Edición Nro 159 - Septiembre de 2012

Barrio Sol y Verde, José C. Paz, Provincia de Buenos Aires, enero de 2006 (Sub.coop)

Las debilidades del inter-presidencialismo

La integración sentimental

Por Andrés Malamud*

Aunque siempre presente en el discurso oficial, la

integración latinoamericana está estancada. Una

consecuencia tanto de la fuerza centrífuga de las

potencias mundiales como de la endeble construcción de

la identidad regional.

¿Usted sabe cómo se dice Comunidad Sudamericana de Naciones en inglés?” El

interpelado, dirigente alemán de una fundación partidaria, aceptó el juego y respondió

que no. El académico chileno se respondió entonces a sí mismo: bullshit. Corría el

año 2005 y ninguno podía imaginar que, al poco tiempo, el interrogador sería designado

ministro de Relaciones Exteriores de su país y el objeto de la conversación cambiaría de

nombre a Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR). El discurso público suele ignorar

la opinión que albergan los chilenos sobre la integración latinoamericana, pero quien los

conoce sabe lo que piensan: que tienen una linda casa en un mal barrio. Y quien estudia los

bloques regionales sospecha que sus motivos gozan de algún fundamento.

“Integración” es la palabra más abusada en las relaciones internacionales de América

Latina. Cuando dos países se reconcilian después de un desaguisado cualquiera, nunca falta

el jefe de Estado que afirme con convicción: “Se acabó el conflicto, ahora es tiempo de

integración”. Pero no: en una relación, lo opuesto al conflicto es la cooperación. De esta

última, la integración es nada más (y nada menos) que un pequeño subconjunto, definido por

la decisión voluntaria de tres o más Estados de ceder parte de su soberanía –sea delegándola

en una autoridad supranacional o compartiéndola con los socios en la toma de decisiones

conjuntas–. En otras palabras, la integración implica la renuncia al derecho de decidir solo.

Alemania o Francia, para citar dos ejemplos significativos, no pueden negociar tratados de

libre comercio ni emitir dinero; esas funciones fueron delegadas a la Comisión Europea y el

Banco Central Europeo respectivamente. En América Latina, lo más próximo a esta

“soberanía transferida” es la fijación de un arancel externo común, que destituye a los países

firmantes de la competencia para regular unilateralmente su comercio exterior. Esto ocurre,

en los papeles, en el Mercosur y la Comunidad Andina. Pero en la práctica esas atribuciones

siguen siendo administradas con mayor o menor arbitrariedad por dependencias del

Ejecutivo, como las secretarías de Comercio Interior. Así como cooperación es lo contrario

de conflicto, Guillermo Moreno es la antítesis de integración.

Soberanía limitada

“UNASUR, a pesar de su importancia política, no puede ser la piedra fundamental en

la construcción del bloque económico de América del Sur, [que] deberá ser formado a partir

de la expansión gradual del Mercosur”. Quien así opina no es un economista neoliberal sino

Samuel Pinheiro Guimarães, el más ferviente defensor brasileño del desarrollismo anti-

yanqui y de la integración regional. Sus argumentos, que fueron presentados en la carta de

renuncia como Alto Representante del Mercosur en junio de 2012, refieren que Chile,

Colombia y Perú adoptaron estrategias de inserción internacional incompatibles con la

construcción de políticas regionales y la promoción del desarrollo. Aunque las razones que

motivaron su dimisión son ideológicas, su fundamentación demuestra que entiende de qué se

trata la integración. Una visita guiada a Itamaraty, la cancillería brasileña, deja claro que esta

lucidez no es infrecuente. La diferencia entre los diplomáticos en ejercicio y Pinheiro

Guimarães es que, sabiendo como él que la integración implica cesión de soberanía, no la

desean –lo cual están dispensados de admitir en público–.

No es que a Brasil la región le resulte indiferente, sino que no aspira a fundirse en

ella. Su política externa, de desarrollo y de defensa están formuladas en términos de Estado-

Nación, y no de provincia de un Estado-Región. El contraste con el espíritu que lideró la

integración europea es mayúsculo, aunque con los gobiernos lindantes no existen diferencias:

en América de Sur, todos conciben la formación de bloques como un mecanismo de refuerzo

de la soberanía nacional, y no de su dilución. A propósito, la noción misma de América del

Sur –por contraposición a América Latina– es un invento brasileño reciente para redefinir y

controlar su área de influencia al margen de Estados Unidos y sin México. Los documentos

oficiales de Brasil siempre se refieren a su región como Sudamérica, y cuando mencionan al

gigante azteca lo hacen como una potencia extra-regional al mismo nivel que Turquía o

Indonesia. Por contraste, ningún país de “la América antes española” (según la designaba

Simón Bolívar) ha asumido que su región de pertenencia termine en Panamá, sino que la

extienden hasta el Río Grande.

En las décadas del 60 y 70, la integración latinoamericana fue promovida sobre todo

por tecnócratas como Raúl Prebisch y organismos multilaterales especializados como la

CEPAL. En contraste, desde los 80 el mecanismo más utilizado ha sido el inter-

presidencialismo, un tipo extremo de inter-gubernamentalismo. Imagen de marca del

Mercosur, el interpresidencialismo combina una organización institucional nacional (la

democracia presidencialista), con una estrategia de política externa (la diplomacia

presidencial). Opera mediante la negociación directa entre los presidentes, que, ante el

raquitismo de los órganos regionales, hacen uso de sus competencias políticas e

institucionales para tomar decisiones y resolver conflictos.

Si bajos niveles iniciales de interdependencia asociados con una activa diplomacia

presidencial permitieron al Mercosur triplicar sus flujos comerciales internos en seis años y

proyectarse internacionalmente como un actor promisorio, la posterior retracción de la

interdependencia y la ausencia de instituciones operativas frenaron la profundización del

proceso y lo desgastaron por fatiga. El hecho de que el Mercosur siga siendo un asunto de

presidentes y cancilleres demuestra que su funcionamiento no ha sido internalizado sino que

se mantiene como una cuestión de política exterior. La reciente suspensión de Paraguay dejó

al descubierto a este “club de presidentes”: ninguna norma fue aprobada por los órganos

legales del bloque, sino que bastó una declaración presidencial (que incluyó a jefes de Estado

de países no pertenecientes al Mercosur) para privar de sus derechos a un miembro fundador.

Aunque el inter-presidencialismo originario fue efectivo, el tardío moldeó un bloque

institucionalmente invertebrado. Si se piensa al Mercosur como una comunidad política,

rápidamente se descubrirá que ninguno de sus poderes funciona. Ciertos roles ejecutivo-

ceremoniales fueron delegados en dos cargos creados ad hoc, primero la Presidencia de la

Comisión de Representantes Permanentes y después el Alto Representante General. Eduardo

Duhalde y Chacho Álvarez ejercieron mandatos frustrantes en el primero y se alejaron

lanzando fuertes críticas; tal como hizo Pinheiro Guimarães, en el segundo.

Por su parte, la principal característica del Parlamento del Mercosur consiste en haber violado

sistemáticamente todas las cláusulas relevantes del tratado constitutivo, tanto en lo que se

refiere a la composición como al mecanismo de elección de los representantes y a la

organización interna en bloques político-ideológicos –en vez de por nacionalidad–. Aun así,

lo más trascendente es que carece de toda competencia legislativa: es un adorno, diría

elogiosamente Horkheimer. Finalmente, el Tribunal Permanente de Revisión no cumple

funciones judiciales reales: además de ser optativo y de acatamiento voluntario, o quizás por

eso, sus servicios jurisdiccionales sólo fueron requeridos en media docena de oportunidades

desde 2005, y la mitad de ellas fue para aclarar o reinterpretar sentencias anteriores. Si a todo

esto se agrega que la mitad de las normas que requieren transposición doméstica no están en

vigor porque al menos un Estado miembro no las ha aprobado, el resultado es un bloque

privado de reglas y de consecuencias. El hecho de que, aun así, muchos lo consideren como

el más exitoso bloque latinoamericano es expresivo de la situación general.

Hiperactivismo político sin integración

“Hemos arado en el mar”, murmuró célebremente Simón Bolívar antes de expirar.

Libertadores posteriores como Juan Perón y Hugo Chávez le dieron la razón al reclamar una

segunda independencia, admitiendo que la primera había fracasado. ¿Qué garantías hay de

que esta vez la Patria Grande triunfará? A juzgar por la retórica política y la frecuencia de las

cumbres presidenciales, la unidad continental está al alcance de la mano. Pero si se analizan

los estancados niveles de interdependencia y la acumulación progresiva de bloques

subregionales, la conclusión es menos complaciente.

Los países latinoamericanos, tanto tomados en conjunto como en sus diversos

subgrupos, realizan entre sí menos del 20% de su comercio internacional. Por comparación,

ese indicador es del 66% en Europa y del 50% en América del Norte. La razón es que los

polos gravitacionales son potencias extra-regionales: para América Central, el Caribe y

México, la mayor parte del comercio, las inversiones, el turismo y las remesas provienen de

Estados Unidos, mientras que para América del Sur la atracción de China es cada vez más

evidente e irresistible.

Así, las fuerzas centrífugas producidas por los gigantes mundiales contribuyen a

desgarrar a América Latina más de lo que la voluntad política logra cohesionar. Si bien en la

historia de la integración latinoamericana siempre convivieron proyectos contrastantes (la

Asociación Latinoamericana de Libre Comercio y el Mercado Común Centroamericano en

los 60, la Comunidad Andina y el Mercosur en los 90), la rivalidad en ciernes entre el

Mercosur ampliado y la Alianza del Pacífico es la más equilibrada – y antitética– de todas.

Y, dado que cada grupo incluye a uno de los dos gigantes regionales, proyectos

supuestamente de síntesis –como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños

(CELAC)– sólo pueden interpretarse como foros de diálogo y cooperación, y no como

mecanismos de integración. De hecho, la CELAC no tiene tratado fundacional ni

instituciones de sostén. Para colmo, su composición exhibe notables ironías: de sus 33

miembros, 9 tienen como jefe de Estado a Isabel II, la reina de Inglaterra (basta contar:

Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Granada, Jamaica, Santa Lucía, San

Cristóbal y Nieves, y San Vicente y las Granadinas). En total, más de un cuarto de la

organización. Teniendo en cuenta que ésta también nuclea a los 8 miembros del ALBA,

resulta que hay más súbditos de la Corona que naciones bolivarianas. El colonialismo es

invisible a los ojos.

La integración monetaria también avanza en la región… pero no en la dirección

sugerida por proyectos emancipadores como el Sucre (Sistema Unitario de Compensación

Regional): mientras Ecuador, El Salvador y Panamá tienen como moneda nacional al dólar

estadounidense, otros seis miembros de la CELAC comparten el dólar del Caribe Oriental.

Entretanto, Argentina y Uruguay resuelven sus cuitas en la Corte Internacional de La Haya

y no se ponen de acuerdo sobre el dragado de uno de los ríos que los separa –cada vez más–

. Todo ello resulta una anécdota al lado de que Bolivia y Chile, ambos miembros de la

UNASUR y la CELAC y asociados al Mercosur, no mantienen relaciones diplomáticas desde

hace… 35 años.

En los últimos tiempos se tornó frecuente la exaltación de la voluntad política como

combustible para construir la unidad latinoamericana. Se desatienden así las enseñanzas tanto

de Marx como de Gramsci acerca del condicionamiento de la estructura y la correlación de

fuerzas. La integración requiere condiciones materiales, como la complementariedad de las

economías y, además, sujetos sociales capaces de llevar adelante las transformaciones

requeridas. Pero las economías latinoamericanas, si bien ya no son competitivas entre sí

porque el mundo post-hegemónico ofrece lugar para todos, tampoco son complementarias –

precisamente, porque el mundo tira para afuera más que la región para adentro–. Y los sujetos

sociales que compelan a sus países a compartir la soberanía con los vecinos tampoco están

presentes: ¿o alguien piensa que la coalición gobernante brasileña aceptaría que la

distribución de su petróleo submarino fuera decidida en la mesa ejecutiva de la UNASUR?

Y la defensa a ultranza de la soberanía nacional suele ser aun más aguerrida en los países

chicos. Sin condiciones objetivas y sin sujetos históricos, la voluntad política de presidentes

circunstanciales poco más puede hacer que cumbres y arengas. Pero, como proclamó Chávez

en una de sus más ignoradas autocríticas, “mientras los presidentes vamos de cumbre en

cumbre, los pueblos de América Latina van de abismo en abismo”.

La politización del regionalismo, que prescinde de técnicos e instituciones, encontró

hace poco su clímax ante el reclamo de Paraguay al Tribunal Permanente de Revisión

cuestionando su suspensión del Mercosur. Lo digno de nota son los argumentos de los

demandados, Argentina, Brasil y Uruguay: negando la competencia del Tribunal, alegan que

“la naturaleza de la decisión adoptada (la suspensión) es política, razón por la cual no es

necesario realizar un proceso de tipo contradictorio para emitirla”, no se “prevé rito solemne

ni formalidades” y, en consecuencia, se rechaza la intervención judicial. El vergonzoso juicio

político que destituyó a Fernando Lugo, y por el cual su país fue sancionado, tuvo al menos

dos horas para la defensa, dos votaciones en el Congreso y la validación de la Corte Suprema.

El chiste brasileño de moda rezaba, sin embargo, que en Paraguay todo es falsificado, hasta

el presidente. Que los líderes del Mercosur devalúen el recurso al derecho aun más que los

políticos paraguayos merece un reconocimiento al esfuerzo.

El futuro: crisis global y declinación regional

A mediados del siglo pasado, Perón apostó su estrategia autárquica a que habría una

tercera guerra mundial, por lo que convenía cortar lazos con el mundo y fomentar el

autoabastecimiento. Estuvo cerca, porque la guerra de Corea casi se desborda

nuclearmente… pero al final no ocurrió. El resultado fue que Argentina quedó al margen de

treinta años de crecimiento global vertiginoso. La estrategia actual de Cristina Kirchner se

parece a la de entonces: si “el mundo se cae encima nuestro”, como afirmó, lo mejor es

apartarse. La cuestión es dónde se ubica la región: ¿allá afuera con el mundo o acá adentro

con nosotros? Porque una cosa es el discurso integrador y otra la práctica proteccionista.

Como consecuencia de la incorporación de Venezuela al Mercosur, algunos

presidentes se vanagloriaron de que el bloque se había convertido en “la quinta economía del

mundo”. Esta frase expresa una convicción mágica en el poder de la tinta, porque los tratados

no fundan economías. La misma alienación se detecta en los discursos sobre la llamada

“integración energética”, que suelen referirse a foros como IIRSA (Iniciativa para la

Integración de la Infraestructura Regional Suramericana) y a proyectos como el delirante

oleoducto del sur. Pero no hay tal cosa como la integración energética: se pueden conectar

los tubos pero no se comparte el petróleo. Los países productores venden y los consumidores

compran: el 31 de julio pasado el Mercosur no se convirtió en dueño del petróleo venezolano,

mal que le pese al fiel Galuccio.

Y sin embargo, hay quien compara a la integración regional con la producción

petrolera: existe un pico a partir del cual los rendimientos son decrecientes y, eventualmente,

se extinguirán. El mundo que viene ya no depara un escenario de bloques sino de potencias

regionales. Sus áreas de influencia seguirán siendo relevantes, pero más como mercados para

colocar excedentes de capital y manufacturas poco competitivas que como comunidades de

soberanía compartida. Seguir discurseando regionalismo, sin embargo, no es irracional:

genera simpatía y apoyo entre pueblos que se identifican histórica y culturalmente y, sobre

todo, no tiene costos. Hacer, en cambio, es costoso, y por eso la integración latinoamericana

no se concreta. El aspecto positivo es que, al menos, no va a terminar tan mal como la

europea: lo que nunca fue no puede dejar de ser.

* Profesor e Investigador del Instituto de Ciencias Sociales, Universidad de Lisboa.

© Le Monde diplomatique, edición Cono Sur