macroeconoma del desarrollo S E R I E 31 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: evolucin reciente, situacin actual y polticas Luis Lucioni Divisin de Desarrollo Econmico Santiago de Chile, noviembre del 2004 EstedocumentofuepreparadoporLuisLucioni,consultorDivisinde DesarrolloEconmico.Elautoragradecelosvaliososcomentariosy sugerenciasdeRicardoCarciofi,JuanMartn,RicardoMartnez,Daniel Titelman,OsvaldoKacef,RicardoMartner,JuanPabloJimnez,Roberto Iglesias y Gabriela Clivio. Lasopinionesexpresadasenestedocumento,quenohasidosometidoa revisineditorial,sondeexclusivaresponsabilidaddelautorypuedenno coincidir con las de la Organizacin. Publicacin de las Naciones Unidas ISSN impreso 1680-8843 ISSN electrnico 1680-8851 ISBN: 92-1-322590-3 LC/L.2213-P N de venta: S.04.II.G. 135 Copyright Naciones Unidas, noviembre del 2004. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile Laautorizacinparareproducirtotaloparcialmenteestaobradebesolicitarseal SecretariodelaJuntadePublicaciones,SededelasNacionesUnidas,NuevaYork,N.Y.10017,EstadosUnidos.LosEstadosmiembrosysusinstituciones gubernamentalespuedenreproducirestaobrasinautorizacinprevia.Sloseles solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin. CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrolloN 31 ndice Resumen........................................................................................5 Introduccin.......................................................................................7 I.Crecimiento y necesidades de inversin para la provisin de servicios pblicos........................................9 II.Mecanismo de propiedad y financiamiento de la inversin para la provisin de servicios pblicos.....13 III.La inversin para la provisin de servicios pblicos: fuentes de financiamiento y evolucin reciente.............15 1.El papel del sector pblico ...................................................16 1.1.La evolucin de la inversin pblica entre 1980 y 2002 ..................................................................17 1.2.La inversin pblica en infraestructura ........................19 2.La participacin del sector privado ......................................20 3.La estrategia de los bancos multilaterales de desarrollo.......24 3.1.Evolucin de los prstamos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo ......................25 3.2.La Corporacin Andina de Fomento, un caso especial .................................................................28 IV.Polticas e instrumentos para impulsar la inversin para la provisin de servicios pblicos .........31 1.La inversin pblica .............................................................32 2.Participacin pblica-privada...............................................34 3.La mejora de los contratos....................................................35 4.El rol de las garantas ...........................................................36 5.La asistencia de los bancos multilaterales dedesarrollo..............................................................................38 3 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: ... V. Consideraciones finales........................................................................................................ 39 Bibliografa.................................................................................................................................... 41 Anexos .................................................................................................................................... 43 Serie Macroeconoma del desarrollo: nmeros publicados............................................. 51 ndice de cuadros Cuadro 1 Dotacin de capital en infraestructura por habitante.................................................. 10 Cuadro 2 Brecha de infraestructura entre Amrica Latina y el Caribe y pases del sudeste asitico y de Asia........................................................................................... 11 Cuadro 3 Necesidades de inversin anual en infraestructura en Amrica Latina y el Caribe 2005-2010................................................................................................... 12 Cuadro 4 Opciones de propiedad y financiamiento de la infraestructura .................................. 14 Cuadro 5 Participacin del sector privado en infraestructura Amrica Latina y el Caribe, 1990-2002.................................................................................................. 21 Cuadro 6 Inversiones privadas en activos del gobierno en pases seleccionados 1990-2002 .................................................................................................................. 22 Cuadro 7 Inversiones privadas en expansin de la infraestructura en pases seleccionados 1990-2002 ........................................................................................... 22 Cuadro 8 Prstamos aprobados por el Banco Mundial a los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe para infraestructura .................................................................................. 26 Cuadro 9 Prstamos aprobados por el Banco Interamericano de desarrollo a los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe para infraestructura................................... 28 Cuadro 10Corporacin Andina de Fomento total de operaciones aprobadas por pas prstamos de corto, mediano y largo plazo al sector pblico y privado..................... 29 Cuadro 11Corporacin Andina de Fomento aprobacin de prstamos para ejecucin de proyectos de infraestructura por sector econmico.................................................... 30 ndice de grficos Grfico 1Inversin pblica en pases de Amrica Latina y sudeste asitico (perodo 1980-2002)................................................................................................... 17 Grfico 2Inversin pblica en pases de Amrica Latina y sudeste asitico promedio de cada perodo 1980/2002 ........................................................................ 18 Grfico 3Evolucin de la inversin pblica entre 1980 y 2002 pases de Amrica Latina diferencias entre 1980 y 2002........................................ 19 Grfico 4Inversin pblica en infraestructura (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per) ........................................................................................... 20 Grfico 5Evolucin de la inversin privada en infraestructura, Amrica Latina y el Caribe ..................................................................................................................... 24 Grfico 6Prstamos aprobados del Banco Mundial para infraestructura .................................. 26 Grfico 7Prstamos aprobados del Banco Interamericano de Desarrollo para infraestructura ............................................................................................................ 28 4 CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrolloN 31 Resumen Existeactualmenteunamplioconsensosobrelarelacin positivaentrelainversinparalaprovisindelosserviciospblicos, lareduccindelapobreza,elcrecimientoeconmicoyla competitividad.1 A pesar de este reconocimiento, en Amrica Latina y elCaribeseregistranimportantesnecesidadesinsatisfechasde inversin y mejoramiento de la prestacin de los servicios. Tressonlasfuentesbsicasderecursosparaelfinanciamiento delainfraestructura:losgobiernosconrecursospropios,elflujode capitalesprivadosylosprstamosdelosBancosMultilateralesde Desarrollo(BMD).Endeterminadosperiodosybajodistintas circunstanciaslasfuentescitadashancontribuidoenmenoromayor proporcinaldesarrollodelainfraestructuradelospasesdela regin.Sinembargohoylasnecesidadesdenuevasinversionesyel mantenimientodelstocksuperanampliamentelosfondosque,porun lado, pueden contribuir los gobiernos con sus recursos y, por otro lado, sonmarcadamentemayoresalosqueelsectorprivadoylosBancos Multilaterales estn aportando actualmente. Enunmarcoderestriccinpresupuestarialasposibilidadesde losgobiernosdecrearespaciofiscalparaderivarrecursoshaciala inversin son limitadas en el corto plazo sino existe de por medio una reformulacin de la estructura del gasto que privilegie el desarrollo de determinadosproyectossobreotrosgastos.Elsectorprivado,porsu parte,sehavueltoextremadamenteselectivoensusdecisionesde inversin.ParalosBancosdeDesarrolloreformularsuscarterasde 1 En este trabajo se usarn indistintamente las expresiones: inversin para la provisin de los servicios pblicos, formacin de capital bsico para la provisin de servicios pblicos o, simplemente, inversin en infraestructura. 5 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: ... prstamos de manera de aumentar su asistencia para infraestructura requiere un tiempo de anlisis y evaluacindelafactibilidaddelosproyectoseinclusodenegociacinconlosgobiernos prestatarios. Todo esto abona la percepcin de un lento camino para cerrar la brecha entre necesidades y disponibilidad de financiamiento para infraestructura en la regin. Dentro de este contexto, existen, sin embargo, algunas propuestas recientes e instrumentos ya probados que podran ser una herramienta eficaz para incrementar la inversin en infraestructura en unplazomsomenoscercano:lainversinpblica,losesquemas,public-privatepartnership, (PPP), la mejora de los contratos, el desarrollo de garantas y la asistencia de los BMD. 6 CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrolloN 31 Introduccin DurantelosaosnoventaAmricaLatinayelCaribe experimentaronreformasquealteraronsingularmentelaestructura econmicavigentehastaesemomento.Laaperturacomercial,la desregulacindelaeconomayeldiseounapolticaeconmica compatible con ese nuevo enfoque fueron parte de la estrategia llevada a cabo en la dcada pasada. Dentro de ese nuevo ambiente econmico laincorporacindelcapitalprivadoeneldesarrollodela infraestructura de servicio pblicos fue una pieza clave en el tablero de reformasimplementadas.Lainversinprivada,mediantela privatizacinyelotorgamientodeconcesiones,permitiuna recuperacindelainfraestructuradelareginproporcionando mayoresymejoresserviciosqueelpblicoylaeconomaengeneral demandaban. Sin embargo, la demanda de estos servicios sigue siendo elevada ylasdecisionesdeinversindelosagentesprivadossehanvisto particularmenteafectadasporlascrisisfinancierasocurridasdesde finesdelosnoventaenpasesdeadentroyfueradelaregin.Los inversoresprivadossehanvueltosumamentesensiblesalosriesgos financieros y regulatorios presentes en este tipo de emprendimientos y sloeligenalgunospasesydeterminadosproyectosparasus inversiones.Porotraparte,desdeelladodelosusuariosdiversas encuestashanregistradouncrecientedescontentorespectodela calidadycostodelosserviciosrecibidosproductodemercadosno competitivosydelaexistenciademarcosregulatoriosdeficienteso incompletosparaprotegersusderechos.Comoconsecuencia,elflujo decapitalesprivadoshacialainfraestructuraenAmricaLatinayel caribe ha disminuido marcadamente. 7 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: ... A la trayectoria apuntada se le suma que, por causa distintas, las otras dos fuentes tradicionales paraelfinanciamientodelainfraestructura,elsectorpblicoylosBancosMultilateralesde Desarrollo, mantienen una escasa ponderacin en el financiamiento total. Las restricciones fiscales y el servicio de la deuda de muchos pases de la regin han llevado a que los recursosprovenientes de lospresupuestospblicosparalainversineninfraestructuraseanactualmentelosmsbajosdelos ltimosveinteaos.LosBMD,porsuparte,durantelosnoventadesarrollaronunaestrategiade asistencia al sector que dirigi su atencin a multiplicar los flujos de inversin privada. Esto dio lugar a una baja en el financiamiento con destino a obras al mismo tiempo que aumentaban los prstamos de polticas y fortalecimiento institucional de los gobiernos. Laconclusin,casinaturalquesurgedelosprrafosanterioresesqueactualmentelas necesidades de inversin en infraestructura de la regin no tienen el respaldo financiero requerido, ni desdelosgobiernos,nidelosBMDytampocodelsectorprivado.Estetrabajotienetresobjetivos principales. En primer trmino examinar la trayectoria que tuvieron durante los ltimos aos las tres fuentestradicionalesdefinanciamientodelainfraestructuraenlaregin.Ensegundolugarexplicar lascausasquedeterminaronloscomportamientosindividualesdelainversinpblica,elflujode capitalesprivadosylosaportesdelabancamultilateralylasrelacionesqueseverificaronentres. Respectoaestoltimocabeagregarqueelescenarioantesdescritonoesconsecuenciade comportamientosautnomosdelasfuentesdefinanciamientosinoelresultadodepolticasy estrategiasqueinvolucraronalostresactorescitados.Eltercerobjetivoespresentaryanalizarun grupodeinstrumentosypolticasdisponiblescuyoperfeccionamientoseentiendeserntilespara aumentar la inversin en infraestructura en la regin. Losobjetivosantescomentadostienencomomarcogeneralybaseanalticalapropuestadela CEPAL para los pases de Amrica Latina y el Caribe explicitada en el documento Desarrollo Productivo en Economas Abiertas presentado en el Trigsimo Perodo de Sesiones realizado en San Juan Puerto Rico enjulio2004.Dichapropuestaenfatizalanecesidaddesustituirlavisinqueorientlasreformas econmicas de los noventa y que se resume en el concepto de ms mercado y menos gobierno por una visin que apunte a mercados que funcionen bien y gobierno de mejor calidad. Este enfoque impone la adopcindepolticaspblicasactivascapacesdesuperarlasfallasdelmercadocomolasdelgobierno. Nadamsadecuadoqueelejerciciodeestaspolticasparacerrarlabrechaentrenecesidadesy disponibilidad de financiamiento para la inversin en infraestructura de los pases de la regin. La inversin en infraestructura y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe es analizada en esteestudioalolargodecincocaptulosyunanexo.EnelcaptuloIseexaminalarelacinentre crecimiento econmico y necesidades de infraestructura. Se muestra la evolucin de la dotacin de capital por habitante en infraestructura (energa elctrica, transporte, telecomunicaciones y agua) de los pases de la regin en aos seleccionados y se lo compara con los mismos registros de pases del Sudeste Asitico y Asia.Sepresentatambinproyeccionessobrelasnecesidadesdeinfraestructuradelareginparalos prximosaos.ElcaptuloIIsedestinaadescribirlosmecanismoshabitualesdepropiedady financiamiento entre el sector pblico y el sector privado. En el captulo tercero se analiza la evolucin de lainversineninfraestructuraenlareginysusfuentesdefinanciamiento:elsectorpblico,elsector privadoylosBancosMultilateralesdeDesarrollo(BMD).Lainversinpblicaseanalizaenunlargo perodo de tiempo que va desde 1980 a 2002 destacndose puntos crticos y fases de su evolucin y se la comparaconloregistradoporpasesdelSudesteAsitico.Elanlisisdelainversinprivadaabarcael lapso 1990-2002. Se desagregan los conceptos compra de activos pblicos y compromisos de inversin en los sectores arriba mencionados y se muestra su evolucin en pases seleccionados. En cuanto a los BMD se observa el financiamiento aportado por el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Corporacin Andina de fomento para la regin y un grupo de pases de alta ponderacin en los prstamos otorgados por estos organismos. En el captulo cuarto se examinan diversas polticas e instrumentos cuya utilizacin se considera un herramienta eficaz para incrementar la inversin en infraestructura en la regin enunplazomsomenoscercano.EnelcaptuloVseincluyenlasreflexionesfinalesdeestetrabajo mientras en el anexo se presenta informacin estadstica que da sustento a diversos cuadros del texto. 8 CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrolloN 31 I.Crecimiento y necesidades de inversin para la provisin de servicios pblicos Existeactualmenteunamplioconsensosobrelarelacin positiva entre la inversin en infraestructura, el crecimiento econmico ylacompetitividad.Unamayordisponibilidaddeserviciosde infraestructura, en trminos de red de carreteras, telecomunicaciones y electricidad,aumentalaproductividaddelosfactoresyreducelos costosdeproduccindelaeconoma.Lamayorrentabilidadprivada incentivalaproduccinyaumentaelcrecimientopotencialdel producto.Alrespecto,unestudiodelBancoMundialestimaquepor cadapuntoporcentualdecrecimientodelPIBserequiere,en promedio,uncrecimientosimilarenlainversinnetaen infraestructura con elasticidades sectoriales que varan entre 0,3% para el aguapotable, 0,8% para el transporte, 1,5% para la energa elctrica y1,7%paralastelecomunicaciones.2Porotraparte,losenlacesentre mayoresnivelesdeingresos,crecimientoeconmicoyserviciosde infraestructurasonvitalesparafacilitarelcomercioyespecialmente importantes para la integracin regional. La necesidad de que la prestacin de servicios de infraestructura reduzcalapobrezayfavorezcaelcrecimientoeconmicoseha reconocidoampliamenteendiversosforoscomolosObjetivosde DesarrollodelMilenio(ODM)yLaConferenciadelasNaciones UnidassobreelFinanciamientoparaeldesarrollorealizada recientementeenMonterrey,entreotros.Sesostienequela 2 Banco Mundial, (1994). 9 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: ... disponibilidad,eficienciayconfiabilidaddelaprestacindeinfraestructurainfluyendemanera decisiva en el clima de inversin y crecimiento y aumentan el bienestar de los hogares pobres.Apesardeestereconocimientoseregistranactualmentegrandesnecesidadesinsatisfechas de inversin en infraestructura y mejoramiento de la prestacin de los servicios en los pases de la regin. Hoy,elstockdecapitaleninfraestructurapercpitadelareginesmenorqueeldelos pases de Asia, especialmente de los pases del Sudeste Asitico, cuando en 1980 eran equivalentes oinclusomayores,comoenelcasodeltransporte.Comosepuedeobservarenelcuadro1esta diferencia aument significativamente hasta 1995 cuando se registra el mayor rezago en la dotacin de capital en infraestructura de la regin respecto a los pases asiticos, para luego atenuarse en el 2000.En1995lareginmuestravaloresinferioresenlostressectoresdeserviciosconsiderados: energaelctrica,telecomunicacionesytransporte.Respectoalosdosprimerossectoreslas diferenciasseexplicanpormenorestasasdecrecimiento.Eneltransporte,encambio,seregistra unacadaenelvolumenfsicoporhabitante.Apartirdemediadosdeladcadapasadaestas diferenciasdisminuyen,especialmente,comosevermsadelante,porelincrementodelas inversionesprivadaseninfraestructuraenlaregin,aunquelasdiferenciassiguensiendo importantes. Cuadro 1 DOTACIN DE CAPITAL EN INFRAESTRUCTURA POR HABITANTE 1980199019952000 Energa Elctrica Amrica Latina0,280,380,410,48 Sudeste Asitico0,290,530,680,80 Asia0,240,400,480,54 Telecomunicaciones Amrica Latina33,5056,2092,80232,40 Sudeste Asitico84,30173,50275,90605,90 Asia59,70105,90165,20364,70 Transporte Amrica Latina1,101,180,931,22 Sudeste Asitico0,580,870,951,04 Asia0,731,081,441,71 Fuente: CEPAL sobre la base de datos del World Development Indicators, Banco Mundial. Nota: Energa elctrica medido como capacidad de generacin en Kw per cpita, telecomunicaciones medido como nmero de telfonos fijos y celulares (desde 1995) por mil habitantes, transporte medido como Km de carreteras pavimentadas per cpita. Amrica Latina Incluye: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, panam, Paraguay, Per, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. Sudeste Asitico incluye: Corea, Hong Kong, Indonesia, Malasia, Pakistn, Singapur y Tailandia. Asia incluye: Bangladesh, Butn, China, Corea, Hong Kong, Filipinas, India, Indonesia, Japn, Laos, Malasia, Nepal, Pakistn, Singapur, Sri Lanka y Tailandia. Lamagnituddeestasdiferenciasenladotacindeinfraestructuraentreregionesenel perodoseapreciaconmayorclaridadenelcuadro2dondeseincluyenlasdiferenciasentrelas tasasdecrecimientosdelosdistintostipodeserviciosdelareginylastasasdecrecimiento respectivas de los pases del Sudeste Asitico y Asia. 10 CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrolloN 31 Cuadro 2 BRECHA DE INFRAESTRUCTURA ENTRE AMRICA LATINA Y EL CARIBE Y PASES DEL SUDESTE ASITICO Y DE ASIA (Diferencias en las tasas de crecimiento)3

1980-19901980-19951980-20001995-2000 Energa elctrica Sudeste asitico47,1088,10104,500,50 Asia30,9053,6053,60-4,40 Telecomunicaciones Sudeste asitico38,0050,3025,00-30,80 Asia9,60-0,30-82,80-29,60 Transporte Sudeste asitico43,0079,2068,40-21,60 Asia40,70112,70123,30-12,30 Total infraestructura Sudeste asitico42,7072,5066,00-17,10 Asia27,1055,3031,40-15,40 Fuente: CEPAL sobre la base de datos del World Development Indicator, Banco Mundial Como se puede apreciar, entre 1980 y 2000 el crecimiento de la infraestructura de los pases de Sudeste Asitico fue dos tercios superior al incremento registrado por la regin. Este registro es menoralobservadoenelperodo1980-1995cuandolasdiferenciasenlastasasdecrecimiento alcanzaronlos73puntosporcentuales.Portipodeservicioseobservaquelacapacidadde generacinelctricadelSudesteAsiticomsqueduplicelcrecimientodelacapacidaddela regin, las telecomunicaciones fueron mayores en 25 puntos porcentuales y el crecimiento de la red de carreteras de estos pases fue casi 7 veces superior al registrado por Amrica Latina y el Caribe. RespectoaltotaldelospasesdeAsialasbrechassonmenoresyafinesdel2000muestrauna recuperacindelareginquealcanzadiferenciassimilaresalasregistradasenelperodo1980-1990. El cuadro 2 muestra tambin la evolucin del lapso 1995-2000 en el cual Amrica Latina y el Caribereducepartedelabrechaacumuladahasta1995yexplicaladisminucindelasbrechas entre 1980-1995 y 1980-2000. Lasdiferenciasapuntadassobreladotacindeinfraestructuratambinseverificanenla calidad de los servicios provistos. En el 2000 el porcentaje de prdida de la generacin elctrica era del 18% frente a un 11% de los pases del sudeste Asitico, las fallas telefnicas cada 100 lneas era del 48% contra42% y la proporcin de la de la red de carreteras pavimentadas cubra el 29% de la regin mientras en los pases del Sudeste Asitico esa proporcin alcanzaba el 77% de la red total (CEPAL). Porotraparte,elinsuficientedesarrollodelosserviciosdeinfraestructuratieneunimpacto directo sobre la equidad: actualmente el 15% de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe no tiene accesoaaguapotable,el23%carecedeadecuadascondicionessanitarias,el11%nodisponede servicios de electricidad y el 40% vive en hogares inadecuados. Cerrar estas brechas en cantidad y calidad requerir de nuevas inversiones y de una amplia disponibilidad de financiamiento (M. Fay. Banco Mundial, 2004). 3 El clculo resulta del cuadro 1. Ejemplo,E. Elctrica S. Asitico 1980-1990: (tasa de crecimiento E. Elctrica de S.A. 90/80)-(tasa de crecimiento E. Elctrica de Amrica Latina y el Caribe 90/80) 47,10= (0,53/0,29)-(0,38/0,28). La brecha del total es el promedio simple de las brechas de los tres servicios de infraestructura de Amrica Latina y el Caribe respecto a los pases del Sudeste Asitico y Asia respectivamente. 11 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: ... ProyeccionesdelBancoMundialparalospasesendesarrolloparaelperodo2005-2010 indican que esas necesidades podra ascender como mnimo a 465 mil millones de dlares al ao o, en promedio, al 5,5% del PIB de cada pas, y hasta el 6,9% del PIB de los pases ms pobres. De ese total233milmillonescorrespondenanuevasinversionesmientraselrestoalasnecesidadesde mantenimiento.4 Para Amrica Latina y el Caribe las necesidades de inversin en infraestructura son estimadas en 70,7 mil millones de dlares al ao, entre inversiones nuevas (38 mil millones) y mantenimiento (33milmillones),equivalentesal3%delPIBdelaregin.Esetotalsedescomponenen: electricidad,26milmillones;transporte,7,7milmillones;telecomunicaciones,32milmillonesy agua y saneamiento 5 mil millones5 (cuadro 3). LasproyeccionesdelBancoMundialrepresentanunaumentoenlasnecesidadesde infraestructuradelaregindel23,9%respectoaloestimadoporelBancoparaelperodo2000-2005 y de un 38,4% respecto a 1995-2000 cuando las proyecciones arrojaban un flujo anual de 57 y 51 mil millones respectivamente.6 Al respecto, basta con mencionar que los costos estimados para los proyectos incluidos en el programaIntegracindelaInfraestructuraRegionaldeSudamrica(IIRSA)superanlos50mil millones de dlares en los prximos aos (Milln y Rotaeche, 2004). Cuadro 3 NECESIDADES DE INVERSIN ANUAL EN INFRAESTRUCTURA EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE 2005-2010 (En miles de millones de dlares y porcentajes del PIB) MM U$S% PIB Energa elctrica25,601,09 Telecomunicaciones32,501,39 Transporte7,600,33 Agua y saneamiento4,900,21 Total70,603,02 Fuente: M. Fay, T.Yepes (2003). 4 Fay M. y Yepes T., (2003). 5 Fay M., (op cit). 6 Fay M., (2001). 12 CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrolloN 31 II.Mecanismos de propiedad y financiamiento de la inversin para la provisin de servicios pblicos Tres son las opciones clsicas en las que se divide el esquema de propiedadyprovisindeservicios:propiedadpblicayoperacin pblica,propiedadpblicayoperacinprivadaypropiedadprivaday operacin privada. La primera responde al mtodo tradicional utilizado por los pases hasta los noventa donde el Estado, en general a travs de empresas pblicas u organismos descentralizados, disea, financia con recursospropios,operaymantienelainfraestructura.Enestaopcin losprivadospuedenparticipar,mediantelicitacionescompetitivas, pero no financian ni operan ni mantienen el proyecto. Laalternativapropiedadpblica-operacinprivadaincluye cuatro modalidades de asociacin. Lamssimplesonloscontratosdeserviciosy gerenciamiento,generalmentedecortoplazo,entre1y5aos,enel cual el contratista no tiene compromisos de inversin y es remunerado sobre la base de una tarifa fija. Loscontratosdearrendamiento(lease)sondemslargo plazo, 5-10 aos, y requieren del financiamiento privado para el capital de trabajo y operativo el cual es remunerado mediante un porcentaje de latarifaquesecobraporelservicio.Lasnuevasinversionesestna cargo del sector pblico que mantiene la propiedad de los activos. 13 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: ... Loscontratosdeconcesinsonmscomplejos,requiereninversionesnuevasenactivos fijos por parte de los privados que a ser recuperadas a travs de la fijacin de tarifas a lo largo del contrato que se extienden entre 15 y 30 aos. Lacuartamodalidadpblico-privadasonlosacuerdosdeconstruccin,operaciny transferencia(Built,OperateandTransfer,BOT).Estaformadeconcesinseaplicaaproyectos nuevosenloscualeselsectorprivadofinancia,construyeyoperaelservicioduranteuntiempo determinado.Alfinaldelcontrato,eloperadorprivadopuedemantenerelemprendimientoy operarloenformaindependienteotransferirloalsectorpblico.Estoscontratosincluyen especificacionestcnicasparaelproyectoquedebenserobligatoriamentealcanzadas.Dentrode estamodalidad la llamada asociacin pblica-privada (PPP) se ha transformado en una importante alternativa a la inversin pblica. Bajo este esquema, el gobierno define el servicio que requiere que elsectorprivadoproveayelsocioprivadodiseaelproyecto,financiasuconstruccin y operael servicio. Como contrapartida el estado se compromete a pagar una renta al inversor privado durante el perodo de asociacin. La mayora de los pases de la regin han adoptado alguna de esta cuatro modalidades para incentivar la participacin privada en el sector infraestructura. Porltimolaopcinpropiedadprivadayoperacinprivadaserefierealesquemade privatizacinoventacompletadelosactivospblicosalsectorprivado.Estaopcinincluye polticas de desregulacin y liberalizacin de los mercados como instrumento para alentar inversin privadaensectoresdeservicioscompetitivos.Enreasnosujetasalacompetencia,como monopoliosnaturales,debenserestablecidosmarcosregulatoriossobrelafijacindetarifas, resolucindecontraversiasymecanismosdedefensadelconsumidor,entreotros.Elcuadroa continuacin resume las principales caractersticas antes descriptas. Cuadro 4 OPCIONES DE PROPIEDAD Y FINANCIAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA Contrato dePropiedadInversinRiesgoDuracin ServicioPblicaPblicaPblico1 a 2 GerenciamientoPblicaPblica---3 a 5 LeasePblicaPblicaCompartido5 a 10 ConcesinPblicaPrivadaPrivado15 a 30 BOTAmbosPrivadaPrivado20 a 30 VentaPrivadaPrivadaPrivadoIndefinida Fuente: BID (1995) y Rodriguez Pardina M. (2004) DeacuerdoalBancoMundial(V.Foster,2004)el46%delvalortotaldelasinversiones efectuadasporelsectorprivadoeninfraestructuradeserviciospblicosentre1990y2002enla regin,serealizbajoelesquemadeprivatizacionesoventa,laopcindeconstruir,operary transferirocupel34%deesevalormientraslasconcesionesalcanzaronel20%restante.En nmero de operaciones los acuerdos BOT fueron los de mayor preferencia con el 43% del total de las operaciones realizadas en el perodo. En orden de importancia le siguieron las concesiones con el 29% de los acuerdos, luego los contratos de gestin con el 21% y por ltimo las ventas con el 7% de las operaciones. 14 CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrolloN 31 III.La inversin para la provisin de servicios pblicos: fuentes de financiamiento y evolucin reciente Tressonlasfuentesbsicasderecursosparaelfinanciamiento delainfraestructura:losgobiernosconrecursospropios,elflujode capitalesprivadosylosprstamosdelosBancosMultilateralesde Desarrollo.Endeterminadosperiodosybajodistintascircunstancias lasfuentescitadascontribuyenenmenoromayorproporcinal desarrollo de la infraestructura de todo pas. En Amrica Latina y el Caribe hasta fines de los ochenta el peso delfinanciamientofuesostenidoporlosgobiernoslosqueasuvez recibieronunaapreciableasistenciadelosBMD.Lainversinen infraestructuraeraparteimportantedelaestrategiadesustitucinde importacionesyfortalecimientodelmercadointernoquesostenanla mayora de los pases de la regin en esos aos y responda tambin a lapropianaturalezadelosbancosdedesarrollo.Losaos90dieron lugar a un cambio sustancial en este financiamiento en el cual el sector privadopasotenerelliderazgoenlasinversiones.Estecambiofue alentado desde los propios gobiernos a travs del impulso de polticas de privatizaciones y concesiones de servicios pblicos que alentaron el flujo de capitales privados hacia la infraestructura. SegnunestudiorealizadoporelDepartamentodeDesarrollo InternacionaldelReinoUnido(DFID),entreel65%y70%delgasto totaleninfraestructuraenelmundosesiguefinanciadoconrecursos propios de los gobiernos nacionales y subnacionales o de las empresas 15 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: ... pblicas de servicios. El sector privado aporta entre el 20% y 25% mientras el resto corresponde a los compromisos de los bancos multilaterales los cuales varan entre el 10% y el 5% del total.7 Considerando esta estructura de las fuentes financiamiento, entre gobiernos, sector privado y Bancos Multilaterales, y las proyecciones realizadas por el Banco Mundial sobre las necesidades de inversin en infraestructura para los pases de la regin para los prximos aos resultara que, como mnimo,estospasesdeberanaportarrecursospresupuestariospropiospor49,5milmillonesde dlares al ao, el sector privado contribuira con 17,7 mil millones y los Bancos cerraran la brecha con prstamos por 3,5 mil millones (estimado sobre la base del cuadro 3). Msalldeldebatealquepuedenestarsujetoslosdatosantescomentados,lasnecesidades de nuevas inversiones en infraestructura y el mantenimiento del stock existente de los pases de la regin son muy grandes y superan ampliamente los fondos que, por un lado, pueden contribuir los gobiernos con sus recursos y, por otro lado, son marcadamente mayores a los que el sector privado y los Bancos Multilaterales estn aportando actualmente (vase el captulo IV). 1.El papel del sector pblico El caso de los gobiernos es crtico y tiene, en gran medida, caractersticas estructurales. Entre 1998y2003elproductointernobrutodelospasesdeAmricaLatinayelCaribeaumenten promedio solo 1,3% anual y el producto por habitante es todava inferior al de 1997. Por otra parte, losajustesfiscalesyelserviciodeladeudahanreducidosignificativamentelosaportes presupuestarios disponibles para la inversin en infraestructura. Los gobiernos enfrentan una fuerte disyuntivaenlacuallosobjetivosdeequilibriofiscalysustentabilidaddeladeudalosllevana contenerelgastoeninversinlocualafectalatasadecrecimientodelaeconomayporendelas cuentas fiscales y el nivel de endeudamiento. La disminucin de la inversin pblica en la regin no es, por cierto, un hecho nuevo. Esta es una tendencia que comienza a principios de la dcada de los ochenta y que en los ltimos aos se ha profundizado independientemente de una leve recuperacin en el ao 2003 y del impacto que esto pudiera tener en el proceso de crecimiento econmico. En el ao 2000 la inversin pblica total de Amrica Latina y el Caribe fue equivalente al 3,4% del PIB de la regin, la tasa ms baja de todas las regiones que agrupan a los pases en desarrollo. A principios de los ochenta esa participacin se ubicaba alrededor del 8% del PIB (vase el grfico 1 y 2 y el cuadro A1 del anexo). Al respecto, debe mencionarse que la dinmica de este proceso en Amrica Latina y el Caribe noseprodujoenformaautnoma.Losprocesosdeprivatizacionesydedesregulacindelas economasiniciadosenlospasesdelareginhaciafinalesdelosaosochentafueronpartede programasdeestabilizacineconmicadondelareduccindelaparticipacindelsectorpblico como proveedor de bienes y servicios era un tem importante de esa estrategia de estabilizacin. En esos momentos haba consenso poltico en la mayorade los pases de la regin sobre la necesidad de reducir la inversin pblica y alentar la inversin privada, la cual, por cierto, fue significativa y compensla disminucin de la inversin de los gobiernos. Esto fue especialmente evidente en las reasdetelecomunicacionesyenergaelctricaenlascualeslaparticipacinprivadapermitiun aumento de la dotacin de capital por habitante de la regin (vase el cuadro 1). Sin embargo, hoy, como se ver ms adelante, el flujo de capitales del sector privado hacia la infraestructura cay en forma sustancial exponiendo las limitaciones financieras del sector pblico. Frenteesteescenario,existeactualmenteunalegtimapreocupacindelosgobiernosdela regin sobre la urgencia de revertir la tendencia hacia la baja de la inversin pblica, en particular la referidaalainfraestructura.Estohapromovidodiversaspropuestasparaincrementarla 7 DFID, Department for International Development, (2002). 16 CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrolloN 31 disponibilidadderecursosparafinanciarlosrequerimientosdeinfraestructuradelospasesdela regin. Estas propuestas, que se analizan ms adelante, se orientan, por un lado, a diferenciar, dentro de la contabilidad presupuestaria y anlisis fiscal, los gastos en inversin de los gastos corrientes y, porotrolado,apromovermecanismosqueestimulenlaasociacinpblicaprivadaparael financiamiento de la inversin. La primera propuesta sugiere establecer metas para el balance fiscal corriente, excluyendo la inversin pblica, en lugar de hacerlo con el balance global que incluye los gastos de capital. La segunda es una alternativa a la inversin pblica tradicional que permitira, a travsdelsectorprivado,incrementarelniveldeinversineninfraestructuraenunplazo relativamente corto distribuyendo las erogaciones de los gobiernos en el tiempo. 1.1La evolucin de la inversin pblica entre 1980 y 2002 El promedio de la inversin pblica represent en el perodo analizado el 5,3% del PIB de la regin.8 A lo largo de los 23 aos considerados en la serie se pueden diferenciar cuatro perodos que estilizan la tendencia descendente de la curva que se presenta en el grfico 1. Grfico 1 INVERSIN PBLICA EN PASES DE AMRICA LATINA Y SUDESTE ASITICO (PERODO 1980-2002) (en porcentajes del PIB) 0.02.04.06.08.010.012.019801981198219831984198519861987198819891990199119921993199419951996199719981999200020012002En % del PIBAmrica Latina Sudeste Asitico Fuente: Cuadros A1 y A2 del anexo 8 EltotaldeinversinpblicaestimadaenelcuadroA1incluye14pasesdelaregin.Seentiendequesuevolucinrepresenta adecuadamente al total de Amrica Latina y el Caribe. 17 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: ... Grfico 2 INVERSIN PBLICA EN PASES DE AMRICA LATINA Y SUDESTE ASITICO PROMEDIO DE CADA PERODO 1980/2002 (en porcentajes del PIB) 6.67.64.27.35.37.50.01.02.03.04.05.06.07.08.01980/1990 1991/2002 1980/2002Amrica Latina Sudeste Asitico Fuente: Cuadros A1 y A2 del anexo. El primero abarca el lapso 1980-1983 donde se ubica el mximo de la serie (1982) cuando la inversin pblica alcanza casi el 9% del PIB y un promedio de alrededor del 8% en los cuatro aos. El segundo perodo comprende los aos que van de 1984 a 1988 en los cuales la inversin pblica pierde2puntosrespectoalpromedioanteriorubicndoseentornoal6%delproductoregional. Aqu,lacrisisdeladeudaenlareginqueseiniciaconladevaluacindelpesomejicanoy posteriormenteconelargentinoesunavariableexplicativadepesodeestaevolucin.Eltercer escalndescendenteabarcaunperododediezaosquevade1989a1998cuandolainversin pblica pierde en promedio un punto y medio adicional al del perodo anterior cayendo a alrededor del4,5%delPIBdelaregin.Estanuevabajaesconsistenteconelprocesodeprivatizacionesy desregulacindelaeconomadesarrolladoenpasesdelaregincomentadomsarribaquedio lugaraunincrementoimportantedelosflujosdecapitalprivadohacialacompradeactivosde empresaspblicasycontratosdeconcesinparalaoperacinyprovisindediversosservicios pblicos. El nivel de resistencia de la inversin pblica en torno al4% del PIB se rompe en 1999 cuandocaeaunaproporcindel3,6%paraluegodescenderenel2000al3,4%,elmnimodela serie. Estos porcentajes son coincidentes con los mnimos de Brasil, de alta ponderacin en el total, que se dan luego de la devaluacin del Real en 1998. Por otra parte, la fase recesiva que se inicia en laeconomaArgentinaeneseaoyqueseprofundizaenextremoconladevaluacindel2002 terminadeexplicarlanuevacadadelainversinpblicaenestecuartoperodo.Eneseaola inversin pblica de la Argentina fue de solo el 0,7% de su producto interno bruto. En los 23 aos considerados en la serie no se observa un nivel de esa magnitud en ninguno de los pases incluidos en el clculo. Entrelosextremosdelaserielosnicospases,entrelosseleccionados,quemuestran aumentosenlainversinpblicarespectosasusproductosfueronChileyColombiaqueganaron 0,1y2,1puntosporcentualesrespectivamente.Chilepasadel5,4%al5,5%yColombiasubedel 7% al 9,1%. Los pases que mayor prdida registran son Mxico, Ecuador, Venezuela y Argentina (vase el grfico 3). 18 CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrolloN 31 Elanlisiscomparativodelainversinpblicadelareginconloregistradoenelmismo perodo con pases del Sudeste Asitico sirve para dimensionar la negativa evolucin descrita. A su vez,estacomparacincontribuyeaexplicarlasbrechaseninfraestructuraentreambasregiones comentadas en el captulo I de este trabajo. En efecto, como se puede observar en los grficos 1 y 2 y el cuadro A2 del anexo el promedio de la inversin pblica de los pases del Sudeste Asitico con relacin al PIB de esa regin fue del 7,5% frente al 5,3% que exhibe Amrica Latina y el Caribe. la mayordiferenciaseproduceentre1991y 2002cuandolabrechaentreambasregionesalcanzaen promediolos3,1puntosporcentuales.Entreestosaoslainversinpblicadeaquellospases evolucionenformaconstantealrededordel7%delPIBmientraslospasesdelaregin promediaron el 4,2%. Grfico 3 EVOLUCIN DE LA INVERSIN PBLICA ENTRE 1980 Y 2002 PASES DE AMRICA LATINA DIFERENCIAS ENTRE 1980 Y 2002 (en porcentajes del PIB) 2.10.1-0.3-1.1-2.0-2.8-2.8-2.9-3.2-3.5-4.0-5.3-5.7-6.1-6.4ColombiaChileParaguayRep. DominicanaBoliviaBrasilUruguayPerGuatemalaTOTALEl SalvadorArgentinaVenezuelaEcuadorMxico Fuente: Cuadro A1 del anexo 1.2La inversin pblica en infraestructura Paralainversinpblicaeninfraestructura(caminosyferrocarriles,electricidad,aguay telecomunicaciones)Servnestimaparasietepasesdelareginunacadadecasiel80%entre 1982 y 2001 al pasar de una tasa de alrededor del 3,5% del PIB al 0,75% del PIB.9 9 Promedio ponderado de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per. 19 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: ... Grfico 4 INVERSIN PBLICA EN INFRAESTRUCTURA (ARGENTINA, BOLIVIA, BRASIL, CHILE, COLOMBIA, MXICO, PER) (Porcentaje del PIB) 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 % Total TransporteEnerga Agua Telecommunicaciones Fuente: Tomado de Luis Servn (2004), dficit pblico, espacio fiscal e inversin en infraestructura. Power point presentado en la Reunin Latinoamericana sobre el financiamiento de la infraestructura, Banco Mundial, Buenos Aires, Argentina. De acuerdo al Banco Mundial los recortes a la inversin pblica durante esos aos fueron en promediotresvecesmayoresalosefectuadossobrelosgastoscorrientesenperodosdeajuste fiscal.SehaestimadotambinquelamitaddelajustefiscalrealizadoporArgentina,Bolivia, Brasil, y Per en la dcada pasadase explica por la disminucin de la inversin en infraestructura (Calderon, Easterley y Servn, 2003). InclusoenlospasesdelaOECDsehaobservadoquelainversinpblicaesrpiday drsticamente disminuida en momentos restriccin fiscal. 2.La participacin del sector privado El aporte efectuado por el sector privado a la expansin de los servicios de infraestructura de lospasesendesarrollofuesignificativoduranteladcadadelosnoventa.Paraesteperodoesa contribucin fue estimada, en promedio, por el Banco Mundial en alrededor del 1% del PIB de esos pases,conrangosquevaranentre0,6%paralospasesdebajosingresosy1,5%paralosde ingresomedioalto.Elao1998essealadocomoelmximodelaseriecuandolainversindel sectorprivadohabraalcanzadocasiel3%delproductointernobrutodelospasesdeingreso medio alto. AmricaLatinayelCaribehasidolaprincipalregindelmundoenlaaperturaalcapital privado para la provisin de infraestructura, con inversiones que superaron los 354 mil millones de dlares entre1990 y 2002, equivalentes al 49% del total de la inversin privada en infraestructura (cuadro 5). 20 CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrolloN 31 Cuadro 5 PARTICIPACIN DEL SECTOR PRIVADO EN INFRAESTRUCTURA AMRICA LATINA Y EL CARIBE,1990-2002 (en miles de millones de dlares) Sector Compra de activos Inversiones expansin Total general Energa elctrica51,4056,10107,50 Telecomunicaciones52,60110,90163,50 Transporte10,0053,9064,00 Agua y saneamiento3,6015,4019,00 Total general117,60236,30354,00 Fuente: Banco Mundial, Private Participation in Infrastructure Projects, PPI Lascomprasdeactivos,equivalentesainversionesdecarteraenempresaspblicaso privatizaciones en la regin, representaron el 56% del total de activos privatizados en el mundo que enelperodoanalizadototalizaron209milmillonesdedlares.Encuantoalasinversiones destinadasalaexpansinomejoramientodelainfraestructuralosmontoscomprometidosporel sectorprivadoalcanzaronel46%deloscompromisostotalesquesumaron511milmillonesde dlares.10 Las telecomunicaciones fue el sector preferido con el 46% de las inversiones, la energa le sigui con el 30%, el transporte con el 18,1% y agua y saneamiento con el 5,4% (cuadro 5).11 Elgruesodelflujodecapitalprivadosedirigiprincipalmenteaseispasesdelaregin: Brasil,Argentina,Mxico,Chile,ColombiayPer.Entre1990y2002estospasesrecibieronel 91%delasinversionesprivadasenAmricaLatinayelCaribe,108milmillonesdlaresen conceptodecompradeactivosy213milmillonesencompromisosdeexpansindela infraestructura. Entre pases, Brasil fue el que mayor flujo de capitales recibi en este concepto con el40,7%deltotal,Argentinarecibiel20,8%,Mjico15,6%,Chileel6,1%yColombiaPerel 3,8% y el 3,6% respectivamente (cuadros 6 y 7). 10 Los registros del Banco Mundial sobre expansin de la infraestructura computan los compromisos de inversin y no los desembolsos efectivamenterealizados.Setratadevaloresincluidosenloscontratosaliniciodelasoperacionesdelinversorprivado.Ental sentido pueden o no reflejar lo invertido en el perodo. 11 Estadistribucindelasinversionesprivadasseexplicaengranparteporlarelacinqueseverificaraentrelosrequerimientosde activosporunidaddeingresoanualencadaunodeestossectores.DeacuerdoalbancoMundial,estarelacinvarafuertemente entreactividad.Aselfinanciamientoparainversionesenlossistemasdeaguay saneamientoycarreterasseramsdificultosode asegurar en comparacin con el de las compaias de telfonos y energa elctrica dado que las primeras son ms capital intensivo en relacin a su ingreso anual. Al respecto, las estimaciones del banco Mundial indican que por cada dlar de ingreso anual los sistemas de agua y saneamiento requieren 12 dolares de activos fijos, el transporte 7, la energa elctrica entre 3 y 4 dlares y la telefona 3 dlares. Vase, Banco Mundial, (1996). 21 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: ... Cuadro 6 INVERSIONES PRIVADAS EN ACTIVOS DEL GOBIERNO EN PASES SELECCIONADOS 1990-2002: TELECOMUNICACIONES, ENERGA ELCTRICA, TRANSPORTE Y AGUA Y ALCANTARILLADO (en millones de dlares)

Telecom.E. elctrica Transporte Agua y A. Total% Total A. L. y C. Argentina4 14610 7112 17987717 91315,20 Brasil29 35529 1513 50679762 80953,40 Chile 1 3783911 7303 49930 Colombia1 4994 56285 6 1465,20 Mxico8 4732473 521612 24710,40 Per2 9472 03810 4 9954,20 Total46 42048 0879 6923 410107 60991,50 Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Banco Mundial, Private Project Investment (PPI). Cuadro 7 INVERSIONES PRIVADAS EN EXPANSIN DE LA INFRAESTRUCTURA EN PASES SELECCIONADOS 1990-2002: TELECOMUNICACIONES, ENERGA ELCTRICA, TRANSPORTE Y AGUA Y ALCANTARILLADO (en millones de dlares)

Telecom. E. elctrica Transporte Agua y A.Total% Total A. L. y C. Argentina21 21314 79712 1997 36055 56923,50 Brasil41 47020 10617 4302 37881 38434,40 Chile1 7517 3376 8602 22418 1727,70 Colombia1 6043 0142 5223307 4703,20 Mxico26 9855 5149 82963842 96618,20 Per5 0332 266313267 6383,20 Total98 05653 03449 15312 956213 19990,20 Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Banco Mundial, Private Project Investment (PPI). Sibienloscompromisosdeinversinestnparcialmenterelacionadosconlascomprasde activosdadoquemuchosdeesoscompromisosfueronconsecuenciadeconcesionesqueno involucraron la compra parcial o total de empresas pblicas resulta interesante destacar la relacin queobservaentreambosconceptos.Alrespecto,Chilerecibicompromisosdeinversin5veces mayorquelosactivosvendidos,paraArgentinayMxicolarelacinfuede3,5y3,1 respectivamentemientrasBrasil,PeryColombiatuvieroncompromisosdeinversinlevemente superiores a los activos comprados por el sector privado, entre 1,2 y 1,5 veces. Esta relacin puede interpretarsecomolaformaolaestrategiaadoptadaporestospasesparaincorporaralcapital privado en el desarrollo de la infraestructura. As, se observa que en los ltimos pases mencionados lasprivatizacionesfueelinstrumentoprincipalparadarleformaaesaparticipacinmientrasen Chile fueron las concesiones o el esquema BOT. La participacin del capital privado en la regin fue promovida por el impulso y ejecucin de una amplia gama de reformas sectoriales dirigidas, por una lado, a aumentar la cobertura y calidad de los servicios pblicos de los pases de la regin y, por otro lado, a mejorar las finanzas pblicas nacionales. Este proceso, aunque dispar segn sector y pas, fue revitalizador dado que permiti, frente al retroceso de la inversin pblica, una recuperacin de la infraestructura. La participacin del sector privado mediante los mecanismos de privatizacin y el otorgamiento de concesiones ha ayudado a 22 CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrolloN 31 satisfacernecesidadescrticasdeinfraestructuraenlareginque deotramaneranopodranhaber sido satisfechas. Hoy, este flujo de capitales no solo se ha detenido sino que ha disminuido marcadamente. La crisisfinancieradelospasesasiticosde1997essealadacomoeliniciodeestatendenciaque desalentelflujodecapitaleshacialospasesendesarrollo.Comoconsecuenciadeesacrisislos riesgosdedevaluacinyderegulacinenestospasessonahorafuertementeponderadosporlos inversores privados los que con el propsito de reducir esos riesgos han demorando los proyectos en ejecucin y pospuesto los proyectos a iniciar, especialmente aquellos que son sensibles a la fijacin de las tarifas. Muchos contratos han sido renegociados, otros cancelados o renacionalizados con los consiguientesreclamosjurdicosydecompensacineconmicaquepesansobrelosgobiernos. Segn Guasch (2003) entre 1997 y 2001 el 74% de las concesiones de transporte y el 55% de las de agua fueron renegociados despus de los dos primeros aos de la adjudicacin. La renegociacin de loscontratosdeconcesinentrelosgobiernosyelsectorprivadofuemsunanormaqueuna excepcin,dondelosgobiernos,dadalascaractersticasesencialesdelosserviciospblicos,han ocupado, muchas veces, la posicin ms vulnerable.12 Los aportes del sector privado a las inversiones en infraestructura en los pases en desarrollo seubicanactualmenteenlosnivelesde1995luegodealcanzarunmximoen1998,cuandolas inversiones sumaron en total 128 mil millones de dlares, el doble del valor de 1995. En Amrica latina y el Caribe pasaron de 10 mil millones de dlares en 1993 a un mximo de 90,5 mil millones en 1998 para luego caer en 2002 a solo 5,8 mil millones. El valor invertido por el sectorprivadoen1998representel4,6%delproductointernobrutodelareginmientraseldel 2002 apenas cubri el 0,3%.13 12 Lacancelacindeproyectosnofueunaprcticahabitual.Sobreaproximadamente2500proyectosconparticipacinprivada emprendidosenlospasesendesarrolloentre1990y2001solamente48hanpasadoporunprocesodeestetipo.Veintedeestos proyectoscorrespondenapasesdeAmricaLatinayelCaribesiendoMxicoelpasconmayornmerodecancelaciones(15), todos vinculados a concesiones de carreteras. Los otros pases de la regin que registran cancelaciones fueron Argentina (3), Bolivia (1) y Costa Rica (1), Banco Mundial, (2003a). 13 Debe mencionarse que el valor que se registra en 1998 se explica casi en su totalidad por la privatizacin de la empresa telefnica del Brasil. Segn el Banco Mundial esta operacin incluy 22 mil millones por la compra de activos y 30 mil millones en compromisos de inversin totalizando casi 73 mil millones de dlares, el 80% del total consignado para el ao 1998 (vase la nota al pie No 6). 23 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: ... Grfico 5 EVOLUCIN DE LA INVERSIN PRIVADA EN INFRAESTRUCTURA, AMRICA LATINA Y EL CARIBE 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 19931994199519961997 1998 1999 2000 2001 2002 EnergaTelfonosTransporteAguaTotal miles de millones de dlares Fuente: Banco Mundial, Private Project Investment (PPI) Actualmenteelfuturodelainversinprivadaeninfraestructuraenlareginpresentauna perspectivaporlomenosincierta.Alosriesgospercibidosporlasempresasyalasdificultades derivadas de los recurrentes procesos de renegociacin de contratos se le debe agregar que existen tambin evidencias concretas de descontento entre los usuarios de servicios pblicos privatizados o concesionados, en especial electricidad y agua, vinculado a la calidad del servicio brindado por las empresasyalaausenciadeunapolticasocial,particularmenteenaquellosserviciossensiblesal valor de la tarifas. Encuestas al respecto indican que en Argentina el porcentaje de aceptacin de la poblacin sobre los beneficios de las privatizaciones y concesiones descendi de un 50% en 1998 a algo ms del 10% en 2002. En Mxico ese porcentaje cay del 60% al 25% y en Brasil del 55% al 35% en el mismo perodo. En Chile y Bolivia, para el lapso 1998-2000, se computa una baja de casi 20puntosalpasarelniveldeaceptacindelosusuariosdel60%al40%(V.Foster,Banco Mundial). Laformulacindepolticaspblicasclarasquecomprendanalosinversoresyusuarios juntamente con la utilizacin de mecanismos innovadores en la vinculacin entre el sector pblico y privadoyladisponibilidaddegarantasadecuadasquereduzcanlosriesgosantesmencionados parecieran ser instrumentos necesarios para alentar la inversin del sector privado en infraestructura y recuperar la confianza del usuario. 3.La estrategia de los bancos multilaterales de desarrollo LadisminucindelosaportesdelosBancosMultilateralesdeDesarrolloalfinanciamiento de la infraestructura de los pases en desarrollo se explica bsicamente por los cambios operados en sus estrategias crediticiashacia estesector. En efecto, a principios de la dcada de los noventa los 24 CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrolloN 31 Bancospasarondeunmodeloorientadoalfinanciamientodelaconstruccindeobras, caracterizadocomodeladrillosycemento,aotroquepriorizalaimplementacindereformasde polticasyfortalecimientoinstitucionalquedieransustentoalprocesodeprivatizacionesy desregulacindelaeconomaqueenesosmomentoseranimpulsadaspormuchospasesen desarrollo. Como consecuencia de esta estrategia los Bancos dirigieron principalmente su atencin a multiplicarlosflujosdeinversinprivada.Estodiolugaraunabajaenlosprstamosaprobados con destino a obras al mismo tiempo que aumentaban los prstamos de polticas y ajuste sectorial. Adicionalmente a lo comentado, las restricciones fiscales vigentes en la mayora de los pases de la regin afectaron tambin el desembolso de los prstamos ya otorgados por los Bancos. En tal sentidonosolodiminuyelfinanciamientonuevosinoquetambincayelflujodelaasistencia aprobada. En lacontabilidad pblica este financiamiento es registrado como gasto al igualque las contrapartidasnacionalesexigidasparasudesembolso.As,esprcticahabitualquedentrodelas polticasdecontencindelgastoestaspartidaspresupuestariasseanlimitadasmediantecuotasy techosquedemoranlaejecucindelosprstamosyporendeeldesarrollodelasobras.Poreste motivo,enelao2000,elBIDpudodesembolsarsoloel60%desupresupuestodedesembolsos para proyectos de inversin, mientras en el 2003, ese porcentaje descendi hasta un 30%. Estalimitacinalusode losrecursosaprobadosporlosBancosmotivlallamadaCartade Lima firmada por los representantes de los gobiernos de los pases de Sur Amrica en ocasin de la AsambleaAnualdelBancoInteramericanodeDesarrollode2004.Endichacartaseproponeque lasinversionesfinanciadasconprstamosdeBMDstenganuntratamientodiferenciadoenel clculo de los parmetros a los que estn sometidos los gastos corrientes.14 3.1.Evolucin de los prstamos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo Los prstamos del Banco Mundial dirigidos a los gobiernos de la regin para inversiones en infraestructura en el perodo 1995-2003 totalizaron alrededor de 9,1 mil millones de dlares de los cualesel34%sedirigiaobrasdeaguayalcantarillado,el58%altransporteyel7%aenerga elctrica.EntrelospasesdelareginBrasilrecibiprstamospor1224millonesdedlares equivalentesal13,4%deltotal.Losprstamosdestinadosainversionesenaguaysaneamientoy transporteocuparonprcticamenteel100%delfinanciamientootorgadoporelBancoMundialal Brasil.LosgobiernosdeMxico,ColombiayArgentinaaccedieron,porsuparte,acifrasmuy similaresdefinanciamientoquevariaronalrededorde850millonesdedlares.ParaArgentinay Mxicolosprstamosparaelsectortransporteocuparonel91%y79%delacarteratotalde infraestructura.EnColombiapreponderelfinanciamientohacialosproyectosdeaguay saneamiento con casi el 50% del total.15 Analizandolaevolucinanualtotaldelfinanciamientoseobservaquelosprstamos aprobados pasaron de 1,8 mil millones en 1995 a 550 millones en el 2003. Esta ltima cifra ms que duplica el registro de 2002 cuando la asistencia crediticia del Banco alcanza su nivel ms bajo con 242 millones de dlares. En porcentajes la cada del financiamiento entre 1995 y 2002 fue del 86%. Cabe agregar que esta disminucin no se produce solamente entre los extremos de la serie sino que, con excepcin de 1997, es sistemtica a lo largo de 8 aos. Entre sectores se destaca, a pesar de las variaciones interanuales, el flujo relativamente constante de los prstamos hacia las obras de agua y alcantarillado.Estofueconsecuenciadelosmenoresflujosdecapitalprivadoaestareadela infraestructurayalapolticadelosbancosenmateriadecombatedelapobrezaenlacualel abastecimiento de agua potable y saneamiento tiene alta ponderacin. En el caso de transporte y de 14 La Carta de Lima es una declaracin conjunta de gobernadores de once pases de la regin. El texto de dicha carta, donde se exponen consensos sobre la contabilidad presupuestaria del sector pblico, puede encontrarse en la pgina web del BID en el sitio referido a la Asamblea Anual 2004. 15 Cifras estimadas, vanse los cuadros A3/A6 del anexo. 25 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: ... laenergaelctricaladisminucindelosprstamoscaracterizalaestrategiadefinanciamiento recin comentada. Cuadro 8 PRSTAMOS APROBADOS POR EL BANCO MUNDIAL A LOS GOBIERNOS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE PARA INFRAESTRUCTURA (en millones de dlares) AosAgua y saneamiento TransporteEnerga ElctricaTotal 19953829444601 786 19963797631 142 19972461 328901 664 19982171 0951 312 199981913143993 2000194560754 200131327123607 20021349221247 2003443107550 Total3 1275 2916379 055 Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Banco Mundial. Grfico 6 PRSTAMOS APROBADOS DEL BANCO MUNDIAL PARA INFRAESTRUCTURA (millones de dlares) 9937546072475501 3121 6641 1421 7861995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003En millones de dlares Fuente: Cuadro 8. 26 CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrolloN 31 Los prstamos del Banco Interamericano de Desarrollo a los gobiernos de la regin para este tipodeobrasentre1995y2003sumaron9,2milmillonesdedlaresubicndoselevementepor encimadelaasistenciadelBancoMundial.Losproyectosvinculadosaltransporteocuparonel 50,5%delacarteratotaldestinadaalainfraestructuramientraslasobrasparaaguapotabley alcantarillado y energa elctrica representaron el 32,6% y 16,9% del total. EnformasimilaraloobservadoenelBancoMundialBrasilfueelpasque,enelperodo analizado,accedialmayorvolumendefinanciamientoequivalenteaunos2900millonesde dlares,el32%deltotal.Losprstamosparaeldesarrollodeltransporteocuparonel59%dela carteratotaldeprstamosparainfraestructuradeesepas.LosgobiernosdeArgentinayMxico accedieron, por su parte, al 8,7% y 7,5% respectivamente del total de los prstamos aprobados. En estospaseselsectordeaguaysaneamientofueelquemayorflujoderecursosrecibi,el75%y 97% respectivamente. Los gobiernos de los tres pases mencionados recibieron casi el 50% del total de prstamos aprobados por el BID destinados a infraestructura en la regin.16 Paraeltotaldelfinanciamiento,enellapso1995-1998seobservaunflujocrecientede prstamosqueabarcalostressectoresconsiderados.Eneseperodolaasistenciacrediticiadel BIDalaregineninfraestructurapasde1.584millonesdedlaresa1.862millonesparaluego comenzar a disminuir hasta ubicarse en el 2003 en 339 millones de dlares, el nivel ms bajo de la serie.Losprstamosaprobadosen2003representanel18,2%delmximode1998.Esta disminucinseexplicaprincipalmenteatravsdelaevolucindelfinanciamientoalaenerga elctricayalsectordeaguayalcantarillado.Elprimeronorecibiprstamosentre1999y2001 luego de una importante participacin en 1997 y 1998 mientras los destinados a proyectos de agua potable cayeron en 81% entre 1998 y 2003. Esta baja no se registr solamente en valores absolutos sino que en trminos relativos los prstamos a los gobiernos con destino a obras de infraestructura del BID pasaron de ocupar el 20% de la cartera total de prstamos en 1998 a solo el 6% en el 2003. Esimportantesealarqueenlosaosenquelosgobiernosdelareginnoaccedierona nuevos prstamos para inversiones en energa elctrica el Banco otorg prstamos al sector privado con este destino por 1.100 millones de dlares caracterizando as la estrategia implementada para el desarrollo de la infraestructura que impulsaba la participacin del sector privado. 16 Cifras estimadas, vanse los cuadros A7/A9 del anexo. 27 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: ... Cuadro 9 PRSTAMOS APROBADOS POR EL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO A LOS GOBIERNOS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE PARA INFRAESTRUCTURA (en millones de dlares) Aos Agua y saneamiento Transporte Energa elctrica Total 1995574956541 584 19966086411511 400 1997998897511 739 19987965684981 862 1999417495912 2000145359504 2001123367490 20028827027385 200315011277339 Total3 0004 6571 5589 215 Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo. Divisin del Sector privado. Grfico 7 PRSTAMOS APROBADOS POR EL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO PARA INFRAESTRUCTURA (millones de dlares) 1584140017391862912504 4903853391995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003En millones de dlares Fuente: Cuadro 9. 3.2.La Corporacin Andina de Fomento, un caso especial Dentro de este contexto hacia la baja del financiamiento de la infraestructura de la regin de losBancoslaoperatoriadeprstamosdelaCorporacinAndinadeFomentoesefectivamenteun caso especial por su dinamismo y crecimiento.17 17 LaCorporacinAndinadeFomentoestintegradaporlascinconacionesdelaComunidadAndina:Bolivia,Colombia,Ecuador, Per y Venezuela, adems de Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Espaa, Jamaica, Mxico, Panam, Paraguay, Trinidad y Tobago y Uruguay. Tambin son accionistas de la CAF dieciocho bancos privados de la regin. 28 CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrolloN 31 Los prstamos de corto, mediano y largo plazo constituyen la principal modalidad crediticia delaCorporacin.Entreestosinstrumentoslosprstamosparaeldesarrollodelainfraestructura, tanto para elsector pblico comoel privado, destinados al transporte, la generacin y distribucin deenergaelctrica,aguaysaneamientoyaproyectosdeintegracinregionaltienenespecial relevanciaenlacarteratotaldeprstamosdelaCAFhaciasuspasesaccionistas.Entre1997y 2003laCorporacinaprobprestamosentodoconceptoparaBolivia,Colombia,Ecuador,Per y Venezuela por 17, 9 mil millones de dlares los que se elevan a casi 20 mil millones si se considera elrestodepasesprestatarios,especialmenteBrasil.Apartirdel1999,aoenqueseregistrael menorvolumendeprstamoscon2181millonesdedlares,elfinanciamientodelaCAFcreci hastael2003aunatasaacumulativaanualdel10,9%aprobandoeneseaoprstamospor3303 millones de dlares. Cuadro 10 CORPORACIN ANDINA DE FOMENTO TOTAL DE OPERACIONES APROBADAS POR PAS PRSTAMOS DE CORTO, MEDIANO Y LARGO PLAZO AL SECTOR PBLICO Y PRIVADO (en millones de dlares) AosBolivia Colombia EcuadorPerVenezuelaOtrosTotal 19973532266285305885742 899 19982273313849535652142 674 19992487362686301611392 182 2000343773398451271872 323 20014648193566507381693 196 20025037504074987623713 291 20036196174386335354613 303 Total2 7574 2522 8794 3453 6202 01519 868 Fuente: Corporacin Andina de Fomento. Considerando los prstamos dirigidos al desarrollo de proyectos de infraestructura por sector econmico,pblicosyprivados,seregistrauncrecimientoanmayorquealcanzaunatasa acumulativaanualdel29,3%alpasarde595millonesen1999acasi1.700millonesenel2003 (cuadro 11). Eneseaoelfinanciamientocondestinoaobrasdeinfraestructurarepresentel50,5%del total concedido mientras en 2002 ese porcentaje fue del 56,9%. Por sector econmico los proyectos detransporte,almacenamientoytelecomunicacionesrepresentaronel39%delnuevo financiamiento otorgado en el 2003 mientras los correspondientes a energa, gas y agua ocuparon el 11,5%. El dato tal vez ms interesante de la operatoria crediticia de la CAF es que en los aos 2002 y2003aprobprstamosparainfraestructuraenunmontomayoraloaprobadoporelBID considerandotantoalsectorpblicocomoprivado.DeacuerdoalaDivisinqueasistealsector privadodelBancoInteramericanodeDesarrolloestainstitucinaprobduranteesosaos prstamos por 696 y 644 millones de dlares respectivamente mientras las CAF hizo lo propio por 1.872 y 1.667 millones de dlares. 29 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: ... Cuadro 11 CORPORACIN ANDINA DE FOMENTO APROBACIN DE PRSTAMOS PARA EJECUCIN DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA POR SECTOR ECONMICO (en millones de dlares) Aos Elec., gas y agua Transporte y telecom. Total % sobre total prstamos 199741347288530,50 19982009411 14142,70 199919340259527,30 200018034052022,40 20016186721 29040,40 20027691 1031 87256,90 20033801 2871 66750,50 Total2 7535 2177 97040,10 Fuente: elaboracin propia sobre la base de la Corporacin Andina de Fomento 30 CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrolloN 31 IV. Polticas e instrumentos para impulsar la inversin para la provisin de servicios pblicos Unaconclusincasinaturalquesurgedelosprrafosdel captulo anterior es que las necesidades de inversin en infraestructura delareginestn,enunaproporcinnomenor,desfinanciadas.En efecto,elclculodeServnarrojaparael2001quelainversin pblicadelareginencaminos,agua,energaelctricay telecomunicaciones fue de alrededor del 0,75% del producto. Sobre la basedeunproductoregionalparaeseaode1,9billonesdedlares significaqueelgastodelosgobiernoseninfraestructurafuede14,3 mil millones de dlares. Si a este monto se le suma el aporte del sector privado que de acuerdo al Banco Mundial (PPI) fue de 15 mil millones setienequeenconjuntolainversinpblicayprivadafuedel1,5% del PIB.18 Adicionalmenteyforzandoelclculosepuedesuponerquelo BancosMultilaterales(BID,BMyCAF)desembolsaronunmonto equivalentealosprstamosaprobadoseneseaoestimadosen2.700 millones de dlares.19 El total de la inversin sera entonces de 32 mil millones de dlares o sea el 1,7% del producto de Amrica Latina y el Caribe.TomandocomoreferencialasproyeccionesdeFay(Banco Mundial) para el perodo 2005-2010 sobre las necesidades de inversin anualeninfraestructuradelaregin,incluidasenelcuadro3, 18 La estimacin supone que el sector privado desembols una cifra similar a sus compromisos de inversin del ao 2001. 19 Los prstamos del BID y la CAF incluyen al sector privado. 31 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: ... el porcentaje obtenido cubrira solamente el 45% de esas necesidades. De acuerdo a las tendencias observadas en las fuentes de financiamiento consideradas en 2002 y 2003 se puede suponer que este porcentaje no se habra modificado e incluso podra ser an menor. En un marco de restriccin presupuestaria las posibilidades de los gobiernos de crear espacio fiscalparaderivarrecursoshacialainversinsonlimitadasenelcortoplazosinoexistedepor mediounareformulacindelaestructuradelgastoqueprivilegieeldesarrollodedeterminados proyectos sobre otros gastos. El sector privado, por su parte, se ha vuelto extremadamente selectivo ensusdecisionesdeinversineligiendosoloalgunospasesydeterminadosproyectos.Paralos BancosdeDesarrolloreformularsuscarterasdeprstamosdemaneradeaumentarsuasistencia parainfraestructurarequieretiempodeanlisisyevaluacindelafactibilidaddelosproyectose inclusodenegociacinconlosgobiernosprestatarios.Todoestoabonalapercepcindeunlento camino para cerrar la brecha de necesidades de financiamiento en la regin. Dentro de este contexto, existen, sin embargo, algunas propuestas recientes e instrumentos ya probados que podran ser una herramienta eficaz para incrementar la inversin en infraestructura en un plazo ms o menos cercano. Estas son los siguientes: 1.La inversin pblica Las propuestas se originan en la preocupacin de varios gobiernos de la regin alertados por la disminucin de la participacin de la inversin pblica en el PIB de cada pas. Un asunto que ha merecidoespecialatencinhagiradoentornodelapreguntadecmodebenserconsideradaslas erogaciones de capital pblico en aquellos pases que establecen algn tipo de programa o acuerdo con el FMI. Estas iniciativas, formuladas durante el 2003 al G 8 en la cumbre de Evianpor el Presidente Fox de Mjico, en representacin de un grupo de pases de la regin, y al FMI por los presidentes LuladaSilvayKirchnerdeBrasilyArgentinarespectivamente,proponen,engeneral,un perfeccionamientodelosinstrumentosdecontrolfiscalypresupuestariosquedenuntratamiento diferentealaserogacionesdecapitalrespectoalaserogacionescorrientesdemaneraquelas inversiones pasen a tener un tratamiento contable que no impida la toma de decisiones econmicas racionales. En esta misma lnea se expresa la llamada Carta de Lima citada anteriormente. Enlaprctica,lapropuestaapuntaaqueelcontrolpresupuestarioyelestablecimientode metasfiscalessedirijaalgastocorrienteenlugardefocalizar,comosehacetradicionalmente,el gastototalqueincluyelaserogacionesdecapital.20Elargumentoquesesostieneesquelas inversiones y el gasto corriente constituyen hechos econmicos distintos y que como tales deben ser diferenciados.As,unapolticafiscalorientadahaciaelcrecimientodeberareconoceresta diferencia evitando imponer limites o cortes a la inversin pblica cuando se trata de proyectos con tasas de retorno esperadas positivas21. Siguiendo esta misma lnea de razonamiento, Servn (Banco Mundial, 2004) sostiene que la reglaconvencionaldecontrolfiscal,queimponemetasdedficity/odeudapblica,notieneen cuentalosactivosquecrealainversin,soloconsideraelcostodeadquirirlosimponiendoasun sesgo anti-inversin. El razonamiento enfatiza la necesidad de que el control fiscal debe concentrase en el concepto de solvencia, en lugar del dficit, que es lo importante para la sostenibilidad fiscal. Este concepto incorpora la nocin de que el gasto pblico, en este caso la inversin pblica, enel 20 Unavariantedeestapropuestaeslallamadaregladeoro(goldenrule)querequierealcanzarbalancescorrientesequilibradoso superavitarios.Estareglaesseguidaactualmenteporvariospases,alniveldelgobiernocentralysubnacional,entrelosquese encuentran Estados Unidos, el Reino Unido y Alemania. 21 Argumentos similares son sostenidos por distintos pases de la Unin Europea. Dadas las necesidades de incrementar las inversiones en infraestructura estos pases sugieren que las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (Stability and Growth Pact, SGP) de la UE deberan ser flexibilizados permitiendo la exclusin de esas inversiones en los objetivos y techos que imponen las normas. 32 CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrolloN 31 medianoylargoplazodebeserconsistenteconlacapacidaddelosgobiernosdecumplirconsus obligaciones. Enundocumentoreciente,elFMIanalizalasventajasylosriesgosdeutilizarelbalance corriente como meta del anlisis fiscal.22 Entre las primeras destaca las siguientes: La inversin pblica productiva contribuye a la formacin de capital fijo. La deuda para financiar la inversin puede pagarse por si misma en el largo plazo. Si la inversin pblica es productiva, un balance corriente equilibrado es consistente con una relacin de la deuda respecto al PIB constante o equilibrada. Distribuirelcostodelainversinpblicaeneltiempopromuevelaequidad intergeneracional. Respecto a los riesgos agrega: Enpasesconrestriccionesfinancierashaypocasalternativasparareemplazarelbalance global como meta de control fiscal. Aunlainversinpblicaconsignificativosimpactoenelcrecimientoeconmicopuedeserno sustentable si existen dudas sobre la sostenibildad la deuda de la largo plazo. Mientraselcriteriodelbalancecorrienteasumequelainversinpblicarindeadecuadas tasas de retorno los proyectos pueden ser de baja calidad. Liberarlainversinpblicadecualquierrestriccinfiscalpuedediscriminarcontrala participacin del sector privado. El balance corriente puede estar sujeto a creatividad contable. Disminuirlosriesgosqueimplicanlapresenciaderestriccionesfinancierasyunapesada deuda pblica es imprescindible para crear espacio fiscal que permita aumentar las erogaciones de capitaldelospases.Frenteaungastocorrienteconstanteestosloesposiblemedianteel incremento de la recaudacin y/o la reduccin del gasto tributario. La alternativa sera la reduccin del gasto sobre el cual no parece haber mayor margen en el corto plazo como tampoco habra para nuevosimpuestosoaumentosdetarifas.Laexcepcinsera,talvez,lautilizacindeimpuestos especficos,enparticularelusodeimpuestossobreloscombustiblesparafinanciarobrasviales, aunquesuuso,engeneral,introducerigidecesalmanejopresupuestarioypuedeconducira ineficiencias. El equilibrio o supervit corriente es el objetivo a alcanzar y es el criterio que debera prevalecer a la hora de establecer metas fiscales. El riesgo sobre la calidad de los proyectos no es menor, especialmente cuando se observa que lossistemasdeplanificacindelasinversionesdelsectorpblicopresentanfuertesdebilidades institucionalesenmuchospasesdelaregin.Ladisminucindelainversinpblicadurantela dcadapasadafueacompaadaporunprogresivodesmantelamientodelasoficinasdegobierno encargadas de evaluar y planificar los proyectos de infraestructura que necesitan ser mejoradas. Estosproyectosimplicaninversionesdemagnitudsignificativaquedesplazanvariasotras alternativasycomprometenrecursospblicosyprivadosporvariosaos.Losbeneficiosnose obtienen en el corto plazo y son de larga duracin y todos los proyectos de infraestructura requieren deuncuidadosoprocesodeplanificacin,preparacinyevaluacin,queexigeunacapacidad tcnica del sector pblico (Milln y Rotaeche, 2004). EnunseminariosobreInversinPblicayPolticaFiscalrealizadoenabrilde2004el DirectoriodelFondoMonetarioInternacionalcoincidienquelasbrechaseninfraestructura 22 FMI, (2004a). 33 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: ... puedenhabersidounimpedimentoparaelcrecimientoyquelosajustesfiscales,incluidosensus programas,habrancontribuidoenalgunaproporcinaungastoinsuficienteeninfraestructura. Tambin, analiz la utilizacin del balance corriente, como un indicador suplementario del balance globalydeudapblica,paraelanlisisycontrolfiscalyrecomendredefinirelbalancefiscalde maneradecubrirtodoelsectorpblicoexcluyendoalasempresaspblicasqueserigenbajo normas comerciales especficamente definidas. Respecto a esto ltimo, observ que la inclusin de lasoperacionesdeestasempresasenelbalancefiscalglobalpodraserunobstculoparaque alcancen niveles de inversin apropiados. Como se puede apreciar las propuestas han abierto un espacio de debate, hasta ahora cerrado, que revitaliza el papel que puede cumplir la inversin pblica en el proceso de formacin bruta de capital fijo y en la expansin de la infraestructura. 2.Participacin pblica-privada Comoyasedijolallamadaasociacinpblica-privada(public-privatepartnerships,PPPs) se ha transformado en una importante alternativa a la inversin pblica. La principal caractersticas delosPPPesqueelsectorprivadopuedeproveerinfraestructurayserviciosenreas tradicionalmente atendidas por los gobiernos, tales como, hospitales, escuelas, crceles, caminos, y aguaysaneamiento.Bajoesteesquemaelgobiernodefineelservicioquerequierequeelsector privadoproveayelsocioprivadoeselquediseaelproyecto,construye,financiayoperael servicio. Paralosgobiernos,elmayoratractivodelosPPPconsisteenquepermitecrearnueva infraestructurasinadicionargastodecapitalalpresupuestoelqueesfinanciadoporelsector privado.Esteserremuneradoporelgobierno,mediantetarifas,cnones,alquileresuotraforma de erogacin corriente, cuando el proyecto este finalizado y el activo este operando. En tal sentido, este mecanismo no solo permite incorporar capital y gerenciamiento privado sino que facilita a los gobiernos distribuir el costo de las inversiones en ejercicios futuros. El pago comienza a partir del momentodequeentraenfuncionamientoelservicioyseescalonaporvariosaoshastala recuperacinde la inversin. En el caso de serviciostarifados a cargo de los usuarios la fuente de pago es el flujo de ingresos generado por el proyecto. Sinembargo,debedestacarsequeestasasociacionesnosonsencillas,setratandecontratos de largo plazo, donde en muchas ocasiones el nico demandante del servicio operado por el sector privadosonlospropiosgobiernos,ydondeestarnpresenteslosriesgosusualesenestetipode emprendimientos como son los de construccin (vinculados al diseo), financieros (tasas de inters ytipodecambio)ydeprovisindelservicio.EnlosesquemasPPPestosriesgossontransferidos desdeelsectorpblicoalsectorprivado.Encontrapartidalosgobiernosdebernasumir compromisos polticos y practicas de buen gobierno que den confianza al sector privado y permitan acotar los riesgos. Lasasociacionespblico-privadarequierenuncambioenlosrolestradicionalesdecliente-contratista que usualmente han representado los gobiernos y los inversores privados. Se trata de una nuevaformaderelacindondeelsectorpblicodebeconcentrarsuatencinenlasupervisiny regulacindelservicioyelsectorprivadodebeasumirriesgosenlaejecucin,operaciny financiamientodelemprendimiento.Lasexperienciasenestetipodeprogramasindicanquepara queseanexitosasdebenasegurarseunaltogradodecoordinacinyconfianzaentreelsector pblico y privado. UntemaactualmenteendiscusinsonlasimplicanciasfiscalesdelasPPP.Deacuerdoal FMI,alnodisponerseactualmentedeunsistemadecontabilidadyregistroespecificodeestaoperaciones se hace dificultoso el control del gasto y de las obligaciones que las PPP generan en los 34 CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrolloN 31 presupuestos de los gobiernos. Dos son los temas de preocupacin: las obligaciones contractuales y las garantas de los gobiernos.23 Elprimeroserefierealospagosquelosgobiernosdebernrealizarcuandohayaun compromiso de compra del servicio que el sector privado provee. En la mayora de los pases este compromisonoescapitalizado.ParaelFMIestospagostienenimplicanciasfiscalesycomo mnimodeberanserregistrados.Enparticular,sostienequelasostenibilidaddeladeudaes afectada de la misma manera que si los gobiernos se hubieran endeudado para financiar la inversin yoperarlaporsmismos.Esteporciertonoesuntemamenoryaquecomoalgunosautores sostienenlosmercadosfinancieros,defacto,consideranlascolocacionesdedeudadelos organismospblicoscomodeudasoberanay,enconsecuenciacompitenconlasdelgobierno central. En cuanto a las garantas,cuanto mayor seael compromiso de losgobiernos para compartir los diferentes tipos de riesgos al que estos proyectos estn sujetos mayor ser el riesgo fiscal. Esto sucedecuandolosriesgosasumidosporelsectorprivadoenunaPPPsonreducidosoeliminados mediantegarantasexplicitasdelosgobiernos.Porejemplo,losprstamosgarantizadosporlos gobiernosreducenelriesgofinancierodelosinversoresmientraslasgarantasdecompradel servicioreducenlosriesgosdedemanda.DeacuerdoalFMIelvaloresperadodepagodeesta garantas deberan ser reflejadas en lasproyecciones fiscales y de la deuda pblica ya que podran ser ms costosas que el tradicional financiamiento pblico. EnlaactualidadunnmeroimportantedepasesavanzadosdelaOCDEhanadoptadoeste tipo de asociaciones. De acuerdo al FMI la Iniciativa Financiera Privada (Private Finance Initiative, PFI),creadaporelReinoUnidoen1992,esprobablementeelmejorprogramadeasociacin pblico-privadodesarrolladohastaelpresente.Esteprogramarepresentael14%delainversin pblicadelReinoUnidoyseaplicaenreasclavesdelainfraestructura.Otrospasescon significativaparticipacindePPPsonAustralia,enespecialelestadodeVictoria)eIrlanda.Por otraparte,pasesconampliasnecesidadesdeinfraestructurayunadbilposicinfiscal,como Hungra,PoloniayRepblicaCheca,hancomenzadoaimplementarestasasociaciones.En AmricaLatinayelCaribe,MxicoyChilehansidolospasespionerosenimpulsarlas asociaciones pblicoprivado. La experiencia de Mxico es amplia en el rea de la energa a travs de los proyectos PIDIREGASmientrasChile ha utilizado los PPP en emprendimientos vinculados al transporte, aeropuertos, crceles y riego (FMI, 2004).24 3.La mejora de los contratos La participacin privada en infraestructura no estuvo ni est libre de dificultades. Se ha dicho que la renegociacin de los contratos fue una prctica habitual y como ejemplo semencion que en la regin el 74% de las concesiones de transporte y el 55% de las de agua estuvieron sujetas a algn tipoderenegociacin.Algunasfueronproductodecomportamientosoportunistastantodelsector privado como del sector pblico mientras otras fueron consecuencia de cambios en el ambiente del negocio o por hechos no previstos. Larenegociacindecontratosnoesalgoparticularmentenuevoenlosemprendimientosde infraestructura.Duranteladcadadelosochentacuandolaopcinpropiedadpblica-financiamiento pblico era prcticamente la nica alternativa para la inversin en infraestructura, la renegociacinporelreconocimientodemayorescostoserahabitualentrelosgobiernosylos contratistas privados. Dada la experiencia inflacionaria que tenan, en esos aos, la mayora de los pases de la regin, los contratos de obra pblica incluan formulas indexatorias que contemplaban 23 FMI, (2004b). 24 Vase nota al pie No 22. 35 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: ... elposibledesfasajedeloscostosdeconstruccinporelaumentodelospreciosquehacanla renegociacin un trmite corriente, aunque no desprovisto de dificultades. Eldesarrollodelasasociacionespblico-privadosiniciadoenlosnoventa,enespeciallas concesiones, modificaron sustancialmente ese esquema, haciendo los contratos ms complicados de lo que eran anteriormente. Ahora,elsectorpblicodebeestablecercontratosdelargoplazoquedefinanenforma apropiadalosdetallesdelaconstruccinyoperacindelosproyectos,tenercapacidadpara supervisarsuejecucinporelsectorprivadoyparaenfrentarmltiplesreclamosydisputaspor aspectos definidos y por aspectos nuevos que emerjan y establecer un marco jurdico y regulatorio que de garantas de seguridad al inversionista y proteja los intereses de la sociedad y el usuario. La regulacinesunanuevadisciplinaquecombinaaspectosjurdicos,econmicosytcnicosyan tieneescasodesarrolloenlamayoradelospasesdeAmricaLatinayelCaribe(Millny Rotaeche, 2004). Muchos pases adoptaron la estrategia de privatizar primero y regular despus, lo que llev enpasescomoArgentinayColombia,aquelasconcesionesnotuvieranunaclaraydefinida estructuracontractualfacilitandofrecuentesrenegociacionesdelascondicionesoriginales, generando costos significativos para el sector pblico y el resto de la economa. Asimismo, muchas concesiones han transferido los riesgos econmicos al operador privado, generando incentivos para larenegociacindetarifas.Estosincentivoshanestadoclaramentesesgadosafavordelsector privado,yaquecuandolastasasderetornohansidomenoresquelasesperadas,elinversionista demanda la renegociacin del contrato ante la imposibilidadde cumplir con las inversiones. Por el contrario,cuandolarentabilidadesmayorquelaesperada,losintentosporrenegociartarifasson habitualmente denunciados como falta de seguridad jurdica afectando negativamente al resto de la economa (CEPAL, 2004).25 Unodelosprincipalesdesafosquelasautoridadesdebenabordartienequeverconel perfeccionamientodelosmarcosregulatorios,especialmenteenloqueserefierea(i)los mecanismos de resolucin de conflictos entre las empresas y las entidades de regulacin, puesto que enalgunoscasoslosexistentesdesvirtanlafuncinregulatoriadelEstado;y(ii)los procedimientosdeaccesoalainformacininternadelasempresasreguladas,especialmentela contabilidadregulatoria,elcontroldecomprasycontratacionesconempresasvinculadas,yla participacindelosconsumidoresenelprocesoregulatorio,loscualessonsumamentedbileso prcticamente inoperantes en la mayora de los pases (F. Snchez Albavera, 2002). 4.El rol de las garantas Lasinversioneseninfraestructuratienendoscaractersticaselementales:sonaltamente intensivas en capital y su costo solo puede ser recuperado luego de un largo perodo de tiempo. En talsentido,elfinanciamientodelainfraestructuraestasujetoaunavariedadderiesgosquese presentandesdesuconstruccinysemantienendurantesuoperacin.Losriesgospolticos, contractuales,regulatorios yfinancieros,vinculadosamodificacionesaltipodecambioy tasasde inters, estn presentes en todos los proyectos de infraestructura y se verifican en cualquier pas. Sin embargo, en los pases en desarrollo estas posibilidades son hoy altamente ponderadas por el sector privadoque,comosedijo,sehavueltoextremadamenteselectivoensusdecisionesdeinversin eligiendosoloalgunospasesydeterminadosproyectos.Lautilizacindegarantasquemitiguen esos riesgos es un instrumento clave para facilitar esas decisiones y as poder aumentar el flujo de capitales hacia la inversin en infraestructura en esos pases. 25 CEPAL, (2004). 36 CEPAL - SERIE Macroeconoma del desarrolloN 31 Losriesgospolticosycontractualestienenactualmenteunaceptablegradodecoberturaa travsdelosinstrumentosdegarantaquedisponenlosBancosMultilateralesdeDesarrolloylas Agencias de Crdito a las Exportaciones de los pases de la OCDE. El Banco Mundial cuenta, por ejemplo, con dos de estos instrumentos: garantas de riesgo parcial y garantas de crdito parcial. La primerasedirigeacubrirdeproyectosdegranmagnitudfuertementedependientesdelapoyoo compromisosdelEstado,mientraslasegundafacilitaelaccesodelosgobiernosoagencias dependientesalmercadodecapitales(garantizadeuda)ypuedefinanciarlaparticipacindelos gobiernos en asociacionespblico-privadas. El Banco Interamericano de Desarrollo cuenta, por su parte,conlalneaderiesgopolticoparacubririncumplimientosdecontratosylasgarantasde convertibilidadytransferibilidaddemonedasyotrosriesgospolticos.Lasgarantasdelas AgenciasdeCrditoalasexportacionesdelospasesdelaOCDEsedirigenfundamentalmentea facilitarlasventasdebienesmanufacturadospropioshacialosterritoriosdondeseestn desarrollando los proyectos. La utilizacin de estos instrumentos financieros facilita a los pases en desarrollo el acceso a los mercados con condiciones ms favorables. Una de las ventajas de estas garantas es la extensin de los plazos de maduracin de la deuda, el que, de acuerdo al Banco Mundial se ha extendido hasta doce veces cuando el financiamiento cuenta con alguna de estas garantas. Otro aspecto positivo es quereducenelmargensobrelatasadeintersaplicadaalosprstamos.Estareduccinseha estimado,enpromedio,entre100y200puntosbsicossegnelpasdequesetrate.ElBanco Mundialconsidera,porotraparte,queporcadadlardegarantasehanapalancadooncedlares del costo del proyecto y movilizado casi cinco del financiamiento privado (Banco Mundial, 2001). Laaceptablecoberturaqueexisteparalosriesgospolticosycontractualesnoseextiende hacialosriesgosdedevaluacin,losque,enelpresente,representanelmayorobstculoparalas inversionesprivadaseninfraestructuraenlospasesendesarrollo.Elriesgodedevaluacines considerado crtico por los inversores privados en cuanto que las tarifas que reciben por el servicio sonfijadasenmonedalocalmientraselfinanciamientodelainversinoladeudaseexpresa,en general,enmonedaextranjera.Porotraparte,msalldeeseimpacto,unadevaluacintendr inevitablemente consecuencias sobre los mecanismos regulatorios dada la alta probabilidad que ante uneventodeestetipolosgobiernosseveanimpelidosanocumplirconsusobligaciones contractuales (S. Griffith-Jones y A. Fuzzo de Lima 2004). El mecanismo natural para reducir estos riesgos sera mediante el desarrollo de mercados de capitalesenmonedalocal.Estopermitiraelfinanciamientodelainversin,opartedelmismo,a travsdelaemisindebonosexpresadosenlamonedadecadapasreduciendoelproblemade descalcedemonedasyelriesgocambiario.Sinembargo,salvoenChile,eldesarrollodeestos mercadosenlareginesmuylimitadoyparasucrecimientorequieretambindegarantas adecuadas.Alrespecto,cabeagregarqueaunqueChiletieneunaclasificacindeinvestment gradesusemisionesdebonosdeinfraestructurahanrequeridodegarantasdelBIDy/odelas aseguradoras internacionales especializadas. Estas garantas sern an ms necesarias en el caso de pases con menores clasificaciones de riesgo (Milln, Rotaeche 2004). EnlaactualidadsololaCorporacinFinancieraInternacionalyelBancoInteramericanode Desarrollo disponen de este tipo de instrumentos, aunque, por cierto, escasamente desarrollados. La CFI ofrece la lnea de crdito parcial en moneda local que garantiza prstamos en moneda local de lospases.Estalneanoesdemandadafrecuentementeysloestdisponibleparapocospases, especialmente aquellos de ingresos medios altos. El BID dispone de la lnea de financiamiento y/o garantas a fondos de inversin nacionales dirigida nicamente a inversores locales. 37 La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: ... 5.La asistencia de los bancos multilaterales de desarrollo La revitalizacin de la asistencia de los bancos multilaterales de desarrollo es esencial para reducir las necesidades insatisfechas de infraestructura de la regin. La capacidad para el diseo y evaluacin de proyectos de inversin, la disponibilidad de financiamiento de largo plazo y la experiencia acumulada en reas como las deformulacin e implementacin de polticas y reformas sectoriales y fortalecimiento institucionalsonatributosampliamentereconocidosdeestosorganismos.Estascaractersticasles otorganalosBMDunampliocampodeaccinparacolaborartantoconlosgobiernoscomoconel sector privado para promover el incremento de las inversiones en infraestructura. Enprimertrmino,larecomposicindelacarteradeprstamoshaciaelsectoresunapalanca paraelcrecimientodelasinversioneseninfraestructurayes,asuvez,unademandacrecientedelos pasesdelareginpreocupadosporlacadadelainversinpblica.Adicionalmente,losBancos disponenderecursosfinancierosencondicionesdedesembolsarseenformarelativamenterpida provenientesdelosprstamosaprobados,esdecir,losqueyaestnensuscarterasprstamos.Estos recursos no representan nuevo financiamiento y no compiten con otros proyectos. Sin embargo, como se dijoanteriormente,antesituacionesderestriccinfiscaleldesembolsodeestosrecursoseslimitado mediantecuotasytechospresupuestariosquedemoranlaejecucindelasobras.Estaslimitaciones incrementan a su vez los costos para los pases prestatarios, dado que estos deben pagar comisiones de compromiso a los organismos de crdito por los fondos no desembolsados. Ayudar a encontrar espacio fiscal para estos recursos permitira una rpida respuesta de los BMD hacia la demanda de los gobiernos de regin para incrementar las inversiones en infraestructura. Msan,dadoquelosprstamosactualmenteenejecucinfueronaprobadosapartirdela positiva rentabilidad econmica y/o social de los proyectos que financian, el desembolso de los mismos podraestarsujetosalapropuestadelosgobiernosdelareginyserdiferenciadosdelosgastos corrientesenelclculodelasmetasfiscales.Estosignificaraunsaltoenelvolumenycalidaddela inversinpblicaenelcortoplazoyunamaneraeficazyeficientedecomprobarelefectodelas propuestas comentadas. De hecho esto es lo que expresa la Carta de Lima arriba citada. En segundo, lugar los BMD cumplen un rol especial en la asistencia al sector privado mediante su capacidad para movilizar capitales. Los bancos multilaterales mediante inversiones propias y prstamo