Maputo, 28 de Abril de 2005Maputo, 28 de Abril de 2005

REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUEREPÚBLICA DE MOÇAMBIQUEMINISTÉRIO DAS FINANÇASMINISTÉRIO DAS FINANÇAS

MINISTÉRIO DA SAÚDEMINISTÉRIO DA SAÚDEMINISTÉRIO DA PLANIFICAÇÃO E DESENVOLVIMENTOMINISTÉRIO DA PLANIFICAÇÃO E DESENVOLVIMENTO

Estudo sobre os “Off-budgets” Estudo sobre os “Off-budgets” no Sector Saúdeno Sector Saúde

Objectivos do estudoObjectivos do estudo

► Identificação, caracterização e quantificação Identificação, caracterização e quantificação dos principais fluxos financeiros “off-budget” dos principais fluxos financeiros “off-budget” no sector; no sector;

► Análise dos factores explicativos das várias Análise dos factores explicativos das várias situações de “off-budget”;situações de “off-budget”;

► Análise das implicações orçamentais da Análise das implicações orçamentais da integração dos fundos “off-budget” no OE;integração dos fundos “off-budget” no OE;

► Análise da utilidade da integração dos “off-Análise da utilidade da integração dos “off-budgets” e dos incentivos e capacidade para budgets” e dos incentivos e capacidade para o fazer; eo fazer; e

► Produção de recomendações sobre medidas Produção de recomendações sobre medidas práticas a serem implementadas nas diversas práticas a serem implementadas nas diversas fases do ciclo orçamental para reduzir o fases do ciclo orçamental para reduzir o problema dos “off-budget”.problema dos “off-budget”.

Definições de off-budgetDefinições de off-budget

► ““Off-budget” na programação: Off-budget” na programação: correspondentes à não inscrição dos fundos correspondentes à não inscrição dos fundos no Orçamento do Estado (OE);no Orçamento do Estado (OE);

► ““Off-budget” na execução: correspondente Off-budget” na execução: correspondente aos fundos que não transitam pelo Tesouro aos fundos que não transitam pelo Tesouro Público; Público;

► ““Off-budget” na contabilização: Off-budget” na contabilização: correspondente aos fundos cuja execução correspondente aos fundos cuja execução não é registada nos relatórios de execução não é registada nos relatórios de execução do OE e na Conta Geral do Estado (CGE)do OE e na Conta Geral do Estado (CGE)

Metodologia e limitaçõesMetodologia e limitações► Conceito de “off-budget” – 4 ópticas:Conceito de “off-budget” – 4 ópticas:

orçamentação, execução, contabilização e auditoriaorçamentação, execução, contabilização e auditoria

► Análise quantitativa (fontes: OE, IFE, DAG, levantamento directo Análise quantitativa (fontes: OE, IFE, DAG, levantamento directo nas províncias)nas províncias) Apuramento das receitas arrecadadas e utilizadas, e dos fundos Apuramento das receitas arrecadadas e utilizadas, e dos fundos

externos desembolsados externos desembolsados Estimativa dos montantes “off-budget” e implicações orçamentais Estimativa dos montantes “off-budget” e implicações orçamentais

da sua integraçãoda sua integração

► Análise qualitativa (fonte: entrevistas: MF e MPD, MISAU e Análise qualitativa (fonte: entrevistas: MF e MPD, MISAU e organismos do SNS e doadores)organismos do SNS e doadores) Caracterização da situação dos fluxos relativamente ao ciclo Caracterização da situação dos fluxos relativamente ao ciclo

orçamentalorçamental Descrição dos incentivos/ desincentivos dos actores-chaveDescrição dos incentivos/ desincentivos dos actores-chave

► Limitações da análise: relativas ao contexto, abrangência e Limitações da análise: relativas ao contexto, abrangência e consistência dos dadosconsistência dos dados

Fluxos financeiros no sectorFluxos financeiros no sector► Fundos da componente interna do OEFundos da componente interna do OE► Fundos externosFundos externos

Fundos Comuns (PROSAUDE, FCM, FCP)Fundos Comuns (PROSAUDE, FCM, FCP) Donativos a programas/projectos geridos pelo sectorDonativos a programas/projectos geridos pelo sector Donativos a programas/projectos geridos fora do Donativos a programas/projectos geridos fora do

sectorsector Créditos a projectosCréditos a projectos

► Receitas do sector Receitas do sector Com base legal: Com base legal:

atendimento normalatendimento normal assistência médica e medicamentosa assistência médica e medicamentosa venda de medicamentosvenda de medicamentos receitas de serviços de higiene e sanidade (CHAEM)receitas de serviços de higiene e sanidade (CHAEM)

Sem base legal: Sem base legal: atendimento especial (incluindo Clínicas Especiais)atendimento especial (incluindo Clínicas Especiais) outras receitas (propinas, aluguer de instalações...)outras receitas (propinas, aluguer de instalações...)

Situação dos fundos vs ciclo orçamental do Situação dos fundos vs ciclo orçamental do EstadoEstado

Tipo de fundo

Situação dos fundos relativamente ao ciclo orçamental em 2004

Inscrito no OE aprovado pela AR Transita pelo

Tesouro

Registado pela Contabilidade Pública

Identificado no OE

Classificação correcta

Identificado no RE

Classificação correcta

Componente interna do OE 1 Sim Sim Sim Sim Sim

Receitas atendimento normal Não n.a. Sim Não Não

Receitas do atendimento especial e Clínica Especial

Não n.a. Não Não n.a.

Receitas venda medicamentos Não n.a. Não Não n.a.

Receitas do CHAEM Não n.a. Parcial. Não Não

Receitas da AMM Não n.a. Não Não n.a.

Outras receitas do sector 3 Não n.a. Não Não n.a.

PROSAUDE/ FCT Sim Não Sim4 Sim Não

Fundo Comum Medicamentos Sim n.a. Não Sim Não

Fundo Comum Provincial Não n.a. Não Não n.a.

Donativos a projectos geridos no MISAU Parcial. Não Não Parcial. Não

Donativos a projectos geridos por doadores ou ONGs

Parcial. Não Não Não n.a.

Créditos a projectos Parcial. Sim Não Sim Sim

Financiamento do sector em 2002-2003Financiamento do sector em 2002-2003- Situação dos fundos relativamente ao OE - Situação dos fundos relativamente ao OE

--

143 (78%) 158 (72%)

8 (4%)

5 (4%)33 (18%)

54 (25%)

0

50

100

150

200

250

2002 2003

Milh

oes

de

US

D

Fundos externos não inscritos no OE - "off-budget"

Receitas do sector não inscritas no OE - "off-budget"

Fundos inscritos no OE

Fundos não inscritos no OEFundos não inscritos no OE- Factores explicativos -- Factores explicativos -

► Relacionados com MF e MPDRelacionados com MF e MPD Papel marginal do MF e MPD na negociações de financiamentos Papel marginal do MF e MPD na negociações de financiamentos

externos externos Programação orçamental: prudência na inclusão de fundos externos, Programação orçamental: prudência na inclusão de fundos externos,

fraca ligação entre o nível central e provincialfraca ligação entre o nível central e provincial Compromissos de política orçamental com o FMI (classificação > Compromissos de política orçamental com o FMI (classificação >

inclusão)inclusão)

► Relacionados com MISAURelacionados com MISAU Planificação: dificuldade de previsão das disponibilidades, calendário Planificação: dificuldade de previsão das disponibilidades, calendário

não sincronizado com o do OEnão sincronizado com o do OE Falta de incentivos dos gestores do MISAU para participar no exercício Falta de incentivos dos gestores do MISAU para participar no exercício

orçamentalorçamental

► Relacionados com prestadores de serviços de SaúdeRelacionados com prestadores de serviços de Saúde Falta de incentivos dos gestores/beneficiários em expor as suas Falta de incentivos dos gestores/beneficiários em expor as suas

disponibilidades financeiras (alguns recursos não têm cobertura legal)disponibilidades financeiras (alguns recursos não têm cobertura legal)

► Relacionados com os DoadoresRelacionados com os Doadores Ciclo de planificação não sincronizado com o do OECiclo de planificação não sincronizado com o do OE Falta de coordenação interna e mecanismos diferenciados de Falta de coordenação interna e mecanismos diferenciados de

negociaçãonegociação

Financiamento do sector em 2002-2003 Financiamento do sector em 2002-2003 - Situação dos fundos relativamente ao - Situação dos fundos relativamente ao

Tesouro -Tesouro -

72 (39%)89 (41%)

6 (3%)6 (3%)

106 (58%)

124 (57%)

0

50

100

150

200

250

2002 2003

Milh

oes

de

US

D

Fundos externos que não transitam pelo tesouro - "off-budget"

Receitas que não transitam pelo tesouro - "off-budget"

Fundos que transitam pelo tesouro

Fundos que não transitam pelo TP Fundos que não transitam pelo TP - Factores explicativos -- Factores explicativos -

► Relacionados com o MF e MPDRelacionados com o MF e MPD Atrasos e imprevisibilidade na libertação de fundosAtrasos e imprevisibilidade na libertação de fundos Importância dos pagamentos realizados em moeda externaImportância dos pagamentos realizados em moeda externa

► Relacionados com o MISAURelacionados com o MISAU Requisitos particulares de disponibilidade de fundos (ex. Requisitos particulares de disponibilidade de fundos (ex.

medicamentos)medicamentos) Falta de credibilidade no sistema de pagamentos do EstadoFalta de credibilidade no sistema de pagamentos do Estado

► Relacionados com os prestadores de serviços de Relacionados com os prestadores de serviços de SaúdeSaúde Receio de atrasos na disponibilidade dos fundosReceio de atrasos na disponibilidade dos fundos Perda de flexibilidade na gestão financeira dos fundosPerda de flexibilidade na gestão financeira dos fundos

► Relacionados com os DoadoresRelacionados com os Doadores Política de cooperação: Política de cooperação: tied aidtied aid, assistência técnica e , assistência técnica e

procurementprocurement Compensação dos atrasos e da imprevisibilidade do sistema Compensação dos atrasos e da imprevisibilidade do sistema

de pagamentos do Estadode pagamentos do Estado

Despesa do sector em 2002-2003 Despesa do sector em 2002-2003 - - EstimativaEstimativa da situação dos fundos da situação dos fundos

relativamente ao registo pela CP -relativamente ao registo pela CP -

95 (63%)106 (65%)

7 (4%)

6 (3%)

50 (33%)53 (32%)

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

2002 2003

Milh

oes

de

US

D

Fundos externos não registados pela contabilidade pública - "off-budget"

Receitas não registadas pela contabilidade pública - "off-budget"

Fundos registados pela contabilidade pública

Fundos não registados pela CP Fundos não registados pela CP - Factores explicativos -- Factores explicativos -

► Relacionados com o MF e MPDRelacionados com o MF e MPD Os pagamentos não ordenados pela CP não podem ser Os pagamentos não ordenados pela CP não podem ser

contabilizadoscontabilizados Falta de comunicação entre os sistemas de informaçãoFalta de comunicação entre os sistemas de informação

► Relacionados com o MISAURelacionados com o MISAU Falta de informação integrada sobre a execução dos fundos Falta de informação integrada sobre a execução dos fundos

externos e das receitas própriasexternos e das receitas próprias► Relacionados com os prestadores de serviços de SaúdeRelacionados com os prestadores de serviços de Saúde

Os gestores prestam contas directamente aos financiadoresOs gestores prestam contas directamente aos financiadores Não existe contabilidade das “outras receitas”Não existe contabilidade das “outras receitas”

► Relacionados com os DoadoresRelacionados com os Doadores Sistemas contabilísticos não compatíveis com os classificadores Sistemas contabilísticos não compatíveis com os classificadores

do OEdo OE Deficiente monitoria da despesa realizada com os fundos Deficiente monitoria da despesa realizada com os fundos

desembolsadosdesembolsados

Implicações orçamentaisImplicações orçamentaisDistribuição dos recursos por tipo de despesa Distribuição dos recursos por tipo de despesa

(2003)(2003)Figura 8. Distribuição dos recursos por tipo de despesa em 2003,

situação inicial do OE e ajustamento pela integração da totalidade dos fundos "off-budget" com reclassificação da despesa de investimento

(em % do total)

28%

20%

49%

30%

23%

50%

OE ajustado pelaintegração dos "off-

budgets"

OE 2003

Despesa c/ pessoal Bens, serviços e outras correntes Investimento

Implicações orçamentaisImplicações orçamentaisImplicações macroeconómicas (em % do Implicações macroeconómicas (em % do

PIB)PIB)

Indicadores (Orçamento Global)Programa

FMI

OE 2003 aprovado

AR

Após integração

“Off” da saúde

Estrutura da despesa do OE (em % da despesa total)

Despesa corrente 55,5% 53,0% 57,2%

Despesa c/ pessoal 26,4% 24,1% 25,1%

Despesa em bens e serviços e outras correntes 29,0% 29,0% 32,0%

Despesa de investimento 44,4% 47,0% 42,8%

Magnitude da despesa do OE (em % do PIB)

Despesa corrente 16,0% 16,3% 18,3%

Despesa c/ pessoal 7,6% 7,4% 8,1%

Despesa em bens e serviços e outras correntes 8,3% 8,9% 10,3%

Despesa de investimento 12,7% 14,4% 13,7%

Despesa total 28,7% 30,6% 32,1%

Saldo primário interno (em % do PIB) -3,7% -3,5% -5,4%

Factores a considerarFactores a considerar

► ““Trade-off” entre prestação de serviços Trade-off” entre prestação de serviços versusversus desenvolvimento dos sistemas planificação e desenvolvimento dos sistemas planificação e gestão financeira gestão financeira

► Dimensão/relevância do problema “off-budget” Dimensão/relevância do problema “off-budget” ► Reformas em curso – SISTAFE, instrumentos de Reformas em curso – SISTAFE, instrumentos de

planificação do sector, análises funcionais da planificação do sector, análises funcionais da administração pública e tendências de administração pública e tendências de cooperaçãocooperação

► Incentivos/desincentivos dos actores-chave Incentivos/desincentivos dos actores-chave ► Capacidade existente: planificação e gestão Capacidade existente: planificação e gestão

financeirafinanceira

ConclusõesConclusões►O problema dos off-budgets decorre O problema dos off-budgets decorre

essencialmente de:essencialmente de: Dispersão/descoordenação dos fóruns de Dispersão/descoordenação dos fóruns de

afectação de recursos afectação de recursos Deficientes mecanismos de planificação e Deficientes mecanismos de planificação e

gestão dos recursos públicosgestão dos recursos públicos

►A integração é desejável mas tem de A integração é desejável mas tem de assegurar-se uma transição que não assegurar-se uma transição que não prejudique a prestação de serviçosprejudique a prestação de serviços

Recomendações para o GdMRecomendações para o GdM► Rever os mecanismos de aprovação dos Rever os mecanismos de aprovação dos

acordos de cooperação: ter em conta o ciclo de acordos de cooperação: ter em conta o ciclo de planificação e orçamentação do Estado.planificação e orçamentação do Estado.

► Legalizar ou eliminar as taxas que actualmente Legalizar ou eliminar as taxas que actualmente não tem suporte legal e são cobradas no sector. não tem suporte legal e são cobradas no sector.

Discutir a possibilidade de retenção das taxas Discutir a possibilidade de retenção das taxas cobradas por organismos prestadores de serviços e cobradas por organismos prestadores de serviços e ajustar as respectivas disposições legais sobre a ajustar as respectivas disposições legais sobre a consignação/retenção.consignação/retenção.

► Clarificar o estatuto administrativo-financeiro Clarificar o estatuto administrativo-financeiro dos organismos do Estado, ajustar o dos organismos do Estado, ajustar o classificador orçamental de gestão e aplicar classificador orçamental de gestão e aplicar este classificador no OE e nos relatórios de este classificador no OE e nos relatórios de execução.execução.

Recomendações para o MF e Recomendações para o MF e MPDMPD

► Assegurar a correcta inscrição orçamental Assegurar a correcta inscrição orçamental (reclassificar onde necessário) e prestação (reclassificar onde necessário) e prestação de contas para todos os fundos que são de contas para todos os fundos que são geridos directamente por organismos do geridos directamente por organismos do Estado.Estado.

► Rever o papel do Departamento de Rever o papel do Departamento de Cooperação Internacional Cooperação Internacional

► Melhorar a informação apresentada nos Melhorar a informação apresentada nos relatórios de execução e na Conta Geral do relatórios de execução e na Conta Geral do EstadoEstado

► Alargar o âmbito de recolha de informação Alargar o âmbito de recolha de informação sobre a execução de fundos externos às sobre a execução de fundos externos às provínciasprovíncias

Recomendações para o Recomendações para o MISAUMISAU

► Integrar os exercícios de planificação e orçamentação Integrar os exercícios de planificação e orçamentação ► Elaborar uma proposta sobe quais as cobranças a Elaborar uma proposta sobe quais as cobranças a

manter e sobre os procedimentos de gestão manter e sobre os procedimentos de gestão financeira a adoptar. financeira a adoptar.

► Criar as condições para a junção dos três fundos Criar as condições para a junção dos três fundos comuns do sector e para a sua integração gradual no comuns do sector e para a sua integração gradual no ciclo orçamental do Estado.ciclo orçamental do Estado.

Reavaliar a adequação de manter contas em divisas no Reavaliar a adequação de manter contas em divisas no estrangeiro.estrangeiro.

Fazer transitar o Fundo Comum Provincial pelo Tesouro Fazer transitar o Fundo Comum Provincial pelo Tesouro Público. Público.

► Consolidação da informação (fundos externos e Consolidação da informação (fundos externos e receitas geradas dentro do sector) e garantir a receitas geradas dentro do sector) e garantir a prestação de contas às instituições do MFprestação de contas às instituições do MF

Recomendações para as Recomendações para as agências de cooperaçãoagências de cooperação

► Ao Fundo Monetário Internacional: Ao Fundo Monetário Internacional: incentivar e apoiar o Governo no incentivar e apoiar o Governo no ajustamento e redefinição dos indicadores ajustamento e redefinição dos indicadores de política orçamental.de política orçamental.

► Em geral: harmonizar os procedimentos de Em geral: harmonizar os procedimentos de planificação e gestão financeira com os do planificação e gestão financeira com os do Estado, sobretudo em relação à Estado, sobretudo em relação à calendarização dos compromissos ao calendarização dos compromissos ao PROSAUDE.PROSAUDE.