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Mauro Cotone 1
MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI
Corso di formazione per l’accesso alla posizione economica B1
LA PRIVATIZZAZIONE DEL PUBBLICO IMPIEGO
2008 Mauro Cotone
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Mauro Cotone 2
ARGOMENTI
1. La contrattualizzazione n. 8
2. La dirigenza n. 31
3. Le relazioni sindacali n. 41
4. La giurisdizione n. 59
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Mauro Cotone 3
Privatizzazione
Il termine “privatizzazione”, che solitamente viene adottato, non appare del tutto appropriato, in quanto descrive un passaggio in mano privata di una struttura, o gestione, in precedenza pubblica (ad esempio: l’Azienda Autonoma delle Ferrovie, o delle Poste, che sono diventate Società per Azioni). Il termine più corretto appare invece “contrattualizzazione”, che rappresenta il passaggio del regime di lavoro da una forma “pubblica” (ossia gestita con atti normativi unilaterali, leggi o regolamenti) ad una analoga al lavoro “privato” tradizionalmente inteso (che prevede tra le proprie fonti il “contratto di lavoro”).
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Mauro Cotone 4
Rapporto di impiego
Quello che tradizionalmente si definiva “rapporto di pubblico impiego” potrebbe meglio definirsi “rapporto di impiego alle dipendenze della Pubblica Amministrazione”
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Mauro Cotone 5
Gerarchia delle fonti
Per “fonti del diritto” si intendono le disposizioni che creano norme astratte e generali, le quali
possono introdurre modifiche nell’ordinamento.
Le fonti sono collocate fra loro in senso gerarchico, in modo che la fonte collocata ad un livello superiore possa – in analogia con quanto avviene ad esempio nell’ordinamento militare -
modificare quella inferiore, ma non ne possa essere a sua volta modificata.
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Mauro Cotone 6
Gerarchia delle fonti
• Costituzione
• Regolamenti dell’Unione europea
• Leggi statali e leggi regionali
• Regolamenti
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Mauro Cotone 7
Rispetto della gerarchia delle fontiRispondenza alla Costituzione e alle leggi
Il controllo sulla rispondenza delle leggi ai contenuti della Costituzione è effettuato
dalla Corte costituzionale.
Gli Uffici della Pubblica Amministrazione, nell’esercizio del potere esecutivo, emanano
atti amministrativi, che devono essere conformi alle disposizioni normative che li regolano; in caso di difformità dalla norma,
l’atto è illegittimo.
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Mauro Cotone 8
1
LA CONTRATTUALIZZAZIONE
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Mauro Cotone 9
Problematica della sussistenza di REGIMI SEPARATI
PRIVATO/PUBBLICO
Fonti di riferimento nell’IMPIEGO PRIVATO:
• Contratti nazionali di lavoro
• Codice civile
• Statuto dei lavoratori (Legge 20 maggio 1970, n. 300)
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Mauro Cotone 10
Problematica della sussistenza di REGIMI SEPARATI
PRIVATO/PUBBLICO
Fonti di riferimento nell’IMPIEGO PUBBLICO:
DISPOSIZIONI DI LEGGE
T.U. 2960/1923, prima normativa, mantiene una rigida struttura di tipo gerarchico, mediata dalla organizzazione militare
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Mauro Cotone 11
Problematica della sussistenza di REGIMI SEPARATI
PRIVATO/PUBBLICO
T.U. approvato con
DPR 10 gennaio 1957, n. 3
che mantiene un regime normativo tramite atti unilaterali (aventi forza
di legge); sul piano concreto, si opera attraverso provvedimenti: ad esempio, decreti di assunzione, di
inquadramento, ecc.
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Mauro Cotone 12
Problematica della sussistenza di REGIMI SEPARATI
PRIVATO/PUBBLICOD.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, che introduce nel
settore pubblico la DIRIGENZA: in precedenza, unico soggetto abilitato a impegnare la volontà
dell’Amministrazione verso l’esterno era il Ministro, a cui erano attribuiti anche poteri di gestione. Con l’introduzione della dirigenza (articolata su tre livelli: Dirigente generale,
Dirigente superiore, Primo dirigente) nasce una classe burocratica con poteri autonomi di
gestione, anche se ancora inserita in una struttura gerarchica, nella quale il Ministro è insediato al
vertice della struttura gerarchica.
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Mauro Cotone 13
RAPPORTO “GIANNINI” 1979
Il primo importante momento di riflessione sulla ipotesi di
avvicinamento dei due regimi si è avuto con il Rapporto Giannini del
1979, che avanza la proposta di contrattualizzare anche il rapporto di
lavoro con la Pubblica Amministrazione, mantenendo peraltro la dirigenza in ambito pubblico (gestita
quindi ancora con legge), in quanto espressione di una potestà decisionale
di tipo più elevato.
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Mauro Cotone 14
LEGGE 11 LUGLIO 1980, N. 312
QUALIFICA FUNZIONALE
Il primo frutto di tale impostazione è la legge 11
luglio 1980, n. 312, che riforma la struttura del
pubblico impiego, attraverso l’introduzione della qualifica
funzionale (alla qualifica corrisponde una funzione,
con connessi responsabilità e trattamento economico).
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Mauro Cotone 15
LEGGE-QUADRO29 marzo 1983, n. 93
Vengono istituiti:
Comparti di contrattazione (che raggruppano Amministrazioni omogenee)
Livelli di contrattazione:• accordi intercompartimentali• accordi di comparto• accordi decentrati
I Contratti collettivi sono
approvati con DPR (soggetti alla
Registrazione della Corte dei Conti)
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Mauro Cotone 16
LEGGE-DELEGALegge 23 ottobre 1992, n. 421
Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale
Ulteriore delega:
Legge 15 marzo 1997, n. 59
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Mauro Cotone 17
Motivazioni della scelta verso la contrattualizzazione - 1
Constatazione del fallimento della L. 93/83, che manteneva interferenze tra legge e contratto e non unificava di fatto i due regimi.
I Contratti Collettivi erano approvati con DPR ed erano soggetti alla registrazione della Corte dei Conti, con possibilità che alcuni articoli non fossero registrati (circostanza che in effetti si verificava)
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Mauro Cotone 18
Motivazioni della scelta verso la contrattualizzazione - 2
Necessità delle OO.SS. nazionali di rappresentare
contemporaneamente i settori pubblico e privato
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Mauro Cotone 19
Motivazioni della scelta verso la contrattualizzazione - 3
Tentativo di innalzare i livelli di efficienza della P.A.
L’art. 1 c. 1 del D. Lgs. 29/93 (norma delegata) prevede di “accrescere l’efficienza delle Amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei paesi della Comunità europea”
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Mauro Cotone 20
D. Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29
OBIETTIVI:• Accrescere l’efficienza• Razionalizzare il costo del lavoro
pubblico• Integrare i regimi di impiego
pubblico e privato
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Mauro Cotone 21
D. Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29(D. Lgs. 31 marzo 2001, n. 165)
RAPPORTI COLLETTIVI:
• Separazione tra politica e Amministrazione
• Separazione dei ruoli tra Amministrazione e OO.SS.
• Applicazione del Codice civile e dello Statuto dei lavoratori
RAPPORTI INDIVIDUALI:
• Gestione del rapporto di lavoro su base contrattuale
• Contratto individuale di lavoro
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Mauro Cotone 22
I Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro
• 1994/1997
• 1998/2001
• 2002/2005
• 2006/2009
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Mauro Cotone 23
Attività non contrattualizzate
Non sono contrattualizzate (e quindi continuano ad essere gestite per legge) procedure che non si riferiscono allo svolgimento del rapporto di lavoro. Es.:• Procedure concorsuali per l’accesso
all’impiego
• Provvedimenti di organizzazione degli Uffici
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Mauro Cotone 24
Personale non contrattualizzato
Non sono destinatari di contrattualizzazione, e continuano pertanto ad essere gestiti con provvedimenti di legge:
• Magistrati• Avvocati dello Stato• Personale militare• Forze di Polizia• Carriera diplomatica• Carriera prefettizia
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Mauro Cotone 25
Disciplina del rapporto di lavoro
• Assunzione
• Posizioni di inquadramento
• Struttura della retribuzione
• Mobilità
• Assenze dal servizio
• Rapporti disciplinari
• Rapporto di lavoro a tempo parziale
• Cessazione dal servizio
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Mauro Cotone 26
Esempi di istituti specifici
1. Posizioni di inquadramento
• DPR 3/57: carriere e qualifiche
• L. 312/80 e DPR 1219/84: qualifiche funzionali e profili professionali (prestabiliti)
• CCNL 1998/2001: aree, posizioni economiche e profili professionali (da approvare in contrattazione decentrata)
• CCNL 2006/2009: aree, fasce e profili professionali (da approvare in contrattazione decentrata)
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Mauro Cotone 27
Posizioni di inquadramentoCCNL 2002/2005
• A1• A1 super• -• B1• B2• B3• B3 super• -• -• C1• C1 super• C2• C3• C3 super• -• -
CCNL 2006/2009
• F1• F2• F3• F1• F2• F3• F4• F5• F6• F1• F2• F3• F4• F5• F6• F7
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Mauro Cotone 28
Esempi di istituti specifici
2. Mobilità• Testo di legge: art. 32 T.U. approvato con
DPR 10 gennaio 1957, n. 3:
“I trasferimenti dell’impiegato da una ad altra sede di servizio possono essere disposti a domanda dell’interessato ovvero per motivate esigenze di servizio”
• Norme contrattuali:
art. 2103 Codice Civile:
• “Il prestatore di lavoro… non può essere trasferito da una unità produttiva ad un’altra se non per comprovate ragioni tecniche, organizzative e produttive”; CCNL; Contratto Collettivo Integrativo di Ministero
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Mauro Cotone 29
Esempi di istituti specifici3. Sanzioni disciplinari
• Testo di legge: Titolo VII T.U. approvato con DPR 10 gennaio 1957, n. 3:
Censura Riduzione dello stipendio Sospensione dalla qualifica Destituzione
• Norme contrattuali:
CCNL 1994/1997 e 2002/2005: Rimprovero verbale Rimprovero scritto Multa Sospensione dal servizio Licenziamento con preavviso Licenziamento senza preavviso
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Mauro Cotone 30
Esempi di istituti specifici4. Codice di comportamento
Approvato con Decreto del Ministro per la Funzione Pubblica 28 novembre 2000.
• Obblighi di diligenza, lealtà, imparzialità
• Servire esclusivamente l’interesse pubblico
• Non accettare regali o altre utilità
• Trasparenza negli interessi finanziari
• Comportamento nella vita sociale
• Non ritardare le attività
• Non utilizzare a fini privati beni pubblici
• Prestare attenzione alle esigenze del pubblico
• Adottare un linguaggio chiaro e comprensibile
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LA DIRIGENZA
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Mauro Cotone 32
DIRIGENZA
Con la contrattualizzazione, si realizza la distinzione tra direzione politica (il Ministro dà solo direttive, ma non emana provvedimenti) e poteri di gestione (la dirigenza non è più subordinata gerarchicamente al Ministro, ed emana autonomamente atti di gestione)
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Mauro Cotone 33
Dirigenza - CCNL
• 1994/1997
• 1998/2001
• 2002/2005
I dirigenti generali, inizialmente esclusi dalla contrattualizzazione, sono stati successivamente contrattualizzati
(DPR 80/1998)
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Mauro Cotone 34
DIRIGENZARapporti con il potere politico - 1
D.P.R. 748/72:Esiste un vero e proprio
rapporto gerarchico tra il Ministro e il dirigente.
1. Il Ministro può avocare a sé atti che sono di competenza del dirigente.
2. I dipendenti possono proporre ricorso gerarchico al Ministro contro gli atti dei dirigenti
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Mauro Cotone 35
DIRIGENZARapporti con il potere politico - 2
D. Lgs. 29/93:
1. L’avocazione rimane “per particolari motivi di necessità ed urgenza specificatamente indicati nel provvedimento di avocazione”
2. Cessa la possibilità di proporre ricorso gerarchico
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Mauro Cotone 36
DIRIGENZARapporti con il potere politico - 3
D. Lgs. 165/2001:
“il Ministro può nominare … un commissario ad acta, dando comunicazione al Presidente del Consiglio dei ministri del relativo provvedimento”
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Mauro Cotone 37
DIRIGENZARapporti con il potere politico - 4
L. 15 luglio 2002, n. 145:
Introduce lo “spoils system”, prevedendo la decadenza automatica degli incarichi dirigenziali di vertice all’avvento del nuovo Governo; il Ministro può riconfermare o meno gli incarichi.
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Mauro Cotone 38
DIRIGENZARapporti con il potere politico - 5
Con sentenza n. 103 del 19/23 marzo 2007, la Corte costituzionale ha dichiarato la incostituzionalità della norma, nella parte che dispone che “i predetti incarichi cessano il sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della presente legge, esercitando i titolari degli stessi in tale periodo esclusivamente le attività di ordinaria amministrazione”
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Mauro Cotone 39
DIRIGENZAResponsabilità del dirigenteArt. 21 D. Lgs. 165/2001, come
modificato dalla legge 145/2002:
“Il mancato raggiungimento degli obiettivi, ovvero l’inosservanza delle direttive imputabili al dirigente … comportano, ferma restando l’eventuale responsabilità disciplinare … l’impossibilità di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi, l’amministrazione può, inoltre, revocare l’incarico”
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Mauro Cotone 40
Accesso alla dirigenza
Nel tempo, si è passati da un regime di accesso per soli titoli (DPR 748/72) ad una procedura solo per esami (art. 28 D. Lgs. 165/2001): ciò denota un progressivo allontanamento dal fattore titoli, inteso sostanzialmente come riconoscimento dell’anzianità, con introduzione unicamente del fattore legato all’accertamento delle competenze
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Mauro Cotone 41
3
LE RELAZIONI SINDACALI
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Mauro Cotone 42
Organizzazioni sindacali – Cenni storici 1
Le OO.SS. Nascono in Inghilterra (Trade Unions), che dettero origine al Partito laburista.
In Italia, dopo la nascita delle Camere del Lavoro (1891), fu fondata nel 1906 la Confederazione Generale del Lavoro (CGdL), influenzata dai socialisti riformisti.
Nel 1919 nacque il Sindacato di ispirazione cattolica (Confederazione Italiana del Lavoro)
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Mauro Cotone 43
Organizzazioni sindacali – Cenni storici 2
Durante il Fascismo, i Sindacati furono soppressi, sostituiti dalle Corporazioni
Dopo la guerra, fu ricostituita la CGIL, da cui si separarono, tra il 1949 e il 1950, la Confederazione Italiana Sindacati Lavoratori (CISL), di ispirazione cattolica, e la Unione Italiana del Lavoro (UIL), di tendenza laica e socialista.
Dopo il 1969 le tre organizzazioni confluirono in una Confederazione unitaria
Successivamente nacquero anche Organizzazioni Sindacali autonome
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Mauro Cotone 44
IL SISTEMA DELLE RELAZIONI SINDACALI
A.RA.N.(Agenzia per la Rappresentanza negoziale
delle Pubbliche Amministrazioni)Agenzia istituita dal D. Lgs. 29/93, con il
compito di rappresentare tutte le pubbliche amministrazioni in sede di contrattazione collettiva nazionale.
L’Aran “svolge ogni attività relativa alla negoziazione e definizione dei contratti collettivi del personale dei vari comparti del pubblico impiego, ivi compresa l’interpretazione autentica delle clausole contrattuali e la disciplina delle relazioni sindacali nelle amministrazioni pubbliche”
(dal sito www.aranagenzia.it)
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Mauro Cotone 45
IL SISTEMA DELLE RELAZIONI SINDACALI
L’A.RA.N. convoca le OO.SS. rappresentative, ossia quelle che raggiungono il 5% come media tra dato associativo (deleghe sindacali) e dato elettorale (elezioni RSU).
Le OO.SS. che sottoscrivono il CCNL (“firmatarie”) possono
partecipare agli incontri presso le varie Amministrazioni del CompartoContrattazione:• di Comparto (presso A.RA.N.)• decentrata (singole Amministrazioni)
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Mauro Cotone 46
RELAZIONI SINDACALI - 1
INFORMAZIONE (preventiva e successiva)
L’Amministrazione informa le OO.SS. in merito ad alcune questioni espressamente indicate nei CCNL. Es.:
• Criteri di organizzazione degli Uffici
• Implicazioni dei processi di riorganizzazione
• Verifica periodica della produttività
• Introduzione di nuove tecnologie
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Mauro Cotone 47
RELAZIONI SINDACALI - 2
• CONCERTAZIONEE’ adottata, su richiesta delle OO.SS.,
sulle materie oggetto di informazione, e si conclude con un verbale.
• CONSULTAZIONEE’ adottata, su richiesta delle OO.SS.,
prima dell’adozione degli atti aventi riflessi sull’organizzazione del lavoro
Entrambe le modalità non comportano necessariamente accordo
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Mauro Cotone 48
RELAZIONI SINDACALI - 3
CONTRATTAZIONESi svolge su materie espressamente indicate nei
CCNL, e presuppone il raggiungimento di un accordo. Es.:
• Linee di indirizzo sulla formazione del personale e sui passaggi interni
• Accordi di mobilità• Criteri per il miglioramento dell’ambiente di
lavoro• Pari opportunitàSe non si raggiunge l’accordo, le parti riprendono
le proprie prerogative (tranne in caso di materie che implicano “l’erogazione di risorse destinate al trattamento economico accessorio”)
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Mauro Cotone 49
Contrattazione
A livello di comparto, l’accordo è valido se vi aderiscono OO.SS. che raccolgono una percentuale (come media tra dato associativo e dato elettorale) pari almeno al 51% (ovvero al 60% del solo dato elettorale).
La stessa impostazione (limitata al dato del 51%) è stata recepita presso la nostra Amministrazione.
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Mauro Cotone 50
RELAZIONI SINDACALI - 4
ISTITUZIONE DI COMITATI BILATERALI
L’Amministrazione e le OO.SS. possono istituire Comitati bilaterali, per l’approfondimento di aspetti specifici e per formulare eventuali proposte. Es.:
•Sistema classificatorio
•Mobilità interna
•Profili di sicurezza
•Organizzazione del lavoro
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Mauro Cotone 51
Rappresentanze Sindacali Unitarie
Organismi elettivi, che rappresentanoi lavoratori nella sede di servizio
La L. 20 maggio 1970, n. 300 (Statuto dei lavoratori) ha istituito, all’art. 19, Rappresentanze Sindacali Aziendali (R.S.A.), sulla
scorta dei precedenti Consigli di fabbrica.
Nel 1991 le R.S.A. furono sostituite dalle Rappresentanze Sindacali Unitarie.
Nel pubblico impiego, le R.S.U. sono state introdotte dall’art. 42 del D. Lgs. 165/2001
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Mauro Cotone 52
R.S.U.
Numero dei componenti, sulla base del numero dei dipendenti in servizio::
• Da 0 a 50: 3• Da 51 a 100: 5• Da 101 a 200: 7• Da 201 a 3.000: altri 3 per ogni ulteriori
300 o frazione• Oltre 3.000: altri 3 per ogni ulteriori
500 o frazione
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Mauro Cotone 53
R.S.U.
Alle contrattazioni presso le singole sedi di servizio partecipano anche i rappresentanti delle OO.SS. Territoriali
Per la verifica sulla validità degli accordi sottoscritti, occorre rifarsi al raggiungimento del maggior possibile consenso
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Mauro Cotone 54
R.S.U.La R.S.U. delibera a maggioranza dei
componenti.
In caso di cessazione dall’incarico di un componente, subentra il primo dei non eletti dalla lista di provenienza.
La R.S.U. può operare fino a che rimane con il 50% dei componenti.
Se si scende sotto al 50%, occorre procedere a nuove elezioni, entro 50 giorni
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Mauro Cotone 55
Terminali associativi
Dopo l’istituzione delle R.S.U., è venuto a cessare l’organo di diretta rappresentanza sindacale nel luogo di lavoro (R.S.A.).
Di conseguenza, le OO.SS. possono istituire nei luoghi di lavoro “terminali di tipo associativo”, che rappresentano il Sindacato
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Mauro Cotone 56
Fondo Unico di Amministrazione
Da utilizzare previa contrattazione, per incentivare
la produttività, finanziare i passaggi
economici all’interno delle aree, ecc.
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Mauro Cotone 57
Contratto Collettivo Integrativo di Ministero
Previsto dall’art. 4 del CCNL 1998/2001, per materie specifiche:
• “linee di indirizzo generale per l’attività di formazione professionale, riqualificazione e aggiornamento …”;
• “riflessi delle innovazioni tecnologiche e organizzative … sulla qualità del lavoro e sulla professionalità del lavoro…”;
• “accordi di mobilità”;• “i criteri generali per l’attuazione della mobilità
volontaria dei dipendenti …;• “le linee di indirizzo e i criteri per la garanzia e il
miglioramento dell’ambiente di lavoro”;• “le pari opportunità”.Ministero per i Beni e le Attività Culturali:Sottoscritto in data 31 maggio 2007
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Mauro Cotone 58
Diritto di sciopero
Il diritto di sciopero è garantito dalla Costituzione (art. 40) “nell’ambito delle leggi che lo regolano”.
La L. 12 giugno 1990, n. 146 individua alcuni “servizi pubblici essenziali” che devono essere garantiti in caso di sciopero.
Tra tali servizi rientra “la tutela… del patrimonio storico-artistico”
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LA GIURISDIZIONE
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Mauro Cotone 60
GIURISDIZIONE
•AFFIDAMENTO AL GIUDICE ORDINARIO in funzione di giudice del lavoro delle controversie di lavoro riguardanti i pubblici dipendenti
•ESTENSIONE DELLE NORME REGOLANTI IL PROCESSO DEL LAVORO PRIVATO alle controversie di lavoro pubblico.
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Mauro Cotone 61
RIPARTO DI GIURISDIZIONE
Il riparto della giurisdizione tra G.O. e G.A. è stato effettuato dall’art. 68 D.Lgs. 29/93, con riferimento al tipo di rapporto tra pubblica amministrazione e dipendente:
• “rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni”, la cui tutela è devoluta al Giudice Ordinario
• “rapporto di pubblico impiego”, affidato alla giurisdizione del Giudice amministrativo
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Mauro Cotone 62
GIURISDIZIONE DEL GIUDICE ORDINARIO
• Art. 68 D.Lgs 29/93: Sono devolute al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro TUTTE le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni.
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GIUDICE COMPETENTE
• Giudice competente per territorio, ai sensi dell’art. 413, comma 5, CPC è il Giudice nella cui circoscrizione ha sede l’ufficio al quale il dipendente è addetto o era addetto al momento della cessazione del rapporto.
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Mauro Cotone 64
PROCEDURE RELATIVE A CONTROVERSIE DI LAVORO
La controversia di lavoro proposta d un dipendente può articolarsi in più procedure legate tra loro a tempi strettissimi:
• RICORSO D’URGENZA ex. art. 700 CPC - ante causam
• RECLAMO ex art. 669 terdecies CPC avverso l’ordinanza con cui sia stato concesso il provvedimento richiesto ovvero sia stata rigettata la domanda attrice
• TENTATIVO OBBLIGATORIO DI CONCILIAZIONE ex art. 69 D.lgs. 29/93 che costituisce condizione di procedibilità della domanda in sede giudiziaria
• RICORSO DI MERITO IN 1° GRADO ex. Art. 413 e segg. CPC
• APPELLO ex art. 433 e segg. CPC: in cui la difesa viene assunta dall’Avvocatura dello Stato.
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Mauro Cotone 65
Giudice amministrativo
• Primo grado: Tribunale Amministrativo Regionale
• Appello: Consiglio di Stato
La difesa dell’Amministrazione è assunta dall’Avvocatura dello Stato (Avvocatura Generale con sede a Roma e Avvocature Distrettuali nelle altre città)
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Mauro Cotone 66
Giurisdizione del giudice amministrativo
• Materie non contrattualizzate. Ad es.:– Procedure di accesso all’impiego– Organizzazione degli Uffici
• Rapporto di lavoro del personale non contrattualizzato:– Magistrati– Avvocati dello Stato– Personale militare– Forze di Polizia– Carriera diplomatica– Carriera prefettizia