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Financiamento do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) Brasileiro: Construção de conhecimento sobre o tema, a partir da produção científica
em administração e contabilidade
Claudio Luiz de Freitas Núcleo de Estudos sobre Meio Ambiente e Contabilidade – NEMAC/UFSC, Município de
Lorena/SP – Brasil [email protected]
Área Temática: I - Setor Público e Não Lucrativo
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RESUMO
Com o objetivo de materializar a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), o governo
brasileiro implantou o Sistema Único de Assistência Social (SUAS), pautado em quatro
dimensões, dentre elas o financiamento da Política Pública de Assistência Social. Por tratar-se
de temática complexa e recente, faz-se necessário, construir, aprofundar e ampliar o
conhecimento prático e teórico. Para tanto, a presente pesquisa buscou construir
conhecimento sobre o financiamento do SUAS, a partir da produção científica em
Administração e Contabilidade, com base no Knowledge Development Process -
Constructivist (ProKnow-C). A pesquisa teórico-ilustrativa, de caráter descritivo-exploratório,
possui lógica indutiva e abordagem quali-quantitativa do problema. Os resultados
evidenciaram que, num universo de 91 trabalhos identificados na base Scientific Periodicals
Electronic Library (SPELL), apenas 5 passaram pelos filtros do ProKnow-C e são
considerados relevantes para composição do portfólio bibliográfico. Conclui-se que há uma
lacuna na pesquisa científica em Administração e Contabilidade, sobre o financiamento do
SUAS.
Palavras-chave: Financiamento do SUAS; Produção Científica; Administração e
Contabilidade; Construção de Conhecimento.
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1 INTRODUÇÃO
Com o objetivo de dar andamento e consolidar a Política Nacional de Assistência
Social (PNAS) como Política Pública de Direitos, além de materializar o conteúdo da Lei
Orgânica da Assistência Social (LOAS), o governo brasileiro criou e tem implantado em todo
o território nacional o Sistema Único de Assistência Social (SUAS). (Prates, 2013, p.37).
O SUAS que se desenha espelhado no Sistema Único Saúde (SUS), marca um
importante avanço para a Política Pública de Assistência Social e reflete um marco na
execução dos serviços socioassistenciais no Brasil.
Estruturado em eixos, ao materializar a LOAS, o SUAS foca suas ações e a sua
execução em quatro importantes aspectos: (i) descentralização político-administrativa, que
consiste na execução do serviço de forma territorializada, sendo a família o foco da ação; (ii)
o financiamento e os recursos humanos, como ferramenta fundamental e indispensável na
execução do SUAS e da PNAS; (iii) a informação, o monitoramento e a avaliação, como
importantes instrumentos de gestão da política; e (iv) os conselhos e a participação popular,
como indispensável elemento de controle social. (Prates, 2013, p.37).
Sabe-se, no entanto, que a implantação do SUAS é recente e o próprio Conselho
Nacional de Assistência Social (CNAS) o coloca em fase de consolidação. Nessa mesma linha
de interpretação da PNAS e do SUAS, Sposati (2005, p.506), de forma esclarecedora,
argumenta que a assistência social no Brasil, é uma política pública em construção, cujo
compromisso vai além da simples compreensão governamental, mas que remonta a um
processo histórico, no qual ao ser alavancada ao status de Política Pública, na Carta Magna de
1988, rompe com uma interpretação de assistencialismo, para ser alçada a política de direitos
e cidadania, de responsabilidade do Estado.
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É frente a esse contexto, que se impõe a necessidade de construção e ampliação do
conhecimento a respeito da gestão do SUAS e de seu financiamento, tanto no âmbito prático,
pelos mais diversos profissionais envolvidos, quanto no âmbito acadêmico, por meio de
estudos e pesquisas científicas.
Assim, construir e ampliar o conhecimento acerca da PNAS, do SUAS e do seu
financiamento, constitui-se como demanda emergente, tanto pelo contexto político,
institucional e econômico que o país atravessa, quanto por se tratar de política de direito,
alicerçada pela Constituição e ainda em estágio embrionário de desenvolvimento.
Considerando, portanto, a embrionariedade da gestão do SUAS, bem como a
complexidade que se desenha em relação às finanças e ao orçamento público, com foco no
financiamento do SUAS, o presente trabalho é conduzido pela seguinte questão problema:
“Como construir conhecimento sobre o tema Financiamento do SUAS, a partir da produção
científica em Administração e Contabilidade?”
Diante do problema apresentado, o objetivo geral desta pesquisa consiste em construir
conhecimento sobre o financiamento do SUAS, a partir da produção científica em
Administração e Contabilidade, com base no Knowledge Development Process -
Constructivist (ProKnow-C) . Para tanto, são delineados os seguintes objetivos específicos:
(a) selecionar um portfólio bibliográfico de reconhecida relevância científica sobre a temática
“financiamento do SUAS”; e (b) identificar os autores, periódicos e palavras-chaves mais
relevantes.
Para a consecução dos objetivos propostos, o presente trabalho foi desenvolvido, a
partir das seguintes pesquisas: Freitas, Chaves, Ensslin, Petri & Pfitscher (2012); Freitas et al.
(2012); Chaves et al (2013) e está estruturado da seguinte maneira: Esta seção de caráter
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introdutório, as pesquisas similares, o enquadramento metodológico, a seleção do portfólio
bibliográfico e a bibliometria básica do portfólio, seguidas das referências.
2 PESQUISAS SIMILARES
A presente pesquisa, ao se constituir como marco inicial da construção do
conhecimento sobre o tema Financiamento do SUAS, é construída a partir de estudos já
desenvolvidos, que abordaram temáticas diferentes, mas que refletem a essência do marco
inicial do processo de pesquisa: conhecer a literatura sobre o tema estudado. Frente a essa
interpretação do processo de pesquisa, buscou-se conhecer os principais trabalhos que
subsidiaram a construção dessa pesquisa e que já aplicaram o mesmo instrumento aqui
utilizado.
Nesse sentido, Rosa, Ensslin, Ensslin & Lunkes (2011) pesquisaram sobre a
evidenciação ambiental, com o objetivo de identificar as oportunidades de aperfeiçoamento
para o tema. Os autores utilizaram um estudo de caso na Petrobrás e aplicaram um processo
estruturado de revisão de literatura, onde observaram que as pesquisas, em geral não
contemplam aspectos importantes para a avaliação e evidenciação ambiental. Os autores
concluíram ainda, que era possível estabelecer a partir do estudo de caso e do procedimento
estruturado de revisão de literatura, quis as potencialidades da temática, destacando a temática
como recente e bem aceta pela comunidade internacional.
Valmorbida, Ensslin, Ensslin & Bortolucci (2011) buscaram evidenciar as publicações
da temática “Gestão Pública com foco em resultados, com maior reconhecimento científico e
a partir do portfólio constituído identificar oportunidades de pesquisa”. Os autores que
utilizaram o Knowledge Development Process – Constructivist (ProKnow-C) concluíram que
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o pesquisador consegue, de forma fundamentada, definir tema para pesquisa a partir de
discussões já realizadas, de maneira a contribuir de maneira mais efetiva com o
desenvolvimento da comunidade científica.
Na mesma linha desta pesquisa, de construção do conhecimento, Freitas et. al (2012);
Freitas et al (2012) e Chaves et al (2013) desenvolveram pesquisas em diferentes etapas,
também utilizando o ProKnow-C, a fim de verificar o estado da arte sobre o tema Gestão
socioambiental e sustentabilidade em universidades, construir um portfólio bibliográfico
sobre a temática, identificar as características da produção científica sobre o tema e as lacunas
existentes como possibilidades de pesquisa. Os autores identificaram a aceitabilidade da
temática na comunidade científica internacional, a relevância da temática, os principais
journals que publicam sobre o tema e os principais autores da temática, além de subsidiarem
o início de uma pesquisa maior sobre a temática.
As principais pesquisas semelhantes à proposta do presente trabalho indicam a
necessidade e a oportunidade de se iniciar um estudo a partir do processo estruturado de
revisão de literatura, a fim de se conhecer o status quo da temática e sua aceitabilidade pela
comunidade cientifica.
3 ENQUADRAMENTO METODOLÓGICO
O presente trabalho, ao descrever características de um portfólio bibliográfico é
classificado como descritivo. (Richardson, 1999). Também é exploratório, uma vez que o
procedimento aplicado e o portfólio definido buscam a construção e ampliação do
conhecimento sobre o financiamento do SUAS, a partir da ótica da academia, tratando-se
portanto de uma bibliometria. (Gil, 2002).
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Quanto à natureza do artigo, considera-se como teórico-ilustrativo dado que é
apresentado um modelo bibliométrico, por meio de ilustração da temática financiamento do
SUAS. Assim, a lógica da pesquisa é indutiva, uma vez que a ampliação dos conhecimentos é
possível a partir da identificação dos resultados, desconhecidos previamente. (Iudícibus,
2004).
As fontes utilizadas para realização da pesquisa são primarias e secundárias,
caracterizadas tanto pelas delimitações estabelecidas pelo pesquisador na seleção do portfólio,
quanto pelo portfólio selecionado que se localiza em base dados pública, no formato Open
Access. (Richardson, 1999; Gil, 2002).
Por tratar-se de análise bibliométrica de dados, a pesquisa constitui-se, também, como
bibliográfica. (Freitas et. al., 2012; Freitas et. al. 2012; Chaves et al., 2013).
Como instrumento de intervenção utilizou-se o ProKnow-C (Knowledge Development
Process – Constructivist), desenvolvido sob a ótica construtivista do Laboratório de
Metodologia de Apoio a Decisão –Construtivista, do Programa de Pós-Graduação em
Engenharia de Produção da Universidade Federal de Santa Catarina (LabMCDA/UFSC)
(Tasca, Ensslin, Ensslin & Alves, 2010; Rosa et al., 2011; Valmorbida et al., 2012).
O ProKnow-C tem o objetivo de auxiliar o pesquisador na construção de revisão de
literatura robusta, atualizada e de impacto, garantindo construção e ampliação do
conhecimento, com credibilidade. (Freitas et. al., 2012; Freitas et. al. 2012; Chaves et al.,
2013).
Conforme ilustra a Figura 1, o ProKnow-C é constituído de quatro etapas. Para a
execução deste trabalho limitou-se a seleção do portfólio bibliográfico e a análise
bibliométrica, duas primeiras etapas do instrumento.
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FIGURA 1 – Macro etapas do Processo ProKnow-C
Fonte: Freitas et. al. (2012)
3 SELEÇÃO DO PORTFÓLIO BIBLIOGRÁFICO
Para a seleção do portfólio bibliográfico, adotou-se o Knowledge Development
Process – Constructivist (ProKnow-C), conforme detalhado na Figura 1.
Por tratar-se de construção do conhecimento sobre temática que envolve uma política
pública brasileira, não houve, neste momento, a intenção de buscar diretrizes internacionais,
por entender-se que este trabalho constitui o início de uma pesquisa macro e, portanto, ainda
não comporta
análises a esse nível,
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considerando-se, portanto, coerente optar, inicialmente, por base de dados nacional para a
seleção de portfólio bibliográfico. A Figura 2 ilustra e resume o procedimento realizado, e
explicitado a seguir.
A base escolhida para a seleção foi a Scientific Periodicals Electronic Library
(SPELL), que se constitui plataforma de acesso livre, criada e mantida pela Associação
Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Administração (ANPAD) e é considerada,
academicamente, como o meio público de divulgação de trabalhos científicos, de origem
nacional, mais acessível e reconhecido na área de Administração Pública e de Empresas,
Contabilidade e Turismo.
Inicialmente, dada a peculiaridade do tema e a necessidade de adaptação da ferramenta
para a plataforma utilizada, definiu-se um único eixo temático: “Assistência Social”, dada a
sua característica ímpar, para as pesquisas na área de Administração e Contabilidade. O
mesmo conceito foi utilizado para definição de palavra-chave de busca, que também foi
“Assistência Social”. Tal palavra chave foi aplicada ao sistema de busca da SPELL, dando o
start no processo de seleção do portfólio bibliográfico.
Figura 2 – Resumo da aplicação do ProKnow-C nesta pesquisa.
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Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de Freitas et. al. (2012)
Para o eixo, palavra-chave e plataforma de busca selecionada, localizaram-se 91
trabalhos, dos quais foram selecionados aleatoriamente 2 trabalhos (Santucci, 2005; Giollo &
Bósio, 2006), para análise das palavras chaves, a fim de se verificar o alinhamento da palavra-
chave utilizada.
O Proknow-C prevê que, neste momento da execução da ferramenta, se identificadas
outras palavras-chaves que evidenciem o tema, seja reavaliado os eixos de pesquisa e refeito o
processo desde o início. Nesta pesquisa, constatou-se que não há outras palavras chaves que
contemplem, a contento, a temática proposta. Por tanto o instrumento continua sua aplicação,
sem revisão de etapas.
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O recorte temporal de análise de trabalhos, para a seleção do portfólio bibliográfico,
constitui desde a Constituição Federal de 1988, marco inicial para a criação do SUAS, até
dezembro de 2015, caracterizando, portanto, um horizonte temporal de 27 anos.
Dando sequencia ao processo, o Proknow-c prevê filtros, a fim de se eliminar
trabalhos repetidos e “não artigos”, comuns quando se usa mais de uma plataforma de busca e
quando se usa plataformas internacionais, que não é o caso deste trabalho, uma vez que a
SPELL já permite a seleção do tipo de trabalho que se busca (artigos científicos, neste caso).
E, por se tratar de uma única plataforma de busca, não há repetição de trabalhos.
O segundo filtro, baseia-se no conhecimento do pesquisador, onde os títulos dos 91
trabalhos identificados com a palavra-chave “Assistência Social” são lidos e, a partir do
conhecimento do pesquisador, são separados em títulos potencialmente alinhados a temática
de pesquisa e títulos desalinhados. Neste filtro foram eliminados 80 trabalhos, restando,
portanto, 11 artigos para a sequencia da pesquisa.
O terceiro filtro seleciona os trabalhos mais relevantes segundo critério acadêmico de
repercussão do trabalho. Este filtro considera que trabalhos com mais citações são
academicamente mais reconhecidos e, portanto, possuem maior credibilidade diante da
comunidade cientifica.
Para a aplicação deste filtro os 11 artigos restantes foram submetidos à pesquisa no
Google Scholar, para identificação do número de citações que receberam. Com base no
Princípio de Pareto, selecionou-se, para a etapa seguinte do processo, os 3 trabalhos que
continham 93% das citações recebidas pelos 11 artigos.
Os 8 trabalhos que receberam 7% do total de citações são submetidos à reanálise, uma
vez que trabalhos publicados recentemente possuem pouco tempo para receberem
significativo volume de citações. Considerou-se, então, que as pesquisas publicadas a partir
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de 2013 não tiveram tempo suficiente para serem citadas. Desta forma, 5 trabalhos foram
resgatados ao processo, que agora totaliza 8 artigos.
O quarto filtro aplicado pelo ProKnow-C, envolve, novamente, o conhecimento do
pesquisador, uma vez que os 8 trabalhos são submetidos à leitura de seus resumos a fim de se
evidenciar o alinhamento destes trabalhos ao tema da pesquisa: “Financiamento do SUAS”.
Neste filtro, após a leitura dos 8 resumos, selecionaram-se 6 resumos que continuaram
no processo de seleção de portfólio bibliográfico.
O quinto filtro prevê a verificação da disponibilidade integral dos artigos, para leitura
do texto completo. Este filtro é muito utilizado em plataformas internacionais de pesquisa.
Como a SPELL é uma plataforma de livre acesso, todos os artigos são disponibilizados no seu
formato integral e, por consequência, esse filtro não é aplicado a este trabalho.
Passa-se, então, para o sexto filtro que, mais uma vez se pauta no conhecimento do
pesquisador, para a seleção dos trabalhos, de fato alinhados a proposta temática da pesquisa.
Após a leitura integral dos 6 trabalhos restantes, excluiu-se um artigo, que não estava
alinhado na íntegra à temática “Financiamento do SUAS”, restando portanto 5 artigos que
compõem o portfólio bibliográfico, conforme segue:
CAMOLESI, A. B. (2013) Financiamento e gestão da política de assistência
social no contexto do SUAS. Caderno Profissional de Administração da
UNIMEP, 3 (2), pp. 79-87.
FAGNANI, E.; BRAGA, J. C.; SILVA, P. L. B. (1989) Recessão e
financiamento das políticas sociais. Revista de Administração Pública, 23 (3)
pp. 135-174.
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PRATES, A. M. M. C. (2013) Reflexão sobre os eixos estruturantes do
Sistema Único de Assistência Social - SUAS. Revista Capital Científico -
Eletrônica, 11(2) pp. 36-50.
SILVA, A. L. N. (2015) Os estados no SUAS: Uma análise da capacidade
institucional dos governos estaduais na assistência social. Revista de
Administração Pública, 49(5) pp. 167-192.
SPOSATI, A. (2005) A gestão da assistência social na cidade de São Paulo
(2001-04). Revista de Administração Pública, 39 (2) pp. 505-573.
4 BIBLIOMETRIA DO PORTFÓLIO BIBLIOGRÁFICO
A bibliometria consistiu da análise dos cinco trabalhos selecionados para compor o
portfólio bibliográfico. Analisaram-se quais os autores pesquisam sobre o tema, a quais
centros de pesquisa estão vinculados, quais os periódicos que mais absorvem a temática em
seu escopo editorial, ano das publicações e palavras-chaves mais utilizadas. A Figura 3
resume e ilustra a bibliometria, que é detalhada na sequencia.
Figura 3 – Resumo da Bibliometria aplicada ao portfólio bibliográfico identificado.
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Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de Freitas et. al. (2012)
No que se refere às autorias, observou uma tendência de autoria única, sendo quatro
dos trabalhos escritos por autor único (apenas 1 autor por trabalho) e apenas um trabalho
desenvolvido em coautoria (Mais de 1 autor por trabalho). Coincidentemente, é o trabalho
mais antigo, que data de 1989. A informação levantada não evidencia autores mais engajados
na temática que os demais, visto que cada um dos autores publicou apenas um trabalho, no
período analisado, entretanto remete a interpretação de que não se tem formado redes de
pesquisa sobre a temática, que confrontado com o pequeno número de trabalhos que
compõem o portfólio bibliográfico (5 trabalhos), num horizonte temporal de 27 anos,
confirma a embrionariedade das pesquisas sobre a temática no âmbito da Administração e da
Contabilidade e reforça a lacuna existente.
Corroborando com os resultados mencionados a cerca do número de autores por
trabalho, a bibliometria mostra a inexistência de centros de pesquisa (instituições de ensino
superior) consolidados ou que se destaquem na pesquisa sobre o financiamento do SUAS,
uma vez que há apenas um trabalho publicado por instituição identificada. Identificou-se, no
entanto, é que os pesquisadores e instituições da região sudeste possuem mais publicações
sobre a temática que os pesquisadores das outras regiões.
Três periódicos publicaram sobre a temática: Caderno Profissional de Administração
da UNIMEP, com 1 publicação; Revista Capital Científico – Eletrônica, com 1 publicação; e
Revista de Administração Pública, com 3 publicações.
As pesquisas foram publicadas entre 1989 e 2015, concentrando-se no ano de 2013 e
2015, o que se justifica pelo fato de ser recente a temática, bem como evidencia que nos
últimos dois anos a academia tem dispensado, ainda que timidamente, atenção para o assunto.
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Em relação às palavras-chaves, a mais utilizada foi “Assistência Social”, no entanto
foram identificadas 13 palavras-chaves diferentes, dentre as quais: gestão pública,
financiamento da política de assistência social e modelo de gestão, que se mostram bastante
alinhadas à temática do financiamento do SUAS. A Figura 3, resume e ilustra os principais
resultados identificados pela bibliometria realizada.
5 CONCLUSÃO
A presente pesquisa buscou responder a seguinte questão problema: “Como construir
conhecimento sobre o tema Financiamento do SUAS, a partir da produção científica em
Administração e Contabilidade?”.
Tal questão foi respondida ao se atingir os objetivos específicos e, por consequência o
objetivo geral da pesquisa. O objetivo específico (a) selecionar um portfólio bibliográfico de
reconhecida relevância científica sobre a temática financiamento do SUAS; foi atingido a
partir da aplicação do Proknow-C, que resultou na seleção de 5 trabalhos científicos alinhados
a temática “Financiamento do SUAS”.
Já o objetivo específico (b) identificar os autores, periódicos e palavras-chaves mais
relevantes, foi contemplado a partir da análise dos 5 trabalhos que compõem o portfólio
bibliográfico, indicando que não há destaque de autores ou centros de pesquisa nos estudos
sobre o financiamento do SUAS e que tal fato pode ser atribuído a embrionariedade do tema,
que possui a divulgação de pesquisas concentradas nos anos de 2013 e 2015, portanto um
passado recente.
A bibliometria mostrou ainda que a palavra-chave mais utilizada foi “Assistência
Social” e que dentre as 13 palavras-chaves diferentes identificadas, destacam-se
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“financiamento da política de assistência social, modelo de gestão e gestão pública, como
mais alinhadas à proposta temática desta pesquisa”.
O periódico que se mostrou mais receptivo a temática em seu escopo editorial foi a
Revista de Administração Pública, que respondeu por 60% dos trabalhos que compõem o
portfólio bibliográfico selecionado.
Com isso e, motivado pelos conhecimentos adquiridos pelo pesquisador, observa-se
uma lacuna nas pesquisas sobre o financiamento do SUAS, na área de Administração e
Contabilidade, evidenciando um nicho de pesquisa a ser explorado, cujo tema mostra-se atual
e carece de aprofundamento e discussões técnicas.
Recomenda-se, para futuros trabalhos, replicar a presente pesquisa buscando
compreender a construção do conhecimento sobre o financiamento das políticas públicas
como um todo, a fim de se verificar a atenção destinada pela academia a tal temática.
Sugere-se, também, aprofundar as pesquisas e ampliar os olhares sobre a temática
Financiamento do SUAS, buscando explorar outros aspectos que permitam a construção e
ampliação do conhecimento sobre a temática, de forma abrangente e efetiva.
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