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MATRIZ DEL MARCO LÓGICO, PRESUPUESTO BASADO EN
RESULTADOS (PBR)Y EL SISTEMA DE
EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO (SED) Órgano de Fiscalización Superior - Tlaxcala
Lic. Ulises Alcántara Pérez
07/07/2014
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Contenido INTRODUCCIÓN – MARCO NORMATIVO ................................................................................................................. 4
a) Aplicación en las Entidades Federativas .................................................................................................. 6
Objetivo General ........................................................................................................................................................... 10
CAPÍTULO 1. EL PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS (PBR) EN EL CONTEXTO DEL PROCESO
PRESUPUESTARIO ....................................................................................................................................................... 11
1.1. La Gestión por Resultados (GpR) ............................................................................................................... 11
1.2. Presupuesto Basado en Resultados ............................................................................................................... 11
1.3. El Proceso PbR-SED ...................................................................................................................................... 12
La Planeación ............................................................................................................................................................. 13
La Planeación Estratégica Gubernamental ...................................................................................................... 13
La Programación ....................................................................................................................................................... 14
Vínculo entre el PbR y el Presupuesto .............................................................................................................. 14
1.4. Los Programas Presupuestarios ..................................................................................................................... 16
La fundamentación de los programas presupuestario ........................................................................................ 16
Clasificación Funcional del Gasto ..................................................................................................................... 16
La construcción de programas presupuestarios ................................................................................................... 18
CAPÍTULO 2. LA MATRIZ DE INDICADORES PARA RESULTADOS (MIR) .................................................. 20
2.1 La Metodología del Marco Lógico ....................................................................................................................... 20
2.1.1 El Proceso de Formulación de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) a través de l MML 21
a) Definición del problema ............................................................................................................................ 22
b) Análisis del problema ................................................................................................................................. 23
c) Análisis de objetivos ................................................................................................................................... 23
d) Análisis de Alternativas .............................................................................................................................. 23
e) Secuencia en la elaboración de la MIR .................................................................................................... 24
2.2 La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) ......................................................................................... 25
2.2.1 Contenido de la MIR ...................................................................................................................................... 25
Resumen Narrativo .............................................................................................................................................. 26
Lógica Vertical ...................................................................................................................................................... 26
Medios de Verificación ........................................................................................................................................ 27
Supuestos ............................................................................................................................................................... 27
CAPÍTULO 3. CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES DE DESEMPEÑO ........................................................... 28
3
3.1 Indicador de Desempeño ...................................................................................................................................... 28
3.1.1 Tipos de Indicadores ...................................................................................................................................... 29
3.1.2 Elementos de los Indicadores ....................................................................................................................... 30
3.1.3 Dimensiones de los Indicadores ................................................................................................................... 32
3.1.4 Criterios para la elección de indicadores ..................................................................................................... 32
3.1.5 Elementos de los Indicadores ....................................................................................................................... 33
3.1.6 Ciclo para la Construcción de Indicadores ................................................................................................. 34
3.2 La evaluación de la gestión con base en indicadores ......................................................................................... 36
3.2.1 Componentes del PGCM............................................................................................................................... 36
CAPÍTULO 4. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN ...................................................................................................... 39
4.1 Definición de Seguimiento .................................................................................................................................... 39
4.2 Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) .................................................................................................. 39
4.3 El Modelo Sintético de Desempeño (MSD) ....................................................................................................... 41
CAPÍTULO 5.ARMONIZACIÓN CONTABLE ........................................................................................................... 43
5.1 Armonización .......................................................................................................................................................... 43
CAPÍTULO 6.LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO .............................................................................................. 45
6.1 La Evaluación de los Programas Presupuestarios ............................................................................................. 45
6.1.1 El concepto de evaluación ............................................................................................................................. 45
6.1.2 La necesidad de evaluar .................................................................................................................................. 45
6.1.3 Los Tipos de Evaluación ................................................................................................................................ 46
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INTRODUCCIÓN – MARCO NORMATIVO
Durante los últimos años la Administración Pública Federal (APF) ha emprendido diversos esfuerzos a fin
de mejorar tanto la definición y alineación de las actividades públicas a los objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo (PND), como el proceso de toma de decisiones en la asignación de recursos presupuestarios a
dichas actividades.
Por una parte, se han impulsado iniciativas para mejorar la gestión pública, alcanzar mayores niveles de
eficiencia, reducir el gasto operativo, y proporcionar información adecuada y oportuna a la ciudadanía sobre
los resultados de su actuación. Por otro lado, se han implementado mejoras en el proceso de
presupuestación y se ha avanzado en la actualización de sus disposiciones, con la finalidad de simplificar el
proceso y desconcentrar en los ejecutores de los programas y actividades las decisiones sobre una parte
importante del gasto público.
La relevancia de estos propósitos se expresa en el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo
2008 – 2012 (Pronafide), el cual establece como uno de los objetivos de política fiscal, el mejoramiento de la
asignación y ejecución del gasto, mediante la evaluación de resultados, mayor transparencia y rendición de
cuentas.
Con el fin de lograr dichos objetivos el 7 de mayo de 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación
(DOF) la reforma constitucional en materia de gasto público y fiscalización, la cual forma parte de la
Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen, aprobada por el H. Congreso de la Unión. En virtud de
esta reforma, los tres órdenes de gobierno deberán evaluar los resultados que obtengan con los
recursos públicos, y administrarlos bajo los principios de eficiencia, eficacia, economía,
transparencia y honradez, a fin de satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
Adicionalmente, se realizó una modificación al Art.134 Constitucional, el cual establece que “Los recursos
económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos
de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer
los objetivos a los que estén destinados”
Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan,
respectivamente, la Federación, los estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos
económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior. Lo anterior, sin
menoscabo de lo dispuesto en los artículos 74, fracción VI y 79 de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria.Con este fundamento a partir de 2008 se comenzaron a hacer modificaciones
al marco normativo en los 3 niveles de gobierno.
En cuanto a Contabilidad Gubernamental
La aplicación de los recursos conforme a las clasificaciones administrativa, funcional, programática,
económica y, en su caso, geográfica y sus interrelaciones que faciliten el análisis para valorar la eficiencia y
eficacia en el uso y destino de los recursos y sus resultados.
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En cuanto a la Construcción de Indicadores
En Mayo 2013 se establecieron los “Lineamientos para la construcción y diseño de indicadores de
desempeño mediante la Metodología de Marco Lógico”, que entre sus principales señalamientos expresan:
CUARTO.- Para la generación, homologación, actualización y publicación de los
indicadores de desempeño de los programas operados por los entes públicos, éstos
deberán considerar la MML a través de la MIR y podrán hacer uso de las Guías para la
construcción de la MIR y para el diseño de indicadores que se encuentran disponibles
en las páginas de Internet de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría
de la Función Pública y el CONEVAL
SEXTO.- Los indicadores deberán ser estratégicos y de gestión. Los indicadores
estratégicos deberán medir el grado de cumplimiento de los objetivos de las políticas
públicas y de los programas presupuestarios y deberán contribuir a corregir o
fortalecer las estrategias y la orientación de los recursos. Los indicadores de gestión
deberán medir el avance y logro en procesos y actividades, es decir, sobre la forma en
que los bienes y servicios públicos son generados y entregados. Incluyen los
indicadores que dan seguimiento a las actividades y aquellos que entregan bienes y/o
servicios para ser utilizados por otras instancias.
En cuanto a Evaluación
Art 110, LFPRH: La evaluación del desempeño se realizará a través de la verificación
del grado de cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores estratégicos
y de gestión que permitan conocer los resultados de la aplicación de los recursos
públicos federales.
Art.79, LGCG: Los entes públicos deberán publicar en sus páginas de Internet a más
tardar el último día hábil de abril su programa anual de evaluaciones, así como las
metodologías e indicadores de desempeño.
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Pero no sólo el gobierno federal ha realizado modificaciones en la ley para mejorar la gestión pública
también a nivel estatal se han realizado acciones.
a) Aplicación en las Entidades Federativas
A nivel estatal las reformas implementadas se pueden agrupar en:
ADECUACIÓN DEL MARCO NORMATIVO: A partir del mes de mayo del 2008 las entidades
federativas realizaron cambios de mejora y actualizaciones al marco jurídico para regular la
evaluación de los resultados intermedios y de impacto, el presupuesto con base en resultados, y los
sistemas estatales de evaluación y seguimiento. Las principales adecuaciones se reflejaron en las
siguientes leyes:
o Constituciones Políticas de los Estados
o Leyes de Presupuesto Estatales
o Leyes de Transparencia y Acceso a la Información
ACCIONES DE MEJORA EN EL DESEMPEÑO DE LAS INSTITUCIONES, con lo que se busca
resolver las confusiones entre el nivel operativo de los objetivos de los Programas y el nivel táctico
o estratégico de los objetivos institucionales, sectoriales y del Plan Estatal de Desarrollo
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USO DE HERRAMIENTAS METODOLÓGICAS DE PLANEACIÓN, ANÁLISIS Y EVALUACIÓN, con
lo que se pretende:
o Alineamiento de los objetivos de cada dependencia con los objetivos del Plan Estatal de
Desarrollo
o La identificación de programas públicos para cumplir los objetivos
o El establecimiento de la Metodología del Marco Lógico para integrar programas
presupuestarios.
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Como resultado de las diversas modificaciones las entidades federativas han mostrado avances importantes
en la implementación del Presupuesto Basado en Resultados (PbR), que la última revisión (Abril 2014)1
muestra los siguientes avances:
Índice de Avance Total en PbR-SED en Entidades Federativas
Como se puede observar claramente, el Estado de Tlaxcala muestra un avance por encima del promedio de
77.3% y se encuentra dentro de los 15 estados con mejor desempeño.
1 En Octubre 2012, se realizó la última evaluación sobre el avance del PbR
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Como se puede observar, son los estados de Baja California, Estado de México y Jalisco, aquellos que han
logrado los mayores avances en la implementación del PbR, con un promedio de 80%.
Son 3 elementos básicos los que se evalúan:
Presupuesto Basado en Resultados (30%)
Sistema de Evaluación del Desempeño y, (40%)
Transparencia (30%)
Cada uno de los elementos tiene una ponderación diferente. Para el caso que nos ocupa, el SED, este tiene
una ponderación del 40%, y en promedio, el avance de las 31 entidades y el DF, es de 20%, lo que nos
indica que existe un área de oportunidad para la implementación completa del PbR-SED.
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Objetivo General
Consolidar el modelo PbR-SED a través de mecanismos de evaluación de los
programas presupuestarios con base en indicadores de desempeño.
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CAPÍTULO 1. EL PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS
(PBR) EN EL CONTEXTO DEL PROCESO PRESUPUESTARIO
Objetivo
1.1. La Gestión por Resultados (GpR) ¿Qué es la Gestión por Resultados? Un modelo de cultura organizacional, directiva y de desempeño
institucional que pone más énfasis en los resultados que en los procedimientos. Aunque también interesa la
creación del valor público.
PRINCIPIOS DE LA GESTIÓN POR RESULTADOS
1.2. Presupuesto Basado en Resultados
¿Qué es el PbR? Es un componente de la GpR que consiste en un conjunto de actividades y herramientas
que permite apoyar las decisiones presupuestarias en información que sistemáticamente incorpora
consideraciones sobre los resultados del ejercicio de los recursos públicos, y que motiva a las instituciones
públicas a lograrlos, con el objeto de mejorar la calidad del gasto público federal y promover una más
adecuada rendición de cuentas. 2
2 “Sistema de Evaluación del Desempeño”, SHCP
Establecer la importancia de contar con un Presupuesto Basado en Resultados que a
través de su instrumento, la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR), sea el
elemento básico para la correcta implementación del Sistema de Evaluación del
Desempeño.
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1.3. El Proceso PbR-SED
El proceso PbR-SED se encuentra circunscrito en el proceso presupuestario, entendido este, como un
esquema de entradas-procesos y salidas, en dónde se parte de las necesidades y prioridades nacionales y a
través del proceso presupuestario se llega a los productos que genera este, bien el Presupuesto de Egresos,
la Cuenta Pública, así como los informes de resultados que se entregan al Congreso y la ciudadanía.
Las Etapas del Proceso Presupuestario
Etapa Objetivo de la etapa
Planeación Concretar la visión de desarrollo social, económico y político nacional a través de estrategias e instrumentos factibles y adecuados
Programación Cumplir con los objetivos de la planeación nacional a través de metas alcanzables
Presupuestación Mejorar la asignación de recursos a los programas presupuestarios con base en resultados
Ejercicio y Control
Asegurar los resultados mediante un adecuado ejercicio y control de los recursos (adecuaciones presupuestarias)
Seguimiento Generar la información necesaria para un adecuada programación, asignación y control de recursos para el efectivo cumplimiento de resultados.
Evaluación Verificar los resultados de la ejecución de los programas, políticas públicas y desempeño institucional para identificar su eficacia, eficiencia, economía y calidad, así como aplicar las medidas conducentes y utilizar sus resultados en la toma de decisiones presupuestarias.
Rendición de Cuentas
Garantizar un adecuado ejercicio de los recursos con base en criterios establecidos por la normatividad en la materia.
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La Planeación
Como se definió arriba, la planeación consiste en la concreción de la visión de desarrollo social, económico
y gubernamental, expresada en objetivos, estrategias y líneas de acción. A nivel nacional, esta se encuentra
expresada en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. En los casos de la los Estados y Municipios, se
encuentra en sus respectivos Planes Estatales y Municipales de Desarrollo.
La planeación nacional, como marco de las acciones gubernamentales, está regulada por la Ley de
Planeación. De ahí se deriva el PND, rector de los programas que emanan de éste (institucionales,
sectoriales, especiales y regionales), y que orienta la coordinación de las tareas del Poder Ejecutivo con las
de los Poderes Legislativo y Judicial, y los órdenes de gobierno estatal y municipal3.
A través de la alineación entre el PND y los programas que de éste emanan, se busca coordinar el trabajo de
las dependencias y entidades, y enfocarlo a la consecución de grandes objetivos y metas nacionales. Cada
dependencia y entidad dentro de la Administración Pública debe tener claridad acerca de cómo contribuye
al logro de lo planteado en el PND, de manera que todos los programas en cuya ejecución participa,
constituyan un esfuerzo coordinado en torno a prioridades claras y estratégicas4
El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 tiene la siguiente estructura:
A partir del PND, se han estructurado los Planes Sectoriales, Institucionales derivados de este.
La Planeación Estratégica Gubernamental
Series de acciones especificadas en documentos en los cuales se incluyen los pasos estructurados y
fundamentados del cómo hacer para conseguir los objetivos del gobierno, instancia, etc. En estos
3 Sistema de Evaluación del Desempeño, SHCP, p29 4Ibid.
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documentos se deben de especificar quienes, a través de qué medios y en que tiempos se van a realizar las
actividades.
La Programación
Este se expresa a través de la estructura programática de las dependencias y entidades de la Administración
Pública en los tres niveles (Federal, Estatal y Municipal) deben mostrar una alineación con la planeación en
sus diferentes niveles y por lo tanto con los programas derivados en cada uno de los niveles de planeación
(Programas Sectoriales, Estatales y el Plan Nacional de Desarrollo.
Para el caso de las entidades Federativas existe una alineación vertical que se muestra en el siguiente
diagrama en dónde se puede apreciar que en la parte más alta está la planeación nacional que está
materializada en el Plan Nacional de Desarrollo (PND).
A partir de estas dos etapas fundamentales, se define la estructura presupuestal por programas
presupuestarios, mismos que son la base para la siguiente etapa del proceso: la presupuestación,
Vínculo entre el PbR y el Presupuesto
La elaboración del Plan Estatal de Desarrollo (PED) junto con el diseño del Presupuesto de Egresos del
Estado (PEE), son las piezas clave de la creación de valor público en el ámbito de gobierno. En el PEE se
definen los recursos con que las instituciones públicas contarán para la producción de bienes y servicios, por
tanto, representa la concreción del PED y sus programas. De la articulación del PED y sus programas con
el PEE depende en gran medida el éxito de la PbR.
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VINCULACIÓN ENTRE LA PLANEACIÓN Y LA PRESUPUESTACIÓN
Un correcto vínculo entre el GpR y el presupuesto nos permite:
El establecimiento del PED y sus respectivos programas que derivan de este, junto con el diseño
del PEEson las piezas clave para la creación de Valor Público.
El GpR consiste en un cambio de paradigma en el funcionamiento del sector público en dónde
serán los resultados los que determinen cómo se realizarán las asignaciones presupuestarias.
El PEE es la concreción del PED y sus programas.
De la articulación del PED con el PEE depende, en gran medida, el éxito del PEF.
De lo anterior se puede concluir que los objetivos del PbR son los siguientes:
Mejorar la calidad del gasto público federal.
Promover una más adecuada rendición de cuentas.
Asignación de recursos a aquellos programas que sean pertinentes y estratégicos para obtener los
resultados esperados.
Mejorar el desempeño institucional.
Apoyar el desarrollo nacional sustentable.
VISIÓN DE LARGO PLAZO
Plan Nacional de Desarrollo
Ejes de Política Publica
PLAN ESTATAL DE DESARROLLO
Sectoriales Especiales Regionales Institucionales
PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL ESTADO DE CAMPECHE
(Programas Presupuestarios)
DEPENDENCIAS Y ENTIDADES
Misión y Objetivos Institucionales
Programas y actividades específicas
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1.4. Los Programas Presupuestarios
La implementación del PbR requiere de la utilización de metodologías de planeación estratégica que
permitan la alineación del quehacer de las dependencias y entidades con los diversos niveles de planeación y
su ejecución a través de los presupuestos estatales.
El PbR requiere para su funcionamiento, ser aplicado a programas presupuestales. Un programa
presupuestal, es, por definición:
Sus principales características son:
La fundamentación de los programas presupuestario
Para la realización de este proceso se tomaron como referencia los siguientes elementos:
a) La Clasificación Funcional del Gasto (CONAC)
b) El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018
c) Los Programas Sectoriales derivados
d) Los Planes Estatales de Desarrollo
En el caso de la planeación nacional, de ella se hablará en el siguiente capítulo
Clasificación Funcional del Gasto
“Categoría programática que permite organizar de forma representativa y homogénea las
asignaciones de recursos de los programas federales y del gasto federalizado a cargo de los
ejecutores del gasto.”
PROGRAMA
PRESUPUESTARIO
Propuesta de solución para la
satisfacción de una demanda social
Unidad de asignación de
recursos que se identifique financiera y
contablemente
Unidad básica de gerencia y control de
Resultados
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Esta se origina en primera instancia como parte de las modificaciones en el marco normativo necesarias
para la implementación del modelo de Gestión por Resultados.
Uno de los requerimientos para tal efecto era la armonización contable para lo cual en diciembre de 2008 se
promulgó la nueva Ley de Contabilidad Gubernamental en que tiene como objeto establecer los criterios
generales que regirán la Contabilidad Gubernamental y la emisión de información financiera de los entes
públicos, con el fin de lograr su adecuada armonización, para facilitar a los entes públicos el registro y la
fiscalización de los activos, pasivos, ingresos y gastos y, en general, contribuir a medir la eficacia, economía y
eficiencia del gasto e ingreso públicos.
Los objetivos de la clasificación funcional del gasto
La descripción que permita informar sobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y la
proporción de gasto a cada uno de ellos.
Saber en qué medida las instituciones cumplen con las funciones económicas, sociales y
gubernamentales.
El facilitar el análisis de la tendencia del gasto público.
El facilitar las comparaciones naciones e internacionales.
Favorecer el análisis del gasto.
Cuantificar la proporción del gasto que las instituciones públicas destinan a las áreas de servicios
públicos generales, económicos, sociales, etc.
Estructura de la Clasificación Funcional
Cuenta con tres niveles:
Finalidad:
Función y
Subfunción
El primer dígito, identifica si el gasto funcional es de gobierno, social, económico u otras no
especificadas.En el segundo dígito, se desagregan las 29 funciones, de conformidad con la finalidad a la cual
corresponde el gasto
Las finalidades de la clasificación
• Justicia, seguridad interior, seguridad pública, etc.Gobierno
• Actividades relacionadas con la prestación de servicios sociales en beneficio de la población
Desarrollo Social
• Actividades de desarrollo económico , fomento de la producción, y prestación de bienes y servicios públicos
Desarrollo Económico
• Compromisos inherentes a la contratación de deuda, transferencias , etc.
No Programable
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La construcción de programas presupuestarios
El 16 de Mayo de 2013, la SHCP estableció la normatividad en materia de construcción y diseño de
indicadores de desempeño, a través de los “Lineamientos para la construcción y diseño de indicadores de desempeño
mediante la Metodología de Marco Lógico”, en estos, se establece:
Lo anterior nos lleva a que en el entendido que el proceso de evaluación de desempeño, se fundamenta en la
revisión del grado de cumplimiento de los programas presupuestarios, y esta evaluación se lleva a cabo con
base en indicadores, será necesario encontrar una congruencia para la construcción de los mismos a través
de la utilización de la Metodología del Marco Lógico y su producto, la Matriz de Indicadores para
Resultados, es deir, la MIR.
La utilización de la MML presenta las siguientes ventajas:
Esclarece la lógica de los objetivos de los programas
Favorece la articulación con los objetivos de la planeación para el desarrollo.
Ofrece una terminología uniforme que facilita la comunicación y que sirve para reducir
ambigüedades;
Aporta un formato para llegar a acuerdos precisos acerca de los objetivos, metas y riesgos del
proyecto que comparten los diferentes actores relacionados con el proyecto.
Además se puede utilizar para:
Apoyar la ejecución y operación.
Realizar el monitoreo y la evaluación
De entre algunas de las ventajas que favorecieron su utilización, se encuentran:
“CUARTO.- Para la generación, homologación, actualización y publicación de los
indicadores de desempeño de los programas operados por los entes públicos, éstos deberán
considerar la MML a través de la MIR y podrán hacer uso de las Guías para la construcción
de la MIR y para el diseño de indicadores que se encuentran disponibles en las páginas de
Internet de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de la Función Pública y
el CONEVAL.
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Propicia que involucrados lleguen a acuerdos acerca de
objetivos, indicadores, metas y riesgos del programa
Provee elementos comunes para el diseño y evaluación de los programas presupuestarios
Genera información para la ejecución, monitoreo y
evaluación del programa presupuestario, y para la
rendición de cuentas
Incorporar a la planeación enfoques transversales
Proporciona estructura para sintetizar la información
relevante sobre un programa: Matriz de Indicadores (MI)
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CAPÍTULO 2. LA MATRIZ DE INDICADORES PARA
RESULTADOS (MIR)
Objetivo
2.1 La Metodología del Marco Lógico
La Metodología de Marco Lógico (MML) es una herramienta para facilitar el proceso de conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de programas o proyectos, así mismo facilita la participación y la comunicación entre las partes interesadas. En otras palabras, la MML es una herramienta de planeación que alinea la contribución de los programas presupuestarios a: (1) los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades; (2) los objetivos de los programas derivados del PND; y, (3) en consecuencia, los objetivos del PND. El método ha tenido gran importancia como respuesta a tres problemas comunes de los programas o proyectos que las Dependencias y Entidades enfrentan:
Planificación de programas o proyectos carentes de precisión, con objetivos múltiples que no están claramente relacionados con las actividades del proyecto.
Programas o proyectos que no se ejecutan exitosamente, y el alcance de la responsabilidad del gerente del proyecto no está claramente definida.
Y no existe una imagen clara de cómo lucirá el programa o proyecto si tiene éxito, y los evaluadores no tienen una base objetiva para comparar lo que se planea con lo que sucede en la realidad
Ante esta problemática la MML trata de resolver estos problemas y provee además una cantidad de ventajas sobre enfoques menos estructurados:
Aporta una terminología uniforme que facilita la comunicación y que sirve para reducir ambigüedades;
Aporta un formato para llegar a acuerdos precisos acerca de los objetivos, metas y riesgos del proyecto que comparten los diferentes actores relacionados con el proyecto;
Suministra un temario analítico común que pueden utilizar los involucrados, los consultores y el equipo de proyecto para elaborar tanto el proyecto como el informe de proyecto, como también para la interpretación de éste;
Enfoca el trabajo técnico en los aspectos críticos y puede acortar documentos de proyecto en forma considerable.
Explicar el diseño de los programas presupuestarios a partir de la construcción de la
Matriz de Indicadores para Resultados.
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2.1.1 El Proceso de Formulación de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)
a través de l MML
La formulación de la MIR comprende una serie de análisis auxiliares para lograr la definición de un programa o proyecto.
El siguiente esquema muestra la secuencia que se sigue para su construcción:
PROCESO DE LA METODOLOGÍA DEL MARCO LÓGICO (MML)5
Cómo se observó en el flujo anterior, los principales componentes de la Metodología de Marco lógico son los siguientes:
A. Definición del Problema y Análisis de Involucrados B. Análisis del Problema C. Definición de Objetivo D. Selección de Alternativa E. Elaboración de la Matriz Indicadores para Resultados
Estos componentes conforman parte de la construcción para la Matriz de Indicadores de Resultados que en el siguiente capítulo se retomarán.
5Este proceso se aplica para el diseño de programas nuevos, sin embargo, para programas previamente diseñados, se aplica la técnica llamada “Reversa
A
MATRIZ MARCO LÓGICO
E
Programa 1
DEFINICIÓN DEL PROBLEMA E
IDENTIFICACIÓN DE INVOLUCRADOS
A
Programa 2
Programa N
ANÁLISIS DEL PROBLEMA
B
ANÁLISIS DE OBJETIVOS
C
ANÁLISIS DE ALTERNATIVAS
D
102MATRIZ DE INDICADORES
F
EVALUACIÓN
G
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a) Definición del problema
El problema es la respuesta a una pregunta analítica. La respuesta (o definición del problema)
resume la situación problemática de forma clara y breve.
Características:
• Resume la situación problemática de forma clara y breve.
• Se formula como un hecho negativo, o como una situación que debe ser revertida.
• Define la población afectada o área de enfoque
• Describe la situación de la problemática central
• Hace una referencia cuantitativa que permite una verificación empírica.
El adecuado planteamiento de un problema es un eficaz detonador de soluciones.
Los beneficiarios de un Pp pueden ser poblaciones o áreas de enfoque; en el caso concreto de áreas de enfoque se hace referencia a beneficiarios que no pueden ser referidos como poblaciones. La dependencia o entidad deberá describir la población o área de enfoque que presenta el problema,
necesidad u oportunidad que justifica al programa, es decir, la que se ha elegido o pudiera ser elegible para
ser beneficiaria del mismo. Se considerarán las siguientes definiciones:
Así pues, los elementos mínimos que debemos establecer en la expresión del problema son: 1. Población o área de enfoque.
2. Descripción de la situación o problemática central (identificar el problema real no los síntomas).
3. Magnitud del problema: línea base.
Población atendida
Población objetivo
Población potencial
Población o área que ya fue atendida por el programa
Población o área que el programa pretende atender en
un periodo dado de tiempo.
Universo global de la población o área referida
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b) Análisis del problema
El denominado árbol del problema, permite identificar a partir
del problema definido, su origen, comportamiento y
consecuencias, con el objeto de establecer las diversas causas que
lo originaron y los efectos que genera.
El árbol del problema se utiliza para conocer la naturaleza
y el entorno del problema, lo que permitirá resolverlo, es decir, establecer las acciones para solventar cada una de las causas que lo originan.
El problema definido se ubica en el tronco del árbol.
Las causas, se desprenden del tronco hacia abajo, es decir, son las raíces del árbol.
Los efectos, se desprenden del tronco hacia arriba, es decir, son las ramas del árbol o la copa.
Resulta relevante:
Ubicar en el nivel adecuado, causas y efectos.
Identificar qué causas pueden ser atendidas por el programa.
Tener a la vista los problemas vinculados al problema central, que pueden generar sinergias
con otros programas.
Evitar definir los problemas, las causas y efectos a partir de la estructura ya establecida de un
programa (objetivos, componentes y actividades).
c) Análisis de objetivos
El objetivo se define a partir del problema central identificado anteriormente. La solución del problema, expresado en el objetivo y el resultado esperado que comprenderá el programa, se convierte en la razón de ser del programa.
Un objetivo se define para fijar claramente el resultado esperado o solución precisa a la que se debe llegar; movilizar y hacer converger los diversos esfuerzos hacia dicho resultado esperado; y servir de referencia para monitorear los avances y evaluar el logro alcanzado. El análisis del objetivo se realiza con base en el diseño de un árbol del objetivo, el cual nos permite describir la situación que se alcanzará cuando se solucionen los problemas detectados en el árbol del problema. Se construye un árbol de objetivos partiendo del árbol del problema, buscando una solución para cada uno
de los recuadros de dicho árbol y redactándolo de una manera positiva.
d) Análisis de Alternativas
Tomando en cuenta los medios propuestos para alcanzar el objetivo, se consideran aquéllos que están en el ámbito de competencia de la unidad responsable del programa.
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La selección de la alternativa se realiza aplicando la siguiente secuencia sobre el árbol de objetivos:
• Identificar la cadena de medios-objetivo–fines que puede tener mayor incidencia sobre las causas–problema–efecto, que se pretende superar;
• Identificar la cadena de medios–objetivo-fines que tiene mayor aceptación social y consenso entre los involucrados;
• Identificar la cadena de medios–objetivo-fines que está dentro del ámbito de competencia de la Unidad Responsable del programa.
Una vez definidas las alternativas de solución, se analizará en forma preliminar la factibilidad de cada una, considerando los siguientes aspectos:
De las alternativas identificadas se seleccionará la que cuente con mayor pertinencia eficiencia y
eficacia.
e) Secuencia en la elaboración de la MIR
La construcción de una Matriz de Indicadores para Resultados implica realizar una serie de pasos de manera
secuencial para lograr un mejor proceso de planeación.
Cumplimiento con la
normatividad.
Viabilidad técnica de
construirla o implementarla
.
Aceptabilidad de la
alternativa por la comunidad.
Financiamiento requerido
versus disponible.
Capacidad institucional
para ejecutar y administrar la alternativa de
programa.
Impacto ambiental, entre otras.
Definición del
problema
Análisis del problema
Definición del Objetivo
Selección de
alternativas
Resumen Narrativo
Indicadores
Medios de Verificación
Supuestos
Construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados
25
2.2 La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)
La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) es una herramienta que permite vincular los distintos instrumentos para el diseño, organización, ejecución, seguimiento, evaluación y mejora de los programas, resultado de un proceso de planeación realizado con base en la Metodología de Marco Lógico. Es una herramienta de planeación estratégica que en forma resumida y sencilla:
• Establece con claridad los objetivos del Programa presupuestario o proyecto y su alineación con los objetivos de la planeación nacional y estatal.
• Incorpora los indicadores que miden los objetivos y resultados esperados, y que son también un referente para el seguimiento y la evaluación;
• Identifica los medios para obtener y verificar la información de los indicadores;
• Describe los bienes y servicios que entrega el programa o proyecto a la sociedad, para cumplir su objetivo, así como las actividades e insumos para producirlos; e
• Incluye supuestos sobre los riesgos y contingencias que pueden afectar el desempeño del programa. La MIR organiza los objetivos, indicadores y metas en la estructura programática, vinculados al Programa presupuestario (Pp). Con base en ello, sólo deberá existir una MIR por Pp.
2.2.1 Contenido de la MIR
Los elementos a considerar en la Matriz de Indicadores para Resultados se muestran en la siguiente figura.
Información sobre la alineación
del Programa o proyecto a la
Planeación Nacional y/o Estatal
Información propia de la MIR, la
cual se establece con base en la
MML
OFS TLAXCALA
26
A continuación se detalla cada una de ellas.
Resumen Narrativo
En el marco de la Matriz de Indicadores para Resultados, el resumen narrativo corresponde a la primera
columna de la matriz. Éste equivale a los objetivos que se pretenden alcanzar con el Pp
En el resumen narrativo de la MIR, se deben incorporar los 4 niveles de objetivos que corresponden a los
tramos de control del proceso de un programa para alcanzar los impactos esperados:
Lógica Vertical
Si el programa está bien diseñado, se pueden examinar las relaciones causa-efecto entre los diferentes
niveles del resumen narrativo en dirección ascendente.
Se recomienda que cada MIR se integre por:
• Un solo objetivo para el nivel de Fin.
• Un solo objetivo para el nivel de Propósito.
• A nivel de Componente, un objetivo por cada tipo de bien o servicio entregado
27
• Las Actividades imprescindibles y más relevantes para la generación de los componentes, asegurando que cada uno de los Componentes cuente con al menos una Actividad relevante.
Medios de Verificación
En el marco de la Matriz de Indicadores para Resultados, los medios de verificación se informan en la
tercera columna de la matriz. Representan la fuente de evidencias sobre los resultados logrados.
Son las fuentes de información que se pueden utilizar para verificar el logro de los objetivos a través del
cálculo de los indicadores. Pueden incluir: estadísticas, material publicado, Inspección, encuestas, informes
de auditoría, registros contables.
Supuestos
En el marco de la Matriz de Indicadores para Resultados, los supuestos se informan en la cuarta columna
de la matriz.
• Cada supuesto corresponde a un riesgo que enfrenta el programa y que está más allá del control
directo de la gerencia del programa.
• Sólo se consideran los riesgos que tengan una probabilidad razonable de ocurrencia y que representan situaciones contingentes a solventar
28
CAPÍTULO 3. CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES DE
DESEMPEÑO
Objetivo
3.1 Indicador de Desempeño
En el marco de la Matriz de Indicadores para Resultados, los indicadores se informan en la segunda
columna de la matriz y todos ellos son considerados como indicadores de desempeño.
¿Qué es un indicador de desempeño?
Es la expresión cuantitativa construida a partir de variables cuantitativas o cualitativas, que
proporciona un medio sencillo y fiable para medir logros (cumplimiento de objetivos y metas
establecidas), reflejar los cambios vinculados con las acciones del programa, monitorear y evaluar
sus resultados.
El indicador se debe aplicar en la planeación, la programación y el presupuesto, para utilizarse en el
seguimiento y en la evaluación de los Pp.
¿Para qué sirve un indicador de desempeño?
Un indicador de desempeño es un elemento que nos provee de evidencia sobre:
Proveer los elementos metodológicos para el diseño y construcción de indicadores de
desempeño que sirvan de base para diseñar el Sistema de Evaluación del Desempeño.
29
3.1.1 Tipos de Indicadores
De acuerdo a los “Lineamientos para la construcción y diseño de indicadores de desempeño
mediante la Metodología de Marco Lógico”6 en su numeral sexto, mencionan:
Los indicadores deberán ser estratégicos y de gestión. Los indicadores
estratégicos deberán medir el grado de cumplimiento de los objetivos de
las políticas públicas y de los programas presupuestarios y deberán
contribuir a corregir o fortalecer las estrategias y la orientación de los
recursos. Los indicadores de gestión deberán medir el avance y logro en
procesos y actividades, es decir, sobre la forma en que los bienes
De acuerdo a los niveles de la MIR, se representan de la siguiente manera:
6 Publicados el 16 de Mayo de 2013
Como talento humano, presupuesto, planta y equipos Recursos
Como estadísticas y metas que se tengan para un período de tiempo determinado y el tiempo y número de personas requeridas para realizar una actividad
Cargas de Trabajo
Como ciudadanos atendidos, oficios respondidos, ejecución del cronograma, niños vacunados, kilómetros construidos
Resultados
De los productos y/o servicios, tales como enfermedades prevenidas, impuestos recolectados, niveles de seguridad laboral alcanzados.
Impacto
Como casos atendidos por profesionales, solicitudes procesadas por persona, llamadas de emergencia atendidas.
Productividad
Como el número de quejas recibidas, resultados de las encuestas, utilización de procesos participativos, visitas a los clientes
Satisfacción del Usuario
Como tiempos de respuesta al usuario, capacidad para acceder a una instancia, racionalización de trámites
Calidad y Oportunidad del Producto y/o
Servicio
OFS TLAXCALA
30
3.1.2 Elementos de los Indicadores
Componente Definición Recomendaciones
Nombre del indicador
Es la expresión que identifica al indicador y que manifiesta lo que se desea medir con él.
Debe ser claro y entendible en sí mismo, pero o presentarse como definición
No contiene el método de cálculo, pero debe ser consistente con el mismo
Debe ser único y corto
El nombre del indicador no debe reflejar una acción; no incluye verbos en infinitivo
Dimensiones Según el aspecto del logro de los objetivos que miden.
Eficacia.- mide el nivel de cumplimiento de los objetivos.
Eficiencia.- busca medir qué también se han utilizado los recursos en la producción de resultados.
Calidad.- busca evaluar atributos de los bienes o servicios producidos por la organización, el programa o proyecto respecto a normas o referencias externas.
Economía.- mide la capacidad para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros.
Definición del indicador
Debe ser utilizada para explicar brevemente y en términos sencillos, qué es lo que mide el indicador.
Se debe precisar qué se pretende medir del objetivo al que está asociado; debe ayudar a entender la utilidad, finalidad o uso del indicador. No debe repetir el nombre del indicador ni el método de cálculo
Método de cálculo
Determina la forma en que se relacionan las variables establecidas para el indicador
Utilizar símbolos matemáticos para las expresiones aritméticas, no palabras.
Expresar de manera puntual las características de las variables y de
Estratégico
Gestión
Fin
Propósito
Componente
Actividades
Mide el grado de cumplimiento de los objetivos de las políticas públicas.
Contribuye a corregir o fortalecer las estrategias y la orientación delos recursos.
Impacta de manera directa en la población o área de enfoque.
Mide le avance y logro en procesos y actividades, es decir, sobre la forma en que
los bienes y/o servicios públicos son generados y entregados.
31
Componente Definición Recomendaciones
ser necesario, el año y la fuente de verificación de la información de cada una de ellas.
En el caso de que el método de cálculo del indicador contenga expresiones matemáticas complejas, colocar un anexo.
Unidad de medida
Hace referencia a la determinación concreta de la forma en que se quiere expresar el resultado de la medición al aplicar el indicador.
La unidad de medida deberá corresponder, invariablemente, con el método de cálculo del indicador y con los valores expresados en la línea base y las metas.
Los indicadores cuyo método de cálculo resulta en un porcentaje, índice, proporción y, por ende, el valor de la meta esté expresado en términos relativos, la unidad de medida deberá referirse a una noción estadística, pero no a una unidad absoluta.
Frecuencia de medición
Hace referencia a la periodicidad en el tiempo con que se realiza la medición del indicador. Frecuencia de medición mínima a utilizar es mensual.
Línea de base Es valor del indicador que se establece como punto de partida para evaluarlo y darle seguimiento.
El registro del valor de la línea base y del año al que corresponde esa medición, es obligatorio para todos los indicadores. En caso de que el indicador sea de nueva creación y no pueda establecerse la línea base, se tomará como línea base el primer resultado alcanzado en el ejercicio fiscal en curso con el que se cuente.
Metas Permiten establecer límites o niveles máximos de logro, comunican el nivel de desempeño esperado por la organización, y permite enfocarla hacia la mejora. Se debe: Asegurar que son cuantificables Asegurar que están directamente relacionadas con el objetivo. La meta deberá: Estar orientada a mejorar en forma significativa los resultados e impactos del desempeño institucional (retadora). Ser factible de alcanzar.
Debe seleccionarse solamente una opción del tipo de valor (absoluto o relativo), éste debe estar en términos de la unidad de medida del indicador, guardando consistencia con el método de cálculo y el nombre del indicador.
Debe de existir consistencia en el valor registrado.
Sentido del indicador
Hace referencia a la dirección que debe tener el comportamiento del indicador para identificar cuando su desempeño es positivo o negativo.
Cuando la meta del indicador es constante, de todas formas se deberá indicar si el sentido esperado del indicador es ascendente o
OFS TLAXCALA
32
Componente Definición Recomendaciones
Sentido ascendente: la meta siempre será mayor que la línea base. Si el resultado es mayor al planeado, es representativo de un buen desempeño, y cuando es menor, significa un desempeño negativo. Sentido descendente: la meta siempre será menor que la línea base. Si el resultado es menor a la meta planeada, es equivalente a un buen desempeño.
descendente.
3.1.3 Dimensiones de los Indicadores
Existen 4 dimensiones de los indicadores de acuerdo a lo establecido por la SHCP: eficacia, eficiencia,
calidad y economía
3.1.4 Criterios para la elección de indicadores
Si bien existen múltiples criterios para la selección de indicadores los Lineamientos para la construcción
y diseño de indicadores de desempeño mediante la Metodología de Marco Lógico”7 en su numeral
QUINTO, mencionan:
7 Publicados el 16 de Mayo de 2013
• Mide el nivel de cumplimiento de los objetivos Eficacia
• Busca medir qué tan bien se han utilizado los recursos en la producción de los resultados
Eficiencia
• Busca evaluar atributos de los bienes o servicios producidos por el programa respecto a normas o referencias externas.
Calidad
• Mide la capacidad para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros Economía
33
“Los indicadores de desempeño permitirán verificar el nivel de logro alcanzado por el programa y deberán
cumplir los siguientes criterios
3.1.5 Elementos de los Indicadores
Monitoreable
Económico
Relevante
Claro Los indicadores deben ser tan directos e inequívocos como sea posible; es decir, entendibles.
Debe proveer información sobre la esencia del objetivo que se quiere medir; deben estar
definidos sobre lo importante, con sentido práctico
Todos los indicadores tienen costos e implicaciones para su construcción y medición; se deben
elegir
aquellos que estén disponibles a un costo razonable
Los indicadores deben poder sujetarse a una comprobación independiente.
Aportación
Marginal
AdecuadoProvee suficientes bases para medir. Un indicador no debería ser ni tan indirecto ni tan
abstracto que estimar el desempeño se convierta en una tarea complicada y problemática.
En el caso de que exista más de un indicador para medir el desempeño en determinado nivel de
objetivo, el indicador debe proveer información adicional en comparación con los otros
indicadores propuestos
OFS TLAXCALA
34
3.1.6 Ciclo para la Construcción de Indicadores
Entender el Programa o Actividad Institucional
Es necesario realizar un análisis del entorno en el cual se realiza dicho programa, conocer el plan, las
políticas gubernamentales y los programas sectoriales de los cuales emerge. Identificar la misión, visión, los
participantes, los beneficiarios, éxitos obtenidos, obstáculos para su desarrollo, marco regulatorio sobre el
cual se instrumenta el programa, así como su interacción con otros programas, es decir contar con un
diagnóstico lo más completo posible.
El equipo encargado de establecer los indicadores estratégicos debe tener muy claro el propósito, final del
programa o actividad institucional, sus objetivos a corto y mediano plazos y los diferentes servicios y/o
productos que genera. Debe conocer las necesidades de los usuarios y sus principales factores de
insatisfacción.
Identificar los Objetivos del Programa o Actividad Institucional
Para este efecto, es necesario clarificar los fines últimos y/o propósitos de los programas y actividades
institucionales. Dichos fines deben estar alineados a los objetivos de los Planes Estatales de Desarrollo
(PED) y a los programas sectoriales derivados de éste. Se debe buscar la intención fundamental en el
objetivo, en esencia, se debe determinar su alcance.
Es conveniente clasificarlos de acuerdo al nivel que correspondan en:
Entender el Programa o Actividad
Institucional
Identificar los Objetivos del
Programa o Actividad Institucional
Identificar las variables clave
Definir la relación entre las variables
Definir el indicador y establecere metas
35
Estratégicos: aquellos que se determinan a partir del PED, que a su vez determinan la misión y la
visión y atienden a los grandes temas gubernamentales y de interés ciudadano, que están a cargo del
Estado.
Tácticos: aquellos que se desagregan del Plan y se reflejan en los programas sectoriales, en base a la
tarea particular y esencial de cada Dependencia; y Operativos: aquellos que se llevan a cabo a partir
de los programas operativos anuales que se formulan en razón de los programas institucionales o
especiales que se tengan autorizados.
Identificar las variables clave
Esto se refiere al resultado mismo que debe acontecer para considerar que se ha tenido éxito. Para esto, se
puede seguir el siguiente procedimiento:
1. Elaborar una lista de los objetivos generales promovidos por las Unidades Responsables derivadas
de los programas sectoriales o institucionales de la misma.
2. Revisar la lista de objetivos para asegurar que constituyen un fin en sí mismos y no sean medios
para conseguir otros objetivos.
3. Depurar los objetivos de tal manera que sean seleccionados los sustantivos.
4. Identificar los Resultados/variables clave. Para cada objetivo se obtendrá una lista de los Resultados
Clave. Esto se hará dando respuesta a la pregunta: “¿Qué cosa debería ocurrir como resultado para
considerar que se ha tenido éxito en el logro del objetivo?”.
Una vez identificados los valores ó variables clave se puede iniciar el proceso de construcción de
indicadores.
Definir la relación entre las variables
En este paso se establecen los indicadores, tanto en su denominación como en su fórmula. La medición del
Resultado Clave puede requerir más de un indicador pero debe evitarse caer en un exceso de indicadores.
Una forma de integrar los indicadores es a través de la identificación de prácticas ejemplares de monitoreo y
evaluación de programas de naturaleza similar al programa de estudio.
Se debe tener en cuenta que el indicador es una expresión que demuestra tendencias y desviaciones de una
actividad u objetivo y se genera con relación a una unidad de medida o valor de referencia en apoyo a la
toma de decisiones.
La expresión algebraica puede ser de distintos tipos:
Expresión Descripción
Proporción Es el cociente de dos variables en donde el numerador está contenido en el denominador. A estos indicadores también se les denomina como de estructura.
Razón Es el cociente de dos variables independientes, es decir que no hay elementos comunes entre el numerador y el denominador
Tasa Es un cociente que expresa la dinámica de cambio de una variable que mide un número de acontecimientos en un lapso de tiempo, en relación a otra variable existente en ese período
Índice Mide el comportamiento de una variable en un cierto tiempo, a partir de una valor
OFS TLAXCALA
36
Expresión Descripción
tomado como base. Con frecuencia se calcula dividiendo a la variable entre un valor base y después multiplicándola por 100.
3.2 La evaluación de la gestión con base en indicadores Uno de los grandes retos de la administración pública, es encauzar de forma más eficazmente los esfuerzos colectivos para propiciar una mayor calidad de vida de la población. En este sentido, el gran reto es modernizar la gestión pública, haciéndola más eficiente, cercana y democrática. Para tal efecto, el gobierno federal formuló el Programa para un Gobierno Cercano y Moderno (PGCM) con el que se busca incrementar la eficacia gubernamental y estrechar su relación con el ciudadano. Al ser un programa transversal, promueve que toda la administración pública –desde cada una de las dependencias y entidades que la conforman–, construya un gobierno abierto, orientado a dar resultados.
3.2.1 Componentes del PGCM
Por lo tanto, contar con un Gobierno Cercano es crear los elementos necesarios para fortalecer un vínculo con la población, que permita que las acciones gubernamentales alineadas a una GpR, den respuesta oportuna a sus necesidades. En este mismo sentido, un Gobierno Cercano debe fomentar el diálogo y el escrutinio público, con la intención de focalizar los recursos públicos necesarios en la atención de la problemática que lo acecha, mejorando su calidad de vida.8
8 Programa para un Gobierno Cercano y Moderno, p.34
PGCM=GPR
Presupuest
o Basado
en
Resultados
Estrategia
Digital
Nacional
Mejora en
la Gestión
Pública
Impulsar
un
Gobierno
Abierto
Optimizar
el uso de
Recursos
37
Objetivos, Estrategias y Líneas de Acción
La integración de los cinco objetivos, 28 estrategias y 209 líneas de acción del presente Programa fue
realizada con base en las áreas de oportunidad detectadas en el diagnóstico, así como en las inquietudes
externadas en los diferentes foros de consulta del PND en que participaron el sector académico y la
sociedad civil.
Para su construcción se trabajó de manera conjunta con diversas dependencias y entidades, con el objetivo
de detectar sinergias que pudieran ser implementadas durante la presente administración. En este sentido,
las líneas de acción representan actividades generales o concretas que se llevarán a cabo con el fin de
construir un Gobierno Cercano y Moderno.
Estructura del PGCM
Cómo se puede observar el PGCM que se denota como un programa transversal, busca a través del
seguimiento con base en indicadores, asegurar que las metas establecidas se vayan cumpliendo. Para ello se
definieron 10 indicadores ESTRATÉGICOS que buscan cumplir con los objetivos y estrategias del mismo.
Indicadores del PGCM
Indicador Descripción
Índice de Transparencia Focalizada (ITF)
El índice permitirá evaluar la difusión de información socialmente útil por medio de los portales institucionales de las dependencias y entidades de la APF, tomando en cuenta indicadores de operatividad, pertinencia, comprensión y calidad de la información.
Índice de Presupuesto Abierto (IPA)
Evalúa los avances en transparencia presupuestaria a nivel mundial. El Índice se genera a partir de una encuesta realizada por la asociación internacional que lleva a cabo el Índice, en la cual se evalúa la disponibilidad y calidad de la información presupuestaria que se difunde en una escala del 0 al 100.
Índice de Gestión para El Índice de Gestión para Resultados, se integra por cinco variables:
Objetivo1: Impulsar un gobierno abierto que fomente la rendición de cuentas en la APF..
Objetivo 2 Fortalecer el presupuesto basado en resultados de la APF, incluyendo el gasto federalizado.
Objetivo 3 Optimizar el uso de los recursos en la APF.
Objetivo 4 Mejorar la gestión pública gubernamental en la APF
Objetivo 5 Establecer una Estrategia Digital Nacional que acelere la inserción de México en la Sociedad de la Información y del Conocimiento
OFS TLAXCALA
38
Indicador Descripción
Resultados en América Latina y el Caribe
1) planificación para resultados, 2) presupuesto por resultados, 3) gestión financiera, auditoría y adquisiciones, 4) gestión de programas y proyectos y 5) monitoreo y evaluación. El índice mide la capacidad institucional de los países para implementar y aprovechar la GpR, lo cual permite medir el fortalecimiento de la GpR a fin de mejorar el desempeño de la APF y el gasto federalizado..
Proporción del gasto en servicios personales respecto al gasto programable de la Administración Pública Centralizada
Es el cociente del gasto ejercido en servicios personales entre el gasto programable neto ejercido de Administración Pública Centralizada
Cociente del gasto de operación administrativo
El cociente del gasto de operación administrativo del año corriente entre del gasto de operación administrativo del año inmediato anterior. El resultado del cociente anterior deberá ser menor a la inflación observada en el año corriente.
Porcentaje de satisfacción de los usuarios respecto a los servicios de las dependencias y entidades de la APF
Establece el nivel de satisfacción de los usuarios respecto de los servicios de las dependencias y entidades.
Competencia en las contrataciones
a. Número de proposiciones que, en promedio, son presentadas en los procedimientos de contratación competidos: licitaciones públicas e invitación a cuando menos tres personas (eficacia). b. Número de convocados por procedimiento de invitación a cuando menos tres personas (eficacia).
Índice de instituciones que tienen estructuras orientadas a objetivos estratégicos y recursos humanos profesionalizados
Mide el impacto de la implementación de las políticas de orientación a objetivos estratégicos de estructuras y profesionalización de los recursos humanos
Índice de Ciudadanos interactuando con su gobierno vía Internet OCDE
Mide el porcentaje de individuos (16-74 años) que han utilizado Internet para interactuar con las autoridades públicas en los tres meses anteriores a la encuesta. Los datos se recogen a través de la encuesta anual de la Comunidad de Eurostat en el uso de las TIC en los hogares y por individuos.
Indice de Digitalización (ID)
Mide el efecto acumulativo de la adopción y uso de las TIC en el tejido económico y social de un país determinado, a través de su integración en tres niveles: individual, empresas económicas y sociedades.
39
CAPÍTULO 4. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
Objetivo
4.1 Definición de Seguimiento
“Consiste en generar la información necesaria sobre el avance en las metas de los indicadores y sobre el ejercicio de los
recursos asignados a los programas; permite evaluar las estrategias y adecuarlas a las circunstancias cambiantes
además de contribuir a la toma de decisiones con información de calidad para la asignación y reasignación del gasto”
El elemento que permite el seguimiento de los programas presupuestarios es el Sistema de Evaluación del
Desempeño (SED)
4.2 Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) De acuerdo a lo establecido en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria el SED se define como: “El conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos”9
Dentro de los objetivos del SED, se encuentran los siguientes:
Propiciar un nuevo modelo gubernamental para la gestión de las asignaciones presupuestarias, orientado al logro de resultados;
Elevar la eficiencia gubernamental y del gasto público y un ajuste en el gasto de operación;
Contribuir a mejorar la calidad de los bienes y servicios públicos; y,
Fortalecer los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.
Los beneficios que se esperan del SED son los siguientes:
Que sea una herramienta útil para desarrollar presupuestos basados en resultados.
Que genere información útil para la toma de decisiones de cualquier autoridad en los tres niveles de
gobierno.
Que sea un mecanismo para readecuar políticas y programas de gobierno.
9 Art. 2, inciso LI, Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Sentar las bases sobre los elementos necesarios para el seguimiento de los avances de
los programas presupuestarios..
OFS TLAXCALA
40
Que promueva acciones de mejora de la gestión.
Que promueva la rendición de cuentas y la transparencia con la sociedad y los beneficiarios de los
servicios públicos, mediante la difusión de los resultados de las evaluaciones.
Que permita definir mejores indicadores para establecer compromisos de gobierno con la sociedad
y dar seguimiento a su cumplimiento
El modelo general del SED es el siguiente:
Sus dos componentes se describen a continuación:
I. Uno, de la evaluación de las políticas públicas y programas presupuestarios, mediante el cual se
verificará el grado de cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores estratégicos y de
gestión; y,
II. Otro, de la gestión para la calidad del gasto, mediante el cual se impulsará la puesta en marcha de
acciones que incidan en el funcionamiento y resultados de las instituciones públicas, a fin de que
éstas eleven sustancialmente su eficiencia y eficacia; modernicen y mejoren la prestación de los
servicios a su cargo; y, promuevan la productividad en el desempeño de sus funciones y la
reducción de su gasto de operación.
Plan Nacional de
desarrollo 2013-2018
Presupuesto Basado en
Resultados (PbR)
Sistema de
Evaluación del
Desempeño (SED)
Gestión para la
calidad del gasto
Evaluación de
Políticas Públicas
y Programas
Presupuestarios
i. Indicadoresii. MML
iii. Nueva organización
del proceso presupuestario.
iv. Asignación de recursos con base en
resultados
i. Vinculación con el PND y sus Programas
ii. Objetivos
Estratégicos
41
Operativamente el SED funciona de acuerdo al siguiente esquema:
Como se puede observar el elemento que permite unificar la información de desempeño tanto de las
evaluaciones de los programas presupuestarios como de los programas de mejora del gasto10, es el Modelo
Sintético del Desempeño para evaluar su desempeño global.
El desempeño global es la valoración global de cada programa presupuestario considera los criterios
previamente establecidos. Para cada programa presupuestario se registra una calificación por cada concepto
considerado y una calificación final de desempeño. Una vez calificados los conceptos se establecen los
ponderadores para cada uno de ellos, dando mayor peso a la información de desempeño (MIR, Evaluación,
ASM). De esta forma, al final del ejercicio, cada programa cuenta con una calificación del 1 al 5
dependiendo su resultado de desempeño global.
4.3 El Modelo Sintético de Desempeño (MSD)
El MSD permite que la asignación de recursos pueda realizarse de una manera más lógica e informada, es decir, un Presupuesto basado en Resultados, al observar el desempeño de un programa a lo largo del año se puede analizar si requiere más recursos para aumentar sus metas o si presenta problemas de planeación.
Es importante tomar en consideración que la existencia de un modelo que sintetice información sobre
desempeño no generará impacto por sí solo mientras que no sea utilizado como una herramienta para la
toma de decisiones. Por ello, es imperante que los responsables de los programas, así como de las áreas de
planeación, programación, presupuestación y evaluación utilicen la información contenida en el MSD en su
proceso de toma de decisiones, poniendo los resultados en el centro del debate. De este modo, se
10 De acuerdo a los programas derivados del PND 2013-2018, este programa se convirtió en el Programa para un Gobierno Cercano y Moderno (PGCM)
OFS TLAXCALA
42
fortalecerá la existencia de una real Gestión para Resultados con programas que generen impactos positivos
para la sociedad.
43
CAPÍTULO 5.ARMONIZACIÓN CONTABLE
Objetivo
5.1 Armonización
Poner en armonía dos o más partes de un todo, o dos o más cosas que deben concurrir al mismo fin.
"La armonización no es solo igualar características (homologar) sino modificación de procesos a través de acuerdos para llegar a un fin común" De acuerdo al artículo 4 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental: se define a la armonización como:
“La revisión, reestructuración y compatibilización de los modelos contables vigentes a nivel nacional, a partir de la adecuación y fortalecimiento de las disposiciones jurídicas que las rigen, de los procedimientos para el registro de las operaciones, de la información que deben generar los sistemas de contabilidad gubernamental, y de las características y contenido de los principales informes de rendición de cuentas”
Objetivo
Lo que se busca a través de la Armonización Contable es
"Armonizar y modernizar los sistemas de información contables para los tres ámbitos de gobierno, donde se contemplen marcos jurídicos similares, principios y normas contables comunes, sistemas de administración financiera, registro contable y modelos de información de cuentas compatibles para proporcionar el control, evaluación y fiscalización concurrentes".
Beneficios
Fomentará la contabilidad patrimonial nacional.
Inhibirá prácticas ilícitas y combatirá la corrupción.
Impulsará la rendición de cuentas.
Incrementará la eficiencia en la gestión administrativa.
Fortalecerá la tarea de fiscalización e impulsará la transparencia.
Facilitará el acceso a créditos de instituciones financieras.
Relacionar los elementos del proceso presupuestario a través de los principios de la
Armonización Contable
OFS TLAXCALA
44
Al contar con un sistema contable homogéneo y comparable, la economía del país será atractiva
para cualquier inversionista nacional o extranjero, hecho que repercutirá favorablemente en mejorar
las finanzas de los gobiernos estatales.
Problemática
45
CAPÍTULO 6.LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO
Objetivo
6.1 La Evaluación de los Programas Presupuestarios
6.1.1 El concepto de evaluación
Una evaluación, por definición, es un análisis sistemático y objetivos de los programas federales y que tiene
como finalidad determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y metas, así como su eficiencia, eficacia,
calidad, resultados, impacto y sostenibilidad. Los tipos de evaluación son diferentes de acuerdo al tipo de
programas que se requieran evaluar.
6.1.2 La necesidad de evaluar
Considerando que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, en el marco de las
políticas y de la planeación nacional de desarrollo debe orientar sus programas y el gasto público al logro de
objetivos y metas, los resultados deberán medirse objetivamente a través de indicadores relacionados con la
eficiencia, economía, eficacia y la calidad en la APF y el impacto social del Gasto Público.
La evaluación de la ejecución de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades se lleva a
cabo con base en el Sistema de Evaluación del Desempeño (que se abordará más adelante), el cual es
obligatorio para los ejecutores de gasto y tiene como propósito realizar una valoración objetiva del
desempeño de los programas bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y
objetivos conforme a indicadores estratégicos y de gestión.
Los programas sujetos a reglas de operación y otros programas que, en su caso, determinen el CONEVAL,
SHCP Y SFP, deben ser evaluados y monitoreados, a fin de fomentar una gestión basada en resultados.
De tal manera que los resultados obtenidos mediante el seguimiento y evaluación de los programas
federales, permitan orientar adecuadamente las actividades relacionadas con el proceso de planeación,
programación, presupuestación, ejercicio y control del gasto público federal, así como determinar y aplicar
las medidas que se requieran para hacer más eficientes y eficaces los programas federales.
Que con el propósito de la evaluación y el monitoreo de los programas federales que se prevean en el
Presupuesto de Egresos de la Federación de cada ejercicio, contribuyan a impulsar una gestión basada en
resultados y a consolidar el Sistema de Evaluación del Desempeño, es necesario sistematizar las actividades
que se realizan en esta materia.
Dar a conocer los elementos necesarios para la evaluación de programas
presupuestarios, así como las modalidades existentes de acuerdo al tiempo de
maduración de los mismos.
OFS TLAXCALA
46
Para tal efecto, el 30 de Marzo de 2007 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación (DOF), los
Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal.
En general la evaluación de los programas presupeustarios estos se fundamentan en:
9°, 31 y 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal;
9° de la Ley de Planeación;
45, 78 y 11 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria;
72 al 85 de la Ley General de Desarrollo Social;
26 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2007;
4° del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
6° del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública y
11° del Decreto por el que se regula el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.
6.1.3 Los Tipos de Evaluación
De acuerdo a los Lineamientos generales para la evaluación de los Programas Federales de la
Administración Pública Federal las evaluaciones, para garantizar su evaluación orientada a resultados, se
clasifican de la siguiente manera:
Eva
luac
ión
de
Pro
gra
mas
F
eder
ales
:
Se aplican a cada programa, y se dividen en:
• Evaluación de Consistencia y Resultados:
• analiza sistemáticamente el diseño y desempeño global de los programas federales, para mejorar su gestión y medir el logro de sus resultados con base en la Matriz de Indicadores.
• Evaluación de Indicadores:
• analiza mediante trabajo de campo la pertinencia y alcance de los indicadores de un programa federal para el logro de resultados.
• Evaluación de Procesos:
• analiza mediante trabajo de campo si el programa lleva a cabo sus procesos operativos de manera eficaz y eficiente y si contribuye al mejoramiento de la gestión.
• Evaluación de Impacto:
• identifica con metodologías rigurosas el cambio en los indicadores a nivel de resultados atrubuible a la ejecución del programa federal.
• Evaluación Específica: aquellas evaluaciones no comprendidas en el presente lineamiento y que se realizarán mediante trabajo de gabinete del programa federal.
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Se aplican a un programa o conjunto de programas en torno a las estrategias, políticas e instituciones.
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Ahora bien, las evaluaciones de programas federales se clasifican de la siguiente manera:
• Si el programa federal identificó correctamente el problema o necesidad prioritaria al que va dirigido, y está diseñado para solventarlo;
• La contribución del programa federal a los objetivos estratégicos de la dependencia o entidad responsable del mismo;
• Si evxiste evidencia científica, nacional o internacional, que demuestre que el tipo de bienes y/o servicios que brinda el programa federal, contribuye positivamente a la consecución de su Fin y Propósito;
• La lógica vertical y horizontal de la matriz de indicadores del programa federal;
• La definición de población potencial y objetivo con base en la distribución de la necesidad que busca solventar el programa federal y si cuenta con mecanismos de selección de dicha población;
• La justificación por la cual los beneficios se dirigen específicamente a dicha población potencial y objetivo;
• Los criterios y mecanismos aplicados para seleccionar las unidades de atención del programa (regiones, municipios, localidades, hogares y/o individuos, en su caso);
• En su caso, la estructura del padrón de beneficiarios del programa federal conforme a las disposiciones aplicables;
• las reglas de operación o normativa que explique el funcionamiento y operación del programa federal;
• las posibles coincidencias, complementariedad o duplicidad de acciones con otros programas federales;
En materia de diseño
• los mecanismos y herramientas de planeación del programa federal
• los mecanismos para establecer y definir metas e indicadores
• el avance en el desarrollo de mecanismos de seguimiento y monitoreo del programa federal
• las herramientas enfocadas a implementar y desarrollar una gestión para resultados.
• el impacto presupuestario y las fuentes de financiamiento del programa federal
• el seguimiento e implementación de los resultados y recomendaciones de las evaluaciones externas realizadas.
En materia de planeación estratégica
• la cuantificación de la población potencial y objetivo, en términos geográficos, demográficos, o por las características particulares, así como por el tipo de beneficiario.
• la existencia de métodos para cuantificar y determinar su población potencial y objetivo
• la población atendida respecto a la población potencial y objetivo; desglosando análisis por las características socioeconómicas y/o niveles geográficos pertinentes.
• la estrategia de cobertura y focalización del programa federal, en caso de existir, señalando su efectividad
• el funcionamiento de los mecanismos de selección y focalización aplicados por el programa federal
En materia de cobertura y focalización
• la observancia de las reglas de operación y otras disposiciones normativas aplicables al programa federal
• las acciones de mejora y simplificación regulatoria realizadas en el programa feeral
• los mecanismos de organización y gestión del programa federal
• la administración financiera de los recursos
• la eficacia, eficiencia y economía operativa del programa federal
• la sistematización de la información
• los mecanismos de actualización y depuración del padrón de beneficiarios o listados de beneficiarios, tratándose de programas federales que deban operar con dichos padrones o listados
• el cumplimiento y avance en los indicadores de gestión y de productos
• la rendición de cuentas y difusión de información estratégica
En materia de operación
En materia de percepción de la población objetivo
En materia de resultados
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Adicionalmente, se consideran otro tipo de evaluaciones no convencionales:
Evaluaciones de impacto: La metodología y términos de referencia de la Evaluación de Impacto deberán ser revisados y, tal sea el caso, aprobados por la Secretaría, SFP, y el Consejo de forma previa al procedimiento de contratación de evaluadores externos.
Evaluación de los programas nuevos: Se deberá elaborar un diagnóstico que justifique la creación de nuevos programas federales que se pretendan incluir dentro del proyecto de presupuesto anual o, que justifique la ampliación o modificación sustantiva de los programas federales existentes.
Para estas últimas se realiza un diagnóstico, el cual deberá especificar:
1. De qué manera el programa propuesto contribuye al cumplimiento de los objetivos estratégicos de
la dependencia o entidad.
2. La dependencia o entidad deberá elaborar una Matriz de Indicadores para el programa propuesto.
Ambos, diagnóstico y matriz, deberán ser entregados a la Secretaría, y en el ámbito de su competencia, al
Consejo, para su revisión, al menos un mes antes de que la dependencia incluya el programa en su
presupuesto anual.
Durante el primer año de operación de los programas nuevos, se deberá llevar a cabo una evaluación en
materia de diseño. Dicha evaluación deberá entregarse conforme al calendario de actividades del proceso
presupuestario.
De igual manera, las dependencias o entidades deberán realizar durante el primer año de ejecución, un
análisis de funcionamiento y operación, considerando los resultados de este análisis para mejorar el diseño y
la operación del programa nuevo, realizando ajustes necesarios en las reglas de operación del siguiente
ejercicio de aquellos programas sujetos a las mismas.
Las dependencias o entidades deberán elaborar un proyecto de evaluación de sus programas nuevos, y
presentarlo para su aprobación a la Secretaría, SFP, y al Consejo en el ámbito de su competencia. Una vez
aprobado, el programa se incluirá en el Programa Anual de Evaluación correspondiente.
Otro tipo de evaluaciones que pueden realizarse son:
Evaluaciones complementarias: Éstas serán de aplicación opcional de acuerdo con las necesidades e
intereses de las dependencias y entidades, siempre y cuando no estén previstas en el PAE.
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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
1. Clasificación Funcional del Gasto, CONAC
2. Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación
3. Guía para la Construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados, SHCP
4. Indicadores de desempeño en el sector público, CEPAL
5. Ley General de Contabilidad Gubernamental
6. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
7. Lineamientos generales para la evaluación de los programas federales
8. Lineamientos para la construcción y diseño de indicadores de desempeño mediante la Metodología
del Marco Lógico
9. Metodología de Evaluación del desempeño para el Sector Público, Academia Mexicana de
Auditoría Integral y al Desempeño
10. Modelo de Términos de Referencia para la evaluación en materia de diseño, CONEVAL
11. Plan Nacional de Desarrollo, Presidencia de la República
12. Programas Sectoriales,
13. Programa Anual de Evaluación,
14. Sistema de Evaluación del Desempeño, SHCP