, la disparidad entre la demanda y la oferta es suficientemente espectacular como para dar una idea de la gravedad del problema, especialmente si el sistema de enseñanza sigue conservando la misma forma en que fue concebido hace 150 años, y si los cambios se limitan a absorber un mayor número de alumnos. Es indudable que ni la enseñanza superior ni la secundaria se preocupan por las exigencias del mercado de trabajo, y aunque es posible dar formación al personal especializado fuera del ámbito de la enseñanza formal, debe hacerse todo lo posible por adaptar este sistema a las necesidades de la economía.

Una de las primeras medidas debería ser elevar la tasa de retención de los alumnos. Esta mejora puede lograrse obteniendo un cuerpo docente caliñcado. Si pudiera duplicarse el rendimiento aparente, no variaría el número de maestros, puesto que es función de la escolarización global, pero el número de personal calificado de que dispondría la economía se elevaría en la misma proporción.

Otra reforma fundamental sería modificar el contenido de la educación con el propósito de aumentar el número de posibilidades de empleo después del tercer o cuarto año de enseñanza secundaria, o del segundo o tercer año de la enseñanza superior. En esta forma se aumentaría considerablemente la oferta de personal capacitado y de técnicos de alto nivel y también la propor- ción entre graduados y alumnos inscritos en el primer año. El remedio está en facilitar el acceso a los diferentes niveles de educación suprimiendo las barreras que actualmente lo dificultan. Una de estas barreras es la escuela primaria rural, que no responde a las exigencias de ingreso en la secundaria. Otra es la escuela secundaria general, sin contactos con las escuelas técnicas o normales y exclusivamente destinada a preparar alumnos para la instrucción superior. Otra barrera más es la constituída por los exámenes de ingreso a las universidades, cuyo propósito es eliminar candidatos, ya sea porque la secundaria ha sido deficiente o porque es necesario limitar el acceso a las profesiones tradicionales.

Costo y financiación de la enseñanza

Al establecer el costo por nivel de enseñanza se consideró aconsejable expresarlo en términos del costo por alumno de enseñanza primaria (C#), en vez de hacerlo en términos de una sola unidad monetaria. Esto prueba que el costo de la enseñanza secundaria es, en promedio, 6,4 veces mayor que el costo de la enseñanza primaria, y el costo de la superior, 27 veces mayor que el de la enseñanza primaria.

Con el índice actual de disminución de los efectivos escolares, el costo por alumno o estudiante graduado es el siguiente:

En la enseñanza primaria: 4,125 veces el costo de una enseñanza de 6 años;

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E n la enseñanza secundaria: 3,975 veces el costo de una enseñanza de 6 años;

E n la enseñanza superior: 2,15 veces el costo de una enseñanza de 5 años.

Al expresar el costo de la enseñanza completa en términos del costo de la enseñanza primaria, esta enseñanza completa estaría representada por la ecua- ción siguiente, suponiendo que no haya desperdicio de efectivos:

6 C,+6 (6,4 C,)+5 (27 C,) = 179,4 C, Pero el desperdicio de efectivos modifica la ecuación como sigue:

4,125x6C,+3,975x38,4C,+2,15X135Cp = 467,64C, E n otras palabras, un ciclo completo de enseñanza se traduce por un

costo 2,6 veces mayor por graduado que si no hubiera ningún desperdicio en los efectivos de estudiantes.

Si se examina ahora el conjunto de los presupuestos dedicados a la enseñanza pública, se ve que la enseñanza primaria absorbe el 53,8 por ciento, la enseñanza secundaria el 303 por ciento, y la enseñanza superior el 15,7 por ciento'. Pasando por alto otros costos, tales como administración, educación de adultos y subvenciones a la enseñanza privada, el presupuesto total BE estaría distribuido así entre los tres niveles de enseñanza:

B, = 0,538 B, B, = 0,305 B, Bu = 0,157 BE

Se puede calcular la parte del presupuesto que está efectivamente destinada a financiar un ciclo completo de enseñanza como sigue:

BE = 0,1305 4,125 B, graduados =

BE = 0,0768 3,975 B, graduados =

Bu graduados = BE = 0,0730 2,15 BE graduados E n otros términos, el 72 por ciento del presupuesto está dedicado a

financiar estudios que no se completan nunca. Es cierto que este criterio no es absoluto, porque aun una enseñanza incompleta posee un valor concreto. Pero es posible decir, quizás, que el 72 por ciento de los gastos dedicados a la enseñanza rinden muy poco a la sociedad. Si el sistema fuera perfecto rendiría 3,5 veces más.

El total de los gastos de educación aumentó casi en un 12 por ciento al año durante el período 1955-1960 y en más del 20 por ciento anual en Hon- duras, Chile y Venezuela. En 1960, la media aritmética de los gastos públicos de educación, expresados en moneda local no ponderada, fue del 2,5 por ciento del PNB. Expresado en dólares, el total fue de 1 320 millones, es decir, del 2,27 por ciento de un PNB evaluado en 57330 millones. Tomando en

= 0,2803 BE, o sea, 28 por ciento de B, .

1. OEA, Educación en América Latina (presentación estadística), 1963, Washing- ton, D.C.

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cuenta la enseñanza privada, cuyos gastos pueden calcularse aproximadamente en el 20 por ciento de los gastos públicos, el gasto total de educación se eleva a 1 584 millones de dólares, o sea, el 2,68 por ciento del PNB.

Esta proporción del 2,68 por ciento puede compararse con el 4,4 por ciento en los Estados Unidos, 3 5 por ciento en Francia y los países del Benelux y 3,74 por ciento en la URSS. También debe tenerse presente que más de la mitad de esos gastos se dedica a la enseñanza primaria, en la cual, con un rendimiento de sólo un 10 por ciento, el costo por alumno graduado es más de 4 veces superior al costo del ciclo de la enseñanza. Si pudiera elevarse el rendimiento en 20 por ciento, el costo por alumno graduado sería sólo 2,5 veces el costo del ciclo educativo, y el número de graduados se dupli- caría prácticamente con los mismos medios financieros.

Por lo tanto, podemos llegar a la conclusión de que el bajo rendimiento de los gastos de educación se debe no a los modestos medios financieros con que se cuenta, sino a la ineficacia de un sistema en el cual las sumas disponibles no son utilizadas racionalmente. El hecho de que esta ineficacia comience apenas a reconocerse en América Latina como resultado de un planeamiento presupuestario, refleja en buena parte la actitud del continente frente a la educación, a la que se considera una actividad no rentable y no un factor de desarrollo económico que exige una gestión racional dentro del marco del planeamiento.

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Capítulo 111

El planeamiento de la educación en América Latina - Lo que ha sido realizado hasta la fecha

Una mirada regional Ricardo Diez Hochleitner Jefe de la División de Educación, Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

Cronología de los hechos

La idea del planeamiento de la educación en América Latina fue reco- mendada por primera vez, a nivel regional, en la Segunda Reunión Inter- americana de Ministros de Educación, celebrada en Lima en 1956.' La reso- lución aprobada fue un intento de introducir el planeamiento de la educación en un momento en que el propio planeamiento económico era aceptado con mucha cautela en América Latina. Así, en muchos casos, la idea del planeamiento de la educación precedió a la del primer planeamiento económico y, en cierta medida, contribuyó también a que se entendiera este planeamiento y a que se adoptara una actitud más positiva hacia el mismo. La recomen- dación de Lima fue de especial importancia, porque en ella se insistió en la necesidad de un planeamiento general de la educación a diferencia del planeamiento parcial de ciertos niveles o ramas del sistema de la enseñanza que ya había sido intentado en muchos países. También se pidió en la recomendación que se adaptaran en forma realista los planes de educación a las necesidades sociales y económicas de cada país, introduciendo así el principio de la coor- dinación entre el planeamiento de la educación y el planeamiento económico. Sin embargo, por carecerse de los conocimientos necesarios y de una experiencia concreta, la resolución siguió siendo apenas algo más que una expre- sión de buenas intenciones.

La primera medida práctica fue adoptada por Colombia que, un mes más tarde, estableció una Oficina de Planeamiento de la Educación en el Ministerio de Educación. Esta Oficina comenzó a trabajar de inmediato en un primer plan quinquenal, del cual se publicó un proyecto en junio de 1957.2 Pero la Oficina de Planeamiento tropezó con dificultades debidas a la carencia de un ámbito social y económico que sirviera de referencia, puesto que la oficina de planeamiento económico se encontraba todavía en estado embrio- nario. Más adelante, la inestabilidad política y administrativa crónica no permitió la ejecución sistemática del planeamiento.

No obstante, esta primera experiencia concreta en América Latina

1. Unión Panamericana, Actas de 10 Segunda Reunión Interamericana de Minis- tros de Educación, Lima, Perú, Washington, D.C., 1957.

2. Véase Ricardo Diez Hochleitner, "Une expérience pilote en Colombie: la planification intégrale de l'éducation depuis 1956", Développernent et civilisations, Paris, irfed, n.O 5, enero de 1961, pp. 67-76 (Un proyecto experimental en Colombia: el planeamiento integral de la educación desde 1956).

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despertó gran interés entre los dirigentes de la educación dentro y fuera de la región. E n respuesta a una recomendación de la reunión de Lima, la Unión Panamericana decidió en 1957 organizar un Seminario Interamericano sobre Planeamiento Integral de la Educación.’ A fines del mismo año, en la Novena Reunión de la Conferencia General de la Unesco, celebrada en Nueva Delhi, se aprobó la iniciación de un Proyecto Principal para la Ampliación y Mejora de la Educación Primaria en América Latina. Este proyecto debía llevarse a cabo durante un período de diez años, mediante el planeamiento sistemático de la educación, con miras a lograr un enfoque más equilibrado de la ense- ñanza primaria.

El Seminario Interamericano sobre Planeamiento Integral de la Educa- ción se celebró en Washington, en junio de 1958, bajo los auspicios de la OEA y de la Unesco. E n él se hizo hincapié en la necesidad de integrar el planeamiento de la educación en el planeamiento económico y social y se recomendó la creación de oficinas técnicas para realizar esta tarea en estrecha cooperación con los órganos nacionales responsables del planeamiento econó- mico y social. Las recomendaciones del Seminario se referían en general a los principios, métodos y procedimientos técnicos de planeamiento de la educación, así como a los aspectos particulares de cada sector de la ense- ñanzaa y aprovechó mucho el proyecto experimental de Colombia. Las conclusiones a que se llegó en el Seminario son válidas todavía.

Como resultado de la amplia y rápida aceptación de la idea del planeamiento económico, la Unesco se vio prácticamente invadida de solicitudes de asistencia técnica en esta esfera. Desde 1959, se han proporcionado expertos en el planeamiento de la educación a la mayoría de los países de América Latina, en virtud del Programa de Asistencia Técnica de las Naciones Unidas. Además, se puso a disposición de los Estados Miembros de América Latina, con arreglo al Proyecto Principal de la Unesco mencionado anteriormente, un equipo regional de la Unesco, compuesto de tres expertos en estadísticas, financiación y administración de la educación y se asignaron, como contra- partida, personas que debían trabajar en estrecha relación con este equipo a fin de formar el personal nacional superior.

E n 1959 la OEA organizó en Bogotá (Colombia) en cooperación con la Unesco y el Gobierno de Colombia, el primer Curso Interamericano sobre Planeamiento Integral de la Ed~cación.~ Asistieron al Curso treinta y tres estudiantes de diecinueve países de América Latina, la mayoría de ellos altos funcionarios de los Ministerios de Educación. Desde entonces se han organizado en varios países cursos similares a nivel nacional. Igualmente los funcionarios de los Ministerios de Educación de América Latina han podido estudiar los problemas, los procedimientos técnicos y la experiencia de otros

1. Véase Vol. 1, capítulo 2.23 (9, “Metodología del planeamiento” del Informe del Proyecto para el Primer Plan Quinquenal, Ministerio de la Educación Nacional, Oficina de Planeamiento, Bogotá, 1957, 5 vol.; también, “Mecanismo del Planeamiento”, un Planeamiento Integral de la Educación, 1958, que se aparta de la metodología colom- biana, en Unesco/OEA, Documentos de Trabajo, Unión Panamericana, Washington, D.C., 1959, 5 vol.; también, “Elementos del Planeamiento de la Educación”, en Estudios y Documentos de Educación, n.O 45, Unesco, Paris, 1963.

2. Una información detallada sobre el Seminario y sus recomendaciones se publicó en un número especial de La Educación, n.o 11, julio-septiembre, 1958, Unión Panamericana, Washington, D.C.

3. Para detalles con respecto a este curso, véase “Curso de Bogotá sobre Planea- miento de la Educación”, La Educación, n.O 17, pp. 3-63, Unión Panamericana, Washing- ton, D.C.

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países, gracias a viajes de estudio fuera de la región, organizados con los auspicios de la Unesco.

E n vista de la creciente necesidad de expertos en planeamiento de la educación, y en respuesta a una recomendación urgente de la Comisión Especial de Educación de la OEA,’ la Unesco, en colaboración con la OIT y la AID, organizó un segundo Curso Regional de Capacitación en Planea- miento de la Educación, que se realizó en el Instituto Latino Americano de Planificación Económico y Social, de Santiago de Chile.a

A este curso de tres meses asistieron veintinueve funcionarios de quince países de América Latina. E n mayo de 1963, la Unesco y la Comisión Econó- mica para América Latina, que es el organismo que patrocina el Instituto de Santiago, acordaron establecer en el Instituto una sección permanente de planeamiento de la educación para preparar personal, realizar trabajos de investigación y proporcionar asesoramiento a los países de la región.

Otro hecho que debe mencionarse en relación con el planeamiento de la educación en América Latina es la Reunión Extraordinaria del Consejo Interamericano Económico y Social a nivel ministerial en Punta del Este (Uruguay), en agosto de 1961. En una de las resoluciones anexas a la Carta de Punta del Este (resolución A.l) se instaba a cada país a adoptar un plan integral de educación para lograr metas precisas en la próxima década, a fin de elevar el nivel cultural de los pueblos; en esa resolución se esbozaba un programa de siete puntos para el desarrollo de la educación.

Esta resolución fue uno de los principales temas de la Conferencia sobre Educación y Desarrollo Económico y Social en América Latina, que se celebró en marzo de 1962 en Santiago de Chile, bajo los auspicios de la Unesco, CEPAL, OEA, OIT y FAO. La Conferencia hizo una evaluación exploratoria de los primeros esfuerzos de planeamiento de la educación en Am6rica Latina, reiteró la necesidad de vincular el planeamiento de la educación con el planeamiento económico y social, puso de relieve que era importante realizar investigaciones sobre la mano de obra como base para establecer un orden de prioridades para el desarrollo de la educación, y sugirío objetivos cuantitativos regionales en cada nivel de la enseñanza durante los próximos diez años.’ Sobre la base de cálculos de costos brutos, la “Declaración de Santiago” instó a los países de América Latina a que, a partir de 1965, dedicaran a la educación, cada cinco años, un 1 por ciento adicional de su producto nacional bruto.

La Comisión Especial de Educación de la OEA concede también, en su Informe Final, una elevada prioridad al planeamiento de la educación.” E n virtud de sus Proyectos de Acción Inmediata, que fueron aprobados ulteriormente por la Conferencia de Santiago, pidió que se adoptaran medidas al respecto lo antes posible. E n esta forma se completa una reseña cronológica de la evolución del planeamiento de la educación en América Latina.

E n esta cronología se pueden distinguir cuatro etapas principales, en lo

1. Comisión Especial de Educación de la O E A : Proyectos de Acción Inmediata, Washington, D.C., febrero de 1962.

2. U n informe sobre el curso fue publicado por la Unesco con el título “Curso de Capacitación en Planeamiento de la Educación”, 1962. Informe del Director y de los Codirectores.

3. Informe sobre la Conferencia sobre la Educación y Desarrollo Económico y Social en América Latina, Santiago, marzo de 1962, Unesco, CEPAL, OEA, OIT y FAO.

4. “Perspectivas del desarrollo de la educación en América Latina”, OEA, Alianza para el Progreso. Informe Final de la Comisión Especial de la OEA, Washing- ton, D.C., 1963.

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que al planeamiento de la educación se refiere. La primera fue la Reunión de Punta del Este, que constituye un hecho crucial en la historia de América Latina. Después de muchos años de frustración y bajo la presión creciente de las fuerzas sociales, las repúblicas americanas acordaron atacar concertada- mente los problemas económicos y sociales y, al mismo tiempo, reconocieron que la educación es un requisito previo del desarrollo económico y social. Esto dio origen a la resolución A.l.

La segunda etapa se inició en la Conferencia de Santiago, que recogió esta resolución, estudió los objetivos definidos en ella y los formuló de manera más precisa, especialmente en relación con el desarrollo económico y social, y aprobó una serie de proyectos para acción inmediata preparados por la Comisión Especial de Educación de la OEA. La tercera etapa comenzó con el trabajo de la Comisión Especial, que abarcó el período comprendido entre enero de 1962 y enero de 1963 y significó un primer experimento en la tarea de establecer las bases para el planeamiento regional en América Latina. El resultado de este trabajo fue el Informe Final, que sirvió de orientación a cada uno de los países interesados para preparar un plan nacional de planeamiento de la educación.

La cuarta y Última etapa fue la aprobación de este Informe Final por la Tercera Reunión Internacional de Ministros de Educación, celebrada en Bogotá, en agosto de 1963. Guiándose por el Informe Final, los participantes sugirieron los niveles y objetivos que debían alcanzar los diversos países que participaran en el programa de la Alianza para el Progreso.

Conclusiones principales de la Comisión de Educación de la OEA Los tres objetivos de máxima prioridad que la Comisión Especial de la

OEA considera esenciales para el desarrollo de la educación en toda la región son los siguientes: 1. Formación de maestros y de personal administrativo; 2. Planeamiento de la educación con miras a desarrollar los recursos

humanos; 3. Eliminación del estrangulamiento que se produce en la etapa de transi-

ción entre la enseñanza primaria y la secundaria, y ampliación y mejora de la formación vocacional y de la enseñanza técnica. Se fijó el año 1975 como objetivo de los planes de educación de América

Latina, puesto que se pensó que muchos países necesitarían por lo menos dos años para efectuar reformas básicas antes de embarcarse en un programa completo de educación. También se pensó que, pese a superficiales parecidos, los veinte países de la región se encontraban en diversas etapas de desarrollo político, social y económico y que, con íines de planeamiento, era indispensable dividir a los países en varios grupos. Basándose en un estudio hecho por el Instituto de Estudios de Desarrollo Económico y Social, a petición de la Comisión Especial de Educación de la O E A , los 19 países (con excepción de Cuba) fueron divididos en los tres p p o s siguientes:

Grupo 1: Argentina, Chile, Uruguay, Venezuela. Grupo 11: Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, República Domini-

cana, Ecuador, El Salvador, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú.

Grupo 111: Guatemala, Haití, Honduras. La Comisión Especial, después de estudiar todos los factores que con-

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curren en el problema, se vio obligada a llegar a la conclusión de que los objetivos cuantitativos establecidos en la resolución de Punta del Este, así como los objetivos más detallados de la Conferencia de Santiago para la presente década, eran demasiado ambiciosos y quizás imposibles de alcanzar, especialmente en los niveles de la educación primaria y secundaria.

En lo que se refiere a la educación superior, la Comisión Especial reco- mendó un aumento del 20 por ciento en el número de graduados durante los dos próximos quinquenios, y sugirió que aproximadamente el 60 por ciento de los estudiantes deberían matricularse en las Facultades de Ciencias y Técnicas, 15 por ciento en Humanidades y Pedagogía y 25 por ciento en las otras facultades, con el propósito de romper el molde tradicional de la educa- ción que da excesiva importancia a las carreras profesionales y liberales.

Aunque no se establecieron objetivos específicos para la educación de adultos, la Comisión Especial señaló los fracasos, limitaciones y enormes costos de las campañas nacionales de alfabetización, ninguna de las cuales cumple lo que se propone hacer, y recomendó programas cuidadosamente elaborados de desarrollo de la comunidad, estrechamente ligados a proyectos concretos de desarrollo económico. Entre los objetivos cualitativos, la Comi- sión Especial pidió concretamente una mejor coordinación entre los diversos niveles y ramas de la educación, más flexibilidad en los planes de estudio, eli- minación de la discriminación contra la enseñanza rural, división de la ense- ñanza secundaria en dos ciclos de tres años cada uno, siendo el primero común a todos los alumnos, y el segundo de especialización, y, por último, ubicada dentro del sistema formal de educación, una formación profesional posprimaria de un máximo de cuatro años.

La Comisión Especial, después de examinar los cálculos fmancieros hechos por la Conferencia de Santiago, llegó a la conclusión, teniendo presente dos estudios especialmente preparados a petición suya, que la región en conjunto no alcanzaría el objetivo del 4 por ciento del producto nacional bruto asignado para la educación en 1965, y que era preferible basar los cálculos fmancieros en la hipótesis de un aumento anual del 10 por ciento, a precios constantes, de los presupuestos de educación. Tal aumento haría posible alcanzar los objetivos sugeridos por la Comisión Especial.

Teniendo en cuenta que, en términos de personal y de gastos, la edu- cación es uno de los mayores, sino el mayor, de los sectores de la mayoría de los países de América Latina, su estructura administrativa y la calidad de su personal deberían ser Óptimas. E n opinión de la Comisión Especial, ambas dejan mucho que desear y sería necesario efectuar una mejora radical en toda la estructura administrativa y en su personal antes de que ninguno de los países pueda emprender un planeamiento serio de la educación.

Conclusión

A pesar de que e1 planeamiento de la educación tiene una acogida general y que se hacen meritorios esfuerzos por llevarlo adelante, es muy poco lo que se ha realizado en materia de aplicación de los programas que con tanta persistencia se definen en las reuniones y conferencias de los dirigentes de América Latina. L a falta de personal preparado para manejar las oficinas de planeamiento, una administración defectuosa, temores y resistencias al cambio por parte de los intereses creados, la inestabilidad política, que entraña cambios de personal y de política general con cada cambio de gobierno, una falta de continuidad en dicha política y en su ejecución, han sido algunos

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de los obstáculos principales que han entorpecido un planeamiento eficaz de la educación en América Latina.

Sin embargo, a pesar de estos aspectos negativos, el panorama no es del todo desalentador. Está progresando el concepto de planeamiento de la educa- ción y se están haciendo esfuerzos prácticos por resolver los problemas principales con que se tropieza hasta la fecha. El planeamiento de la educación en América Latina parece encontrarse en una etapa que, según palabras de un famoso estadista, puede señalar el ha1 del principio en los esfuerzos por construir una estructura de la educación que responda a las necesidades de una economía moderna.

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ANEXO’

SIGNIFICADO Y ALCANCE DEL PLANEAMIENTO INTEGRAL DE LA EDUCACI~N

El Seminario Interamericano sobre planeamiento integral de la Educación, después del estudio de los documentos de trabajo que le fueron sometidos y teniendo en cuenta el resultado de sus deliberaciones sobre el Significado y Alcance del Planeamiento Integral de la Educación,

DECLARA:

Necesidad del Planeamiento La Carta de las Naciones Unidas, la Carta de la OEA y las Declaraciones Uni-

versal y Americana de los Derechos del Hombre proclaman el derecho a la educación y la igualdad de oportunidades educativas y piden que, por lo menos, la educación primaria sea universal, gratuita y obligatoria; las Constituciones de las naciones de América consagran estos principios básicos de la democracia y encomiendan al Estado la responsibilidad de velar por su cumplimiento.

A pesar de estos mandatos, la realidad educativa demuestra con evidencia que las aspiraciones de los pueblos americanos no han sido satisfechas, por lo cual se hace indispensable la utilización de métodos que garanticen su cumplimiento, tales como el planeamiento integral de la educación, que se justifica plenamente por los siguientes factores:

(a) La magnitud, variedad y complejidad de los problemas educativos de América, tanto cuantitativos (45 millones de analfabetos, 18 millones de niños sin escuela, 70 % de maestros sin título, insuficiencia de las escuelas de educación técnica, media y superior en los países latinoamericanos, falta de locales escolares, etc.) como cualitativos (inadaptación de las escuelas de diversos tipos a las necesidades educativas de los países y a sus diversas regiones, bajo nivel de formación del magisterio y deficiencias del sistema de supervisión en muchos países, necesidad de reforzar la educación cientí- fica, de fomentar la formación cívica, etc.);

(b) La necesidad de incorporar plenamente a la vida nacional a masas importantes de la población indfgena y rural, y a los inmigrantes;

(c) El crecimiento demográfico y el desarrollo social, éconómico y tecnológico, que exigen la extensión y el mejoramiento de la educación e imponen nuevas responsabilidades a los servicios encargados de impartirla;

(d) Las deficiencias en la administración de los servicios educativos, cuyo rendimiento suele ser sensiblemente inferior al que cabría esperar de los recursos que a ellos se destinan;

(e) La urgencia de organizar racional y adecuadamente la inversión de los recursos que se destinan a la educación y de obtener su aumento a fin de desarrollar servicios educativos suficientes, de tal modo que los ciudadanos de los países americanos tengan la certeza de que sus esfuerzos económicos serán debidamente utilizados;

(f) Los resultados generalmente insatisfactorios obtenidos hasta ahora en la solución de los problemas educativos con la aplicación de planes parciales;

(g) La necesidad de emplear más eficazmente la asistencia técnica y económica de los organismos internacionales y de las naciones que la proporcionan sobre la base de convenios.

1. Esta declaración acerca del “Significado y Alcance del Planeamiento Integral de la Educación” formó parte de las conclusiones y recomendaciones del primer seminario interamericano sobre planeamiento integral de la educación, llevado a cabo por la UNESCO en cooperación con la Organización de Estados Americanos en Washington del 16 a 28 de junio de 1958. Es reproducido para información. Este documento tam- bién se refiere a los asuntos siguientes: 1) Organización, métodos y técnicas del planeamiento integral de la educación; 2) Administración de la educación; 3) Finan- ciamiento de la educación; 4) Planeamiento cualitativo, cuantitativo y otras reformas generales de la educación.

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Concepto de Planeamiento Integral de la Educación El planeamiento integral de la educación es un proceso continuo y sistemático en

el cual se aplican y coordinan los métodos de la investigación social, los principios y las técnicas de la educación, de la administración, de la economía y de las finanzas, con la participación y el apoyo de la opinión pública, tanto en el campo de las actividades estatales como privadas, a fin de garantizar educación adecuada a la población, con metas y en etapas bien determinadas, facilitando a cada individuo la realización de sus potencialidades y su contribución más eficaz al desarrollo social, cultural y económico del país.

El planeamiento de la educación así concebido debe ser integral: (a) en la medida en que la educación es un aspecto fundamental inseparable de la vida de la sociedad y de sus actividades culturales y económicas; (b) por cuanto las diversas ramas, modalidades y niveles de la educación deben constituir un sistema bien articulado y armo- nioso susceptible de atender eficazmente la unidad del proceso educativo; y (c) por la necesidad de coordinar la acción administrativa y financiera que asegure la eficacia de los servicios educativos.

Es importante precisar hasta qué punto y en qué aspectos el planeamiento de la educación puede y debe ser integral:

1. La investigación previa, que es una de las condiciones fundamentales y perma- nentes de todo plan, debe abarcar, en lo possible y con la mayor intensidad, todos los aspectos pertinentes de la realidad social, educativa, cultural, demográfica y económica.

2. La investigación debe proporcionar los datos para fundamentar un plan de desarrollo de la educación en función de las necesidades sociales, que se base en la integralidad y conduzca a ella a corto o largo plazo.

3. La posibilidad de preparar en sus detalles un plan integral susceptible de aplicación inmediata, o bien de aplicación en etapas sucesivas o para aspectos parciales de acuerdo con los recursos humanos y hancieros disponibles, dependerá de las características de la situación en cada país.

Planeamiento Democrático El planeamiento integral de la educación debe ser democrático. El proceso del planeamiento democrático supone: (a) encomendar a los especia-

listas la responsabilidad técnica en el desarrollo del planeamiento, bajo la autoridad del Estado; y (b) garantizar la libre discusión y la consulta metódica de la opinión pública sobre todos aquellos aspectos del planeamiento que signifiquen definición de aspiraciones, prelación de objetivos, crítica de la medidas propuestas y sugestiones construc- tivas. Sólo de este modo se asegurarán la continuidad y eficacia del planeamiento y la solidaridad efectiva de los diversos sectores de la sociedad con los propósitos del plan que finalmente se adopte.

El planeamiento democrático debe estimular la iniciativa pública y privada, local y regional, a h de desarrollar en las comunidades locales y regionales su capacidad de asumir una responsabilidad y participación cada vez mayores en el desarrollo de los servicios educativos.

Finalidades del Planeamiento Integrar la solución de los problemas educativos con la de los problemas

sociales, culturales, políticos y económicos, de tal modo que se fortalezcan la unidad de la nación y la conciencia nacional en la importancia de los problemas de la educa- ción.

2. Extender y mejorar los servicios educativos asegurando la solución de los problemas cualitativos -lo cual requiere, entre otras cosas, una revisión de los objetivos vigentes- y de los problemas cuantitativos -lo cual supone la previsión de las necesidades próximas y futuras de la educación.

3. Utilizar al máximo los recursos humanos y financieros disponibles, mejorando el rendimiento y la eficacia de la administración de los servicios educativos.

4. Obtener mayores recursos para la educación. 5. Estimular la iniciativa y la participación de las entidades privadas, regionales

y locales, en la tarea de extender y mejorar la educación. 6. Utilizar adecuadamente las experiencias y la asistencia técnica y económica

de otras naciones y de los organismos internacionales.

Requisitos del Planeamiento Es condición primordial del proceso de planeamiento integral de la educación

que, en ningún caso, intereses personales o de grupos puedan desviarlo de sus fines

1.

56

esenciales, que son: contribuir a la dignificación del hombre y al desarrollo cultural, social y económico del país.

Los requisitos fundamentales del planeamiento son: Aplicación del método científico en la investigación de la realidad educativa, cul-

tural, social y económica del país. Apreciación objetiva de las necesidades y de la prelación para satisfacerlas a

corto, mediano y largo plazo. Apreciación realista de las posibilidades de recursos humanos y financieros, a ñn

de asegurar la eficacia de las soluciones propuestas. Previsión de los factores más significativos que intervienen en el desarrollo del

planeamiento. Continuidad que asegure la acción sistemática para alcanzar los h e s propuestos, Coordinación de los servicios de la educación, y de éstos con los demás servicios

del Estado, en todos los niveles de la administración pública. Evaluación periódica de los planes y adaptación constante de éstos a las nuevas

necesidades y circunstancias. Flexibilidad que permita la adaptación del plan a situaciones imprevistas o impre-

visibles. Trabajo en equipo que garantice una suma de esfuerzos eficaces y coordinados. Formulación y presentación del plan como iniciativa y esfuerzo nacionales, no

de determinadas personas, grupos o sectores.

Alcance del Planeamiento Es posible prever, sobre la base de los efectos del planeamiento integral en otros

campos de actividad, que el planeamiento integral de la educación tendrá, por lo menos, las siguientes consecuencias:

1. Enriquecer la formación general de la población, vinculando la educación que se imparte a todos los aspectos vitales de la sociedad.

2. Favorecer el desarrollo de una más auténtica convivencia democrática, sobre la base de una población cada vez más educada para participar activamente en la vida nacional.

3. Aumentar el rendimiento de los recursos humanos y financieros destinados a la educación y facilitar la obtención de mayores recursos para el mismo fin.

4. Extender y mejorar la eficiencia de los servicios educativos gracias tanto a su aumento cuantitativo como a la revisión de sus objetivos, a la supervisión adecuada de la aplicación de programas y métodos más eficaces, y a una mejor articulación de los diversos niveles y modalidades del sistema educativo.

5. Destacar la importancia del hombre como factor fundamental del desarrollo económico, y aumentar su capacidad como productor y consumidor.

6. Mejorar y diversificar la formación especializada, vocacional o técnica, en los varios niveles y campos que requiere el proceso del desarrollo industrial y económico.

7. Estimular un planeamiento social y económico que tenga en cuenta las necesidades de la educación y las posibilidades que ésta ofrece para el desarrollo económico y la elevación del nivel de vida en todos sus aspectos.

8. Contribuir a una mejor integración de los diversos aspectos culturales, polí- ticos, sociales y económicos, a fin de aminorar las tensiones que trae consigo el proceso de cambio cultural, social y tecnológico.

9. Favorecer la eficacia de los servicios que ofrecen los organismos internacionales, empleándolos de acuerdo con las prioridades del plan respectivo.

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Algunos aspectos del planeamiento de la educación en América Latina Máximo Halty Carrere Miembro del Instituto de Estudios de Desarrollo Econdmico y Social, París

La mayor parte de los países de América Latina ha establecido servicios de planeamiento de la educación y este planeamiento a nivel gubernamental cuenta sin duda con un apoyo total. En realidad, hay un abismo entre las palabras y los hechos, entre las declaraciones hechas en las reuniones internacionales y las realizaciones concretas. Los dirigentes políticos patrocinan el planeamiento de la educación por razones de prestigio político y de popu- laridad y no porque estén convencidos de su necesidad. Las decisiones oficiales se adoptan más por razones de transacción política que por necesidades reales, y muchas de estas decisiones no tienen influencia alguna en la opinión pública y no cuentan con el apoyo de los círculos más directamente interesados. Una de las principales dificultades que debe vencer el planeamiento de la educación en América Latina es la resistencia que encuentra en el propio sistema de educación.

En los Últimos años se han hecho progresos innegables en lo que se refiere a los aspectos puramente formales del planeamiento de la educación. Según los informes nacionales presentados a la Tercera Conferencia Inter- americana de Ministros de Educación, celebrada en Bogotá en agosto de 1963, la situación en América Latina era la que aparece en el Cuadro 1.

Es evidente que todos los países han establecido oficinas de planeamiento general de la educación, o han asignado esta función a organizaciones ya existentes, tales como los comités técnicos de educación, o los Órganos de planeamiento general. Pero en ningún caso este proceso ha sido acompañado de una nueva estructura administrativa de la educación’, ni ha sido siempre adecuado el aspecto cualitativo del progreso realizado. Si además se toma en cuenta la debilidad interna de algunas oficinas de planeamiento, debido a la falta de fondos, a la escasez de personal y a una inadecuada dirección, es posible llegar a la conclusión de que el planeamiento de la educación en América Latina no está a la altura de los ambiciosos objetivos de los propios planes.

En realidad, de un examen de los documentos oficiales, estudios e informes disponibles se desprende que en ninguna parte de América Latina se ha elaborado un plan general de educación integrado en el planeamiento general del desarrollo. La mayor parte de los países ha efectuado algunas

1. Véase “Situación del Planeamiento General de la Educación en América Latina”, por R. Fernández Heres, preparada para la Comisión Especial de la OEA, p. 134.

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CUADRO 1

FECHA DE ESTA- pAfsEs BLBcIMIE- DE EXISTE COORDI- PAfSBS EN LOS QUE

PAfSES CON SERVICIOS GENERALES DE LOS SERVIClOS DE , “ p ~ ~ ~ E ~ u - HAN lNICIADo ESTUDIOS SOBRE PLANEAMIBNTO PLANEAMENTO

DE LA EDUCACI6N DE LA EDUCACcdN C A ~ ~ $ ~ ~ ~ ~ N DE OBRA

PAf3

Argentina . . . . X 1961 X X Bolivia . . . . . X 1963 X Brasil . . . . . . X 1962 X X Colombia . . . . X 1956 X X Costa Rica . . . . a C.T. X X Cuba . . . . . . X 1960 X ND Chile . . . . . . X 1962 X X Rep. Dominicana . X 1962-1963 Ecuador . . . . . X 1959-1960 X X El Salvador . . . X 1962 X X Guatemala . . . . X 1963 X X Haití . . . . . . . X Honduras . . . . X C.T. 1958 X X México X 1961 Nicaragua . . . . X C.T. 1959 Panamá . . . . . X 1961 X X Paraguay . . . . . X 1959 X Ped . . . . . . . X 1958-1960 X X Uruguay . . . . . X * Venezuela . . . . X 1959 X X

c

- - -

d - - X X

- . . . . . c

- - - -

a Aprobación legislativa pendiente. b Se han iniciado la coordinación y el planeamiento. e Los cdlculos se basan en las exigencias de un plan bienal. d Se recomienda el establecimiento de un servicio de enlace y coordinación con la oficina nacional

de planeamiento del desarrollo. e El informe señala que es insuficiente. C.T. El planeamiento de la educación es llevado a cabo por comités técnicos. ND No se dispone de datos.

investigaciones preliminares, y algunos de ellos -por ejemplo, Venezuela, Brasil, Perú y Ecuador- han desarrollado simultáneamente sus esfuerzos de planeamiento, y en algunos casos han realizado ciertos estudios preliminares sobre mano de obra. Todos los países comenzaron con planes parciales (etapa A), pero varios de ellos han hecho notables progresos en los planes generales (etapa B). Brasil, Colombia, Cuba, Chile, Ecuador y Venezuela se encuentran en esta última categoría. Todos los países han hecho esfuerzos por lograr cierto grado de coordinación entre el planeamiento de la educación y el planeamiento del desarrollo económico (etapa C). Algunos - Bolivia, Brasil, Colombia, Cuba, Chile y Venezuela- han avanzado algo más al incluir planes de educación, parciales o generales, en el planeamiento general (etapa D). Pero no hay ningún caso en que el plan de educación haya sido integrado en un plan general de desarrollo en los niveles financieros y de mano de obra (etapa E). Aun en países donde el planeamiento de la educación se considera parte del planeamiento general (Bolivia, Brasil, Colombia), no existe una verdadera integración de los dos planes porque los propósitos del desarrollo de la educación no se deñnen en términos de las necesidades de u11 plan de desarrollo económico en materia de mano de obra. En realidad, hasta ahora no hay en toda América Latina un plan de desarrollo económico en el que estas necesidades se fijen en términos de rendimiento de la educación. Exceptuando México y Venezuela, y excluyendo a Cuba sobre la cual no

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se cuenta con suficiente información, en ningún país se ha llevado a la práctica en forma adecuada y continua un pían de educación de relativa importancia.

También debe observarse que, debido a factores políticos, la información oficial sobre la ejecución de los planes está a menudo teñida de consideraciones de orgullo nacional o de conveniencias políticas que hacen difícil juzgar los progresos realmente alcanzados. No se cuenta con informes sobre el progreso de los trabajos. Es evidente que la evaluación no ha entrado toda- vía a formar parte del proceso de planeamiento en América Latina.

Discrepancia entre objetivos y medios

iCuáles son, entonces, las razones que explican esta discrepancia entre los ambiciosos objetivos de los planes y los pobres medios utilizados para llevarlos a la práctica?

Indudablemente, uno de los principales obstáculos con que tropieza el planeamiento es político: la ausencia de estabilidad y continuidad políticas. Los frecuentes cambios de gobierno entrañan no sólo cambios en la política general, sino también en el personal administrativo. Esta es la razón por la que los planes nunca pasan de la etapa preparatoria y jamás son aprobados oficialmente. También produce cierta confusión el hecho de que, a menudo, el Ministerio de Educación publica los planes sin base legal alguna, y éstos constituyen sólo estudios o recomendaciones y no declaraciones de política gubernamental. A veces, el plan es aprobado por el Ministerio de Educación pero no por el Gobierno. En todo caso, cuando llega el momento de ejecutarlo, los obstáculos prácticos se hacen casi insuperables puesto que es mucho más fácil dar un apoyo político superficial a la elaboración de un plan que un verdadero apoyo político a su aplicación.

Otros obstáculos tienen carácter cunceptua2. No existe una política clara sobre el planeamiento y la mayor parte de los planes educativos de América Latina no definen con suíiciente claridad los objetivos de mayor prioridad. Es más, los planes se elaboran teniendo como objetivo simplemente una expansión cuantitativa de la educación, sin tener en cuenta su calidad, o en cambio, los proyectos son meramente cualitativos sin poner mucha atención en los aspectos cuantitativos. En realidad, frecuentemente los Gobiernos seleccionan como objetivos de máxima prioridad todo lo que es deseable pero no siempre realizable con los limitados recursos de que se dispone. Sin embargo, debe señalarse que el factor económico no es un obstáculo real, puesto que los gastos en educación están aumentando rápidamente en todos los países de América Latina, pero los nuevos recursos no son utilizados de conformidad con un planeamiento de prioridades. D e esto debe responsabilizarse directa y francamente a la estructura administrativa. Las deficiencias administrativas constituyen uno de los obstáculos principales al éxito de un planeamiento de la educación.

E n primer lugar, hay poco contacto entre los Órganos encargados del planeamiento de la educación y las autoridades políticas que toman las decisiones y determinan la política general. Por esta razón, en los planes no siempre se tiene en cuenta las realidades políticas, y reciben escaso apoya

E n segundo lugar, hay poca coordinación entre los Ministerios de Edu- cación y los órganos responsables del planeamiento central. Los órganos de planeamiento de la educación están integrados en la estructura administrativa del Ministerio de Educación, o forman parte del órgano central de planeamiento. Pero en algunos casos existe duplicación de estos órganos lo que, por

político.

60

supuesto, crea una indeseable división de responsabilidades. Cualquiera que sea la solución que se adopte, debería existir una estrecha coordinación entre las autoridades educativas y los órganos centrales de planeamiento.

En tercer lugar, se han hecho muy pocos esfuerzos para proporcionar al Órgano central de planeamiento informaciones esenciales, tales como estadísti- cas escolares y datos sobre mano de obra. E n algunos países de América Latina estas funciones las asumen los propios servicios de planeamiento de la educación, pero la compilación de informaciones sobre mano de obra, por ejemplo, no es de la competencia de estos servicios y puede ser realizada más eficazmente por otros organismos, puesto que constituye un campo de investigación más bien especializado. E n algunos países ha sido llevada a cabo por grupos especializados dentro del Órgano de planeamiento (Cordiplán en Venezuela, Corfo en Chile, Conive en Argentina, Centro de Desarrollo de la Junta de Planeación en Ecuador), en otros por una división administrativa en un ministerio técnico (el Servicio Nacional de Mano de Obra y Empleo del Ministerio de Trabajo del Perú), y en otros más por organismos autó- nomos tales como universidades o centros de investigación.

Pero no es suficiente contar con los datos: también es necesario tomarlos en cuenta al preparar tanto el plan general como el de educación. Y a hemos señalado que éste no ha sido el caso. En la parte dedicada a la mano de obra, los planes nacionales de desarrollo presentados al Grupo de Expertos de la Alianza para el Progreso no incluían análisis del empleo. Y hasta la fecha ningún plan se ha basado en las previsiones de las necesidades de mano de obra y de su expresión en términos del rendimiento de la educación.

Por Último, no hay coordinación entre los órganos responsables del planeamiento de la educación y los encargados de la ejecución del plan. Hay otras dificultades más, en especial las que plantea la coordinación de la educa- ción pública y privada y la autonomía de las universidades, que en general permanecen fuera de la esfera del planeamiento.

Conclusión

Es evidente, pues, que las realizaciones de los países de América Latina en la esfera del planeamiento de la educación no han sido extraordinarias. Sin embargo, si se considera que sólo han transcurrido seis años desde que se iniciaron los esfuerzos, es posible añrmar que ha habido progresos innegables. Y la tendencia hacia un planeamiento de la educación más eficaz cobra un ritmo cada vez mayor.

También debe recordarse que la mera existencia de un plan crea condiciones que favorecen nuevos progresos en este campo. La simple preparación de un plan entraña cierto grado de cooperación entre los servicios de planeamiento, ministerios, funcionarios administrativos, asociaciones profesionales y organismos privados. Una vez establecida, esa coordinación tenderá a hacerse más estrecha y a favorecer la preparación de planes más realistas. Lo que es aun más importante, la existencia de planes ha estado creando una conciencia de la necesidad de que haya un planeamiento, conciencia que probablemente dará frutos a su debido tiempo.

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Condiciones para un planeamiento eficaz de la enseñanza Roger Grégoire Consejero de Estado, Francia

La preparación y realización de un plan educativo plantea una serie de problemas institucionales y administrativos, es decir, problemas de estructura y de procedimiento que es necesario resolver. Por supuesto, la solución variará de un país a otro, dependiendo del medio nacional, especialmente del régimen constitucional, las costumbres políticas, la organización administrativa, las condiciones económicas y sociales y la opinión pública. Sin embargo, hay algunos principios rectores cuya validez se puede considerar como general y este trabajo se referirá a estos principios. Con el ñn de tener en cuenta en todo lo posible la situación en América Latina, los argumentos que se expo- nen a continuación se basan en gran parte en la información proporcionada gentilmente por el señor J. Roberto Moreira, Jefe de la Oficina Regional de Educación de la Unesco en Santiago de Chile.

A veces se ha sostenido que algunos países han usado el planeamiento como una coartada, y que los gobiernos han concedido tanta importancia a la preparación de un plan a largo plazo sólo para disfrazar el hecho de que no estaban en condiciones de actuar; si bien ésta es una tesis demasiado pesimista, el hecho es que en casi todas partes hay una gran falta de continuidad entre las diversas etapas del proceso de planeamiento. En algunos países se han preparado o se preparan planes de desarrollo de la enseñanza sin haberse definido adecuadamente sus objetivos; en otros, en cambio, el plan ha pasado a la etapa de ejecución antes de haber sido discutido por las autoridades correspondientes. E n general, la ejecución parece haber presentado a menudo dificultades que en algunas ocasiones resultan insuperables. Ahora bien, las razones que hacen imposible la ejecución de un plan o, por lo menos, muy difícil, son generalmente de dos clases: o bien el plan no es aplicable, o no se dispone del mecanismo necesario para su aplicación. Así, pues, examinemos primero las condiciones indispensables que un plan de desarrollo de la enseñanza debe satisfacer para ser considerado aplicable, y en segundo lugar, el mecanismo necesario para su aplicación práctica. Desde el punto de vista operativo, un plan de desarrollo de la educación debe ser considerado, primero como el resultado de una serie de opciones sucesivas, segundo como una tarea colectiva y tercero como un medio de acción.

62

El pian como consecuencia de opciones sucesivas E n todos los países, pero especialmente en los países en vía de desarrollo,

las necesidades son de tal magnitud que la tarea parece ilimitada. El primer objetivo del planeamiento debe ser, por lo tanto, efectuar una selección, par- tiendo para ello de un análisis preciso de lo que es posible y de lo que es deseable. E n un país avanzado como el Canadá. en el que el problema de la financiación es secundario, puede ser deseable -y posible- dar a todos los niños y adolescentes la oportunidad de obtener toda la enseñanza que puedan aprovechar. Es sobre esta base que se realiza el planeamiento de la enseñanza en el Canadá. E n muchas otras partes, en cambio, lo que es deseable solo puede ser realizado en parte.

Por consiguiente, el primer paso es determinar los límites de lo posible, es decir, la proporción del ingreso nacional que puede dedicarse a la ense- ñanza, pero teniendo en cuenta las necesidades de otros sectores no menos vitales.

Una vez que se ha adoptado una decisión sobre la proporción del producto nacional bruto que puede dedicarse a la enseñanza, es necesario establecer un orden de prioridades entre las actividades de educación que son deseables. Esta segunda opción exige ciertas normas. Por ejemplo, si se estima que la generalización de una educación mínima es el requisito indispensable de todo progreso, se dará prioridad a la enseñanza primaria obligatoria para todos los niños, aunque para ello haya que sacrificar la calidad de la enseñanza. Por otra parte, si se considera fundamental la demanda de mano de obra calificada, se dará prioridad a los niveles y tipos de enseñanza más adecuados para satisfacer esta demanda. Estas son opciones básicas y las otras están subordinadas a ellas. Por ejemplo, si se decide desarrollar una rama determinada de la enseñanza, se planteará el problema de si debe comenzarse con la escolarización de los alumnos, aun si esto significa apelar a la ayuda exterior para obtener personal docente, o si conviene empezar con la forma- ción de maestros.

El proceso de planeamiento se basa en una serie sucesiva de opciones entre cierto número de posibilidades, cuya lista completa ha de establecerse desde el comienzo en orden lógico. Cada opción deberá ser examinada en el momento oportuno, para evitar las contradicciones que serían fatales para todo el proceso de planeamiento.

Sin embargo, es evidente que algunas opciones sólo se pueden hacer en función de las realidades políticas, es decir, de las reacciones a menudo irracionales de la opinión pública y las rivalidades de las fuerzas que luchan por el poder político. Esto se aplica también al lugar que se conceda a la enseñanza privada o religiosa, o a escoger entre una escolarización en masa o una ense- ñanza para una “élite”. No corresponde a los encargados del planeamiento poner en tela de juicio tales opciones, pero deben estar informados sobre ellas antes de iniciar su trabajo, a ñn de no desperdiciar sus esfuerzos en proyectos que serán rechazados por las autoridades políticas.

La preparación de un plan de enseñanza debe basarse en directivas precisas que emanen de las autoridades políticas. Sin embargo, para que una opción sea válida debe basarse también en un conocimiento detallado de las necesidades y de los recursos, y en la mayor parte de los países este conocimiento es insuficiente. Por lo tanto, el planeamiento presupone estudios preliminares de toda clase.

D e esto se desprende que no tendrá ningún provecho preparar un plan a menos que se cuente con los resultados de los estudios preliminares nece-

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sarios. Estos estudios, por cierto, deben realizarse al mismo tiempo que el proceso de planeamiento, ya que sus resultados pueden conducir a una modi- ficación general gradual del propio plan. Desgraciadamente, aun las opciones mejor fundamentadas no pueden decidirse siempre por un mero razonamiento lógico; hay tantas opiniones opuestas y tantos intereses contradictorios que, a la postre, será la autoridad central la llamada a armonizarlos. La prepara- ción de un plan educativo no es, pues, un proceso científico sino un proceso administrativo; sólo puede ser llevado a cabo si existe un mecanismo adecuado de arbitrar.

El plan como una tarea colectiva U n plan de educación es, y sólo puede ser, una tarea colectiva. El plan

entraña la cooperación de expertos e investigadores de disciplinas muy diversas, y de las personas responsables de la adopción de los principios generales de la política y de las decisiones al respecto, se trate de individuos, de funcionarios públicos, o de miembros del gobierno y del parlamento. Un plan de desarrollo que no sea resultado de tal cooperación no puede ser considerado como viable, aunque se base en los mejores datos. E n todo proceso administrativo las reacciones psicológicas desempeñan un papel esencial, y el fracaso del planeamiento se explica en muchos casos por la falta de relación entre los encargados del mismo y las instituciones o intereses públicos o privados, cuyo futuro será determinado por el plan. El planeamiento de la educación no debe llevarse a cabo sin relación con las organizaciones, servicios e intereses a quienes preocupan sus resultados, sino, por el contrario, en estrecha cooperación con los mismos.

El plan como un medio de acción

Parecería que en América Latina los planes de enseñanza, frecuentemente, no son sino una opinión o un informe presentado al Ministro de Educación. En realidad el carácter formal del plan es de importancia secundaria. En todos los países hay leyes que no se aplican jamás. En cambio, a veces, nuevas declaraciones de intención pueden constituir un compromiso para los gobiernos y los políticos. L o importante es, por una parte, el espíritu con que se ha preparado el plan y, por otra, el nivel jerárquico en que se le haya aprobado.

Un plan de enseñanza debe ser capaz de aplicación práctica. Esta añr- mación puede parecer superflua, hasta que se recuerda que algunos países incluyen lo que es deseable y descuidan lo que es posible. E n general, se trata de planes en los que no se ha llamado a colaborar a todos los servicios y organismos interesados.

Aun si se presenta el plan con carácter de informe debe ser aprobado por una autoridad suficientemente elevada como para convertirse en un instrumento de acción. D e lo contrario, seguirá siendo un estudio que puede servir, quizás, de inspiración al gobierno, pero sin ningún valor práctico. D e ordinario la falta de aprobación significa que no se ha realizado el arbitraje ha1 o, incluso, que no se han adoptado algunas de las opciones iniciales. En este último caso, es evidente que el plan no se ha basado en normas dadas por el gobierno, y no tiene ninguna posibilidad de ser aplicado.

U n plan de enseñanza no debe limitarse a dar una lista de objetivos, sino proponerse realizaciones concretas, cuyo principio debe ser aprobado por la autoridad política. Si se aceptan estas conclusiones, resultará más fácil

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decidir en quién debe recaer la responsabilidad de la política de planeamiento, quién debe responsabilizarse por el planeamiento propiamente dicho, cuáles deben ser las diferentes etapas del planeamiento y qué período debe abarcar el plan.

La responsabilidad del planeamiento Es muy deseable que la responsabilidad del planeamiento la asuma no sólo

una autoridad gubernemental, sino el gobierno en su integridad. Esto es indispensable si el plan de enseñanza forma parte de un plan económico y social, puesto que, en este caso, las necesidades de la enseñanza deberán ser con- frontadas con las de otros sectores de la vida nacional. Pero aun en el caso en que el planeamiento sea más o menos independiente del planeamiento eco- nómico y social, el Ministerio de Educación no debe asumir exclusivamente toda la responsabilidad, aunque sólo sea por el hecho de que el plan no puede ser llevado a la práctica sin la aprobación de los ministros encargados de la economía, el presupuesto, las obras públicas, etc. Esta aprobación deberá obtenerse por adelantado y no tratar de conseguirla cuando los proyectos estén siendo ejecutados.

Sin embargo, no cabe la menor duda de que el Ministro de Educación tiene en efecto una responsabilidad especial en la preparación y ejecución de un plan de enseñanza. Este es el caso aun en los países federales, en los que la responsabilidad en materia de educación se distribuye, en diversas formas, entre las autoridades centrales y las estatales. Cabe observar, no obstante, que mientras cada vez se confía más a las autoridades federales la fiscalización de la economía, la educación sigue generalmente en manos de las autoridades estatales o provinciales, lo que a menudo hace difícil realizar el planeamiento de la educación dentro del ámbito del desarrollo económico. En los países en que las instituciones privadas ejercen gran parte de la enseñanza, resulta indispensable asociar formalmente estas instituciones a las actividades del planeamiento.

Por consiguiente, todo el gobierno debe asumir la responsabilidad por el planeamiento de la educación, aun cuando el Ministro de Educación siga teniendo especial responsabilidad en la materia. Llegado el caso, deben buscarse fórmulas para asociar a los representantes de las instituciones de ense- ñanza privada a las responsabilidades del planeamiento.

E n cuanto a los propios servicios de planeamiento, deben formar parte de la administración y no estar fuera de ella. Los estudios previos pueden confiarse a los institutos de investigación o a consultores, pero las opciones que entraña el propio planeamiento sólo pueden realizarlas órganos que trabajan bajo la vigilancia de las autoridades políticas responsables, aunque esos órganos deben contar con la colaboración de todos los servicios e instituciones interesadas en el planeamiento. También deben estar vinculados en todo lo posible con las personas encargadas de la ejecución del plan; en Mgún tipo de planeamiento es posible separar completamente la concepción del plan de su ejecución.

Hay dos formas de llevar a la práctica estos principios. Por ejemplo, en el Ministerio de Educación puede haber una oficina de planeamiento que cen- tralice todas las propuestas presentadas por las diversas divisiones verticales del Ministerio, es decir, por los diversos niveles y ramas de educación; o, en cambio, el propio gobierno puede contar con un servicio interministerial de planeamiento que dependa directamente del jefe del gobierno y esté encargado de reunir las opiniones de todos los ministros y desempeñar el papel de árbitro

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entre ellos. El segundo método es el de las comisiones de planeamiento, que pueden ser ministeriales o interministeriales. También pueden combinarse ambos métodos.

La selección de uno u otro de estos dos métodos depende en gran parte de las costumbres políticas o administrativas. El sistema de las comisiones de planeamiento se adapta particularmente a aquellas situaciones en las que las autoridades federales y las autoridades estatales tienen que estar asociadas al trabajo de planeamiento, o cuando es indispensable confrontar las necesidades de la enseñanza pública o privada, o cuando el gobierno desea desem- peñar el papel de árbitro ñnal, sin estar demasiado ligado al plan. Estas consideraciones llevan a la conclusión de que la preparación de un plan de enseñanza debe confiarse, no a especialistas en planeamiento, sino a los organismos responsables de la ejecución; estos organismos pueden formar parte de los servicios administrativos o de las comisiones de planeamiento, de conformidad con las prácticas del país interesado.

Las etapas del planeamiento Desde el punto de vista operativo, las etapas del planeamiento pueden

ser enumeradas como sigue: 1. Estudios previos por especialistas en estadística, en previsiones eco-

nómicas y por investigadores de cuestiones sociales, de preferencia en el ámbito de trabajo de las instituciones de investigaciones especializadas. E n los casos en los que no existan estas instituciones, es preferible establecer los servicios necesarios en un nivel interministerial. La primera decisión importante que debe adoptarse es calcular el momento en que el conocimiento disponible es suficiente para preparar un plan preliminar. También es importante evitar el perfeccionismo en esta materia, puesto que las investigaciones, por propia deíinición, no se terminan jamás.

2. Una decisión sobre las selecciones políticas previas y las directivas dadas por las autoridades políticas a los órganos encargados de preparar el

3. Formulación de las necesidades en materia de enseñanza y cálculo de los medios económicos de que se dispondrá para hacer frente a las mismas.

4. Elaboración de una lista de las opciones que han de decidirse. 5. Decisiones sobre las opciones con miras a preparar el plan. 6. Presentación de ese proyecto a la autoridad política responsable. 7. Arbitraje ñnal y aprobación del plan por la autoridad política. La conclusión que emana de esta enumeración puede ser expresada en la

forma siguiente: el planeamiento de la educación constituye un proceso permanente que es el resultado de planes sucesivos, cada uno de los cuales debe ser preparado en función de los resultados del plan anterior y de la evo- lución de las necesidades y posibilidades. El período abarcado por cada plan debe ser suficientemente corto como para facilitar la revisión periódica de sus objetivos, y suficientemente largo como para permitir una ejecución apropiada. La duración razonable parece ser de cuatro a siete años.

Mecanismo para la ejecución del pian

El hecho de que un plan sea aplicable no significa que será aplicado. La experiencia prueba, por el contrario, que planes muy realistas no son aplicados en forma alguna. En general la razón es la carencia de un mecanismo institucional y de métodos adaptados a las necesidades.

plan.

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Uno de los factores de gran importancia para la ejecución de un plan es la presión que ejerce la opinión pública. Por esta razón, el plan debe ser ampliamente difundido y comentado por la prensa y la radio, puesto que, en Última instancia, la presión ejercida por una opinión pública alerta es la que empujará a las autoridades competentes a la acción. Además, el conocimiento de lo que es posible, y la razón por la que lo es, es el único factor que puede disipar las ilusiones y rechazar las reivindicaciones injustificadas. Un plan de enseñanza tendrá más posibilidades de ser ejecutado en la medida en que la opinión pública lo conozca y comprenda su alcance. E n lo que respecta a la transición de la preparación a la ejecución del plan, entraña, en el nivel administrativo, una clara división de responsabilidades por una parte y un calendario preciso, por la otra.

La división de responsabilidades Las operaciones que entraña la ejecución de un plan de educación com-

prenden, entre otras, la ubicación y construcción de establecimientos de ense- ñanza, la selección de programas y métodos, la formación de maestros, la orientación de los alumnos. ¿Quién debe hacerse cargo de estas operaciones? A priori, parece haber una cuádruple división de responsabilidades.

La primera es entre las instituciones públicas y privadas, que es determinada por las tradiciones políticas del país. Pero el planeamiento puede exigir la modificación de estas tradiciones. Por ejemplo, en un país en el que las universidades son tradicionalmente instituciones privadas, es posible que la creación de una nueva universidad sólo pueda realizarse por la iniciativa y con la ayuda de los poderes públicos.

Le sigue la distribución de responsabilidades entre las autoridades centrales y locales, que se suscita aun en estados centralizados, puesto que la construcción de escuelas y aun la contratación de maestros son, a menudo, tareas que corresponden a las autoridades locales. Una vez más, la aplicación del plan puede exigir cambios en las estructuras tradicionales, aunque sólo sea porque los gastos que acarrea este plan pueden superar los medios econó- micos de las autoridades locales.

La tercera división de responsabilidades es la que se efectúa entre los diferentes ministerios interesados. Como se ha señalado ya, el Ministerio de Educación no puede actuar independientemente de otros ministerios directamente interesados en los problemas de la educación, tales como el Ministerio de Hacienda, el de Industria, el de Trabajo y el de Obras Públicas. E n todo lo posible, el Ministro de Educación debe encargar a sus colegas aquellas operaciones que no tienen un carácter puramente pedagógico, porque un Ministerio de Educación demasiado recargado se hace pronto ingobernable. Si existe, por ejemplo, una división de construcciones que dependa del Minis- terio de Obras Públicas, es preferible conñar el programa de construcciones de escuelas a este servicio y no a una división del Ministerio de Educación, especialmente creada con este propósito.

Estas consideraciones favorecen la creación de una comisión interministe- nal para la ejecución del plan -muy distinta de la comisión de planeamiento interministerial indicada anteriormente- que normalmente será presidida por el Ministro de Educación. También exigen acuerdos entre el Ministro de Educación y los otros ministerios encargados de la ejecución de ciertas partes del plan. Estos acuerdos deberán ser adoptados por todo el gobierno, y cada ministro será responsable de las operaciones que se le encarguen.

La Última división de responsabilidades es la que se produce dentro de

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los propios ministerios, entre los servicios centrales y los servicios locales. Si bien el planeamiento exige la centralización, la ejecución del plan requiere la descentralización. A su vez, esto demanda un buen sistema de comunicaciones además del control central del Ministro sobre las oficinas locales. E n Última instancia, la ejecución de un plan abarca toda la maquinaria administrativa de un país y puede exigir cambios importantes en los métodos administrativos.

En esta forma, la responsabilidad de la ejecución del plan de educación debe distribuirse claramente entre la administración pública y las instituciones privadas y, dentro de la propia administración pública, entre los ministerios más capacitados para llevar a la práctica las diversas tareas señaladas en el plan. La coordinación de estas operaciones exige un organismo interministerial distinto del encargado del planeamiento. La ejecución debe ser descentralizada al máximo, lo que a su vez puede entrañar una reforma estructural del mecanismo de los métodos administrativos.

El calendario de las operaciones Le ejecución del plan debe dividirse en períodos, en cada uno de los

cuales deberá realizarse cierto número de tareas. Una de las funciones principales de la comisión interministerial para la ejecución del plan es establecer el calendario de operaciones y deñnir las cooperaciones que han de realizarse en cada período. Hay dos fórmulas posibles. La primera es la de los períodos presupuestarios, es decir, cada período operativo coincide con el período presupuestario, que generalmente es de un año, pero que puede abarcar varios años. La segunda es la fórmula de los proyectos, que consiste en realizar cierto número de operaciones en un período determinado que no corresponde necesariamente con el período presupuestario, y durante el cual el proyecto cuenta con medios financieros propios.

El escoger una u otra de estas fórmulas depende en gran parte de la legislación presupuestaria y del sistema de contabilidad pública. Sin embargo, también en este caso la ejecución de un plan puede exigir una revisión de los procedimiento existentes, para que estos queden subordinados a los objetivos del planeamiento y no a la inversa. No cabe duda que la fórmula de los perío- dos presupuestarios, sacrosanta en muchos países, a menudo tiene como resultado hacer tan insegura la ejecución regular de los programas de inversiones que por lo menos debería hacérsela más flexible. La fórmula de los proyectos es especialmente adecuada cuando una operación es íinanciada, total o parcialmente, con recursos extrapresupuestarios, tales como la ayuda exterior, donaciones, o adelantos concedidos por establecimientos públicos o privados, de crédito. Puede observarse que es posible combinar ambas fórmulas. Los argumentos anteriores pueden resumirse diciendo que la eje- cución de un plan de educación debe realizarse por etapas operativas que puedan coincidir con el período presupuestario, o adoptar la forma de proyectos independientes, o combinarse ambas fórmulas.

Selección de los métodos administrativos

La ejecución de un plan de educación exige también una selección adecuada de los métodos. La normalización de las construcciones y de los equipos escolares es, por ejemplo, un elemento esencial del planeamiento de la educa- ción, puesto que contribuye a acelerar el proceso y a rebajar el costo de los programas.

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El planeamiento de la educación puede también entrañar una revisión de los principios y métodos de selección de alumnos. El abandono durante los estudios y los hacasos en los exámenes son pérdidas totales tanto para la sociedad como para los individuos interesados y es necesario evitarlos en todo lo posible. Por consiguiente, el objetivo de la selección no debe ser sancionar los estudios cumplidos, sino asegurar que los que siguen estos estudios pueden obtener de ellos el beneficio correspondiente. Esto significa sustituir los exámenes ñnales por exámenes de ingreso: todo alumno admitido debe, salvo un caso accidental, terminar con éxito el ciclo de estudios iniciado. Este es uno de los puntos en que las consideraciones administrativas y peda- gógicas favorecen de concierto un cambio en las estructuras.

El planeamiento lleva también a poner en tela de juicio el concepto tradicional de la fiscalización administrativa. Aunque es importante fiscalizar la regularidad de las operaciones para evitar la ilegalidad y el abuso, lo es aún más realizar periódicamente una evaluación del progreso alcanzado, comparar los resultados con los objetivos, primero en el nivel de los organismos responsables de la ejecución del plan, y, después, en el nivel de los propios organismos de planeamiento.

Las consideraciones expuestas no cubren en forma alguna todos los aspectos del planeamiento de la educación, pero constituyen una represen- tación sistemática de la forma en que debe prepararse y ejecutarse un plan, concebido como un proceso político y administrativo. Y al cumplir este pro- pósito, pueden contribuir a aclarar ciertos aspectos prácticos del planeamiento de la enseñanza.

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Capítulo IV

Algunos problemas importantes del planeamiento de la educación

Tenencia de la tierra, educación y desarrollo en América Latina Thomas Balogh “Fellow” del “Balliol College”, Oxford

Los antecedente

Cuando se contempla la realidad de la situación en América Latina se ve uno frente a una sociedad profundamente dividida. Se puede decir, por cierto, que América Latina no es un sólo continente, sino dos continentes, dos naciones, dos culturas, que conviven y a quienes, sin embargo, separa una barrera infranqueable. Por un lado, una zona urbana altamente desarro- llada, habitada por una minoría de la población y que goza de altos niveles de vida y de todas las ventajas de la civilización moderna; por el otro, el campo, tan miserable como ha sido siempre, más miserable en realidad, ya que en varios países la situación de la población rural ha empeorado en el curso de los Últimos diez años. El ingreso nacional per capiza de la mayor parte de la gente, en la mayor parte de América Latina, es de 100 dólares por año. En algunos casos apenas llega a 15 dólares anuales. La desigualdad en la distribución del ingreso probablemente es única en el mundo; en el Perú, por ejemplo, algo así como el 2 % de la población posee alrededor del 80 % de la tierra. El analfabetismo es elevado y los métodos de producción no han cambiado en los Últimos cien años. Pero el aumento de población ha ejercido incremento en la presión sobre la tierra, que en la actualidad no sólo está siendo erosionada catastróficamente, sino que comienza a estar agotada. Por consiguiente la situación tiende no a mejorar sino a empeorar gravemente. Estos son, expresados brevemente, los antecedentes con que hay que contar para estudiar y planificar el desarrollo de América Latina.

E n la mayor parte de América Latina, y especialmente en los países más pequeños, como el Perú, el desarrollo económico ha alcanzado un punto en el que la industrialización, y todo lo que signiñca ésta en el mejoramiento de los niveles de vida, no puede seguir adelante a menos que se pueda crear un mercado de masas para la industria, y este mercado sólo se puede crear si se libera económica, política, moral e intelectualmente a los que carecen de esas libertades. E n este caso, una distribución más equilibrada de los ingresos es buena, no sólo por razones morales, sino también por razones puramente económicas.

Ahora bien, una distribución más equilibrada de los ingresos en los países insuficientemente desarrollados, en general, y en América Latina en particular, sólo podrá ser realizada mediante un cambio revolucionario en la agricultura. Esto no significa necesariamente - e n realidad no lo signiñca en

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la mayor parte de los casos- una reforma agraria en el viejo sentido ruso, es decir, tomar una propiedad extensa y dividirla en pedazos -probablemente tal medida lo único que produciría es el hambre en las ciudades-, pero sí significa un doble ataque contra la desigualdad rural: por una parte, reforma de la tenencia de la tierra, para permitir a la población rural que aumente su producción, su productividad y sus ingresos; y, por la otra, medidas adecuadas para proporcionar a la población rural la educación que se necesita para alcanzar esos objetivos.

Reforma de la tenencia de la tierra

El principal problema de todos los países en desarrollo es el retraso de su agricultura y los países de América Latina no son la excepción de esta regla. E n un trabajo publicado en el Boletín Económico para América Latina, en marzo de 1961,’ traté de probar que este retraso se debe, por una parte, a limitaciones de carácter institucional que impiden el funcionamiento adecuado del mecanismo de funcionamiento de precios, según se lo analiza en los libros de Occidente, y por otra, a la carencia de oportunidades de educación y, particularmente, a la falta de conocimientos técnicos por parte de la masa de la población y a la desdeñosa actitud social hacia el conocimiento técnico, que tiene su origen en el fundamento clásico-clerical de la cultura de Europa occidental y, especialmente, de la española.

Las condiciones poco satisfactorias de la tenencia de la tierra desempeñan un papel importantísimo en el retraso de la agricultura porque impiden la aplicación eficaz de métodos conocidos y perfeccionados de producción. Enormes latifundios contrastan con miles de minifundios y los males de ambos sistemas se combinan a menudo en latifundios trabajados por apar- ceros o por pequeños arrendatarios sobre la base de la operación unitaria de los minifundios.

Puede deñnirse al latifundio como un tipo de propiedad de la tierra que, trabajada directamente o por intermediarios arrendatarios, es suficientemente grande como para proporcionar al dueño, sin mucho esfuerzo, un ingreso cómodo que a menudo llega a ser extraordinario. Esta es una de6nición sociológica y su aplicación variará según la época y de un país a otro. El deseo de los grandes propietarios de incrementar los gastos en artículos de lujo para mantener su posición, aumentará el tamaño mínimo de los latifundios; el espíritu conservador y las formas tradicionales de conducta dismi- nuirán el tamaño del mismo. E n estas condiciones los propietarios no se preocupan de incrementar al máximo sus ingresos, en un período corto, mediante una incansable búsqueda de nuevas técnicas. Todo lo que desean es mantener sus ingresos con el menor esfuerzo y con el menor riesgo político posibles. Esta actitud es, evidentemente, un obstáculo al pleno desarrollo de la agricultura; fomenta los cultivos que permiten una fácil vigilancia y tam- bién el ausentismo, y condena al fracaso todo esfuerzo encaminado a aumentar la producción. El desarrollo general, que necesariamente aumenta la demanda de alimentos, tiene muy pronto que chocar con la barrera de la escasez de alimentos, y los esfuerzos por acelerar el progreso dentro de esta barrera condenan a la inflación y a la frustración.

Los minifundios plantean problemas igualmente difíciles, aunque, esta vez, al otro extremo de la cuerda. En su caso la utilidad tampoco constituye

1. “La política económica y el sistema de precios.” Boletin Económico para América Latina, marzo de 1961, pp. 41-55.

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un incentivo debido, en primer lugar, a la imposibilidad física para que los pequeños propietarios, por su propio esfuerzo individual, puedan mejorar las técnicas de la producción agrícola. Al no haber una fiscalización general, la organización de las mejoras se hace difícil o imposible porque nadie sabe la forma en que su trabajo encajará con el de los demás ni tampoco la manera en que va a ser compensado o sobre qué base ha de ser remunerado.

Sin embargo, aún más importante y más insidiosa es la restricción debida a lo que podamos llamar el factor del crédito. Los minifundios están sujetos, en general, a deudas aplastantes y el prestamista está en condiciones de apo- derarse de todo el excedente de la producción de la pequeña propiedad. Por esta razón el campesino no tiene interés en endeudarse con el propósito de mejorar sus métodos de producción. Una vez más el mecanismo normal de los incentivos se ve paralizado y el campesino no podrá tampoco recurrir al mercado de capitales en condiciones más o menos razonables.

E n una conferencia pronunciada en la Universidad de Madrid en 1961, bajo los auspicios de la Organización de Cooperación Económica Europea,’ sostuve que sólo una reforma agraria y una reforma de la tributación podrían crear las condiciones en que podría trabajar normalmente la economía de libre empresa. Al propietario de la tierra debe ponérsele en una situación tal que sólo el trabajo técnico pueda producirle un ingreso suficiente y en la que se le obligue, mediante una adecuada tributación de la tierra y una limitación relativamente baja de la propiedad rural familiar, a mejorar sus métodos de producción y a utilizar el mercado de capital en la forma en que se supone que éste debe trabajar, es decir, hasta que los ingresos previstos de las inversiones de capital hayan sido reducidos a la tasa marginal de interés. Como los grandes propietarios están en condiciones de apelar al crédito bancario, podría finalmente superarse la dicotomía entre la agricultura y el resto de la economía, que impide la prosperidad de una gran parte de América Latina. E n cuanto al impuesto sobre la propiedad de la tierra, éste deberá basarse en el rendimiento promedio que se espera de una buena administración, de tal manera que el propietario que no administrara bien sus tierras incurriría en pérdidas y, a la postre, tendría que vender su propiedad a alguien capaz y deseoso de introducir las mejoras necesarias. E n esta forma se armonizarían, por fin, los intereses nacionales y privados.

Sólo serán posibles un aumento inmediato del nivel de vida y el éxito del programa de industrialización, si se amplía rápidamente la producción agrícola. Es menester insistir hasta la saciedad en la importancia de este hecho. Cierto número de países, incluyendo a Chile, y Últimamente al Brasil, se ven obligados a importar alimentos, a pesar de las posibilidades de sus tierras. Por consiguiente, es un requisito indispensable de todo desarrollo el realizar una reforma radical del sistema de tenencia de la tierra, pero esa reforma sería de poco valor sin una reforma simultánea de la educación.

Reforma de la educación

En casi todos los países de cultura occidental europea y, en especial, en algunos países latinos, la actitud frente a la formación técnica, y especialmente ante la formación agrícola como parte de la educación, ha sido ambigua y, a

1. “The Balance of Payments and Economic Development” (La balanza de pagos y el desarrollo económico), en OCEE, European Productivity Agency, Problems of Developrnent (Problemas de desarrollo). Serie de conferencias sobre Crecimiento Econó- mico. Universidad de Madrid, enero-febrero de 1961. Paris, 1961, pp. 47-54.

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veces, hostil. El sistema de educación es reflejo de la sociedad y de la orga- nización estatal que la sociedad origina y como el gobierno se basaba en el principio del mantenimiento de la religión, la moralidad, la ley y el orden, proporcionando un marco negativo para la actividad económica de la empresa privada y de los individuos, las carreras teológicas y jurídicas monopolizaron a los hombres más capaces y más influyentes de la sociedad. La educación fue considerada como una escala para huir del trabajo manual, primero por el camino de la Iglesia y después por el de las profesiones. Era prácticamente desconocida una educación de masas para formar mano de obra adecuada a los distintos niveles.

Esta situación, que está cambiando rápidamente en los países avanzados de Europa occidental, es todavía una realidad cotidiana en los países en desarrollo. Esta ciega imitación de las costumbres de Europa occidental es, quizás, el mayor obstáculo a la reforma de la educación en los países en desarrollo. Por ejemplo, en Argelia se están creando tres Universidades y una escuela de tecnología avanzada, pero no ha sido posible establecer una universidad agrícola popular. Y, sin embargo, sin esa universidad, la producción agrícola de Argelia continuará disminuyendo. E n Cuba se inició una campaña contra el analfabetismo, cuando, en realidad, lo que más se necesitaba era formar expertos agrícolas. Hasta hace poco, al Reino Unido le han bastado dos canales de televisión y se está instalando un tercero en medio de grandes dudas. E n cambio, Lima, la capital del Perú, cuenta con cuatro estaciones de televisión y doce de radio, ninguna de las cuales se usa con propósitos educativos. En materia de educación, la gente parece haber perdido por completo el sentido de la realidad y la proporción.

E n las condiciones en que se encuentran hoy los países en desarrollo, especialmente los de América Latina, pensar en un sistema de educación de forma clásica y basado en los sistemas de los países más adelantados del mundo, es aceptar el hecho intolerable de que el grueso de la población se verá excluido por completo de cualquier clase de educación. Sólo será posible llevar adelante una política educativa, compatible con la dignidad humana -y con las necesidades económicas en América Latina, si se abandona por completo la idea de realizarla en forma clásica. Tiene que ser algo completamente nuevo y, en gran medida, económicamente autónomo, algo que exige una actitud totalmente diferente de las que han primado en el pasado. El problema de América Latina no es producir genios capaces de ampliar las fronteras del conocimiento y dedicar sus escasos recursos a tal fin; jes contar con un sistema de educación que pueda inculcar en la mente de la gente los conocimientos simples de agricultura y biología que ya estaban en boga en 1910! Entonces sería posible, duplicar, triplicar y cuadruplicar la producción agrícola de América Latina.

Es indudable que se pueden sacar grandes beneficios si se imita, no el ejemplo dado por los países de Europa occidental, sino por los Estados Unidos de América en el siglo XIX, introduciendo en la enseñanza elemental una fuerte inclinación vocacional hacia las técnicas agrícolas mejoradas. Una vez que se hayan realizado las reformas agrarias, los colegios deben convertirse en centros de renacimiento agrícola. Los programas de educación deberán estar estrechamente ligados a los cambios rurales y a la modernización de la producción agrícola, incluyendo la comercialización de los productos y el crédito. E n el plan de enseñanza de la escuela rural deben introducirse temas tales como biología elemental, química de suelos y conocimientos de los útiles de trabajo. No sólo es esencial que las escuelas cuenten con un pedazo de tierra adyacente en el que se enseñe a los niños métodos más eficaces de pro-

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ducción, sino que también sería muy ventajoso que las escuelas pudieran ser, hasta cierto punto, económicamente autónomas.

Un importante problema al respecto, es la edad en la que los niños deben comenzar a asistir a la escuela. Como sabemos la enseñanza empieza en todas partes, más o menos, a los seis años de edad y, naturalmente, a esa edad se inicia en todos los países en desarrollo. Si uno se preguntara por qué es así, la respuesta sería: debido a la derrota de Lord Shaftesbury. Cuando Lord Shaftesbury trató, en 1830, de liberar a los niños del trabajo en las fábricas, no consiguió que esa libertad se extendiera más allá de los 10 años de edad, pese a que libró una tremenda batalla por una edad límite de 12 años. Como se estimaba que cuatro años era el máximo para aprender a leer y escribir y calcular, los reformadores victorianos tuvieron que comenzar la edad escolar a los seis años. Si Lord Shaftesbury hubiera podido liberar del trabajo a los niños hasta los 12 años, probablemente lo inteligente sería que los niños de hoy comenzaran la escuela a los ocho años. Ahora bien, en muchos países en desarrollo realmente la escuela no debería comenzar antes de los diez años, y buenas razones abonan esta afirmación. E n primer lugar, el número de escuelas y maestros disponibles es limitado. E n segundo lugar, los problemas más graves de la delincuencia juvenil se presentan entre los doce y los dieciséis años de edad, porque los niños que salen de la escuela no saben qué hacer, y escapan al control de sus padres, mientras que es mucho más fácil controlar a niños de menor edad. Por último, y ésta es quizás la consideración más importante, los niños de más edad sacan mucho más provecho de la ense- ñanza que los más jóvenes. Si se comienza la enseñanza a una edad algo mayor, los niños pueden recibir la clase de enseñanza técnica y vocacional que es absolutamente indispensable para todo progreso en los países en desarrollo. Más aún, en ciertos casos, la escuela no debería empezar en Africa sino a los doce años.

Es interesante constatar que ha habido algunos intentos en este sentido y que han tenido cierto éxito. Cerca de Lima una persona ha creado una pequeña escuela agrícola que ofrece cursos no sólo en agronomía (en realidad no enseña suficiente agricultura) sino también en cultura general y conducta. Recibe niños entre los doce y dieciséis años de edad y también a gente algo mayor, e igualmente enseña a leer y a escribir. Es un ensayo admirable, aunque podría ser aún mejor si se enseñara más agricultura y menos cultura general. E n Ecuador se ha abierto una escuela dentro del Proyecto Andino, cuya base es la idea de combinar la extensión agrícola y la educación de adultos con la enseñanza elemental.

Esta clase de educación, destinada a preparar a los adultos para la tarea cooperativa, es la que más necesita América Latina. Sin cooperativas que puedan aplicar las técnicas modernas y prestar servicios a sus miembros, tanto en útiles de trabajo como en créditos, no pueden subir ni la productividad ni el ingreso, fuera de los latifundios que subsistan después de la reforma agraria. L a idea de que sólo pueda enseñar agricultura quien haya tenido edu- cación universitaria y formación especial está totalmente fuera de lugar en relación con los problemas de los países en desarrollo. Sabemos que no se cuenta con suficiente número de personas de este tipo, y las que existen no van a trabajar a las zonas rurales. Además, si fueran a estas zonas, su ense- ñanza no sería de ninguna utilidad para los posibles alumnos. Y tampoco puede decirse que lo que más se necesita en América Latina son agrónomos o técnicos agrícolas de elevada formación. Se necesitan maestros que tengan un conocimiento elemental de agronomía y que puedan, aparte de su labor de maestros, desenvolverse como trabajadores de extensión agrícola, educa-

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dores de adultos y dirigentes de aldeas comunales, y todo ello sobre la base de una autonomía económica casi completa, porque sólo sobre esta base ese programa puede ser suficientemente amplio como para contribuir realmente a resolver los problemas de América Latina.

A este respecto se plantea un problema bastante enfadoso. D e conformidad con las disposiciones de la Organización Internacional del Trabajo, se puede reclutar gente con íines de guerra, pero no para trabajar en período de paz. Es obvio que, en una situación como la que predomina en América Latina, es inconcebible que se pueda obtener éxito alguno sino se cuenta con algún tipo de servicio nacional para la educación y mejoramiento agrícolas. Como lo ha demostrado el caso indio, siendo lo que es la naturaleza humana, no se pueden organizar voluntariamente inversiones rurales en provecho propio. Los lemas y las regias que corresponden perfectamente a los países avanzados pueden carecer totalmente de sentido en los países en desarrollo.

Y esto se aplica también a la educación. Es necesario repetir constante- mente que el proceso de la educación y el proceso del desarrollo deben ser tomados como un todo orgánico, y no divididos en pequeños compartimentos independientes unos de otros. Los métodos educativos deben acelerar el proceso del desarrollo, y este último debe dar como resultado una ampliación de los métodos educativos.

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Apuntes sobre política de educación rural Marshall Wolfe Jefe Interino, Dirección de Asuntos Sociales, Comisión Económica para América Latina

Si se confiara excesivamente en la enseñanza agrícola en la educación primaria y se efectuaran cambios importantes en la edad de ingreso a la escuela para dar mayor eficacia a esta enseñanza, se tropezaría con las dificultades siguientes:

a) Se desarrolle o no la agricultura de manera efectiva, no se puede esperar que la demanda de mano de obra agrícola aumente a un ritmo que iguale al del incremento de la población rural. Cabe esperar que de una tercera parte a una mitad de los niños campesinos se dedicarán a labores no relacionadas con la agricultura. La verdadera tarea de las escuelas rurales consistirá, por lo tanto, en preparar a muchos niños campesinos para la vida en el marco de la sociedad nacional y en darles una base para que con- tinúen sus estudios o para que perfeccionen su formación cuando hayan empezado a trabajar.

b) E n cuanto al grupo que permanecerá en el campo, sus principales necesidades a largo plazo no pueden ser satisfechas por la instrucción agrícola elemental que puede proporcionarse en la enseñanza primaria. E n sociedades rurales, divididas en trabajadores de las tradicionales haciendas y pequeños propietarios, tal enseñanza sería absolutamente insuficiente. Debe suponerse que el desarrollo agrícola ha de constituir, por una parte, un aumento del número de granjas familiares económicamente viables y, por la otra, la moder- nización de los latifundios. Ambas tendencias necesitan trabajadores rurales capaces de manejar máquinas y de asimilar nuevas técnicas adquiridas por medio de publicaciones, programas de radio y demostraciones. Para tales ñnes, es también lógico exigir que la escuela primaria ofrezca, no instrucción agrícola, sino alfabetización funcional, algunas nociones de principios mecá- nicos, adaptabilidad a los cambios y al progreso técnicos y conocimiento de las fuentes de información.

c) Por ahora, los maestros rurales no están caliñcados ni siquiera para cumplir las tareas mínimas de la enseñanza primaria, y darles una formación que les permita enseñar con provecho las técnicas agrícolas sería probablemente más difícil y costoso que formar un número adecuado de monitores de fomento agrícola.

d) La enseñanza primaria concentrada en la agricultura tropezm’a con fuertes resistencias en los mismos medios campesinos, en parte porque consi- derarían que esa enseñanza sería de escaso valor práctico, y en parte porque tienen plena conciencia de que tiende a perpetuar la posición inferior que ocupan en la posición nacional. En la medida en que los campesinos de hoy

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deseen educación, ven en ella un medio de defenderse contra la explotación mediante su capacidad para leer, escribir y calcular, y, segundo, un medio del que pueden valerse sus hijos para evadirse del trabajo del campo. Esto no significa necesariamente que desean escapar del trabajo manual o emigrar hacia las grandes ciudades: hay también la natural tendencia a ocupar los cargos locales que requieren habilidad mecánica, como sucede con los conduc- tores de autobuses, camiones o tractores, obreros de garajes, etc.

E n resumen, no sería realista que la enseñanza rural primaria concentrara su esfuerzo en preparar a los niños para que más tarde sean pequeños agricultores de productividad mayor en una sociedad rural estática. Lo que se necesita es una enseñanza primaria que los ayude a adaptarse a los cambios y a tomar parte activa en la vida nacional, ya sea en un medio rural o urbano. En casi todas partes de América Latina parece posible alcanzar esta meta, si existe una demanda suficientemente imperiosa y coherente de este tipo de edu- cación. Esto exige, por una parte, la aparición de dirigentes políticos realmente conscientes de las necesidades rurales y deseosos de obtener apoyo en los medios rurales y, por la otra, cierto grado de organización política y eco- nómica entre los mismos campesinos. U n paso indispensable será mejorar las condiciones de vida de los maestros rurales. E n circunstancias en que un latifundista o un oficial de policía puedan ejercer un poder arbitrario, una remuneración más elevada puede tener menos importancia práctica que el alojamiento o las facilidades para obtener revistas o libros y bienes de consumo que no se encuentran localmente. Las consultas sistemáticas con los maestros rurales sobre sus necesidades servirían para vencer el inevitable sentimiento actual de frustración y de abandono por parte de la jerarquía administrativa, cuya única modalidad de comunicación con el maestro consiste en dictar reglamentos inaplicables.

Los problemas de la enseñanza agrícola deben distinguirse claramente de los problemas más generales de la educación rural. La formación de agró- nomos, de personal de fomento agrícola y otros asesores agrícolas es algo totalmente distinto de la enseñanza agrícola para labradores, tal como es o tal como se proyecta, y tampoco es el mismo el problema de su contratación; parece indispensable adoptar medidas para abrir carreras seguras, con remu- neraciones comparables a las de otras ocupaciones que requieran el mismo nivel de educación, así como obligar a los estudiantes agrícolas que hayan recibido subsidios oficiales a trabajar donde se les asigne por un tiempo determinado después de su graduación. Pero estas disposiciones no bastarían para resolver todas las dificultades que resultan del origen social y de las aspiraciones de los que están hoy en condiciones de entrar a las escuelas agrícolas. Sena también muy útil conceder becas especiales para niños campesinos dotados, que les permitan llegar hasta la formación agrícola de carácter universitario, a pesar del probable porcentaje elevado de abandono.

Se seguirá suministrando enseñanza para asesores agrícolas y técnicos particularmente en el campo de la educación superior, mientras que la enseñanza para futuros labriegos se daría principalmente en la secundaria. A este respecto las posibilidades se relacionan muy estrechamente con el tipo de producción y el régimen de propiedad de la tierra, que existen o que se proyectan en los planes nacionales. Si han de predominar los pequeños agricultores, lo que será probablemente inevitable en muchas de las zonas rurales más densamente pobladas, sería dificilmente prácticable una enseñanza agrícola de tiempo completo. Las mejoras agrícolas se estimularían muy eficazmente por medio de personal de fomento agrícola, parcelas de demostración, clubs de juventudes, breves cursos para adultos, organización de cooperativas, etc.

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Si se piensa en granjas comerciales más grandes, explotadas por una familia, las mismas técnicas seguirán siendo apropiadas, pero pueden ir acompañadas de cursos posprimarios de tiempo completo para los hijos de los agricultores, en que se les enseñe no sólo técnicas agrícolas, sino también los demás conocimientos que necesita el labriego moderno (contabilidad, manejo y conserva- ción de la maquinaria, evaluación de las alternativas del mercado, etc.). Si se han de fomentar los grandes latifundios modernizados habrá demanda de varias clases de especialistas, inclusive administradores con formación en materia de relaciones de trabajo, alguno de los cuales podrán recibir la for- mación en la enseñanza secundaria, mientras que otros necesitarán educación universitaria. Esta demanda será bastante similar, así se trate de latifundios pertenecientes a particulares o de grandes granjas pertenecientes al Estado o a empresas cooperativas del estilo de las que se fomentan en Cuba. E n todo caso, lo esencial es que la orientación de la enseñanza ap’cola corresponda a la situación local más bien que a la situación de los países de donde proce- dan los asesores en materia de educación.

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Enseñanza y formación para el desarrollo de la agricultura Alvaro Chaparro División de Instituciones y Servicios Rurales, Organización de las Naciones Unidas para la Apicultura y la Alimentación

El papel esencial que desempeñan la agricultura y la vida rural en los países en vías de desarrollo determinan que la enseñanza y la formación en materia de alimentación y de agricultura deben recibir la prioridad adecuada en el planeamiento de la educación. El propósito del presente estudio es describir las instituciones y métodos de enseñanza y formación para tal fin, con especial referencia a las condiciones específicas de los países en vías de desarrollo.

Desde el punto de vista de la agricultura, las instituciones de educación y los métodos de formación pueden dividirse, de modo muy general, en tres categorías o niveles principales: el nivel inferior, destinado al productor y su familia; el nivel medio, para formar técnicos y auxiliares; y el nivel superior, para profesionales. Vamos a examinar por separado cada una de estas cate- gorías.

Cómo formar productores: la escala de formación agrkola

Con el término productor nos referimos a labradores y a sus equivalentes en silvicultura y piscicultura, y a trabajadores dedicados a estas actividades. La importancia de la familia como unidad de producción en las zonas rurales sugiere que sea muy conveniente incluirla en el sistema de enseñanza y formación rural.

La experiencia ha demostrado que la formación del productor, para ser efectiva y eficaz, debe ser esencialmente práctica con un costo per capita tan bajo como sea posible. Los siguientes peldaños en la escala de formación agrícola parecen llenar estos requisitos:

Edad

6-12 12-18 Organizaciones de jóvenes campesinos; 17-20 Aprendizaje (en granjas seleccionadas); 17 y más Centros de formación agrícola (cursillos); 20 y más Cursos de vulgarización para adultos. La orientación agrícola de las escuelas primarias rurales se considera a

veces como una adaptación del niño campesino a su medio ambiente y de la

Escuela primaria rural (orientación agrícola);

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enseñanza a la vida real. Este parece ser un principio educativo sólido; para aplicarlo es menester orientar los cursos básicos de aritmética y ciencias hacia un conocimiento de las plantas y los animales, del lugar y de los problemas con que tropieza la comunidad rural al utilizar los recursos existentes. El huerto escolar y la cría de animales pequeños constituyen un laboratorio vivo en el cual pueden enseñarse muchos conceptos y prácticas, desde la germi- nación de la semiiia hasta el uso de las legumbres para una mejor nutrición. Este tipo de educación, o parte de ella, sería en realidad útil para cualquier niño, sea cual fuere su profesión futura, pero no debería infundir esperanzas desproporcionadas, tales como creer que contribuiría a que la población rural permaneciera en el campo. A menudo se cree que la migración de las zonas rurales a las urbanas se debe a una enseñanza defectuosa o insuficiente en las escuelas primarias rurales; en realidad esta migración es el resultado de fuerzas sociales y económicas que escapan al ámbito de la escuela.

Tampoco puede esperarse que una escuela rural enseñe técnicas y méto- dos agrícolas nuevos. Frecuentemente da como resultado que el niño considere el huerto escolar como un lugar de rudas labores, desprovistas de sentido, lo que fomenta actitudes negativas. El asunto de la orientación agrícola en las escuelas rurales merece un cuidadoso estudio basado en las condiciones particulares de cada país, pero no debe conducir a esperanzas superficiales y exageradas. De no ser así no sólo iría contra lo que se desea, sino que demo- raría la difusión de la enseñanza primaria en zonas rurales, debido a las inversiones innecesarias que causaría.

Las organizaciones de juventudes campesinas, iniciadas en muchos países en vías de desarrollo por los servicios de fomento agrícola, proporcionan una enseñanza práctica a los niños campesinos que dejan la escuela primaria y no disponen de otras oportunidades educativas. Aun los niños analfabetos pueden sacar provecho de estas organizaciones. Por medio de actividades individuales o colectivas, difunden información y desarrollan habilidades, aptitudes creativas, virtudes cívicas y un sentido de la responsabilidad individual y colectiva. Sus programas tienden a mejorar las condiciones de vida de sus miembros y pueden ejercer influencia sobre los niños campesinos entre los 12 y 18 años de edad. Se trata de una educación sencilla y muy barata: un monitor de fomento agrícola o un educador puede atender a varias aldeas sin necesidad de contar con locales escolares. Estos programas ofrecen grandes posibilidades en países en vías de desarrollo, pero, hasta ahora, la mayoría de las organizaciones de juventudes campesinas en estos países se ha limitado a copiar fielmente organizaciones similares en países desarrollados. L o que se necesitan son métodos y enfoques nuevos en consonancia con las necesidades y problemas de los adolescentes en sociedades rurales en vías de desarrollo y no una copia de los que se adaptan a la juventud de países desarrollados.

Cuando las organizaciones de juventudes están formadas por alumnos de las escuelas rurales, existe una buena cooperación entre ellas y las organizaciones pueden ayudar a las escuelas haciendo que los alumnos reciban orien- tación agrícola. Pero lo más importante, sin embargo, es establecer contacto con los jóvenes campesinos que no asisten a la escuela y que no disponen de otras oportunidades de educación. Las organizaciones de juventudes campesinas deberían, en la medida de lo posible, suministrar un tipo más inten- sivo de enseñanza extraescolar, tal vez con algo de orientación vocacional. Podrían convertirse en centros, alrededor de los cuales se inicie nuevos programas educativos, tales como campañas de alfabetización, cursillos sobre temas especí6cos o escuelas por radio y televisión.

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Se ha ensayado a menudo utilizar las escuelas agrícolas, vocacionales o prácticas, como medio de formar a los futuros labradores. Existen grandes diferencias entre estas escuelas, según la clasiñcación por edades de sus alumnos (de 12 a 18 años), la duración de la formación (de uno a cuatro años), los requisitos de ingreso (entre tres y ocho años de escuela primaria), su tipo (internado o externado), programa, dimensión y hasta fondos de que se dispone. Sin embargo, la experiencia parece demostrar que, si se tratara de formar mejores futuros agricultores, no son ni eficaces ni efectivas. Proporcionan una formación prematura a costos muy elevados, para una población relativamente reducida de la población rural de edad escolar, la cual, muy posiblemente, se entregará más tarde a ocupaciones no agrícolas. Debido a sus servicios de internado, el elevado abandono de alumnos, las necesidades en materia de terreno, construcciones y equipo y la duración de la formación, estas escuelas son a menudo relativamente costosas, lo que significa que sólo pueden existir unas pocas, a la disposición de una proporción ínfima de las juventudes rurales y sin influencia digna de mencionarse en la sociedad rural. Sin embargo, la inversión podría justificarse si todos los alumnos fueran más tarde agricultores. En realidad, son mucho mayores las probabilidades de que abandonen el campo para ir a la ciudad. Debe tenerse en cuenta que, cuanto más bajo sea el nivel de la enseñanza general en las zonas rurales, tanto mayores serán las posibilidades de que los que entran a una buena escuela agrícola lo hagan porque buscan más oportunidades educativas con el fin de adoptar otras ocupaciones. Una enseñanza superior al término medio es un factor importante en materia de migración del campo a la ciudad, pues fomenta esperanzas que los más ambiciosos tratan de materializar; los servicios de internado y la duración considerable del período de formación sirven también para crear hábitos y actitudes muy distintos de los de la comunidad rural. Cuanto más tempranes la edad en que se inicia la formación, tanto mayores las posibilidades de que se creen en el niño campesino actitudes negativas en relación con el trabajo agrícola. Por esta razón se ha sugerido que la formación agrícola -si es realmente necesaria- no se proporcione antes de los 17 o 18 años, cuando es probable que el muchacho campesino, si todavía vive en el campo, ya sepa qué es lo que quiere hacer en la vida. Se puede agregar que el tipo de formación que se proporciona en las escuelas agrícolas, a menudo nada tiene que ver con las condiciones; a menudo se refiere a cultivos, animales. utensilios, equipos y prácticas que son desconocidos en la comunidad local y no tienen conexión con ella. Si el padre es un campesino, dueño de una pequeña granja, el hijo no tendrá oportunidad de aplicar los conocimientos recién adquiridos; tampoco podrá un joven trabajador especializado ubicarse en la vasta finca tradicional. La formación que dan las escuelas vocacionales agrícolas sólo podrá ser útil si va asociada a una reforma agraria o a programas de colonización, o bien a la conversión, forzosa o voIuntaria, de las grandes propiedades agrG colas tradicionales en empresas agrícolas modernas. Una formación efectiva y eficaz debe tomar en cuenta las condiciones de los que la van a recibir y las condiciones en que tendrán que trabajar los que la han recibido.

Se ha pensado que los centros de formación agrícola, que ofrecen una serie de cursillos de duración y tipos distintos sobre diferentes temas, según las necesidades, constituyen tal vez la clase de formación más efectiva y menos costosa. A ellos pueden concurrir niños o adultos, hombres o mujeres, grandes productores o pequeños granjeros, los que manejan una granja o los que trabajan en ella, los que saben leer y escribir o los analfabetos; pueden atender a una pequeña comunidad o a todo un distrito, si se proporcionan

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servicios de transporte y de alojamiento. Los instructores deben estar bien preparados y el equipo disponible debe corresponder a los requisitos de la formación. Cada cursillo debe planearse en relación con un tema específico y el centro debe brindar tantos cursillos como sea posible durante el año, para que cada agricultor pueda asistir a varios cursillos en distintas épocas.

La introducción del sistema de aprendizaje en la esfera de la agricultura ha sido objeto de mucha atención durante los Últimos años. Proporciona una formación estrictamente práctica en empresas u organizaciones privadas seleccionadas, con alguna vigilancia por parte del centro de formación o de los servicios de fomento agrícola, y saca el mayor provecho de las posibilidades de formación que puedan ofrecer las empresas y compañías privadas en países menos desarrollados.

Los servicios de fomento agrícola de los ministerios de agricultura son, en teoría, instituciones educativas, pero la enseñanza que proporcionan es esencialmente informal, práctica y extraescolar. Aun cuando tienen programas para jóvenes, sus esfuerzos se orientan sobre todo hacia los agricultores y sus familias. Su actividad se ejerce por medio de reuniones, cursillos muy breves, demostraciones, jiras, publicaciones y programas de radio y televisión. Debería realizarse una investigación social aplicada sobre la difusión y acep- tación que tienen las nuevas prácticas y técnicas, y el papel que pueden desempeñar los dirigentes rurales en la formación, así como en el desarrollo de ideas y actitudes nuevas.

Los servicios de fomento agrícola emplean a menudo el mayor número de personal agrícola de nivel medio o superior. Se espera que estos servicios amplíen y mejoren sus métodos y programas, y también su coordinación con otros organismos e instituciones al servicio de la comunidad rural, tales como programa de reforma agraria, servicios cooperativos e instituciones de formación.

Uno de los problemas que todavía quedan por resolver en este nivel educativo más bajo es el lugar que han de ocupar las mujeres en la escala de formación agrícola. Claro está, el papel que desempeñan las mujeres varía considerablemente de una sociedad rural a otra, y el material recogido por los antropólogos culturales y los sociólogos rurales debería estudiarse cuidadosamente con el íin de planear programas de formación para mujeres, ya sea en organizaciones de juventudes, en centros de formación agrícola o en servicios de vulgarización agrícola.

La escala de formación agrícola es un sistema flexible que se adapta fácilmente a todos los aspectos de la vida rural y a todos lo planes y programas que tratan de mejorar las condiciones rurales. Pero, como ya se ha dicho, esta formación puede resultar inútil si no se lleva a cabo simultánea- mente la reforma agraria. Y, viceversa, el buen éxito de la reforma agraria y de la colonización dependerá en gran parte de la efectividad y la eficacia de la escala de formación agrícola.

Cómo formar técnicos de nivel medio

Los técnicos de nivel medio son frecuentemente el enlace entre los agricultores y la universidad, entre la aldea y el gobierno. Sirven de guarda- bosques y de auxiliares locales para el fomento de la agricultura y la zootecnia; organizan las cooperativas, se ocupan de previsión social rural y de desarrollo de la comunidad, y nunca se ponderará demasiado el papel que desempeñan en la vida agrícola y rural. Y, probablemente en virtud de la multiplicidad de sus objetivos, la educación y la formación de este personal

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son muchas veces insuficientes y confusas. Preparación para explotar una granja o para ocupar un puesto del gobierno en la esfera de la agricultura, o para trabajar en alguna ñnca privada o entrar a la universidad: éstos son algunos de los ñnes que persiguen las instituciones de formación en este nivel, Y, en ñn de cuentas, resulta que las instituciones no dan buena formación para ninguno de estos ñnes.

Una formación agrícola en este nivel relativamente elevado, en países en los que el trabajo agrícola está casi totalmente en manos de analfabetos, es ciertamente una ilusión, pues ninguno o muy pocos de esos alumnos se dedi- carán finalmente a tal ocupación. Prepararlos para ocupar un puesto oficial tiene visos de mayor realismo, ya que los empleos de gobierno constituyen el mayor mercado para técnicos agrícolas y seguirán siéndolo a menos que la agricultura se desarrolle tanto que los servicios auxiliares privados puedan absorber gran número de técnicos. La preparación para el ingreso a la universidad es el propósito que a menudo pretenden tener las escuelas agrícolas de nivel medio y el argumento en que se basan es que así se brinda al joven campesino la oportunidad de entrar a la universidad. Este argumento también es una ilusión, sino un engaño. La mayoría de los alumnos de estas escuelas se dan cuenta de que su formación básica es deficiente para poder ingresar a la universidad; y si la formación general se intensificara para igualarla a la que proporcionan las escuelas secundarias generales, la formación agrícola saldría perdiendo, y el resultado sería que la escuela formaría malos técnicos agrícolas de nivel medio, que sólo pueden mantenerse con un costo muy elevado, debido a sus servicios de internado, personal docente especializado y equipo muy caro; ni permiten a sus alumnos ingresar a la universidad, ni tampoco responden a la necesidad de contar con técnicos agrícolas de la calidad que se requiere y en el número que se necesita.

E n algunos casos, puede ser deseable la estrecha coordinación de las escuelas de nivel medio con las facultades agrícolas de la universidad; por una parte, el personal de la facultad y los servicios de que ésta dispone pueden ser utilizados para la enseñanza en las escuelas, economizando así recursos por demás escasos; por otra parte, los estudiantes que, por una u otra razón, no puedan completar sus estudios en la facultad pueden entrar en la escuela de nivel medio, lo que disminuiría considerablemente el alto porcentaje de abandono en la facultad.

Los requisitos de ingreso pueden variar considerablemente, yendo, por ejemplo, de los seis años de escuela primaria a una educación secundaria completa, según la situación educativa del país, la calidad de la formación requerida y la demanda de personal calificado. El deseo de contar con alumnos de origen campesino y de experiencia agrícola puede aminorar los requisitos de ingreso. Por otro lado el hecho de que los que egresan de la escuela sean inmediatamente contratados por servicios del gobierno y que, por lo tanto, deben poseer la madurez suficiente para desempeñar su cometido, puede exigir que se eleve la edad de ingreso. Si el nivel de los requisitos de ingreso es relativamente alto y, en consecuencia, los cursos generales y de ciencias básicas pueden reducirse al mínimo, los esfuerzos pueden dedicarse casi totalmente a la formación con miras a ocupaciones específicas en esferas tales como agronomía, horticultura, protección de las plantas, zootecnia, cría de animales, silvicultura, economía doméstica rural, transformación de productos de la granja, mecanización, etc. Pero también puede la escuela proporcionar una formación técnica generalizada en agricultura.

La clase de formación que se obtiene en estas escuelas debe, naturalmente, corresponder a las necesidades de las instituciones y servicios públicos

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y privados, que han de emplear a los egresados. De ahí la necesidad de una coordinación estrecha entre una y otros, que puede llevar a los posibles patronos a prestar a las escuelas una ayuda Iinanciera o de otra categoría. En algunos países en que los servicios y las empresas agncolas privados tienen tendencia a considerar que los egresados de estas escuelas poseen una formación demasiado teórica para cualquier trabajo práctico, esta coordi- nación puede llegar a modificar su actitud e inducirlos a emplear personal técnicamente preparado.

Sin embargo, la creación de escuelas agrícolas de nivel medio no significa que las escuelas secundarias generales deben dejar completamente de lado la agricultura y sus problemas. Cada ciudadano, cualquiera que sea su ocu- pación o su posición social, debería recibir alguna “especie de orientación” agrícola en su educación, para estar informado sobre cosas tales como los servicios de fomento agrícola o las estaciones experimentales de agricultura. Después de todo, la agricultura desempeña un papel vital, tanto social como económico, en todos los países, pero especialmente en los países en vías de desarrollo, y nadie que haya recibido educación secundaria debería ignorar completamente sus problemas.

Enseñanza superior Algunos colegios universitarios y facultades tienen un interés directo en

la agricultura por medio de cursos sobre agronomía, cirugía veterinaria, silvicultura, economía doméstica rural, ingeniería agrícola, etc.; otros tienen interés menos directo, pero también importante, por ocuparse de economía o socio- logía. Al evaluar la demanda de personal agrícola superior, debe tomarse en cuenta el papel de cada una de estas especialidades. Esto no quiere decir que todos los países deberían crear estas facultades con carácter de prioridad, pero donde se creen es menester coordinarlas para tener la seguridad, no sólo de que utilizan en común parte del personal docente y de los servicios, sino también de que la agricultura se podrá estudiar desde el punto de vista de varias disciplinas a la vez.

La coordinación es más fácil si todas las facultades están en el mismo terreno. Pero las facultades agrícolas tienden a menudo a instalarse en zonas rurales, lejos del claustro universitario, ya que así disponen más fácilmente de oportunidades de investigación agrícola y de posibilidades de formación práctica. Pero se pierde el intercambio con las otras facultades y el uso común del personal y de los servicios, y esta pérdida aumenta el costo de las facultades agrícolas. Los responsables del planeamiento de la enseñanza universitaria deben tener presente que es deseable instalar las facultades agrícolas de tal manera que puedan compartir personal y servicios con otras facultades y, al mismo tiempo, disponer de posibilidades para realizar trabajos experimentales y de investigación.

E n verdad, sería deseable -y es éste un aspecto importante de la coordi- nación- que se pudiera ofrecer al estudiante la posibilidad de estudiar los aspectos económicos, sociales y culturales, así como los científicos y técnicos de la agricultura y de la vida rural. E n ciertos países, esto ha dado como resultado la creación de universidades rurales, agrarias o agrícolas en las que todas las materias relacionadas con la agricultura son incluidas ordenada- mente en un programa universitario. Tal vez fuera útil para los responsables del planeamiento de la educación tener en cuenta esta novedad cuando se trata de enseñanza agrícola en países en vías de desarrollo.

No falta quien crea que lo ideal se acerca mucho a los “land-grant”

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colegios y universidades de los Estados Unidos, que se iniciaron como universidades rurales o agrícolas. Puede suceder que las universidades rurales que se están creando hoy en día en ciertos países (universidad agraria del Perú, universidades agrícolas en Pakistán) lleguen a ser, en el futuro, instituciones semejantes. Sin embargo, recientes intentos por desarrollar facultades agrícolas con la triple función de enseñanza, investigación y servicios de fomento, no han obtenido muy buen éxito. Es probable que facultades débiles y aisladas no estén listas aún para asumir estas funciones. Además, los servicios e instituciones oficiales de países en vías de desarrollo a menudo desean fiscalizar la investigación agrícola y los servicios de fomento y no quieren dejar estas responsabilidades a universidades autónomas.

Sin embargo, las universidades pueden desempeñar un papel importante en la investigación, especialmente en la investigación fundamental, si reciben ayuda de los organismos interesados, públicos y privados. Esto aumentaría su utilidad y mejoraría la calidad de la enseñanza. También puede ser importante su papel en materia de fomento, no sólo mediante la formación de los técnicos necesarios, sino mediante el estudio de métodos y problemas, incluso los de orden económico y social.

Estas observaciones relacionadas con la enseñanza y la formación agrí- colas servirán de hipótesis de trabajo para un estudio de la enseñanza, la investigación y el fomento agrícolas en América Latina, que será llevada a cabo por el Comité Interamericano para el Desarrollo Agrícola (CIDA)’, con la colaboración de la Unesco, la OIT y otras organizaciones, en 1964 y 1965. El alcance y metodología del estudio se pondrá a prueba en cuatro países y luego se extenderán a otros. En cada pais, un comité nacional será responsable del estudio, para el cual las instituciones internacionales sumi- nistrarán ayuda técnica y ñnanciera. El objetivo es un plan global para el desarrollo de la enseñanza y de la formación en materia de alimentación y agricultura, coordinado con planes para el desarrollo de la educación y el de la agricultura.

1. El C I D A tiene su sede en Washington, D.C., y se compone de representantes de la FAO, del IICA (Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas), de la OEA, del BID (Banco Internacional de Desarrollo) y de la CEPAL.

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Cooperación regional al nivel universitario Carlos Tünnermann Bernheim Secretario General, Consejo Superior Universitario Centroamericano

La cooperación regional a nivel universitario es esencialmente una forma de planeamiento del desarrollo de la educación superior, con miras a evitar la dispersión y duplicación de esfuerzos, mediante la conjunción de los recursos educativos de varios países, generalmente ligados por la geografía, el idioma, la historia y la civilización. Desde el punto de vista puramente estructural, esa cooperación puede tener dos formas diferentes. Por ejemplo, un grupo de instituciones de educación superior puede concertar acuerdos para auspiciar conjuntamente un programa de investigaciones; esto da lugar a lo que se puede llamar cooperación externa, que no conlleva ningún cambio estructural. Por otra parte, el mismo grupo de instituciones puede desear crear un sistema unificado de educación superior para toda la región; esto da origen a la cooperación interna que, naturalmente, entraña cambios en los planes y programas de estudios, en los servicios administrativos y en la propia estructura de las instituciones académicas. Es evidente que la coope- ración interna es más difícil de establecer y de continuar que la cooperación externa, pero es también un medio más eficaz de unir recursos e introducir nuevos conceptos educativos.

Como ya se ha mencionado, la investigación constituye un campo de actividad excelente para la cooperación regional a nivel universitario, y ello por la razón obvia de que a menudo es muy costosa y está más allá de las posibilidades de una pequeña universidad. E n Centroamérica las primeras investigaciones serias de los problemas sociales y económicos de la región se han organizado por intermedio del programa regional del Consejo Superior Universitario Centroamericano.

Pero la cooperación regional puede también conducir al establecimiento de escuelas o cursos especiales que no se podrían justificar desde un punto de vista estrictamente nacional, así como a una especie de “mercado común académico”, en el que maestros, investigadores y estudiantes se mueven libre- mente de una universidad a otra, con todo lo que esto significa en términos de servicios de educación e investigación. Por consiguiente, no es de sorpren- der que esos programas de cooperación regional hayan atraído la atención y el apoyo de organizaciones e instituciones que proporcionan asistencia téc- nica y financiera.

Los programas de cooperación regional han sido estimulados por varias reuniones y congresos interamericanos, tales como la Conferencia sobre Edu- cación y Desarrollo Económico y Social en América Latina, celebrada en Santiago de Chile, en marzo de 1962. La Comisión Especial de la OEA para promover la programación y el desarrollo de la educación, la ciencia y la cultura en América Latina, recomendó también que “se provea una expedita

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asistencia técnica y financiera para proyectos nacionales y multinacionales de asociaciones de universidades”; pero, mientras que en los Estados Unidos la cooperación regional ha sido, desde hace diez años, uno de los medios para hacer frente a la constante expansión de la población estudiantil, América Latina ha tenido relativamente poca experiencia en materia de cooperación a nivel universitario. Hay, sin embargo, cierto número de centros regionales interamericanos que operan bajo los auspicios de organismos internacionales y colaboran con los gobiernos interesados. Entre ellos la Facultad Latino- americana de Ciencias Económicas y Sociales, el Centro Latinoamericano de Investigaciones Sociales y el Instituto Latinoamericano de Planificación Eco- nómica y Social. Otro caso concreto de cooperación regional a nivel universitario es el del Consejo Interuniversitario Regional (CIR), organismo integrado por delegados de las universidades de Buenos Aires, Chile y Uruguay, con la adhesión de la Universidad de San Marcos de Lima, y cuyo propósito es promover el estudio orgánico de los contenidos y problemas culturales de América Latina con miras a su integración en la cultura universal, así como realizar actividades de índole científica y técnica, en consonancia con las necesidades regionales. El CIR ha tenido algún éxito en el auspicio conjunto de cursos de temporada y en la creación de un regular movimiento de becarios entre los países asociados, pero su labor ha disminuido considerablemente en los últimos años debido a la falta de fondos.

Sobre una base puramente nacional, se han formado asociaciones de universidades en algunos países, con el propósito de coordinar el desarrollo de la educación superior. E n Chile, por ejemplo, el organismo conocido como Consejo de Rectores ejerce considerable influencia en la vida universitaria al fomentar la investigación científica y la coordinación de la enseñanza superior.

La experiencia centroamericana

Muchos factores contribuyen a hacer de América Central el terreno ideal para la cooperación regional. Históricamente, las cinco repúblicas, con una superficie de más de 440 O00 kilómetros cuadrados y una población de doce millones, proceden de una sola unidad política y administrativa, la Capitanía General del Reino de Guatemala, establecida por España en la época colonial. Desde entonces, la historia de las repúblicas centroamericanas ha sido una lucha entre la unión y el separatismo. Desde el punto de vista geográfico, etnológico, ecológico, cultural y lingüístico, las cinco repúblicas son verdaderamente una unidad. Pero la separación política produjo la separación económica, limitando seriamente las posibilidades de desarrollo, y sólo desde los comienzos de la década 1950 a 1960 se han hecho grandes esfuerzos por realizar la integridad política, económica y cultural de las cinco repúblicas.

E n el aspecto político, los gobiernos crearon la Organización de los Estados Centroamericanos (ODECA) con el propósito de auxiliarse entre sí y buscar soluciones a los problemas comunes. Aunque desde el punto de vista político, la ODECA no ha obtenido resultados notables, su mera existencia fue un factor importante para favorecer la integración económica de los cinco países. E n realidad, son los programas de cooperación e integración econó- mica y cultural los que han demostrado constituir el camino que conduce a una posible unidad política.

Como resultado de diversos tratados, el programa de integración econó- mica ha conducido a la creación del Mercado Común Centroamericano, basado en la existencia de un libre intercambio de productos originarios de los Estados Miembros y una tarifa o arancel aduanero común con respecto

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al resto del mundo. Existe una nomenclatura arancelaria uniforme centroamericana y hay también una política común de estímulos fiscales para el desarrollo industrial.

Como parte del programa, los gobiernos interesados han establecido varias instituciones, tales como: la Escuela Superior de Administración Pública de América Central, establecida con la cooperación de las Naciones Unidas; el Instituto Centroamericano de Investigaciones y Tecnología Indus- trial, fundado también con la asistencia de las Naciones Unidas, y cuyo objeto es asesorar a las empresas privadas con respecto al fomento de la productividad; el Banco Centroamericano de Integración Económica y la Cámara de Compensación Centroamericana, creada con el propósito de facilitar el uso de monedas nacionales en las transacciones entre los países miembros.

En realidad, fue el progreso de la integración económica el que más o menos forzó a las universidades a buscar la cooperación regional. Es verdad que la Confederación de las Universidades de Centro América y su autoridad suprema, el Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA), fueron creados en 1948, pero los acuerdos eran demasiado vagos y no se logró una cooperación real entre las universidades. Con el progreso de la integración económica, se hizo necesario proporcionar adiestramiento y realizar investigaciones y estudios en el campo económico y social; y ante la incapacidad de las universidades de presentar un frente unido, los gobiernos crearon instituciones regionales no universitarias para cumplir esta tarea. Este hecho obligó a las universidades a actuar. E n noviembre de 1958, los cinco rectores celebraron una reunión extraordinaria, convocada por la Universidad de Costa Rica, para considerar la situación. El resultado fue una propuesta concreta para participar en el movimiento integracionista, y el reconocimiento de que interesaba a las universidades centroamericanas estudiar los aspectos sociales del desarrollo económico y crear, dentro de las universidades, institutos con tal propósito. Poco meses después, en mayo de 1959, el CSUCA estableció una Secretaría Permanente para promover, ejecutar y coordinar sus actividades generales. Así surgió la estructura que ha hecho posible el establecimiento de un programa de cooperación regional entre las universidades.

Antes de examinar los aspectos estructurales de esta cooperación puede ser útil decir algunas palabras con respecto a estas universidades. La mayor es la Universidad de San Carlos, Guatemala, con aproximadamente 7 O00 alumnos; le siguen la Universidad de Costa Rica, con más de 5 O00 estudiantes, la Universidad de Honduras con más de 1800 estudiantes y la Universidad de Nicaragua con unos 1600 estudiantes. E n esta forma, el número total de estudiantes era aproximadamente de 20000 y el CSUCA esperaba que en 1972 habria unos 35 O00 estudiantes inscritos. El presupuesto total de las cinco universidades es de algo más de 6 millones de dólares; las universidades de Guatemala y Costa Rica reciben 2 millones de dólares cada una, las de Honduras y El Salvador menos de un millón cada una y la Universidad de Nicaragua menos de medio millón.

La estnictura de la cooperación universitaria Como se ha dicho ya, la autoridad suprema de la Confederación de las

Universidades Nacionales de Centro América es el Consejo Superior Univer- sitario Centroamericano (CSUCA), integrado por los rectores de las cinco universidades nacionales. Las universidades privadas de Centroamérica, de reciente creación, pueden acreditar delegados a las reuniones del Consejo,

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quienes tienen voz pero no voto. Para participar en la Federación con plenos derechos, las universidades privadas deben cumplir con los requisitos míni- mos establecidos por el CSUCA y que son los mismos que se exigen a las universidades nacionales.

El CSUCA celebra reuniones ordinarias cada año. Su presupuesto se financia mediante cuotas iguales anuales que aportan las universidades y cubre generalmente los gastos puramente administrativos de la Secretaría, pues los programas son financiados mediante donaciones y contribuciones que se reciben de fuentes exteriores. La Presidencia la ejercen anualmente, por orden rotativo, los cinco rectores. Las resoluciones se aprueban por mayoría de votos, pero cabe mencionar que todos los acuerdos claves para la integración regional fueron aprobados por unanimidad. Muchas veces se prefiere revisar la forma y contenido de las resoluciones a ñn de lograr la unanimidad en vez de aprobarlas sin enmiendas, por simple mayoría. Aunque debe señarlarse que hasta la fecha ninguna universidad se ha negado a rati- ficar un acuerdo por el hecho de que su rector haya votado en contra del mismo.

La Secretaría está a cargo de un Secretario General, elegido por los rectores, y sus funciones duran cuatro años, pudiendo ser reelegido por un nuevo período. El Secretario General participa en las reuniones del Consejo, pero no tiene derecho a voto. La sede de la Secretaría está en la Universidad de Costa Rica. Debe mencionarse que el CSUCA no tiene vinculación legal con los gobiernos y no necesita contar con el reconocimiento de los mismos, aunque mantiene una provechosa cooperación con los gobiernos y los organismos regionales.

El CSUCA puede autorizar el funcionamiento de institutos y otros organismos sobre una base regional, vinculados con las universidades para cumplir funciones específicas. Corresponde al Consejo formular la política general de estos organismos, aunque cada uno de ellos tiene su propio consejo direc- tivo para la elaboración de sus programas de trabajo. El principal programa que auspicia el CSUCA es el plan para la integración regional de la educación superior, basado en una estrecha cooperación interuniversitaria. Este programa se originó en 1960, en conexión con la reorganización del CSUCA. y finalmente fue aprobado y ratificado a comienzos de 1962. El plan tiene tres objetivos básicos: la reorganización de la estructura académica de las universidades, la creación de escuelas y cursos regionales, y el fomento de las investigaciones.

Reorganización de la estructura académica

La reorganización de la estructura académia consiste en introducir un ciclo especial de estudios que no tiene relación alguna con las posibles aplica- ciones profesionales. Se recomienda que cada universidad disponga la crea- ción de un departamento central que agrupe disciplinas aíines, tales como estudios generales y ciencias básicas, sin ningún propósito práctico o profesional, y cuya ñnalidad sea desarrollar la personalidad del estudiante e inspi- rarle hábitos de estudio e investigación. Tales departamentos agruparán disciplinas que actualmente se encuentran dispersas en diferentes facultades, formarán profesores de enseñanza secundaria y concederán títulos de licenciado, y probablemente doctorados en diferentes materias.

Conviene apuntar que este curso de estudios generales no constituye un ciclo preuniversitario ni tampoco un complemento o ampliación de la escuela secundaria. Su propósito es dar a los estudiantes una visión integral de la

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cultura y elementos de juicio que los ayuden a escoger una carrera. Cada una de las universidades centroamericanas ha emprendido la reorganización de su estructura académica inspirada en este nuevo concepto, y cada una de ellas está realizándola a su propia manera, pero hay una equivalencia entre las universidades en lo que se refiere al intercambio de estudiantes. D e este modo, un estudiante que ha completado con éxito el ciclo de estudios generales en una de las universidades, puede matricularse en cualquier facultad de cualquiera de las universidades nacionales centroamericanas para seguir estudios profesionales. La Universidad de Costa Rica está llevando a cabo su reforma académica desde 1957; la Universidad de Honduras esta- bleció su centro de estudios generales en 1961; la Universidad de San Carlos creó, a principios de 1964, el departamento de estudios básicos como núcleo de su futura facultad de ciencias y letras; y las Universidades de El Salvador y Nicaragua abrirán sus departamentos de ciencias básicas en breve tiempo.

Escuelas y cursos regionales Las universidades, incapaces de establecer cada una de ellas por separado

toda la variedad de cursos profesionales, han llegado a un acuerdo a fin de crear nuevas escuelas para toda la región. Estas escuelas regionales que deben adaptarse a las normas establecidas por el CSUCA, reciben estudiantes que gozan de una beca de su propio país o de organizaciones internacionales, y también estudiantes que llegan por su propia iniciativa. Hasta la fecha, el CSUCA ha aprobado las siguientes escuelas regionales:

1. La Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia de la Universidad de San Carlos, que operará con rango de escuela de pregraduados;

2. La Facultad de Microbiología de la Universidad de Costa Rica para pre y posgraduados;

3. La Facultad de Medicina de la Universidad de El Salvador, para cursos de posgraduados en anatomía, fisiología, farmacología y cardiología;

4. La Facultad de Ingeniería de la Universidad de San Carlos, como sede de una Escuela de Ingeniería Sanitaria para posgraduados;

5. El Departamento de Química de la Facultad de Ciencias y Letras de la Universidad de Costa Rica, que otorgará el doctorado en química.

Las Universidades de Nicaragua y Honduras no han solicitado ninguna designación regional; preñrieron pedir el respaldo del C S U C A para promover la reorganización de sus propias estructuras académicas, con el propósito de ponerse a la altura de las otras universidades afiliadas. Los gobiernos de América Central, así como las organizaciones internacionales, han comenzado a prestar apoyo al programa de integración creando becas para seguir estudios en los centros regionales.

Fomento de las investigaciones

Las universidades han establecido también una estrecha cooperación en el campo de la investigación. Los Institutos de Investigaciones Sociales de las cinco universidades y las oficinas de planeamiento de los cinco gobiernos han emprendido un proyecto de investigaciones sobre recursos humanos de la región, con miras a determinar la oferta y la demanda de personal calificado en función de las necesidades económicas y sociales. Pero la realización más notable del CSUCA en materia de investigación ha sido la creación de institutos de investigación. Actualmente funcionan dentro de este programa los siguientes institutos:

1. El Instituto Centroamericano de Investigaciones Sociales y Econó-

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micas, con sede en la Universidad de Costa Rica, que cuenta con el apoyo de la Unesco y se dedica a coordinar las labores de investigación que en el campo económico y social llevan a cabo las cinco universidades; ha concluido un estudio sobre la tenencia de la tierra y condiciones de trabajo agrícola en la región y tiene en preparación otros estudios;

2. El Instituto Centroamericano de Derecho Comparado, con sede en la Universidad de Honduras, realiza estudios comparativos del régimen legal centroamericano, con especial referencia a la integración económica;

3. El Instituto de Investigaciones y Mejoramiento Educativo, con sede en la Universidad de San Carlos, recibe apoyo financiero de la AID y coopera con la Universidad del Estado de Michigan en un estudio sobre los aspectos cualitativo y cuantitativo de la educación centroamericana;

4. El Instituto Centroamericano de Estadística, con sede en la Univer- sidad de Costa Rica, presta asesoramiento técnico a los servicios de estadística de los cinco países miembros y proporciona adiestramiento especializado.

La cooperación regional ha traído beneficios a las cinco universidades, no sólo mediante una mejor utilización de los recursos disponibles, sino también en forma de ayuda. La primera institución que decidió apoyar al CSUCA y sus puntos de vista regionales fue la Fundación Ford, y es interesante señalar que su primera donación estaba destinada a fortalecer al C S U C A y a fomentar sus planes de integración. Las donaciones posteriores han servido también para apoyar las recomendaciones del CSUCA. La Agencia para el Desarrollo Internacional (AID) ha proporcionado también asistencia, especialmente en conexión con las escuelas regionales. Las Universidades obtuvieron recientemente del Banco Interamericano de Desarrollo un préstamo de 2 925 O00 dóla- res para construcciones y adquisición de equipo en relación con la integración regional en el campo de las ciencias básicas. El apoyo financiero ha provenido también de los gobiernos interesados y en algunos casos de instituciones privadas y de personas. La experiencia centroamericana, por modesta que parezca, puede resultar un valioso ensayo de cooperación regional en el campo de la educación superior.

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La función del análisis de costos en el planeamiento de la educación Raymond F. Lyons Miembro del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación

Desde tres puntos de vista importantes, el análisis de costos constituye un elemento vital del planeamiento de la educación. Primero, debe asegurar que el costo total de la expansión de la educación, conforme lo haya establecido el plan, sea realista, teniendo presentes otros objetivos del desarrollo nacional; segundo, que la estructura de los gastos en los diferentes niveles y tipos de educación, corresponda a las necesidades nacionales; y, tercero, que al hacerse la asignación detallada de fondos entre los diferentes elementos productivos del sistema de educación -maestros, edificios, equipo, etc.- el dinero y los recursos educativos se utilicen con el máximo provecho. Exami- nemos más detenidamente cada una de estas tres funciones del análisis de costos.

El costo total de la expansión de la educación

Los planes de educación no pueden ser establecidos en el vacío, puesto que exigen una proporción importante de los recursos nacionales. Por lo tanto, es esencial estudiar no sólo si es posible cubrir los costos, sino también, teniendo en cuenta las necesidades de otros sectores de la actividad económica y social, si estos gastos pueden ser justificados. A menudo se sostiene que una cifra que oscila del 4 al 5 % del producto nacional bruto es el gasto en educación adecuado, en un país en vías de desarrollo. Pero ese objetivo puede representar el equivalente de un 50 % de los recursos disponibles para las inversiones fijas netas. Por lo tanto hay que proceder a escoger, por lo menos en lo que a los recursos oficiales se refiere, entre las inversiones en educación, salud pública, vivienda, defensa, inversiones en la infraestruc- tura (carreteras, ferrocarriles, muelles) y las inversiones directas.

Esa opción es la esencia misma del planeamiento: las demandas de educación se comparan con las de otros sectores dentro del ámbito de un plan general nacional. Pero en algunos países de América Latina, son los Ministerios de educación los que preparan los planes de educación sin prestar mucha atención a las necesidades generales, tanto sociales como económicas, y ni siquiera a los objetivos a largo plazo y a los medios para alcanzarlos. E n los casos en que el crecimiento de la población es rápido y la educación se ha convertido en un asunto político importante, los gastos de educación aumentarán de todos modos, pero es mejor que aumenten como parte de

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un proceso de planeamiento ordenado y no como resultado del forcejeo político y de decisiones financieras tomadas sin consulta.

Aún queda mucho por hacer antes de que los aspectos macroeconómicos y presupuestarios de la educación puedan ser tomados plenamente en cuenta en el planeamiento. El primer requisito es definir el alcance de los gastos de educación:’ con fines de comparación internacional, así como de trabajo nacional, es esencial, en primer lugar, saber lo que ha de incluirse bajo el epígrafe educación, es decir, deñnir el alcance de la educación; segundo, determinar cuáles son los organismos públicos y privados responsables de los gastos de educación, y cuál es la participación de los mismos en el total de gastos; y, tercero, determinar los componentes de costos detallados de estos gastos, por nivel y tipo de enseñanza. Esta información es vital para reajustar los planes de educación teniendo en cuenta los fondos disponibles.

E n los Estados federales, el Brasil, por ejemplo, puede ser muy Útil realizar un análisis regional exacto de los componentes del total de los gastos de educación, porque este análisis puede servir de base para hacer que las oportunidades educativas en el país sean iguales para todos, y para fomentar diversos tipos de enseñanza que son deficientes en ciertas regiones, pero que, en cambio, son importantes para el desarrollo nacional. Esto es particularmente cierto en el caso del personal adiestrado, de nivel normal y superior, del cual, generalmente, hay demanda en todo el país.

La estructura de los gastos No sirve de mucho dedicar a la educación una elevada proporción del

total de los recursos, si esta educación no se adapta a las necesidades o a las condiciones del país, y si se desperdicia una buena parte de los nuevos recursos. E n los países en los que el producto nacional bruto y el empleo están en situación estática, se corre el riesgo de que un rápido aumento en los gastos de la educación pueda producir despilfarros al provocar desempleo intelectual. E n un país latinoamericano, que constituye un buen ejemplo, hay dos funcionarios administrativos y un empleado auxiliar por cada maestro de enseñanza secundaria plenamente dedicado a ella. Es evidente que el planeamiento de la educación debe ir ligado a las posibilidades de empleo y debe acompañar a las medidas que se adopten en favor del desarrollo económico. Aunque la enseñanza primaria será regida en gran parte por el crecimiento de la población, teniendo en cuenta los recursos disponibles, el planeamiento de la enseñanza secundaria y de la superior deberá hacerse, en gran parte, sobre la base de las calificaciones que probablemente el país exigirá en una fecha fijada como objetivo, dentro de diez o quince años, por ejemplo.

U n examen cuidadoso de los presupuestos de educación, por nivel y tipo de enseñanza, puede constituir una norma Útil para determinar la política general. Por ejemplo, en los países latinoamericanos, aproximadamente la mitad de todos los gastos de la educación se aplica a la enseñanza primaria y, en términos del costo por alumno, la enseñanza primaria es barata. E n realidad es cara, porque sólo una pequeña fracción de los matri- culados inicialmente termina todo el ciclo de enseñanza “obligatoria”. Hay

1. A este respecto véase John Vaizey, Costs of Education (Costos de la Educa- ción), Allen & Unwin, Londres, 1958; F. Edding, L. Elvin e 1. Svennilson, Targets for Education in Europe in 1970, Washington; Conferencia sobre “Investment in Education and Economic Growth”, vol. 11, OCDE, Paris, 1961; F. Edding, Problems of Expand- ing Investrnent in Education, Unesco, Seminario Regional de Asistencia Técnica sobre Inversiones en Educación, Bangkok, abril, 1964.

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muchas posibilidades de aumentar la eficacia de la enseñanza primaria reali- zando un estudio detallado de los gastos y de los resultados educativos de los mismos.

Los gastos por alumno se elevan rápidamente al levantarse el nivel de la enseñanza, y no es una casualidad que, en América Latina, la enseñanza se incline hacia temas que no son ni científicos ni técnicos en forma mucho más marcada que en los países avanzados. Esto se debe no sólo al grado de desarrollo económico, sino también al elevado costo de la enseñanza científica y técnica en comparación con otros tipos de enseñanza. La importancia que se da a estos Últimos en detrimento de la enseñanza científica y técnica tiene que reflejarse en la estructura de los gastos de educación.

El análisis de la estructura de los gastos de la educación superior se complica en América Latina por el hecho de que las universidades son, en general, autónomas y, a menudo, instituciones privadas. Por lo tanto, es necesario determinar, primero, el total de los gastos públicos directos en las universidades del Estado; segundo, los gastos públicos en forma de subvenciones a las universidades privadas; y, tercero, el total de los gastos privados en la educación superior. U n detallado examen de estos gastos puede proporcionar información con respecto al costo por alumno y por graduado en los diferentes tipos de instituciones. U n problema importante de política general, que puede ser aclarado por dicho examen, es la medida en que conviene sub- vencionar a la educación superior destinada a un estrecho sector del público que, en muchos casos, está en perfectas condiciones de pagar dicha educación. Como los fondos públicos son limitados, tiene que escogerse no sólo entre los diferentes niveles de la enseñanza, sino también dentro de cada nivel, y estas opciones deben regirse por los objetivos que se persiguen. Uno de estos es, o debería ser, que los jóvenes con aptitudes tengan acceso a la educación superior y esto, en ciertos casos, puede lograrse con la máxima eficacia apelando a un sistema de derechos de matrícula y de subvenciones, derechos de matrícula para aquellos que puedan pagar y subvenciones para aquellos que no puedan pagar su educación.

Costos de producción

Como se ha dicho ya, tiene muy poco sentido ampliar un sistema de enseñanza que es ineficaz e ineficiente. Debe ponerse ñn a las deficiencias. Por lo tanto, los encargados del planeamiento de la educación y los educadores conceden mucha importancia a la expresión cuantitativa de los factores cualitativos de la educación. U n estudio detallado de costos debe ser parte integral de todo buen enfoque del problema de la eficiencia en materia de educación.

Como los sueldos de los maestros constituyen el elemento principal de los gastos ordinarios, es importante estudiar la forma de obtener el mejor resultado posible de estos gastos. Por ejemplo, ¿qué es más ventajoso -más ventajoso en términos de la tasa de supervivencia educativa- emplear maestros de dedicación parcial - c o m o sucede a menudo en la enseñanza secundaria y superior en América Latina- o emplear maestros mejor pagados y de plena dedicación? ¿Cuánto tiempo deben trabajar los maestros antes de retirarse? E n un país de América Latina, la respuesta es: iquince años! ¿Cuáles son los incentivos, en términos de sueldos y otros beneficios, para los diferentes tipos y categorías de maestros calificados? ¿Cuál es la forma más efectiva de utilizar a los maestros calificados y de ayudarles en su trabajo mediante personal menos calificado, teniendo presentes los costos relativos y

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las necesidades en materia de educación? ¿Hasta qué punto se justifica el uso de materiales auxiliares de enseñanza? Es evidente que, si los maestros son baratos e ineficientes, no tendría sentido comprar un material auxiliar de enseñanza cuyo costo representará, por ejemplo, diez veces el sueldo anual del maestro. Preguntas similares pueden plantearse con respecto a libros y a equipos. Se puede responder a esas preguntas, por lo menos parcialmente, mediante el análisis de costos.

Se plantea a renglón seguido el problema de relacionar el costo por alumno con la eficacia de la educación, o mejor dicho, con su eficiencia expresada por la tasa de supervivencia educativa. ¿Cuánto cuesta reducir el número de alumnos que fracasan, que interrumpen sus estudios o que repiten el año? La solución de este problema puede estar en subvenciones, mejoramiento de transportes, comidas escolares y servicios médicos que, si bien aumentan el costo por alumno, contribuyen a elevar la tasa de supervivencia educativa y así a reducir el costo por graduado.

E n lo que se refiere a los costos de capital, las construcciones escolares representan con mucho el elemento más importante de los gastos, y sus costos, ubicación, funciones y estructura merecen un detenido estudio. Esto se aplica, en especial, al reemplazo de las escuelas de un maestro único en las aldeas, por escuelas de varios maestros en las ciudades pequeñas, unidas a las aldeas por medio de transporte. También es necesario definir, de común acuerdo entre educadores, arquitectos y economistas, las funciones deseables de los edificios escolares y preparar las especificaciones y costos consiguientes. También se pueden hacer ahorros considerables en el número de edificios por medio de un cuidadoso estudio de la distribución de la población de edad escolar y la consiguiente ubicación de esos edificios.

Por Último, deben decirse algunas palabras acerca de la importancia de la programación de los gastos de inversión educativos. Una programación deficiente puede producir despilfarros y pérdidas debidos a retrasos y a falta de coordinación. E n muchos países no se comprende bien todavía la importancia de una buena programación y previsión de gastos, así como del aná- lisis de costos en general. Aunque se han hecho alentadores progresos en este sentido, todavía el planeamiento de la educación puede obtener grandes beneficios de un mayor desarrollo del análisis de costos y de la información estadística sobre la que tiene que basarse.

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Capítulo V

Aspectos fundamentales del seminario

Aspectos fundamentales del seminario Guy Benveniste Miembro del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación

El lector no encontrará en este trabajo sino lo esencial de los debates del seminario, los aspectos fundamentales de los temas en los que se concentró el interés de los participantes. Por razones prácticas, estos temas han sido clasificados en doce capítulos:

1. El contenido de los planes de educación 11. La función política del planificador 111. Educación y planeamiento de la mano de obra N. El uso de modelos matemáticos

VI. Costo y ñnanciación de la educación

IX. Educación rural

XI. Ayuda internacional

V. Relación entre la educación y el desarrollo social

VII. La eficiencia de la educación VIII. La universidad latinoamericana

X. Nuevos métodos y técnicas de educación

XII. El proceso del planeamiento de la educación

1. El contenido de los planes de educación Cada participante vino a París con una noción preconcebida de cuál

debería ser el alcance de un plan de educación. Todos estuvieron de acuerdo en que los planes de educación deberían abarcar todos los tipos y niveles de la educación formal y, de ser posible, la educación y formación profesional de adultos. Pero, en cambio, distó mucho de haber unanimidad con respecto a si estos planes deberían ocuparse también de la calidad y contenido de la educación.

Uno de los gmpos, que incluía a planificadores dotados de un agudo sentido y experiencia de las dificultades prácticas del planeamiento, sostuvo que el planificador sólo debía ocuparse de asuntos concretos tales como el cálculo del número de alumnos que necesitarán educación primaria, secundaria y superior, el número de escuelas que será necesario construir, la ubica- ción de esas escuelas, el número de maestros que será necesario preparar, el dinero que deberá asignarse a la enseñanza primaria, secundaria y superior, la forma de financiar estos gastos y las disposiciones administrativas que debe- rán adoptarse para llevar a la práctica este plan. Este grupo defendió la tesis de que la calidad y contenido de la educación eran de la exclusiva responsabilidad de los educadores.

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El otro grupo arguyó, en cambio, que lo que sucede dentro de la propia educación, lo que se enseña y la forma en que se enseña, es tan importante para el planificador como el número de alumnos que deben recibir educación. Sin duda alguna, los educadores tienen una especial responsabilidad en cuanto toca al contenido, a la metodología, técnica y estructura del sistema de edu- cación, pero los planificadores están capacitados para dilucidar ciertas cuestiones básicas que escapan a la atención normal de los educadores. Todos, o la mayor parte de los participantes latinoamericanos, parecían pensar que el planeamiento debía ocuparse de la reforma de los sistemas de educación existentes, y que la reforma del contenido, metodologías y estructuras era uno de los problemas fundamentales de la educación en sus respectivos países.

Esta opinión fue expresada por el Dr. Gabriel Betancur Mejía, quien señaló cuatro puntos que exigían prioridad en la educación latinoamericana:

“Primero, se debe dar rápidamente formación profesional a un núcleo de planificadores de la educación; segundo, debe intensiñcarse en cada país el proceso de planeamiento; tercero, debe modernizarse la estructura administrativa de los sistemas de educación; cuarto, América Latina debe desarrollar estructuras y conceptos educativos nuevos, adaptados a las realidades de cada país. Por consiguiente, deben acelerarse los trabajos de investigación sobre nuevas formas de abordar este problema. Al realizarse estos trabajos, debe tomarse en consideración tanto la necesidad de proceder a una rápida expansión cuantitativa de la educación como la de mejorar la calidad de la enseñanza que se proporciona.”

El Dr. Simón Romero Lozano fue aún más explícito: “De hecho, en el tiempo que llevan de existencia en los países latino-

americanos los trabajos de planeamiento, no han menudeado tanto las “reformas” y se ha tenido mayor cautela para no dar pasos apresurados en el anuncio o introducción de cambios de orientación o contenido de la educa- ción. Esa cautela, sin embargo, puede exagerarse hasta dar la impresión de que en el planeamiento educativo como tal se da poca importancia a los problemas de calidad y, lo que es más inconveniente, retardar el ataque fron- tal y sistemático de dichos problemas, que supone ineludiblemente reformas y cambios substanciales, aunque con otros procedimientos que los acostumbrados, por otras razones y adoptando un criterio programático.

Esto no quiere decir que en los trabajos de planeamiento educativo realizados hasta ahora se hayan dejado a un lado o descuidado los problemas de la calidad. En los diagnósticos de la situación educativa, si bien de modo muy general y apoyándose en presunciones más que en hechos investigados, se identifican deficiencias de calidad de la educación, se asignan causas gené- ricas de tales deficiencias y se formulan ideas y caminos para superarlas. E n los planes formulados se incluyen objetivos de mejoramiento de la calidad y se precisan algunas medidas de efecto indirecto que deben ponerse en prác- tica, como aumento de la escolaridad, introducción de ciclos básicos de orien- tación, establecimiento de nuevos tipos de enseñanza, incremento de la edu- cación preescolar, cambios en la estructura de la matrícula de nivel medio y superior, etc. Pero particularmente se asignan recursos financieros en cantidad no prevista antes para la atención a algunos factores de la calidad como la asistencia social a los alumnos, equipos y material didáctico, dotación de aulas, capacitación de maestros en ejercicio.

Sin embargo, es dable afirmar que, exceptuando los trabajos que realiza la Comisión de planeamiento Educativo de Chile y algunos esfuerzos iniciales en otros pocos países, no se ha emprendido en el proceso de planeamiento el

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tratamiento analítico, metódico, a fondo y efectivo de los problemas de la calidad.

Naturalmente se trata del aspecto del planeamiento educativo más complejo desde el punto de vista conceptual, metodológico y operativo. Hay cuestiones previas que es necesario resolver en cada caso particular. Estas se refieren a asuntos tales como: con qué criterios y en qué términos se han de definir los atributos que deba tener la educación en una sociedad con unas características y un determinado grado de desarrollo; cómo medir y valorar dicha calidad y, sobre todo, cómo incorporar en los planes de educación con sentido operativo las medidas y estrategia convenientes para asegurar el mejoramiento continuo y sostenido de la calidad.

No obstante hay razones para creer que se está avanzando en América Latina no sólo en cuanto a toma de conciencia respecto a estos problemas, sino, más aún, en cuanto a la actitud y los criterios para resolverlos. Cada vez gana mayor terreno la evidencia de que el mejoramiento de la calidad no se opera automáticamente ni por cambios en uno o varios de los elementos directamente identificables como cualitativos, sino mediante una acción a largo plazo, continua y coordinada sobre todos los factores internos del desarrollo educativo: pedagógicos, físicos, administrativos y financieros. D e otro lado, se comienza a prestar atención a los factores sociológicos y econó- micos de la calidad de la educación. Así, por ejemplo, se comienza a dudar de que los atributos de excelencia de la educación del siglo XIX, o de la educación en países altamente desarrollados o en los medios urbanos, puedan ser los mismos para la educación de mitad del siglo XX, en los países en desarrollo y en las vastas regiones rurales de América Latina. Par- ticularmente, se comienza a pensar que el avance cualitativo de la educación de los países ha de consistir en “standards” de calidad, posiblemente no tan altos como los deseables, pero satisfactorios en cuanto a la mayoría de los educandos, y no solamente para los privilegiados de unos pocos establecimientos educativos notables. E n pocas palabras se evidencia un concepto más dinámico, funcional y menos aristocrático de la educación que sin duda alguna permitirá afrontar de modo más adecuado el problema de la calidad.”

II. La función política del planificador

También en este caso, los participantes parecieron dividirse en dos grupos. Uno podría ser definido como el de los “técnicos”. El otro como el de los “activistas”. En pocas palabras, el primero consideraba que los planes de educación debían formularse de conformidad con normas generales trazadas por los dirigentes políticos, mientras que el segundo grupo opinaba que el deber de los planificadores era indicar a los políticos cuáles debían ser esas normas. Es quizás interesante observar que la opinión de los técnicos fue sostenida por los que habían trabajado como planificadores durante un período relativamente largo.

Los “activistas” hicieron algunas preguntas difíciles y muy pertinentes: ‘‘¿Qué debe hacer el planiñcador cuando no existe una clara política

oficial en materia de educación? O si existe, ¿qué debe hacer si sólo es parcial e incompleta? ¿Qué debe hacer cuando la política oficial refleja compro- misos políticos que no pueden ser cumplidos en un futuro previsible? ¿O cuando la política oficial es contradictoria, por ejemplo, cuando el gobierno está decidido a llevar a cabo un atrevido plan de desarrollo éconómico y social en el que se han asignado cantidades mínimas para la educación y la formación profesional?”

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No se dio una respuesta tajante a estas preguntas y el seminario no pudo alcanzar una opinión unánime sobre la función política del planificador. La mayoría de los participantes reconoció que, tarde o temprano, el planificador tenía que enfrentarse con difíciles decisiones políticas. Pero, como señaló el Dr. Gilberto Mantilla Garzon:

“El planeamiento de la educación proporciona una base científica al proceso de la adopción de decisiones y de esta manera permite, en todo lo posible, la racionalización de las decisiones políticas.”

111. Educación y planeamiento de la mano de obra El licenciado Manuel Bravo, del Banco de México y Jefe de una nueva

06cina de Planeamiento de Recursos Humanos del Gobierno de México, inició el debate:’

“Entendemos por superación del estado de atraso económico y social de los países subdesarrollados o en desarrollo, un proceso que, independientemente de las características de su organización (planeación total, control o regulación administrativa), se manifiesta en:

a) una modificación de la estructura ocupacional en favor de la actividad industrial;

b) una superación de la capacidad humana para hacer uso del conocimiento científico y la tecnología en los actos productivos;

c) un mejoramiento de las condiciones sociales de la población. La educación se ha venido destacando con reiterado y creciente interés

como uno de los factores que limita el ritmo de tal desarrollo. Parece que ya no quedan dudas serias con respecto a la conveniencia de un avance paralelo en la inversión física y en la humana.

Así se llega a la necesidad, paralela también a la conveniencia de una organización racional del proceso de desarrollo económico, de una acción organizada en el campo educativo. A ella la identificamos como planeación de la educación.

La novedad que ofrece la planeación educativa, en conjunción con el desarrollo económico, es la de crear un sistema de mejoramiento del individuo o del grupo social, con una actitud previsora, incorporando por una parte los elementos de carácter cultural que vivifiquen y perfeccionen la convivencia humana dentro de las nuevas relaciones de producción, y, por otra, todas aquellas habilidades y conocimientos que le permitan, al dominar la tecnología, desempeñar un papel económico más productivo.”

El profesor Frederick Harbison hizo hincapié en la necesidad de contar con una estrategia consciente. El planeamiento significa plantear hipótesis, establecer varios objetivos posibles y luego optar. Ningún país puede abordar todos sus problemas educativos al mismo tiempo. Algunos de ellos serán más importantes que otros y el planificador tendrá que escoger entre varias posibilidades. El profesor Harbison planteó una serie de preguntas correspondientes a seis esferas distintas:

Primera, ¿qué importancia debe darse a la educación primaria, secundaria y superior respectivamente?

Segunda, ¿qué importancia relativa debe darse a la cantidad y a la calidad?

Tercera, en la educación superior ¿qué proporción de los recursos dispo-

1. El licenciado Manuel Bravo no pudo, por razones imprevistas, asistir al seminario. Su trabajo fue presentado por el ingeniero Oscar Méndez Nápoles.

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nibles debe asignarse a la educación científica y técnica, teniendo presente que esta educación es varias veces más costosa que otras formas de educación?

Cuarta, ¿cuál debe ser la importancia relativa de la formación profesional formal y la formación en el trabajo? (En su opinión, la formación profesional ofrecida en la enseñanza secundaria tiende a ser una mala inver- sión y la formación debe ser predominantemente de responsabilidad de los empleadores.)

Quinta, ¿deben usar los gobiernos incentivos para aplicar una estrategia de recursos humanos, o debe dejarse que predomine el libre juego de la oferta y la demanda de la mano de obra? Por ejemplo, ¿en qué medida deben utilizar los gobiernos la política de sueldos y salarios para crear incentivos? A su parecer, los planificadores que no prestan atención a los incentivos son como avestruces con la cabeza enterrada en la arena.

Sexta, jel propósito de la educación es satisfacer las necesidades del individuo o las del Estado? Por ejemplo, ¿qué debe hacerse con respecto a los estudiantes recién graduados que se van a trabajar a otras países o que, después de estudiar en el extranjero, nunca regresan a su país de origen?

Después de esta introducción general, el Dr. George Skorov presentó la experiencia de la Unión Soviética:

“La URSS es un país en que está muy avanzada la integración del planeamiento de la educación en el planeamiento general del desarrollo. Todos los planes de desarrollo (a largo, a mediano y a corto plazo) contienen objetivos para la educación y la cultura y disposiciones relativas a desem- bolsos financieros adecuados. Los objetivos señalados a la educación están estrechamente vinculados con todos los demás objetivos económicos y sociales. La teoría que impulsa esta política es que no sirve de nada crear nuevas posibilidades de producción si no hay bastantes ingenieros y obreros capacitados para atenderlas. Tampoco es razonable dar formación a técnicos para los que no hay trabajo productivo en perspectiva. Es preciso establecer una correlación entre estas dos comentes para impedir el desperdicio de recursos materiales y humanos y para obtener una tasa máxima de crecimiento.

Pero esto no significa que las necesidades de mano de obra determinen por sí solas todo el planeamiento de la educación en la URSS. Por el contrario, se tienen muy en cuenta los aspectos sociales y culturales de la educación y éstos desempeñan un papel cada vez más importante en la pre- paración de los planes a medida que la economía del país se desarrolla. Esta tendencia se refleja parcialmente en el nivel cada vez más alto de la ense- ñanza universal y obligatoria y en la amplia expansión de las universidades populares de cultura. Pero creemos que las necesidades de mano de obra son una base real para el planeamiento de la educación y uno de las criterios objetivos y tangibles para asignar recursos a los diferentes niveles, programas y tipos de educación.”

Otra experiencia del planeamiento de la educación dirigido a satisfacer las necesidades de mano de obra fue el Proyecto Regional del Mediterráneo, de la OCDE, desarrollado en España y Yugoslavia. E n estos países se usó expresamente el planeamiento de la mano de obra para orientar el futuro desarrollo de la educación. En esta presentación colectiva, el profesor Har- bison actuó como presidente y participaron los señores Ronald Gass, Louis Emmerij, Clifford Kelley, Sydney Chernick, Manuel Rubio, Joaquín Tena Artigas, Berislav Sefer, Herbert Parnes y Raymond Lyons.

El Dr. Tena Artigas y el Sr. Sefer explicaron la forma en que en sus respectivos países se habían usado las evaluaciones de mano de obra para

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dotar a la política de expansión educativa de un planeamiento a largo plazo. El profesor Parnes recordó a los participantes que todas las decisiones oficiales sobre educación y formación profesional reflejan implícitamente las políticas sobre mano de obra. El problema se plantea en la forma siguiente: ¿se adoptarán de manera consciente, abierta, las políticas sobre mano de obra o han de ser el resultado casual de otras decisiones? Sostuvo que, desde este punto de vista, las proyecciones sobre mano de obra pueden y deben ser usadas para orientar el futuro desarrollo de la educación y de la formación profesional dando normas sobre la distribución de las actividades educativas entre sus diversos niveles y tipos. N o obstante, no se trata de contar con proyecciones muy detalladas sobre las necesidades de mano de obra. Igual- mente, otro medio de llevar a la práctica las políticas sobre mano de obra es informar a los padres y a los estudiantes sobre las futuras oportunidades de empleo.

E n lo que respecta a América Latina, el profesor S. Ferrer Martín señaló que:

“Prácticamente no existían en América Latina, antes del año 1962, planes de educación que consideraran factores económicos en relación con el desarrollo económico del país y que tuvieran en cuenta las necesidades de recursos humanos con respecto de ese desarrollo, estando dedicados los planes, casi exclusivamente, a la extensión y mejoramiento de la educación primaria.”

Desde entonces se ha iniciado cierto número de trabajos de investigación sobre mano de obra y el Dr. Ewald Hasche, el Dr. Eduardo Arias Osorio, el Dr. Carlos Tünnermann Bemheim y el ingeniero Oscar Méndez Nápoles informaron sobre algunos de estos estudios. E n realidad, y conforme a lo expuesto por el Sr. Máximo Halty Carrere, todos los países de América Latina, salvo Haití, Paraguay, la República Dominicana, Uruguay y posiblemente Cuba, sobre la cual no hay informaciones, han iniciado estudios sobre las necesidades de mano de obra para el desarrollo económico.’ Pero hasta la fecha, muy pocos o ninguno de estos estudios han tenido influencia alguna sobre la política de educación.

Las opiniones de los participantes latinoamericanos estuvieron divididas en lo que respecta a la importancia de las proyecciones de mano de obra en el planeamiento de la educación en sus respectivos países. Los que habían realizado estudios sobre mano de obra conocían tanto su utilidad como sus limitaciones. Otros, probablemente más dedicados a los problemas de la educación, se mostraron más bien escépticos. U n planificador llegó a decir que esos estudios eran inútiles, puesto que nadie podía prever las tendencias económicas de América Latina y mucho menos relacionar estas tendencias con las necesidades de mano de obra.

Probablemente, el Sr. Sydney Chemick planteó mejor que nadie el problema en sus verdaderas dimensiones:

“Las condiciones necesarias para aplicar la metodología del Proyecto Regional del Mediterráneo no se encuentran en todas partes en América Latina. Estas condiciones incluyen la previsión de un rápido crecimiento económico asociado con cambios estructurales en la economía, la existencia de mercados económicos que funcionen en forma razonablemente eficaz y el compromiso de adoptar medidas apropiadas para obtener un rápido progreso económico y social tal como lo indique un plan económico general o un plan de desarrollo de recursos humanos.

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1. Halty Carrere, M., Algunos aspectos del planeamiento de la educación en América Latina. p. 58.

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Por otra parte, la experiencia del Proyecto Regional del Mediterráneo es adecuada para América Latina y contiene la mayor parte de los elementos necesarios para constituir un primer modelo del planeamiento de recursos humanos en el continente. Pero en esa región se presentan algunos problemas especiales que exigirán la ampliación o modifkación del sistema usado en el Proyecto. Esta necesidad, sin embargo, no debe crear grandes dificultades porque mediante un gran esfuerzo será posible vencer los problemas téc- nicos.”

lV. El uso de modelos matemáticos

El Dr. Héctor Correa aplicó una versión modificada del modelo Correa- Tinbergen para verificar si en los planes económicos de Colombia y Ecuador se prestaba suficiente atención a la educación. En su trabajo se llegaba a la conclusión de que, si se deseaba alcanzar los objetivos económicos fijados, sería menester acelerar mucho más la producción de mano de obra calificada y técnica.’

Desgraciadamente, muy pocos de los participantes contaban con una formación matemática suficiente para seguir el análisis del Dr. H. Correa. Uno de los participantes arguyó que, para ser Útiles, los modelos matemáticos tenían que descartar muchas variables. Por lo tanto, el modelo del Dr. Correa constituía una simplificación excesiva de una proyección sobre mano de obra.

El Dr. Correa señaló, sin embargo, que las proyecciones de mano de obra son también incompletas puesto que no dan información alguna sobre las consecuencias que sobre la demanda de educación tendrán el futuro desarrollo económico y los mayores ingresos. El Dr. Correa indicó también que la preparación de las proyecciones de mano de obra puede exigir de uno a dos años, mientras que el modelo puede facilitar respuestas en un par de días y, por ende, puede ser usado para determinar rápidamente si un proyec- tado plan económico es factible desde el punto de vista de la mano de obra. E n caso de serlo, se pueden y se deben realizar estudios más detallados de la mano de obra. E n caso contrario, no tiene sentido perder uno o dos años en estudios de esta índole.

V. Relación entre la educación y el desarrollo social

Se discutió largamente la función que desempeña la educación como un instrumento de los cambios y de la movilidad social, los problemas que plantea la educación de las mujeres y adultos, el papel de la educación en la modernización rural y como una ayuda para resolver los problemas de la rápida expansión de los suburbios miserables de las ciudades. Era evidente la falta de un conocimiento básico y de una metodología para hacer frente a estos problemas. Este hecho fue reconocido por el Dr. J. Agustín Silva Michelena :

“Existe un consenso casi generalizado de que los sistemas educativos latinoamericanos no están cumpliendo adecuadamente con la tarea de

1. Correa, H., Cuervo, R.A., y Goyenechea, A., ¿Ha prestado la planificación económica atención suficiente a la educación? Este trabajo, presentado al seminario, ha sido publicado en El Trimestre Económico, México, DF, vol. XXXI (4), n.O 124, octubre-diciembre de 1964.

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estimular el desarrollo. Numerosos trabajos señalan en detalle cuales son las fallas fundamentales. Entre ellas se menciona, por ejemplo, la rigidez administrativa, la escasa preparación del personal docente, las deficiencias técnicas de enseñanza que se emplean, las bajas tasas de prosecución, sistemas deficientes de valoración del trabajo escolar y otras deficiencias más. Pero por sobre todas se destaca en los trabajos más recientes la aseveración de que la formación que se da en las aulas sirve de poco para impulsar y satisfacer las necesidades del desarrollo económico social en la medida en que la sociedad lo demanda.

Así, se ha señalado el papel esencialmente conservador que ha jugado la educación y el descuido de su tarea como agente de cambio, no sólo desde el punto de vista del desarrollo de la personalidad del individuo, sino como un mecanismo social de movilidad. Es decir, que los sistemas y métodos de enseñanza ejercen poco efecto sobre el desarrollo de la capacidad innovadora y que la inmensa mayoría de los individuos que logran llegar a los niveles más altos de educación pertenecen a los estratos sociales más altos.

Uno podría creer que tales afirmaciones son verdaderas sólo para los países ‘emergentes’. Pero lo cierto es que si se revisa la literatura que evalúa el funcionamiento de los sistemas educativos de los países desarrollados, tales afirmaciones se repiten casi ud verbatum. Naturalmente que ello no quiere decir que los problemas sean los mismos, sino que son relativamente los mismos. Ello indica que algo errado debe existir en la formulación de polí- ticas educativas, ya que éstas, aun en las sociedades más desarrolladas, no satisfacen adecuadamente las necesidades de la sociedad.

En efecto, un examen de los métodos de planificación hoy día existentes nos permite concluir que la formulación de políticas sociales en general, y educativas en particular, carece de patrones normativos que permitan una acción racional. En primer lugar, porque no se dispone de un conocimiento adecuado del proceso de cambio social, ya que las teorías que pueden orien- tarnos hacia la comprensión de ese fenómeno no resultan operativas, especialmente si se miran en el corto o mediano plazo. En segundo lugar, los métodos y sistemas que se disponen para fijar los objetivos no permiten evaluar el realismo ni la compatibilidad de los mismos. E n otras palabras, resulta sumamente dificuItoso estimar su factibilidad y determinar la medida en que ellos están interna o externamente en conflicto con otros objetivos. Final- mente, tampoco se conoce la eficiencia de los intrumentos que se utilizan. Es decir, que las relaciones entre las variaciones en los objetivos resultantes de las variaciones en los diversos intrumentos no han sido establecidas.

Como consecuencia de lo anterior, los planes de desarrollo, aunque sean técnicamente adecuados desde un punto de vista económico, tienden a ser ‘ingenuos’ desde un punto de vista socio-político.

Ese ha sido, quizás, el principal factor que ha determinado el fracaso de muchos planes de desarrollo que se han diseñado para diversos países de América Latina. La prueba de ello es que la mayoría de esos planes ni siquiera han podido ser aplicados.’’

Como lo sefialó el profesor J. Medina Echavarría, no siempre es fácil definir los objetivos sociales, hecho que complica también el trabajo del planificador. Pero este último no puede pasar por alto estos objetivos. E n realidad, la mayoría de los participantes estuvo de acuerdo en que cierto número de problemas sociales eran de máximo interés para los planificadores de la educación. El profesor de Vries se refirió extensamente a las especiales necesidades educativas creadas por el rápido crecimiento de los suburbios

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miserables de América Latina. El profesor Echavarría mencionó la función de las “élites” en las transformaciones sociales y la contribución potencial de la educación a los movimientos sociales. El Dr. John Hilliard puso de relieve la estrecha relación existente entre la educación y el progreso de la nación:

“Uno de los grandes problemas de los países en desarrollo es despertar las esperanzas y aspiraciones de una población fundamentalmente rural que durante siglos ha tenido muy escasas razones para creer en un porvenir mejor. U n aumento de los ingresos, por importante que sea, comienza desde un nivel tan bajo que para el hombre y la mujer corrientes no parece ofrecer ninguna mejora extraordinaria en el curso de sus vidas. Para la mayor parte de los adultos de los países en vías de desarrollo, el progreso significa una mejor vida para sus hijos. Piensan que esa mejor vida sólo puede proceder de una fuente tan importante como la educación. El poder educar a sus hijos es lo que les infunde más esperanzas en el porvenir y en el nuevo orden de cosas.

La política nacional en materia de inversiones en la educación debe formularse, en primer lugar, en términos de objetivos nacionales y no solamente de objetivos económicos. Aquéllos incluyen el aumento de la pro- ducción, del producto nacional bruto, y del ingreso per cupitu, pero no se limitan a estos aspectos sino que alcanzan todo el complejo de las tareas nacionales que exigen el concurso de la mano de obra y de especialistas. Incluyen también, por supuesto, una amplia gama de conocimientos técnicos modernos, pero un verdadero desarrollo nacional necesita igualmente que se modernicen los conocimientos especializados en ciencias sociales y humanidades y que se los aplique a crear o transformar una cultura y una sociedad basadas en una estructura duradera de instituciones e ideas innovadoras.”

A la postre, el seminario no ofreció pautas muy claras para relacionar la educación con el desarrollo social. A la larga, este es un sector que necesita amplios trabajos de investigación; a corto plazo, es un sector en el que deben adoptarse decisiones adecuadas e inteligentes.

VI. Costo y ñnanciación de la educación

El Sr. Raymond Poignant apuntó que los planificadores de la educa- ción cometerían un grave error si no tuvieran en cuenta las limitaciones ñnan- cieras y que una de sus principales obligaciones consistía en preparar las propuestas para la asignación de fondos dentro de los límites de los recursos disponibles. El Dr. Fernando de Escondrillas demostró que la mayoría de los países de América Latina dedicaban una considerable proporción de sus presupuestos a la educación y que no podrían ya elevar mucho más estas proporciones. Si se deseaba ampliar la educación era esencial alcanzar una mayor eficiencia y reducir los costos de tal manera que con los fondos disponibles se pudiera realizar una obra de mayor envergadura.

“El porcentaje de los presupuestos nacionales que se asigna a la educa- ción viene aumentando considerablemente en los últimos años, lo que demuestra el interés que, por los asuntos educativos, tienen las autoridades nacionales y refleja el desarrollo de la conciencia pública por la necesidad de educación.

Según datos recogidos por la oficina regional de educación, entre 1957 y 1962, con la excepción de Argentina, Costa Rica, Cuba, Chile y Haití, los presupuestos de educación han aumentado su participación en los recursos

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nacionales. siendo considerablemente signiñcativo el incremento experimentado en Bolivia, Colombia y Venezuela.

E n 11 países de la región, el porcentaje dedicado a la educación es superior al 15 % del presupuesto nacional, llegando al 28 % en el caso de Panamá, país que por especiales circunstancias puede destinar una mayor parte de sus recursos a los programas de educación.

Ningún país de la región destina menos del 11 %, porcentaje que, hace diez años, podía considerarse como ideal en los gastos nacionales. En fecha más cercana, la asignación del 10 % fue objeto de un plebiscito en Colombia.

El promedio regional es del 16,6 %. Cabe preguntarse si las condiciones internas de cada país permiten aumentar mucho más la proporción actual. No es posible fijar una cifra ideal. Habría que analizar los diversos componentes del presupuesto total, pero podemos afirmar que la asignación de los recursos al sector de educación, salvo contadas excepciones, no puede caliñ- carse como escasa, en relación con los gastos totales de cada país.”

No obstante, se advirtió que no se conocen suficientemente las posibilidades tributarias de América Latina como para llegar a conclusiones de6ni- tivas en lo que respecta al máximo de los recursos que pueden asignarse a la educación. Se hizo hincapié repetidas veces en el papel que desempeña la enseñanza privada como una forma de aliviar la carga que pesa sobre los recursos públicos. También se señaló que el sector privado podía financiar parcialmente la formación profesional y que, probablemente, la industria y el comercio de los países de América Latina podían aportar más recursos y que el Brasil, Colombia y Venezuela son posiblemente los países que más han hecho en este sentido.

En el seminario se llegó a la conclusión de que el problema más importante de América Latina no es el monto de los recursos dedicados a la edu- cación, sino la forma en que se utilizan estos recursos. Esta constatación trajo a colación, naturalmente, el problema de la eficiencia de la educación.

VII. La eficiencia de la educación ¿En qué medida se utilizan eficazmente los recursos destinados a la

educación en América Latina? Algunos de los trabajos presentados al seminario y el debate que se suscitó al respecto dieron una idea de algunos de los inmensos problemas con que se enfrenta el continente. El Sr. Sylvain Lourié ofreció un cálculo sobre los fondos desperdiciados a causa del abandono de los estudios antes de terminar la educación primaria, secundaria o superior.’ El Dr. Marshall Wolfe describió el tipo de educación dada en un típico pueblo rural de América Latina.z El Dr. Fernando de Escondrillas se refirió a un país latinoamericano que en su nómina contaba con más inspectores y administradores que maestros.

“Si consideramos además que junto a los 1448 maestros de instrucción secundaria de tiempo completo existen 3 250 funcionarios administrativos (dos por cada maestro) y 1797 empleados de servicios auxiliares (uno por cada maestro), tendremos una imagen de la burocratización de los servicios oficiales que, insistimos, no es privativa de este país.”

Comentando el despilfarro de fondos en la educación superior, el Dr. de Escondrillas describió tres factores principales:

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1. Lourié, S., ¿Educación para hoy o para ayer?, p. 32. 2. Wolfe, M., Problemas sociales y políticos del planeamiento de la educación

en América Latina, p. 22.

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“1. Atomización de facultades, institutos y estudios superiores especializados para grupos muy reducidos de alumnos.

2. Burocratización excesiva en las universidades (24 órganos administrativos para 54 órganos docentes en una universidad latinoamericana).

3. Duplicación o multiplicación de los esfuerzos por la repetición de facultades o escuelas en la misma ciudad: hay 11 facultades de derecho y 6 de economía en una sola ciudad de América Latina.”

El Dr. Oscar Vera Lamperein añadió que en muchos países la nómina contiene los nombres de maestros que no enseñan, y el resultado es que los sueldos absorben algo así como el 95 por ciento de las asignaciones pre- supuestarias, con lo cual sólo queda un escaso remanente para libros y para el equipo necesario y se reduce mucho la efectividad de aquellos maestros que realmente se dedican a la enseñanza.

Se sugirieron varios medios para poner fin a esta situación. El Sr. Ray- mond F. Lyons estudió el papel del análisis de costos en el planeamiento de la educacic5n.l Varios planificadores, entre ellos los profesores Eduardo Rivas Casado y Carlos Malpica Faustor, sugirieron que se adoptara el sistema de presupuestos de programas en vez de los convencionales presupuestos detallados. Se informó que en varios países de América Latina los presupuestos de programas habían servido para poner de manifiesto importantes causas de despilfarro.

Repetidas veces se señaló que era necesario introducir reformas básicas en las estructuras administrativas y en los métodos y contenido de la edu- cación. Los debates sirvieron, en cierta forma, para disipar la mala inteligencia existente entre educadores y economistas, mala inteligencia que el profesor J. Medina Echavarría resumió sucintamente:

“Los educadores creen que los economistas son demasiado materialistas, especialmente cuando éstos hablan de la eficiencia de la productividad educativa y, en cambio, los economistas creen que los educadores son excesivamente romanticos, particularmente cuando éstos últimos piden más dinero.”

VIII. La universidad latinoamericana

El profesor Medina Echavarría puso de relieve la creciente discrepancia entre los objetivos de la universidad autónoma de América Latina y los de una sociedad en transformación a la que se supone deben servir. En la actualidad, la universidad hace frente a dos importantes fenómenos socio- lógicos: una demanda mucho mayor de acceso a la educación superior y, lo que es más importante, las consecuencias de la ciencia y la tecnología en la vida cotidiana. Pero la universidad latinoamericana no ha tenido la suficiente flexibilidad para adaptarse a las nuevas exigencias:

“La universidad latinoamericana ha realizado intensos esfuerzos en estas últimas décadas por mejorar su condición y lo ha conseguido, en su conjunto, en buena medida en muchos aspectos técnicos y materiales. Algu- nas ciudades universitarias elevan sus trazados arquitectónicos con justificado orgullo. La presencia de sus miembros -profesores e investigadores- en calidad de expertos en muchas tareas públicas es cada vez mayor. En algunos países las actividades de extensión universitaria se realizan desde hace

1. cación, p. 95.

Lyons, R. F., La función del análisis de costos en el planeamiento de la edu-

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bastantes años en forma sostenida. Y sin embargo asalta la duda de si acaso la vieja universidad latinoamericana, con todas sus limitaciones y tan pobre- mente instalada por lo general, no irradiaba sobre su sociedad una autoridad mayor. ¿Se trataba tan sólo de la presencia aquí o allá de algunos grandes “maestros de la nación”? ¿Del fervor de pequeños cenáculos? Las irraciona- lidades de la historia deslizan de nuevo su gesto enigmático incitando nuestro afán de comprensión. ¿No estará justificada la sospecha de que la Univer- sidad no actúa con el suficiente vigor en muchos sitios, enfrentando como participe, es decir sólo la Universidad, los problemas más graves del día? Las cuestiones que inquietan a la vida latinoamericana en la actualidad son en buena proporción rigurosamente técnicas, o sea, sujetas al análisis racional del saber cientíñco. Si la Universidad no los acoge científicamente en su seno, quedan abandonados con enorme carga efectiva al decisionismo miope de los intereses. Extraña, por ejemplo, que la Universidad no haya recogido por todas partes con esfuerzo sostenido el tema dominante del desarrollo econó- mico y lo haya examinado en todas sus implicaciones y complicaciones, que van más allá, mucho más lejos, del campo económico en estricto sentido. La Universidad no puede renunciar a su misión orientadora ante semejante problema clave, oponiendo la serenidad y la ñrme razón a todo tipo de impro- visaciones irracionales.

¿Por qué no siempre ha sucedido de esa forma? Sería lastimoso no tener el coraje de señalar a este respecto el mayor peligro que amenaza hoy al destino de la Universidad latinoamericana, aunque, por fortuna, no por todas partes con igual magnitud. Ese grave peligro est el de la excesiva “politiza- ción”de la Universidad, su tendencia a convertirse en “Universidad militante”. No es lícito cegarse a la realidad de que hoy en más de algún sitio es imposible ejercer la libre actividad de la cátedra. Una fuerte proporción de la juventud no quiere atenerse a razones y rechaza de antemano toda duda metódica, mejor dicho, no quiere tener dudas. El porqué de esa situación juvenil no ha sido estudiado en serio en parte alguna. Solo queda como único apoyo la vaga referencia a una situación ambiental, sin las imágenes precisas y diferenciadas de su percepción concreta.

Es evidente que América Latina atraviesa en estos días por un estado de anegadora efervescencia -expresión incontenida de las profundas transformaciones de estructura social que ocurren en su seno- que penetra como no podía ser menos en la propia Universidad. Pero la simple correlación ‘inquie- tud social-Universidad militante’, es ciega como toda correlación. ¿Cómo opera de hecho la conexión causal?

La afirmación no parece, por el contrario, arriesgada de que el porvenir depende en buena parte -sólo en buena parte, claro está- de que la Univer- sidad sea o no capaz de actuar científicamente sobre su medio social, ponién- dose al frente de las transformaciones inevitables para canalizarlas lo más racionalmente posible por medio de la ciencia, la experiencia histórica y el saber acumulado. En una palabra, de que la Universidad no renuncia por incompetencia o apatía a su poder espiritual.”

Algunos participantes opinaron que las causas y razones de esta situa- ción debían buscarse en las pasadas realidades socio-políticas de América Latina, que todavía ejercen gran influencia en muchas universidades, en parte como resultado de su autonomía. Por lo tanto, tienen que hacer frente a muchos problemas, tales como profesores y alumnos a tiempo parcial, resistencia a los cambios, facultades que funcionan como entidades feudales sepa- radas y aun a una rápida proliferación de nuevas universidades.

No obstante lo dicho, hay algunos síntomas de cambios que permiten

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abrigar esperanzas. Se destacó, por ejemplo, el papel que desempeña el planeamiento en la modernización de las universidades de América Latina. El Dr. C. Tünnermann Bemheim’ dio un informe sobre los resultados alcanzados después de cinco años de planeamiento de la cooperación regional universitaria en América Central. El profesor E. Arias Osorio describió la labor realizada por la Asociación de Universidades Colombianas. El Sr. O. Vera Lamperein describió los trabajos del Consejo de Rectores de Chile, y la Srta. Luz Vieira Méndez las del Consejo Interuniversitario de Argentina. Pero se insistió en que era indispensable una coordinación más eficaz entre esos organismos y los grupos encargados del planeamiento general de la educación.

El Dr. J. Vélez García, de Colombia, apuntó que la llamada proliferación de las universidades no era necesariamente algo malo en sí mismo. E n muchos casos representará el surgimiento de nuevas fuerzas que, para poder innovar, quizás tienen que alejarse de las viejas universidades. Mientras sigan exis- tiendo los viejos modelos, es evidente que el abandono de las prácticas anti- cuadas traerá consigo una duplicación de actividades. El profesor E. %vas Casado describió un caso concreto de modernización planificada de la educa- ción superior, el de la nueva Universidad de Oriente:

“Esta nueva universidad es todavía de carácter experimental. Depende del Ministerio de Educación, que designa sus autoridades pero posee semi- autonomía administrativa. El Estado le asigna anualmente un presupuesto que la Universidad administra. Puede, además, recibir ingresos de otras fuentes. ..

La Universidad está organizada en cinco núcleos, uno para cada Estado. Cada núcleo está integrado por institutos de investigación, escuelas universitarias y escuelas técnicas. Funcionan, además, en cada núcleo departamentos de extensión, bienestar estudiantil, deportes, orientación, etc.

La enseñanza está a cargo de profesores a tiempo completo, que también realizan trabajos de investigación. E n casos excepcionales, se contratan en la localidad profesores a tiempo parcial. La Universidad desarrolla un programa de formación de pyrsonal docente en las otras universidades y en el extranjero.

Los cursos universitarios son a tiempo completo y el promedio de horas de trabajo oscila entre 1 200 y 1 400 horas por año. U n sistema de bienestar estudiantil ayuda a los alumnos con problemas económicos.”

IX. Educación rural Sólo ahora se comienza a reconocer que la adaptación de la educación y

de la formación profesional a las nuevas necesidades de las zonas rurales constituye un problema importante, y ha quedado demostrado que los actuales conceptos sobre educación rural ya no son válidos.2

Durante el debate se hicieron algunas preguntas a las que era difícil responder. Los planificadores están, en general, bien informados de los problemas urbanos, pero rara vez conocen los de las zonas rurales; ¿pueden, entonces, hacer frente a los problemas de éstas Úitimas zonas? ¿En qué forma se puede dar una nueva orientación a la educación rural sin crear una desigualdad de oportunidades entre las zonas rurales y urbanas? ¿En qué medida

1. Tünnermann Bernheim, C., Cooperación regional al nivel universitario, p. 89. 2. Balogh, T., Tenencia de la tierra, educación y desarrollo en América Latina,

p. 73; Wolfe, M., Apuntes sobre política de educación rural, p. 79; Chaparro, A., Enseñanza y formación para el desarrollo de la agricultura, p. 82.

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son diferentes las necesidades educativas de las zonas rurales de las necesidades de las zonas urbanas, en un momento en que la mayoría de los países experimenta una profunda transformación, pasando de una economía bási- camente agrícola a una economía industrial incipiente? ¿Qué puede hacerse para elevar la calidad y preparación de los maestros rurales? ¿Cuál es la función de estos maestros en una sociedad que está en una etapa de transi- ción entre las formas tradicionales y las modernas?

El seminario planteó muchas preguntas pero ofreció pocas respuestas. Sin embargo, se llegó a tres conclusiones importantes:

Primera, es urgente realizar un número mucho mayor de trabajos de investigación y experimentación sobre nuevas formas de enseñanza rural para adultos y para niños, y las universidades deberían cumplir una importante función en esta tarea.

Segunda, no basta con hacer sólo planes de carácter nacional y pasar por alto problemas como el de las zonas rurales. Las necesidades en materia de enseñanza rural varían de una región a otra en función de factores étnicos, sociales, y el planeamiento de la educación debe estar estrechamente ligado al planeamiento regional.

Tercera, el planeamiento de la enseñanza rural no debe limitarse a la enseñanza infantil. En las zonas rurales, la escuela es generalmente el instrumento principal para la educación y formación profesional de los adultos que, por cierto, es tan importante como la educación de los niños. Ambas necesidades deben tenerse presentes al asignarse los escasos recursos disponibles tanto para la educación como para la formación profesional en las zonas rurales, y debe estudiarse la posibilidad de usar esas escuelas y esos maestros en la educación de adultos.

X. Nuevos métodos y técnicas de educación En el seminario se discutieron ampliamente los nuevos métodos y téc-

nicas de educación, por ejemplo, la televisión, radio, cine y la instrucción programada.

El Dr. Alberto Baez informó sobre el programa regional de enseñanza de las ciencias en Sáo Paulo, donde 25 profesores de física procedentes de toda América Latina han estado usando las técnicas de instrucción programada, laboratorios portátiles baratos y películas especiales para preparar cursos de física moderna destinados a las escuelas secundarias. El experimento de Sáo Paulo demostró que era posible preparar cursos de ciencias de muy alta calidad sobre la base de materiales de instrucción programada, películas y laboratorios portátiles de poco costo.

El Dr. Henry Cassirer y el professor Henry Dieuzeide describieron la aplicación de la televisión, la radio y la instrucción programada a la educación. Hicieron hincapié en que existe una relación directa entre la información y la educación. Por ejemplo, una campaña de alfabetización tiene escasa utiii- dad si no hay periódicos y los periódicos carecen de sentido si no hay quien los lea. Pero es aún más importante el hecho de que los nuevos medios de educación pueden ser usados cuando existe una grave escasez de maestros y materiales :

“Los nuevos medios de educación pueden ayudar a colmar el retraso en el suministro de nuevo material de enseñanza o en la formación de maestros. Pueden mejorar el ritmo de construcciones escolares al crear, literalmente, “escuelas en el aire” por medio de grupos de auditores o de espectadores

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que se reúnen con su monitor alrededor de un receptor de radio o de tele- visión. La moderna tecnología de las comunicaciones puede también revolu- cionar la calidad de la educación al permitir que los mejores maestros ense- ñen en un número mucho mayor de aulas.”

Se informó que en varios países latinoamericanos había mucho interés en los nuevos medios de comunicación. Se están haciendo experimentos con la

’ radio y la televisión en el Brasil, Colombia, Guatemala, México, el Perú y Venezuela. Varios planificadores pusieron en duda que los nuevos medios de educación pudieran ser usados económicamente en los países en vías de desarrollo e hicieron hincapié en la necesidad de proceder a trabajos de investigación sobre las posibilidades económicas de estos nuevos medios así como sobre los métodos.

Se prestó atención a los problemas que plantea el planeamiento de la utilización de los medios de información con fines educativos. Esta puede ser una difícil esfera de acción, ya que varios ministerios deben trabajar mancomunadamente. El Dr. Cassirer indicó que:

“El planeamiento de la información requiere un conocimiento profesional de los medios de información y del lugar que ocupan en la sociedad. Para coordinar ese planeamiento con el de la educación será necesario contar con especialistas de la información en los equipos de planeamiento de la educación, para que del conocimiento y experiencia de los expertos pueda surgir un concepto general del problema, expertos que informarán a más de un ministerio en el país en el que estén desempeñando sus servicios.”

XI. Ayuda internacional

El seminario permitió un intercambio de opiniones franco e informal, no sólo entre los representantes de los organismos multiiaterales, bilaterales y privados, sino también entre los que tenían experiencia en recibir ayuda y los que tenían en darla. También hizo posible que los planificadores estu- diaran y discutieran en qué forma el planeamiento puede hacer más eficaz la ayuda que se otorga a la educación y viceversa.

Los participantes de América Latina celebraron varias reuniones privadas, cuyo resultado fue una serie de preguntas planteadas a los organismos donantes: - ¿Por qué algunos organismos de ayuda insisten en cambiar el orden

de prioridades establecido por los gobiernos beneficiarios? - ¿Por qué tienen tan poca confianza en la capacidad de los expertos locales para preparar planes y programas para sus países? - ¿Por qué son asesorados por tan pocos latinoamericanos cuando

trabajan en América Latina? - ¿Qué razones explican el exceso de vigilancia y de control? ¿Por qué

no se encarga a los gobiernos beneficiarios la tarea de supervisión? - ¿Por qué los organismos de ayuda insisten a la vez en proyectos y

en planes generales? ¿Qué es un proyecto de educación? - ¿Por qué no se proporciona ayuda en forma de un fondo que daría

más flexibilidad a las actividades y por qué no se facilita ayuda para ñnan- ciar una parte de un plan sin tratar de aislar proyectos específicos? - ¿Qué puede hacerse para coordinar la ayuda de diferentes organis-

mos cuando algunos de éstos proporcionan sólo asistencia técnica, mientras otros facilitan la financiación en forma de préstamos o subvenciones?

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Quedó palpablemente demostrado que los beneficiarios de la ayuda no estaban muy contentos con el rnodus operandi de los donantes. Varios participantes apuntaron que con frecuencia la multiplicidad de los organismos de ayuda provocaba confusiones. Los expertos de las diversas misiones de los organismos donantes daban a los gobiernos un asesoramiento diferente y en algunos casos contradictorio y, como lo dijo sin ambages uno de los participantes: “a veces obligan a un país a aceptar un proyecto y no siempre es posible mirar el diente de un caballo regalado...”.

D e esta manera, siempre que se trata de conseguir ayuda del exterior los planificadores de la educación no sólo tienen que preparar un plan que acepten las instituciones nacionales sino también los organismos donantes. Este problema se hace más difícil cuando diferentes departamentos o instituciones educativas autónomas proponen diferentes proyectos y cuando los organismos de ayuda se interesan en algunos de ellos. E n algunos casos se ha llegado a elaborar planes de educación con el único propósito de justificar ciertos proyectos.

Indudablemente, esta situación refleja las fallas del planeamiento de la educación y el Sr. L. Cerych indicó:

“Siempre habrá diferencias de opinión. Muchas de las actuales son resultado de lo que podemos llamar la actitud de ‘nosotros sabemos más’. A menudo los donantes (o los beneficiarios) suponen que sus conocimientos y experiencia le dan más titulos que a la otra parte para decidir sobre la utilidad de un proyecto y sobre los mejores métodos para su ejecución. Por obvias razones, el beneficiario se siente generalmente en una posición más débil ya que puede parecer poco cortés rehusar la ayuda y aun poco inteligente, si la alternativa es sólo el no recibirla totalmente. E n nuestra opinión, sólo hay un remedio a largo plazo para esta situación: un mayor conocimiento científico de los problemas que entraña, es decir, conocimiento que es, por definición, universal y, por lo tanto, común al donante y al beneficiario.”

¿En qué forma la ayuda exterior puede contribuir a mejorar la base profesional o cientifica del planeamiento de la educación en América Latina? El Director General recordó a los participantes que en las actividades de asistencia de la Unesco se ha dado prioridad al mejoramiento de las prácti- cas de planeamiento de la educación de los países. Otros organismos conceden también máxima prioridad a este tipo de ayuda. El representante del Organismo de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (AID), Sr. Michael Chiapetta, declaró que la asistencia al planeamiento de la educación ocupaba el primer lugar en la lista de prioridades del trabajo que realiza el AID dentro del programa de la Alianza para el Progreso. Varios representantes de los organismos donantes manifestaron que sus respectivos organismos estaban dispuestos a ayudar a los gobiernos a formar planificadores o a llevar a cabo estudios de investigación necesarios para la preparación de planes de educación, pero al mismo tiempo consideraban que los organismos donantes no debían participar demasiado en la elaboración de planes nacionales.

Tanto los donantes como los beneficiarios reconocieron que era necesario coordinar la ayuda en cada país y se aceptó la tesis de que las oficinas de planeamiento de la educación podían constituir el núcleo de dicha coordi- nación. E n los países en que la educación privada ocupa un lugar importante, se instó a las oficinas gubernamentales de planeamiento de la educación a seguir una política flexible de manera tal que fuera posible coordinar las

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peticiones hechas por las instituciones privadas y semipúblicas. También se indicó que, en general, la responsabilidad íinal de la coordinación y presen- tación de todas las solicitudes oficiales de ayuda recaía en los organismos de planeamiento nacional, en los ministerios de finanzas o en organismos especiales encargados de coordinar la ayuda extranjera. Pero en el sector de la educación, los planificadores de la educación deberían desempeñar una función importante asesorando o aun aprobando las solicitudes definitivas.

Varios participantes de América Latina preguntaron si los donantes podían coordinar su ayuda en forma más eficaz. E n esa coordinación se deben tener en cuenta los diferentes objetivos de los diversos organismos bilaterales, multilaterales y privados que se interesan en esa ayuda. Algunas instituciones tienen objetivos económicos, otras los tienen educativos y muchas de ellas tienen diferentes objetivos políticos.

El Sr. Malcolm Adiseshiah, Director General Adjunto, hizo hincapié en el papel que desempeña la Unesco:

“Una segunda ambigüedad que es menester aclarar es que la Unesco no es un organismo más entre otros muchos grandes y orgullosos organismos intergubernamentales, gubernamentales y privados, dedicados a dar ayuda a la educación. Es el Único órgano intergubernamental de nuestro mundo, el único órgano de las Naciones Unidas que ha sido creado con el carácter de institución universal de la educación.. .

Es la Unesco la que tiene que ofrecer el mecanismo de coordinación en los niveles internacionales y regionales y de asesoramiento en el nivel de cada país, en los cuales se desarrolla la educación y se integran la coopera- ción y la ayuda educativas. Esto no significa que la Unesco ha alcanzado ese objetivo ni que fuera de este marco no puedan desarrollarse otras actividades, especialmente las de carácter bilateral. M e refiero a las tareas que la Organización debe acometer en el futuro immediato.”’

El Sr. Harry Curran, representante del BIRF, hizo hincapié en que era difícil coordinar el trabajo de los organismos interesados fundamentalmente en la educación primaria con los que se interesan principalmente en el crecimiento económico. Mencionó que el BIRF y la Agencia Internacional de Fomento estaban estudiando la posibilidad de concertar un acuerdo con la Unesco y la FA0 por el cual el BIRF y la AIF recurrirían también al asesoramiento técnico de los dos organismos especializados de las Naciones Uni- das para seleccionar proyectos que podrían ser financiados. (En realidad, con posterioridad al seminario se ha concertado un acuerdo de este tipo.)

Pero los debates pusieron de relieve que no siempre es fácil armonizar los puntos de vista de diferentes organismos multilaterales y bilaterales. El autor informó sobre otro sistema pragmático que combina los esfuerzos de estos organismos:

“Una innovación importante y prometedora es la creación en Colombia, a comienzos de este año, de una misión residente conjunta compuesta por la Unesco, el BIRF y la AIF que está ayudando al Ministerio de Educación a formular el plan de educación y a preparar proyectos para su presentación con el fin de recibir ayuda exterior. Este enfoque ofrece un mecanismo prác- tico mediante el cual el Gobierno y los principales organismos de ayuda que trabajan en Colombia pueden llegar a una misma opinión con respecto a las prioridades de la ayuda. El hecho de que se haya establecido una misión residente permanente da cierta seguridad de que los organismos donantes

1. Discurso pronunciado por el Sr. M. Adiseshiah en el seminario. Documento DDG/1964/2 de la Unesco, Paris, 27 de abril de 1964 (mimeografiado).

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estarán bien informados de los problemas de educación de Colombia. Es de esperar que este enfoque tenga éxito y la experiencia de Colombia pueda ser adaptada a otras partes.”

Varios participantes de América Latina sostuvieron que la elaboración de proyectos concretos exigiría mucho tiempo. Convinieron en que era lógico prestar asistencia técnica para proyectos concretos, pero pusieron en duda la posibilidad de financiar dichos proyectos. Después de todo, la ñnanciación exterior deja en libertad algunos recursos nacionales, y cuando un organismo financia un proyecto se liberan recursos que pueden ir a otro proyecto. ¿No sería más simple financiar una proporción determinada del presupuesto asignado a la educación en un plan de desarrollo?

Los donantes insistieron en que necesitaban justificar sus propios actos, lo que significaba que estaban obligados a conocer en qué se usaban los fondos de ayuda, y sostuvieron que cuando los proyectos de educación requieren divisas, el uso de los fondos de ayuda es identificado concretamente con un proyecto determinado. También señalaron que hasta la fecha la mayor parte de los proyectos de educación que habían sido financiados con ayuda exterior habían necesitado también asistencia técnica. La posibilidad de ñnanciar una proporción determinada de un plan de desarrollo no estaba necesariamente descartada puesto que dependía de lo que un organismo entendía por un proyecto de educación. En la terminología usada hoy en las cuestiones de asistencia, se entiende por proyecto de educación toda actividad educativa que recibe financiación o asistencia técnica.

Se produjo un debate entre los donantes sobre la financiación exterior de los proyectos de educación realizada mediante préstamos especialmente favorables (créditos de ayuda) o aun con préstamos convencionales. Algunas organismos, entre ellos el BIRF, AIF, BID y AID, suministran préstamos favorables o convencionales para proyectos de educación, con lo cual amplían considerablemente las fuentes de financiación exterior para la educación. Pero la mayor parte de los programas de ayuda bilateral europeos nunca han facilitado esa financiación. El argumento principal es que los proyectos de educación no influyen de manera directa y mensurable en el aumento de los ingresos de un gobierno y que, por lo tanto, no era conveniente que los gobiernos pidieran empréstitos con ese propósito. Este argumento fue rebatido recordando que se han facilitado créditos o préstamos a otros sectores (por ejemplo, en el campo del transporte) que no aumentan de manera directa y mensurable los ingresos y que, por consiguiente, no había razón para discri- minar contra la educación por este concepto, sobre todo porque se reconoce que las inversiones en la educación estimulan el crecimiento económico.

XII. El proceso del planeamiento de la educación E n este campo, el Sr. Roger Grégoire puso las bases del debate. Reseñó

las condiciones necesarias para un planeamiento eficaz de la educación.’ El Sr. Raymond Poignant, en colaboración con el Sr. Georges Petit y el Sr. Jean Binon examinó la experiencia francesa en materia de planeamiento de la educación. El profesor Rafael Fernández Heres expresó que en América Latina este planeamiento se encuentra todavía en sus primeras etapas de desarrollo. Los planificadores de la educación han adquirido gradualmente una limitada influencia en la formulación de la política educativa y de los planes de educación y en los Últimos años han podido introducir cierto

1. Grégoire, R., Condiciones para un planeamiento eficaz de la enseñanza, p. 62.

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método en los mismos. Pero el debate probó que, en su mayor parte, los grupos de planeamiento con sede en los ministerios de educación sólo plani- ficaban todavía las actividades controladas por ese ministerio. Sólo ahora comenzaban a recibir el apoyo y cooperación de las universidades y del sector privado de la educación. Rara vez se ocupaban de la educación extraescolar, por ejemplo, la educación de adultos y la formación profesional. E n algunos países el planeamiento ni siquiera había comenzado. El Dr. Guii- he m e Dutra da Fonseca apuntó que:

“En el Brasil comenzamos con campañas de emergencia, después pro- gramamos presupuestos anuales y finalmente trazamos planes oficiales de tres a cinco años. Debido a la inseguridad de los datos y procedimientos, no hemos podido establecer objetivos a largo plazo. E n los países en que se ejecutan eficazmente los programas, los objetivos a largo plazo mejoran el proceso de programación. E n los países en que no hemos alcanzado ese grado de eficiencia, no podemos mirar demasiado hacia el futuro pues corremos el riesgo de perder contacto con la realidad. La programación en estos casos puede ser comparada con la diferencia que existe entre practicar el esqui acuá- tico en un lago y el ‘correr las olas’ en una playa agitada. E n el primer caso se puede contar con la lancha que nos conduce y realizar maniobras com- plicadas. E n el segundo, ya es bastante si podemos mantenernos a flote.”

Pero el Dr. G. Dutra da Fonseca no se limitó a esto; diagnosticó los males y sugirió remedios:

“La mayor dificultad para el planeamiento de la educación es de carác- ter político. Los cambios políticos entorpecen y a veces impiden el planeamiento. Es ‘necesario’ iniciar nuevos programas por razones de prestigio político. Como son pocas las personas que trabajan en el planeamiento de la educación, el proceso se interrumpe cuando se cambia a estas personas. Esta presión política puede aliviarse mediante: - Programas de información de gran difusión, para obtener el apoyo

público a las políticas educativas. - U n mayor número de técnicos en planeamiento de la educación,

procedentes de diferentes partidos e ideologías. - Participación extensa de Ia administración en el planeamiento, de tal

manera que pueda continuar pese a los cambios gubernamentales.’’ El profesor Carlos Salazar Romero y el profesor Carlos Malpica Faustor

informaron que en el Perú el proceso de planeamiento se inició dentro del Ministerio de Educación con la descentralización de los servicios administrativos, divididos ahora en ocho regiones. Como resultado de ella, quedaron en libertad algunos altos funcionarios administrativos que fueron destacados a la oficina de planeamiento. D e esta manera, el planeamiento adquirió no sólo una fuente de personal, sino un personal bien informado y con un conocimiento íntimo de los problemas educativos del Perú.

El profesor Eduardo Rivas Casado y el Dr. Rafael Fernández Heres informaron que en Venezuela se había fomentado el planeamiento mediante la sistemática creación de instituciones de planeamiento, tanto en el nivel nacional como en el de los sectores (por ejemplo, educación, salud, etc.) y también en el nivel de los Estados y regiones. Pero en este país la coordinación del planeamiento universitario presentaba todavía muchos problemas.

El Sr. Oscar Vera Lamperein dio un informe sobre el trabajo de la Comi- sión Nacional de Planeamiento Integrado de la Educación de Chile. El trabajo de esta Comisión se efectuó durante una fase previa al planeamiento en la que se realizó cierto número de estudios básicos de investigación. Entre estos estu-

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dios algunos se referían a una necesaria reforma de la estructura del sistema educativo y a las necesidades de la economía en materia de mano de obra. En última instancia, estos estudios servirán de base para preparar un plan de educación. La Comisión intentó reunir los esfuerzos de los sectores público y privado de la educación, pero la falta de experiencia en planeamiento de este último sector impidió una verdadera cooperación.

El Dr. Edmundo Carbo Bravo y el profesor Gilberto Mantilla Garzon indi- caron que en el Ecuador el planeamiento de la educación había sido iniciado por la Junta Nacional de Planificación y no por el Ministerio respectivo. Durante algún tiempo los educadores se mostraron renuentes a participar en actividades de planeamiento. Desconñaban de las intenciones de los economistas y a veces se negaron a proporcionar informaciones. Con el tiempo se creó un departamento de planeamiento en el Ministerio de Educación y se logró establecer la cooperación entre el Ministerio de Educación y la Junta de Planiñcación.

Era interesante señalar las diferentes formas en que se había iniciado el planeamiento en cada país, los que siguieron un proceso completamente distinto que iba desde la cuidadosa fase “previa” al planeamiento de Chile, hasta los esfuerzos del Brasil que pueden resumirse con la frase “hagamos planes mientras podemos”. El planeamiento generalmente se inició en los Ministerios de Educación, pero algunas veces tuvo su origen fuera de ellos. Sin embargo, todos los planificadores destacaron la importancia de realizar los estudios preliminares necesarios antes de tratar de elaborar un plan. También coincidieron las opiniones en la necesidad de armonizar los puntos de vista de todas las fuerzas de la sociedad que determinan el futuro del planeamiento. Como lo expresó el Sr. Raymond Poignant, “los que se encargan de llevar a la práctica el plan deben, en una u otra forma, participar en su preparación”, frase que atribuyó al Sr. Jean Monet, “padre” del planeamiento francés.

Varios de los participantes, entre ellos el padre Felipe MacGregor y el Dr. Olinto Camacho, pusieron de relieve que era esencial que la educación privada y las universidades autónomas entraran en la comente principaI del planeamiento nacional. Pero la responsabilidad en este sentido se dejó, en parte, al sector privado de la educación que debería comenzar por poner en orden su propia casa y estudiar su posible función y contribución potencial en una perspectiva nacional.

Se discutieron nuevamente los aspectos institucionales del planeamiento de la educación de adultos y de la formación profesional, así como el uso de los medios de información. Se estudiaron los problemas institucionales especiales que se plantean como consecuencia de la necesidad de coordinar la ayuda exterior para consolidar los esfuerzos nacionales. Por último, se reconoció de nuevo que, hasta la fecha, el planeamiento de la educación en América Latina había sido demasiado cauteloso en sus esfuerzos por hacer frente a los aspectos cualitativos de la educación. Pero, si el planeamiento ha de ocuparse de los problemas del contenido, es indispensable establecer estrechas relaciones institucionales entre planificadores y educadores.

El Dr. Philip H. Coombs captó el espíritu de investigación que había prevalecido en el seminario cuando analizó, en su resumen final, lo que había aprendido sobre el planeamiento de la educación:

“Al principio, cuando llegué para poner en marcha el Instituto, muchos de mis amigos de la Unesco m e preguntaron: ‘¿Cómo defme el planeamiento de la educación el nuevo Instituto?’ Al parecer, discutir las varias definiciones del planeamiento de la educación se había convertido en

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una especie de deporte interno en la Unesco y supongo que había tantas definiciones como personas. Esto m e convenció de que se trataba de un laberinto del cual era preferible permanecer alejado, sobre todo porque no disponía de ninguna definición oportuna del planeamiento de la educación y deseaba aprender mucho más antes de formular una. Después de estas cinco semanas no dispongo todavía de una de6nición exacta. M e siento, sin embargo, un poco más seguro para hablar de la naturaleza del planeamiento de la educación.

Al parecer, uno de los puntos que tienen una importancia especial es establecer una distinción entre nuestro concepto teórico del planeamiento de la educación, considerado como ideal abstracto, y el planeamiento en la práctica, de acuerdo con las circunstancias reales de nuestros días. A mi parecer, el no tener presente esta distinción ha producido cierta confusión en el seminario, conforme hemos saltado de un punto a otro en nuestras discusiones, pasando del campo teórico al campo práctico. No se trata de prefe- rir uno u otro. Es obvio que necesitamos, por una parte, una buena teoría, buenos sistemas conceptuales y buenas metodologías. Pero, como se ha dicho aquí elocuentemente, es indispensable ajustarse a las realidades prác- ticas, empezar en el punto donde nos hallamos y emprender el camino. Y necesitaremos, naturalmente, mucho tiempo para avanzar desde este punto hasta otro que se aproxime a lo ideal.”

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Apéndice

Lista de participantes y expertos en el seminario

Participantes (por país u organización internacional)

Argentina

Brasil

Colombia

Chile

Ecuador

Srta. Luz Vieira Méndez, Presidenta, Consejo Nacional de Educación, Buenos Aires. Srta. Maria Cristina Landajo, Profesora de Matemáticas, Buenos Aires.

Prof. Guilherme Dutra da Fonseca, Exdirector, Secreta- ría del Planeamiento de la Educación, Estado de Sáo Paulo, S5o Paulo.

Prof. Eduardo Arias Osorio, Secretario Ejecutivo del Comité de Recursos Humanos, Instituto Colombiano de Especialización Técnica en el Exterior, Bogotá. Dr. Jorge Velez Garcia, Representante del Gobierno colombiano en la Misión Conjunta para el planeamiento integral, Oficina de Planeamiento de la Educación, Minis- terio de Educación, Bogotá. Rvdo. Isaac Th. J. Wust, Director, Departamento de Educación, Consejo Episcopal Latinoamericano (CELAM), Bogotá.

Rvdo. Patricio Cariola, S.J., Miembro del Consejo Eje- cutivo, Federación de Institutos de Educación (FIDE), Principal del Colegio San Ignacio, Santiago de Chile. Dr. Ewald Hasche, Director del Programa de Recursos Humanos, Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), Santiago de Chile. Sr. Oscar Vera Lamperein, Coordinador, Comisión de Planeamiento de la Educación, Ministerio de Educación, Santiago de Chile.

Dr. Edmundo Carbo Bravo, Director del Departemento de Planeamiento Integral de la Educación, Ministerio de Educación, Quito. Prof. Gilberto Mantilla Garzon, Junta Nacional de Pla- nificación y Coordinación, Económica y Social, Quito.

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México

Perú

Venezuela

América Central

Unesco - Expertos que trabajan en América Latina

Comisión Economica para América Latina, Santiago de Chile

Instituto Latinoamericano de Planificación Economica y Social, Santiago de Chile

Sr. Oscar Méndez Nápoles, Subjefe, Departamento de Investigaciones Industriales, Banco de México, México, D.F.

Revdo. Felipe E. MacGregor, Rector, Pontificia Univer- sidad Católica del Perú, Lima. Prof. Carlos Malpica Faustor, Programador de Educa- ción, Instituto Nacional de Planificación, Lima. Dr. Carlos Salazar Romero, Director de Planeamiento Educativo, Ministerio de Educación Pública, Lima.

Prof. Rafael Fernandez Heres, Oficina de Planeamiento Integral de la Educación (EDUPLAN), Ministerio de Educación. Dr. Olinto Camacho, Asesor, Ministerio de Educación, Caracas. Prof. Eduardo Rivas Casado, Director, Eduplan, Minis- terio de Educación, Caracas. Prof. José Agustin Silva Michelena, Asesor en Materia de Educación, Oficina Central de Coordinación y Planifi- caci6n de Venezuela, Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES), Universidad Central de Venezuela, Caracas.

Dr. Carlos Tünnermann Bernheim, Secretario General del Consejo Superior, Universitario Centroamericano (CSUCA), San José, Costa Rica.

Sr. Henri M. Fossoy, Miembro de la Misión de Estu- dios, Instituto Nacional de Planificación, Lima, Perú. Prof. Daniel Navea Acevedo, Miembro de la Comisión de Educación Nacional, Caracas, Venezuela.

Sr. Marshall Wolfe, Jefe interino, División de Asuntos Sociales.

Sr. Ricardo Cibotti, Codirector, Cursos de Planeamiento de la Salud y de la Educación. Dr. Fernando de Escondrillas, Experto de la Unesco, Sección de Planeamiento Educativo. Prof. Sebastián Ferrer Marth, Experto de la Unesco, Estadística de la Educación. Dr. José Medina Echavarría, Director de Planeamiento Social. Dr. Simón Romero Lozano, Experto de la Unesco, Director, Sección de Planeamiento Educativo y Asesor en materia de Educación.

Expertos (por país u organización) España Sr. Joaquín Tena Artigas, Director General de Ense-

ñanza Primaria, Ministerio de Educación, Madrid.

Estados Unidos Sr. Michael Chiappetta, Alianza para el Progreso, Orga- de América nismo de Desarrollo Internacional (AID), Washington

D.C. Prof. Frederick Harbison, Profesor de Economía, Direc- tor de Relaciones Industriales, Universidad de Princeton, Princeton. Prof. John Hilliard, Subdirector, Oficina de Recursos Humanos, Organismo de Desarrollo Internacional (AID), Washington D.C.

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Francia

Países Bajos

Reino Unido

República Federal de Alemania

Union de Repúblicas Socialistas Sovieticas

Yugoslavia

Naciones Unidas, Nueva York

Unesco, París

Personal de la Sede de la Unesco

Sr. Rowan Wakefield, Organismo de Desarrollo Inter- nacional (AID), Washington D.C. Sr. Jean Binon, Jefe del Servicio del Plan Escolar y Uni- versitario, Ministerio de Educación Nacional, París. Sr. Michel Debeauvais, Director Adjunto, Instituto de Estudios de Desarrollo Económico y Social (IEDES), París. Prof. Henri Dieuzeide, Jefe de la División de Radio y Televisión Escolares, Ministerio de Educación Nacional, París. Sr. Roger Grégoire, Consejero de Estado, París. Sr. Máximo Halty Carrere, Instituto de Estudios de Desarrollo Económico y Social (IEDES), París. Sr. Stéphane Hessel, Director, Cooperación con la Comunidad y el Extranjero, Ministerio de Educación Nacional, París. Sr. Sylvain Lourié, Instituto de Estudios de Desarrollo. Económico y Social (IEDES), París. Sr. Georges Petit, Inspector General de Instrucción Pública, Ministerio de Educación Nacional, París.

Prof. Egbert de Vries, Rector, Instituto de Estudios Sociales de los Países Bajos, La Haya. Sr. Thomas Balogh, “Balliol College”, Oxford. Sr. Harry Houghton, Asesor Adjunto de educación del Secretario, de Cooperación Técnica, Londres. Sr. P. R. C. Williams, Investigador, Instituto de Desa- rrollo de Ultramar, Londres.

Prof. Franz von Hildebrand, Subdirector, Instituto A. Bergstrasser, Universidad de Friburgo, Friburgo de Brisgovia. Dr. Gebhard Kerckhoff, Ministro Federal de Coopera- ción Económica, Bonn.

Prof. Chapovalenko, Miembro correspondiente, Acade- mia de Ciencias Pedagógicas de la R.S.F.S.R., Moscú.

Sr. Berislav Sefer, Jefe de la División de Planeamiento de Mano de Obra, Oficina Federal de Planeamiento Económico, Belgrado.

Sr. Paul G. Hoffman, Director, Fondo Especial de las Naciones Unidas. Sr. David Owen, Presidente, Junta de Asistencia Técnica.

S. E. Rodolfo Baron Castro, Presidente del Consejo Ejecutivo de la Unesco, Ministro Consejero de la Emba- jada de El Salvador en Madrid, España.

Sr. René Maheu, Director-General. Sr. Malcolm Adiseshiah, Director General Adjunto. Dr. Gabriel Betancur-Mejía, Subdirector General (Edu- cación). Dr. Albert Baez, Director de la Division de Enseñanza de las Ciencias, Departamento de Ciencias Exactas y Naturales. Sr. José Blat Gimeno, Jefe de la División de América Latina, Departamento de Educación. Dr. Jacques Bousquet, División de Planeamiento de la Educación.

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Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, Washington D.C.

Organización para la Agricultura y la Alimen- tación, Roma

Organización International del Trabajo, Ginebra

Comisión Económica para América Latina, Santiago de Chile

Organización de los Estados Américanos, Washington D.C.

Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C. Organización de Coopera- ción Economica y Desarrollo, París

Oficina Internacional de Educación, Ginebra

Instituto Atlantico, París

Dr. Henry Cassirer, Departamento de .Información. Sr. Colin Ewers, Jefe de la División de Planeamiento de la Educación. Sr. Jean Guiton, Director del Departamento de Educa- ción. Sr. James McDougall, Jefe, División de Información y Material Docente, Departamento de Educación. Sr. Edward Nicholson Calle, Departamento de Aplica- ción de la Ciencia y la Tecnología al Desarrollo, Depar- tamento de Educación. Sr. Herbert Phillips, Director de la División de Análisis Económico, Departamento de Ciencias Sociales. Dr. George Skorov, Director Adjunto de la División de Análisis Económico.

Sr. Harry Curran, Director Adjunto, Oficina Europea, París. Sr. Ricardo Diez Hochleitner, Jefe de la División de Educación, Washington D.C.

Sr. Alvaro Chaparro, División de Instituciones y Ser- vicios Rurales, Subdirección de Enseñanza y Extensión Agrícola.

Sr. Francis Blanchard, Subdirector General. Sr. Richard John Blandy. Sr. Paul Cassan. Sr. Bernard Fortin, División de Mano de Obra. Dr. José Antonio Mayobre, Sécretario Ejecutivo.

Sr. Jorge Riquelme, Especialista (programa), Programa de Recursos Humanos de América Latina, División de Tecnología y Productividad. Sr. Alfredo Fontes, Jefe Interino, División de Tecnología y Productividad.

Sr. Ferruccio Accame, Jefe, Oficina de Educación, Divi- sión de Desarrollo Social.

Dr. Willard Thorp, Presidente, Comité de Asistencia para el Desarrollo. Sr. J. Ronald Gass, Subdirector, Directorio de Asuntos Cientííicos de la O C E D . Prof. Herbert S. Parnes, Profesor de Economía, Univer- sidad del Estado de Ohio, Consultor de la OCED. Sr. M a n o Rubio, Economista, Ministerio de Hacienda, Madrid. Sr. Louis Emmerij, Administrador, Dirección de Asun- tos Científicos de la O C E D . Prof. S. Clifford Kelley, Profesor de Economía, Univer- sidad del Estado de Ohio, Consultor de la OCED. Sr. Sydney E. Chernick, Economista, exfuncionario de la CEPAL, Santiago de Chile, Consultor de la OCED. Sr. Pedro Rossello, Subdirector, Profesor de Educación Comparada, Universidad de Ginebra.

Sr. Ladislav Cerych.

126

Las Publicaciones del IIPE

Las siguientes publicaciones del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación pueden obtenerse en Unesco y en las distribuidoras nacionales de todo el mundo. Educational Planning: a Bibliography. 1964. ix+136 p. $2; lo/-(stg); 9 F. Educational Planning: a Directory of Training and Research Institutions.

Educational Planning: an Inventory of Major Research Needs. 1965. 53 p.

Bibliographie de la planification de l'éducation. 1965. ix+140 p. 9 F; $2;

Planification de l'éducation: Répertoire d'institutions de recherche et de formation. 1965. xiii+183 p. 9 F; $2; lo/-(stg). Planification de l'éducation: Thkmes principaux de recherche. 1965. 59 p.

1964. xii+174 p. $2; 10/-(~$); 9 F.

$2; lO/-(Stg); 9 F.

lo/-(stg).

9 F; $2; lO/-(Stg).

Librairie de 1'Unesco Place de Fontenoy Paris 7" France

los problemas la estrategia del planeamiento de la...

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