mecanismos de participación ciudadana en la toma de ... · ... como en el ciudadano o en el...

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I. IntroducciónA pesar de las muchas limitaciones que si-

guen existiendo, las últimas décadas han con-templado una creciente presencia de meca-nismos que permiten la participación ciuda-dana en la administración pública local. Enalgunos casos a partir de una estrategia ten-dente a mejorar la eficacia de la gestión, aincrementar la legitimidad de las institucio-nes o los gobiernos electos, o bien tratandode responder a una demanda social en estesentido, se han puesto en marcha muy diver-sos tipos de experiencias, con funcionamien-tos y resultados muy dispares, que tienen encomún el pretender escuchar a los ciudada-nos a la hora de definir las políticas públicasde ámbito local.

Mecanismos deMecanismos deMecanismos deMecanismos deMecanismos deparparparparparticipación ciudadanaticipación ciudadanaticipación ciudadanaticipación ciudadanaticipación ciudadana

en la toma deen la toma deen la toma deen la toma deen la toma dedecisiones localesdecisiones localesdecisiones localesdecisiones localesdecisiones locales

una visión panorámica*

Joan FontJoan FontJoan FontJoan FontJoan FontIsmael BlancoIsmael BlancoIsmael BlancoIsmael BlancoIsmael Blanco

Ricard GomàRicard GomàRicard GomàRicard GomàRicard GomàMarina JarqueMarina JarqueMarina JarqueMarina JarqueMarina Jarque

El objetivo de este trabajo es tratar de ha-cer un balance de qué han aportado y cuál esel significado y los resultados de este conjun-to de mecanismos. Por ello, no podremos de-dicarnos a explicar el funcionamiento de cadauno de estos procesos, para lo que remitire-mos al lector a otras fuentes, pero sí tratare-mos de examinar en conjunto qué han impli-cado a partir de tres criterios: el grado de re-presentatividad de los participantes, su capa-cidad de legitimar a las instituciones y a laspolíticas definidas mediante procesos partici-pativos y sus resultados reales (decisiones,costes,…).

El trabajo se basa en multitud de informesrealizados a veces por las propias administra-

* Serie Documentos Debate, CLAD - http://www.clad.org/siare_isis/fulltext/0038104.html

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ciones locales o por consultoras o fundacio-nes externas, que describen y a veces eva-lúan estos procesos participativos, así comoen trabajos de índole más académica pero conun objetivo similar. Las experiencias tratadasson principalmente europeas (jurados ciuda-danos, consejos consultivos municipales,Internet), aunque también se incluyen algu-nas latinoamericanas (presupuestos participa-tivos) y de otros países.

El análisis se estructura en dos grandes par-tes. En la primera, se realiza una primera lec-tura de las dos caras del proceso: se discutenalgunos de los motivos por los que la partici-pación ciudadana en la administración públi-ca es hoy mucho más necesaria que hace unasdécadas y se realiza una primera mirada pa-norámica al enriquecimiento del panoramaparticipativo local, apuntando también algu-nos de sus desencadenantes. Obviamente nopretendemos reproducir aquí todo el debatesobre los problemas y las bondades de la par-ticipación ciudadana en la administración pú-blica, sino únicamente aportar algunas re-flexiones adicionales para subrayar por quées hoy mucho más necesaria que hace unasdécadas. En la segunda parte abordamos ya elanálisis de los instrumentos participativos apartir de los tres criterios citados, ilustrandolos avances y los límites constatables a partirde las experiencias analizadas.

II. El objeto de estudio: mecanismos departicipación en las políticas locales

Junio de 1997. En Bristol (Gran Bretaña) unagran diversidad de grupos ciudadanos, algu-nos previamente existentes y otros creadospara la ocasión, estaban debatiendo sobre elfuturo de su ciudad, siguiendo un guión dediscusión previamente elaborado. Todas laspropuestas fueron agrupadas en 6 grandes te-mas, que después fueron debatidos en asam-bleas en las que participaron más de 100 per-sonas. Los resultados de estas reuniones apa-recieron en una publicación, cuya presenta-ción se aprovechó para organizar a los partici-pantes en grupos operativos encargados detratar de poner en práctica las propuestas.

En las mismas fechas, en Porto Alegre (Bra-sil), los ciudadanos estaban discutiendo las

prioridades para su presupuesto municipal, talcomo llevaban haciendo hacía ya varios años.En junio concretamente se estaban celebran-do 21 asambleas plenarias, 16 de base territo-rial y 5 sectorial, abiertas a todo el mundo yencargadas de fijar las prioridades presupues-tarias que luego serían trasladadas al gobier-no municipal y negociadas entre los repre-sentantes de las distintas asambleas. Los ha-bitantes del distrito Centro, con mayor pre-sencia de clases medias, decidieron priorizarpara aquel año las políticas de vivienda y lasculturales, mientras el popular distrito deLomba Pinheiro asignó la máxima prioridad apolíticas sanitarias y de saneamiento básico.

También en ese mismo mes de junio, enRubí, una ciudad de unos 50 000 habitantesdel área metropolitana de Barcelona (España),se estaba desarrollando una experiencia parti-cipativa novedosa. Los Consejos ciudadanosiban a reunir a tres grupos de 25 personasmayores de 16 años seleccionadas al azar, paradiscutir la utilización que debía darse a uninmenso terreno que quedaba liberado en ple-no centro de la ciudad, gracias al traslado delcampo de fútbol del equipo local a las afue-ras. Los 75 participantes escucharon a técni-cos muy diversos, a las asociaciones que qui-sieron intervenir y a los partidos políticos lo-cales y, al final, emitieron sus recomendacio-nes sobre qué usos concretos dar a este espa-cio público.

La existencia de experiencias tan diversasen lugares tan alejados cultural y políticamen-te como los citados es la razón que ha provo-cado este trabajo. Aunque pueda tratarse to-davía de experiencias aisladas, que constitu-yen más la excepción que la regla, su impor-tancia y su difusión crecen. Tanto en el ámbi-to político, como en el ciudadano o en el aca-démico, la participación «vende» y adquiereun protagonismo del que careció durantemucho tiempo.

La centralidad de la participación y de lavoluntad de escuchar a la ciudadanía en elprograma de gobierno del Nuevo Laborismoy la influencia de éste más allá de las fronte-ras británicas han terminado de dar alas en elmundo político a la cuestión participativa, muyespecialmente en el ámbito local. En Españahabría que retroceder a 1979 para encontrar

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unos programas de gobierno municipal, en losque la participación tuviera la importancia queha adquirido en las elecciones municipalesde 1999. En el debate público, los mecanis-mos de consulta ciudadana alcanzan una visi-bilidad y una cotidianidad que quizás nuncaantes tuvieron. Referéndum vinculantes(Unión Europea) se alternan con los que pre-tenden lograr una regeneración del sistemapolítico (Colombia, Portugal, Italia) y con unamiríada de consultas similares a nivel local aambos lados del Atlántico. Todo ello en para-lelo a la creciente extensión en el uso de laselecciones primarias (España, México, Argen-tina, debate en el SPD alemán).

La recuperación del tema en las cienciassociales no es menos clara. Tras el éxito deconceptos como sociedad civil,«empowerment», tercer sector o calidad de lademocracia, la participación ciudadana adquie-re un protagonismo absoluto de la mano de laidea de capital social, que desarrolla la obrade Putnam (1993). Como indica el título desu obra, la participación ya no es un discursocargado de retórica y utopía, sino ante todo lamejor garantía para «hacer funcionar la demo-cracia». Por si el reinado del capital social nofuera lo bastante rotundo, otro concepto conel que mantiene múltiples conexiones, la«confianza», ha sido popularizado más recien-temente por la obra de Fukuyama (1995).

Sin duda, es preciso no exagerar. Estamoshablando más de un fenómeno emergente,que de realidades consolidadas que generenunanimidades. Entre los políticos siguen pre-dominando las reticencias hacia la apertura denuevos espacios participativos, entre la ciu-dadanía la apatía y la falta de implicación yen el debate académico sigue presente ladesconfianza hacia un excesivo protagonismociudadano. Pero en todos los ámbitos son in-dudables los movimientos y las corrientes enel sentido descrito.

Esta realidad de espacios participativosemergentes es especialmente clara en elmundo local. El principal argumento tradicio-nal a favor de la inevitabilidad de la demo-cracia representativa es el de la imposibili-dad de la democracia directa a gran escala.Según este razonamiento, la Grecia clásicaofrece un modelo ideal de democracia parti-

cipativa, que hoy sería irrealizable debido ala existencia de comunidades políticas demucho mayor tamaño (Dahl y Tufte, 1973). Apesar de los cambios que las nuevas tecnolo-gías puedan introducir en este planteamien-to, no hay duda que a corto y medio plazo almenos, una escala de gobierno menor facilitael desarrollo de instrumentos participativos,en tanto que abre la puerta al diálogo y lainteracción cara a cara. Además, la proximi-dad de los temas a los ciudadanos provocauna mayor disposición por su parte a impli-carse y participar (Parry y otros, 1992). Porello, el gobierno local se ha considerado siem-pre como el escenario privilegiado desde elcual pueden desarrollarse experiencias departicipación ciudadana y se ha convertidorealmente en el nivel de gobierno donde másse ha avanzado en esta línea. A pesar de quetambién a nivel estatal, regional o europeopuedan identificarse instrumentos de diálogocon los ciudadanos o con los interlocutoressociales, la revisión de mecanismos existen-tes que haremos en esta obra se basará sobretodo en el nivel local y dejará de lado reali-dades más conocidas y a la vez más alejadasdel ciudadano común, como son todo el con-junto de instrumentos corporativos que exis-ten desde el nivel regional hasta el europeo.

Aunque la participación local es el marcotemático en que se mueve este trabajo, va-mos a centrarnos en un aspecto más concreto:los mecanismos de participación ciudadana enla administración para la elaboración de polí-ticas públicas. Sin duda, la mejora de los ca-nales por los que se transmite la informacióna la ciudadanía se ha convertido en un logroimportante, en tanto que la información seconvierte en prerrequisito previo para que laparticipación sea posible. Sin embargo, losboletines municipales, páginas web y restan-tes instrumentos de información municipal noserán considerados en las siguientes páginas,que se limitarán a aquellos que permitan es-cuchar la voz de los ciudadanos vinculada aun proceso de toma de decisiones.

La demanda: ¿por qué hay mayor necesi-dad de participación?

El indudable triunfo de la democracia re-presentativa como conjunto de mecanismos

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institucionales para la toma de decisiones co-lectivas se ha producido más por falta de al-ternativas que por convicción. La paradoja esque la mayor extensión real y la mayor una-nimidad en cuanto a la adopción de las for-mas de gobierno democráticas dentro y fuerade Occidente coincide con un período en queestas instituciones no gozan precisamente desu mejor estado de salud en aquellos paísesdonde más tiempo llevan instaladas: absten-ción electoral, crisis de confianza en las insti-tuciones y los partidos, cinismo político, in-capacidad de procesar nuevas demandas yconflictos emergentes serían algunos de lossíntomas de estos problemas de salud de lasinstituciones representativas.

En muy buena medida ello se debe a quedichos mecanismos institucionales fueron pen-sados y concebidos para realidades muy dis-tintas a la actual. La hipótesis que vamos adesarrollar en este apartado es que tanto lasociedad como la política actual poco se ase-mejan a la de aquellas sociedades en las quey para las que fueron inventados los actualesmecanismos de representación política. Mien-tras la sociedad y los contenidos de la vidapolítica no paraban de cambiar aceleradamentea lo largo de estos últimos 150 años, las for-mas y las instituciones políticas han modifi-cado mucho menos su funcionamiento. Y siello prueba en buena medida la solidez delas mismas, al mismo tiempo ha ido creandoun conjunto de desajustes y deinsatisfacciones. Por tanto, empezaremos porexaminar los cambios que han dado lugar aeste desfase entre la realidad socio-política ylos mecanismos representativos, para pasarluego a revisar cómo se manifiestan dichosdesajustes.

Cerremos los ojos y pensemos en la prime-ra imagen que nos venga a la cabeza de cual-quier sociedad europea de mitad del siglo XIX:probablemente veremos multitudes de per-sonas con poco nivel educativo que hacenlarguísimas jornadas de trabajo y mujeres que,además, pasan muchísimas horas lavando ycocinando. A no ser que hayan emigrado paraencontrar trabajo, es posible que estas perso-nas no hayan salido nunca de su localidad ytodo lo que sepan de lo que ocurre fuera de

ella provenga de rumores o de algún lejanoconocido cuya militancia política o vidaasociativa le lleva a la lectura. Si saltamos150 años en el tiempo es mucho más proba-ble imaginar a jóvenes que salen de un cen-tro educativo de una ciudad más estructurada,a jubilados que pasean por sus calles, a perso-nas a las que menores jornadas de trabajo y laextensión de la radio y la televisión han dadoconocimientos (por precarios que sean) sobrelo que ocurre en el otro extremo del mundo.

El mismo salto se produce si pensamos enla política. En el primer caso imaginaríamosun Parlamento, formado exclusivamente porhombres adinerados y educados, que debatensobre orden público, busca de nuevos merca-dos para sus productos, de aranceles o quizásde la necesidad de una emergente legislaciónsocial. Al trasladarnos a la actualidad (fijándo-nos, por ejemplo, en el periódico de ayer)nos encontramos dos realidades divergentes.En el ámbito temático el salto ha sido total:el artículo de opinión habla sobre la situaciónde las mujeres, en un debate de investiduraautonómico se discutió sobre la jornada de 35horas, se habla del nombramiento de un di-rector general de comunicación y de otro depromoción turística de la Comisión Europea,de la obligatoriedad de registrar las huellasdactilares de los bebés o de la regulación delos operadores de cable. Probablemente cual-quiera de nuestros parlamentarios del siglo XIXno podría creer que este conjunto de temasconstituyeran parte de la agenda política dehoy, de los temas de debate público y de ac-tuación de las administraciones.

Sin embargo, si nos trasladamos en el mis-mo periódico a cómo se han tomado estas de-cisiones encontramos unas instituciones queel parlamentario del siglo XIX no reconoceríaen los detalles (una fotografía de un parlamen-tario en el estrado en camiseta, otra fotografíade un parlamento regional en la que se vencuatro mujeres y cuatro hombres), pero cuyofuncionamiento se asemeja mucho al que élconocía. ¿Sirven esas mismas instituciones parauna realidad y una vida política tan diferen-tes? El universo de quienes tienen derecho alvoto ha ido ampliándose sin cesar a lo largode estos años, pero estos cambios no se han

Mecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones localesMecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones localesMecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones localesMecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones localesMecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones localesJoan Font, Ismael Blanco, Ricard Gomá, Marina Jarque

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visto traducidos en los mecanismos de tomade decisiones y, en concreto, en los espaciosreservados a los ciudadanos que no son profe-sionales de la política.

El cambio político no ha sido menor. Enprimer lugar, el ámbito temático de la políti-ca ha crecido de forma notable y no deja dehacerlo. Temas que no hace tanto se hubieranconsiderado fuera del terreno de la interven-ción pública pasan a formar parte de éste (de-litos ambientales, promoción de la igualdadde oportunidades entre géneros, fijación delcatálogo de eventos deportivos de interésgeneral), a la vez que aparecen nuevos temasprovocados por cambios sociales o tecnológi-cos (familias monoparentales, regulación deInternet o del uso de las biotecnologías). Lapolítica amplía su campo de actuación dandolugar a dos efectos fundamentales: mayor di-ficultad de canalizar todas las demandas so-bre temas tan diversos a través de los instru-mentos tradicionales, así como mayor oportu-nidad y motivación para participar en un ám-bito de toma de decisiones colectivas de im-portancia y relevancia creciente. De unos Es-tados que controlaban una muy pequeña par-te de la riqueza nacional, a la situación actualdonde llegan a administrar más de la mitaddel Producto Interior Bruto en algunos países.Ello supone que los incentivos para la partici-pación ciudadana en los asuntos públicos se-rán mucho mayores, en tanto que a través deesos mecanismos de decisión colectiva se estádecidiendo sobre la mitad del producto deltrabajo de cada uno.

Pero al mismo tiempo que la influencia dela política se expande, también se hace máscompleja. La propia ampliación temática pue-de provocar la dificultad (más bien la imposi-bilidad) de ser capaz de seguir y de estarmedianamente informado de todos y cada unode los debates políticos, así como provocar lasensación de desconcierto, de una vida polí-tica que ya no resulta reducible a esquemasideológicos simples, repleta de temas quecrean contradicciones a los clásicos patronesde pensamiento de derecha e izquierda. ¿Esde derechas la regulación de Internet en nom-bre de la defensa de los valores morales tradi-cionales o es más de derechas defender la fal-ta de regulación en nombre de la libertad y el

rechazo al intervencionismo estatal?; ¿Es deizquierdas el derecho de injerencia humani-taria en nombre de la solidaridad con los dé-biles y los derechos humanos o es más deizquierdas su rechazo en nombre del pacifis-mo y el antiimperialismo?. El debate sobre laintegración europea ha ilustrado a la perfec-ción estos nuevos problemas que han dividi-do a partidos de izquierda y derecha, dejandoen algunos casos heridas muy traumáticas enla vida interna de los partidos o en su relacióncon los ciudadanos.

La complejidad no solo crece por la falta depatrones ideológicos omnicomprensivos, sinopor la dificultad de localizar a los responsa-bles de la toma de decisiones. La apariciónde nuevos niveles en la administración y elfenómeno en general del gobierno multinivel,dan lugar a una realidad política donde lasresponsabilidades políticas no son fácilmenteatribuibles a un único nivel de gobierno. ¿Aquién recurrir ante un problema ambiental sihay competencias a nivel europeo, estatal,regional y local? ¿Quién va a rendirle cuentasal ciudadano y a quién tiene este que dirigir-se en busca de información o si pretende tra-tar de influir en la política? La dificultad delocalizar a los responsables de las decisionesse complica aún más cuando se trata de deci-siones cuyos responsables carecen de respon-sabilidad política. ¿Cómo buscar responsabi-lidades a una crisis financiera en Brasil provo-cada desde una oficina privada de Hong Kong?¿Cómo criticar políticas monetarias decididaspor un Banco Central Europeo políticamenteindependiente? Como un fenómeno distinto,que tiene también otras raíces pero que com-parte la voluntad de despojarse de lastres po-líticos y de evitar debates públicos sobre suactividad, se blinda políticamente a aquellasinstituciones que deben tomar decisiones di-fíciles y presuntamente poco políticas (Ban-cos Centrales, Consejo de Seguridad Nuclear),tratando de hacerles ganar independencia res-pecto al debate político.

En definitiva, la política nos afecta más ymás, abarca cada uno de los ámbitos de nues-tra vida, pero al mismo tiempo se hace más ymás compleja (más actores, más niveles degobierno, menos esquemas estables) y portanto difícil de comprender y de seguir. ¿Qué

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consecuencias tienen todo este conjunto decambios en la sociedad y en la política?

En los años 60 y 70 se extiende la percep-ción de que las instituciones representativasson incapaces de responder a las demandascrecientes, generando con ello una crisis deconfianza en la ciudadanía. Sin embargo, elestudio más exhaustivo sobre el tema encon-tró muy pocas evidencias sistemáticas de des-contento creciente de los ciudadanos europeosrespecto a sus instituciones (Kaase y Newton,1995). Pero la expansión mundial de los sis-temas representativos coincide en los años 90con una percepción creciente de aburrimien-to, escepticismo y cinismo, especialmentemarcado en países como Suecia, Japón, Italiao EEUU (Putnam, 1995). La última investiga-ción al respecto apuesta por distinguir entredistintos ámbitos: mientras el apoyo a la de-mocracia como sistema se mantiene en nive-les muy elevados, el grado de satisfacción consu funcionamiento y con los políticos es muyvariable según el país; y, finalmente, se apre-cia una crisis de confianza en las institucio-nes representativas (parlamentos, partidos),tanto en las viejas como en las nuevas demo-cracias (Norris, 1999). Haya o no crisis de con-fianza en algunas instituciones, sí existiría encualquier caso un potencial participativo mu-cho mayor, el proceso que se ha bautizadocomo de «movilización cognitiva», consistenteen amplios sectores de ciudadanos mucho másinformados de lo que lo estuvieron nunca ypredispuestos a participar (Inglehart, 1991).Estos «ciudadanos críticos» no aceptan dogmasni consignas y, a pesar de ser individualistasy carecer de identidades colectivas fuertes,son conscientes y activos. En palabras deInglehart (1999), la postmodernidad «erosionael respeto por la autoridad, pero incrementael apoyo a la democracia».

Aunque entre estos autores no hay respues-tas explícitas y convincentes de cómo enca-jar en este escenario una realidad en la queno encontramos la esperada explosión parti-cipativa, sus explicaciones apuntarían a doslíneas complementarias: para unos, estos nue-vos ciudadanos ya no estarían dispuestos aparticipar a través de instrumentos tan jerár-quicos, disciplinados y globalizadores como

los partidos políticos, pero sí constituyen elcapital humano que está dando lugar a otrotipo de organizaciones de funcionamiento máshorizontal y con una voluntad de actuaciónmás parcial (movimientos sociales, ONG,Tercer Sector); para otros, estos ciudadanosestán ansiando encontrar sus espacios partici-pativos y el actual desajuste entre realidadesy expectativas les hace optar a menudo por laprotesta como mecanismo para vehicular di-cho descontento (Budge, 1996).

Pero incluso si la demanda de mayor parti-cipación existe, hay límites a la participación,que no puede ser extendida de forma indefi-nida. A continuación abordaremos brevemen-te las causas de algunas de estas limitaciones,con el fin de completar la comprensión delescenario que es preciso considerar cuandohablemos de instrumentos participativos. Alhablar previamente de los cambios socialesque habrían generado una mayor demanda ypredisposición a la participación hemos subra-yado la importancia de crecientes niveleseducativos y accesibilidad a la información.De forma más implícita, hemos apuntado tam-bién el efecto positivo provocado por unasjornadas laborales más cortas, que liberan tiem-po y energías para dedicar a los asuntos públi-cos. El problema es que el trabajo no es laúnica competencia que la política debe en-frentar: ésta compite por el tiempo libre delos ciudadanos con actividades de ocio quepresentan cada día una oferta más diversificaday atractiva, pero también con la dedicación ala familia, los amigos, los estudios, la reli-gión, las aficiones, etc. Si el ciudadano delsiglo XXI cuenta con algunas horas libres másconseguidas gracias a los sindicatos y a loselectrodomésticos, la televisión, los viajes,Internet o una necesidad de formación cons-tante constituyen también nuevas alternativasque compiten por ocupar el tiempo y las ener-gías liberadas.

Por tanto, incluso en el escenario más idíli-co, con ciudadanos muy preparados para par-ticipar, políticos muy predispuestos a que lohicieran y una vida política intensa y estimu-lante, los recursos que el ciudadano mediopodría dedicar a la vida política serían finitosdebido al rol crucial que juega un recurso tan


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limitado como es el tiempo. Todo ello tienedos grandes consecuencias a retener a la horade pensar en la viabilidad de cualquier expe-riencia participativa. En primer lugar, debere-mos partir siempre de esta constatación de untiempo disponible finito y sometido a múlti-ples presiones, por lo que el necesario consu-mo del mismo para participar deberádistribuirse como corresponde a un recursopreciado, valioso y a respetar. Además, elhecho de que éste sea limitado provoca quelos ciudadanos lo valoren especialmente, porlo que será preciso que los participantes ob-tengan satisfacciones expresivas oinstrumentales de su participación y no sequeden con la sensación de haber estado de-rrochando su tiempo para nada. (1)

Podemos esperar que los ciudadanos parti-cipen, pero no que vivan para participar. Y,sin embargo, en la realidad vamos a encon-trarnos todas las situaciones: desde muchaspersonas que no participan nunca, hasta otrasque parece que sí viven para participar. Estose deberá a la distribución radicalmente des-igual de todos los factores discutidos hasta aquí.Empezando por el final, está muy desigual-mente distribuido el tiempo libre disponible,como también lo está la capacidad económi-ca para «comprar tiempo libre» (liberandotiempo a dedicar al hogar, los hijos, los enfer-mos). Pero aún peor distribuidos están los re-cursos educativos o la capacidad de acceder yde comprender las informaciones políticas. Yprobablemente aún peor repartidos estén elinterés, el sentimiento de que uno debe o escapaz de participar, el placer que se obtieneparticipando y otros sentimientos fundamen-tales que nos llevan a implicarnos en los asun-tos colectivos.

Por supuesto, todos estos recursos mal re-partidos no tienen por qué coincidir en lasmismas personas y grupos. Podemos encon-trar parados con mucho tiempo libre, pero quecarecen de una gran capacidad de procesarinformación, de sentimiento de competenciapolítica o de la estabilidad emocional nece-saria para implicarse en los asuntos colecti-vos, del mismo modo que podemos encon-trar personas con una fuerte motivación y sen-timiento de eficacia política adquiridos en unalarga vida asociativa, a pesar de carecer de

una amplia educación formal. Pero muy amenudo, muchos de los recursos citados sir-ven para adquirir otros (el dinero compra tiem-po, la educación sirve para adquirir compe-tencia política), por lo que el conjunto de re-cursos que favorece la participación aparecenestrechamente relacionados y, como resulta-do, como un conjunto con una muy desigualdistribución social.

De esta desigual distribución se deriva unode los problemas más frecuentemente cita-dos, tanto por teóricos como por practicantesde la participación: la intensidad de la partici-pación va a ser también muy desigual, congrupos de personas muy activas, frente a laabsoluta pasividad de otros sectores. Las des-igualdades sociales y la experiencia se tradu-cen en desigualdades políticas, con lo que seproduce una participación concentrada en sec-tores muy reducidos, de modo que nos en-contraremos con la realidad descrita por tan-tos cargos políticos locales: «los que partici-pan son poco representativos, son siempre losmismos». ¿Debemos escuchar pues a los par-ticipantes cuando sabemos que son socialmen-te poco representativos? ¿No corremos conello el riesgo de estar actuando contra la vo-luntad de la mayoría silenciosa y pasiva de lasociedad? (2)

En definitiva, cuando en los próximos apar-tados analicemos distintas experienciasparticipativas deberemos tener en cuenta quelas energías participativas de los ciudadanosson limitadas y que hay que ser respetuosocon ellas, que cuanto más exijamos de estasenergías mayor riesgo podrá existir de unaparticipación poco representativa y que, cual-quier esfuerzo deberá tener en consideraciónlos límites de la información habitualmentedisponible.

La oferta: ¿Hay realmente más espaciosparticipativos?

La existencia de una mayor demanda o demayor necesidad de determinado producto nosiempre garantiza su existencia. Las resisten-cias al desarrollo de nuevos instrumentos par-ticipativos podrían ser tan grandes que, pormuy necesarios que resultaran, su apariciónfuera extremadamente residual. A pesar del

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carácter relativamente excepcional de muchosde los mecanismos aquí tratados y de la faltade incentivos a su generalización, el catálo-go de instrumentos participativos no deja decrecer y su extensión, aunque desigual y li-mitada, también sigue una clara pauta ascen-dente. A discutir y desarrollar esta afirmacióny algunas de sus causas dedicamos este apar-tado: ¿En qué medida el hecho de que losayuntamientos sean instituciones electas fre-na o estimula la aparición de espacios partici-pativos? ¿Se han desarrollado más debido auna fuerte demanda social en su favor o debi-do a preferencias partidistas y liderazgos po-líticos que los han impulsado?

En este trabajo se citan, aparecen experien-cias en que la participación gira en torno a laplanificación urbana, al medio ambiente, a lasanidad o a la fijación global de prioridadespresupuestarias. Además, el objeto de la con-sulta ha oscilado entre la fijación generalistade prioridades en grandes ámbitos temáticos,hasta decisiones extremadamente concretasrespecto al uso de determinado presupuestoo a las características de la construcción de unequipamiento público, o hasta la mejora delos procedimientos utilizados para la elecciónde representantes. Finalmente, y en cuanto amecanismos, los encontramos de muy diver-so signo, dirigidos a ciudadanos independien-tes, a grupos organizados o a ambos, y conformatos que suponen la participación de nomás de 12 personas en algunos casos (círculosde estudio) y de bastantes miles en otros (pre-supuestos participativos).

Por tanto, aunque aquí no trabajemos ni conuna recopilación extensiva ni con una mues-tra significativa de casos, podemos afirmar conrotundidad que hace unas décadas no existíatodo el conjunto de experiencias aquí descri-tas. Se trata de fenómenos aún muy desigua-les, pero claramente recientes, innovadores yen expansión. Aunque algunos de los meca-nismos aquí descritos tengan sus primeras apli-caciones muchos años atrás, en la mayor par-te de los casos su extensión se ha producidomuy recientemente. Todos los jurados ciuda-danos británicos y los consejos ciudadanos es-pañoles se han hecho en los años 90, del mis-mo modo que los presupuestos participativos

o las experiencias de participación por mediode Internet, por no hablar de las Agendas 21locales (A21L), que se inician ya muy a fina-les de dicha década. Los consejos consultivosmunicipales tienen mucha mayor tradición enalgunos países europeos, y bastantes ayunta-mientos españoles los ponen en marcha enlos años 80, pero su número se ha ampliadomuy significativamente en los 90 y su com-posición está sufriendo también modificacio-nes significativas.

El grado de implantación de los distintosinstrumentos es muy desigual. Los consejosconsultivos son, a gran distancia de los de-más, el más utilizado, con presencia en casicualquier ayuntamiento grande o mediano.Únicamente una realidad apenas tratada aquí,la gestión por medio de asociaciones ciuda-danas de servicios públicos, alcanzaría un gradode difusión similar. Otros mecanismos de con-sulta ciudadana, que tampoco tratamos pre-sentan también un considerable grado de ex-tensión en ciudades españolas o europeas,como el uso de encuestas de opinión, demecanismos de quejas y sugerencias de losciudadanos o de los usuarios de determinadosservicios, o reuniones abiertas al estilo de laaudiencia pública. Por mucho que hablemosde éxito de los jurados ciudadanos en GranBretaña (90 experiencias en 60 municipios,en pocos años), o de exportación del modelobrasileño de presupuestos participativos, in-cluso en los países donde estos mecanismosestán más arraigados siguen constituyendo rea-lidades minoritarias, con la posible excepciónde las A21L, cuya extensión está alcanzandoniveles excepcionales en algunos países y dealgunos usos de Internet como mecanismopara aproximar la administración a la ciudadanía.

Pero quizás lo interesante es que más alláde las etiquetas participativas más conocidas,lo que tiene un protagonismo creciente sonlas experiencias singulares, generalmente ins-piradas en algún formato concreto, pero pos-teriormente adaptado libremente para satisfa-cer las necesidades y las posibilidades de cadacircunstancia concreta. Desde el mismo casode «Choices for Bristol», hasta el intento deadaptar la metodología de los presupuestosparticipativos a Sabadell y a otras ciudades


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españolas, o la creciente presencia de conse-jos consultivos parte de cuyos miembros hansido elegidos de forma aleatoria (Sant Feliu),constituyen ejemplos de esta constante adap-tación y experimentación. Por ello, los dis-tintos intentos de ordenar los mecanismosparticipativos encuentran tantas dificultadespara clasificar una realidad en constante evo-lución, una de cuyas principales característi-cas es precisamente la voluntad de transgre-dir corsés metodológicos concretos.

También a nivel temático existen importan-tes desigualdades, que aparecen no solo por-que algunos ámbitos temáticos tengan instru-mentos participativos de uso exclusivo (me-dio ambiente), sino por la propia necesidady/o facilidad de organizar la participación uti-lizando cualquier tipo de metodología. Así,cuando nos fijamos en los consejos consulti-vos, predominan los temas donde se puedepersonalizar la demanda y focalizar al grupopoblacional de afectados (Navaro, 1999). Esdecir, habrá más mecanismos participativoscuando sea fácil identificar a los consultablesy estos se encuentren previamente organiza-dos.

Finalmente, la desigual implantación exis-te también para la función asignada a la parti-cipación. Si utilizamos la clasificación tradi-cional entre información, consulta, codecisióny cogestión, la mayor parte de los instrumen-tos mayoritarios (consejos consultivos y A21L)combinan con diferentes dosis los dos prime-ros componentes, aunque en los casos de mejorfuncionamiento pudiera hablarse de algunosespacios emergentes de codecisión. Los jura-dos ciudadanos (y su versión española, losconsejos ciudadanos) y los presupuestos par-ticipativos permiten ilustrar las contradiccio-nes que a menudo existen entre teoría y prác-tica. Así, los jurados ciudadanos son, en prin-cipio, claramente instrumentos de consulta,mientras que los presupuestos participativospretenden constituir un mecanismo decodecisión. Aunque en la práctica esto seatambién lo que ocurre en muchos casos, ve-remos cómo el compromiso asumido en mu-chos ayuntamientos españoles con los conse-jos ciudadanos termina convirtiendo sus deci-siones en definitivas, asumiendo una funciónque va más allá de lo previsto (Font, 1999).

Por el contrario, en Porto Alegre, existen ins-trumentos moderadores que provocan quemientras algunas decisiones del proceso par-ticipativo de elaboración de presupuestos seanla última palabra, otras pueden verse final-mente alteradas por decisión del consejo mu-nicipal (Abers, 1997).

El cuadro 1 trata de ordenar algunos de losinstrumentos participativos a los que haremosreferencia en este trabajo en función de va-rios criterios. En primer lugar, siguiendo unadistinción muy tradicional en el análisis delas políticas públicas, distinguimos entre aque-llos mecanismos más pensados para el diag-nóstico de problemas y la formación de laagenda política local, de aquellos que pre-tenden tener un carácter más decisional y delos que suponen la implicación en el procesode gestión. Por otro lado, distinguimos losmecanismos participativos en función del pú-blico principal al que van dirigidos, sean ciu-dadanos a título individual, organizacionescívicas o ambos. Finalmente, y como crite-rios complementarios, entre los instrumentosque prevén una participación con caráctereminentemente asociativo, separamos las quesiguen una lógica territorial y las que adoptancriterios sectoriales, mientras que en los me-canismos de base personal la principal distin-ción se establece entre aquellos pensados paraimplicar a grupos pequeños que se implicande forma muy intensa, respecto a los quepriorizan una participación más puntual perolo más extensa posible.

Pero si estos son los grandes rasgos de ladistribución de mecanismos participativos, enfunción de metodologías o resultados espera-dos, ¿cuáles son algunos de los factores quelos explican? ¿qué lleva a algunos ayuntamien-tos a adoptar instrumentos participativos y aotros a resguardarse tenazmente contra ellos?Queremos discutir a continuación el rol quejuegan cuatro factores: en primer lugar, lanecesidad de combinar los procesos partici-pativos con los electorales; en segundo lugar,la importancia que pueda tener la presión ciu-dadana a favor de mayor participación; en ter-cer lugar, las preferencias ideológicas del par-tido gobernante; y, por último, la extensiónpor puro mimetismo respecto a otras localida-des.

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Navarro (1999) plantea con absoluta clari-dad el dilema al que se enfrentan los políti-cos locales: si la ley pone en sus manos todala capacidad decisoria, ¿qué incentivos tienenpara redistribuir parte de ese poder? Además,en caso de que deseen hacerlo, esta voluntadse verá mitigada por otra consideración: estacesión de protagonismo no debe plantear con-tradicciones sino resultar funcional al objeti-vo prioritario de los gobernantes municipa-les, ganar las siguientes elecciones para man-tenerse en el poder. Para hacer este razona-miento no hace falta asumir ninguna versiónortodoxa de la teoría de Downs (1973), segúnla cual cualquier cargo público quiere antetodo mantenerse en el poder: aunque se pre-tenda ante todo transformar la sociedad, lasmayores posibilidades de incidir están asocia-das a formar parte del gobierno y, por tanto,la voluntad de ganar elecciones puede sersencillamente un medio para lograr finesaltruistas. Por ello, según Navarro, los gober-nantes solo cederán espacios a instrumentosparticipativos que crean poder controlar y delos que, por tanto, pueda esperarse colabora-

ción activa o pasiva en la tarea de mantenerel apoyo electoral de los ciudadanos.

Sin duda, las reticencias de los cargos elec-tos a ceder poder existen y muchas de ellastienen que ver con este argumento. Inclusopudiendo controlar el tema y el momento dela consulta participativa, son pocos los Ayun-tamientos que se atreven a abrir procesos par-ticipativos que no les ofrecen garantías decontrol sobre los resultados. Por otro lado, tam-bién podría ser que precisamente por la nece-sidad de ganar elecciones, los cargos electoslocales estuvieran dispuestos a sacrificar elcontenido de una decisión sustantiva concre-ta y adoptar una decisión política que no com-parten emanada de un proceso participativo,si ello contribuye a darles visibilidad mediá-tica y a mejorar su imagen pública en tantoque políticos que fomentan la participación yescuchan sus resultados. Por tanto, podría serque la participación se vea frenada por la ne-cesidad imperiosa de ganar elecciones, perotambién que sea fomentada por esa mismanecesidad. Aunque muy probablemente nivarios pronunciamientos adversos de un con-

Cuadro 1.Cuadro 1.Cuadro 1.Cuadro 1.Cuadro 1. Fórmulas de participación: una tipologíaFórmulas de participación: una tipologíaFórmulas de participación: una tipologíaFórmulas de participación: una tipologíaFórmulas de participación: una tipología

Fuente: Font y Gomà, 1999.

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sejo municipal sectorial tendrán un gran im-pacto electoral negativo, ni la apertura de unproceso participativo transparente será garan-tía de obtener victorias electorales.

Otra motivación para poner en marcha di-námicas participativas podría ser la existenciade una fuerte demanda ciudadana y, sin duda,muchos de los procesos que se inician tras lasprimeras elecciones municipales de 1979 hande enmarcarse en esta línea. Pero la sorpresaes que, para entender la puesta en marcha demuchos de los instrumentos aquí descritos, secita en algunos casos cierta demanda difusa ypoco visible de nuevos espacios participati-vos e incluso el potencial movilizador quepodría ponerse en marcha si los canales departicipación no existieran, pero en pocas oca-siones se asigna una gran importancia expli-cativa a una demanda ciudadana explícita.

Quizás la aparente falta de demanda puederelacionarse con el tema anterior: el propiomonopolio de los recursos institucionales pro-voca que, incluso cuando esta presión partici-pativa existe, terminen siendo las elites polí-ticas quienes lideran el proceso de conver-sión de las mismas en un mecanismo organi-zado: aunque existiera una demanda socialprevia, son los laboristas en Gran Bretaña(Delap, 2000) y el PT en Brasil quienes danel gran impulso político a los procesos parti-cipativos. Como señalan Font y Subirats (2000)para las A21L, en muchos casos se encuen-tran una demanda social latente, con unliderazgo formal del proceso por parte de lasinstituciones, con lo que en general estare-mos hablando de procesos participativos conuna apariencia de formato Top-Down.

Aunque quizás en muchos casos lo más co-rrecto sería utilizar la terminología que pro-pone Navarro (1999) y hablar de «coalicionesparticipativas», que se producen entre distin-tos actores políticos, por mucho que la inicia-tiva esté en manos de quienes disponen derecursos institucionales. Internet es un casoclaro de la diversidad de iniciativas: institu-cionales en el caso del voto electrónico, so-ciales para el desarrollo de redes movilizadorasy mixtas entre instituciones y entidades civi-les para los mecanismos de control del traba-jo parlamentario (Sánchez, 2000).

En cualquier caso, esta importancia de laspreferencias partidistas nos abre la puerta a lapregunta sobre si existe correlación entre co-lor político y mayor extensión o intensidadde las experiencias participativas. Aunque setrate más de una hipótesis a comprobar quede conclusiones definitivas, podríamos apun-tar que hay más y más arriesgadas experien-cias participativas con gobiernos izquierdis-tas, pero muy especialmente con gobiernosdeseosos de mostrar un perfil singular que lespermita adoptar claramente una nueva identi-dad política. Esta afirmación puede valer tan-to para la construcción de una nueva identi-dad progresista pero alejada de los valores dellaborismo tradicional en Gran Bretaña, para laadopción de un nuevo perfil ecosocialista enel caso de IC-V en Cataluña y su protagonis-mo en el impulso de consejos ciudadanos, paraalguna de las familias políticas del PT queimpulsa los presupuestos participativos o parala nueva coalición centrista de gobierno enSabadell, que desea mostrar que no es menosprogresista que el gobierno anterior y utilizapara ello la adopción de los presupuestos par-ticipativos.

Finalmente, si el miedo y la inexperienciaactúan en muchos casos como frenos al im-pulso de más experiencias participativas, lainformación y la difusión contribuyen a suextensión. Muchos de los mecanismos parti-cipativos se han extendido básicamente pordifusión, por información trasmitida a travésde las redes asociativas o municipales exis-tentes, a través de medios de comunicación,publicaciones o congresos, que han dado lu-gar a que en otros lugares se conozca unaexperiencia, se valore, se pierdan los miedosy se decida ensayar algo similar.

Sucedió claramente en España con los con-sejos municipales locales, que se fueron ex-tendiendo de algunos de los ayuntamientosmás grandes o más innovadores hacia casi to-dos los demás (Font y Gomà, 1999), igual quesucedió entre los ayuntamientos italianos delPCI (Navarro, 1999), con algunas de las expe-riencias de uso de internet o entre algunos delos ayuntamientos brasileños del PT y poste-riormente en otros municipios (latinoameri-canos y más recientemente europeos) con elpresupuesto participativo.

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Por otro lado, también es cierto, que al ircruzando fronteras y adaptándose a entornosmuy distintos, muchos de estos mecanismoshan sido capaces de mostrar su flexibilidad yde ir adaptándose a circunstancias muy diver-sas, sin dejar nunca de renovarse: así los cír-culos de estudio escandinavos cruzaron elAtlántico para convertirse en los foros temáti-cos norteamericanos y estos a su vez volvie-ron a cruzarlo para inspirar experiencias como«Choices for Bristol» (3), del mismo modo quela adaptación de los presupuestos participati-vos brasileños a la realidad municipal espa-ñola está exigiendo grandes dosis de flexibi-lidad e imaginación. A realizar también estalabor de contagio, de adaptación y de innova-ción pretende contribuir también este traba-jo.

III. Algunas preguntas abiertas: represen-tatividad, legitimidad y resultados

Se ha dicho en muchas ocasiones que elinstrumento participativo central en las demo-cracias representativas, los procesos electora-les, tienen tres funciones principales: renovarla legitimidad democrática que sustenta elfuncionamiento de la vida política, dar lugara una representación de los intereses de losdistintos ciudadanos y grupos sociales y per-mitir la formación de un gobierno. En estetrabajo se apuntan muy diversas funciones delos instrumentos de participación ciudadana,que podríamos tratar de ordenar utilizandocriterios similares. En primer lugar, no hayduda que una característica de muchos de elloses su capacidad de legitimar, como mínimo alas políticas concretas que se están adoptandoy quizás en algunos casos también a aquellasinstituciones que las generan. En segundo lu-gar, la representatividad ha sido uno de lostemas de debate central cuando se habla deinstrumentos participativos: tanto en los de-bates académicos sobre el tema, como en elcentro de las reticencias de muchos políticosa buena parte de los mecanismos participati-vos existentes se sitúa el problema de la re-presentatividad de los participantes. En la ter-cera función hay mayores divergencias, ya quede la participación ciudadana en la toma de

decisiones no debe salir ningún nuevo gobier-no. Sin embargo, junto a legitimidad y re-presentatividad, sí deben conseguirse unosresultados, unos rendimientos sustantivos delproceso, una decisión o un conjunto de reco-mendaciones, ideas o propuestas a las autori-dades.

Los problemas de falta de representatividadde los participantes constituyen un tema clá-sico de los estudios sobre participación, hastael punto que los autores preocupados por eltema hayan llegado a proponer la participa-ción obligatoria (Lijphart, 1996) o el gobier-no a base de encuestas (Verba, 1995), comoúnicas alternativas ante una objeción recurren-te frente a casi cualquier mecanismo partici-pativo. ¿Déficits de representatividad por des-igualdad de recursos y de incentivos oestructuralmente inducidos por el propio di-seño de los instrumentos participativos? ¿Espreciso hacer esfuerzos para lograr unos parti-cipantes que sean un fiel reflejo del conjuntode la sociedad o es más razonable centrarseen lograr estructuras y procesos abiertos a to-dos los interesados? ¿Qué ocurre si algunosactores no están representados pero casi na-die parece echarles de menos? ¿Existen nue-vas vías y se está tratando realmente de haceralgunos esfuerzos para solucionar este problema?

Profesionalismo excluyente o legitimidadparticipativa. Con términos casi tan contun-dentes plantean Brugué y Gallego (1999) eldilema entre un proceso de toma de decisio-nes que permanezca cerrado a las voces pú-blicas y atienda únicamente a las propuestastécnicas, frente a la posibilidad de una admi-nistración pública democrática, que quierahacerse respetar precisamente por ser capazde escuchar. Los efectos legitimadores de losprocesos participativos aparecen en casi to-dos los estudios de experiencias concretas.Aunque se trata básicamente de una legitimi-dad procedimental, fruto más del proceso ensí mismo que de ninguna de sus característi-cas específicas, existen una serie de pregun-tas abiertas que pueden contribuir a subrayaro a poner en entredicho dicha capacidad legi-timadora. En primer lugar, afrontar una de lascríticas tradicionales a todos los procesos par-ticipativos: ¿son los ciudadanos de a pie real-


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mente capaces de informarse, tomar en con-sideración puntos de vista globales y distin-tos a los suyos y tomar parte en un procesodecisional racional? Los efectos legitimadoresde los procesos participativos serán tambiénmayores si estos consiguen lo que fue uno delos grandes argumentos tradicionales de mu-chos de los defensores clásicos de la partici-pación: la participación como «escuela dedemocracia», que contribuye a crear mejoresciudadanos. Además, estos efectos educati-vos pueden limitarse a los participantes di-rectos más comprometidos en el proceso obien, si este tiene suficiente visibilidad y pro-yección exterior, extenderse entre sectoresmás amplios de la ciudadanía que perciban laexistencia de una clara voluntad de escuchar-los e implicarlos en la toma de decisiones.

Aunque la participación tenga interés eimportancia en sí misma, aquí nos interesaespecialmente hablar de ella en relación conla administración y por tanto con la toma dedecisiones colectivas. Por ello tiene sentidopensar que un tercer gran tema desde el quevalorar los instrumentos participativos son susresultados: ¿Sirven de verdad para tomar de-cisiones que se lleven a la práctica o son pocomás que espacios rituales donde escenificarun diálogo entre administradores y ciudada-nos? Llegados a este punto es preciso abor-dar, al menos, dos grandes temas. En primerlugar, cuál es la importancia del diseño delpropio proceso participativo. Tampoco aquílas respuestas son coincidentes y oscilan en-tre quienes apuestan ante todo por la volun-tad política y consideran las características delmodelo participativo como algo secundario yquienes piensan que estas van a ser en buenamedida responsables del éxito o del fracaso.

Sin embargo, sí hay un amplio acuerdo enque no existe una fórmula mágica de aplica-ción universal: cada tema exige la busca delmecanismo concreto más adecuado para en-cauzar su debate y resolución. En segundolugar, debemos enfrentar la difícil relaciónque se les suponía la eficacia y participación:si la demanda de participación puede habercrecido, no por ello se ha relajado en absolu-to la necesidad de obtener las mejores deci-siones posibles, sin costes inasumibles detiempo y dinero. En este aspecto existe una

amplia coincidencia en apuntar tanto los cos-tes de las soluciones impuestas sin diálogo,como la potencial complementariedad entreeficacia y participación en la mayor parte decircunstancias, tanto a corto como a largo plazo.

1. Representación: ¿quién tomala decisión?Una de las funciones principales de los pro-

cesos electorales en el marco de las democra-cias representativas es garantizar la represen-tación de los intereses de los distintos ciuda-danos y grupos sociales en los procesos degobierno. La introducción de fórmulas de par-ticipación ciudadana más allá de las eleccio-nes debería no solo preservar sino potenciarla capacidad de representación de ese con-junto de intereses en las decisiones públicas.No obstante, del análisis de muchas experien-cias participativas se puede deducir que, unavez abrimos nuevos espacios a la participa-ción, la cuestión de la representación no que-da resuelta automáticamente. Por una parte,los mecanismos de participación pueden ver-se afectados por sesgos participativos inten-sos derivados, entre otras razones, de la exi-gencia de unos recursos a los participantes(tiempo, información, interés) que están des-igualmente distribuidos entre la población. Eneste sentido, uno de los riesgos principalesde las fórmulas de participación no electoralserá premiar las opiniones y los intereses delos ciudadanos o los grupos con más recursospara participar, o dicho de otra forma, que laparticipación no sea representativa del con-junto de intereses y demandas presentes enla población. Por otra parte, no está claro quétipo de ciudadanos nos interesa integrar enlos procesos participativos, es decir, cuál esla voz o las voces que deben ser escuchadasen los procesos de participación ciudadana.En los diversos instrumentos participativos hayimplícitos modelos de participación muy dis-tintos, que divergen en cuanto a los puntosde vista e intereses a los que dan cabida.

Tal como han propuesto Brugué y Gallego(1999), una posibilidad es favorecer la parti-cipación de una red abierta de actores intere-sados y dispuestos a participar en los temas atratar, ya sea por su implicación directa enellos, ya sea por tener un interés genérico.

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Desde esta perspectiva, la voz ciudadana quedebe ser escuchada es la de los ciudadanos olos grupos que manifiestan un interés enexpresarla, y no debe preocuparnos que notodos los ciudadanos estén representados enel proceso participativo. Así pues, si quere-mos generar mecanismos que permitan el diá-logo entre los participantes, deberemos asu-mir que la deliberación solo puede producir-se entre un número limitado de personas, quedispongan de un mínimo de información einterés para hacerlo. Sin embargo, en la ma-yoría de los casos, la población afectada poruna determinada política va mucho más alláde los colectivos que tienen intereses inme-diatos en juego. Además, no está claro si aque-llos que se abstienen de participar lo haránsimplemente porque no les interesa, o por-que no disponen de los recursos necesariospara hacerlo. En este último caso, podríamosestar marginando a los ciudadanos con menoscapacidad para hacer sentir su voz, y no soloprescindiendo de la opinión de aquellos queno están interesados en manifestarla.

El modelo de participación predominanteha potenciado la participación de los gruposorganizados, en detrimento de la capacidadde los ciudadanos no organizados de incidiren los procesos de gobierno. Las razones sondiversas. Por una parte, los gobiernos localeshan concebido las asociaciones comointerlocutores válidos de los intereses, lasnecesidades y las demandas presentes en laciudadanía. Por otra parte, les resulta más fá-cil dialogar con grupos organizados que conciudadanos que solo pueden representarse así mismos, y que en la mayor parte de loscasos están muy desinformados. Pero además,los gobiernos han entendido que el potencialdisruptivo más fuerte proviene de los colecti-vos organizados, con intereses y expectativasfuertes sobre la acción de gobierno, y concapacidad para influir y movilizar la opiniónpública, por lo que estos son los primeros enser escuchados.

Desde finales de los años 80, el modelo departicipación de base asociativa ha mostradolimitaciones importantes, buena parte de lascuales se refieren al presupuesto de la repre-sentatividad. En primer lugar, el desarrollo

práctico de este modelo de participación per-mite dudar en muchos casos de la representa-tividad de los grupos participantes en relacióncon el conjunto del tejido asociativo. En se-gundo lugar, los asistentes a los órganos departicipación no siempre se pueden presentarcomo representativos de las propias entida-des de las que forman parte. Finalmente, yquizás lo más importante, las entidades tie-nen verdaderos problemas para garantizar sucapacidad de representación de los interesespresentes en la población en un contexto deescasa participación asociativa.

En general, no todas las entidades que for-man parte del tejido asociativo de un territo-rio o de un área temática logran estar repre-sentadas en los órganos y los procesos partici-pativos. Un tipo determinado de asociacio-nes tiende a verse más favorecido que otroen estos espacios participativos, la composi-ción de los cuales se ve condicionada por losmismos intereses políticos de los gobernan-tes. Así, a lo largo de los años 80 los gobier-nos municipales han tendido a favorecer laparticipación de los grupos más próximos ideo-lógicamente, y con mayor capacidad de mo-vilización social, mientras que la tendenciaen estos últimos años es premiar a aquellasentidades con más capacidad de gestión y quemuestren acuerdo con el gobierno en la for-ma de gestionar los servicios (Navarro, 1999).

La cambiante composición de los plenos dedistrito en Málaga muestra como esta reflejalos cambios en el equipo de gobierno y lasafinidades respectivas entre asociaciones ypartidos políticos. Así, mientras en la primeralegislatura existe un pacto de gobierno entrePSOE y PCE, se da un protagonismo muy cla-ro en los distritos a las asociaciones de veci-nos (AAVV), consideradas entonces muy próxi-mas al PCE. Por el contrario, en cuanto enPSOE obtiene mayoría absoluta y pasa a go-bernar en solitario, impone también unreequilibrio en la composición de los distri-tos, tratando de quitar protagonismos a losgrupos que ahora considera como aliados dela oposición y para ello otorga más presenciaa las asociaciones de padres (APAS), más afi-nes al PSOE, así como al resto de movimien-tos asociativos de la ciudad (Navarro, 1999).


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El caso de Barcelona ejemplifica la exis-tencia del nuevo sesgo prestacional, tanto enlos consejos sectoriales como en los órganosde participación por distritos. Como señalanBrugué y otros (1997), en estos órganos sehan visto favorecidas las asociaciones mejoradaptadas a la colaboración con las adminis-traciones en la prestación de servicios públi-cos. Por otra parte, la adopción de un modeloparticipativo que ha enfatizado el rol de lasentidades como coprestadoras de servicios ycolaboradoras de la administración, ha alimen-tado la burocratización de las asociaciones,su dependencia de los recursos de la mismaadministración y su relativa independenciarespecto a la base social que pretenden repre-sentar.

La capacidad de los participantes en los ór-ganos de participación para representar a suspropias entidades es también, en muchos ca-sos, dudosa. El caso de Barcelona es de nue-vo un buen ejemplo del problema del enve-jecimiento y la falta de renovación de losparticipantes (Sarasa y otros, 1998). En parte,este problema de representatividad puededeberse a una falta de interés de las entida-des en las actividades de estos órganos pero,sobre todo, es consecuencia de la insuficien-te democracia interna en las mismas asocia-ciones. Así pues, es habitual encontrarnos conasociaciones que no prevén ningún tipo deespacio de comunicación e interacción entrelos supuestos representantes y los miembrosde la organización, con lo cual los participan-

tes adquieren plena autonomía respecto algrupo social al que pretenden representar.

Finalmente, otro problema relevante de estemodelo de participación es la debilidad delmismo tejido asociativo, un problema queafecta con desigual intensidad a la mayoríade las democracias occidentales. En un con-texto de escasa participación asociativa, sepuede dudar de la capacidad de los gruposque forman parte de este tejido asociativo pararepresentar la voz del conjunto de los ciuda-danos, un problema que toma especial relie-ve en el marco de un modelo de participa-ción que ha dejado de lado a los no organiza-dos. (4)

A pesar de todos estos problemas, debemostener en cuenta la posibilidad que la mismapráctica participativa contribuya a la genera-ción de vida asociativa. El Consejo Munici-pal de Bienestar Social de Barcelona (CMBS)sería un caso de éxito en este sentido, ya queha servido como un espacio de aprendizajedemocrático y participativo que con su desa-rrollo ha potenciado el capital social barcelo-nés (Sarasa y otros, 1998). Si además pensa-mos que muchas de estas limitaciones delmundo asociativo han sido favorecidas por unmodelo participativo que genera frustración yburocratización quizás deberíamos concluirque los problemas de representatividad po-drían ser superados con la recuperación de unmodelo de participación que enfatice el rolcrítico y de control democrático de las asocia-ciones, a la vez que con una profunda reno-

Fuente: Navarro, 1999.

Cuadro 2.Cuadro 2.Cuadro 2.Cuadro 2.Cuadro 2. Composición plenos de distrito en Málaga según reglamentosComposición plenos de distrito en Málaga según reglamentosComposición plenos de distrito en Málaga según reglamentosComposición plenos de distrito en Málaga según reglamentosComposición plenos de distrito en Málaga según reglamentos

de participación (1981-1995).de participación (1981-1995).de participación (1981-1995).de participación (1981-1995).de participación (1981-1995).

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vación de las mismas, que debe ser impulsa-da desde dentro de las entidades, y que pue-de ser apoyado y estimulado por las adminis-traciones.

Ligado a los déficits de la participación debase asociativa, en los últimos años se ha abier-to una tendencia a buscar nuevas fórmulas departicipación que confieran protagonismo a losciudadanos no organizados, ya sea a través deun modelo de participación mixta o bien debase exclusivamente personal (Kahn, 1999;Dienel y Harms, 2000; Velasquez, 1998;Tonucci, 1998; Font, 1998). El caso de la pla-nificación estratégica sería un ejemplo ilus-trativo de esta tendencia. Mientras que en susprimeras versiones se contó con la participa-ción de las empresas ligadas al desarrollo so-cioeconómico del territorio, más tarde seempezó a favorecer la participación del con-junto de entidades del tejido asociativo y enlos últimos años, en la mayoría de procesosde planificación estratégica, se abre la parti-cipación a los ciudadanos no organizados (DeForn, 1995).

Con respecto a los mecanismos de basepersonal, algunos autores han distinguido en-tre aquellos que buscan la representatividadde los participantes y aquellos que no la pre-tenden. Entre los primeros ubicamos los jura-dos ciudadanos, las encuestas deliberativas,los paneles ciudadanos (Stewart, 1998). To-dos estos mecanismos comparten un procesode selección de los participantes dirigido,basado en criterios estadísticos para la con-fección de una muestra (aleatoriedad o cuo-tas) que garantice la representatividad de losparticipantes en relación con el conjunto dela población. Sin embargo, lo reducido de losgrupos y el carácter voluntario de la participa-ción son dos obstáculos importantes para lo-grar una muestra de participantesestadísticamente representativa. La principalvirtud de este tipo de mecanismos reside enque permiten construir un microcosmos de lapoblación, con gente de perfiles muy diver-sos, con opiniones y con sensibilidades dife-rentes, a pesar de que esa diversidad no man-tenga exactamente las mismas proporcionesque en el conjunto de la población. Por esemotivo, son mecanismos que permiten escu-

char la voz de un tipo de ciudadanos que tra-dicionalmente se margina de los procesos departicipación basados en la autoselección delos participantes (Blanco, 2000; EAP, 1998).

Por otra parte, entre los mecanismos queno tienen en la representatividad un objetivoprioritario, podríamos ubicar los procesos deelaboración de Agendas 21 (Font y Subirats,2000) y los Presupuestos Participativos, asícomo los instrumentos de democracia elec-trónica. Todos estos mecanismos se basan enla autoselección de los participantes, previacampaña de publicitación de la experiencia.En este caso, los participantes no se puedenconcebir como representantes de la ciudada-nía sino solo como interesados o implicadosen el tema a debatir. Se corresponden, en estesentido, con un modelo de participación orien-tado a los actores interesados y dispuestos aparticipar. Los instrumentos de participaciónde este tipo nos enseñan que los procesos deautoselección de los participantes derivan enuna serie de sesgos participativos a tener encuenta. Una muestra de ello es que, a pesarde favorecer la participación de base perso-nal, en la práctica, acaban participando mayo-ritariamente ciudadanos organizados. En Por-to Alegre, por ejemplo, la participación deciudadanos no organizados en los Presupues-tos Participativos ha oscilado entre el 15 % yel 35 % del total de los participantes (Genroy De Souza, 1999), mientras que las expe-riencias de A21L en España han contado tam-bién con una presencia predominante de gru-pos organizados. Es de esperar, además, queel perfil de los ciudadanos no organizados queparticipen presente algunos sesgos marcadosen relación con el conjunto de la población,en términos de formación, ocupación y otrasvariables asociadas a recursos económicos oculturales. En definitiva, no son instrumentosque permitan encontrarnos con una muestrarepresentativa de la población, sino con unconjunto más o menos plural de ciudadanoscaracterizados por su interés, su disposición ysu capacidad para participar en la discusiónde determinada política pública.

Buena parte de la explicación a los sesgosen los que incurren se debe a la elevada exi-gencia que ponen estos instrumentos sobre


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los participantes, en cuanto a recursos talescomo disponibilidad de tiempo, informacióno habilidades comunicativas. En este sentido,es de esperar que la mayor parte de la pobla-ción no se sienta capaz para formar parte deestos procesos de participación. El caso de lademocracia electrónica resulta un caso extre-mo de este tipo de sesgos, lo cual nos lleva apensar que Internet solo podrá ser concebidocomo un instrumento de innovación demo-crática en la medida que cualquier ciudadanopueda tener acceso a la red y tenga las habili-dades necesarias para manejar cómodamenteun ordenador (Tsagarousianou y otros, 1998).

Una estrategia posible para compensar estetipo de sesgo sería la que se ha seguido enlos procesos de planificación estratégica deMataró y de elaboración de la A21L deManresa (EAP, 2000), en los cuales se han

desarrollado espacios complementarios paraescuchar a los ciudadanos que no participandirectamente, a través, por ejemplo, de en-cuestas de opinión.(5) Pero quizá, lo que re-sulta más importante en este sentido es lageneración de un sistema adecuado de incen-tivos para la participación. Como ejemplo deello, podemos destacar la experiencia de losPresupuestos Participativos de Porto Alegre,en los cuales se condiciona el número de re-presentantes de cada asamblea en el Foro deDelegados al número de asistentes a estasasambleas. Precisamente, los PresupuestosParticipativos han conseguido una participa-ción mayoritaria de la población pobre, alte-rando estratégicamente el balance de los cos-tes y beneficios de la participación a favor deestos grupos (cuadro 3).

Fuente: Avritzer, 1999.

Cuadro 3. Evolución participativa en Porto Alegre y Belo HorizonteCuadro 3. Evolución participativa en Porto Alegre y Belo HorizonteCuadro 3. Evolución participativa en Porto Alegre y Belo HorizonteCuadro 3. Evolución participativa en Porto Alegre y Belo HorizonteCuadro 3. Evolución participativa en Porto Alegre y Belo Horizonte

En el cuadro 4 tratamos de sintetizar los ni-veles de representatividad de algunos de losinstrumentos de participación que se han ana-lizado. Por una parte, mecanismos como lasencuestas deliberativas o los jurados ciudada-nos permiten encontrarnos con un grupo departicipantes altamente representativo de lapoblación. A pesar de las dificultades, estosmecanismos han conseguido en mucha ma-yor medida que los otros una participacióncuyo perfil se asemeja a la heterogeneidadcaracterística de la ciudadanía. Como hemos

visto más arriba, este es uno de los principa-les objetivos de este tipo de mecanismos, yla consecución de mayores o menores nive-les de representatividad dependerá, en bue-na medida, de los esfuerzos organizativos delproceso de selección y de contacto con losparticipantes. Por otra parte, hemos ubicadoprocesos participativos como la planificaciónestratégica, la elaboración de A21L, y los Pre-supuestos Participativos en el grupo de los me-canismos que consiguen una representativi-dad media o desigual. Todos ellos tienen en

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común un método de autoselección de los par-ticipantes, que acuden a estos espacios de par-ticipación por su interés o su implicación enlos temas que se tratan. Son mecanismos que,por lo general, solo son aptos para ciudadanoso grupos organizados con niveles elevados detiempo, información y otras habilidades nece-sarias para la participación. En cambio, permi-ten y estimulan la participación de ciudada-nos no organizados, con lo cual escapan dealgunos de los déficits de representatividadque afectan a los mecanismos de baseasociativa. Precisamente, hemos ubicado a esteúltimo tipo de instrumentos participativos,

como los consejos consultivos o los primerosplanes estratégicos, en el grupo de mecanis-mos de baja representatividad, por las razo-nes que se han expuesto más arriba. Entrelos mecanismos de baja representatividad,también hemos ubicado algún instrumento debase personal o mixta, como los Fórum Te-máticos e Internet. Estos comparten la carac-terística de exigir unos recursos a los partici-pantes -básicamente, habilidades de tipocognitivo- que son minoritarios en la pobla-ción y cuya distribución es extremadamentedesigual.

Cuadro 4.Cuadro 4.Cuadro 4.Cuadro 4.Cuadro 4. Rendimientos representativos de los instrumentos de participaciónRendimientos representativos de los instrumentos de participaciónRendimientos representativos de los instrumentos de participaciónRendimientos representativos de los instrumentos de participaciónRendimientos representativos de los instrumentos de participaciónciudadana.ciudadana.ciudadana.ciudadana.ciudadana.

Elaboración propia.

En conclusión, la cuestión de la representa-tividad de los participantes no tiene una solu-ción fácil, porque existen distintas concepcio-nes sobre los sectores de la ciudadanía quedeben estar representados, y porque los me-canismos para conseguir esa representatividadexigen esfuerzos organizativos, estratégicosy económicos considerables. Los rendimien-tos de estos mecanismos en términos de re-presentatividad son muy desiguales, siendolos de base asociativa los que peores resulta-dos consiguen. La tendencia a abrir nuevosespacios a la participación de ciudadanos noorganizados no está exenta de algunos ries-gos en este sentido, sobre todo cuando la par-ticipación es muy exigente con los ciudada-nos o no presenta incentivos suficientes, peroha permitido avances importantes en cuantoa la representatividad de los participantes.Buena parte de la legitimidad de los instru-mentos participativos dependerá de que exis-ta una percepción generalizada de que losintereses relevantes en una determinada po-

lítica pública estén representados en el pro-ceso de participación. Corresponderá a losdecisores públicos determinar cuál es la vozlegítima a ser escuchada en cada caso, y cabepensar que esta no debe ser siempre y única-mente la voz del conjunto de la ciudadanía.A la cuestión de la legitimidad nos referimosmás extensamente en el punto siguiente.

2. LegitimidadContinuando con el esquema propuesto, en

este punto pretendemos analizar hasta quépunto los instrumentos de participación ciu-dadana contribuyen a legitimar las políticaspúblicas y las mismas instituciones que lasgeneran. Diversos autores han subrayado losdéficits estructurales de legitimidad que afec-tan a las democracias representativas. Los pro-cesos electorales permiten a los ciudadanosescoger entre grandes agregados de temas eideologías, pero no se dispone de espaciossuficientes a partir de los cuales los ciudada-

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nos puedan incidir en la elaboración de laspolíticas públicas. Desde esta perspectiva,existe un problema de transferencia de legiti-midad desde la elección de los representan-tes políticos hacia la elaboración de políticasconcretas. Desde este punto de vista, los me-canismos participativos no aportarán ningunasolución fácil, pero son un elemento necesa-rio para renovar y robustecer la democracia.Brugué y Gallego (1999) llegan a sostener quelos ciudadanos no estamos preparados para laabstracción que requiere la elección entre re-presentantes políticos, y proponen un mode-lo de participación ciudadana que permitapasar «de la política a las políticas». Segúnestos autores, a ello debe contribuir la demo-cratización de la Administración, un espacioen el cual los conflictos se hacencomprensibles y abordables para sectores ciu-dadanos interesados o implicados.

Sin embargo, los efectos legitimadores delos instrumentos de participación ciudadanaestán condicionados a una serie de cuestio-nes que no son de fácil solución. Tal como seha explicado en el punto anterior, la legitimi-dad de los mecanismos de participación de-penderá, primero, de su capacidad de repre-sentación del conjunto de intereses y sensibi-lidades relevantes en el conjunto de la pobla-ción. Pero si antes hemos hablado de la re-presentatividad de los participantes, no lohemos hecho, en cambio, de la cantidad delos mismos. El volumen de participantes esotro criterio que puede condicionar el poderlegitimador de un instrumento participativo.En tercer lugar, los mecanismos de participa-ción deberán afrontar una crítica recurrente,que pone en duda la capacidad de los ciuda-danos de informarse, adoptar un punto de vis-ta global y atender a criterios racionales paraformar sus puntos de vista. En cuarto lugar, lalegitimidad de la participación dependerá deque esta no sea percibida como un instrumentoen manos de determinados intereses parcia-les de los gobernantes. Finalmente, los efec-tos legitimadores de los procesos participati-vos serán mayores si se constata una capaci-dad educadora de los ciudadanos en los valo-res y las prácticas democráticas.

Representatividad y extensión son elemen-tos que pueden estar interrelacionados, pero

no necesariamente. Mecanismos como losjurados ciudadanos logran altos niveles derepresentatividad a pesar del reducido núme-ro de participantes. Pero, ¿se logrará que ungrupo tan reducido pueda ser visto como le-gítimo por el resto de los ciudadanos? Sinduda, la cuestión de la representatividad esimportante en términos de legitimidad demo-crática, pero cuanto mayor sea el número departicipantes, más posibilidades tiene un ins-trumento participativo de ser percibido comoun espacio de representación de la voz delconjunto de ciudadanos.

Mayor extensión no quiere decir, automá-ticamente, mayor representatividad, pero unadecisión apoyada por un 60 % de la pobla-ción, por ejemplo a través de un referéndum,puede llegar a ser vista como mucho más le-gítima que el dictamen de 75 ciudadanos queforman parte de un jurado, a pesar de que lossesgos sociales o ideológicos entre aquellospuedan ser más intensos.

Un mecanismo participativo tendrá tambiénmás posibilidades de ser visto como legítimosi se considera que los participantes han dis-puesto de suficiente información para emitirsus opiniones. La perspectiva de Brugué yGallego, según la cual los ciudadanos tienenmenos capacidad para elegir entre represen-tantes que participar en la elaboración de po-líticas concretas, se contradice abiertamentecon una visión generalizada que defiende quelos procesos de decisión pública contienen uncomponente de complejidad científico-técni-ca que los hace no aptos para los ciudadanosde a pie.

La percepción que el ciudadano no poseelos conocimientos necesarios para participaren las decisiones públicas está muy extendi-da y representa una crítica de peso que afectaa la legitimidad que se pueda derivar de losprocesos participativos. Sin embargo, la solu-ción implícita en esta crítica, la «solución téc-nica o independiente» (Subirats, 1997)agudizaría aún más los déficits de legitimi-dad democrática.

El reto, por lo tanto, está en abrir espaciosde participación ciudadana que ofrezcan lascondiciones necesarias para que los ciudada-nos puedan construir opiniones suficientemen-te informadas y reflexionadas. Esta es preci-

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samente la tendencia que siguen algunos delos nuevos instrumentos de participación.

Una buena parte de los mecanismos de par-ticipación desarrollados en los últimos añosprevén ofrecer a los participantes la informa-ción necesaria para la formación de opinionessuficientemente razonadas. Stewart (1997) hadistinguido en este sentido entre los mecanis-mos que pretenden la representatividad de losparticipantes, en los cuales se pone especialénfasis en dar información, y los mecanismosen donde el perfil de los participantes se ca-racterizará por su nivel de interés y de impli-cación en el tema y por lo tanto, no será nece-sario ofrecer tanta información. Las experien-cias de jurados ciudadanos, que corresponde-rían al primer grupo, demuestran que si se rea-liza el esfuerzo organizativo necesario, sepuede conseguir que el ciudadano de a piepueda emitir opiniones bien informadas y ra-zonadas (Coote y Lenaghan, 1997). Otro ejem-plo interesante en este sentido lo constituyenlos Presupuestos Participativos de Porto Ale-gre, en donde los representantes ciudadanosen la fase final de la elaboración de los presu-puestos reciben un curso formativo sobre téc-nicas de presupuestación municipal (Genro yDe Souza, 1999). En definitiva, entendiendoque el ciudadano medio no posee, por lo ge-neral, la información y las habilidades nece-sarias para tomar parte de las decisiones pú-blicas, este nuevo tipo de instrumentos parti-cipativos pretenden formar e informar a losparticipantes para que puedan emitir opinio-nes consistentes.

Por otra parte, no solo se puede lograr quelos ciudadanos lleguen a formarse una opiniónsuficientemente informada y reflexionada so-bre los temas si se crean las condiciones ne-cesarias, sino que los mismos ciudadanos pue-den constituir en ellos mismos una fuente bá-sica de información para la toma de decisio-nes. Los procesos de elaboración de A21L, endonde la participación ciudadana es un com-ponente esencial para realizar el diagnósticode la situación ambiental a partir de su propiaexperiencia del entorno, el consejo ciudada-no de Astigarraga en el que los ciudadanoseligieron un emplazamiento distinto a todoslos propuestos por los técnicos municipales y

que fue alabado por todo el mundo o los pla-nes estratégicos más recientes ejemplificanla importancia de los ciudadanos (organiza-dos o no) para aportar una serie de informa-ciones de gran importancia que no podríanobtenerse sino fuera a través de un procesoparticipativo.

La legitimidad de los mecanismos partici-pativos dependerá, además, del hecho queéstos sean percibidos como neutrales, y nocomo instrumentos a disposición de los inte-reses de los políticos. En algunos casos noexisten dudas de que los procesos participati-vos no han sido controlados por las elites lo-cales, puesto que los resultados de la partici-pación llegan a contradecir en algunos casosla posición que defiende la instituciónimpulsora del proceso, que sin embargo asu-me la propuesta realizada por los ciudadanos(EAP, 1998). Sin embargo, no debemos sub-estimar el riesgo que los procesos de partici-pación se sometan a la agenda y a los intere-ses de los representantes políticos. En defini-tiva, la decisión sobre cuándo participar, so-bre qué temas, cómo y quién debe participarsigue dependiendo en buena medida de losmismos gobiernos. Stewart (1997) señala elriesgo de la manipulación de la agenda y lainformación en el desarrollo de los procesosparticipativos y Navarro (1999) la dependen-cia de la oferta de oportunidades políticas departicipación a los intereses de los gobernan-tes. Por su parte, Font (1999) reconoce el riesgoque los jurados ciudadanos sean manipuladostanto desde el punto de vista de los temas atratar, como del momento elegido para desa-rrollarlos o de la información que se propor-ciona a los participantes. Este mismo autorapunta soluciones a este problema, como pue-den ser someter el desarrollo de los jurados ala iniciativa popular o la organización de co-misiones supervisoras que puedan garantizarla neutralidad de todo el proceso. En este sen-tido, los jurados ciudadanos demuestran elinterés de que el proceso sea dirigido por unactor externo, cuya neutralidad esté garanti-zada.

Finalmente, los efectos legitimadores de laparticipación ciudadana están relacionados tam-bién con la capacidad que demuestren los pro-


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cesos participativos de generar «mejores ciu-dadanos», desde el punto de vista de su inte-rés y de su implicación con los temas colecti-vos. Este potencial educativo aparece de for-ma más o menos explícita en muchos de losinformes y artículos que analizan las expe-riencias de participación de base asociativa.Para el caso del CMBS barcelonés, por ejem-plo, una de sus principales virtudes es la ca-pacidad que ha tenido de generar dinámicasde diálogo y de consenso entre los partici-pantes, y de contribuir a generar una culturadel bienestar (Sarasa y otros, 1998). Sin em-bargo, los efectos educativos de este tipo deinstrumentos solo llegan a una pequeña partede la población, que precisamente por formarparte del tejido asociativo se puede conside-rar que ya está fuertemente politizada. El reto,en este sentido, estará en los mecanismos departicipación de base personal, y especialmen-te en aquellos que pretenden llegar no solo alos ciudadanos interesados o implicados conlos temas sino también, o sobre todo, a losciudadanos con menos información. Experien-cias como las de los jurados ciudadanos de-muestran que gente que no está dispuesta aparticipar de forma continuada acepta hacerloen mecanismos puntuales (Coote y Lenaghan,1997). La práctica participativa en este tipode espacios les incrementa su respeto por lasautoridades y les ayuda a comprender la com-plejidad de la vida colectiva, y puede contri-buir a la educación de los participantes en losvalores y las prácticas democráticas (Stewart,1997; Font, 1999).

No obstante, muchas de las experienciasanalizadas demuestran también los límites delos instrumentos de participación en sus efec-tos educativos. Básicamente, la mayoría deestos instrumentos solo llegan a una gruporeducido de ciudadanos, con lo cual los efec-tos educativos tienen dificultad para exten-derse al conjunto de la población. Los Presu-puestos Participativos son uno de los meca-nismos que han logrado un mayor porcentajede participación, llegando solo a un 1 % de lapoblación. De algún modo, parece existir unacontradicción inherente entre esta voluntadde lograr efectos educativos de la participa-ción y el objetivo previamente citado de ha-cerla lo más amplia y extensiva posible. Por

una parte, como a más gente logremos invo-lucrar, mayor extensión social podrá tenercualquier potencial de educación democráti-ca, pero al mismo tiempo, parece como siextensión y superficialidad de la participaciónfueran en la mayor parte de los casos las doscaras de la misma moneda. Como más genteparticipe, menos intensamente podrán hacer-lo y menor será pues la vivencia y el aprendi-zaje por parte de los participantes. Pero comomás queramos potenciar estos elementos másobligados nos veremos a limitar el númerode ciudadanos involucrados.

Dos condiciones serán importantes para su-perar parcialmente este handicap. Primero,potenciar la visibilidad de los mecanismos par-ticipativos, difundiendo su realización más alláde los colectivos participantes a través de losmedios de comunicación. Por ejemplo, los Pre-supuestos Participativos son conocidos por un50 % de la población, mientras que los resul-tados de los jurados ciudadanos o los conse-jos consultivos en este sentido son muy irre-gulares. Segundo, dar continuidad a los pro-cesos participativos, de forma que estos efec-tos educadores puedan tener un carácteracumulativo a través de diversas experiencias(Giménez y otros, 2000).

En el cuadro 5 hemos tratado de resumir losefectos legitimadores de algunos instrumen-tos participativos que se han analizado en losdiversos trabajos, en función de su capacidadpara educar a los participantes, de las proba-bilidades que las opiniones que emitan losciudadanos al final del proceso participativose basen en unos niveles adecuados de infor-mación y de la cantidad de participantes quenormalmente logran integrar. Hemos dejadoaparte otros dos elementos importantes, lacuestión de la representatividad, tratada a fondoen el apartado anterior, y la cuestión de laneutralidad, una característica que no es in-herente a ninguna metodología participativa,sino que depende de la voluntad política delos impulsores y de la organización de cadaproceso. Se observará que algunos instrumen-tos participativos logran rendimientos eleva-dos en algunas de estas variables y que susresultados en otras son inferiores. Los juradosciudadanos, por ejemplo, son un tipo de ins-trumento que logra formar una opinión de los

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ciudadanos bien informada pero cuyo númerode participantes es muy limitada. Los referén-dum serían el caso opuesto, logrando una can-tidad de participantes por lo general mucho

más elevada que la mayor parte de los nue-vos instrumentos de participación, pero conescasa capacidad para informar a los partici-pantes y con un valor educativo limitado.

Fuente: Elaboración propia.

Cuadro 5.Cuadro 5.Cuadro 5.Cuadro 5.Cuadro 5. Efectos legitimadores de algunos instrumentos participativosEfectos legitimadores de algunos instrumentos participativosEfectos legitimadores de algunos instrumentos participativosEfectos legitimadores de algunos instrumentos participativosEfectos legitimadores de algunos instrumentos participativos

En resumen, los efectos legitimadores delos procesos participativos dependerán de fac-tores diversos, como pueden ser su neutrali-dad, su representatividad, el número de parti-cipantes, la rigurosidad de las opiniones queemitan los ciudadanos y los efectos educado-res que puedan tener, a medio y a largo pla-zo, sobre los ciudadanos. La principal aporta-ción que pueden hacer los instrumentos departicipación ciudadana a las democracias re-presentativas está en añadir un plus de legiti-midad a las decisiones públicas, pero los efec-tos legitimadores de las fórmulas participativasserán muy limitados, o incluso negativos, sison percibidos como instrumentos a disposi-ción de los intereses de los políticos, con es-caso poder de representatividad social, y/oprotagonizados por ciudadanos desinformadosy sin capacidad para pensar en el bien público.

3. Resultados

En este trabajo pretendemos hablar de me-canismos que sirven para involucrar a los ciu-dadanos en el proceso de toma de decisionescolectivas. Por ello, en tanto que no se trataúnicamente del interés que puede tener laparticipación en sí misma, sino también dealcanzar algunos acuerdos que puedan llegara tener su reflejo en forma de políticas públi-cas, los resultados son otro gran criterio para

juzgar el funcionamiento de estos instrumen-tos. Empezaremos discutiendo por dónde pa-san las estrategias para lograr un rendimientoadecuado de estos mecanismos: ¿dependenbásicamente de la voluntad política de losimpulsores de convertirlos en un espacio realde diálogo y negociación o resulta decisivoel diseño operativo de dichos mecanismos? Acontinuación revisaremos las evidencias apa-recidas respecto a la visión tradicional quecontrapone eficiencia a participación, ¿puededarse alguna respuesta a este dilema a partirde los casos analizados aquí?. Finalmente,aunque las experiencias aquí citadas tengandistintas aspiraciones respecto a su impactofinal en la formulación y diseño de políticaspúblicas, todo lo dicho anteriormente tendríaquizás poco sentido si se tratara solo de pro-cesos rituales con muy escaso impacto realen las políticas. ¿Hasta qué punto influyenestos mecanismos en las políticas adoptadas?

¿Voluntad política o ingeniería institucio-nal? Preferiblemente, ambos. La primera esimprescindible para que cualquier proceso par-ticipativo se desarrolle, mientras que la se-gunda es también necesaria para incrementarlas posibilidades de éxito en muchos casos.Anunciada de forma muy sintética esta seríauna posible conclusión global en torno al di-lema de si lo realmente decisivo es el

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liderazgo y la voluntad política o una correctaorganización del proceso participativo. El roldel liderazgo político en el impulso y el co-rrecto funcionamiento de las experiencias estratado de forma explícita en algunos de lostrabajos revisados. Sin el impulso decidido delgobierno británico, de los gobiernos localesdel PT, de los técnicos y políticos locales quehan puesto en marcha los procesos de A21L,de los alcaldes o concejales de participaciónciudadana que han apostado por poner enmarcha Consejos ciudadanos o de la concejalresponsable del CMBS barcelonés, estas ex-periencias no habrían existido o habrían teni-do un impacto mucho menor. Aunque en bue-na medida los muchos mecanismos participa-tivos fracasados están menos representados enforma de publicaciones, el trabajo de Bruguéy otros (1997) apunta a la existencia de conse-jos formados por la necesidad de seguir undeterminado modelo existente en otras áreaso distritos, que no han funcionado sencilla-mente porque sus responsables nunca han creí-do en él. La voluntad política es, pues, unacondición sine qua non para la viabilidad deestos mecanismos.

Pero aunque las evidencias que aparecen enBrugué y otros (1997) parezcan apuntar a queun mayor grado de formalización en el fun-cionamiento de los consejos municipales noes ninguna garantía para conseguir una mejordinámica o una mayor participación, en elmismo trabajo se reconoce que algunos de losconsejos sectoriales funcionan mejor que otrosdebido a características organizativas (ser másabiertos, contar con comisiones de trabajo, conplanteamientos más estratégicos o con mayo-res esfuerzos por resultar visibles). Tambiénmuchos otros informes sobre experienciasparticipativas tienden a asignar una importan-cia decisiva a los criterios de funcionamiento.Sin abandonar un mecanismo tan sencillo comolos consejos municipales, la existencia en elcaso del CMBS y de otros consejos sectorialesde distintos espacios de trabajo, ha permitidoseparar una labor esencial de discusión en pro-fundidad y de alcanzar acuerdos operativospara las comisiones de trabajo, mientras elplenario asumía el rol más simbólico dondetodas las voces debían estar presentes y serescuchadas (Sarasa y otros, 1998). En el caso

de los demás instrumentos esto es aún másclaro. Una operación tan terriblemente com-pleja como los presupuestos participativos bra-sileños no hubiera podido funcionar sin com-plejas reglas del juego, que intentan a la vezescuchar todas las posturas, incentivar al máxi-mo la participación y encontrar espacios dediálogo restringido donde pueda hablarse departidas presupuestarias muy concretas a par-tir de criterios técnicos y políticos. Por ponerun único ejemplo, el cuadro 6 sintetiza elcomplejo proceso de elaboración de los pre-supuestos participativos en Belo Horizonte,con todas las instituciones que se crean parasu elaboración y cuya distribución de rolesresulta decisiva para el buen funcionamientode la experiencia. A menor escala, el procesode los jurados, o de algunas experiencias dedemocracia electrónica suponen también prue-bas de la necesidad de acertar a la hora defijar unas reglas del juego razonables.

Esto no significa en absoluto que existanunos pocos esquemas fijos que sea precisoseguir en cualquier proceso participativo. Másbien, las experiencias recogidas aquí parecensugerir todo lo contrario: es necesario enfati-zar la adaptación de los instrumentos a las cir-cunstancias de cada caso. La combinación demetodologías participativas diversas en lasA21L (Font y Subirats, 2000), los jurados ves-pertinos o de fin de semana (EAP, 1998), lasdistintas operativas utilizadas para los presu-puestos participativos en cada una de las ciu-dades, la constante transformación de los pla-nes estratégicos (De Forn, 1995) o la adecua-ción presupuestaria que hubo que hacer enBristol (Stewart, 1998) son ejemplos claros deque no existen fórmulas mágicas y rígidas,sino que lo importante es contar con algunasideas y principios claros y adaptarlos a las po-sibilidades y circunstancias de cada caso conflexibilidad e imaginación.

Si esta flexibilidad es necesaria por razo-nes culturales y operativas (calendarios, pre-supuestos, equipos humanos), debe existirtambién porque en muchos casos la mejormanera de abordar un proceso participativoes poder negociar desde un principio sus pro-pias reglas del juego. Tal como ocurriera conlos reglamentos municipales de participación,que funcionaron mejor cuando habían sido fru-

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to del pacto y no de la imposición (Villasantey Alberich, 1993), ha habido muchas otras ex-periencias cuyo desarrollo fue alterado paraadaptarse a las demandas de algunos de losprincipales actores participantes. Desde el casode la asamblea de Stirling (Stirling, 1995),hasta algunas experiencias de jurados diseña-das en cooperación con los principales acto-res implicados (Coote y Lenaghan, 1997), hastala metodología concreta de los presupuestosparticipativos que está en constante redefini-ción (Abers, 1998), nos encontramos con ex-periencias donde la propia organización de laparticipación ha sido abierta y participada,garantizando así una mayor legitimidad de losmecanismos propuestos.

Para terminar el debate organizativo es pre-ciso aludir al rol desempeñado por los organi-zadores del proceso. En muchos casos estostrabajaban directamente para la administración(consejos municipales, presupuestos partici-pativos, bastantes A21L y algunos jurados ypáginas web parlamentarias), mientras que enotros se trataba de una entidad externa a laque se hacía responsable del desarrollo de todoel proceso (la mayor parte de jurados, círcu-los de estudio, visiones de la comunidad yalgunas A21L o experiencias de debate vir-tual como democracia.web). Aunque en prin-

cipio esta segunda fórmula aporta mayoresgarantías de neutralidad, ni es siempre via-ble, ni existen indicios suficientes para afir-mar que suponga necesariamente mejores re-sultados. El hecho de que haya una gran di-versidad de grupos organizadores contribuyea difundir los mecanismos participativos y apopularizar su uso, pero puede comportar queno todas las experiencias se desarrollen conla misma habilidad profesional, tal como su-cede con los jurados británicos (Delap, 2000)o las A21L (Font y Subirats, 2000). Si el orga-nizador es interno deberá hacer mayores es-fuerzos para demostrar su neutralidad y qui-zás no siempre se disponga de los equiposnecesarios, pero la existencia de un organiza-dor externo no debe ser considerado sin másuna garantía absoluta y es conveniente plan-tearse quién supervisa su trabajo. Por otro lado,la realización de la experiencia con personalinterno puede cumplir la función complemen-taria de tener efectos educativos en los traba-jadores de la administración municipal en tornoa la necesidad de escuchar a la ciudadanía.

A partir de los casos revisados, que consti-tuyen una muestra diversa de instrumentosparticipativos pero no una representación per-fecta del conjunto de los mismos, no pode-mos afirmar que eficiencia y participación

Cuadro 6.Cuadro 6.Cuadro 6.Cuadro 6.Cuadro 6. Esquema del proceso de Presupuestos Participativos en Belo HorizonteEsquema del proceso de Presupuestos Participativos en Belo HorizonteEsquema del proceso de Presupuestos Participativos en Belo HorizonteEsquema del proceso de Presupuestos Participativos en Belo HorizonteEsquema del proceso de Presupuestos Participativos en Belo Horizonte

Fuente: Gomà y Rebollo, 2000.....

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vayan a ir siempre de la mano, pero esa pare-ce ser muy claramente la tónica en la inmen-sa mayoría de experiencias. El estudio dePutnam (1993) supuso la primera señal im-portante de que el buen gobierno (o el «ren-dimiento institucional» en palabras del autor)estaba claramente asociado a comunidades conuna amplia vida asociativa. Subirats (1997)expone también el cómo y el por qué del pro-gresivo encuentro entre ambos conceptos, su-brayando la necesidad de la participacióncomo terreno que permita realizar una defini-ción compartida de los problemas.

Este resultado positivo es absolutamenteclaro en el caso de los presupuestos de PortoAlegre, donde se ha logrado una administra-ción más eficaz, una sociedad más activa, unosefectos redistribuidores significativos e inclu-so la complicidad añadida de algunas clasesmedias por el desarrollo de una política acti-va de obras públicas y por la reducción de lacorrupción (Abers, 1997; Navarro, 1998).

Para completar la visión de este tema espreciso recordar que, tal como a menudo re-cuerdan sus críticos, la participación tienesiempre unos costes económicos, organizati-vos y de tiempo que es preciso incorporar alanálisis. Este tema se explicita más claramen-te para los jurados ciudadanos y otros meca-nismos de organización externa, en tanto queen estos casos se hace necesario la aproba-ción de un presupuesto claro y finalista parael proceso, que muy a menudo genera resis-tencias no solo entre los responsables muni-cipales, sino incluso entre el movimiento aso-ciativo local (Font, 1999). Pero probablemen-te si contabilizáramos el valor del tiempo quetrabajadores y políticos de la administraciónlocal dedican a los consejos municipales, porno hablar de las subvenciones que permitenpagar los sueldos de los profesionales de lasasociaciones que asisten a las reuniones, en-tonces el problema de los costes se generali-zaría y seguramente llegaría a límites insos-pechados en el caso de algunos presupuestosparticipativos. Por tanto, podemos optar porseguir escondiendo que la participación tieneun coste y a corto plazo sería lo más cómodo,pero seguramente a largo plazo resulta mejorafrontar el reto de lograr convencer a la socie-dad de que ese coste debe ser incorporado de

forma automática a cualquier proceso decisio-nal, que del mismo modo que prevé un estu-dio de impacto urbanístico y ambiental, in-corpore también como parte de la necesarianormalidad el coste de escuchar la voluntadde los ciudadanos frente a esa actuación con-creta.(6)

El coste del proceso puede convertirse ensí mismo en una barrera que limite la partici-pación en entornos con pocos recursos, perono es el único problema. Aparece incluso elinterrogante de hasta qué punto es importan-te contar con ciertos excedentesredistribuibles, para que un proceso participa-tivo tenga verdadera capacidad de motivar ala población. Los análisis sobre los presupues-tos participativos muestran claramente comosu viabilidad estuvo estrechamente ligada auna reforma fiscal y un saneamiento econó-mico que permitieran disponer de recursospara afrontar las demandas que el procesovehiculaba (Genro y de Souza, 1999). Aun-que como en la experiencia de «Choices forBristol», puede haber demandas ciudadanasgratuitas, la falta de recursos no sólo puederestar credibilidad presente a las experienciasparticipativas, sino generar futuras frustracio-nes si se generan unas expectativas que lue-go no pueden satisfacerse. ¿Significa esto quela participación es un lujo para comunidadesexcedentarias que no deben siquiera plantear-se las poblaciones con problemas económi-cos? No, aunque esta limitación no debe ol-vidarse, la experiencia de Porto Alegre mues-tra que un proceso participativo suficientemen-te ambicioso y bien organizado puede llegara generar los propios recursos que asegurensu futura viabilidad y capacidad redistribuidora.

Precisamente, algunas de las experienciasbritánicas de los últimos años nos muestranque la participación puede resultar el mejorinstrumento para asumir reestructuraciones departidas económicas y de servicios públicos,sin que estos pierdan su respaldo ciudadano ysu capacidad de cumplir una función social.Los participantes se comportan como niños queescriben la carta a los Reyes Magos cuando seenfrentan a mecanismos participativos quefacilitan el enquistamiento en roles estricta-mente reivindicativos, pero son capaces decomportarse como exquisitas amas de casa

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acostumbradas a hacer filigranas para llegar afin de mes en el contexto de un jurado ciuda-dano o de un presupuesto participativo bienplanificado y que fomente la corresponsabilidad.

Pero escuchar a los ciudadanos, ¿para qué?¿Va a tratarse de una formalidad que algúndía incorporemos a los procesos porque loimponga una directiva europea o para dotar-les de una legitimidad que les blinde contralas protestas, pero que suponga en un 98 %de los casos la validación de lo que ya estabapreviamente decidido? En definitiva, ademásde escuchar la opinión de los ciudadanos, ¿setiene esta en cuenta?

Las conclusiones a este respecto son abso-lutamente diversas. En un extremo podríamossituar la experiencia de los presupuestos par-ticipativos, donde a pesar de la existencia delos espacios de negociación con las autorida-des que a menudo dan lugar a un resultadomenos espontáneo de lo que habitualmentese reconoce, el producto final del proceso esun resultado doblemente importante: por sucarácter vinculante en la práctica y por afectara un elemento tan central de la acción degobierno como son los presupuestos. Los ju-rados ciudadanos se sitúan en algún lugar in-termedio, con interesantes diferencias entreel caso británico y el español. En el caso bri-

tánico, la aceptación muy clara y explícita deque se trata únicamente de un instrumentoconsultivo, que las autoridades tomarán encuenta pero con el que no tienen mayor com-promiso que pronunciarse públicamente so-bre sus resultados, constituye la otra cara deléxito en la extensión de los jurados: pierdencarácter decisivo, a cambio de generalizarsesu utilización. En el caso español parece ha-ber ocurrido lo contrario. Los dictámenes hansido considerados como mensajes con muchafuerza, que resulta difícil desacatar, aunquequizás precisamente esta característica delresultado haya contribuido a desanimar a másde un político de su utilización. De todosmodos, tal como muestra el cuadro 7, en con-junto no puede afirmarse en absoluto que losjurados ciudadanos hayan dado lugar a resul-tados irrelevantes desde el punto de vista dela elaboración de políticas. En algunos de loscasos los ayuntamientos han seguido fielmentelas recomendaciones ciudadanas (Astigarraga,Montornés-I), en otros afirman que van a ha-cerlo o que lo han hecho en buena medida(Guipuzcoa, Corbera) y los casos en que eldictamen va a caer en saco roto coinciden conaquellos municipios en que se ha producidoun cambio en el equipo de gobierno (Calafell,Sant Quize).

Cuadro 7.Cuadro 7.Cuadro 7.Cuadro 7.Cuadro 7. Los resultados en forma de política públicas de los Consejos ciudadanos.Los resultados en forma de política públicas de los Consejos ciudadanos.Los resultados en forma de política públicas de los Consejos ciudadanos.Los resultados en forma de política públicas de los Consejos ciudadanos.Los resultados en forma de política públicas de los Consejos ciudadanos.

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Finalmente, es en los consejos municipa-les (y hasta el momento en las experienciasde democracia electrónica) donde más cuestaencontrar el impacto de sus propuestas en laspolíticas públicas adoptadas, aunque en loscasos de mejor funcionamiento existe, cuan-do menos, un efecto en la detección compar-tida de necesidades y el establecimiento deespacios de diálogo. En muchos casos la rela-tiva frustración que se detecta se debe a lafalta de compensación entre un gran esfuerzoque las asociaciones necesitan hacer paramantenerse activas en los consejos y los es-casos resultados reales que estos llegan a pro-ducir (Font y Gomà, 1999). En el caso de lasA21L se ha podido constatar que algunos desus miembros (los grupos) han influido másen la decisión final que otros (los ciudadanosno organizados), pero el impacto de esa deci-sión final en las políticas tardará años en po-der ser juzgada dado el carácter muy recientede las experiencias (Font y Subirats, 2000).

En definitiva, la traducción de la participa-ción en políticas va a ser muy desigual de-pendiendo de dos factores. En primer lugar,el tipo de instrumentos utilizados, pues mien-

tras presupuestos participativos o jurados ciu-dadanos están muy orientados a tomar deci-siones, los consejos municipales, las redeselectrónicas o las A21L, también pueden ha-cerlo pero tienen una formato que prioriza eldiálogo y el intercambio por encima de lacapacidad decisional. Pero, en segundo lugar,la voluntad política de hacer un uso u otro delos mecanismos va a ser decisiva y va a pro-vocar que un consejo municipal (o una expe-riencia de democracia electrónica) sea un es-pacio puramente ritual, con cuya creación al-gunos crean haber culminado ya las aspiracio-nes participativas de la población, mientrasen otros casos pueden hacer propuestasoperativas, que sean escuchadas (7) y que ob-tengan respuesta pública por parte del gobiernomunicipal. De la misma manera, los juradosciudadanos (o las propuestas de presupuestos)pueden tomarse como un mandato cuasi-finalo como una de las muchas voces que se escu-chan en un proceso político.

A modo de síntesis, el cuadro 8 planteaaquellos aspectos en los que algunos de losinstrumentos analizados destacan como espe-cialmente interesantes o problemáticos. A los

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aspectos ya vistos en los apartados anterioreshemos añadido las dificultades organizativasy la capacidad de influir habitualmente en laadopción de políticas. La principal conclusiónla hemos apuntado ya varias veces: no existeun mecanismo participativo perfecto, que re-úna todas las características ideales. Tenerparticipantes representativos, informados, quesean lo más numerosos posibles y que salgande la experiencia más predispuestos a partici-par que antes, todo ello por poco dinero ydando lugar a una resolución que tenga unfuerte impacto en la toma de decisiones final

es una cuadratura del círculo quizás excesiva.Incluso mecanismos a los que a lo largo deltexto y en el cuadro mismo hemos encontra-do más ventajas que inconvenientes, comolos presupuestos participativos o los juradosciudadanos, tienen problemas indudables. Sinembargo, ser conscientes de la amplia gamade posibilidades existentes, de que a partirde estas ideas casi todo puede ser inventadoy de cuáles son los déficits que deberemosafrontar según cuál haya sido nuestra elecciónsupone ya un gran paso adelante•

Cuadro 8.Cuadro 8.Cuadro 8.Cuadro 8.Cuadro 8. Mecanismos aconsejables y deficitarios en función de varios criteriosMecanismos aconsejables y deficitarios en función de varios criteriosMecanismos aconsejables y deficitarios en función de varios criteriosMecanismos aconsejables y deficitarios en función de varios criteriosMecanismos aconsejables y deficitarios en función de varios criterios

Notas

1. La importancia de tener en cuenta los costes ybeneficios de la participación y, por ello, de los bene-ficios materiales y sociales de la misma proviene de laobra de Olson (1991). Para una crítica que señala quemuchos participantes son activos por el placer o lanecesidad psicológica de participar, ver por ejemploSchlozman y otros (1998).

2. Las preferencias políticas tienen siempre unadoble dimensión: extensión e intensidad. Mientras lademocracia representativa se organiza en base a laextensión de las preferencias, la introducción de mu-chos otros mecanismos participativos trata de reco-ger la intensidad de las preferencias (a menudo sóloestán dispuestos a participar los que tienen preferen-cias más intensas), aunque con ello se puede correr elriesgo de adoptar las decisiones que cuentan con me-nor respaldo social (extensión).

3. Hacemos referencia reiteradamente a esta expe-riencia como ejemplo de las múltiples experienciasbritánicas que, cada una con un formato singular, tra-

tan de implicar a sus comunidades en la planificaciónmunicipal a medio plazo.

4. Básicamente estamos recuperando el argumentocon el que Olson empieza su obra: la mayor parte delos intereses colectivos no llega a expresarse en nin-gún tipo de organización, debido a los problemas de laacción colectiva que el trata de explicar en su trabajo.

5. El uso de las encuestas de opinión como instru-mento de participación ciudadana ha sido defendidopor Verba (1995) precisamente por esta capacidad degarantizar cierta representatividad de las opiniones.Este es también uno de los argumentos de Fishkin(1995) para defender las encuestas deliberativas.

6. Una idea similar ha sido propuesta por la Fede-ración de Asociaciones de Vecinos de Barcelona, cuan-do ha planteado que cualquier decisión municipal lle-ve incorporada de forma obligatoria una «memoriaparticipativa», que refleje los resultados de la consul-ta previa realizada a los ciudadanos.

7. Por ejemplo, las enmiendas propuestas por ciu-dadanos a través de democracia.web al Parlamentocatalán y que hoy forman parte ya de leyes vigentesen esta comunidad autónoma (Sánchez, 2000).

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