meld. st. 22 (2018–2019) - regjeringen.no · 2019-04-09 · 16.5.1 utfordringer knyttet til...

Meld. St. 22(2018 – 2019)

Melding til Stortinget

Meld

. St. 22

(20

18

–20

19

)

Smartere innkjøp – effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser


Bestilling av publikasjoner

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonwww.publikasjoner.dep.noTelefon: 22 24 00 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Omslagsillustrasjon: Bjørn Sæthren, 07 Media AS

Trykk: 07 Media AS – 04/2019

07 MEDIA – 2041 0379

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Meld. St. 22(2018–2019)



Innhold

Del I Behovet for å effektivisere og profesjonalisere offentlige anskaffelser ................................... 9

1 Innledning og sammendrag ..... 111.1 Sammendrag ................................... 111.2 Om utarbeidelsen av meldingen ... 141.2.1 Innspill til meldingen ..................... 141.2.2 Faktagrunnlag og analyser

fra eksterne fagmiljøer ................... 151.2.3 Erfaringer fra EU og andre land ... 151.3 Om innholdet i meldingen ............ 171.4 Tiltak i meldingen .......................... 18

2 Effektivisering og profesjonalisering......................... 20

2.1 Innledning ....................................... 202.2 Regelverk som virkemiddel for

å oppnå effektiv ressursbruk ......... 212.3 Behovet for effektivisering av

offentlige anskaffelser i Norge ...... 222.4 Valget mellom å bruke markedet

eller produsere selv ........................ 232.5 Effektivisering gjennom bedre

behovsdekning og lavere pris ....... 232.5.1 Bedre behovsdekning og lavere

pris gjennom god konkurranse .... 232.5.2 Andre tiltak for å oppnå bedre

behovsdekning ............................... 252.5.3 Andre tiltak for å oppnå lavere

priser ................................................ 252.6 Effektivisering gjennom å redusere

kostnadene ved anskaffelses-prosessen ........................................ 25

2.7 Profesjonalisering av offentlige anskaffelser ..................................... 26

2.8 Regjeringens tiltak ......................... 27

3 Hvordan innkjøps-Norge ser ut................................................ 28

3.1 Innledning ....................................... 283.2 Hvem er oppdragsgiverne? ........... 283.3 Hvem leverer til offentlig sektor? ... 293.3.1 Særlig om små og mellomstore

bedrifter ........................................... 293.3.2 Ideelle leverandører ....................... 313.3.3 Utenlandske leverandører ............. 323.4 Antallet anskaffelser ....................... 333.5 Utgifter i offentlige anskaffelser ... 343.5.1 Hvor mye kjøper det offentlige for? 343.5.2 De største innkjøpskategoriene

i statlig sektor ................................. 34

4 Gjennomføring av en god anskaffelsesprosess .................... 36

4.1 Innledning ...................................... 364.2 Planlegging av anskaffelsen ......... 364.3 Gjennomføring av konkurransen .. 374.3.1 Forholdet mellom pris og kvalitet 384.3.2 Evaluering av tilbud ....................... 394.4 Oppfølging av kontrakten ............. 39

Del II Regjeringens mål for offentlige anskaffelser ............... 41

5 Bedre konkurranse .................... 435.1 Innledning ...................................... 435.2 Hvordan oppdragsgiverne kan

legge bedre til rette for konkurranse ................................... 43

5.2.1 Vær bevisst på hvilke krav som stilles til leverandørene ................. 43

5.2.2 Vurdere å dele opp store kontrakter ....................................... 44

5.2.3 Bedre dialog med markedet ......... 455.2.4 Legge til rette for innovasjon ........ 455.2.5 Legge vekt på andre kriterier

enn pris ........................................... 455.2.6 Mer bruk av standardkontrakter ... 465.2.7 Vær oppmerksom på

konkurransebegrensende atferd .. 465.2.8 Forenkle anskaffelsesprosessene 485.3 Hva leverandørene kan bli bedre

på ..................................................... 495.4 Regjeringens tiltak ......................... 50

6 En åpen forvaltning uten korrupsjon ..................................... 51

6.1 Innledning ...................................... 516.2 Begrepet korrupsjon ..................... 516.3 Konsekvenser av korrupsjon ........ 516.3.1 Korrupsjon i Norge ........................ 526.4 Korrupsjon og offentlige

anskaffelser .................................... 526.4.1 Hvorfor er det risiko for korrupsjon

i offentlige anskaffelser? ................ 526.4.2 Virkemidler mot korrupsjon

i anskaffelsesregelverket .............. 536.4.3 Virkemidler utenfor anskaffelses-

regelverket ..................................... 546.5 Regjeringens tiltak ......................... 56

7 Innovative offentlige anskaffelser ................................... 58

7.1 Innledning ...................................... 58

7.2 Innovasjon i offentlige anskaffelser 587.2.1 Hva er innovasjon? ......................... 587.2.2 Innovasjon i offentlige anskaffelser 597.2.3 Innovasjonsvennlige anskaffelser .. 597.2.4 Anskaffelser av innovasjon ............ 617.3 Status for innovative offentlige

anskaffelser ..................................... 627.3.1 Bedre kunnskapsgrunnlag ............ 627.4 Offentlige virkemiddelaktører ...... 637.4.1 Risikoavlastning gjennom

Innovasjonskontrakter ................... 647.4.2 Leverandørutviklingsprogrammet 647.5 Hvordan lykkes med innovasjon

i offentlige anskaffelser? ................ 667.5.1 Behov for skalering og utbredelse 667.5.2 Frykt for å gjøre feil og manglende

kultur for innovasjon ...................... 677.5.3 Manglende kompetanse ................ 677.5.4 Økt risiko ved innovative

anskaffelser ..................................... 687.6 Regjeringens tiltak ......................... 68

8 Ivaretakelse av ulike samfunnshensyn innenfor rammene av en effektiv og helhetlig anskaffelsespolitikk ... 70

8.1 Innledning ....................................... 708.2 Offentlige anskaffelser som

virkemiddel for å ivareta ulike samfunnshensyn ............................ 70

8.3 Nærmere om krav til å ivareta ulike samfunnshensyn i regel-verket ............................................... 71

8.4 Virkninger av å ivareta ulike samfunnshensyn i offentlige anskaffelser ..................................... 72

8.5 Ivaretakelse av ulike samfunns-hensyn i praksis .............................. 73

8.5.1 Når bør offentlige oppdragsgivere stille samfunnskrav i anskaffelser? 73

8.5.2 Flere samfunnshensyn fordrer økt kompetanse blant oppdragsgivere 74

9 Mer klima- og miljøvennlige anskaffelser .................................... 77

9.1 Innledning ....................................... 779.2 Regjeringens klimapolitiske mål .. 779.3 EUs politikk og annet internasjonalt

samarbeid ........................................ 789.3.1 EUs arbeid med klima- og

miljøvennlige offentlige anskaffelser ..................................... 78

9.3.2 Annet internasjonalt samarbeid .... 789.4 Klima- og miljøkrav i anskaffelses-

regelverket ...................................... 79

9.5 Offentlige anskaffelser som et effektivt virkemiddel for å nå klima- og miljømål ......................... 79

9.5.1 Plan for hvordan klima- og miljøhensyn best skal ivaretas i den enkelte offentlige virksomhet 81

9.5.2 Prioriterte klima- og miljøområder 829.5.3 Hente kunnskap fra markedet ...... 849.5.4 Økt beregning av livssyklus-

kostnader ........................................ 849.5.5 Bruk av miljømerker ..................... 869.5.6 Tenke nytt om behovet ................. 869.5.7 Viktigheten av innkjøpsfaglig

fleksibilitet ...................................... 889.6 Behov for økt kompetanse og

profesjonalisering .......................... 889.7 Regjeringens tiltak ......................... 89

10 Bekjempelse av arbeidslivs-kriminalitet og useriøsitet ......... 90

10.1 Innledning ...................................... 9010.2 Utfordringene med useriøsitet

og arbeidslivskriminalitet i arbeidslivet ................................... 90

10.3 Myndighetenes arbeid mot arbeidslivskriminalitet ................... 91

10.3.1 Regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet ................... 91

10.3.2 Etatenes arbeid mot arbeidsliv-kriminalitet ..................................... 91

10.3.3 Difis veiledning mot arbeidslivs-kriminalitet i anskaffelser ............. 92

10.3.4 Tjeneste for eBevis ........................ 9210.3.5 Fellesføring til statlige

virksomheter .................................. 9210.4 Krav i anskaffelsesregelverket ..... 9310.4.1 Kvalifikasjonskrav .......................... 9310.4.2 Avvisning ........................................ 9310.4.3 Begrensninger av antall ledd

i leverandørkjeden ......................... 9410.4.4 Krav til lønns- og arbeidsvilkår .... 9410.5 Offentlige anskaffelser som

virkemiddel for å bekjempe arbeidslivskriminalitet ................... 94

10.5.1 Oppdragsgivernes muligheter til å hindre at useriøse virksomheter blir tildelt kontrakter ..................... 95

10.5.2 Oppfølging og kontroll av kontraktskrav ................................. 96

10.5.3 Oppdragsgivere som stiller strengere krav enn regelverket krever .............................................. 97

10.6 Behov før økt kompetanse og profesjonalisering ..................... 98


11 Flere lærlinger .............................. 10011.1 Innledning ....................................... 10011.2 Hva innebærer plikten til å stille

krav om bruk av lærlinger? ........... 10011.3 Virkninger av å stille krav om

bruk av lærlinger ............................ 10111.4 Regjeringens tiltak ......................... 102

12 Mer sosialt ansvar ...................... 10312.1 Innledning ....................................... 10312.2 Hva er sosialt ansvar? .................... 10312.3 Virkninger av å ta sosialt ansvar

i offentlige anskaffelser .................. 10312.4 Ivaretakelse av sosialt ansvar

innenfor en helhetlig anskaffelses-politikk ............................................. 104

12.4.1 Egnede rutiner ............................... 10412.4.2 Veiledning ....................................... 10712.5 Regjeringens tiltak ......................... 107

Del III Tiltak for økt styring, profesjonalisering og effektivisering ............................... 109

13 Behovet for et kompetanseløft 11113.1 Innledning ....................................... 11113.2 Gode innkjøp forutsetter god

kompetanse ..................................... 11113.3 Ulike kompetansebehov hos ulike

aktører i virksomheten .................. 11213.4 Status og utfordringer for

kompetanse om offentlige anskaffelser ..................................... 114

13.4.1 Mangelfull kompetanse knyttet til ulike deler av anskaffelses-prosessen ........................................ 114

13.4.2 Behov for spesialisert kompetanse for å ivareta ulike samfunns-hensyn ............................................. 115

13.4.3 Behov for spesialisert kompetanse for å ivareta digital sikkerhet ........ 115

13.4.4 Behov for økt innkjøps-kompetansen hos ledere ............... 116

13.5 Eksisterende veilednings-, kurs- og utdanningstilbud og behovet for videreutvikling .......................... 116

13.5.1 Tilbud innen utdanning og forskning – Anskaffelses-akademiet ........................................ 116

13.5.2 Sertifisering av kurstilbud – behov for tilrettelegging fra myndighetene ................................. 117

13.5.3 Difis rolle som fagorgan ................ 11813.6 Regjeringens tiltak ......................... 119

14 Styring, ledelse og organisering 12014.1 Innledning ...................................... 12014.2 Behovet for bedre styring, ledelse

og organisering .............................. 12014.2.1 Behovet for effektivisering ........... 12014.2.2 Behovet for bedre overordnet

styring ............................................. 12114.2.3 Behovet for bedre styring, ledelse

og organisering på virksomhetsnivå ............................. 121

14.3 Hvordan få til bedre styring, ledelse og organisering av innkjøpsfunksjonen? ...................... 122

14.3.1 Styring og ledelse av innkjøps-funksjonen på ulike nivåer ............ 122

14.3.2 Organisering av innkjøpsfunksjonen ....................... 123

14.4 Anbefalte verktøy for styring av virksomhetens innkjøp .................. 123

14.4.1 Anskaffelsesstrategi ...................... 12414.4.2 Systematiske innkjøpsanalyser .... 12414.4.3 Innkjøpsplan ................................... 12414.4.4 Kategoristyring av innkjøp ........... 12514.5 Pågående arbeid for bedre

styring, organisering og ledelse ... 12514.6 Regjeringens tiltak ......................... 126

15 Mer samordning av offentlige innkjøp............................................ 128

15.1 Innledning ...................................... 12815.2 Fordeler med innkjøpssamarbeid 12915.3 Konkurransemessige utfordringer

ved innkjøpssamarbeid ................. 12915.4 Samarbeid om innovative innkjøp 13015.5 Innkjøpssamarbeid i statlig sektor 13115.5.1 Statlige innkjøpssamarbeid ........... 13115.5.2 Statens innkjøpssenter .................. 13115.5.3 Behov for samordning for små og

mellomstore virksomheter ........... 13415.6 Innkjøpssamarbeid i kommunal

sektor .............................................. 13515.6.1 Kommunale innkjøpssamarbeid .. 13515.6.2 Særlige utfordringer ved

kommunale innkjøp og innkjøps-samarbeid ....................................... 135

15.6.3 Samordning av kommunale innkjøp i Norden ............................ 136

15.6.4 Utredning av samordning av fylkeskommunale og kommunale innkjøp ............................................ 136

15.7 Innkjøpsordning for skytjenester . 13715.8 Regjeringens tiltak ......................... 137

16 Digitalisering som virkemiddel 13916.1 Innledning ....................................... 13916.2 Gevinster ved økt digitalisering

av anskaffelser ................................ 13916.2.1 Forenklede arbeidsprosesser og

effektiv ressursbruk ....................... 13916.2.2 Virkninger for leverandørene ....... 14216.3 Organisering av digitale

anskaffelser ..................................... 14216.3.1 Bruk av digitale verktøy ................ 14216.3.2 Eksisterende krav til digitalisering

på anskaffelsesområdet ................. 14316.3.3 Digitale fellesløsninger og

standardformater ............................ 14316.4 Status for digitalisering på

anskaffelsesområdet ...................... 14416.5 Behov for økt satsing på

digitalisering av anskaffelser ........ 14516.5.1 Utfordringer knyttet til digital

modenhet og mangelfull kompetanse ..................................... 145

16.5.2 Utfordringer med for få og manglende bruk av standard-formater og fellesløsninger ........... 146

16.5.3 Utfordringer for leverandørsiden . 14616.6 Regjeringens arbeid med

digitalisering av offentlige anskaffelser ..................................... 146


17 Bedre data, statistikk og styringsinformasjon ..................... 148

17.1 Innledning ....................................... 14817.2 Statistikk og styringsgrunnlag for

offentlige anskaffelser i dag .......... 14817.3 Behov for statistikk og styrings-

informasjon om offentlige anskaffelser ..................................... 149

17.3.1 Åpenhet om offentlig pengebruk .. 14917.3.2 Oversikt og styring av offentlig

pengebruk ...................................... 15017.3.3 Oversikt over leverandører

som tildeles kontrakt ..................... 15017.4 Tilgang på statistikk og styrings-

informasjon på innkjøpsfeltet ....... 15017.4.1 Statistikklovutvalgets utredning .. 15117.4.2 Tilgang på statistikk og styrings-

informasjon i andre land ............... 15117.5 Betydningen av digitalisering

for tilgang til statistikk .................. 15217.6 Utfordringene knyttet til

videreutvikling av statistikk og styringsinformasjon ................. 152


18 Håndheving og kontroll ............. 15418.1 Innledning ...................................... 15418.2 Det norske systemet for

håndhevelse og kontroll av offentlige anskaffelser ................... 154

18.2.1 KOFA .............................................. 15518.2.2 Domstolene .................................... 15618.2.3 EFTAs overvåkningsorgan ........... 15618.2.4 Revisjoner ....................................... 15618.3 Andre nordiske land ...................... 15718.4 Vurdering av dagens system ........ 15718.4.1 KOFAs status og effektivitet ......... 15718.4.2 Tilsyn med offentlige anskaffelser 15818.5 Regjeringens tiltak ......................... 159

Del IV Økonomiske og administrative konsekvenser ............................... 161

19 Økonomiske og administrative konsekvenser ............................... 163

Meld. St. 22(2018–2019)



Tilråding fra Nærings- og fiskeridepartementet 10. april 2019, godkjent i statsråd samme dag.

(Regjeringen Solberg)

8 Meld. St. 22 2018–2019Smartere innkjøp – effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser

Del IBehovet for å effektivisere og profesjonalisere

offentlige anskaffelser

2018–2019 Meld. St. 22 11Smartere innkjøp – effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser

1 Innledning og sammendrag

Som innbyggere møter vi offentlige anskaffelserhver dag, gjennom skole og barnehage, offentligebygg, kollektivtransport, gatebelysning og skil-ting. Offentlige anskaffelser handler om alt frastore anskaffelser innenfor bygge- og anleggssek-toren, kjøp av barnevernstjenester og IKT, tilanskaffelser av kontorrekvisita og kantinetje-nester. Gode offentlige anskaffelser er avgjørendefor at offentlig sektor skal kunne oppfylle sitt sam-funnsoppdrag.

Offentlige anskaffelser er også et viktig virke-middel både for å sikre at offentlige midler brukesriktig, og for å bidra til innovasjon og effektivise-ring i norsk næringsliv slik at det kan bli mer oms-tillings- og konkurransedyktig. Undersøkelserviser at kostnadene ved å gjennomføre anskaffel-ser er høye i Norge, både på oppdragsgiver- ogleverandørsiden, og at det er betydelige mulighe-ter for besparelser. Samtidig skal offentligeanskaffelser også bidra til å løse andre viktigesamfunnsoppgaver som klimautfordringen ogbekjempe arbeidslivskriminalitet.

Å gjennomføre gode anskaffelser som oppfyl-ler alle disse forventningene, er krevende. Hoved-målet med meldingen er å utvikle en mer helhet-lig, effektiv anskaffelsespolitikk for å sette detoffentlige i stand til å oppnå regjeringens ambisi-øse mål på feltet. Det offentlige bruker over 500milliarder hvert år på innkjøp. Dette er fellesska-pets midler som oppdragsgiverne skal utnytte påbest mulig måte. Dette krever en profesjonalise-ring av innkjøpene, gjennom blant annet økt sat-sing på kompetanse, bedre styring, ledelse, orga-nisering og mer samordning.

1.1 Sammendrag

Et nytt og forenklet anskaffelsesregelverk trådte ikraft 1. januar 2017. Regelverket setter viktigekrav til, og rammer for, hvordan konkurranser omoffentlige kontrakter skal gjennomføres. Men etgodt regelverk kan ikke alene sikre gode, effek-tive offentlige anskaffelser. Til det trengs det godeog profesjonelle oppdragsgivere. Det er også vik-tig at regelverket, og andre føringer, ikke er for

detaljerte, men gir rom for å utøve et godt inn-kjøpsfaglig skjønn. På denne måten gis offentligevirksomheter mulighet til å foreta riktige priorite-ringer, slik at virksomhetens behov for kvalitativegode ytelser til riktig pris blir oppnådd, samtidigsom de opptrer miljøvennlig og etisk forsvarlig.Denne meldingen handler ikke om regelverket ogdets innhold, men om hvordan anskaffelsene kanutføres mest mulig effektivt innenfor det regelver-ket vi har.

Konkurranse som virkemiddel

I anskaffelsesregelverket er bruk av konkurransedet grunnleggende virkemiddelet for å nå måletom effektiv ressursbruk, og denne meldingenbeskriver hvordan velfungerende konkurransebidrar til gode leveranser til lavest mulig pris.Effektiv ressursbruk handler også om at konkur-ransene må gjennomføres på en måte som ikkegir høyere transaksjonskostnader for oppdrags-givere og leverandører enn nødvendig. Tilgang tiloffentlige kontrakter er også viktig for at flerevirksomheter skal kunne skape verdier ogarbeidsplasser i Norge og for å sikre et mangfoldav leverandører. Blant annet bidrar ideelle organi-sasjoner med en egen kvalitet og karakter innen-for helse- og sosialsektoren.

Noe av det viktigste oppdragsgiverne kangjøre, er derfor å legge til rette for god konkur-ranse i sine anskaffelser. Da må de være bevisstepå at valg de gjør, potensielt kan virke konkurran-sebegrensende. Dette gjelder for eksempel der-som man stiller for strenge krav til deltakelse,utlyser svært store og sammensatte oppdrag i ste-det for å dele opp kontrakten eller utformer uba-lanserte kontrakter.

Regjeringen vil legge til rette for at alle leve-randører som ønsker det, skal kunne delta i kon-kurranser om offentlige kontrakter. Et viktig tiltaker å utforme felles «kjøreregler», utarbeidet avleverandører og oppdragsgivere i samarbeid, somskal bidra til økt bevisstgjøring og bedre offent-lige anskaffelser for begge parter.

Regjeringen vil utrede de markedsmessigekonsekvensene av store kontrakter i utvalgte mar-keder. Regjeringen vil også gjennomføre en evalu-


ering av nivået på nasjonal terskelverdi, det vil siden verdimessige grensen for når konkurranserom offentlige kontrakter må kunngjøres nasjonalt.Et riktig nivå på nasjonal terskelverdi er viktig forå sikre gevinstene ved konkurranse, uten at trans-aksjonskostnadene blir uhensiktsmessig høye.

Korrupsjon

Korrupsjon er et svært skadelig samfunnsfeno-men med potensielt store negative konsekvenser.Korrupsjon reduserer tilliten til det offentlige ogkan, i ytterste konsekvens, undergrave viktigehensyn som seriøsitet i arbeidslivet og krav tilhelse, miljø og sikkerhet. Anskaffelsesregelverketskal bidra til å sikre det offentliges tillit utad, ogforhindre korrupsjon og kameraderi.

Anskaffelsesområdet er et av de viktigste risi-koområdene for korrupsjon. Åpenhet er et grunn-leggende virkemiddel for å få bukt med korrup-sjon og korrupsjonsliknende tilstander. Regjerin-gen vil bidra til å redusere korrupsjonsrisikoengjennom økt åpenhet om offentlige anskaffelser,og gjennom veiledning til oppdragsgiverne.

Innovasjon

Innbyggernes behov og utfordringer er i stadigutvikling, og dette påvirker det offentliges opp-gaver. Gode innovative løsninger kan bidra til åmøte utfordringene vi står overfor, som klima-endringer, demografiske endringer og endringersom følge av den teknologiske utviklingen. Inno-vasjon i offentlige anskaffelser er derfor særligaktuelt for å bidra til omstilling og jobb- og verdi-skaping innen klima og miljø, helse/aldring ogdigitalisering.

Innovasjon i offentlige anskaffelser kan skje påflere måter. Blant annet kan det være nyttig åskille mellom begrepene «innovasjonsvennligeanskaffelser» og «anskaffelser av innovasjon».Anskaffelser av innovasjon er anskaffelser hvoroppdragsgiverne aktivt søker et produkt eller tje-neste som ikke er tilgjengelig i markedet. Innova-sjonsvennlige anskaffelser er anskaffelser somlegger til rette for innovative løsninger. Det kaninnebære å beskrive behovet, heller enn detaljerteløsninger, eller det kan være å gjennomføre mar-kedsdialog for å avdekke hvilke løsninger marke-det kan levere. Økt bruk av innovasjonsvennligeanskaffelser kan bidra til større spredning avnyutviklede løsninger.

Regjeringen vil videreføre tilskuddet til Leve-randørutviklingsprogrammet. Regjeringen vilogså foreta en gjennomgang av det næringsret-

tede virkemiddelapparatet på innovasjonsfeltet.Samtidig vil regjeringen utrede samordning av fyl-keskommunale og kommunale innkjøp, inkluderthvordan dette kan bidra til økt spredning av inno-vative løsninger.

Offentlige innkjøp kan på flere måter åpne fornye løsninger og bidra til nytenking og utvikling ileverandørmarkedet. Det er viktig at oppdragsgi-verne får tilstrekkelig veiledning, slik at de kanbygge nødvendig kompetanse på å gjennomføreinnovative anskaffelser, at innovative løsninger fårtilstrekkelig spredning og skalering, og at virke-middelapparatet bidrar med risikoreduserende til-skuddsordninger.

Klima og miljø, arbeidslivskriminalitet, læreplasser, sosialt ansvar og andre samfunnshensyn

Dagens regulering av samfunnshensyn i anskaf-felsesregelverket er et resultat av avveininger mel-lom de ulike samfunnsmålene på den ene siden ogforenklinger av regelverk og kostnadseffektivitetpå den andre siden. Det er viktig at oppdragsgi-verne tar samfunnshensyn i sine anskaffelser påen god måte, som sørger for at de ulike samfunns-målene blir nådd, uten at anskaffelsene blir ufor-holdsmessig kompliserte og kostbare for leveran-dører og oppdragsgivere. For at oppdragsgiverneskal kunne ta samfunnshensyn på en god måte ipraksis, kreves en profesjonalisering av innkjøps-funksjonen.

Det er bred enighet om at klimautfordringeneer blant de største utfordringene vi står overfor ivår tid. Norge har ambisiøse klimamål som er for-ankret blant annet gjennom klimaforliket og i kli-maloven. I regjeringens klimastrategi presenteresogså en overordnet strategi for hvordan klimamå-lene for 2030 kan nås.

Anskaffelsesregelverket stiller krav til ivareta-kelse av klima- og miljøhensyn i offentlige anskaf-felser. Det finnes gode, og mindre gode, måteroppdragsgiverne kan følge opp disse forpliktel-sene på. Effektiv ressursbruk forutsetter at gevin-sten av å sette krav til klima og miljø er større ennde økte kostnadene det innebærer. For at offent-lige anskaffelser skal bli et effektivt miljøpolitiskvirkemiddel, er det viktig at oppdragsgiverne haroverordnede planer og strategier for å ta klima- ogmiljøhensyn i sine anskaffelser, og at innkjøpernehar kompetanse til å stille gode krav og vurdereklima- og miljøeffekten i de ulike tilbudene.

Regjeringen vil utarbeide en handlingsplansom skal bidra til å øke andelen klima- og miljø-vennlige offentlige anskaffelser og grønn innova-sjon. I handlingsplanen vil blant annet styrket vei-


ledning og kompetanseutvikling gjennom Direk-toratet for forvaltning og IKT (Difi) være et sen-tralt tema.

Offentlig sektor er en betydelig markedsaktørog har også et særlig ansvar for å sørge for ryd-dige og seriøse forhold i norsk arbeidsliv, og bidratil å bekjempe arbeidslivskriminalitet. Investerin-gene og innkjøpene som gjøres i offentlig sektorkan utgjøre et attraktivt marked, også for krimi-nelle aktører. Oppdragsgiverne må derfor ha etbevisst og aktivt forhold til hvordan de kan mot-virke arbeidslivskriminalitet i sine innkjøp. Regje-ringens strategi mot arbeidslivskriminalitet omta-ler blant annet offentlige anskaffelser som ett avflere virkemidler for å bekjempe arbeidslivskrimi-nalitet.

Det er utarbeidet omfattende veiledning tilhvordan oppdragsgiverne kan stille og følge oppkrav til lønns- og arbeidsvilkår i offentlige anskaf-felser, men det er behov for at veilederen blir gjortbedre kjent og brukt. Det er også behov for åstyrke samarbeidet mellom oppdragsgiverne ogkontroll- og tilsynsmyndighetene i arbeidet motarbeidslivskriminalitet.

En plikt for oppdragsgiverne til å stille kravom bruk av lærlinger er introdusert i anskaffel-sesregelverket. Dette kravet kan bidra til å oppnåmålet om flere læreplasser for elever i yrkesfag-lige utdanninger, og kan bidra til å løfte frem seri-øse leverandører. Regjeringen mener det er viktigå følge med på hvilken virkning kravet til lærlin-ger får for antall læreplasser og for å få nedarbeidslivskriminaliteten. Regjeringen vil derforforeta en evaluering av plikten til å stille krav ombruk av lærlinger.

Manglende ivaretakelse av grunnleggendemenneskerettigheter i arbeidsforhold er en bety-delig utfordring i mange land. Like konkurranse-vilkår er en viktig forutsetning for god konkurran-sepolitikk. Leverandører til det offentlige må følgegrunnleggende internasjonale spilleregler vedproduksjonen av varene. Det er derfor innført etlovkrav i anskaffelsesloven, som slår fast at opp-dragsgiverne skal ha egnede rutiner for å fremmerespekt for grunnleggende menneskerettigheter isine anskaffelser. Å stille de riktige kravene, i deriktige anskaffelsene, er nøkkelen for å ivaretagrunnleggende menneskerettigheter på en hen-siktsmessig måte. Regjeringen vil bidra til å økekunnskapsnivået gjennom veiledning og informa-sjonsspredning.

Kompetanse

Målet om gode og effektive offentlige anskaffel-ser nås ikke uten at oppdragsgiverne har kapasi-tet og kompetanse til å gjennomføre dette. INorge er offentlige anskaffelser desentralisertorganisert med ca. 3 000 oppdragsgivere. Offent-lig sektor er altså ikke en samlet, enhetlig gruppe,men består av flere tusen oppdragsgivere medsvært varierende forutsetninger for å gjøre godeinnkjøp. Enkelte oppdragsgivere har store, profe-sjonelle innkjøpsfunksjoner. Andre igjen har kan-skje kun én som jobber deltid med innkjøp, og harbegrenset med ressurser og kompetanse omoffentlige anskaffelser. For at vi skal lykkes medomstilling gjennom offentlige anskaffelser, må detbygges mer profesjonelle og robuste innkjøps-funksjoner med solid kompetanse og nok ressur-ser til å løse disse oppgavene på en god måte.

For at offentlig sektor skal nå målene omeffektivisering, mer klima- og miljøvennligeoffentlige anskaffelser, bekjempe arbeidslivskri-minalitet osv., trengs det et kompetanseløft.Offentlige innkjøp er et krevende fag som forut-setter god kompetanse på en lang rekke temaer,både blant innkjøperne og deres ledere. Det erallerede bygget opp et omfattende tilbud av veiled-ning, maler og verktøy gjennom Difi. Kompetan-setilbudet for innkjøpere, inkludert veiledning,maler og eksempeldokumenter vil bli videreutvi-klet. I tillegg vil en sertifiseringsordning innenoffentlige anskaffelser bli styrket. Regjeringen vilogså utvikle et bedre kompetansetilbud for lederei offentlige virksomheter.

Organisering, styring og ledelse

For at offentlige anskaffelser skal kunne bidra tilat virksomhetene når sine overordnede mål, måvirksomhetene jobbe systematisk med hele inn-kjøpsporteføljen. Dette krever klare interne, over-ordnede føringer og et innkjøpsmiljø som er rus-tet til å gjennomføre oppgavene. Når vi vet at deter et stort potensial for å hente ut store effektivise-ringsgevinster av offentlige anskaffelser, må detogså gjøres en innsats for å hente ut disse gevin-stene. Det krever at anskaffelsene gis tilstrekkeligprioritet av ledelsen i virksomhetene. Det er der-for nødvendig å se nærmere på hvordan innkjøps-funksjonen er styrt og organisert internt i denenkelte virksomheten.

Regjeringen vil initiere sektorgjennomgangerav styringen, ledelsen og organiseringen av stat-lige innkjøp med sikte på effektivisering og profe-sjonalisering av anskaffelsene. Potensialet for for-


bedringer er minst like stort i kommunal som istatlig sektor, og det kan være behov for lignendegjennomganger i kommunesektoren.

Innkjøpssamarbeid

En del mindre oppdragsgivere har ikke nokinterne ressurser til å etablere et tilstrekkeligrobust innkjøpsmiljø, og det er derfor behov for åsamle ressursene. Det kan gjøres gjennom størregrad av innkjøpssamarbeid mellom oppdragsgi-verne. Behovet for mer samarbeid og samordninger særlig stort i kommunal sektor. Regjeringen vilderfor, i samarbeid med kommunene og fylkes-kommunene, utrede samordning av fylkeskom-munale og kommunale innkjøp. Når det gjelderstatlige innkjøp, vil regjeringen vurdere viderefø-ring og styrking av Statens innkjøpssenter. En vur-dering av potensialet for gevinster ved økt samar-beid og samordning vil også inngå som del av ensektorvis gjennomgang som er beskrevet over.

Statistikk

Bedre statistikk og tallgrunnlag er avgjørende forå oppnå effektivisering av offentlige innkjøp. I dagvet vi for lite om hva som kjøpes inn av hvem, ogvirksomhetene trenger et bedre tallgrunnlag for åkunne styre sine innkjøp på en god måte. Vi tren-ger også mer data for å få et godt beslutnings-grunnlag for politikkutformingen. Regjeringen vilutrede hvordan innhenting, lagring, tilgang ogbruk av data på anskaffelsesområdet kan forbe-dres både på kort og lang sikt.

Digitalisering av anskaffelsesprosessen

Offentlige virksomheter bør som utgangspunktikke pålegges nye rapporteringsplikter. Den infor-masjonen som trengs, bør kunne hentes ut digi-talt. Dette forutsetter at oppdragsgiverne benytterelektroniske verktøy ved gjennomføringen av sineanskaffelser. Digitalisering vil også gi en rekkeandre gevinster, ved at den interne styringen avanskaffelsene styrkes og ressursbruken for bådeoppdragsgiverne og leverandørene reduseres påsikt. I dag stiller regelverket krav om at enkeltedelprosesser i gjennomføringen av anskaffelserskal foregå elektronisk, men for å hente ut detfulle potensialet ved digitaliseringen, bør heleanskaffelsesprosessen bli digital.

Regjeringen vil at alle offentlige virksomheterinnen utgangen 2024 skal bruke digitale verktøy ihele anskaffelsesprosessen og at det skal væresømløs informasjonsflyt mellom ulike digitale løs-

ninger. Dette innebærer også å kontinuerlig vur-dere om det skal stilles flere krav til bruk av digi-tale verktøy.

Håndheving og kontroll

Det er behov for effektiv håndhevelse for å kon-trollere at anskaffelsesregelverket etterleves avoppdragsgiverne. Det er også en viktig rettssik-kerhetsgaranti for leverandørene. Samtidig er deten stor frykt blant mange oppdragsgivere for ågjøre feil etter regelverket. Det gjør at ressursenebrukes på regeletterlevelse, og at målet om godeinnkjøp kommer i bakgrunnen. Regjeringenmener at håndhevelsen på anskaffelsesfeltet ereffektiv i dag, og at det derfor ikke er behov for åetablere nye tilsynsorganer. Regjeringen vil like-vel styrke rollen til Klagenemnda for offentligeanskaffelser (KOFA) ved at nemnda i større gradfølger opp oppdragsgivernes etterlevelse av nem-ndas avgjørelser.

1.2 Om utarbeidelsen av meldingen

1.2.1 Innspill til meldingen

I arbeidet med meldingen har regjeringen lagtvekt på å ha dialog med offentlige virksomheter,næringslivet og ulike interesseorganisasjoner. Dethar vært innhentet innspill fra forskjellige miljøermed ulikt ståsted, for å gi et godt beslutnings-grunnlag. Nærings- og fiskeridepartementet harbedt om skriftlige innspill og gjennomført bådestørre og mindre innspillsmøter, der ulike aktørerhar blitt hørt. Temaene som er omtalt i denne mel-dingen er i stor grad basert på innspill og tilbake-meldinger fra de ulike aktørene.

Regjeringens arbeid med en stortingsmeldingom offentlige anskaffelser er blitt svært godt mot-tatt. Mange fremhever at det er et stort behov foreffektivisering og profesjonalisering av offentligeanskaffelser, for å sikre at intensjonene bak detnye anskaffelsesregelverket blir realisert, gjen-nom en god anskaffelsespraksis. Særlig er betyd-ningen av økt profesjonalisering og kompetanse etgjennomgangstema i nesten alle innspillene.

1.2.2 Faktagrunnlag og analyser fra eksterne fagmiljøer

Regjeringen har vært opptatt av at meldingen skalbygge på et solid faktagrunnlag og på gode fagligeanalyser. Det finnes en rekke undersøkelser sombelyser hvor utfordringene knyttet til offentliganskaffelsespraksis ligger. Disse undersøkelsene


har vært brukt aktivt når regjeringen gjennomdenne meldingen foreslår tiltak for å bidra til mereffektive og profesjonelle offentlige innkjøp.

Det har vært en utvikling de siste årene deroffentlige anskaffelser, i tillegg til å dekke virk-somhetens formål til lavest mulig kostnad, ogsåbenyttes til å ivareta en rekke andre samfunns-hensyn. Dette omfatter blant annet lavere miljøpå-virkning og klimagassutslipp, redusert arbeids-livskriminalitet, sosial dumping og skattesvik,flere læreplasser og å hindre menneskerettighets-brudd og farlige produksjonsforhold. Ved utviklin-gen av en helhetlig, effektiv offentlig anskaffel-sespolitikk, har regjeringen også måttet ta stillingtil hvordan disse hensynene skal ivaretas innenfordenne rammen.

Det finnes i dag lite forskning eller andre rap-porter og analyser som belyser virkninger av åtrekke disse hensynene inn i offentlige anskaffel-ser. Regjeringen har derfor innhentet en samfunns-økonomisk analyse av nytte- og kostnadsvirknin-gene av nye samfunnshensyn og vurdering avhvordan disse best kan ivaretas gjennom offent-lige anskaffelser. Oslo Economics og Inventurahar gjennomført en slik undersøkelse på vegne avNærings- og fiskeridepartementet.1 Utredningentyder på at det å ta ulike samfunnshensyn i offent-lige anskaffelser, som regel fører til økt måloppnå-else innenfor de ulike områdene, men at det stortsett er et lite kostnadseffektivt virkemiddel. Foreksempel konkluderer de med at klima- og mil-jøkrav normalt vil bidra til redusert miljøbelast-ning og klimagassutslipp i samfunnet som helhet,men at tiltakskostnadene kan være høye. Effek-tene forutsetter også at oppdragsgiverne har kom-petanse til å stille gode krav til samfunnshensynog vurdere hvilket tilbud som oppfyller disse best.Det er det mange som ikke har i dag. Rapportenunderstreker derfor at det er behov for økt veiled-ning og tilrettelegging, klare anskaffelsesstrate-gier som beskriver prioriteringen av ulike sam-funnshensyn, og erfarne innkjøpsledere somevner å balansere ulike hensyn på en forholds-messig måte i den enkelte anskaffelse.

1.2.3 Erfaringer fra EU og andre land

I Europa har det gjennomgående vært økono-miske nedgangstider etter finanskrisen i 2008 ogbehovet for å bruke offentlige midler mer effek-tivt har bidratt til omstillings- og reformprogram-

mer, både i EU og andre land som Norge kan sam-menligne seg med. Selv om erfaringer og tiltaksom er gjennomført i andre land ikke nødvendig-vis er direkte overførbare til norske forhold, blantannet på grunn av ulik organisering av offentligsektor, har departementet hentet inspirasjon fraflere av disse erfaringene i forbindelse med mel-dingsarbeidet. I det følgende gis en kort, overord-net oversikt over de viktigste arbeidene og erfa-ringene fra EU og andre land. I de enkelte kapit-lene i meldingen omtales dette også nærmere derdet er relevant.

1.2.3.1 Initiativer i EU

EUs tiårsstrategi for det indre marked ble vedtatt i2010. Gjennom strategien ønsker EU å bidra til åskape kunnskapsbasert, bærekraftig og inklude-rende vekst, og den skal gjøre Europa bedre rus-tet til å møte den økende konkurransen på det glo-bale markedet. Hovedmålet er å få flere europeereut i jobb, øke innsatsen innen forskning og innova-sjon, redusere klimautslipp, heve utdanningsni-vået og styrke sosial inkludering.

Det fremgår av strategien at offentlige anskaf-felser skal bidra til økt innovasjon i næringslivet,støtte skiftet mot en mer energieffektiv og lavkar-bon økonomi og bedre forholdene for næringsli-vet, og særlig små og mellomstore bedrifter. Detfremgår også at offentlige anskaffelser må sikremest mulig effektiv ressursbruk, og at leverandø-rer fra hele EU må sikres tilgang til offentlige kon-trakter. På bakgrunn av anstrengt økonomi i enrekke EU-land, må anskaffelsesprosedyrene blimer effektive.

I 2015 la EU-kommisjonen frem en ny strategifor videreutvikling av det indre marked. Strate-gien består av tre hovedsatsinger. For det første åskape muligheter for forbrukere og næringsliv.For det andre å inspirere og legge til rette formodernisering og innovasjon, og for det tredje åsikre etterlevelse av regelverket. På anskaffelses-området inneholder strategien tiltak som utfyllerregelverksreformen, for å sikre effektivitet, gjen-nomsiktighet og integritet uten at dette kreverstore regelverksendringer.

EU-kommisjonen viser til at effektive offentligeanskaffelser forutsetter god praksis nasjonalt.Utfordringene er knyttet til mangelfull kompetanseog profesjonalitet hos oppdragsgiverne for å sikreanskaffelser som gir best mulig verdi for pengene.Det er behov for tiltak for å sikre beslutningstager-nes integritet, koordinere anskaffelser mellom inn-kjøpere for å oppnå stordriftsfordeler, bedre opp-følgning av anskaffelseskontrakter, rask og effektiv

1 Oslo Economics og Inventura. Utarbeidet for Nærings- ogfiskeridepartementet. (2018). Virkninger av nye samfunns-hensyn i offentlige anskaffelser.


håndtering av klager og styrke evnen til å reagerepå ulovlig samarbeid mellom leverandører.

En sentral problemstilling er mangelen pårelevante og gode data. Den økende digitaliserin-gen i forvaltningen, herunder overgangen til elek-tronisk kommunikasjon i det nye regelverket, girmuligheter for bedre tilgang til data.

Når det gjelder håndheving, påpeker EU-kom-misjonen at det er store forskjeller mellom med-lemsstatene med hensyn til hvor effektive hånd-hevingssystemene er, særlig når det gjelder klage-prosessenes varighet og kostnader forbundet meddem. For å fremme utveksling av informasjon omhåndheving av anskaffelsesreglene og hvordan denasjonale håndhevingssystemene fungerer, harEU-kommisjonen opprettet et nettverk for før-steinstans klageorganer fra medlemslandene.

Høsten 2017 la EU-kommisjonen frem en pakkemed tiltak for å oppnå mer effektive og profesjonelleoffentlige anskaffelser. Det første tiltaket er en over-ordnet strategi med rammer og prioriteringer forEUs arbeid for å bedre gjennomføringen av offent-lige anskaffelser i praksis.2 Medlemslandene anbe-fales å utvikle en strategisk tilnærming slik at offent-lige anskaffelser kan bidra til å nå politiske mål somblant annet økonomisk vekst og konkurranseevne,bærekraft, solidaritet og sikkerhet. Kompetansen tiloffentlige innkjøpere må økes, tilgangen til marke-dene for små og mellomstore bedrifter styrkes ogtilgangen til kvalitativt gode data om anskaffelsermå bedres, blant annet for å styrke arbeidet motkorrupsjon og konkurransekriminalitet. Arbeidetmed ytterligere digitalisering av anskaffelsesproses-sen må fortsatt gis høy prioritet. Betydningen avinnkjøpssamarbeid fremheves også.

Videre har EU-kommisjonen fremmet en merkonkret anbefaling for hvordan medlemslandenekan utvikle tiltak for å øke profesjonaliteten hosoffentlige innkjøpere, blant annet ved å styrkekompetansen.3 Langsiktig strategi for profesjona-lisering av offentlige anskaffelser, etablering av etrammeverk som definerer kompetanse og ferdig-heter for de som jobber med anskaffelser ogutvikling av opplæringsprogrammer er noen av til-takene.

1.2.3.2 Erfaringer fra andre land

Mange europeiske land har igangsatt både refor-mer og enkelttiltak som skal bidra til effektivise-ring og profesjonalisering av offentlige anskaffel-ser.

Sverige

Sverige la frem en nasjonal innkjøpsstrategi i2016. Strategien peker på behovet for å oppnåkostnadsbesparelser, betydningen av ledelsesfo-rankring og viktigheten av utdanning av medar-beidere som arbeider med innkjøp. Det ses ogsåpå hvordan innkjøp kan være et verktøy for åoppnå ulike samfunnsmål.4

Danmark

Danmark har i lengre tid arbeidet med å sentrali-sere statlige og kommunale anskaffelser, blantannet gjennom Statens og Kommunernes IndkøbsService (SKI) som ble grunnlagt i 1994, og Sta-tens Indkøbsprogram. Erfaringene fra disse, ogandre innkjøpsfellesskap, viser at det gjennomsamarbeid er mulig å øke konkurransen omoffentlige kontrakter og sikre bedre priser. Erfa-ringene fra Danmark viser også at etableringer avinnkjøpsfellesskap har medført en reduksjon avde administrative kostnadene knyttet til gjennom-føringen av anskaffelser.

I 2017 fremla den danske regjeringen publika-sjonen «Et klogere indkøb, mere velferd».5 I doku-mentet understreker regjeringen at offentligeanskaffelser er en viktig brikke i fornyelsen avoffentlig sektor. Blant hovedinitiativene i doku-mentet er felles mål for offentlige innkjøp og styr-king av fellesavtaler, flere tverrgående innkjøpmellom kommuner og regioner, og mer bruk avdigitale verktøy.

Nederland

Nederland har erfaringer med omlegging fra endesentralisert til sentral organisering av innkjøp. I2008 gikk de bort fra desentraliserte organiserteinnkjøp, med 350 statlige enheter som gjennom-førte egne innkjøp, til én sentralt styrt innkjøpsor-ganisasjon. Bakgrunnen for innkjøpsreformen varbudsjettunderskudd som resultat av finanskrisen.2 EU-kommisjonen. (2017). Making Public Procurement work

in and for Europe. 3 EU-kommisjonen. (2017). Professionalisation of public pro-

curement - Building an architecture for the professionalisa-tion of public procurement.

4 Finansdepartementet. (2016). Nationella upphandlingsstra-tegin.

5 Finansministeriet. (2017). Et klogere indkøb, mere velferd.


Hovedtiltakene i Nederland består av sentralise-ring, spesialisering og kategoristyring.

Storbritannia og New Zealand

Storbritannia og New Zealand har gjennomførtstørre reformprogrammer for å effektivisereoffentlige anskaffelser. Programmene har blittgjennomført som følge av økonomiske nedgangs-tider hvor økonomiene har vært preget av under-skudd, samtidig som kravet til offentlige tjenesterhar økt. Effekten av programmene viser storebesparelser.

Evaluering av reformprogrammene viser noenfelles suksesskriterier:– Programmene har hatt mål om reelle kostnads-

besparelser og har vært understøttet av fellesmetodikk for å måle besparelsene.

– Programmene har vært sterkt forankret ogstyrt fra de øverste myndighetene.

– Det har vært prioritert å forbedre og videreut-vikle statistikkgrunnlaget.

– Profesjonalisering av innkjøpere har vært vik-tig.

– Det har vært satset på økt samordning avanskaffelser, gjennom blant annet nasjonalerammeavtaler og sentrale innkjøpsenheter.

– Det har vært satset på standardisering og for-bedring av anskaffelsesprosessene, blant annetved hjelp av digitale verktøy.

– Det har vært gjennomført tiltak for å støtteleverandørmarkedet, særlig små og mellom-store bedrifter.

1.3 Om innholdet i meldingen

Denne meldingen er delt i tre deler. Del I beskri-ver behovet for effektivisering og profesjonalise-ring av offentlige anskaffelser. Kapittel 2 inne-holder en redegjørelse for begrepene effektiv res-sursbruk og effektivisering. Ulike virkemidler forå oppnå dette omtales, herunder behovet for pro-fesjonalisering. I kapittel 3 beskrives hvordan inn-kjøps-Norge ser ut, herunder en stor variasjon avulike typer offentlige oppdragsgivere og leveran-dører til offentlig sektor. Kapittel 4 handler omanskaffelsesprosessen og hvordan en god prosesskan gjennomføres.

Del II omhandler regjeringens mål for offent-lige anskaffelser. Kapittel 5 beskriver hvordan opp-dragsgiverne kan legge til rette for god konkur-

ranse i sine anskaffelser. I kapittel 6 understrekesbehovet for en åpen forvaltning uten korrupsjon.En redegjørelse for hvordan innovative anskaffel-ser kan bidra til bedre behovsdekning er inntatt ikapittel 7. Kapittel 8 drøfter hvordan ulike sam-funnshensyn best kan ivaretas innenfor rammen aven effektiv, helhetlig anskaffelsespolitikk. Detteblir nærmere utdypet for klima- og miljøhensyn ikapittel 9, arbeidslivskriminalitet i kapittel 10, lære-plasser i kapittel 11 og sosialt ansvar i kapittel 12.

Del III beskriver hvordan de politiske målenesom er beskrevet i del I og II, kan nås gjennom til-tak for bedre styring, profesjonalisering og effekti-visering av offentlige anskaffelser. Behovet for etkompetanseløft gjennom utdanning og forskning,kurssertifisering og veiledning omtales i kapittel13. Kapittel 14 beskriver hvordan bedre styring,ledelse og organisering av anskaffelsene er ennødvendig forutsetning for å profesjonalisere inn-kjøpsfunksjonen. Det fremgår av kapittel 15 at øktsamarbeid og samordning mellom oppdragsgi-vere kan være svært effektivt virkemiddel for åoppnå mer robuste og profesjonelle innkjøpsmil-jøer. Kapittel 16 omhandler digitalisering som vir-kemiddel for å oppnå bedre og mer effektive inn-kjøp. Betydningen av bedre statistikk og styrings-grunnlag er temaet i kapittel 17. Kapittel 18 inne-holder en drøftelse av hva som er et riktig nivå påhåndhevelse og kontroll av anskaffelsesproses-sene, for å nå regjeringens mål om mer effektiveog profesjonelle offentlige anskaffelser.

I kapittel 19 omtales meldingens økonomiskeog administrative konsekvenser.

Boks 1.1 Effektiviseringsreformen i Storbritannia

I Storbritannia ble det i 2010 satt som mål åpromotere vekst i privat sektor og redusereunderskuddet i offentlig sektor gjennomoffentlige anskaffelser. På et par år oppnåddede besparelser på 900 millioner pund. Det bleoppnådd gjennom å samordne anskaffelser ogutnytte statens kjøpekraft, gjøre forhandlin-ger med sentrale leverandører, og reduserebeløp til enkelte anskaffelser. Det ble også job-bet med å unngå unødvendig bruk av pengerpå bygg, anlegg og IKT.


1.4 Tiltak i meldingen

Regjeringen varsler en rekke tiltak i meldingen.Tiltakene, og bakgrunnen for dem, blir nærmeregjennomgått i de ulike kapitlene.

Regjeringen vil:

• Vurdere arbeidsdelingen mellom privat ogoffentlig sektor, og statlige virksomheters brukav markedet på ulike områder, herunder senærmere på hva som gjøres internt og hva somoverlates til markedet innen IKT i offentlig sek-tor.

• Evaluere hevingen av nasjonal terskelverdi ianskaffelsesregelverket.

• Foreta en todelt utredning av de markedsmes-sige konsekvensene av store offentlige anskaf-felser og oppdragsgivernes etterlevelse av «delopp eller begrunn-prinsipp», for utvalgte områ-der der vi vet at det er utfordringer med storekontrakter.

• I samarbeid med næringslivet og oppdragsgi-vere utarbeide felles kjøreregler for offentligeanskaffelser.

• Videreutvikle og styrke veiledningen om anti-korrupsjon og åpenhet i forvaltningen.

• Videreføre Leverandørutviklingsprogrammet.I forbindelse med Nærings- og fiskerideparte-mentets næringsrettede virkemiddelgjennom-gang vil innretningen på programmet bli vur-dert.

• Fortsette satsingen på risikoavlastning gjen-nom ordningen med Innovasjonskontrakter.

• Styrke Difis rolle innen veiledning og oppbyg-ging av kompetanse på innovative anskaffelser.

• Se på muligheten for å utvikle verktøy for åidentifisere effekter og kostnader av å stillemiljøkrav i offentlige anskaffelser.

• Utarbeide en handlingsplan for å øke andelenklima- og miljøvennlige offentlige anskaffelserog grønn innovasjon.

• Etablere eBevis på anskaffelsesområdet ogvidereutvikle tjenesten slik at det gis tilgang tilflere datakilder og for flere brukergrupper

• Styrke samarbeidet mellom oppdragsgiverneog kontrollog tilsynsmyndighetene i arbeidetmot arbeidslivskriminalitet

• Bidra til økt etterlevelse av regelverket ved åvidereføre arbeidet med, og sørge for spred-ning av, veilederen til forskrift om lønns- ogarbeidsvilkår

• Evaluere fellesføringen til alle statlige virksom-heter om arbeidslivskriminalitet, og med bak-

grunn i denne vurdere behovet for ytterligeretiltak

• Utarbeide overordnet veiledning til oppdrags-givere som ønsker å ta i bruk strengere kravmot useriøsitet og arbeidslivskriminalitet enndet anskaffelsesregelverket krever.

• Foreta en evaluering av plikten til å stille kravom bruk av lærlinger.

• Utarbeide en klar og brukervennlig presenta-sjon av statistikken over når det foreligger sær-lig behov for læreplasser i en bransje.

• Integrere ivaretakelsen av sosialt ansvar i vei-ledning om anskaffelser hvor det er høy risikofor brudd på grunnleggende menneskerettig-heter.

• Bidra til bevisstgjøring om sosialt ansvar i rele-vante nettverk for innkjøpere.

• Videreutvikle kompetansetilbudet for innkjø-pere, inkludert veiledning, maler og eksempel-dokumenter, særlig rettet mot planleggingenog oppfølgingen av anskaffelsene.

• Utvikle flere fagplaner som et grunnlag for åvidereutvikle og styrke en sertifiseringsord-ning innen offentlige anskaffelser.

• Utvikle et bedre kompetansetilbud om offent-lige anskaffelser for ledere av offentlige virk-somheter.

• Vurdere nærmere behovet for kriterier for nårog hvordan det bør stilles krav til digital sikker-het i offentlige anskaffelser.

• Utrede behovet for sektorvise tiltak for bedrestyring, ledelse og organisering av statlige inn-kjøp.

• Vurdere om Statens innkjøpssenter skal vide-reføres som en permanent ordning og om sen-terets kapasitet og kompetanse skal styrkes.

• Vurdere rollen og oppgavene til Statens inn-kjøpssenter, og organiseringen og finansierin-gen av senteret.

• I samarbeid med fylkeskommunene og kom-munene utrede samordning av fylkeskommu-nale og kommunale innkjøp.

• Starte arbeidet med å etablere en innkjøpsord-ning for skytjenester rettet mot offentlig sek-tor.

• Tilrettelegge for økt innkjøpssamarbeid gjen-nom utvikling av veiledning og beste praksis.

• Ha som mål at alle offentlige virksomheterinnen utgangen av 2024 skal bruke digitaleverktøy i hele anskaffelsesprosessen og at detskal være sømløs informasjonsflyt mellomulike digitale løsninger.

• Vurdere om det skal stilles krav til bruk av digi-tale verktøy i flere delprosesser ved offentligeanskaffelser.


• Se på muligheten for å få bedre tilgang tiloffentlig tilgjengelig regnskapsinformasjon omstatlige innkjøp.

• Sørge for bedre uthenting og tilgjengeliggjø-ring av data fra Doffin som grunnlag for utar-beidelse av statistikk om offentlige innkjøp.

• Utrede nærmere hvordan innhenting, lagring,tilgang og bruk av data på anskaffelsesområdetkan forbedres både på kort og lang sikt

• Styrke rollen til KOFA ved at nemnda i størregrad følger opp oppdragsgivernes etterlevelseav nemndas avgjørelser.


2 Effektivisering og profesjonalisering

2.1 Innledning

Norge er godt rustet til å møte fremtiden, mennorsk økonomi står også overfor store utfordrin-ger. Offentlige utgifter vil øke blant annet somfølge av at vi blir flere eldre, og at vi lever lengre.Over tid vil etterspørselen etter varer og tjenesterfra oljevirksomheten avta. Norge trenger flere benå stå på i årene som kommer. Vi må ha velfunge-rende markeder, og det må legges til rette forvekst og arbeidsplasser i konkurranseutsatt sek-tor. God omstillingsevne vil bidra til at norskevirksomheter står godt rustet til å møte interna-sjonal konkurranse. Vi må trygge velferdsordnin-gene gjennom å få flere i arbeid og ta i bruk nyeog bedre løsninger i offentlig sektor. Klima-endringene stiller oss overfor store utfordringerde neste tiårene, og Norge har forpliktet seg tilstore reduksjoner i sine utslipp. Det er derforbehov for en omstilling av norsk økonomi.1

Norge har gode offentlige velferdsordningerog en velfungerende forvaltning, men vi må heletiden spørre oss selv om vi løser oppgavene godtnok. Gårsdagens løsninger vil ikke være tilstrek-kelige for dagens og morgendagens utfordringer.Vi må tenke smartere og være mer nyskapende.

For å sikre et bærekraftig velferdssamfunn blirdet stadig viktigere å gjennomgå og tilstrebebedre bruk av skattebetalernes penger. Effektivi-sering og produktivitetsforbedring står sentralt iregjeringens arbeid med å utvikle forvaltningen.Produktivitetskommisjonens to rapporter ogOECDs landrapport for Norge peker på behovetfor sterkere innsats for å forbedre produktiviteteni offentlig sektor.2 3 Produktivitetskommisjonensberegninger viser at økt produktivitetsvekst ernødvendig. Hvis vi ikke oppnår dette, kan vi fåstagnerende levestandard, store offentlige under-skudd eller et urimelig høyt skattenivå. Det er der-for viktig at de offentlige virksomhetene priorite-

rer å arbeide systematisk med å utnytte tildelteressurser bedre og øke produktiviteten.

Hovedformålet med regelverket om offentligeanskaffelser er å fremme effektiv bruk av samfun-nets ressurser. Det betyr at oppdragsgiverne skalanskaffe ytelser som oppfyller virksomhetensbehov på en god måte, til riktig kvalitet og lavestmulig pris. Det betyr også at det ikke må kreveunødvendig tid og kostnader for en offentlig virk-somhet å gjøre en anskaffelse, eller for en leveran-dør å levere et tilbud. Offentlige anskaffelser skalogså stimulere til innovasjon og næringsutvikling,og de skal brukes for å løse utvalgte samfunnsut-fordringer knyttet til klima og miljø, arbeidskrimi-nalitet, behovet for læreplasser og grunnleggendemenneskerettigheter. Effektiv ressursbruk inne-bærer derfor at oppdragsgiverne skal kunne tasamfunnshensyn på en måte som bidrar til åoppnå samfunnsmålene på en kostnadseffektivmåte.

Dette kapittelet beskriver behovet og potensia-let for å effektivisere offentlige anskaffelser.Anskaffelser er avgjørende for at offentlig sektorskal kunne levere tjenester av god kvalitet tilbefolkningen og dermed kunne oppfylle sitt sam-funnsoppdrag. Regjeringen vil forbedre offentligeinnkjøp som ledd i arbeidet for å skape en meromstillingsdyktig og effektiv offentlig sektor.Offentlige innkjøp utgjorde ca. 523 milliarder kro-ner i 2017, en økning på 4,5 prosent fra 2016.Dette utgjør en stor del av fellesskapets midler,over 16 prosent av BNP. Det har stor betydningfor samfunnet at disse ressursene blir utnyttetbest mulig, og det er et betydelig potensial for åeffektivisere offentlige anskaffelser.

Offentlige anskaffelser er et viktig marked fornæringslivet. Offentlige oppdragsgivere kan bidratil nytenking og utvikling i leverandørmarkedetved å etterspørre nye og bedre løsninger. Godkonkurranse om offentlige oppdrag kan gjøre atleverandørene blir mer skjerpet, priser og kostna-der holdes nede og norsk næringsliv blir mer kon-kurransedyktig. Dersom konkurranser om offent-lige kontrakter også åpner for innovasjon, viloffentlige anskaffelser også kunne bidra til omstil-ling av norsk næringsliv. En grunnleggende forut-

1 Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen. 2 NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd og

NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi tilkunnskapsøkonomi.

3 OECD (2016). OECD Economic Surveys: Norway 2016.


setning for velfungerende konkurranse, er å ha etmangfold av leverandører. Det er viktig at det leg-ges til rette for at leverandører av ulike størrelser,bakgrunn og organisasjonsform, kan få kontrak-ter med det offentlige. For eksempel bidrar ide-elle organisasjoner med en egen kvalitet og karak-ter innenfor helse- og sosialsektoren, gjennomblant annet drift av sykehjem, barnevernsinstitu-sjoner og i rusomsorgen. De ideelles bidrag tilmangfoldet av leverandører har en merverdi forsamfunnet som det er viktig å ivareta.

Målet om gode og effektive anskaffelser nåsikke uten at oppdragsgiverne har kapasitet ogkompetanse til å gjennomføre dette. Innkjøps-Norge er desentralisert, og det er store forskjellerpå hvor robuste innkjøpsfunksjonen er hos deulike oppdragsgiverne for å gjøre gode innkjøp. Idette kapittelet omtales begrepet «profesjonalise-ring» og betydningen det har for å sikre effektiveoffentlige anskaffelser.

2.2 Regelverk som virkemiddel for å oppnå effektiv ressursbruk

Lov og forskrifter om offentlige anskaffelser regu-lerer fremgangsmåten det offentlige skal følgeved kjøp av varer, tjenester og bygge- og anleggs-arbeider. Loven skal fremme effektiv bruk av sam-funnets ressurser. Den skal også bidra til at detoffentlige opptrer med integritet, slik at allmenn-heten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer påen samfunnstjenlig måte. Anskaffelsene skal gjen-nomføres i samsvar med grunnleggende prinsip-per om konkurranse, likebehandling, forutbereg-nelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet.

Anskaffelsesregelverket må ses i sammen-heng med andre regelverk som oppdragsgiverneogså må følge når de skal gjøre innkjøp. For stat-lige oppdragsgivere står økonomiregelverket sen-tralt. I likhet med anskaffelsesregelverket harogså økonomiregelverket som formål å sikre atstatlige midler brukes effektivt. Alle virksomheterskal fastsette mål og resultatkrav innenfor ram-men av disponible ressurser og forutsetninger gittav en overordnet myndighet. Dette skal sikre atfastsatte mål og resultatmål oppnås, ressursbru-ken er effektiv og at virksomheten drives i sam-svar med gjeldende lover og regler.

Anskaffelsesregelverket og økonomiregelver-ket trekker med andre ord i samme retning. Nårdet offentlige har besluttet at behovene best kandekkes gjennom bruk av markedet, må virksom-hetene sørge for å gjennomføre konkurransersom gir leveranser av riktig kvalitet til riktig pris

og med minst mulig ressursinnsats. På dennemåten sørger man for at midler frigjøres til andregode formål.

Anskaffelsesregelverket har i mange år blittkritisert for å være for detaljert, komplisert og for-malistisk. Forenklingsutvalget, som hadde i man-dat å foreslå forenklinger i den nasjonale delen avregelverket, beskriver hvordan et komplisertregelverk i kombinasjon med kostbare konse-kvenser dersom man trår feil, kan skape en «frykt-kultur» blant oppdragsgiverne:4

«Det faktum at reglene fremstår som detaljerteog kompliserte, kan i seg selv medføre en frykt forå gjøre feil. Det er lett å trå feil selv med godeintensjoner og feilene kan få kostbare konsekven-ser. Forbigåtte leverandører kan fremme krav omerstatning for den positive kontraktsinteresse.For å redusere denne risikoen opplever mangeoppdragsgivere det som økonomisk rasjonelt åbruke ekstra ressurser på anskaffelsene, ene ogalene for å forsikre seg om at man ikke begår feil.Fokuset kan da lett bli å gjennomføre en «kor-rekt» anskaffelse i henhold til regelverket, fremforå foreta et godt innkjøp. På denne måten ender etregelverk, som er ment å sikre ef fektiv bruk avsamfunnets ressurser, i mange tilfeller opp med åvære en kilde til det motsatte.»

Ny anskaffelseslov med tilhørende forskrifter blevedtatt i 2016 med ikrafttredelse 1. januar 2017.Samlet sett inneholder nytt regelverk betydeligeforenklinger og mer fleksibilitet enn tidligereregelverk. Dette gjelder ikke minst den nasjonaledelen av regelverket. Også prosedyrene som måfølges for anskaffelser med verdi over EØS-ter-skelverdiene, er på vesentlige punkter mer fleksi-ble enn tidligere. For disse anskaffelsene harimidlertid Norge et snevrere handlingsrom til selvå innføre ytterligere forenklinger.

Samtidig er det innført nye plikter for offent-lige oppdragsgivere som kan trekke i motsatt ret-ning av ønsket om forenkling. Lov og forskrifterinneholder blant annet krav til ivaretakelse avklima- og miljøhensyn, seriøse arbeidsforhold,krav til bruk av lærlinger og ivaretakelse av men-neskerettigheter. På disse områdene blir det stiltkrav og forventninger til oppdragsgiverne somkrever god kompetanse og en ytterligere profesjo-nalisering av innkjøpsfunksjonen.

Oppdragsgiverne trenger derfor god regel-verkskompetanse for å kunne gjennomføre

4 NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelser. Forenklingav det norske anskaffelsesregelverket, s. 64.


anskaffelser i tråd med regelverket. Gjennom vei-ledning oppmuntres innkjøperne til å gjennom-føre gode anskaffelser, som utnytter mulighetenei det nye regelverket. Det er behov for effektivhåndhevelse for å kontrollere at anskaffelsesre-gelverket etterleves av oppdragsgiverne. Dette erogså en viktig rettssikkerhetsgaranti for leveran-dørene.

Et godt regelverk er viktig for å kunne gjen-nomføre gode og effektive offentlige anskaffelser.Samtidig er ikke et godt regelverk tilstrekkelig forå oppnå dette. Innenfor rammene av regelverketer det rom for å treffe både gode og dårlige inn-kjøpsfaglige beslutninger. Det er viktig at innkjøp-spraksis utvikler seg i en positiv retning slik atintensjonene bak det nye anskaffelsesregelverketlar seg realisere. Formålet med denne meldingener ikke å initiere en ny gjennomgang av anskaffel-sesregelverket. Regjeringen er av den oppfatningat det er behov for å la reglene virke i en viss tidfør det er naturlig å vurdere nye, større endringer.Hensikten med denne meldingen er å vurdereandre virkemidler enn regelverk som kan bidra tilmer effektive og profesjonelle offentlige anskaffel-ser.

2.3 Behovet for effektivisering av offentlige anskaffelser i Norge

Produktivitetskommisjonens to rapporter viser tilat det er et stort potensial for å effektivisereoffentlige anskaffelser for å oppnå lavere transak-sjonskostnader, bedre priser og bedre behovsdek-ning.5 I rapportene understrekes viktigheten av atoppdragsgiverne prioriterer å arbeide systematiskmed å utnytte tildelte ressurser bedre og øke pro-duktiviteten. Menon estimerte i 2012 et besparel-sespotensial for stat og kommune knyttet tiloffentlige anskaffelser på 20 til 30 milliarder kro-ner i året.6 Besparelsen knytter seg til lavere prisfor en gitt kvalitet. Menon understreker at gevin-ster i form av innovasjon, lavere kostnader tiladministrasjon og lavere kostnader for leverandø-rene kommer i tillegg til dette.

Ifølge en rapport fra PwC er Norge ett av lan-dene i Europa med høyest transaksjonskostnaderknyttet til offentlige anskaffelser.7 I rapporten er

Norges transaksjonskostnader, totalt for bådeoppdragsgivere og leverandører, beregnet til åvære mer enn fire prosent av de samlede anskaf-felseskostnadene. Gjennomsnittet for Europa erpå 1,4 prosent. Den høye plasseringen skyldesførst og fremst høyt lønnsnivå, men vi har ogsåmye å gå på når det gjelder antallet dagsverk sombrukes. Det fremgår også at leverandørene bærerca. 75 prosent av transaksjonskostnadene.

I en rapport fra 2014 er det gjort beregningerav kommunenes transaksjonskostnader ved inn-kjøp.8 Beregningen viser at gjennomsnittligetransaksjonskostnader for å gjennomføre enanskaffelse er rundt 100 000 kroner. Gitt at leve-randørene bærer 75 prosent og oppdragsgiverne25 prosent av kostnadene, gir dette totale transak-sjonskostnader på ca. 400 000 kroner. Det vil si atkostnadene med å gjennomføre anskaffelsene erlike høye, eller tilnærmet like høye, som kon-traktsverdien for svært mange anskaffelser.

I 2017 kom en dansk rapport om private virk-somheters transaksjonskostnader i forbindelsemed offentlige anskaffelser.9 Hovedresultateneviser at innenfor de bransjene som er undersøkt,

5 NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd ogNOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi tilkunnskapsøkonomi.

6 Menon. (2012). Verdien av styrket kompetanse i offentligeinnkjøpsprosesser.

7 PwC. (2011). Public procurement in Europe – Cost and effe-ctiveness.

8 Rambøll og Inventura. (2014). Utredning for KS. Kostnader,besparelser og effektivisering ved konkurranse.

9 Center for forskning i offentlig-privat samarbeid. (2017).Private virksomheders transaktionsomkostninger ved offent-lige udbud.

Boks 2.1 Potensialet for besparelser i forsvarssektoren

Forsvarsektoren gjennomfører driftsanskaffel-ser for rundt 15 milliarder kroner årlig, oginvesteringer for nesten 11 milliarder kroner.1

I en rapport fra 2015 estimerte McKinsey etpotensial for årlige besparelser på 1,1 milliar-der kroner, basert på sammenlignbare virk-somheter. De anslo samtidig at man kan kutte750 årsverk ved å effektivisere organiseringenav innkjøpene. Tiltak som ble foreslått for årealisere disse gevinstene, var blant annet åkonsolidere organisasjonen og redusere antalllokale innkjøpere, gjennomføre et kompetan-seløft og å automatisere prosesser. Profesjona-lisering av innkjøp ble trukket frem som enforutsetning for suksess.

1 McKinsey. (2015). Modernisering og effektivisering avstabs-, støtte- og forvaltningsfunksjoner i forsvarssektoren.


er kostnadene forbundet med å utarbeide og avgitilbud mellom en og ni prosent av kontraktsver-dien. Det høye kostnadsnivået bidrar igjen til atmange potensielle leverandører avstår fra å delta ikonkurranser om offentlige kontrakter og begren-ser konkurransen, jf. kapittel 5.

Den siste OECD-undersøkelsen viser at Norgegenerelt har et velfungerende system som girverdi for pengene.10 OECD peker likevel på for-bedringsområder og effektiviseringspotensialer;blant annet bør Norge arbeide videre med digitali-sering av hele anskaffelsesprosessen, investere idatainnsamling og utvikle et rammeverk for ana-lyse og måling av resultater.

2.4 Valget mellom å bruke markedet eller produsere selv

Offentlig sektor leverer forvaltnings- og velferds-tjenester til befolkningen og næringslivet. Noentjenester produserer det offentlige selv, andre kjø-pes inn og atter andre leveres som en blanding avegenproduserte tjenester med innhold av inn-kjøpte varer og tjenester. Alle offentlige virksom-heter må ta stilling til om virksomheten er besttjent med å løse en oppgave selv, i det som ianskaffelsesreglene kalles egenregi, eller ved åkjøpe varer og tjenester i markedet. Dette valgeter grunnleggende for alle virksomheter, bådeoffentlige og private. De fleste slike valg kreverliten innsats, mens andre er mer komplekse og vilkreve en grundig vurdering.

Grunnen til at mange virksomheter velger åprodusere mye internt, er at en anskaffelsespro-sess kan kreve store ressurser og gi høye transak-sjonskostnader. Andre grunner kan være at beho-vet regnes for å være en kjerneoppgave for virk-somheten og at virksomheten dermed oppnår åha en kritisk masse av ansatte på kjerneområder,at virksomheten har behov for sterkere styrings-mulighet og kontroll, eller som et viktig korrektivtil markedet. Samfunnsøkonomisk effektivitet børvære utgangspunktet når det offentlige vurdererarbeidsdelingen mellom offentlig og privat pro-duksjon. Et viktig moment i denne vurderingen erom det vil være mer kostnadseffektivt for detoffentlige å produsere tjenester selv i egenregienn å kjøpe dem i markedet.

Det er behov for å klargjøre arbeidsdelingenmellom offentlig og privat sektor. Regjeringenarbeider på flere områder med å øke kunnskapen

om når det er hensiktsmessig å produsere tjenes-ter selv, og når man heller bør benytte markeds-mekanismer og trekke på ressurser fra næringsli-vet eller ideelle organisasjoner.11 Regjeringen vilogså se nærmere på denne problemstillingeninnen IKT i offentlig sektor. I stortingsmeldingenDigital agenda for Norge – IKT for en enklere hver-dag og økt produktivitet, peker regjeringen på atvirksomhetene ved utvikling, forvaltning og driftav digitale løsninger, må ta stilling til hva de skalutføre selv gjennom intern organisering og anset-telser, og hva som helt eller delvis skal overlatestil eksterne aktører.12

Denne meldingen handler i det videre omoffentlige innkjøp, altså når oppdragsgiverne harvalgt å benytte markedet.

2.5 Effektivisering gjennom bedre behovsdekning og lavere pris

I anskaffelsesregelverket er konkurranse detgrunnleggende virkemiddelet for å nå målet omeffektiv ressursbruk. I tillegg er det andre grepoppdragsgiverne kan ta for å legge til rette forbedre behovsdekning og lavere kontraktspris.

2.5.1 Bedre behovsdekning og lavere pris gjennom god konkurranse

I en konkurranse er målet til hver enkelt tilbyder åvinne, ved å lykkes bedre enn konkurrentene medå tilfredsstille den offentlige oppdragsgiverensbehov. Bedrifter som konkurrerer vil forsøke åutnytte råvarer, kapital, arbeidskraft og transport-systemer effektivt og hensiktsmessig. Når varerproduseres til lavest mulige kostnader og medlavest mulig salgspris, brukes samfunnets ressur-ser på en riktig måte. Resultatet er høyere økono-misk vekst og høyere velferd.

Konkurranse bidrar også til at norske bedrif-ter blir mer omstillings- og konkurransedyktige iinternasjonale markeder. Når konkurransen pres-ser kontraktsprisene ned, forsterkes dessutenleverandørenes insentiver til å innovere med siktepå å kunne tilby det offentlige varer og tjenestermed høyere kvalitet og bedre behovsdekning.13

10 MAPS. (2018). Assessment of Norway’s public procurementsystem.

11 Regjeringen arbeider blant annet med oppfølgingen avHjelmeng-utvalgets rapport Like konkurransevilkår foroffentlige og private aktører (2018), og har satt ned etekspertutvalg som skal gå igjennom og kartlegge bruk avprivate aktører i offentlige finansierte velferdstjenester.

12 Se Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKTfor en enklere hverdag og økt produktivitet.


Svak konkurranse gjør det mulig for tilby-derne å sette høyere kontraktspriser og reduserekvaliteten på ytelsene. Svak konkurranse åpnerfor markedsmakt, som igjen åpner for sløsing medressurser, og over tid reduseres tilbydernes insen-tiv til å effektivisere og innovere. Erfaringer franæringer som har blitt utsatt for konkurranse,viser at de har lyktes med å redusere sine kostna-der gjennom bedre utnyttelse av sin kapasitet.14

Svak konkurranse, eller direkte kjøp i markedetuten konkurranse, øker dessuten sannsynlighetenfor kameraderi og korrupsjon.

Jo flere tilbydere som deltar i en konkurranse,dess sterkere vil graden av konkurranse om kon-trakten være, og dess lavere vil kontraktsprisenbli.15 Figur 2.1 illustrerer dette godt. Den viser atgjennomsnittsprisen på Statens vegvesens kon-trakter var betydelig lavere jo flere tilbydere detvar per kontrakt.

Det er likevel ingen automatikk i at flere tilby-dere betyr lave priser. Det meste av gevinsten vedbruk av konkurranse som virkemiddel i offentligeanskaffelser kan forventes å tas ut ved å gå frahenholdsvis én til to, fra to til tre, samt fra tre tilfire tilbydere. Etter dette vil ytterligere økninger ikonkurranseintensitet målt ved antall tilbydere,antakeligvis bare gi små reduksjoner i vinnendekontraktspris. Dersom innkjøper får inn sværtmange tilbud, kan det kreve store ressurser å vur-dere dem. På ett punkt kan de samlede transak-sjonskostnadene for oppdragsgiveren og tilby-derne overstige gevinsten ved å innhente flere til-bud i konkurransen. Det er derfor ikke nødven-digvis et poeng at det skal være så mange tilby-dere som mulig, men heller at det er reellkonkurranse om oppdraget.

Kontraktsprisene det offentlige oppnår på sineinnkjøp, vil avhenge av graden av konkurranse til-byderne imellom. Det er viktig at tilbyderne fak-tisk konkurrerer om offentlige kontrakter, og atde bare samarbeider når dette gir gevinster fordet offentlige gjennom å styrke konkurransen.Kunnskap om konkurranselovens forbudsbestem-melser som motvirker konkurranseskadeligatferd hos tilbyderne, kombinert med effektivhåndheving, er viktige faktorer for å oppnå effek-tiv konkurranse om offentlige kontrakter.

Undersøkelsen fra PwC i 2011 viser at det erca. 4,8 tilbydere i snitt til konkurranser om offent-

13 Se for eksempel Gutierrez, G & Philippon, T. (2016). Invest-ment - less growth: An empirical investigation. NBER Wor-king Paper no. 22897. Virkninger av konkurranse på øko-nomisk vekst og innovasjoner er også et tema for en rekkeOECD-publikasjoner, herunder OECD. (2009). Policyroundtables. Competition, Patents and Innovation II ogOECD. (2014). Competition and macroeconomic outcomesfactsheet.

14 Se for eksempel Hüschelrath, K. (2012). The costs and bene-fits of antitrust enforcement, World Competition, 35, s. 121-163, og Sørgard, L. (red.) (2006). Competition and welfare.The Norwegian experience.

15 Se blant annet omtale av studien til Gomez-Lobo & Szyman-ski (2001) i NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelser.Forenkling av det norske anskaffelsesregelverket, s. 283.

Boks 2.2 Konkurransetilsynets håndheving av konkurranseloven

Hovedvirkemiddelet for å sikre velfungerendekonkurranse i norske markeder er konkurran-seloven og Konkurransetilsynets håndhevin-gen av den. Konkurransebegrensende atferd iform av avtaler, beslutninger eller samordnetopptreden som begrenser konkurransen,samt utilbørlig utnyttelse av dominerende stil-ling, er forbudt.

Tilbydere av varer og tjenester kan imid-lertid ha sterke økonomiske motiver til åbegrense konkurransen. En streng konkur-ranselovgivning og et effektivt tilsyn fra kon-kurransemyndighetene er helt sentralt for åutløse potensialet som konkurranse har til åbidra til samfunnsøkonomisk effektivitet.

Figur 2.1 Gjennomsnittsprisen på asfalt per tonn på vinnertilbudene i Statens vegvesens kontrakter over 500 tonn i Norge for 2008 til 2011

Kilde: Konkurransetilsynet (2011): V2011–8 – LemminkäinenNorge AS – Mesta Industri AS – inngrep mot foretakssammen-slutning.

12008

020

040

060

0N

OK

per

tonn

800

1 00

0

2009 2010 20112 3 4+ 1 2 3 4+ 1 2 3 4+ 1 2 3 4+

Gjennomsnittlig asfaltpris avhengig antall tilbydere


lige anskaffelser i Norge.16 Den siste undersøkel-sen fra EU-kommisjonen viser også at Norge,sammen med Island, er de som har færrest kon-kurranser med kun én tilbyder.17 Dette tyder på atkonkurransen om offentlige kontrakter generelter god i Norge, men dette kan variere innenforenkelte bransjer, kontrakter og områder. Det erogså slik at velfungerende konkurranse ikke kom-mer av seg selv, men må hele tiden jobbes med.

Offentlige innkjøpere har en viktig rolle for åtilrettelegge for god konkurranse og lavere trans-aksjonskostnader for leverandørene, og kanpåvirke antall tilbydere og graden av konkurransepå ulike måter. Konkurransesituasjonen kan påvir-kes gjennom utformingen av anskaffelsesdoku-mentene, gjennomføringen av prosessen og kon-traktsoppfølging.18 Kapittel 5 handler om hvordanoppdragsgiverne kan legge til rette for god kon-kurranse i sine innkjøp.

2.5.2 Andre tiltak for å oppnå bedre behovsdekning

En sentral del av behovsvurderingen er å etter-spørre riktig kvalitet. Etterspørres for lav kvalitetkan dette gi en kortvarig gevinst, men kan bli dyrti lengden. Samtidig er det heller ikke kostnadsef-fektivt å etterspørre høyere kvalitet enn det beho-vet tilsier. Nærmere om dette i kapittel 5.

Det kan være mange grunner til at oppdrags-giverne ikke treffer med behovet. Det kan skyldesdårlig planlegging, herunder for liten tid, dårligkunnskap om det faktiske behovet i organisasjo-nen, ikke tilstrekkelig kjennskap til markedet osv.For å få til effektivisering gjennom bedre behovs-dekning, kreves det bedre planlegging av anskaf-felsene og bedre kunnskap hos oppdragsgiverne.Til dette trengs blant annet bedre styring, jf. kapit-tel 14, økt kompetanse, jf. kapittel 13, og bedredatatilgang og styringsinformasjon, jf. kapittel 17.Viktigheten av god planlegging, herunder bruke-rinvolvering og dialog med markedet, er ogsåomtalt nærmere i blant annet kapittel 4 og 5.Bedre behovsdekning kan også oppnås gjennominnovasjon. Ved å åpne opp for nye løsninger, ogteknologier kan behovet bli dekket på andre ogbedre måter enn det som i utgangspunktet var

kjent for oppdragsgiverne. Nærmere om dette ikapittel 7 og 9.

2.5.3 Andre tiltak for å oppnå lavere priser

Oppdragsgiverne må ha et langsiktig mål for å vur-dere hva som er laveste pris. Det er ikke bare inn-kjøpsprisen som er relevant, men også livssy-kluskostnadene i hele varens levetid bør trekkesinn. Livssykluskostnader inkluderer innkjøpspri-sen, forvaltings-, drifts- og vedlikeholdskostnader,kostnader som andre brukere må bære, samt utfa-sings- og kassasjonskostnader. Ved å legge vekt pålivssykluskostnader ved valg av tilbud, får virksom-heten det tilbudet som totalt sett har lavest kostna-der. Nærmere om livssykluskostnader i kapittel 9.

Lavere priser kan også oppnås gjennom foreksempel standardiserte innkjøp og samordnedeinnkjøp (stordriftsfordeler). Nærmere om forde-ler og muligheter for samordning av innkjøp ikapittel 15.

Selv om oppdragsgiverne har fått gode priser ien konkurranse, så er det ikke alltid det er tildisse prisene varene eller tjenestene blir kjøpt inni ettertid. Det er derfor en betydelig effektivise-ringsgevinst i bedre kontraktsoppfølging hos opp-dragsgiverne. Nærmere om dette i kapittel 4 og13. Ved å redusere leverandørenes transaksjons-kostnader, kan man også potensielt oppnå laverepriser. Nærmere om dette i omtalen av transak-sjonskostnader under.

2.6 Effektivisering gjennom å redusere kostnadene ved anskaffelsesprosessen

Unødvendig tids- og ressursbruk (transaksjons-kostnader) i anskaffelsesprosessen for oppdrags-givere og leverandører fører til et effektivitetstap.Reduksjonen av slike kostnader vil derfor ha sam-funnsøkonomiske gevinster i seg selv. Dersomkonkurransen om anskaffelsen fungerer godt, vilen reduksjon av transaksjonskostnadene ogsåkunne føre til reduksjoner i kontraktsprisen. Detvil bety besparelser for offentlig sektor. Som nevnti punkt 2.3 konkluderer flere rapporter med at deter et betydelig behov for å forenkle og forbedreprosesser for å redusere transaksjonskostnadeneved offentlige anskaffelser i Norge. Det er derforviktig for regjeringen å ta grep for å oppnå dette.

Forenklingsgrep som økt digitalisering, stan-dardisering, samordning og profesjonalisering avanskaffelsene vil være viktige for å redusere tidog ressurser brukt på offentlige anskaffelser, uten

16 PwC. (2011). Public procurement in Europe – Cost and effe-ctiveness.

17 EU-kommisjonen. (2017). Single Market Scoreboard, PublicProcurement.

18 Konkurranse i offentlige anskaffelser er diskutert i foreksempel: OECD. (2006). Competition in Bidding Markets.


samtidig å senke kravene til ytelsenes kvalitet.Regjeringen mener også en økning av nasjonalterskelverdi er et viktig bidrag her, jf. kapittel 5.

Det er imidlertid ingen automatikk i at mindretidsbruk per anskaffelse fører til mer kostnadsef-fektive anskaffelser. Her vil det avgjørende værehva tiden brukes på og eventuelt hvor i prosessenden brukes. Mer tidsbruk i enkelte faser avanskaffelsesprosessen, som planleggings- og kon-traktsoppfølgingsfasen, kan derfor gi økte trans-aksjonskostnader isolert sett, men likevel merkostnadseffektive anskaffelser samlet sett. Grun-dige behovsanalyser i gjennomføringsfasen kan gihøyere transaksjonskostnader, men likevel væreeffektivt fordi det resulterer i løsninger som dek-ker behovet bedre. Gode markedsanalyser i for-kant av anskaffelsen og en aktiv oppfølgning avkontrakten i ettertid, vil også gi bedre ytelser tillavere priser. Dette er nærmere omtalt i kapittel 4.Bedre anskaffelsesprosesser krever først ogfremst økt profesjonalisering.

2.7 Profesjonalisering av offentlige anskaffelser

I Norge er ansvaret for anskaffelser desentrali-sert, slik at det er de enkelte offentlige virksomhe-ter som har ansvaret for gjennomføring, styringog oppfølging av anskaffelsene. Profesjonaliseringav anskaffelser handler om å forbedre virksomhe-tenes kapasitet og kompetanse slik at de er i standtil å utføre innkjøp på best mulig måte. Profesjona-

lisering har flere sider – det omfatter både kompe-tanseheving av innkjøpere og ledere, og bedre sty-ring, ledelse og organisering av virksomheten.Styring, ledelse og organisering er viktige virke-midler for å sikre effektiv bruk av fellesskapetsmidler, ved å bidra til at målene med anskaffel-sene blir nådd og til å utnytte ressursene og kom-petansen hos innkjøperne best mulig.

Økt kompetanse er en grunnleggende forut-setning for å oppnå økt profesjonalisering avanskaffelser. For at innkjøpere og ledere skalinneha de kvalifikasjonene de trenger, er det nød-vendig med et bredt spekter av kompetansetilbud.Nærmere om dette i kapittel 13.

Det er likevel verken effektivt eller realistisk atalle oppdragsgivere i Norge selv skal inneha til-strekkelig kunnskap og kompetanse om alt offent-lige anskaffelser rommer, for eksempel om inno-vasjon, klima- og miljøkrav, arbeidslivskriminalitetosv. Det er derfor behov for overordnede og fellesstandardiseringer og løsninger for offentligeanskaffelser som oppdragsgiverne kan benytteseg av. Difi har en viktig rolle i dette.

Profesjonalisering handler om mer enn atenkeltpersoner skaffer seg nødvendig kunnskapog kompetanse. Hvor i en virksomhet arbeidetmed innkjøp er plassert og hvordan virksomhetenstyrer og organiserer innkjøpene, er også viktigespørsmål i arbeidet for økt profesjonalisering, jf.kapittel 14.

En måte virksomhetene kan utnytte ressurserog kompetanse bedre og sikre profesjonelle inn-kjøpsmiljøer, er ved å samarbeide med andre.

Boks 2.3 Transaksjonskostnader

Transaksjonskostnader kan deles inn i føl-gende typer:– Søke- og informasjonskostnader er ressurser

brukt på å finne hvilke produkter eller tje-nester som er tilgjengelige og finne bestepris og egenskaper.

– Forhandlingskostnad er ressurser som gårmed til å komme frem til en avtale om pris,kontrakter, levering og kjøpsvilkår.

– Evalueringskostnader oppstår etter at vareneller tjenesten er levert, og består av åundersøke om man faktisk har fått det manskulle.

– Tvangskostnader er ressurser brukt på åkontrollere leveransen eller omgjøre dendersom det oppstår tvist.

Boks 2.4 Direktoratet for IKT og forvaltning (Difi)

Difi er fagorganet for modernisering og oms-tilling av offentlig sektor og har en egenanskaffelsesavdeling som skal gjøre detenklere for oppdragsgiverne å gjennomføreanskaffelser. Blant annet skal de sørge for atoppdragsgiverne har tilgang til verktøy, malerog veiledningsmateriell som de trenger for ågjennomføre gode og effektive anskaffelser.De skal også legge til rette for at anskaffelses-prosessene i størst mulig grad gjennomføresdigitalt. Difi har en sentral rolle for å gjennom-føre politikken på anskaffelsesområdet, ogmange av tiltakene i meldingen skal derfor føl-ges opp av Difi.


Større innkjøpsenheter vil kunne legge bedre tilrette for profesjonalisering og effektivisering avanskaffelsesvirksomheten. Dette omtales nær-mere i kapittel 15.

2.8 Regjeringens tiltak

Vurderingen av hva en offentlig virksomhet børgjøre i egenregi og hva som bør kjøpes i markedeter ofte kompleks, og omfanget av egenregi varie-rer mellom markeder. Regjeringen ønsker særligå rette oppmerksomhet mot arbeidsdelingen imarkedet for utvikling av IKT-tjenester, ettersomnæringen har gitt klar tilbakemelding om at det

finnes et stort potensial i denne sektoren for at pri-vate aktører kan bidra med løsninger for detoffentlige, jf. punkt 2.4. Regjeringen vil derforutrede dette temaet for å få økt kunnskap ompraksis, og for å gjøre en vurdering av om dennepraksisen er hensiktsmessig.

Regjeringen vil:

• Vurdere arbeidsdelingen mellom privat ogoffentlig sektor, og statlige virksomheters brukav markedet på ulike områder, herunder senærmere på hva som gjøres internt og hva somoverlates til markedet innen IKT i offentlig sek-tor.


3 Hvordan innkjøps-Norge ser ut

3.1 Innledning

For å ta stilling til hvordan vi kan oppnå mer effek-tive og profesjonelle offentlige anskaffelser, må viha kunnskap om hvem oppdragsgiverne er oghvordan de er organisert. Vi trenger også kunn-skap om hvem de kjøper fra, altså leverandørmar-kedet. Og vi trenger kunnskap om hva som kjøpesinn. I dette kapitlet gis en oversikt over det vi vet idag om disse spørsmålene. Oversikten viser etmangfoldig bilde, med et stort spekter offentligeoppdragsgivere med ulike ressurser og kapasitettil rådighet.

3.2 Hvem er oppdragsgiverne?

Offentlige anskaffelser gjøres hovedsakelig avstatlige, fylkeskommunale og kommunalemyndigheter, samt virksomheter som har nær til-knytning til det offentlige. Det vil si at oppdragsgi-verne som er underlagt anskaffelsesregelverketer alt fra store statlige virksomheter som departe-mentene, direktoratene og underliggende etater,til mindre kommuner og kommunale selskaper.Også organer som ikke er statlige, fylkeskommu-nale eller kommunale, men som har en tilknyt-ning til det offentlige og i enkelte tilfeller også pri-vate virksomheter, kan være en oppdragsgiver ianskaffelsesrettslig forstand.

Innkjøps-Norge er utpreget desentralisert.1 Iutgangspunktet gjør alle landets oppdragsgiveresine egne innkjøp selv. Både små og store opp-dragsgivere inngår som hovedregel egne avtalerom kjøp av penner og pc’er til eget bruk, rådgiv-ningstjenester eller gjennomfører store bygge- oganleggsanskaffelser når en ny skole, sykehjemeller lignende skal bygges i den enkelte kom-mune. Felles for alle oppdragsgiverne er at de erunderlagt samme regelverk om hvordan anskaf-felsene skal gjennomføres.

Hvor mange oppdragsgivere vi har i Norge, erper dags dato ikke kjent.2 Oslo Economics antar

at det til sammen er rundt 3 000 offentlige opp-dragsgivere,3 mens Doffin pr i dag har ca. 3 600registrerte oppdragsgivere. Tallene fra begge kil-dene er beheftet med betydelig usikkerhet fordide ikke bygger på en konkret rettslig vurdering avhvem som er oppdragsgivere i henhold til anskaf-felsesregelverket. Men det er klart at at vi harflere tusen virksomheter som foretar offentligeinnkjøp i Norge.

Antallet enheter som faktisk utfører anskaffel-ser vil også kunne variere, blant annet på grunn avinnkjøpssamarbeid og at noen typer anskaffelsergjøres i flere ulike avdelinger i virksomhetene.NAV, med sine 16 000 ansatte, har for eksempel etstort innkjøpsmiljø sentralt i Arbeids- og velferds-direktoratet som ivaretar noen sentrale avtalersom gjelder alle. I tillegg har NAV flere innkjøps-miljøer ute i kommunene som ivaretar kjøp avhjelpemidler. En liten kommune som består av enadministrasjon og flere etater, kan derimot haplassert innkjøpsansvaret i etatene uten at noensentralt tar det helhetlige ansvaret.

Det er stor variasjon i størrelsen på landetsoppdragsgivere, og det er stor variasjon i hvorstor andel innkjøpsutgiftene utgjør av budsjettetderes. Tabell 3.1 illustrerer dette.4 Tabellen viserat 225 kommuner har mindre enn 5 000 innbyg-gere, mens bare 16 kommuner har 50 000 innbyg-gere eller mer. Den viser også at gjennomsnittliganskaffelsesvolum varierer fra 94 millioner til over11 milliarder kroner i året.

Variasjonene er også store mellom oppdragsgi-verne når det gjelder kompetanse og kapasitet ianskaffelsesfunksjonen. Noen oppdragsgiveregjør mange anskaffelser og har spesialiserte inn-kjøpere, mens andre gjør noen få og har kanskje

1 MAPS. (2018). Assessment of Norways public procurementsystem, s. 15-16.

2 MAPS. (2018). Assessment of Norways public procurementsystem, s. 13.

3 Oslo Economics og Inventura. Utarbeidet for Nærings- ogfiskeridepartementet. (2018). Virkninger av nye samfunns-hensyn i offentlige anskaffelser, s. 21.

4 Gjennomsnittlige kjøp er definert som summen av varer ogtjenester som inngår i kommunal og fylkeskommunal tje-nesteproduksjon, ekskl. opplysningspliktige godtgjørelser,og kjøp av tjenester som erstatter tjenesteproduksjon,ekskl. kjøp fra kommunale og fylkeskommunale foretak oginterkommunale selskaper, for både drift og investering.


ikke mer enn en liten deltids innkjøpsstilling iorganisasjonen. Generelt er tendensen at inn-kjøpskompetansen og -kapasiteten er størst hosde store, sentrale oppdragsgiverne og lavest hosde små og desentraliserte.5

3.3 Hvem leverer til offentlig sektor?

Næringslivet som leverer til det offentlige, er vari-ert. Det er små leverandører, store leverandører,nye leverandører og veletablerte leverandører,leverandører som deltar i internasjonale marke-der, leverandører som tilbyr varer og tjenester ihele landet, lokale leverandører og utenlandskeleverandører. Et mangfold av leverandører er vik-tig for å få til velfungerende konkurranse, noesom igjen er en grunnleggende forutsetning forgode og effektive offentlige innkjøp. På Doffin erdet registrert ca. 80 000 unike virksomheter påleverandørsiden og som dermed er potensielleleverandører til det offentlige. Per dags dato har vilikevel ingen nøyaktig oversikt over hvor mangeleverandører det er til det offentlige og hvem deer. Hvor mange leverandører er for eksempel småog mellomstore, utenlandske eller ideelle? Detteønsker regjeringen å få nærmere kunnskap om, jf.kapittel 17.

Leverandører til det offentlige kan ikke omta-les som én, homogen gruppe. Ulike typer leveran-dører har ulike kjennetegn, ofte knyttet til hvilkenbransje de tilhører. Eksempelvis finnes det ihotell- og restaurantbransjen mange små, lokaltforankrede bedrifter samtidig som det finnes storeog landsdekkende kjeder. Bygge- og anleggs-bransjen kjennetegnes av mange og store bedrifter,men også mange små håndverksbedrifter som

ofte er underleverandører til de store. I helse- ogvelferdssektoren finner vi et mangfold av leveran-dører; de som er privat eid, ideelle organisasjonerog sosiale entreprenører.6

Både for næringslivet og oppdragsgiverne erdet viktig at anskaffelsene åpner opp for et størstmulig mangfold av leverandører. Etter anskaffel-sesregelverket er det ikke lovlig å gi enkelte leve-randører fordeler eller fortrinn i konkurranser omoffentlige kontrakter. Det er heller ikke i utgangs-punktet lov å diskriminere leverandører på bak-grunn av nasjonalitet eller lignende. Det kan like-vel tenkes noen unntak, jf. blant annet punkt 3.3.2og 3.3.3.

3.3.1 Særlig om små og mellomstore bedrifter

De fleste bedrifter i Norge er små eller mellom-store. Disse er viktige bidragsytere til verdiska-pingen i Norge og gir arbeidsplasser i hele landet.

5 MAPS. (2018). Assessment of Norways public procurementsystem, s. 17.

Kilde: SSB 2017. Bearbeidet av Difi.

Tabell 3.1 Gjennomsnittlig kjøp av varer og tjenester i 2017 per kommune gruppert etter antall innbyggere

Kommunegruppe Antall Gjennomsnittlig kjøp av varer og tjenester

Gruppe 1 < 5000 innbyggere 225 94 219 124

Gruppe 2 5000 – 20 000 innbyggere 144 315 080 278

Gruppe 3 20 000 – 50 000 innbyggere 41 932 397 927

Gruppe 4 50 000 – 100 000 innbyggere 11 2 170 166 727

Gruppe 5 >= 100 000 innbyggere 5 11 651 989 400

6 Om sosiale entreprenører som leverandører til det offent-lige, se inspirasjonsheftet: Kommunal- og moderniserings-departementet. (2017). Veier til samarbeid – sosiale entre-prenører som samarbeidspartnere i offentlig sektor- eksem-pler og idéer og Ferd sosiale entrepenører. Veileder foroffentlige oppdragsgivere i møte med en sosial entrepenør.Veileder laget av Schjødt.

Boks 3.1 Doffin

Database for offentlige innkjøp (Doffin) er dennasjonale kunngjøringsdatabasen for offent-lige anskaffelser. Nettsiden skal hjelpe opp-dragsgivere med å lage og publisere kunngjø-ringer i samsvar med anskaffelsesregelverket,og gjøre det enkelt for leverandørene å finnerelevante konkurranser i offentlig sektor.


For mange små og mellomstore bedrifter er til-gang til offentlige kontrakter viktig. Som leveran-dører til det offentlige bidrar de til større konkur-ranse, mer mangfold og innovative løsninger.

Vi har ingen entydig definisjon på hvem somer små og mellomstore bedrifter i Norge. I EUregner de at små og mellomstore bedrifter er demed færre ansatte enn 250 og med en omsetningpå under 50 millioner euro eller regnskapsmessigbalanse under 43 millioner euro.7 Med EUs defini-sjon ville stort sett hele næringslivet i Norge værtdefinert som små og mellomstore bedrifter. Envanlig avgrensning i Norge er derfor gjerne atsmå og mellomstore bedrifter er bedrifter medfærre enn 100 ansatte. Selv med denne avgrens-ningen viser SSBs virksomhetsstatistikk fra 2017at andelen små og mellomstore bedrifter i Norgevar 99,4 prosent. I tillegg viser tall fra 2015 at 60prosent av alle sysselsatte i Norge er ansatt i enbedrift med færre enn 100 ansatte.8

Tallene fra SSB viser at små og mellomstorebedrifter i realiteten utgjør størsteparten av norsknæringsliv. Det finnes i dag ikke noen helhetlig sta-tistikk på hvor stor andel av de offentlige kontrak-tene som går til små og mellomstore bedrifter,inkludert nyetablerte virksomheter. Dette er noeav det regjeringen ønsker å ta med seg i sin satsingpå mer statistikk i offentlige anskaffelser, se kapit-tel 17. Vi har imidlertid noe tallmateriale fra defleste av landets kommuner og fylkeskommuner.

3.3.1.1 Leverandører til kommunal sektor

Kommunal Rapport produserer Leverandørdata-basen som gir en årlig oversikt over leverandø-rene til kommunal sektor.9 Disse tallene, kobletmed Enhetsregisteret, viser at fra 351 undersøkte

kommuner og 18 fylkeskommuner i 2017, var det97 615 unike leverandører som mottok et beløpover 1 000 kroner dette året og omsetningen varpå nesten 154 milliarder.10 11

Av leverandørene som mottok utbetalinger frakommunene i 2017, har rundt 77 prosent av dissemindre enn 10 ansatte,12 leverandører med 10 til50 ansatte utgjør i overkant av 19 prosent, mensleverandører med 50 ansatte eller flere til sammenutgjør om lag fire prosent, se tabell 3.2. Selv om deminste leverandørene utgjør det store flertallet avantallet leverandører, står de samlet bare for rundt17 prosent av den totale omsetningen. Leverandø-rer med 100 ansatte eller flere utgjør omtrent toprosent av antallet leverandører, men står for 41prosent av den samlede omsetningen. Altså gårnærmere 60 prosent av den samlede omsetningentil små og mellomstore leverandører.13

Lokale leverandører står for nesten 40 prosentav omsetningen i kommunene, mens nyetablerteleverandører utgjør rundt seks prosent av omset-ningen.14 15

Tabell 3.3 viser hvordan små og mellomstoreog lokale leverandørers andel av omsetningenvarierer mellom kommunegruppene. Andelen

7 EU-kommisjonen (2003). Commission Recommondation of 6May 2003 concerning the definition of micro, small andmedium-sized enterprises.

8 Tall fra 2015. 9 Tallene er basert på innsynsbegjæringer i kommunesekto-

rens regnskap.

10 Tallene inkluderer kun leverandører med gyldige organisa-sjonsnummer per februar 2019 og kan også inkludere noentilskudd. I underkant av 5,5 milliarder av utbetalingene i2017 gikk til leverandører som er registret i frivillighetsre-gisteret. Det er grunn til å anta at en del av dette er til-skudd.

11 Tallene er hentet fra Leverandørdatabasen (2017) Kommu-nal Rapport og Enhetsregisteret - bearbeidet av Difi.

12 Leverandører som ikke er registrert med ansatte, inngår idenne gruppen. Om lag 58 prosent av leverandørene utenansatte er enkeltpersonforetak.

13 Definert som bedrifter med færre enn 100 ansatte.14 Lokale leverandører er definert som leverandører med for-

retningsadresse i kommunen. Omsetning i fylkeskommu-nene inkluderes ikke. Leverandører uten registrert kom-munenummer i forretningsadressen inkluderes ikke. Kom-muner som har blitt sammenslått i 2017 og 2018, samtleverandører med forretningsadresse i disse kommunene,er ekskludert fra beregningene.

15 Nyetablerte leverandører er definert som enheter regis-trert i enhetsregisteret 1. januar 2013 eller senere.

Kilde: Leverandørdatabasen 2017. Kommunal Rapport og Enhetsregisteret. Bearbeidet av Difi.

Tabell 3.2 Andel av antall leverandører og omsetning gruppert etter leverandørenes størrelse

Størrelse Prosent av antall leverandører Prosent av total omsetning

Mikro < 10 ansatte 77 % 17 %

Små 10 – 50 ansatte 19 % 22 %

Mellomstor 50 – 100 ansatte 2 % 20 %

Stor > 100 ansatte 2 % 41 %


omsetning til små og mellomstore leverandørerser ut til å falle i gruppene med større kommuner.Andelen omsetning til lokale leverandører ser uttil å øke i gruppene med større kommuner. Ande-len omsetning til nylig registrerte leverandørerser derimot ikke ut til å variere systematisk medbefolkningsstørrelsen.

Aggregering til kommunegruppenivå basertpå antall innbyggere kan skjule forskjeller mellomkommunene innenfor hver gruppe. Det er ogsårimelig å anta at andre kommunespesifikke fakto-rer enn antall innbyggere varierer systematiskmed leverandørenes egenskaper. Nærmereundersøkelser viser betydelig variasjon innenforhver kommunegruppe. Likevel er det en generelltendens at kommuner med større befolkning haren lavere andel små og mellomstore leverandørerog en høyere andel lokale leverandører.

3.3.2 Ideelle leverandører

Ideelle organisasjoner har lange tradisjoner somvelferdsleverandører i Norge. Ideelle organisasjo-ner har ikke profitt som formål, men arbeider foret sosialt formål eller for samfunnets beste. Deideelle aktørene skiller seg fra private, kommersi-elle aktører ved at eventuell profitt skal reinveste-res i velferdstjenester eller i andre sosiale formål.Ideelle organisasjoner bidrar til mangfold av leve-randører innenfor særlig helse- og sosialsektoren,blant annet gjennom drift av sykehjem, barne-vernsinstitusjoner og i rusomsorgen.

De ideelle aktørene har en merverdi i samfun-net og gir samfunnsfordeler utover leveransen avde aktuelle helse- og sosialtjenestene. Ideelleorganisasjoner og virksomheter har tradisjoneltvært opptatt av brukernes medvirkning på individ-og systemnivå og har hatt tradisjon for å skapenye tjenestetilbud. Ideelle organisasjoner har også

en kultur for samarbeid med andre aktører ogbruk av frivillige. Dette medfører at brukerne påenkelte tjenesteområder blir fulgt opp gjennomulike tilbud og kontakt også etter leveransen avtjenester. En slik tilgang til oppfølging, aktiviteterog sosialt fellesskap gir overganger fra institusjontil dagliglivet som kan bygge opp under den reha-biliterende effekten etter institusjonsopphold påen måte som forebygger eller utsetter kost-nadskrevende reinnleggelser.

3.3.2.1 Regjeringens arbeid for å styrke ideelles tilgang til offentlige kontrakter

Erfaringer har vist at de ideelle organisasjonenekan ha problemer med å nå opp i tradisjonellekonkurranser om offentlige kontrakter. Vanskelig-hetene er blant annet knyttet til de ideelle leveran-dørenes historiske pensjonskostnader. Det harogså sammenheng med at det er vanskelig foroppdragsgiverne å konkretisere de ideelles kvali-tative fordeler. Dette skyldes at de ideelle aktø-rene kan gi kvalitative og økonomiske fordeler forsamfunnet som går utover fordelene de gir i leve-ransen av den konkrete tjenesten, som faller uten-for oppdragsgiverens ansvarsområde og som detdermed er vanskelig å vektlegge.

Ved behandlingen av den nye anskaffelseslo-ven i Stortinget, ble mulighetene til å forbeholdeanskaffelser av helse- og sosialtjenester til ideelleorganisasjoner særlig diskutert.16 Stortingetpekte på flere av de ideelle leverandørenes posi-tive egenskaper og understreket den store betyd-ningen ideelle organisasjoner har som leverandø-rer av helse- og sosialtjenester i Norge. Stortingetuttalte at de så det som viktig å utnytte det hand-

Kilde: Leverandørdatabasen 2017. Kommunal Rapport og Enhetsregisteret. Bearbeidet av Difi.

Tabell 3.3 Små og mellomstore leverandører, nylig registrerte leverandører og lokale leverandørers andel av omsetningen

Kommunegruppe Små og mellomstore Lokale Nylig registrerte

Gruppe 1 < 5000 innbyggere 70 % 20 % 6,5 %

Gruppe 2 5000 – 20 000 innbyggere 66 % 27 % 6,1 %

Gruppe 3 20 000 – 50 000 innbyggere 65 % 30 % 5,5 %

Gruppe 4 50 000 – 100 000 innbyggere 59 % 34 % 6,3 %

Gruppe 5 >= 100 000 innbyggere 55 % 64 % 7,2 %

Fylkeskommune 46 % 3,4 %

16 Innst. 358 L (2015–2016).


lingsrommet som EØS-regelverket gir for å leggetil rette for at ideelle organisasjoner, i så stor gradsom mulig, skal kunne tilby slike tjenester.

Stortinget ba også regjeringen om å innhenteen ekstern juridisk vurdering av handlingsrom-met for å ivareta ideelle aktører innenfor helse- ogsosialområdet etter innføringen av det nye EU-direktivet om offentlige anskaffelser.17 Utrednin-gen konkluderte med at prinsippene om likebe-handling og konkurranse ikke ble endret ved detnye anskaffelsesdirektivet, og at det foreligger enadgang til å reservere konkurranser for ideelleleverandører.18 Utredningen fremhevet imidler-tid at det gjelder visse vilkår for reservasjonsad-gangen, slik disse kan utledes fra EU-domstolenspraksis. På bakgrunn av utredningen harNærings- og fiskeridepartementet utarbeidet vei-ledning om hvordan oppdragsgiverne kan vur-dere om det er adgang til å reservere konkurran-ser om anskaffelser av helse- og sosialtjenester forideelle leverandører. Departementet har viderehatt på høring forslag om ny forskriftsbestem-melse om adgangen til å reservere anskaffelser avhelse- og sosialtjenester for ideelle organisasjoner.Det følger av Granavolden-plattformen at regjerin-gen vil sikre at regelverket for anskaffelse avhelse- og sosialtjenester utnytter handlingsrom-met til å sikre ideelle aktører.

Regjeringen har også satt i gang en rekkeandre tiltak for å legge til rette for deltakelse fraideelle leverandører i offentlige anskaffelser avhelse- og sosialtjenester. Regjeringen inngikk i2015 en samarbeidsavtale med ideell sektor ogKS, og i oppfølgingen av denne avtalen ble detutarbeidet en tiltaksplan for å bedre rammene forideelle leverandører av helse- og sosialtjenester isamarbeid med de ideelle organisasjonene.

Et av de viktigste tiltakene i samarbeidsavtalenvar utredning av de ideelle leverandørenes pen-sjonskostnader. Regjeringen satte 10. april 2015ned et ekspertutvalg for å utrede grunnlaget foren eventuell statlig dekning av ideelle organisasjo-ners historiske pensjonskostnader. Utvalget over-leverte sin NOU 2016: 12 Ideell opprydning til kul-turministeren 15. august 2016. Som en oppfølgingav utredningen er det vedtatt å opprette en til-skuddsordning for å dekke historiske pensjons-kostnader for ideelle og andre virksomheter som

har levert lovpålagte spesialisthelsetjenester ogstatlige barneverntjenester.

I Granavolden-plattformen har regjeringenbeskrevet flere andre tiltak den vil iverksette for åivareta de ideelle organisasjonene og tilretteleggefor økt bruk av ideell virksomhet.19 Dette omfat-ter blant annet å følge opp Stortingets vedtak om åøke andelen av den samlede helse- og omsorgs-sektoren som er organisert og drevet som ideellvirksomhet, og komme tilbake med et måltall istatsbudsjettet for 2020, konkretisere Stortingetsvedtak om 40 prosent ideell andel i institusjons-barnevernet innen 2025 og invitere ideelle leve-randører på arbeids- og velferdsfeltet for å utvikleen strategi som sikrer utvikling av ideell sektorsrolle og tilbud. Tiltakene vil bli fulgt opp i budsjett-sammenheng og med utredninger på det enkeltefagdepartementets ansvarsområde.

Helse- og omsorgsdepartementet har også gittde regionale helseforetakene i oppdrag å priori-tere de ideelle leverandørene. I dette ligger det åsørge for at de ideelle leverandørenes andel av pri-vate institusjonsplasser økes over tid i forbindelsemed innkjøpsprosesser, i den grad det er rettsligmulig og det ikke er til hinder for særskilt begrun-net bruk av kommersielle leverandører.

3.3.3 Utenlandske leverandører

Anslagsvis fire prosent av offentlige kontraktersom kunngjøres på Doffin, inngås med utenland-ske leverandører.20 I hovedsak dreier dette segom leverandører fra Sverige (52 prosent) og Dan-mark (17 prosent), samt leverandører fra Finland(8 prosent) og Storbritannia (7 prosent).

Deltakelse fra utenlandske leverandører kanbidra til bedre konkurranse om offentlige innkjøp.Utenlandske leverandører kan tilby andre ogalternative produkter og løsninger enn norskeleverandører, og dermed gi norske oppdragsgi-vere et bedre utvalg å velge fra. Videre kan delta-kelse fra utenlandske leverandører utfordre nor-ske leverandører og gjøre dem mer konkurranse-dyktige. Dette taler for at norske oppdragsgiverebør legge til rette for deltakelse fra utenlandskeleverandører for å oppnå bedre innkjøp.

For oppdragsgiverne kan det være en utfor-dring å håndtere tilbud fra leverandører fra landutenfor EØS-området, ettersom det kan oppstå tvilom slike leverandører har krav på å delta i offent-

17 Direktiv 2014/24/EU om offentlige anskaffelser.18 Advokat Karin Fløistad. Utarbeidet på vegne av Nærings-

og fiskeridepartementet. (2017). Utredning av handlings-rommet for bruk av ideelle leverandører av helse-og sosialtje-nester.

19 Se Granavolden-plattformen, særlig s. 39 flg. 20 Gjelder kontrakter med en verdi som er lik eller overstiger

EØS-terskelverdiene i tidsrommet 1. januar 2017 til 1.november 2018.


lige innkjøp i Norge. Foruten norske leverandørerog leverandører fra EØS-området, har også leve-randører fra land som er part i WTO-avtalen ogleverandører fra land som Norge har inngått eninternasjonale avtale med som omfatter offentligeanskaffelser, rett til å delta i konkurranser omoffentlige kontrakter i Norge. Det er viktig å væreklar over at slike leverandører har krav på å blibehandlet likt med norske leverandører i konkur-ransene.

Leverandører fra andre land enn ovennevntehar ikke rett til å delta i offentlige innkjøp i Norge.Dette innebærer at oppdragsgiverne kan avviseslike leverandører fra konkurransene uten annenbegrunnelse enn at leverandørene ikke er rettig-hetshavere etter det norske anskaffelsesregelver-ket. Det er imidlertid ikke noe forbud mot å laleverandører fra andre land delta i konkurransen.Og konkurransemessige hensyn kan tale for ååpne opp for størst mulig konkurranse.21

På noen områder kan det imidlertid knytte segnoen særlige utfordringer til utenlandske leveran-dører. Det gjelder for eksempel for problemerknyttet til arbeidslivskriminalitet og useriøsitet ienkelte bransjer. Det kan også knytte seg sikker-hetsmessige utfordringer til deltakelse fra leve-randører fra visse stater.

3.3.3.1 Leverandører med tilknytning til sikkerhetsmessig problematiske stater

Det offentlige gjør innkjøp av svært forskjelligkarakter. Blant annet kjøpes det inn infrastruktursom er av grunnleggende betydning for Norge. I

tillegg gjøres det anskaffelser av systemer som girtilgang til store mengder data, både til offentligedokumenter, men også til personopplysninger ominnbyggere og ansatte i det offentlige. Det kanpotensielt ha store negative konsekvenser dersomslik infrastruktur og slike systemer utnyttes avstater Norge har et sikkerhetsmessig problema-tisk forhold til. Det er derfor viktig at norske opp-dragsgivere har et bevisst forhold til sikkerhet, ogat det stilles relevante krav i anskaffelser med sik-kerhetsmessige aspekter.

Anskaffelsesregelverket gir et vidt handlings-rom for å stille krav til sikkerhet i anskaffelsene.Særlig relevant er reglene for sikkerhetsgraderteanskaffelser og anskaffelse av kritisk infrastruk-tur. Samtidig gir også anskaffelsesforskriftenmulighet til å stille krav til sikkerhet i blant annetkravspesifikasjonen, noe som inkluderer sikker-hetskrav knyttet til delkomponenter. Oppdragsgi-verne kan også stille krav til leverandørens pålite-lighet, erfaring og kompetanse. Videre kan detinntas krav til konfidensialitet og taushetsplikt ikontraktsvilkårene. Et krav om taushetsplikt kankombineres med en rett for oppdragsgiverne til åutføre kontroll, ettersyn og stedlige inspeksjonerved utførelsen av oppdraget. Det er likevel viktigat krav til sikkerhet ikke i realiteten er begrunneti et ønske om proteksjonisme. Det EØS-rettsligeprinsippet om ikke-diskriminering på bakgrunn avnasjonalitet utgjør derfor en relevant begrensningfor hvilke krav som kan stilles.

Regjeringen arbeider med en veileder tilanskaffelsesregelverket som synliggjør handlings-rommet for ivaretakelse av sikkerhet. Veilederenvil være praktisk innrettet, og belyse nærmeresammenhengen mellom de forskjellige regelver-kene som gjelder for anskaffelser hvor sikkerheter et sentralt element.

3.4 Antallet anskaffelser

Offentlige anskaffelser er alle kjøp av varer, tje-nester og bygg og anlegg som foretas hovedsake-lig av stats- og kommuneforvaltningen og andremed bestemte tilknytninger til disse offentligevirksomhetene. I 2018 ble det publisert 16 750kunngjøringer på Doffin, hvorav ca. 10 000 av demvar kunngjorte konkurranser. Av disse var ca.5 000 konkurranser over EØS-terskelverdi, ca.3 400 konkurranser over nasjonal terskelverdi og1 600 frivillige kunngjøringer. Tidligere undersø-kelser har vist at det har vært mellom fire og femtilbud per offentlige anskaffelse i Norge, slik at

21 Veiledning om hvilke leverandører som har rett til å delta ioffentlige innkjøp i Norge, finnes på Nærings- og fiskeride-partementets nettsider.

Boks 3.2 e-Certis

Utenlandske leverandører møter en rekkeutfordringer ved deltakelse i offentlige innkjøpi Norge. Dette gjelder særlig vurderingene avom utenlandske leverandører oppfyller angittekrav til leverandørene. Ved deltakelse fra leve-randører i EØS-området kan norske oppdrags-givere se hen til e-Certis for å undersøke omleverandørene leverer korrekte opplysninger.e-Certis gir en oversikt over hvilke dokumen-ter i andre EØS-land som tilsvarer norskedokumenter.


det anslagsvis blir levert mellom 40 000 og 50 000tilbud i året.

I forbindelse med arbeidet med NOU 2014: 4,ble det innhentet tall som viste at anskaffelserunder EØS-terskelverdiene utgjorde kun 23 pro-sent av totalverdien av alle anskaffelser, men 72prosent av det totale antallet kontrakter.22 Anskaf-felser under den nasjonale terskelverdien, som pådet tidspunktet lå på 500 000 kroner, utgjorde baretre prosent av verdien av alle anskaffelser, menhele 42 prosent av antallet inngåtte kontrakter.Over nasjonal terskelverdi var verdien 20 prosentog andelen av kontrakter 30 prosent.23

3.5 Utgifter i offentlige anskaffelser

3.5.1 Hvor mye kjøper det offentlige for?

I 2017 var det samlede innkjøp av varer og tjenes-ter i offentlig sektor på 523 milliarder kroner.24

Tallet 523 milliarder omfatter alle typer innkjøp ogsamsvarer ikke nødvendigvis med verdien av alleinnkjøp som er omfattet av anskaffelsesregelver-ket. For eksempel inkluderer tallet rundt 75 milli-arder kroner i produktkjøp til husholdningene,som støttes av offentlig sektor, for eksempel refu-sjoner ved kjøp av legemidler.25 Det er likevelingen tvil om at det hvert år brukes store summerpå offentlige innkjøp.

Kjøp av varer og tjenester i offentlig forvalt-ning økte med 23 milliarder fra 2016 til 2017. Inn-kjøpene i statsforvaltningen økte mest med i over-kant av seks prosent. Den klare veksten i statenskyldes i stor grad en økning i investeringene.Særlig gjelder dette Forsvaret, der leveransen avseks nye kampfly bidro til sterk vekst i 2017. Avstore investeringer i staten ellers, kan nevnes nyttnasjonalmuseum og nybygg i forbindelse medsamlokaliseringen av Norges miljø- og bioviten-skapelige universitet (NMBU) og Veterinærinsti-tuttet.

3.5.2 De største innkjøpskategoriene i statlig sektor

Statsforvaltningens innkjøpsutgifter kan inndelesi ulike innkjøpskategorier som kontor, IKT, konsu-lenter osv. Oversikten i figur 3.1 viser at statsfor-valtningen kjøper mest varer og tjenester innenforkategorien bygg og anlegg, som blant annet dek-ker infrastruktur som vei og jernbane. Etter byggog anlegg kommer utgiftsposten «diverse frem-mede tjenester» som inkluderer konsulenterinnen regnskap, revisjon og økonomitjenester,organisasjonsutvikling og vikarbyråtjenester, såvel som andre tjenester som for eksempel barne-vernsplasser, helsetjenester, fengselsplasser, tol-ketjenester og asylmottaksplasser. Eiendom ibetydning av leie, renhold, energi og vakt utgjørden tredje største innkjøpskategorien.

22 Tall fra perioden 2009–2013. 23 NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelser. Forenkling

av det norske anskaffelsesregelverket, s. 42.

Boks 3.3 Terskelverdier i anskaffelsesforskriften

Det er mange terskelverdier i anskaffelsesre-gelverket. De som omtales oftest, er tre ter-skelverdier i anskaffelsesforskriften som angirhvilke deler av forskriften som skal følges ogda hvilke krav som stilles til gjennomføringenav anskaffelsen. De tre terskelverdiene er:– Terskelverdien for når anskaffelsesregel-

verket kommer til anvendelse, som er påkroner 100 000. Anskaffelser over denneverdien og opp til nasjonal terskelverdi måi utgangspunktet følge anskaffelseslovenog enkelte grunnleggende krav i anskaffel-sesforskriften, men er ikke underlagt kunn-gjøringsplikt og detaljerte prosedyrekrav.

– Nasjonal terskelverdi, som er på 1,3 millio-ner kroner. Anskaffelser over denne ver-dien og opp til EØS-terskelverdi må iutgangspunktet følge anskaffelsesloven ogforenklede nasjonale prosedyrekrav.

– EØS-terskelverdi, som er noe ulik ut frahvilken type anskaffelse det er snakk om.1

Anskaffelser over denne verdien må iutgangspunktet følge anskaffelsesloven ogmer omfattende prosedyrekrav forankret iEØS-direktiver.

1 Se forskrift om offentlige anskaffelser (anskaffelsesfor-skriften) § 5-3.

24 Hentet fra Statistisk sentralbyrås nettsider.25 Oslo Economics og Inventura. Utarbeidet for Nærings- og

fiskeridepartementet. (2018). Virkninger av nye samfunns-hensyn i offentlige anskaffelser, s. 21.


Figur 3.1 Figur over utgiftene til statsforvaltningen i 2015, 2016 og 2017 fordelt på innkjøpskategorier

Kilde: Statsregnskapet, DFØ. Bearbeidet av Difi.

0 10 000 20 000 30 000

Millioner kroner

40 000 50 000

Persontransport/reise

Kontor og administrasjon

Kompetanse og personal

IKT

Frakt og annen transport

Eiendom

Diverse fremmede tjenester

Bygg og anlegg 2015

2016

2017

2015

2016

2017

2015

2016

2017

2015

2016

2017

2015

2016

2017

2015

2016

2017

2015

2016

2017

2015

2016

2017

Kategori År43 494,1

34 380,7

35 068,3

18 745,3

21 658,2

17 467,2

13 726,6

18 141,2

16 746,6

954,1

2 237,8

2 280,2

8 832,4

10 191,4

11 299,8

2 675,2

2 537,0

2 969,5

7 738,6

16 080,2

10 488,3

4 493,9

6 415,7

6 075,9


4 Gjennomføring av en god anskaffelsesprosess

4.1 Innledning

Anskaffelsesprosessen består av flere faser derinnkjøperne må ta ulike vurderinger og beslutnin-ger for å sikre god behovsdekning. I tillegg skalinnkjøperne sørge for en god pris og ta andre vik-tige samfunnshensyn. Å gjennomføre en godanskaffelse krever tid, ressurser og kompetanse. Ikapittelet beskrives noen av de mange valgene ogbeslutningene oppdragsgiverne må ta for å gjen-nomføre en god anskaffelsesprosess. I kapitteletbeskrives også hvor i anskaffelsesprosessen deter behov og potensial for effektivisering.

Anskaffelsesprosessen består av tre hovedfa-ser:1. Planlegging2. Konkurransegjennomføring3. Kontraktsoppfølging

4.2 Planlegging av anskaffelsen

Planleggingsfasen består i hovedsak av å avklarebehov, legge en plan og forberede gjennomførin-

gen av konkurransen. Planleggingen av anskaffel-sene påvirker virksomhetens fremtidige kostnads-nivå. For dårlig tid eller kompetanse i planleg-gingsfasen gir gjerne dårligere anskaffelser. Detkan medføre at behovet ikke blir dekket, høyerepris, behov for tilleggsanskaffelser eller at kon-kurransen må avlyses. Dersom det brukes mer tidi planleggingsfasen, kan det også gi lavere kostna-der i gjennomføringsfasen ved at det ikke dukkeropp uforutsette problemer underveis, redusererisikoen for tidog kostnadskrevende klagepro-sesser osv.

I en utredning for KS fra 2014 kommer detfrem at innkjøperne i kommunene synes de bru-ker for liten tid på anskaffelsesprosessen, og atdette samlet sett gir dårligere anskaffelser. Plan-leggingsfasen og kontraktsoppfølgingsfasen trek-kes spesielt frem.1 Rapporten viser at manglendekapasitet og innkjøpsfaglig kompetanse gjør atflere kommuner ikke gjennomfører markedsun-dersøkelser og heller ikke bruker tilstrekkelig tid

Figur 4.1 Anskaffelsesprosessen

Kilde: Difi

Tid

Påv

irkni

ng

Kos

tnad

er

Planlegging

Konkurranse-gjennomføring

Kontraktsoppfølging

Avklare behov

Kunngjøre konkurranse

Forberede kontraktsgjennomføring

Bruke avtalen

Kontraktsforvaltning

Velge tilbud og inngå avtale

Lage konkurransestrategi

Forberede gjennomføring



på behovsverifiseringen. Tilsvarende funn kom-mer også frem i modenhetsundersøkelsen fra2017. Oppdragsgiverne bruker mest tid og ressur-ser i konkurransegjennomføringen, selv om godplanlegging og oppfølging av kontraktene gjernegir størst gevinster.2

I planleggingsfasen må det gjøres en grundigvurdering av behovet som skal dekkes og måletmed anskaffelsen. Hvor mye tid og ressurser somskal brukes på prosessen, avhenger av størrelsenog kompleksiteten av anskaffelsen. Målet medanskaffelsen må kobles til målene i virksomhets-planen og anskaffelsesstrategien for virksomhe-ten. For å beskrive det reelle behovet er tverrfag-lig deltakelse sentralt, med involvering av bru-kere, premissgivere, relevante fagmiljøer, bud-sjettansvarlige og eventuelle driftsmiljøer i virk-somheten. Modenhetsundersøkelsen fra 2017viser at det er få virksomheter som prioritererbehovsplanleggingen, og det er kun halvparten avvirksomhetene som etablerer tverrfaglige teamfor å sikre god behovsforståelse og forankring avanskaffelsesprosessen. Virksomhetens styring avoffentlige anskaffelser er nærmere omtalt i kapit-tel 14.

I planleggingen er det videre viktig med ana-lyse av, og dialog med, markedet og fagmiljøer forå få bedre informasjon om hvordan behovet kandekkes på kort og lang sikt. Dialogen med marke-det kan skje på mange måter; alt fra en enkel tele-fon til én aktør, til å invitere til dialogkonferansereller møter med hele eller deler av det aktuellemarkedet. I tillegg er det viktig å innhente infor-masjon om hva som skaper god konkurranse oghvilke krav og tildelingskriterier som best leggertil rette for at leverandørene kan levere sine bestetilbud. I denne vurderingen må oppdragsgiverneogså vurdere relevante krav og kriterier for å taandre samfunnshensyn.

På bakgrunn av kunnskapen om, og fra, mar-kedet, kan det legges en strategi for anskaffelsen.Når behovet skal beskrives, er det viktig at krav-spesifikasjonen er så åpen som mulig og at opp-dragsgiveren kritisk vurderer hvilke absoluttekrav som er påkrevd. Dersom oppdragsgiveren,etter markedsdialogen, finner at markedet ikkehar noen gode løsninger på behovet, kan det væreaktuelt å legge til rette for innovasjon. Nærmereom dette i kapittel 7.

4.3 Gjennomføring av konkurransen

I konkurransegjennomføringsfasen skal anskaffel-sesdokumentene utarbeides og konkurransenderetter gjennomføres slik den er planlagt og isamsvar med anskaffelsesregelverket. Gjennom-føringsfasen består blant annet i å motta tilbud,eventuelt foreta lovlige avklaringer og supplerin-ger av tilbudene, vurdere leverandørenes kvalifi-kasjoner, gjennomføre forhandlinger hvis konkur-ransen åpner for det, evaluere tilbudene og påbakgrunn av evalueringen tildele kontrakt til vin-nende leverandør. Etter tildelingen kan det bli enklageprosess før konkurransen avsluttes medkontraktsinngåelse, eller med avlysning dersomdet er gjort feil i konkurransen som krever det.

Både KS-rapporten og modenhetsundersøkel-sen fra 2017 viser at oppdragsgiverne bruker mesttid på denne fasen og mener at de har god kompe-tanse på regelverket.3 Dette er en positiv utviklingfra tidligere undersøkelser. I KS-rapporten frem-

2 PwC og Difi. (2017). Sourcing Survey – Innkjøpsanalyse ioffentlig sektor.

3 Rambøll og Inventura. Utredning for KS. (2014). Kostnader,besparelser og effektivisering ved konkurranse og PwC ogDifi. (2017). Sourcing Survey – Innkjøpsanalyse i offentligsektor.

Boks 4.1 Sjekkliste for gode offentlige anskaffelser

1. Avklar formålet med anskaffelsen, overord-nede mål og strategier.

2. Fordel ansvar og myndighet gjennom heleanskaffelsesprosessen, inkludert kontrakts-oppfølgingen.

3. Foreta tverrfaglige vurderinger av behov.4. Gjennomfør markedsdialog for å avdekke

hva som kan begrense og åpne for gode løs-ningsalternativer fra leverandørene.

5. Ta alltid med livssykluskostnader i vurde-ringen.

6. Bruk åpne spesifikasjoner; ytelses- og funk-sjonskrav.

7. Still relevante og effektive krav til miljø ogandre samfunnshensyn.

8. Velg den prosedyren som best ivaretar kon-kurransen og som begrenser transaksjons-kostnadene.

9. Følg opp kontraktsforpliktelsene i avtalen.


kommer det imidlertid at virksomhetene er meropptatt av å gjennomføre en korrekt prosess, ennå sikre at man får til en kvalitativ god anskaffelse.At oppdragsgiverne prioriterer regeletterlevelseså høyt, forklares med at virksomhetene er«redde» for å gjøre feil i anskaffelsesprosessen, atanskaffelsen skal resultere i klager og avlysningerav konkurranser og i verste fall at en konkurranseklages inn til KOFA eller domstolene. Nytt regel-verk gir større fleksibilitet og tydeliggjør mulighe-ter for dialog med markedet. For å bruke hand-lingsrommet i regelverket, er det viktig at innkjø-perne har tilstrekkelig kompetanse om de nyemulighetene.

I arbeidet med meldingen har departementetmottatt flere innspill om behovet for hjelp til åutarbeide maler til konkurransegrunnlag ogandre dokumenter til bruk i anskaffelsesproses-sen. Bruk av maler kan bidra til å redusere trans-aksjonskostnadene for både leverandørene ogoppdragsgiverne. Dette kan for eksempel væremaler for konkurransegrunnlag, CV-er, evalueringav leveransen og avtaledokumenter. Arbeidet med

digitalisering av anskaffelsesprosessene kan ogsåredusere transaksjonskostnadene. Se nærmereom dette i kapittel 16.

4.3.1 Forholdet mellom pris og kvalitet

Det er stor variasjon i hva det offentlige kjøper.Kontraktene kan omfatte alt fra standardisertevarer og tjenester til komplekse helse- og sosialtje-nester, byggeprosjekter eller utvikling av IT-systemer. Valg av tildelingskriterier må vurdereskonkret i hver anskaffelse. God kunnskap ommarkedet i forkant av konkurransen gjør det let-tere å lage gode kriterier for kvalitet.

Den siste undersøkelsen fra EU viser at opp-dragsgivere i Norge, i større grad enn oppdragsgi-vere i andre land, vektlegger andre forhold ennkun pris i konkurranser.4 Undersøkelsen tarutgangspunkt i kunngjøringer i TED-databasen ogmåler hvordan konkurransene gjennomføres ogom oppdragsgiverne får verdi for pengene. Norgehar god score og får blant annet gode resultaterfor bruk av andre tildelingskriterier enn pris i kon-kurranser.

Det kan være utfordrende å finne den riktigebalansen mellom pris og kvalitet. Oppdragsgi-verne må sikre at kvaliteten er god nok, men stil-les det høyere krav enn det er behov for, betalesdet for en kvalitet som ikke er nødvendig. Regel-verket gir mange muligheter til å velge ulike krite-rier, og det er ikke krav til hvor mye vekt pris skalfå i en konkurranse. Det er mulig å vektlegge prislavt, og det er også mulig å sette en fast pris ogkonkurrere på kvalitet. Det er flere hensyn som erviktige i vurderingen av hvor stor vekt pris bør til-legges. Valget avhenger blant annet av typeanskaffelse, hvordan ytelsen er spesifisert,risikovurderinger og markedet. Stor vekt på priskan hindre bruk av leverandørens kompetanse,kvalitetsutvikling og innovasjon i løpet av kon-traktsperioden. For mange anskaffelser, foreksempel i langvarige tjenestekontrakter, kandette være svært viktig. For store IKT-prosjekterhar undersøkelser vist at suksess kjennetegnesved at prosjektene har riktig ambisjonsnivå, godfleksibilitet, at oppdragsgiveren har god innkjøps-kompetanse og er sterkt involvert og at kontrak-ten ikke er basert på fastpris. Problematiske pro-sjekter er de med høyt ambisjonsnivå, der opp-dragsgiveren er lite involvert, legger sterk vekt påpris og der kontrakten er basert på en form forfastpris.5

Boks 4.2 Eksempel på mangelfull evaluering av leverandørene

i gjennomføringsfasen – Veireno-saken

En av de mest omtalte sakene om offentligeanskaffelser de siste årene, er den såkalte«Veireno-saken». Oslo kommune måtte overtainnhentingen av husholdningsavfall i kommu-nen etter Veireno AS, som de hadde kontraktmed, ikke klarte å hente avfall som avtalt ogvar i ferd med å gå konkurs. I ettertid harkommunerevisjonen undersøkt anskaffelsensom Veireno AS vant.1

I gjennomføringsfasen fant Kommunerevi-sjonen svakheter ved anskaffelsen. Kommune-revisjonen konkluderte blant annet med atOslo kommunes vurdering av Veirenos økono-miske forutsetninger for oppdraget ikke vartilfredsstillende. Veirenos svake forutsetnin-ger for oppdraget kunne vært avdekket der-som kommunen ved gjennomgangen av tilbu-dene hadde benyttet nødvendig økonomikom-petanse på feltet. Dette var, etter Kommunere-visjonens syn, den viktigste årsaken til at Oslokommune ikke lyktes med anskaffelsen.

1 Kommunerevisjonen. (2018). Renovasjonsetatens an-skaffelse av avfallsinnhenting. Rapport 04/2018.

4 EU-kommisjonen. (2017). Single Market Scoreboard, PublicProcurement.


Det er kostnadseffektivt å velge tilbud somtotalt sett er det billigste over hele levetidenomregnet i nåverdi. I tillegg kan miljøbelastningerprises og vektlegges. Mer om dette i kapittel 9.

4.3.2 Evaluering av tilbud

Ved å evaluere tilbudene avgjør oppdragsgivernehvilket tilbud som er best, og hvem som skal tilde-les kontrakt. Evalueringen skjer på bakgrunn avtildelingskriteriene. Mange oppdragsgivere harutfordringer både med å utforme lovlige tilde-lingskriterier og evaluere tilbudene korrekt.KOFA får ofte klager på disse delene av anskaffel-sesprosessen.

Tildelingskriteriene skal gi et tydelig signalom hva som er viktig for oppdragsgiveren og måreflektere behovene og målene med anskaffelsen.Bruk av tildelingskriterier til å premiere ønskedeegenskaper, istedenfor å stille absolutte krav, erfor eksempel godt egnet der markedet ikke ennåer modent for absolutte krav.

Det kan være vanskelig å sette gode tildelings-kriterier for å evaluere kvalitet. Diffuse kriteriergjør prosessen vanskelig og oppdragsgiverne risi-kerer å betale mye for en kvalitet som kanskjeikke er nødvendig for å dekke behovet. Uklare ogdiffuse tildelingskriterier øker også risikoen forklager og brudd på anskaffelsesregelverket. Forgenerelle tildelingskriterier, som for eksempel«miljø», uten at dette spesifiseres nærmere, gjørevalueringen vanskelig for oppdragsgiverne oglite forutsigbar for leverandørene.

For konkurranser som skal avgjøres etter detbeste forholdet mellom pris og kvalitet, må detbrukes en evalueringsmodell. Det finnes flereulike evalueringsmodeller.6 Modellene kan værekomplekse og inkluderer som regel en matema-tisk formel for utregning av poeng. Modellen bru-kes til å sammenligne uttellingen den enkelte til-byder har fått på tildelingskriteriene, og gir etsamlet resultat som identifiserer vinneren av kon-kurransen.

Dårlig utforming av kriterier og uhensiktsmes-sig bruk av evalueringsmodeller kan gjøre atavgjørelsene blir tilfeldige og gir risiko for strate-gisk prising og manipulasjon. Valg av evaluerings-modell og utformingen av denne er derfor avgjø-

rende for at utfallet av konkurransen blir som til-tenkt og dekker oppdragsgiverens behov.

4.4 Oppfølging av kontrakten

Kontraktsoppfølgingsfasen starter når kontrakt erinngått og konkurransen er avsluttet. I dennefasen skal oppdragsgiveren sørge for at leverandø-ren leverer i henhold til kontrakten. Det inne-bærer for eksempel at priser som er avtalt benyt-tes, krav til kvalitet innfris, omfanget respekteres,leveringstid overholdes, garantiklausuler utnyttesog endringsregimet ivaretas gjennom kontraktenslevetid. Oppdragsgiveren må også følge opp sineforpliktelser i avtalen.

Manglende kontraktsoppfølging kan føre til atmålet med anskaffelsen ikke nås, for eksempel atbehovene oppdragsgiveren har, ikke blir dekket,det blir fakturert for høye beløp eller at virksom-heten gjør anskaffelser fra andre enn leverandø-ren de har avtale med. Manglende prioritering avkontraktsoppfølgingen kan derfor få store konse-kvenser for gevinstrealiseringen. En viktig del avarbeidet med å effektivisere offentlige anskaffel-ser vil derfor være å styrke kontraktsoppfølgin-gen.

Passivitet og manglende kontraktsoppfølgingkan også medføre brudd på anskaffelsesregelver-ket. Manglende lojalitet til inngåtte avtaler kanbåde være et brudd på forpliktelsen i avtalen ogkomme i konflikt med anskaffelsesregelverketskrav til konkurranse, kunngjøringsplikt mv. Man-glende oppfølging av krav som er stilt i konkur-ransen, kan også utgjøre en ulovlig endring avkontrakten.

Kontraktsoppfølgingsfasen vurderes som denmest utfordrende fasen i en anskaffelse. Flertalletav oppdragsgiverne mangler gode rutiner for opp-følgning og avslutning av kontrakter.7 Riksrevisjo-nen peker i sin rapport fra 2017 på at statlige virk-

5 Jørgensen, Magne (SMIOS) (2015). Suksess og fiasko ioffentlige IKT-prosjekter: En oppsummering av forskningsba-sert kunnskap og evidensbaserte tiltak.

6 Nærmere om ulike evalueringsmodeller, se www.anskaffel-ser.no

Boks 4.3 Eksempel på gevinstrealisering gjennom bedre kontraktsoppfølging

Bærum kommune har hatt en gjennomgangav alle kontraktene på renhold i kommunen.De har skaffet en oversikt over alle kontrak-tene, samlet anskaffelsesansvaret og sørgetfor å tydeliggjøre kontraktsoppfølgingen.Dette har så langt ført til besparelser på 3,5millioner kroner i 2017 og 2,2 millioner kroneri 2018.


somheter opplever at de betaler mer enn avtaltved kjøp av konsulenttjenester. En betydelig andelav medarbeiderne i statlige virksomheter opple-ver prosessen ved kjøp og bruk av konsulenttje-nester som «noe utfordrende», og at utførte tje-nester i noen eller stor grad har avveket fra inn-gåtte avtaler i kvalitet, kostnad og tidsbruk.8

Potensialet for bedre kontraktsoppfølging i detoffentlige synes å være stort. Fra modenhetsun-dersøkelsen 2018 kommer det frem at kun 26 pro-

sent av virksomhetene oppgir at de har tilstrekke-lig tid og ressurser til å følge opp kontrakter ogleverandører på en god måte.9 Undersøkelsenviser også at kun 34 prosent av virksomhetene hargode rutiner for evaluering av leveransen. Videreoppgir 44 prosent av virksomhetene at de hargode rutiner for generell leverandøroppfølging.Kontraktsforvaltning er nødvendig for å ta utgevinstpotensialet som ligger i kontraktene.Denne delen av anskaffelsesprosessen blir oftenedprioritert på grunn av manglende kapasitet,eller at virksomheten ikke har definert hvoransvaret for kontraktsoppfølging skal ligge.

7 Rambøll og Inventura. Utredning for KS. (2014). Kostnader,besparelser og effektivisering ved konkurranse og PwC ogDifi (2017). Sourcing Survey – Innkjøpsanalyse i offentligsektor.

8 Riksrevisjonen. (2017). Riksrevisjonens undersøkelse av kon-sulentbruk i staten. Dokument 3:6 (2016–2017).

9 Rambøll og Difi. (2018). Modenhet i offentlige anskaffelser.Hovedundersøkelse.

Del IIRegjeringens mål for offentlige anskaffelser


5 Bedre konkurranse

5.1 Innledning

Offentlig sektor er et stort marked for næringsli-vet i Norge. For mange leverandører er det å fåoppdrag for offentlige virksomheter en viktig delav livsgrunnlaget deres. Offentlige anskaffelserhar ikke bare betydning for den enkelte bedrift,men også for verdiskapingen totalt, ved at bedrif-ter skaper verdier og arbeidsplasser i Norge. Noeav det viktigste oppdragsgiverne kan gjøre, er der-for å legge til rette for god konkurranse i sineanskaffelser.

Anskaffelsesregelverkets prosedyreregler set-ter rammene for konkurranseutsetting og for ågjennomføre en rettferdig konkurranse. Det erlikevel mange valg oppdragsgiverne foretar somikke er lov- eller forskriftsregulert, som også kanpåvirke graden av konkurranse. Det gjeldereksempelvis valg av konkurranseform, bruk avdialog, valg av standarder, maler og krav. Dersomanskaffelsen er utformet slik at enkelte leverandø-rer ikke kan eller vil levere tilbud, kan dette inne-bære et tap både for de enkelte leverandørene ogfor oppdragsgiverne. I dag er det ulike forholdsom kan gjøre det krevende for leverandørene ålevere tilbud på offentlige kontrakter. Mange avdem er forhold som særlig gjør det krevende forsmå bedrifter å delta. Det følger av Granavolden-plattformen at regjeringen både vil gi små og mel-lomstore bedrifter en reell mulighet til å konkur-rere om relevante offentlige kontrakter, og gjøredet enklere for små bedrifter å delta i slike kon-kurranser. Punkt 5.2 handler om hvordan opp-dragsgiverne kan legge bedre til rette for konkur-ranse. Det finnes også grep leverandørene kan tafor at konkurransen skal fungere så godt sommulig, jf. punkt 5.3.

Regjeringen vil legge til rette for at alle leve-randører som ønsker det, skal kunne delta i kon-kurranser om offentlige kontrakter. Et viktig tiltaker å utforme felles kjøreregler for offentligeanskaffelser, utarbeidet av leverandører og opp-dragsgivere i samarbeid, som skal bidra til bedrebevisstgjøring og bedre offentlige anskaffelser forbegge parter.

5.2 Hvordan oppdragsgiverne kan legge bedre til rette for konkurranse

Oppdragsgivere kan gjøre flere valg for å påvirkegraden av konkurranse i offentlige anskaffelser.Flere av disse er på områder som ofte trekkesfrem som utfordrende for leverandørene, og sær-lig de minste, i møtet med offentlige anskaffelser.Dette er valg som potensielt kan virke konkurran-sebegrensende og redusere den samlede verdi-skapingen.

5.2.1 Vær bevisst på hvilke krav som stilles til leverandørene

Krav som stilles til leverandørene må være for-holdsmessige. Krav som ikke er relevante forleveransen, eller som er urimelig høye, kanbegrense antallet tilbydere og konkurransen somsådan. Dette kan skyldes at kravene for å delta blirfor vanskelige å oppfylle for mange leverandører.Eksempelvis kan det være uheldig for konkurran-sen dersom det stilles for strenge økonomiskekrav eller for strenge krav til referanser fra tidli-gere leveranser, for oppdrag som er relativt små.Dette kan ekskludere særlig små eller nyetablerteleverandører fra å kunne delta i konkurransen,noe som igjen hemmer nyetablering, gründerskapog konkurranse. Deltakelse fra nyetablerte leve-randører kan bidra til økt konkurranse og gjør atetablerte aktører med sterk markedsposisjon måstrekke seg lenger for å vinne konkurransen.Oppdragsgiverne bør derfor være særlig bevisstepå å legge til rette for gründere og nyetablertevirksomheter når de utformer anskaffelsene sine.

Oppdragsgiverne har en betydelig frihet til åvelge hvilke krav de ønsker å stille, både til leve-randørene og leveransene, i sine anskaffelser. Detkan være nødvendig å stille krav for å kontrollereat leverandørene har tilstrekkelig kompetanse ogkapasitet til å gjennomføre kontrakten, og at leve-ransen dekker behovet. Oppdragsgiverne velgerdette ut fra egne vurderinger. Kravene kan væregode og riktige selv om noen leverandører fallerutenom og er uenige i nivået på dem. Oppdragsgi-


verne må derimot ha bevissthet rundt kost/nytteved kravene de stiller, og dokumentasjonsmeng-den knyttet til disse, slik at man unngår overflø-dige eller unødvendig omfattende krav.

Hva som er riktig nivå på kravene vil variereog kan ikke reguleres i detalj, men det krever opp-dragsgivere som har tilstrekkelig kunnskap ogbevissthet om temaet. Dette ønsker regjeringen åbidra til, ved å ta initiativ til å utforme felles kjøre-regler for offentlige anskaffelser. Tiltaket er nær-mere omtalt i punkt 5.4.

5.2.1.1 Krav som er særlig problematiske for nyetablerte bedrifter

Nyetablerte virksomheter har noen særskilteutfordringer når de ønsker å delta i konkurranserom offentlige kontrakter. Særlig er det to forholdsom byr på problemer.

Det første knytter seg til kravene som stilles tilreferanser og erfaring. Det er selvsagt viktig formange kontrakter at leverandørene har god ogrelevant erfaring. Hvordan oppdragsgiverne etter-spør dette, kan imidlertid ha stor betydning forom gründere og nyetablerte virksomheter kandelta i konkurransen eller ikke. Mange oppdrags-givere ber for eksempel om at leverandørene skaloppgi tre relevante referanseprosjekter fra desiste fem årene. For små leverandører som kan-skje kun har kapasitet til å ta på seg ett prosjekt avgangen, kan et slikt krav være vanskelig nok i segselv. For nystartede virksomheter er kravet umu-lig å oppfylle. Dermed kan et krav som tilsynela-tende fremstår som rimelig og fornuftig, virkekonkurransebegrensende. Oppdragsgiverne børderfor tenke gjennom om kravet er strengt nød-vendig slik det er oppstilt. For eksempel vil et min-dre antall referanseprosjekter, eller i hvert fallover flere år, kunne åpne opp for at flere kan delta.Og ved at det stilles krav om at de ansatte i bedrif-ten har den etterspurte erfaringen i stedet forselve bedriften, kan det også i større grad åpnesfor deltakelse fra nyetablerte virksomheter.

En annen hindring er at oppdragsgivernegjerne stiller krav om at leverandørene skal ha påplass alt som er nødvendig av for eksempelbemanning, utstyr mv., allerede ved tilbudsinnle-veringen. For mange gir dette for liten tid til å fådette på plass. Mange har heller ikke økonomi tilå foreta de nødvendige investeringene som foreksempel ekstra utstyr eller bemanning krever,før de vet om de får oppdraget. Tids- og investe-ringsaspektet kan avhjelpes ved at oppdragsgi-verne i stedet stiller kravene som kontraktsvilkår,

slik at de først skal være oppfylt etter kontrakts-inngåelsen.

5.2.2 Vurdere å dele opp store kontrakter

Det dukker fra tid til annen opp eksempler påanskaffelser som er utformet slik at mindre bedrif-ter er ekskludert fra deltakelse, fordi kontrakteneer for store. Dette gjelder eksempelvis storebygge- og anleggsanskaffelser, kanskje særlig avinfrastruktur, eller anskaffelser der det søkesetter landsdekkende tjenester. Et kjent eksempelpå det sistnevnte er anskaffelser av hotell- og kon-feransetjenester. Dersom slike anskaffelser ikkeåpner for å inngi tilbud på deler av konkurransen,vil den favorisere større leverandører som harmulighet til å levere i hele landet. Risikoen er atfrittstående leverandører med evne til konkurran-sedyktige enkeltleveranser, presses ut av marke-det.1

Det å dele opp anskaffelser kan bidra til åstyrke konkurransen både på kort og lang sikt,ved at kontraktene lettere blir tilpasset mindrebedrifters kapasitet, fagområde og geografiskeplassering. Oppdeling av kontrakter kan foreksempel lette adgangen for nyetablerte virksom-heter og redusere sannsynligheten for at opp-dragsgiverne blir låst til en leverandør. Dette vilsærlig være viktig i situasjoner der det er få tilby-dere som har kapasitet til å gjennomføre prosjek-tet i sin helhet.

Samtidig er det ikke gitt at oppdeling i delkon-trakter alltid er det mest hensiktsmessige. Opp-

1 NHO m.fl. har utarbeidet en mal som kan benyttes for ålegge til rette for konkurranse i hotellanskaffelser, jf. ogsåkapittel 15.

Boks 5.1 Utbyggingen av FV 17 Steinkjer-Namsos

Utbyggingen av FV 17 Steinkjer-Namsos haren samlet kostnad på om lag 1,7 milliarderkroner. Statens vegvesen har valgt å lyse utprosjektet i seks entrepriser. Dette har gjortdet mulig for mellomstore entreprenører åpåta seg kontraktene som hovedentreprenør.

Statens vegvesen har uttalt at oppdelingenhar gitt god konkurranse om kontraktene ogat dette har ført til at de kunne frigjøre 80 milli-oner fra hovedprosjektet til marginalstreknin-gen Fv 17 Dyrstad – Østvik.


dragsgiverne må derfor ha muligheten til å foretaen helhetlig vurdering av når det er hensiktsmes-sig å dele opp en konkret anskaffelse og ikke.2

Oppdeling kan medføre en mindre effektiv anskaf-felsesprosess og reduserte muligheter til å reali-sere samdrifts- og stordriftsfordeler. Størrelsen påoppdraget, hvordan markedet er og eventuellekonsekvenser for konkurransen på kort og langsikt, må derfor vurderes i hvert enkelt tilfelle.

Det å gjøre gode og riktige vurderinger av omen kontrakt skal deles opp eller ikke, krever kom-petente og profesjonelle innkjøpere. Det kreveren økt bevisstgjøring hos oppdragsgiverne. Ianskaffelsesregelverket er det gitt regler om atoppdragsgiverne skal gi en begrunnelse dersomde ikke deler opp anskaffelsen i delkontrakter,gjerne kalt «del opp eller begrunn-prinsippet».3 Vihar lite kunnskap om oppdragsgiverne faktiskgjennomfører en slik vurdering, og om de girgode og forståelige begrunnelser dersom de vel-ger å ikke dele opp kontrakten. Det er også behovfor mer kunnskap om hvilke konsekvenser storekontrakter kan ha på markedet, herunder påvirk-ningen dette har på små og mellomstore bedrif-ters deltakelse og konkurransesituasjonen ellers.Regjeringen vil derfor gjennomføre en todeltutredning av de markedsmessige konsekvenseneav store offentlige anskaffelser og oppdragsgiver-nes etterlevelse av regelverkets «del opp ellerbegrunn-prinsipp», for utvalgte områder der vi vetat det er utfordringer med store kontrakter.

5.2.3 Bedre dialog med markedet

Til tross for at det nye regelverket er blitt tydeli-gere på at det er lov å ha dialog med leverandø-rene i forkant av en anskaffelse, er fortsatt mangeinnkjøpere redde for å gjøre feil og avstår fra å hadette.

Dialog med markedet i tidlig fase kan bidra tilat:– Leverandørene får bedre kunnskap om beho-

vene til oppdragsgiverne– Oppdragsgiverne kan få informasjon om nye

muligheter i markedet og dermed stimulere tilinnovasjon og bedre konkurranse

– Oppdragsgiverne kan få innspill til hvordan debør utforme konkurransen for å sikre bestmulig konkurranse, hvordan utforming ogbruk av rammeavtaler kan gjøres best mulig,

hvordan konkurransen eventuelt kan deles opposv.

Manglende dialog med leverandørene og kjenn-skap til markedet gjør at mange anskaffelser utfor-mes og gjennomføres på en lite egnet – eller ihvert fall ikke optimal – måte. Dette kan igjengjøre at mange leverandører ikke ser seg tjentmed å delta i konkurransene. Viktigheten av goddialog er også nærmere omtalt i kapittel 4.

5.2.4 Legge til rette for innovasjon

Offentlige oppdragsgivere kan bidra til nytenkingog utvikling i leverandørmarkedet ved å etter-spørre nye og bedre løsninger. Flere av næringsli-vets interesseorganisasjoner har i sine innspill tilmeldingen pekt på at kunnskap og teknologi vil blilangt viktigere i alle næringer fremover, og atoffentlige anskaffelser kan bidra til å få frem debeste og mest innovative løsningene.

Flere leverandører peker på at innovasjon eravgjørende for å overleve som enkeltbedrift, bran-sje eller næring. Et høyt kostnadsnivå gjør atNorge må være ledende på de beste ideene. Inno-vative løsninger er ikke bare viktig for å dekke detoffentliges behov, men etterspørselen etter slikeløsninger kan også være avgjørende for konkur-ransekraften til leverandørene.

Leverandørene peker først og fremst på viktig-heten av at oppdragsgiverne foretar innovasjons-vennlige anskaffelser, altså at de ikke stenger forinnovasjon ved å etterspørre en ferdig beskrevetvare eller tjeneste. Ny teknologi kan løse gamleproblemer på en måte oppdragsgiverne ikke erklar over. Dersom det som etterspørres alleredeer tydelig definert og detaljspesifisert, får ikkeleverandørene mulighet til å tilby nye ideer og løs-ninger. Ved å stille krav til hva som skal løses,men ikke hvordan, åpnes konkurransen for leve-randører med nye eller innovative løsninger.Dette kan oppdragsgiverne gjøre ved å stille åpnekravspesifikasjoner eller teknologinøytrale krav.Nærmere om regjeringens tiltak for innovativeoffentlige anskaffelser i kapittel 7.

5.2.5 Legge vekt på andre kriterier enn pris

I konkurranser der det utelukkende konkurrerespå pris, eller der pris vektes svært høyt, kan leve-randører som satser på kvalitet, seriøsitet, strengemiljøkrav og lignende, ha begrensede mulighetertil å vinne frem. Det samme gjelder for leveran-dører fra høykostland, slik som Norge. Følgeligkan dette føre til at mange avstår fra å delta i kon-

2 Se også kapittel 15. 3 Kravet gjelder for kontrakter over EØS-terskelverdi, jf. for-

skrift om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften) §19-4.


kurransen og konkurransen i markedet kan svek-kes både på kort og lang sikt.

I mange konkurranser kan det være riktig atpris er vektet tungt. Det kan også være slik at kva-litet, miljø og andre hensyn er ivaretatt på andremåter, for eksempel gjennom kravspesifikasjonen,selv om det ikke gjenspeiles i tildelingskriteriene.For å finne den riktige balansen her, kreves godkompetanse og bevissthet hos oppdragsgiverne.

5.2.6 Mer bruk av standardkontrakter

Det følger av anskaffelsesforskriften at «..der detfinnes fremforhandlede og balanserte kontraktsstan-darder, skal oppdragsgiveren som hovedregel brukedisse».4 Standardkontrakter utformes gjennomkonsensusbaserte prosesser der alle relevanteinteressenter inviteres til å delta. Det vil si at kon-traktene er gjennomarbeidet og balanserte etterinnspill fra både leverandør- og oppdragsgiversi-den.

Noe av det næringslivet er mest opptatt av isine innspill til meldingen, er at det skal benyttesstandardkontrakter ved offentlige anskaffelser.De mener at bruk av standardkontrakter er eteffektiviserings- og forenklingstiltak i seg selv.Standardkontraktene gjør det forutsigbart forbegge parter og bidrar til lavere transaksjonskost-nader ved at leverandørene blant annet slipper åvurdere risikoen ved hvert eneste avvik og kalku-lere inn pris på dette, uavhengig av om risikoenslår til eller ikke. Man reduserer da også risikoenfor feilprising, forbehold og kostbare konflikter ietterkant.

Tilbakemeldingene fra næringslivet er at opp-dragsgiverne ikke i tilstrekkelig grad benytterstandardkontrakter. Der oppdragsgiverne i storgrad bruker standardkontrakter, for eksempel påbygge- og anleggsanskaffelser, så er utfordringenat det gjøres avvik fra dem. Disse er ofte verkenhensiktsmessige eller nødvendige. Avvikene kangå på at oppdragsgiverne utvider kontraktenemed egne krav, endrer på balansen mellom par-tene eller stryker deler av kontrakten. Særlig fraanleggsbransjen er tilbakemeldingene at det erproblematisk at oppdragsgiverne tar bort effek-tive tvisteløsningsmekanismer i kontraktene.

Oppdragsgiverne må utarbeide anskaffelses-dokumenter til alle anskaffelser, og de må passepå at de er best mulig tilpasset den konkreteanskaffelsen. Det gjelder også for kontrakten. Defleste anskaffelser er forskjellige, og kontraktstil-

pasninger kan både være lurt og nødvendig imange tilfeller. Det kan for eksempel være sær-egne forhold ved den enkelte kontrakten som til-sier dette eller at det gjøres for å ta høyde for nyeløsninger og innovasjon. Oppdragsgiverne målikevel være bevisste på de valgene de tar, dersomde velger ikke å benytte standardkontrakter ellergjør avvik fra disse. Særlig gjelder dette tilpasnin-ger som forrykker risikobalansen mellom par-tene. Når leverandørene tar mer av risikoen, kandet føre til at de veier opp for dette ved å øke pri-sene sine. Det kan også føre til at enkelte leveran-dører vurderer risikoen som så høy at de unnlaterå inngi tilbud. Oppdragsgiveren må derfor vur-dere om avviket virkelig er nødvendig og hva mer-kostnadene ved å gjøre endringer i så fall vil være.

5.2.7 Vær oppmerksom på konkurransebegrensende atferd

Useriøse leverandører kan vinne frem ved ikke åfølge de samme lover og regler som konkurren-ten. Dette gjør at leverandørene ikke konkurrererpå like vilkår og kan på sikt bidra til at seriøsebedrifter skyves ut av markedene der det offent-lige foretar sine innkjøp.

Normalt skal leverandøren som tilbyr denlaveste kontraktsprisen velges, alt annet likt.Unormalt lave tilbud kan likevel være ledd i enstrategi om å presse konkurrenter ut fra marke-det. Lykkes en leverandør med dette, kan en kort-siktig gevinst for oppdragsgiverne i form av redu-serte kontraktspriser kunne medføre tap i form avmindre konkurranse og høyere kontraktspriserved fremtidige anskaffelser. Det er derfor viktig atoppdragsgiverne er oppmerksomme på tilbudsom virker unormalt lave og undersøker dissenærmere i henhold til anskaffelsesforskriftensavvisningsbestemmelser.5

En annen konkurransebegrensende atferd,som er i strid med konkurranseloven, er ulovligsamarbeid. En grunnleggende forutsetning forgode og ressurseffektive offentlige anskaffelser,er konkurranse mellom uavhengige aktører. Ulov-lig samarbeid svekker konkurransen ved at toeller flere tilbydere, som ellers kunne konkurrertom oppdraget, samarbeider om å inngi felles til-bud. Oppdragsgiveren vil da potensielt ikke oppnåde fordelene som en konkurranse er ment å gi, ogrisikerer å akseptere tilbud som ikke er fremkom-met som resultat av reell konkurranse.

4 Forskrift om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskrif-ten) § 8-12 (1) og § 19 -1 (1).

5 Se også forskrift om offentlige anskaffelser (anskaffelses-forskriften) § 24-9.


Oppdragsgiverne er i en særlig posisjon derde kan oppdage signaler på ulovlig anbudssamar-beid og melde fra til Konkurransetilsynet. BådeOECD og Konkurransetilsynet har derfor utarbei-det sjekklister for å hjelpe offentlige oppdrags-givere med å oppdage ulovlig samarbeid.6 Opp-dragsgiverne kan også forebygge konkurranse-begrensende samarbeid ved å være bevisste påhvilken informasjon som offentliggjøres i enanskaffelsesprosess, slik at det ikke formidleskonkurransesensitiv informasjon verken til ellermellom tilbyderne, som er egnet til å reduseregraden av konkurranse.

5.2.7.1 Grensen mellom ulovlig og lovlig samarbeid

Mange leverandører, særlig innenfor bygge- oganleggsbransjen, er opptatt av når de kan samar-beide med andre for å inngi felles tilbud. Dettekan for eksempel være ønskelig der leverandø-rene er små eller der kontraktene er så store atleverandørene selv ikke har kapasitet, kompe-

tanse eller økonomiske forutsetninger for å leveretilbud alene.

Det er kun konkurranseskadelig samarbeidsom er ulovlig. I tilfeller der en eller flere leveran-dører alene ikke kan inngi tilbud, men gjennomsamarbeid kan inngi tilbud, vil dette kunne bidratil økt grad av konkurranse og være lovlig. I til-legg kan det også tenkes samarbeid som iutgangspunktet virker konkurransebegrensende,men som likevel kan være lovlig fordi det realise-rer effektivitetsgevinster som oppveier denmulige konkurranseskaden.7 Samarbeid som eta-bleres for å kunne tilby lavere pris og bedre kvali-tet for kjøperen enn leverandørene kan tilby utenå samarbeide, vil derfor normalt være lovlig.

Det har vært hevdet at konkurranselovens for-bud mot ulovlig samarbeid hindrer at det blir gitttilbud på store kontrakter, og at norsk praksis pådette området er strengere enn i de andre nor-diske landene. Norge har imidlertid de sammereglene som øvrige nordiske land, og det er ingenting som tyder på at praksis er strengere. Foreksempel har veiledningen om temaet fra det dan-ske konkurransetilsynet mange henvisninger tilpraksis fra Norge. Når det gjelder manglende til-bud på de store kontraktene, så kan det væremange grunner til at dette skjer. Den mest nærlig-gende grunnen er at oppdragsgiverne ikke hartruffet markedet med utlysningen fordi kontrak-ten er for stor, det stilles for strenge krav, risikoba-lansen er uklar osv., jf. tidligere punkter. Uansetter ikke løsningen å gjøre en generell lettelse i for-budet mot konkurransebegrensende samarbeid.Da vil bare konkurransen potensielt bli enda dårli-gere.

Hvorvidt et samarbeid om å inngi felles tilbud ien konkurranse vil være lovlig eller ikke, må vur-deres konkret i hvert enkelt tilfelle. Leverandø-rene må selv foreta denne vurderingen da det erde som best kjenner markedet, potensielle kon-kurrenter og egne forutsetninger for å levere til-bud. Enkelte næringsorganisasjoner ønsker enforhåndsklarering og har bedt om at en slik opp-gave legges til Konkurransetilsynet. En slik klare-ring vil nødvendigvis ta tid, og det å sette i gangen slik prosedyre vil i praksis lede til at leveran-dørene ikke rekker å delta i konkurransene somlyses ut. Konkurransetilsynet vil heller ikke ha,eller i praksis kunne få, den kunnskapen som ernødvendig for å foreta en slik vurdering.

Som et generelt utgangspunkt er det likevelslik at samarbeid mellom leverandører som er6 Se Konkurransetilsynet. (2018). Blir du lurt? – Unngå

anbodssamarbeid ved innkjøp og OECD. (2012). Recommen-dation of the OECD Council on fightning bid rigging inpublic procurement.

Boks 5.2 Bruk av egenerklæring kan gi styrket konkurranse

Selv om tilbyderne har et selvstendig ansvarfor å kjenne og følge konkurranseloven, kandet likevel være behov for økt bevissthet omkonkurranselovgivningen og de rammerdenne setter for kontakt med konkurrerendetilbydere ved offentlige innkjøp. Et mulig tiltakfor å hindre konkurransebegrensende samar-beid, er bruk av egenerklæring. I praksis inne-bærer en slik egenerklæring at leverandøreneunderskriver eller haker av på en boks ianskaffelsesdokumentene på at de er kjentmed konkurranselovens bestemmelser, og deerklærer at tilbudet er utarbeidet uten kontaktmed konkurrerende tilbydere.

OECD anbefaler bruk av slike egenerklæ-ringer og i Canada er dette utbredt. I Norgehar særlig Nasjonal kommunikasjonsmyndig-het (Nkom) og Landbruksdirektoratet tattdette i bruk.

7 Nærmere om dette: Konkurransetilsynet. (2014). Veiled-ning om prosjektsamarbeid.


komplementære, normalt er uproblematisk, mensleverandører som driver samme type virksomhetog normalt er konkurrenter, bør være forsiktige.Er det klart at ingen kan inngi tilbud alene og hel-ler ikke enkelt kan utvide kapasiteten på egen-hånd, vil også samarbeidet normalt være lovlig.8

Konkurransetilsynet har utarbeidet veiled-ningsmateriell, holdt en rekke foredrag og ståttfor annet informasjonsarbeid om ulovlig samar-beid. Veiledningsmaterialet er både juridisk ogmer praktisk rettet.9 Behovet for eventuelle utbe-dringer og endringer i veiledningen vil væreunder vurdering, i lys av brukerbehov og utviklin-gen som skjer på dette området i EU/EØS.

5.2.8 Forenkle anskaffelsesprosessene

I en dansk undersøkelse fra 2017 svarer en fjerde-del av de spurte bedriftene at de aldri deltar ioffentlige anskaffelser.10 Begrunnelsen som gis,er blant annet at det oppleves som for tidkrevendeog kostbart. Enkelte opplever også at det er storusikkerhet knyttet til deltakelse, og at det kanvære komplekst og vanskelig å forholde seg tilanskaffelsesdokumentene. I særlig grad er usik-kerhet og forventede kostnader utslagsgivendefor valget om å avstå fra å delta i konkurranser omoffentlige kontrakter.

Det er ikke gitt at resultatene i den danskeundersøkelsen er direkte overførbare til norskeforhold, men den gir en indikasjon på at det åavstå fra konkurranser om offentlige kontrakterer relativt vanlig, og at høye kostnader er en viktigårsak til dette.

I arbeidet med nytt regelverk ble det gjort enrekke forenklingsgrep for å få ned transaksjons-kostnadene. Ett av de viktigste var å heve dennasjonale terskelverdien, se punkt 5.2.8.1. Forsmå og mellomstore bedrifter vil særlig det viderearbeidet med digitalisering og forenkling avanskaffelsesprosessene være viktig. I forbindelsemed innlevering av tilbud opplever mange leve-randører det som tidkrevende å finne frem ogsende inn ulike dokumentasjonsbevis (eksempel-vis firmaattest og skatteattest). Våren 2019 lanse-res en digital tjeneste, eBevis, som skal forenkleinnhenting og kontroll av slike dokumentasjons-bevis. I stedet for at leverandørene sender inn

dokumentasjonen, skal oppdragsgiverne hente utrelevant informasjon direkte fra kilden. Dette er etviktig forenklingstiltak for leverandørene. eBevishar også som formål å gjøre det lettere å sjekkeom leverandørene er seriøse, og er derfor ogsåomtalt i kapittel 10 om arbeidslivskriminalitet. Ikapittel 16 beskrives arbeidet med å gjøre anskaf-felsesprosessen heldigital, noe som også vil med-føre positive virkninger og forenklinger for leve-randørene.

5.2.8.1 Heving av nasjonal terskelverdi

I forbindelse med behandlingen av anskaffelseslo-ven våren 2016 ba Stortinget regjeringen om åheve nasjonal terskelverdi. Dette ble fulgt opp vedå blant annet heve den nasjonale terskelverdienfra 500 000 kroner til 1,1 millioner kroner (senerejustert til 1,3 millioner kroner, i tråd med øknin-gene i EØS-terskelverdiene). Det betyr at innkjøpunder 1,3 millioner kroner ikke må kunngjøres ogfølge detaljerte regler. Regjeringen mener at detteer et viktig tiltak for å forenkle prosessene for demindre anskaffelsene og dermed sikre mer effek-tiv bruk av offentlige midler og redusere samfun-nets kostnader.

En fordel med kunngjøring er at konkurran-sene gjøres kjent, noe som kan føre til at flere til-bydere deltar i konkurransen. På den annen sidekan flere tilbud gi økte kostnader, både for opp-dragsgiverne og leverandørene, jf. kapittel 2. Forkontrakter under nasjonal terskelverdi kan opp-dragsgiverne selv regulere antallet tilbydere,mens det ikke er mulig på samme måte ved enkunngjøringsplikt. Anskaffelsesprosessen vil ogsåta lengre tid dersom det skal gjennomføres enkunngjort konkurranse, enn dersom oppdrags-giverne kan henvende seg til noen utvalgte leve-randører. I tillegg øker også risikoen for tvister ogetterfølgende prosesser.

8 Se informasjon om prosjektsamarbeid på Konkurransetil-synets nettsider.

9 Se Konkurransetilsynets nettsider.10 Center for Forskning i Offentlig-Privat Samspil (COPS).

(2017). Private virksomheders transaktionsomkostninger vedoffentlige udbud - en survey-undersøgelse på tværs af bran-cher.

Boks 5.3 Strategi for små og mellomstore bedrifter (SMB-strategi)

Regjeringen vil legge frem en egen SMB-stra-tegi der de ser på utfordringer og mulighetersom er særlig sentrale for disse virksomhe-tene. Målet med strategien er å se på tiltaksom kan bidra til å gjøre «hverdagen enklere»og gi økt verdiskaping i små og mellomstorebedrifter.


Selv om terskelverdien er hevet, skal opp-dragsgiverne fortsatt sørge for at det er konkur-ranse om kontraktene mellom 100 000 kroner og1,3 millioner kroner. Terskelverdihevingen giroppdragsgiverne et økt handlingsrom til å velgefremgangsmåte for å skape konkurranse om dissekontraktene. Oppdragsgiverne kan skape konkur-ranse ved å henvende seg direkte til flere leveran-dører eller ved frivillig kunngjøring. Særlig fornyetablerte leverandører vil en frivillig kunngjør-ing lette deres muligheter for å komme inn i mar-kedet.

Tall fra Doffin viser at etter at den nasjonaleterskelverdien ble hevet i 2017, har det totaleantallet kunngjøringer som forventet gått noe ned,se figur 5.1. Antallet frivillige kunngjøringer harsamtidig økt fra 941 frivillige kunngjøringer i2016, til 1 353 i 2017 og 1 733 i 2018.

Oppdragsgiverne kan også på andre måterenn ved frivillig kunngjøring tilstrebe å finne nyeleverandører. Bergen kommune har for eksempeli sine rutiner at de skal, hvis mulig, ha en «nykom-mer» med når de inviterer til konkurranse.

Hevingen av nasjonal terskelverdi har blittulikt mottatt. Oppdragsgiverne er stort sett posi-tive og melder tilbake om en enklere og mer flek-sibel innkjøpshverdag. På leverandørsiden er til-bakemeldingene mer delte. Noen leverandører erpositive eller stiller seg nøytrale til hevingen,mens flere interesseorganisasjoner er skeptiske.De mener at økningen vanskeliggjør tilgangen tiloffentlige kontrakter for leverandørene, og særligfor de små leverandørene som ikke har relasjonertil oppdragsgiverne. De mener videre at både eta-blerte og nyetablerte leverandører nyter godt avat offentlige kontrakter kunngjøres, slik at deenkelt kan gjøres kjent med oppdragene og tilbysine tjenester og produkter i forutsigbare konkur-ranser. NHO har på denne bakgrunn kommet

med et konkret ønske om en forenklet kunngjø-ringsplikt på Doffin («lille Doffin») for kontraktermellom 100 000 kroner og 1,3 millioner kroner.

Regjeringen vil evaluere hevingen av terskel-verdiene. I evalueringen er det også naturlig å vur-dere behovet for en forenklet kunngjøringsplikt.For at evalueringen kan bygge på konkrete erfa-ringer, er det viktig at regelverket får virke enstund. Nytt regelverk trådte i kraft 1. januar 2017og en evaluering vil tidligst bli igangsatt høsten2019.

5.3 Hva leverandørene kan bli bedre på

Når det snakkes om å bedre konkurransene,pekes det først og fremst på oppdragsgiverne.Hva kan oppdragsgiverne bli bedre på? Hvordankan de organiseres bedre, øke kompetansen osv.?Dette er også naturlig siden det er oppdragsgi-verne som er underlagt anskaffelsesregelverket,og som gjennomfører og styrer anskaffelsespro-sessene.

Men det er også mye leverandørene kan gjørefor å skape bedre og mer effektive anskaffelses-prosesser. Først og fremst gjelder dette i tidligfase, ved å bruke tid på henvendelser og deltaaktivt i dialogmøter som oppdragsgiverne invite-rer til. Når oppdragsgiverne presenterer sineutfordringer og behov, kan leverandørene bidramed rådgivning og veiledning i stedet for salg. På

Boks 5.4 Frivillig kunngjøring

Ved en frivillig kunngjøring kan oppdrags-giverne nå ut til et større marked. Frivilligkunngjøring gir alle potensielle tilbydere til-gang til informasjon om kontrakten, og kan giøkt konkurranse og bedre oversikt over mar-kedet. I tråd med formålet om effektiv res-sursbruk og kravet til forholdsmessighet børoppdragsgiverne særlig vurdere frivillig kunn-gjøring for anskaffelser som ligger nær ter-skelverdien på 1,3 millioner kroner.

Figur 5.1 Kunngjorte konkurranser på Doffin fra 2015–2018

Kilde: Doffin

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

2015 2016 2017 2018

Nasjonal TED Frivillig Total


den måten kan økt kunnskap hos begge parter omhverandres begrensninger og muligheter, bidra tilbedre løsninger.

Leverandørene har også et ansvar for å setteseg godt inn i behovet til oppdragsgiverne og ram-mebetingelsene for konkurransen, det vil si regel-verk og anskaffelsesdokumentene til de enkelteanskaffelsene. Jo flere tilbud som har med alt ogbesvarer alt som etterspørres på en god måte, joraskere og enklere blir den videre prosessen.Leverandørene bør også ta tidlig kontakt medoppdragsgiverne hvis de ser at det er feil i anskaf-felsesdokumentene eller at det er satt krav som erumulige å oppfylle. Det kan potensielt spare pro-sessene for lange klagerunder eller konflikterrundt kontraktssituasjonen i ettertid.


De fleste av forholdene som tas opp i punkt 5.2,knytter seg til hvordan oppdragsgiverne leggeropp sine anskaffelser. Valgene de gjør, avhengerigjen av deres profesjonalitet og innkjøpsfagligekompetanse. Økt kompetanse og profesjonalise-ring, jf. kapittel 13 til 15, vil følgelig også ha storbetydning for oppdragsgivernes valg og tilrette-legging for konkurranse, herunder mulighetenfor deltakelse for nyetablerte og små og mellom-store bedrifter.

Informasjon og veiledning er viktig for å gi øktkunnskap og bevissthet, først og fremst hos opp-dragsgiverne, men også hos leverandørene. Gjen-nom Difis arbeid med veiledning, utarbeidelse avmaler mv. er målet å øke kompetansen hos opp-dragsgiverne slik at de har best mulige forutset-ninger for å planlegge og gjennomføre godeanskaffelser. Indirekte kommer denne veilednin-gen også leverandørene til gode. Difi har ogsåutarbeidet noe veiledning rettet mot leveran-dørene direkte og holder også kurs der leverandø-rene inviteres sammen med oppdragsgiverne.

Kurs og veiledning til leverandørene utoverdette er det naturlig at næringslivets egne interes-seorganisasjoner og markedet ellers tilbyr. NHO

og andre interesseorganisasjoner tilbyr også myeav dette til sine medlemmer i dag.

Økt kunnskap og bevissthet skapes også gjen-nom dialog. Næringslivet har viktige og gode inn-spill til hvordan offentlige anskaffelser kan blibedre, jf. blant annet gjennomgangen i punkt 5.2,og som de i varierende grad opplever at oppdragi-verne hører på eller kjenner til. Samtidig er detogså mye leverandørene kan bli bedre på og bidramed, jf. den kortfattede gjennomgangen i punkt5.3. Regjeringen vil derfor invitere næringslivet ogoffentlige oppdragsgivere til å gå sammen om åutarbeide felles kjøreregler for hvordan offentligeanskaffelser best kan gjennomføres. Tanken baktiltaket er å etablere en dialog mellom næringsli-vet og offentlige oppdragsgivere som skal munneut i et omforent dokument med kjøreregler somretter seg mot både oppdragsgiverne og leveran-dørene. Målet er at dette vil bidra til økt bevisst-gjøring, som igjen vil gi bedre anskaffelser, laveretransaksjonskostnader og senke konfliktnivået.

Partene inviteres også til å arbeide med en fel-les informasjonsstrategi slik at informasjon ogkunnskap om kjørereglene blir spredd til leveran-dørene og oppdragsgiverne som ikke deltar i detkonkrete arbeidet med å utarbeide kjørereglene.Målet bør være at alle landets oppdragsgivere, ogalle ledd av deres organisasjon, skal være kjentmed kjørereglene når de skal gjennomføre enanskaffelse, og alle leverandørene når de skalinngi tilbud.

Regjeringen vil:

• Evaluere hevingen av nasjonal terskelverdi ianskaffelsesregelverket.

• Foreta en todelt utredning av de markedsmes-sige konsekvensene av store offentlige anskaf-felser og oppdragsgivernes etterlevelse av regel-verkets «del opp eller begrunn-prinsipp», forutvalgste områder der vi vet at det er utfordrin-ger med store kontrakter.

• I samarbeid med næringslivet og oppdragsgi-vere utarbeide felles kjøreregler for offentligeanskaffelser.


6 En åpen forvaltning uten korrupsjon

6.1 Innledning

Korrupsjon er et svært skadelig samfunnsfeno-men med potensielt store negative konsekvenser.Korrupsjon reduserer tilliten til det offentlige ogkan, i ytterste konsekvens, undergrave viktigehensyn som seriøsitet i arbeidslivet og krav tilhelse, miljø og sikkerhet. Anskaffelsesregelverketskal blant annet sikre det offentliges integritet ogbidra til at allmennheten har tillit til at offentligeanskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.Regelverket skal således bidra til å sikre detoffentliges tillit utad og forhindre korrupsjon ogkameraderi.1

OECD anser anskaffelser som et av de viktig-ste risikoområdene for korrupsjon i internasjonalsammenheng. Åpenhet er et grunnleggende vir-kemiddel for å få bukt med korrupsjon og korrup-sjonsliknende atferd. I dette kapitlet vil vi se nær-mere på hva korrupsjon er, hvilke konsekvenserkorrupsjon har og hvilke virkemidler som finnesmot korrupsjon, både i og utenfor anskaffelsesre-gelverket.

For å øke åpenheten og redusere risikoen forkorrupsjon, vil regjeringen blant annet utredehvordan innhenting, lagring, tilgang og bruk avdata på anskaffelsesområdet kan forbedres.Utredningen vil omfatte en vurdering av hvordanmer leverandørinformasjon kan gjøres offentlig.

6.2 Begrepet korrupsjon

Det finnes flere definisjoner av hva som ansessom korrupsjon. Kjernen i begrepet omfatter atnoen misbruker tildelt beslutningskompetanse forå oppnå en personlig fordel. Straffeloven legger tilgrunn at den som for seg selv eller andre krever,mottar eller aksepterer et tilbud om en utilbørligfordel i anledning av stilling, verv eller oppdrag,kan straffes for korrupsjon. Det samme gjelderfor den som gir eller tilbyr noen en utilbørlig for-del.

I forarbeidene til straffeloven presiseres det atdet ikke er tilstrekkelig at forholdet er kritikkver-dig. Uttrykket «utilbørlig» tilsier at det er en vissmargin, slik at et forhold ikke er straffverdig medmindre det foreligger et klart klanderverdig for-hold.

Hva som er «utilbørlig» kommer ofte på spis-sen i korrupsjonssaker. Det kan ikke gis et gene-relt svar på hvilke handlinger som er omfattet avbestemmelsen. Endringer i samfunnets syn påhva som er korrupsjon, vil over tid være bestem-mende for hva som skal anses som utilbørlig. Høy-esterett har angitt at det må stilles særlige kravoverfor ansatte i offentlig eide selskaper. Det ernaturlig å anta at det samme også gjelder ansattehos offentlige oppdragsgivere.

6.3 Konsekvenser av korrupsjon

Studier fra OECD viser vidtrekkende konsekven-ser av korrupsjon. Korrupsjon fører til dyrereleveranser til det offentlige innenfor alle sektorerog dårligere tilbud til innbyggerne.2 Samtidig harkorrupsjon en rekke indirekte konsekvenser. Kor-rupsjon virker konkurransevridende og bidrar tilå undergrave seriøsitet i bransjer og utelukke seri-1 Se Prop. 51 L (2015–2016) Lov om offentlige anskaffelser

(anskaffelsesloven), punkt 7.1.1.

Boks 6.1 Eksempel: Middagsdommen – en nedre grense for korrupsjon

Høyesterett vurderte den nedre grensen forhva som skal anses «utilbørlig» i den såkalteMiddagsdommen, Rt. 2014 s. 786. Sakenomhandlet en tidligere driftssjef i busselska-pet Ruter AS som ble påspandert tre middagerav leverandøren Volvo til en samlet verdi av4 454 kroner, og dømt i tingretten for korrup-sjon. Tingrettens fellende dom ble omgjort ilagmannsretten og anket til Høyesterett, somkom til at dette var under terskelen for hvasom kunne anses som utilbørlig.


øse aktører. Dette fører igjen til ineffektive løsnin-ger og sløsing med samfunnets ressurser.

I tillegg viser undersøkelser at korrupsjon for-sterker sosial ulikhet og fattigdom.3 Korrupsjonreduserer også insentivene for innovasjon og gjørdet vanskeligere å realisere politiske mål. Korrup-sjon rammer på denne måten enkeltpersoner,næringslivet, det offentlige og økonomien somhelhet.

Korrupsjon opptrer gjerne i samspill medandre typer kriminalitet. Korrupsjon kan bidra tilå muliggjøre eller dekke over ulovlige handlinger,som ulovlig anbudssamarbeid og kartellvirksom-het, miljøkriminalitet og arbeidslivskriminalitet.

Det er ikke bare overtredelser av den straffe-rettslige definisjonen som kan ha negative konse-kvenser for samfunnet. Også andre former forkorrupsjonsliknende opptreden, som for eksem-pel kameraderi og rolleblanding, kan bidra til inef-fektivitet og lavere tillit til det offentlige. I disse til-fellene kan det oppstå en fare for favorisering ogusaklig forskjellsbehandling, selv om det ikkeforeligger noen spesifikk motytelse. Disse for-mene for illojal opptreden kan i stor grad bekjem-pes med de samme virkemidlene som strafferetts-lig korrupsjon. Dette kapittelet omhandler bådekorrupsjon og korrupsjonslignende atferd.

6.3.1 Korrupsjon i Norge

Det byr på betydelige utfordringer å kvantifisereog måle korrupsjon. Korrupsjon er kriminell akti-vitet som foregår i det skjulte, ofte fordekt som til-synelatende lovlige handlinger. Det er derfor kre-vende å estimere det reelle korrupsjonsnivået isamfunnet. En kombinasjon av kunnskap fra for-skjellige kilder kan likevel gi en pekepinn påutbredelsen av korrupsjon.

Corruption Perceptions Index 2018, publisertav Transparency International, samler data fra for-skjellige kilder for å gi et sammenliknbart bilde avopplevd korrupsjonsnivå i 180 land.4 Undersøkel-sen viser at Norge er blant de landene i verden

hvor korrupsjonsnivået oppfattes som lavest.Norge har et oppfattet korrupsjonsnivå som ersammenliknbart med våre naboland.

Oppmerksomheten rundt korrupsjon har øktde senere årene. Dette reflekteres gjennom myn-dighetenes arbeid på området, arbeid med intern-rutiner hos både oppdragsgivere og leverandører,samt oppmerksomheten korrupsjonssaker får imedia.

Antall anmeldelser av korrupsjon har økt desiste årene, og flere av de norske straffesakenehar vært alvorlige, også sammenlignet med andrenordiske land.5 Økokrim angir at det er en særligkorrupsjonsrisiko knyttet til lokal forvaltning.6

EU-kommisjonen anslår at korrupsjon kankoste økonomiene i unionen inntil 120 milliardereuro per år.7

6.4 Korrupsjon og offentlige anskaffelser

6.4.1 Hvorfor er det risiko for korrupsjon i offentlige anskaffelser?

Det er potensial for korrupsjon i alle tilfeller hvordet offentlige disponerer samfunnets ressurser,også når det offentlige foretar innkjøp. Regelver-ket for offentlige anskaffelser er preget av mangekonkrete vurderinger og stor bruk av innkjøpsfag-lig skjønn. Denne skjønnsutøvelsen gir mulighe-ter for en fleksibel prosess og et godt innkjøp,men skaper også risiko for misbruk av regelver-ket.

Skjønnsutøvelse skjer i alle faser av anskaffel-sesprosessen. Skjønn utøves eksempelvis vedutforming av kravspesifikasjonen, i kvalifikasjons-fasen, ved utformingen av tildelingskriterier ogikke minst i forbindelse med tilbudsevalueringen.I alle disse fasene kan det tenkes at personer hosoppdragsgiveren har tilpasset krav eller vurderin-ger til fordel for én bestemt leverandør. Korrup-sjon kan også oppstå ved ulovlig informasjonsut-veksling mellom personer hos oppdragsgiverenog en bestemt leverandør, for eksempel ved å gisupplerende informasjon eller ved å bryte taus-2 Det er skrevet mye om skadevirkningene av korrupsjon, se

for eksempel OECD (2017). OECD Recommendation of theCouncil on Public Integrity. OECD Publishing, og OECD.(2015). Consequences of Corruption at the Sector Level andImplications for Economic Growth and Development.

3 Se også OECD. (2015). Consequences of Corruption at theSector Level and Implications for Economic Growth andDevelopment.

4 Ifølge Transparency International. (2019). Corruption Per-ceptions Index 2018, ligger Norge på sjuendeplass blant 180land når det gjelder opplevd korrupsjon. Danmark kommerbest ut i undersøkelsen. Alle de nordiske landene liggerhøyt oppe på listen.

5 I 2017 ble det anmeldt 83 korrupsjonssaker, noe som er enklar økning fra de to foregående årene, se Økokrim.(2018). Trusselvurdering 2018, s. 22.

6 Se Økokrim. (2018). Trusselvurdering 2018, s. 22. Betrakt-ningen er basert på indikasjoner fra straffesaker de senereårene, og er spesielt knyttet til kommunal saksbehandling iplan- og byggesaker.

7 EU-kommisjonen. (2014). Report from the Commission tothe Council and the European Parliament – EU Anti-Corrup-tion Report.


hetsplikten under forhandlinger. I tillegg kan kor-rupsjon oppstå ved endring i kontrakt og bestil-ling av tilleggsarbeider i kontraktsoppfølgingsfa-sen. Alle disse tilfellene er ulovlige etter anskaffel-sesforskriften, men bruddene kan være vanskeligå påvise i konkrete tilfeller. Det er avdekket enrekke tilfeller hvor ansatte har gitt oppdrag tilbestemte aktører for å oppnå utilbørlige fordeler.

6.4.2 Virkemidler mot korrupsjon i anskaffelsesregelverket

Anskaffelsesregelverket er et omfattende regel-verk og gjelder innkjøp av svært forskjellig karak-ter. Regelverket må derfor gi fleksibilitet og påsamme tid inneholde mekanismer som sikreretterlevelse og lik praktisering av reglene.

Når det gjelder virkemidler mot korrupsjon,inneholder regelverket flere mekanismer somvanskeliggjør korrupt atferd. Loven krever for detførste at oppdragsgiverne skal opptre i samsvarmed visse grunnleggende prinsipper som konkre-tiseres gjennom detaljerte prosedyrekrav i for-skriftene. Dette omtales nærmere nedenfor. Fordet andre inneholder regelverket også en bestem-

melse som pålegger oppdragsgiverne en plikt til åavvise korrupsjonsdømte leverandører.

6.4.2.1 Grunnleggende prinsipper

Prosedyrereglene i anskaffelsesregelverket erbasert på de grunnleggende prinsippene om kon-kurranse, likebehandling, forutberegnelighet,etterprøvbarhet og forholdsmessighet. Disse skalfremme lovens formål om effektiv bruk av sam-funnets ressurser, og bidra til at det offentlige opp-trer med integritet, slik at allmenheten kan ha tillittil at offentlige anskaffelser skjer på en samfunn-stjenlig måte.

Bestemmelser i anskaffelsesregelverket sommotvirker korrupsjon, er langt på vei utslag av degrunnleggende prinsippene. Prinsippene opptrer istor grad i samspill med hverandre, og ofte er enbestemmelse utslag av flere prinsipper.

Åpenhet beskrives ofte som korrupsjonensverste fiende.8 Åpenhet er et grunnleggende ele-ment ved ivaretakelsen av de grunnleggende prin-

Boks 6.2 Eksempel: Nyere korrupsjonssaker

Undervisningsbygg-saken

En tidligere eiendomssjef i Undervisningsbygg iOslo kommune hadde mottatt rundt 6,5 millio-ner kroner i utilbørlige fordeler fra ulike firmaersom fikk tildelt oppdrag for virksomheten. Ret-ten fant at den tiltalte hadde tildelt rammeavta-lene på en irregulær måte. Den tidligere ansatteble dømt til fengsel i sju år for grov økonomiskutroskap og grov korrupsjon. Til sammenhadde han tappet det offentlige for nesten 100millioner kroner.

Bærum kommune-saken

En tidligere fagansvarlig hos Bærum kommunega familiemedlemmer og andre håndverkereoppdrag for kommunen. Oppdragene ble over-fakturert eller fakturert uten at de var utført.Bærum kommune ble tappet for over 21 millio-ner kroner som følge av handlingene. Den tidli-gere ansatte ble dømt til fengsel i fem år og seksmåneder for passiv grov korrupsjon.

Unibuss-saken

Til sammen åtte personer ble dømt for korrup-sjon i tilknytning til den omfattende Unibuss-saken. Saken omfattet blant annet bestikkelserved kjøp av busser, salg av brukte busser tilunderpris til nærstående, smøreturer og utfø-ring av bygningsarbeider på privat eiendom.Lagmannsretten uttalte at en av de tiltalte haddeutvist et særlig sterkt korrupsjonsforsett ogvært en sentral brikke i den kriminelle ukultu-ren som gjennomsyret selskapet i flere år. Til-litsvalgte i selskapet hadde i mange år varsletom en rekke kritikkverdige forhold, blant annetflere tilfeller av korrupsjon. De tiltalte ble tilslutt idømt straffer på mellom 20 dager og femår for ulike former for korrupsjon.

(Eksemplene er omtalt i domssamlingenTransparency International Norge. (2018). Kor-rupsjonsdommer i Norge 2003–2017.)

8 Se blant annet EU-kommisjonen. (2017). Transparency andintegrity in public procurement.


sippene. Kunngjøringsplikten skaper for eksem-pel åpenhet om hvilke kontrakter det offentligehar til hensikt å inngå, og gjør dette synlig for allesom er interessert.

Reglene om endring i kontrakt forbyr opp-dragsgiverne å gjøre vesentlige endringer i kon-trakten etter at denne er inngått. Reglene inne-holder blant annet et forbud mot endringer i kon-traktens økonomiske balanse til fordel for leveran-døren. Vesentlige endringer anses som en nyanskaffelse og utgjør en ulovlig direkte anskaf-felse dersom den ikke kunngjøres.

Likebehandlingsprinsippet forutsetter at leve-randørene ikke kan forskjellsbehandles uten atdet foreligger saklig grunn. Bruk av tekniske spe-sifikasjoner som favoriserer en bestemt leveran-dør, vil derfor være i strid med dette prinsippet.Det samme gjelder bruk av tildelingskriterier somer utformet med samme hensikt.

Anskaffelsesprosessen skal også være forut-beregnelig. Tildelingskriterier kan for eksempelikke være så skjønnspregede at de gir oppdragsgi-veren en ubegrenset valgfrihet i tildelingsfasen.Samtidig må den valgte evalueringsmetoden gi etforutsigbart resultat basert på de angitte tilde-lingskriteriene. Dette er konkrete utslag av forut-beregnelighetsprinsippet.

Prinsippet om etterprøvbarhet tilsier at opp-dragsgiverne må kunne dokumentere valg ogavgjørelser gjennom hele anskaffelsesprosessen.Dette prinsippet gir leverandørene økt rettssik-kerhet og mulighet for innsyn i hvordan anskaffel-sesprosessen har blitt gjennomført. Prinsippet ometterprøvbarhet sikrer at det kan føres kontrollmed det offentlige, noe som kan føre til at eventu-elle utenforliggende hensyn og korruptehandlinger avsløres.

Digitalisering av anskaffelsesprosessen erogså med på å øke åpenheten. Digitale verktøy girden enkelte innkjøper mindre mulighet for åskjule eventuelle handlinger som legger til rettefor korrupsjon.

Til sammen danner de grunnleggende prinsip-pene en effektiv skranke for korrupsjon vedoffentlige innkjøp. Anskaffelsesregelverket forut-setter likevel lojal etterlevelse, og det foreliggerbetydelig omgåelsesfare dersom aktørene haruærlige hensikter. Anskaffelsesreglene må derforkombineres med andre virkemidler utenfor selveregelverket.

6.4.2.2 Avvisning av korrupsjonsdømte leverandører

Det følger av anskaffelsesforskriften at oppdrags-giverne skal avvise korrupsjonsdømte leverandø-rer. Oppdragsgiveren har en plikt til å avvise deroppdragsgiveren er kjent med at leverandøren errettskraftig dømt, eller har vedtatt et forelegg, foret av flere typer straffbare forhold, inkludert kor-rupsjon. I utgangspunktet skal leverandøreneavvises i en periode på fem år fra datoen for denrettskraftige dommen eller vedtakelsen av fore-legget.

I tillegg kan oppdragsgiveren velge å avviseleverandører i tilfeller der oppdragsgiveren kandokumentere at leverandøren har begått alvorligefeil som medfører tvil om hans yrkesmessige inte-gritet. Dette gir oppdragsgiveren mulighet til ålegge vekt på andre alvorlige feil uten at de nød-vendigvis må ha ført til domfellelse eller ileggelseav forelegg.

Avvisningsbestemmelsene er kombinert meden bestemmelse om tiltak leverandøren kan gjen-nomføre for å unngå avvisning, såkalt self-clea-ning. Det vil si at en leverandør som er dømt forkorrupsjon, gjennom avbøtende tiltak kan gjen-opprette sin integritet, og dermed unngå avvis-ning. Bestemmelsen har til formål å motivere leve-randører som er dømt for korrupsjon til raskt ogeffektivt å gjennomføre endringer i egen organisa-sjon, og på den måten få brakt til opphør sam-funnsskadelig forretningspraksis. Gjennom avbø-tende tiltak kan leverandøren vise at han har gjortopp for seg økonomisk, samarbeidet med myndig-hetene og truffet egnede forebyggende tiltak, ogpå denne måten har gjenopprettet sin nødvendigeintegritet som kontraktspart. Slike self-cleaning-tiltak kan fungere som et insentiv for en rask inn-føring av gode rutiner.

6.4.3 Virkemidler utenfor anskaffelsesregelverket

Korrupsjon er ulovlig og straffbart i medhold avstraffeloven. Bekjempelse av korrupsjon er derforbekjempelse av straffbare handlinger. Norsk kor-rupsjonslovgivning er blant verdens strengeste.Bestemmelsen i straffeloven gjennomfører kor-rupsjonsforbudet i Europarådets konvensjon motkorrupsjon. Straffeloven er det viktigste verktøyetvi har for bekjempelse av korrupsjon. Mistankerom straffbar korrupsjon skal meldes til politiet foretterforskning.

Et vedvarende antikorrupsjonsarbeid dannerutgangspunktet for å etablere og opprettholde en


organisasjonskultur hvor risiko for korrupsjonikke får feste seg. Formålet med antikorrupsjons-arbeid er å forebygge at korrupsjon skjer, økemuligheten til å avdekke korrupsjon og økeberedskapen for å håndtere en eventuell korrup-sjonssak.9

Gjennom antikorrupsjonsarbeid kan opp-dragsgiverne skape bevissthet, holdninger, kunn-skap og atferd som gjør at regelverk og rutinerfaktisk overholdes. Regler etterleves ikke av segselv; det kreves aktive handlinger.

Høyesterett har ved flere anledninger under-streket betydningen av gode etiske retningslinjer.I Norconsult-saken anførte selskapet at man isaker om korrupsjon befinner seg på et områdeder grensen mellom det lovlige og ulovlige, foralle praktiske formål, er kjent for enhver.10 Selska-pet var derfor av den oppfatning at retningslinjer,instrukser og opplæring i liten grad bidro til fore-bygging. Høyesterett fant at selskapet ikke haddeanlagt riktig perspektiv, og anså manglende ret-ningslinjer som skjerpende i vurderingen. Høyes-terett har også kritisert bruken av vage og uklareetiske retningslinjer.11

Det betyr likevel ikke at etiske retningslinjernødvendigvis vil motvirke korrupsjon i det kon-krete tilfellet, men det kan motvirke ukultur ogbidra til å begrense skadevirkninger. Det er særligviktig at de etiske retningslinjene er klare, lett for-ståelige og tilpasset den enkelte virksomheten.Staten har for eksempel utarbeidet Statens etiskeretningslinjer som blant annet gir regler om rap-porteringsplikt ved mottak av gaver eller andrefordeler.12

Det er viktig at oppdragsgiverne i organiserin-gen av innkjøpsfunksjonen er oppmerksomme påsærskilte faresignaler. En organisering som girpersonlig makt til enkelte medarbeidere, gjør detmulig å skjule illojal opptreden. Problemet kan

motvirkes ved at flere personer involveres i forbe-redelsesfasen, og at det alltid er mer enn én per-son som er ansvarlig for beslutninger i løpet avprosessen.13

Varsling er en grunnleggende forutsetning forå kunne avdekke korrupsjon og misligheter. Detkan gi tilgang til informasjon som er forsøkt holdtskjult fra offentligheten, og utgjør i mange tilfelleren uvurderlig kilde til informasjon om ulovligeeller kritikkverdige forhold. I Norge er varsleresrettigheter ivaretatt gjennom arbeidsmiljøloven,som gir arbeidstakere rett til å varsle og beskyt-telse mot represalier. Loven pålegger også virk-somheter å legge til rette for varsling gjennom åutarbeide rutiner for intern varsling. Oslo kom-mune har for eksempel en egen nettside hvorvarslere kan varsle anonymt gjennom et elektro-nisk skjema.14 Kommunen har også en egen vars-lingstelefon og mulighet for personlig oppmøte.Staten har også laget egne retningslinjer for utar-beidelse av lokale varslingsrutiner for arbeidsgi-vere i staten.15 Det kan i tillegg argumenteres forat gode varslingsrutiner er positivt for bedrifter ogbidrar til en bedre organisasjonskultur, en styrketmerkevare og mindre risiko for lovovertredel-ser.16

Bestemmelsene i forvaltningsloven og kom-muneloven setter i tillegg absolutte grenser fornår en offentlig tjenestemann kan fatte avgjørelseri en sak. I habilitetsvurderingen skal det blantannet legges vekt på om avgjørelsen kan inne-bære særlig fordel, tap eller ulempe for tjeneste-mannen selv eller noen han har særlig tilknytningtil. Bestemmelsene gir uttrykk for et prinsipp omat den som avgjør saken, ikke skal få særlige for-deler av utfallet.

Innsynsreglene i offentleglova og forvaltnings-loven bidrar til en åpenhetskultur blant offentligeoppdragsgivere, og gir mulighet til å etterprøveoppdragsgivernes beslutninger. Samtidig er detviktig at det offentlige ikke deler taushetsbelagteopplysninger eller forretningshemmeligheter.

9 Disse formålene er også løftet frem av KS og TransparencyInternational Norge i rapporten KS og Transparency Inter-national Norge. (2014). Beskytt kommunen! Håndbok i anti-korrupsjon.

10 Se Høyesteretts dom Rt. 2013 s. 1025, særlig avsnitt 52 flg.Selskapet ble frifunnet og således ikke ilagt foretaksstraff.

11 Se Høyesteretts uttalelse i dom Rt. 2014 s. 786 (Middags-dommen), omtalt i boks 6.1. Høyesterett fant at de interneetiske reglene var gitt en så alminnelig utforming at forhol-det til dem ikke kunne tillegges særlig vekt. Dette gir entydelig oppfordring til å utforme retningslinjer med klarekrav til akseptabel handlemåte.

12 Se Etiske retningslinjer for statstjenesten på regjeringen.no.Regjeringen har også utarbeidet veileder om gaver i tje-nesten, som inneholder veiledning om situasjoner ogdilemmaer som kan oppstå, samt hvilken atferd som kanforventes og aksepteres hos den enkelte ansatte i staten. SeVeileder om gaver i tjenesten på regjeringen.no.

13 Flere virksomheter opererer for eksempel med det somkalles fire øyne-prinsippet. Prinsippet angir at enhver beslut-ning som binder virksomheten, alltid skal gjennomgås avto sett øyne. Rutinen reduserer risikoen for illojale beslut-ninger som strider mot virksomhetens interesser.

14 Se Oslo kommunes hjemmeside om varsling om korrup-sjon, misligheter og andre lovbrudd. Hentet fra regjerin-gen.no.

15 Se Retningslinjer for utarbeidelse av lokale varslingsrutiner istaten på regjeringen.no.

16 Se Transparency International. (2017). The business case for«speaking up»: How internal reporting mechanisms strengh-ten private-sector organisations.


En forutsetning for at offentligheten skal hainformasjonstilgang og mulighet for kontroll, er atforvaltningen samler og systematiserer data. Påanskaffelsesfeltet er det i dag et misforhold mel-

lom behovet for informasjon og den faktiske til-gangen på informasjonen. Dette skyldes delvis atdet ikke finnes relevant data og statistikk, og del-vis at det er utfordringer med tilgangen til infor-masjonen i eksisterende kilder. Regjeringen vilderfor utrede hvordan innhenting, lagring, tilgangog bruk av data på anskaffelsesområdet kan forbe-dres. Se nærmere omtale av dette i kapittel 17.


Økt åpenhet om offentlige kontrakter er et av deviktigste virkemidlene for å styrke mulighetenefor å avdekke korrupsjon og illojal opptreden.Mer bruk av regnskapsdata, og åpenhet om disse,kan bidra til å forebygge og avdekke korrupsjon.Som nærmere beskrevet i kapittel 17, vil regjerin-gen igangsette et arbeid for å sikre bedre tilgangtil og bruk av data på anskaffelsesområdet, meddet siktemål å blant annet styrke åpenheten omoffentlige innkjøp. Utredningen vil blant annet sepå hvordan mer leverandørinformasjon kan gjøresoffentlig tilgjengelig.

Regjeringen arbeider med å styrke åpenheteni forvaltningen også på andre områder. Som en del

Boks 6.3 Eksempel: Antikorrupsjonsprogram

KS og Transparency International Norgepeker på følgende tiltak som hovedelementer iantikorrupsjonsprogram for kommuner:– Arbeid med verdier, holdninger og kultur– Etiske retningslinjer– Et godt kontrollsystem, med egenkontroll

og internkontroll– En helhetlig anskaffelsesstrategi– Varslingsordning

Momentene over er fremhevet i rapportenBeskytt kommunen! fra 2014. Rapporten er spe-sifikt rettet mot kommuner, men mange avtemaene som tas opp kan også ha overførings-verdi til andre offentlige virksomheter.

Boks 6.4 Innsyn i anskaffelsessaker

Norge har en sterk offentlighets- og åpenhets-kultur. Offentleglova gir rett til innsyn i detoffentliges saksdokumenter, journaler og lik-nende register så fremt det ikke finnes hjemmelfor unntak. Offentleglova skal ivareta informa-sjonsfrihet, retten til demokrati, gi mulighet forkontroll av forvaltningen og bidra til en styrkingav rettssikkerheten. Samtidig er det private ogoffentlige interesser som taler for at det bør gjø-res enkelte unntak fra retten til innsyn. Hensy-net til personvern, vern av privatlivets fred ogvern av økonomiske interesser er blant hensy-nene som kan begrunne unntak fra offentlighet.Videre taler hensynet til rikets sikkerhet, samar-beidet med andre stater og hensynet til effektivebeslutningsprosesser i forvaltningen for at detogså bør gjøres visse unntak. I den senere tid erdet rettet en del kritikk mot at mengden innsyn-skrav etter offentleglova har blitt svært omfat-tende, og at dette fører til en stor arbeidsbelast-ning for forvaltningen.

I anskaffelsessaker er det mulig å gjøre unn-tak fra innsyn i tilbud og anskaffelsesprotokollinntil valget av leverandør er gjort. Bestemmel-

sen er begrunnet med at innsyn i tilbud og pro-tokoller i perioden mellom valg av leverandør ogkontraktssignering gir tilbyderne, politikere,borgere, media eller andre mulighet til å kon-trollere prosessen. Uten innsyn vil disse aktø-rene vanskelig kunne avdekke feil og eventuelleregelbrudd, herunder også korrupsjon, før dethar blitt inngått kontrakt. Innsynsreglene ianbudssaker har blitt kritisert for å kunne ha ennegativ effekt på konkurransesituasjonen i mar-kedet, og for å bli benyttet primært for å «sekonkurrenter i kortene» og ikke et ønske om åetterprøve valget av leverandør.

Regjeringen har i Granavolden-plattformensignalisert at regjeringen vil oppdatere offentle-glova, og Justis- og beredskapsdepartementetarbeider for tiden med en lovrevisjon. Det ergjennomført en evaluering av offentleglova. Eva-lueringen tok blant annet for seg problemstillin-ger knyttet til tidsbruk og store mengder inn-synssaker. Problemstillinger knyttet til innsyn ianskaffelsessaker ble også omtalt. Evalueringener tilgjengelig på Justis- og beredskapsdeparte-mentets hjemmesider.


av Open Government Partnership har regjerin-gen, sammen med sivilsamfunnsorganisasjonene iNorge, utarbeidet en handlingsplan med konkreteforpliktelser som skal bidra til en mer åpen for-valtning.17

Det har i lengre tid vært arbeidet aktivt medantikorrupsjon i Norge. Det foreligger god veiled-ning på området fra blant annet Difi, KS og Trans-parency International.18 Antikorrupsjonsarbeid er

likevel ikke noe man er «ferdig med», og det kre-ver vedvarende oppmerksomhet og prioritering.

Anskaffelsesregelverket er et viktig verktøyfor å sikre vedvarende antikorrupsjonsarbeid.Som vist i punkt 6.4.2, er åpenhet og antikorrup-sjon en sentral del av begrunnelsen for flere avreglene i regelverket. Samtidig er det mulig åvidereutvikle og styrke veiledningen på områdetfor å sikre en bedre etterlevelse og en bedre prak-tisering av regelverket. Regjeringen vil sørge forat Difi videreutvikler og styrker sin veiledning omantikorrupsjonsarbeid.

Regjeringen vil:

• Videreutvikle og styrke veiledningen om anti-korrupsjon og åpenhet i forvaltningen.

17 For mer informasjon om Open Government Partnership,se regjeringens temaside om åpenhet i forvaltningen påregjeringen.no.

18 For nærmere veiledning om arbeid mot korrupsjon, sef. eks. Difis hjemmesider om korrupsjon i offentlige anskaf-felser, KS sine temasider om antikorrupsjon, TransparencyInternational Norges hjemmesider, Norads temasider omkorrupsjonsbekjempelse, og Økokrims temasider om kor-rupsjon.


7 Innovative offentlige anskaffelser

7.1 Innledning

Det offentliges oppgaver er i stadig utvikling. Detsamme gjelder innbyggernes behov og utfordrin-ger. Gode innovative løsninger kan bidra til å løsede samfunnsmessige utfordringene vi står over-for, som klimaendringer, demografiske endringerog endringer som følge av den teknologiske utvik-lingen. Innovasjon i offentlige anskaffelser er der-for særlig aktuelt for å bidra til omstilling og jobb-og verdiskaping innen klima og miljø, helse ogaldring og digitalisering.

Løsningen på morgendagens utfordringer vilkreve økt evne, i både offentlig sektor og nærings-livet, til å nyttiggjøre seg av nye muligheter. Regje-ringen har tidligere gitt uttrykk for et ønske om atoffentlige anskaffelser skal være en drivkraft forinnovasjon og omstilling i norsk økonomi.1 Effek-tiv bruk av samfunnets ressurser krever at sam-funnet investerer tilstrekkelig i forskning, utvik-ling og innovasjon.

Bedre behovsdekning handler om å kjøpe deriktige ytelsene. Det hjelper lite med innovativeløsninger dersom løsningen ikke dekker opp-dragsgiverens behov. Innovasjon må derfor tautgangspunkt i oppdragsgiverens og brukernesbehov, og hvordan dette kan dekkes på en bedremåte.

Mer innovative løsninger er noe alle oppdrags-givere kan legge til rette for. Det kan innebære åbeskrive behov, heller enn detaljerte løsninger,eller det kan være å gjennomføre markedsdialogfor å avdekke hvilke løsninger markedet kanlevere. I dette kapittelet vil vi blant annet se nær-mere på hva innovasjon i offentlige anskaffelserer, status i dag og hvordan oppdragsgiverne bedrekan lykkes med å anskaffe nye eller forbedredeløsninger for å dekke sine behov. Regjeringen vilforeta en gjennomgang av det næringsrettede vir-kemiddelapparatet på innovasjonsfeltet. Samtidigvil regjeringen utrede samordning av fylkeskom-munale og kommunale innkjøp, inkludert hvor-dan samordning kan bidra til økt spredning av inn-

ovative løsninger, som beskrevet i kapittel 15 omsamordning av offentlige innkjøp.

Offentlige innkjøp kan på flere måter åpne fornye løsninger og bidra til nytenking og utvikling ileverandørmarkedet. Det er viktig at oppdragsgi-verne får tilstrekkelig veiledning slik at de kanbygge nødvendig kompetanse på gjennomføringav innovative anskaffelser, at innovative løsningerfår tilstrekkelig spredning og skalering, og at vir-kemiddelapparatet bidrar med risikoreduserendetilskuddsordninger.

7.2 Innovasjon i offentlige anskaffelser

7.2.1 Hva er innovasjon?

Det er mange ulike oppfatninger og tilnærmingertil hva innovasjon er, og ikke minst mange ulikedefinisjoner av begrepet. I denne meldingen for-stås begrepet «innovasjon» i tråd med definisjo-nen i anskaffelsesforskriften, og følgende defini-sjon legges til grunn:

«innføring av en ny eller betydelig forbedret vare,tjeneste eller prosess, inkludert produksjons-,bygge- eller anleggsprosesser, en ny markeds-føringsmetode eller en ny organisasjonsmetodeinnen forretningspraksis, arbeidsplassorganise-ring eller eksterne relasjoner.»2

Begrepet innovasjon viser altså til et element avnyskaping, enten det skjer gjennom videreutvik-ling eller ved å skape noe helt nytt. Det å legge tilrette for økt bruk av nyutviklede løsninger er enviktig forutsetning for innovasjon. Dette muliggjør

1 Se Meld. St. 27 (2016–2017) Industrien – grønnere, smartereog mer nyskapende, s. 13.

2 Definisjonen i anskaffelsesforskriften § 4-5 bokstav h gjen-nomfører definisjonen i artikkel 2 i anskaffelsesdiretivet.Denne definisjonen bygger på den definisjonen som erbenyttet rapporten OECD. (2005). The Measurement of Sci-entific and Technological Activities: Guidelines for Collectingand Interpreting Innovation Data (3. versjon), også omtaltsom Oslo-manualen. En liknende, men ikke helt tilsva-rende, definisjon er benyttet i St.meld. nr. 7 (2008–2009).Et nyskapende og bærekraftig Norge og i Departementene.(2013). Strategi for økt innovasjonseffekt av offentlige anskaf-felser. Definisjonen i anskaffelsesforskriften fremhever aten betydelig forbedring også kan utgjøre en innovasjon.


spredning, skalering og videreutvikling av nye løs-ninger. Regjeringen arbeider for tiden med enstortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor.Stortingsmeldingen vil legges frem i løpet av2020.

Det er vanlig å skille mellom ulike typer inno-vasjoner etter nyvinningenes endringskraft ogegenart. Det skilles ofte mellom:– «Radikal innovasjon», som er de innovasjonene

som bryter sterkest med det eksisterende ogtradisjonelle. Radikale innovasjoner benevnesofte som disruptive innovasjoner som kan snuopp ned på hele bransjer, og kan endre både dekommersielle spillereglene og kundenes for-ventninger.

– «Gradvis innovasjon», som er mer moderat ogskrittvis (inkrementell) innovasjon, og gjen-kjennes lettest i eksempler på gjennomføringav vesentlige fornyelser og forbedringer aveksisterende produkter og tjenester.

7.2.2 Innovasjon i offentlige anskaffelser

Departementet har mottatt tilbakemeldinger på atbetegnelsen «innovative anskaffelser» ikke oppfat-tes som et klart og entydig begrep. Per i dag bru-kes denne betegnelsen både på mindre anskaffel-ser som legger til rette for innovasjon, og forstørre anskaffelser med forsknings- ogutviklingselementer. Dette kan skape uklarhet oggjøre det vanskelig å følge utviklingen på områ-det. Tydelige definisjoner vil gjøre det enklere åutvikle virkemidler og sette seg mål.

Ved å skille mellom anskaffelser som legger tilrette for innovasjon og anskaffelser som aktivtsøker innovasjon, vil virksomhetene enklerekunne definere hvilken rolle de kan ta innenforområdet innovative anskaffelser. Det er derforvanlig å operere med begrepene:– «Innovasjonsvennlige anskaffelser», som er

anskaffelser som legger til rette for og oppfor-drer til innovative løsninger, uten at anskaffel-sen har dette som et krav. Dette utelukker ikkeat oppdragsgiveren kan ta i bruk eksisterendeløsninger og/eller dra nytte av andres innova-sjon på det aktuelle området.

– «Anskaffelser av innovasjon», som er anskaffel-ser hvor oppdragsgiveren aktivt søker et pro-dukt eller tjeneste som ikke er tilgjengelig imarkedet. I denne type anskaffelser har opp-dragsgiveren en aktiv rolle som bestiller gjen-nom hele utviklingsprosessen.

I tillegg kan det skilles mellom anskaffelser medhøy og lav innovasjonsgrad. Anskaffelser med høy

innovasjonsgrad innebærer typisk at det må utvi-kles en ny løsning som ikke eksisterer i markedet,og det vil da ofte være snakk om radikale innova-sjoner. Anskaffelser med lav innovasjonsgradomfatter løsninger som er nye for oppdragsgive-ren og som er bedre og mer kostnadseffektiveenn tidligere løsninger. Det kan omfatte gradviseinnovasjoner eller spredning av nyutviklede løs-ninger. En innovasjonsvennlig anskaffelse tar ikkestilling til løsningens innovasjonsgrad ved utfor-mingen av konkurransegrunnlaget, men åpner forløsninger med både høy og lav innovasjonsgrad.Anskaffelse av innovasjon vil alltid medføre enhøy innovasjonsgrad.

7.2.3 Innovasjonsvennlige anskaffelser

Innovasjonsvennlige anskaffelser handler om ågjennomføre anskaffelser som legger til rette forinnovasjon. I grove trekk innebærer dette å åpneopp for innovative løsninger gjennom å arbeidemålrettet med å identifisere virksomhetens behov,ha en tett dialog med leverandørmarkedet i for-kant av en anskaffelse, spesifisere behovene somfunksjonelle krav, samt benytte seg av kontrakts-former som stimulerer til innovasjon i kon-traktsperioden. Det er ønskelig at denne metodenskal benyttes i langt flere anskaffelser enn i dag.Metoden er ikke nødvendigvis spesielt ressur-skrevende, og burde derfor være gjennomførbarfor de fleste oppdragsgivere. Økt bruk av innova-sjonsvennlige anskaffelser kan bidra til å nåmålene om økt effektivisering og bedre omstil-lingsevne.

Boks 7.1 Eksempel: Dronetjenester

I takt med at flere mennesker benytter offent-lig kommunikasjon, øker kravene til tilgjenge-lighet i offentlig transport. Utviklingen stillerkrav til raske og effektive tiltak når uventedehendelser som ras eller skred hindrer trafikk-avviklingen. Observasjoner fra ras eller skred-områder for Bane NOR har tradisjonelt blittgjort ved bruk av helikopter og eventuelt veddirekte observasjon ved å gå inn i området tilfots hvis mulig. Bane NOR ønsket bedrebehovsdekning gjennom bruk av ny teknologi.De utfordret derfor markedet til å utvikle nyeog fremtidsrettede dronetjenester for å påkort tid kunne foreta observasjoner som skalligge til grunn for nødvendige tiltak.


Under gis en beskrivelse av de sentrale ele-mentene i en innovasjonsvennlig anskaffelse.

Utgangspunkt i brukerens behov

Alle anskaffelser skal dekke et behov. Spørsmåletoppdragsgiveren må avklare er om den eller deeksisterende løsningene dekker behovet på en til-fredsstillende måte, eller om man ønsker en nyeller forbedret løsning. Brukernes behov kan foreksempel ha utviklet seg siden forrige anskaffelseble gjennomført.

Innovative anskaffelser forutsetter en aktiv oghelhetlig tilnærming til behovet. Gjennomføringav brukerundersøkelser, intervjuer med ansatteog bruk av tjenestedesign3 kan bidra til å gi enbedre behovsforståelse. Dette arbeidet kan danneutgangspunktet for en kravspesifikasjon som opp-fordrer markedet til å utvikle nye løsninger.

Dialog med markedet

Utstrakt dialog med markedet er en forutsetningfor å kunne legge til rette for innovasjon i enanskaffelse. I dialogen formidles behovet til mar-kedet. Innkjøpere får dermed innsikt i hva somfinnes av løsninger i markedet, og hva som kanvære mulig å utvikle. Oppdragsgiveren kan foreksempel gå i dialog med markedet gjennom leve-randørkonferanser, én-til-én møter eller høring avkonkurransegrunnlag.

Ytelses- og funksjonskrav

Ytelses- og funksjonskrav innebærer at oppdrags-giveren beskriver sine behov gjennom en åpenspesifikasjon av kravene til leveransens ytelser ogfunksjon fremfor detaljerte spesifikasjoner avhvordan oppgaven skal løses. Leverandører kandermed i større grad selv vurdere hvilken løsningsom vil være den beste å tilby for å dekke de beho-vene oppdragsgiveren har angitt. Spesifikasjons-formen legger på denne måten mer til rette for atde beste løsningene kan tilbys, i stedet for åbegrenses av hva oppdragsgiveren kjenner til aveksisterende løsninger.

Innovasjonsvennlige kontrakter

I implementeringen av en innovativ løsning opp-står ofte utfordringer som man ikke var klar overda anskaffelsen ble gjennomført. Det er viktig at

3 Tjenestedesign er en fagretning innen design med mål omå utvikle brukerrettede og helhetlige tjenester.

Boks 7.2 Eksempel: Driftssentral for styring av bygg

Stavanger kommune forvalter en stor byg-ningsmasse, blant annet 400 formålsbygg somskoler, barnehager, kulturbygg og sykehjem.Kommunen hadde behov for å effektiviseredriften av bygningsmassen og redusere ener-giforbruket. Kommunen ønsket å samle alletekniske systemer i en ny sentral driftssentral.Var det mulig i dagens marked? I førsteomgang innhentet kommunen forslag til løs-ning fra en ekstern konsulent. Konklusjonenvar at det med dagens kjente løsninger ikkeville være økonomisk forsvarlig å gå til innkjøpav et sentralt driftssystem for eksisterendebygg. Anskaffelsen ble estimert til å koste omlag 40 millioner kroner. Kommunen ønsketlikevel å se om de, i dialog med markedet,kunne få til en økonomisk forsvarlig løsning.Det ble gjennomført en åpen dialogkonferansemed representanter for 22 leverandører ogaktuelle bransjer. Her presenterte kommunenhvilke tekniske systemer og funksjonsbehovden ønsket ivaretatt. Kommunen ønsket ytter-ligere kunnskap om hva markedet kunnelevere og inviterte leverandørene til én-til-énmøter, der åtte leverandører presenterte sineløsningsforslag. På bakgrunn av dialogkonfe-ransen ble det gjennomført en konkurranseog det ble kåret en vinner, en lokal IT-bedrift.Den endelige kostnaden endte på 1,25 millio-ner kroner.

Boks 7.3 Eksempel: Trygghetsskapende teknologi for eldre

Lindås kommune gjennomførte på vegne avfire kommuner en anskaffelse av trygghets-skapende produkter for hjemmeboende eldre.Teknologien bidrar til økt kvalitet på tjenes-tene til brukerne og økt arbeidsglede for deansatte. Målet er at løsningene skal gi eldre ogandre som trenger hjelp, muligheten til å bohjemme lengst mulig. Anskaffelsen ble gjen-nomført med en innovasjonsvennlig anskaffel-sesmetodikk, det vil si utstrakt bruk av behovs-kartlegging og dialog med markedet.


det settes av tilstrekkelig tid til testing og justerin-ger i implementeringsfasen når nye løsninger skaltas i bruk. Før konkurransen kunngjøres må opp-dragsgiveren ta stilling til hvilken samarbeidsrela-sjon som ønskes med valgte leverandør, og hvor-dan denne skal forvaltes gjennom avtaleperioden.Dette håndteres i kontraktsvilkårene.

Kontrakten kan samtidig inneholde insentiverfor videreutvikling av løsninger. Gjennom bruk avopsjoner eller kompensasjonsmodeller som girleverandører bedre betingelser ved økt kvalitet/lavere kostnader, kan det stimuleres til innovasjonogså i kontraktsperioden.

7.2.4 Anskaffelser av innovasjon

Det offentlige kan bruke sin markedsposisjon til åetterspørre og få utviklet nye løsninger gjennomanskaffelse av innovasjon. Dersom dialogen medmarkedet avdekker at det ikke finnes aktuelle løs-ninger, kan det være relevant for det offentlige åbidra til utviklingen av slike løsninger.

Anskaffelser av innovasjon innebærer ofte etbetydelig innslag av forskning og utvikling. Slikeanskaffelser er ofte ressurskrevende å gjennom-føre, både når det gjelder tid, penger og kompe-tanse. Oppdragsgivere som vurderer å gjennom-føre anskaffelse av innovasjon, må derfor væretrygg på at behovet deres ikke kan dekkes på en

god måte gjennom eksisterende løsninger.Anskaffelser med høy grad av innovasjon krevertett oppfølging og høy kompetanse hos oppdrags-giverne.

Prosedyrer egnet for anskaffelse av innovasjon

Anskaffelsesregelverket har flere prosedyrer somer egnet for å anskaffe innovative løsninger. Inn-kjøpere må ha kompetanse i å vurdere hvilkenprosedyre som er best egnet i den enkelte anskaf-felsen. I denne vurderingen må også konkurran-sesituasjonen i markedet tas i betraktning. Der-som det stilles strenge krav til for eksempel erfa-

Boks 7.4 Eksempel: Bedre inneklima i skolebygg

Samtlige av de 177 skolene og 750 bygningenesom Undervisningsbygg Oslo KF har ansvaretfor å utvikle, drifte og forvalte, skal i løpet aven tiårsperiode være oppgradert med hensyntil innemiljø. Det samme gjelder de 98 skolenesom Etat for utbygging i Bergen kommunehar ansvaret for. Denne type prosjekter inne-bærer vanligvis at skolene må stenges mensrehabiliteringen pågår. Utfordringen ble kom-munisert i en dialogkonferanse. Etter gjen-nomført dialogkonferanse ble markedet invi-tert til en plan- og designkonkurranse hvorformålet var å levere forslag til løsninger somikke forutsatte stenging. Med utgangspunkt ivinnerforslagene ble det igangsatt en utvik-lingsfase for å teste ut løsningene. Høsten2016 ble det installert et nytt klimaanlegg påTrosterud skole, rom for rom, mens skolenvar i full drift. Prosjektet har resultert i en esti-mert besparelse på 12 millioner kroner.

Boks 7.5 Eksempel: Økt aktivisering av brukere på sykehjem

I de kommende år forventer Stavanger kom-mune en fordobling av eldre over 80 år. Detbetyr økt press på sykehjemsplasser i kommu-nen samtidig som det blir vanskeligere årekruttere nok helsepersonell. En stor utfor-dring er for lite fysisk aktivitet på korttidsopp-hold på sykehjem. I tillegg er det ønskelig atde eldre opprettholder aktiviteten og klarerseg best mulig når de kommer hjem. Av dennegrunn har Stavanger kommune inngått to inn-ovasjonspartnerskap hvor kommunen arbei-der sammen med private leverandører om åutvikle løsninger som gir økt aktivisering vedkorttidsopphold. Prosjektet gjennomføresmed bistand fra Innovasjon Norge, Leverandø-rutviklingsprogrammet og Difi. De tre virk-somhetene har, basert på anskaffelsesprose-dyren, utviklet en arbeidsmodell for dialog oginnovasjonssamarbeid med næringslivet.

Boks 7.6 Eksempel: Gravefri teknologi

Oslo kommune ønsket et gravefritt system forå koble bygårder til hovedvannledningen. Etslikt system fantes ikke i markedet. Kommu-nen utfordret derfor markedet til å utvikle nyegravefrie metoder. I 2014 ble en før-kommersi-ell anskaffelse kunngjort. Dette resulterte i toutviklingsprosjekter med to konsortier somutviklet ulike løsninger. I 2017 var prosjektetgjennomført. Oslo kommune er nå i ferd medå anskaffe løsningen.


ring fra tilsvarende prosjekter, kan dette føre til atgründerbedrifter med innovative idéer ikke kandelta i konkurransen.

Anskaffelse av innovasjon kan gjennomføresved bruk av blant annet prosedyrene konkurran-sepreget dialog, konkurranse med forhandling,plan- og designkonkurranse og innovasjonspart-nerskap. Innovasjonspartnerskap er en prosedyresom ble introdusert i det nye anskaffelsesregel-verket som trådte i kraft 1. januar 2017. Prosedy-ren legger til rette for å kombinere utviklingsde-len og det etterfølgende innkjøpet i én og sammekontrakt. Dette kan gi større sikkerhet for at detutviklede produktet blir kommersialisert og kjøptinn av oppdragsgiveren. Innovasjonspartnerskaper likevel bare én av flere måter å anskaffe innova-sjon på og oppdragsgiveren må gjøre en grundigvurdering av hvilken prosedyre som er best egneti den konkrete anskaffelsen.

Forsknings- og utviklingsprosjekter

Innovasjon kan også fremmes gjennomforsknings- og utviklingsprosjekter. Forsknings-og utviklingstjenester er unntatt fra anskaffelses-regelverket i de tilfellene der oppdragsgiverenikke fullt ut betaler for tjenesten, eller utbyttetikke fullt ut tilfaller oppdragsgiveren til bruk ihans virksomhet. Før-kommersielle anskaffelserer for eksempel lansert av EU-kommisjonen somen metode for å gjennomføre slike forsknings- ogutviklingsprosjekter. Metoden legger til rette for

konkurranse mellom ulike løsninger i et utvik-lingsløp, der man vet lite om hvilke mulige løsnin-ger som kan dekke et spesifikt behov.

7.3 Status for innovative offentlige anskaffelser

Etter det departementet kjenner til, finnes det fåforskningsbaserte vurderinger av effekten av inn-ovative anskaffelser. Like fullt finnes det flere ana-lyser som indikerer positive effekter. Menon Eco-nomics har for eksempel gjennomført en analyseav tall fra SSBs innovasjonsundersøkelse.4 Ifølgeanalysen har leverandører som hadde krav til inn-ovasjon i offentlige kontrakter, seks ganger merforskning- og utviklingsinvesteringer i løpet avmåleperioden enn leverandører som ikke haddekontrakter med krav til innovasjon. Undersøkel-sen indikerer dermed en positiv sammenhengmellom innovative anskaffelser og forskning- ogutviklingsintensiteten i privat sektor.

Siden 2010 har offentlige virksomheter gjen-nomført ca. 200 anskaffelser med bistand fraNasjonalt program for leverandørutvikling («Leve-randørutviklingsprogrammet»). Leverandørutvik-lingsprogrammet har fått gjennomført gevinstana-lyser for 15 av prosjektene som har mottattbistand fra programmet.5 I gevinstanalysene leg-ges det til grunn konkrete besparelser på totalt429 millioner kroner og 390 nyskapte arbeidsplas-ser. På denne bakgrunnen kan det hevdes at inno-vasjon i offentlige anskaffelser gir positive effek-ter både for innkjøpere, sluttbrukere og leveran-dører.

I modenhetsundersøkelsen fra 2017 målesblant annet i hvor stor grad innovasjon er en del avoffentlige anskaffelsesstrategier. I undersøkelsenhadde 40 prosent av virksomhetene «fremme inn-ovasjon» som en del av anskaffelsesstrategien.6 Imodenhetsundersøkelsen fra 2018 svarte 43 pro-sent av respondentene at de har tidlig dialog medmarkedet i forkant av nye anskaffelser.7

7.3.1 Bedre kunnskapsgrunnlag

Kunnskap, måling, evaluering og statistikk er vik-tige verktøy for styring i offentlig sektor. Dette

Boks 7.7 Eksempel: Grønt skifte til havs

Trøndelag fylkeskommune gikk i 2017 i gangmed innovativ anskaffelse av utslippsfrie hur-tigbåter. I alt ti andre fylkeskommuner hargått inn som partnere i prosjektet, fra Finn-mark i nord til Rogaland i sør-vest. Det ble ijanuar 2018 gjennomført en leverandørkonfe-ranse med bistand fra Leverandørutviklings-programmet. Anskaffelsen gjennomføres somen før-kommersiell anskaffelse. Fem konsor-tier deltar og har fått 1,5 millioner kroner hvertil utvikling. Målet er lansering av verdens før-ste utslippsfrie hurtigbåt tidlig på 2020-tallet.Ambisjonen på sikt er å bidra til grønn konkur-ransekraft og eksport av utslippsfrie hurtigbå-ter i verdensklasse. Fylkeskommunene harfått økonomisk støtte til prosjektet fra Miljødi-rektoratets klimasatsmidler.

4 Menon Economics. (2016). Utredning om insentiver/risiko-avlastning for innovative offentlige anskaffelser.

5 Leverandørutviklingsprogrammet. (2019). Årsrapport for2018.

6 PwC. (2017). PwC Sourcing Survey 2017 Innkjøp i offentligsektor.

7 Rambøll og Difi. (2018). Modenhetsundersøkelse.


gjelder også for mål innen innovasjon i offentligeanskaffelser.

Gjennom forskning er det mulig å si noe omeffekten av innovative anskaffelser. Slik forskningkan utgjøre en del av oppbyggingen av et akade-misk fagmiljø på området for offentlige anskaffel-ser. Behovet for forskning på offentlige anskaffel-ser er beskrevet i kapittel 13, som også omtalerhvordan Anskaffelsesakademiet er blitt stiftet forå styrke forskning og utdanning om anskaffelserpå høyskole- og universitetsnivå. Det finnes forelø-pig lite forskning når det gjelder offentlige anskaf-felser og innovasjon. Dette gir et svakere beslut-ningsgrunnlag for blant annet å evaluere effektenav eksisterende og fremtidige tiltak enn ønskelig.

Konsulentselskapet PwC har, på vegne av EU-kommisjonen, nylig gjennomført en komparativanalyse av strategisk bruk av innovasjon i offent-lige anskaffelser i den digitale økonomien.8 Analy-sen omfatter 30 land i Europa. De foreløpige resul-tatene viser at Norge har sjuende høyeste scoreblant de undersøkte landene. Norge får spesieltgod uttelling på IKT-policy, kompetansehevendetiltak og innovasjonsvennlighet i anskaffelsesmar-kedet.

Stortinget har tidligere anmodet regjeringenom å vurdere et mål om minst 10 prosent innova-tive, klimavennlige anskaffelser. Regjeringenbesvarte dette ved å fremheve at vurderingen for-utsetter et tallmateriale som per i dag ikke fore-ligger.9

Det er et klart mål at det skal gjennomføresflere innovasjonsvennlige anskaffelser. Dennetypen anskaffelsesprosesser er relativt lite kost-nadskrevende og åpner for levering av nye løsnin-ger som kan bidra til bedre behovsdekning.

En eventuell måling av innovasjonsvennligeanskaffelser må ta utgangspunkt i en treffendemetode og et fullstendig datagrunnlag. Metodenmå være egnet til å fange opp anskaffelser hvordet i tilstrekkelig grad åpnes opp for innovativeløsninger. Dette vil i utgangspunktet kreve engjennomgang av hvert enkelt konkurransegrunn-lag med det siktemål å fastslå innovasjonsgradeller anskaffelsesmetode. Det er for eksempelmulig å benytte en innovasjonsvennlig anskaffel-sesmetode uten at det gjennomføres dialog medmarkedet, og motsatt er det mulig å gjennomføredialog med markedet uten at det i realiteten åpnes

for innovative løsninger. Det er etter regjeringenssyn ikke tilstrekkelig å se på hvor ofte enkeltenøkkelord benyttes i konkurransegrunnlaget –det må gjøres en mer helhetlig vurdering. Samti-dig vil innovasjonsgraden i det offentlige væreavhengig av hvilken løsning man ender opp med åanskaffe. Måling av anskaffelsesmetode vil derforikke nødvendigvis si noe treffende om omstil-lingsgraden i offentlig sektor.

Et alternativ til å måle antall innovasjonsvenn-lige anskaffelser, kan være å måle anskaffelsermed høy grad av innovasjon. Det er imidlertidikke nødvendigvis et mål at det skal gjennomføreset bestemt antall anskaffelser av innovasjon.Anskaffelse av innovasjon er ressurskrevende,krever høy kompetanse og skal kun gjøres i de til-feller hvor oppdragsgiverens behov tilsier at deter nødvendig. Det er langt viktigere at det gjen-nomføres enkelte gode anskaffelser med høy gradav innovasjon, enn at alle oppdragsgivere oppfor-dres til å sette i gang egne anskaffelser av innova-sjon. Som vist til i punkt 7.5.1, kan det ha storepositive effekter om innovative løsninger spresgjennom innovasjonsvennlige anskaffelser.

Et datagrunnlag som gir oversikt over innova-tive anskaffelser finnes ikke per nå, og innhentin-gen av disse dataene fremstår som ressurskre-vende. Det er også sannsynlig at et slikt mål vilføre til mer rapportering og økt byråkratisering avanskaffelsesprosessene. Regjeringen mener deter viktigere å stimulere til forskningsbaserte stu-dier som ikke nødvendigvis vil måle antall, mensom kan gi et mer nyansert bilde av effekten avinnovasjon i offentlige anskaffelser, samt effektenav tiltak for å fremme innovasjon i offentligeanskaffelser.

7.4 Offentlige virkemiddelaktører

Det er flere aktører som på ulike måter arbeidermed tiltak som skal bidra til å få innovative anskaf-felser til å bli en varig og etablert praksis i inn-kjøps-Norge. For å legge til rette for mer innova-sjon i offentlige anskaffelser, må virkemiddelappa-ratets tiltak på området ses i sammenheng.

De offentlige virkemiddelaktørene på innova-sjonsområdet omfatter Innovasjon Norge, Nasjo-nalt program for leverandørutvikling (Leverandør-utviklingsprogrammet), Difi, KS og Leverandør-utviklingssatsingen «Høyere opp i verdikjeden».

Det finnes også flere støtteordninger hvorleverandører kan motta støtte til forskning ogutvikling av nye løsninger. Blant de som gir slik

8 EU-kommisjonen har publisert landprofiler på sine hjem-mesider. Landprofilene er på høring vinteren 2019, og denendelige rapporten foreligger ikke p.t.

9 Se Innst. 2 S (2016–2017) til Prop. 1 S (2016–2017), vedtaknr. 108, punkt 49, besvart av Nærings- og fiskerideparte-mentet i Prop. 1 S (2017–2018), s. 50.


støtte, er Forskningsrådet og Stimuleringsordnin-gen for innovasjon og tjenestedesign.

7.4.1 Risikoavlastning gjennom Innovasjonskontrakter

Innovasjon Norge tilbyr tilskuddsordningen «Inn-ovasjonskontrakter». Dette er en av InnovasjonNorges største tilskuddsordninger. Nærings- ogfiskeridepartementet finansierte ordningen med329 millioner kroner i 2018. Ordningen benyttesav små og mellomstore bedrifter som vil utvikleløsninger med høy innovasjonsgrad i tett samar-beid med en pilotkunde. Tilskuddet fra Innova-sjon Norge har som formål å styrke bedriftenesevne til å utvikle konkurransedyktige løsningerdirekte rettet mot pilotkunden og det markedetpilotkunden befinner seg i. Tilskuddsordningenbidrar til å redusere den finansielle risikoen somer tilknyttet slik utviklingsaktivitet.

Ordningen egner seg for offentlig-privatutviklingssamarbeid, der næringslivet kan bidratil omstilling på viktige samfunnsfelt som helse,samferdsel, digitalisering og klima og miljø. Herer pilotkunden én eller flere offentlige oppdragsgi-vere. Tilskuddet gis når prosjektene er i en før-kommersiell fase. Et eventuelt kjøp av denutviklede løsningen gjøres etter de vanlige anskaf-felsesreglene.

Ordningen ble i 2017 utvidet til å omfatteoffentlig-privat innovasjon innen offentlige anskaf-felser. Innovasjon Norge, Difi og Leverandør-utviklingsprogrammet arbeider sammen for åbistå oppdragsgivere og leverandører i disse pro-sjektene. I løpet av 2017 og 2018 er det igangsattni testprosjekter innenfor rammen av prosedyre-formen innovasjonspartnerskap. Prosjektene eiesog styres av kommuner, fylkeskommuner, syke-hus og etater. De tar utgangspunkt i viktige,uløste samfunnsbehov som næringslivet kan væremed på å løse. Innovasjon Norge, Difi og Leveran-dørutviklingsprogrammet bidrar med veiledning,risikofinansiering og hjelp til gjennomføring avmarkedsdialog og utviklingssamarbeid. Kjernen iarbeidet er samfunnsutfordringene, som kan løsesi samarbeid med produsenten av teknologiløsnin-ger.

Regjeringen vil fortsette satsingen på risikoav-lastning gjennom ordningen med Innovasjonskon-trakter.

7.4.2 Leverandørutviklingsprogrammet

Leverandørutviklingsprogrammet ble etablert i2010 av NHO og KS. Siden har Difi, InnovasjonNorge og Forskningsrådet blitt med på eiersiden.Inneværende programperiode løper ut 2019. Leve-randørutviklingsprogrammet har i dag 26 nasjo-nale partnere som bidrar med finansiering av pro-grammet, hvor Nærings- og fiskeridepartementeter den aktøren som gir det største enkeltbidraget.I 2019 utgjør bidraget om lag ti millioner kroner.

Leverandørutviklingsprogrammet har angitt atklima og miljø, helse og omsorg og digitaliseringer satsingsområder i tiden fremover. Dette er itråd med det regjeringen anser som områder hvordet er særlig aktuelt å bruke innovasjon som etvirkemiddel for å oppnå omstilling. Leverandør-utviklingsprogrammet har siden oppstarten byg-get opp viktig erfaring, kunnskap og tyngde nårdet gjelder innovasjon i offentlige anskaffelser.

Et viktig mål med departementets tilskudd erå styrke spredningseffekten av programmets akti-viteter slik at også aktører som ikke får direktebistand fra Leverandørutviklingsprogrammet,gjennomfører innovative anskaffelser. Tilskuddettil Leverandørutviklingsprogrammet vil inngå idepartementets virkemiddelgjennomgang, jf.boks 7.10. Gjennomgangen vil gi kunnskap om oginnspill til hvordan det offentliges innsats påområdet best kan utvikles.

Boks 7.8 Eksempel: Innovasjonssamarbeid om oppfølging av

kreftpasienter

Sykehuset Østfold har satt i gang et innova-sjonssamarbeid med næringslivet for å utviklefremtidens virtuelle og digitale løsninger fortrygg og god oppfølging av kreftpasienter. Tildette har de fått tilskudd gjennom ordningenmed Innovasjonskontrakter. Målet er at pasi-entene i større grad skal få være mest mulighjemme, kunne håndtere sykdom og ivaretaegen helse, og at helsepersonell i større gradkan følge opp pasientene mens de er hjemme.Sykehuset Østfold utfordrer nå næringslivet tilå skape innovative løsninger som på sikt kanutvikles til å omfatte mange ulike pasientgrup-per. Helse Sør-Øst følger anskaffelsen tett. Nården nye løsningen eller tjenesten er klar i2020, kan også andre helseforetak i regionenkjøpe den.


Regjeringen vil videreføre Leverandør-utviklingsprogrammet. Resultater fra virkemiddel-

gjennomgangen vil gi grunnlag for å vurdere inn-retningen på programmet videre.

Boks 7.9 Oversikt over offentlige virkemiddelaktører

Nasjonalt program for leverandørutvikling harsom mål å bistå utvalgte offentlige virksomheteri enkelte anskaffelser som deretter brukes somgode eksempler for etterfølgelse av andre tilsva-rende virksomheter. Leverandørutviklingspro-grammet har utarbeidet en modell for gjennom-føring av innovative anskaffelser. Metoden leg-ger vekt på viktigheten av at stat og kommunerimplementerer både prosesser og holdningersom bidrar til innovasjon i anskaffelsesproses-sen.

Difi har siden 2010 spilt en viktig rolle for åfremme innovative anskaffelser. De første årenehadde de tett samarbeid med Leverandør-utviklingsprogrammet og siden 2015 har devært partner i programmet. Difis rolle er åutvikle og spre kompetanse i form av veiledning,maler og verktøy.

KS har siden starten i 2010 bidratt i arbeidetmed å spre erfaringer og bygge kompetanse ominnovasjon i offentlig sektor, herunder innova-tive anskaffelser. KS har etablert flere nettverkog har også bidratt med datagrunnlag om inno-vative anskaffelser. KS er også partner i Leve-randørutviklingsprogrammet.

Innovasjon Norge er partner i Leverandør-utviklingsprogrammet og har bistått med sinkunnskap om innovasjon. Innovasjon Norge leg-ger dessuten til rette for innovative anskaffelsergjennom tilskuddsordningen «Innovasjonskon-trakter», der leverandører kan samarbeide meden pilotkunde om utvikling av nye løsninger.Gjennom sine ulike støtte- og låneordningerbidrar Innovasjon Norge til å gi det privatenæringslivet mulighet til å gjennomføre de pro-

sessene som er nødvendige for å kunne leveregode, innovative løsninger til blant annet offent-lige virksomheter.

Leverandørutviklingssatsingen «Høyere opp iverdikjeden» er en oppfølging av regjeringensnordområdestrategi, og skal styrke samspilletmellom nærings- og innovasjonsaktører for åvidereutvikle og styrke leverandørindustrien iNord-Norge. Utpekte satsingsområder er sjø-mat, reiseliv og opplevelsesnæringen, samt til-sluttede næringer. Satsingen er tidsbegrenset tiltre år og skal gå ut i 2020.

Norges forskningsråd administrerer ulike vir-kemidler med formål å finansiere forskning ogutvikling (FoU). Ordningene er relevante for aktø-rer som gjennom anskaffelser skal utvikle nye løs-ninger eller produkter. Viktige støtteordninger er:Virkemidler for regional FoU og innovasjon(VRI), Brukerstyrt innovasjonsarena (BIA), Kjer-nekompetanse og verdiskaping i IKT (VER-DIKT), og Skattefradrag for Forskning og Utvik-ling i et Nyskapende Næringsliv (SkatteFUNN).

Stimuleringsordningen for innovasjon og tje-nestedesign (StimuLab) ble etablert i 2016 avDifi på oppdrag fra Kommunal- og modernise-ringsdepartementet. Difi har inngått et samar-beid med Design og arkitektur Norge (DOGA)om ordningen. StimuLab skal støtte og stimu-lere til brukerorientert eksperimentering ognyskaping i forvaltningen. De tilbyr tverrfagligveiledning og økonomiske midler til innovativeutviklingsprosjekter. Midlene StimuLab tildelergår til kjøp av kompetanse i markedet, og pro-sjektene de støtter skal ende opp i nye og forbe-drede tjenester, prosesser eller systemer.


7.5 Hvordan lykkes med innovasjon i offentlige anskaffelser?

Det finnes flere utfordringer for å lykkes med inn-ovasjon i offentlige anskaffelser. I det følgende gisen beskrivelse av de viktigste utfordringene.

7.5.1 Behov for skalering og utbredelse

Utvikling av innovative løsninger innebærer oftehøye tiltakskostnader. Gjenbruk av eksisterende,nyutviklede løsninger kan bidra til å redusere desamfunnsmessige kostnadene og gjøre innovasjonmer lønnsomt. Enkelte peker på at det har opp-stått tendenser til «pilotsyke» blant norske opp-dragsgivere. Det innebærer at det igangsettesmange pilotprosjekter, uten at resultatet av pro-sjektene blir anskaffet i større skala.

Dersom en større andel av offentlige innkjøpfører til nye og bedre løsninger, gir dette grunnlagfor en mer effektiv offentlig tjenesteproduksjon. Itillegg kan nye løsninger eksporteres til andreland med samme type utfordringer og behov. Pådenne måten kan offentlig sektor, gjennom inno-vative anskaffelser, bidra til å bygge opp nyevekstnæringer, grønn konkurransekraft og økteksportverdi. For at dette skal være mulig, er deten forutsetning at de nye løsningene spres og tas ibruk av flere oppdragsgivere.

Oslo Economics peker i sin rapport om gevin-stanalyser av grønne anskaffelser, på at miljøvenn-lige anskaffelser kan bidra til å øke produksjonenav miljøvennlig teknologi og utvikle leverandør-markedene.10 En sentral forutsetning er at de nyeteknologiene faktisk tas i bruk på sikt. Virkningenav innovative, miljøvennlige anskaffelser er nærtknyttet til omfanget og bruken av løsningen.

Denne betraktningen har stor overførings-verdi til andre typer innovasjon. I mange tilfellerkan kostnadene kun forsvares dersom løsningenskaleres til et gitt volum, med et visst antall bru-kere. Flere brukere og bruk over tid kan samtidigbidra til videreutvikling og forbedring av den aktu-elle løsningen. Det er derfor viktig at innovativeløsninger som er utviklet på vegne av én opp-dragsgiver, tas i bruk av andre oppdragsgiveremed tilsvarende behov. Ved bruk av innovasjons-vennlige anskaffelsesmetoder kan oppdragsgi-vere åpne for at leverandører med nyutviklede løs-ninger kan delta i flere konkurranser. Informasjonom innovative løsninger kan tilegnes gjennom foreksempel dialog med markedet, se punkt 7.2.3.Flere oppdragsgivere kan også gå sammen om enanskaffelse av innovasjon og på den måten sikreet større volum. Leverandørutviklingsprogram-

Boks 7.10 Nærings- og fiskeridepartements virkemiddelgjennomgang

Regjeringen har besluttet å gjennomføre en hel-hetlig gjennomgang av det næringsrettede vir-kemiddelapparatet. Formålet med gjennomgan-gen er å sørge for at vi får mest mulig verdiska-ping og lønnsomme arbeidsplasser, innenforbærekraftige rammer, ut av midlene vi kanalise-rer gjennom virkemiddelapparatet.

Det næringsrettede virkemiddelapparatetbestår av institusjoner og ordninger som gjen-nom kapital, forskning, infrastruktur og kompe-tansetiltak direkte og indirekte stimulerer til øktverdiskaping i næringslivet. Det har de sisteårene blitt gjennomført en rekke analyser, evalu-eringer og utvalgsarbeid som har kommet medforslag til endringer i det næringsrettede virke-middelapparatet. Disse arbeidene har i hoved-sak tatt utgangspunkt i utvalgte formål eller vir-kemidler, og det mangler per i dag en helhetliggjennomgang av det samlede virkemiddelappa-ratet. Hovedbildet er at mye fungerer bra, men

det kan være rom for forbedringer når det gjel-der grenseflater, samarbeid, arbeidsdeling,organisering, brukervennlighet, effektivitet oghelhetlig innretning.

Virkemiddelgjennomgangen vil se på virke-midlene til økt verdiskaping i næringslivet,inkludert virkemidlene som er knyttet til innova-sjon i offentlige anskaffelser. Den helhetligegjennomgangen vil ha følgende delmål:1. Ryddige grenseflater og avklarte roller2. Et brukervennlig virkemiddelapparat3. Godt samspill mellom virkemidler på lokalt,

regionalt, nasjonalt og internasjonalt nivå4. Mest mulig effekt av de næringsrettede vir-

kemidlene5. Effektiv organisering, styring og administra-

sjon av virkemiddelaktørene6. Styrket kompetanse hos virkemiddelaktø-

rene innen forvaltning og rådgivning

10 Se Oslo Economics, CICERO og Inventura. Utarbeidet forDifi og Miljødirektoratet. (2017). Gevinstanalyser av grønneanskaffelser, s. 11.


met bidrar i dag til å bringe sammen oppdragsgi-vere med de samme behovene, og på dennemåten legge til rette for samordning.

Samtidig er det viktig at oppdragsgivere vur-derer potensialet for utbredelse før de foretaranskaffelse av innovasjon.11 Dersom dette ansessom lavt eller begrenset, er det naturlig å vurdereom bruk av konvensjonelle løsninger vil gi bedreressursutnyttelse.

Videre kan for eksempel samordning av inn-kjøp, særlig på kommunalt nivå, bidra til bedre oggrundigere vurderinger av behov, samtidig somdet kan sikre en større utbredelse blant oppdrags-givere etter at løsningen er utviklet. Samordningkan også bidra til at flere oppdragsgivere deler påressurser til gjennomføring av anskaffelser av inn-ovasjon. I tillegg kan dette bidra til at flere opp-dragsgivere går sammen om for eksempel pilot-prosjekter, heller enn at det igangsettes flere min-dre prosjekter med begrensede utsikter for videreutbredelse. Videre vil dette være en fordel fornæringslivet ved at leverandørene vil bli sikretbedre muligheter for spredning, skalering og

videreutvikling. Mulige effektiviseringsgevinsterav å samordne innovative anskaffelser, vil inngåsom en del av utredningen om samordning av inn-kjøp i kommunal sektor, omtalt i kapittel 15.

7.5.2 Frykt for å gjøre feil og manglende kultur for innovasjon

Frykt for å gjøre feil kan medføre en risiko for atoppdragsgiverne blir for forsiktige i sin søkenetter å gjennomføre et juridisk korrekt innkjøp.Oppdragsgiverne skal opptre i tråd med regelver-ket. Samtidig vil regjeringen oppmuntre opp-dragsgiverne til å våge å ta i bruk mulighetenesom ligger i regelverket for å oppnå gode, innova-tive anskaffelser. Det forutsetter også at offentligevirksomheter klarer å innarbeide en kultur forinnovasjon. Å legge til rette for en slik kultu-rendring er et lederansvar.

Prøving, feiling og læring er viktige premisserfor innovasjon. I virksomheter hvor det er lite romfor å gjøre feil, kan innovasjonsprosesser dermed blispesielt krevende. Innovative anskaffelser inne-holder nesten alltid en viss risiko, da det er meråpent hva som blir resultatet av prosessen. Samtidiger det naturlig at offentlige virksomheter har etrestriktivt forhold til bruk av fellesskapets midler, ogat det er en viss terskel for å gjennomføre risikofylteprosjekter i det offentlige. En kultur som støtter desom erkjenner feil, er en forutsetning for å lykkesmed innovative anskaffelser. Det kan for eksempelbety å ikke legge prestisje i å fortsette prosessersom ikke leverer på virksomhetens mål.

Oppdragsgivernes anskaffelsesstrategier børinneholde føringer på hvordan virksomheten skalbruke innovasjon som virkemiddel for å oppnåbedre behovsdekning. Dersom innkjøperne kanforholde seg til klare føringer som er forankrethos ledelsen, kan dette bidra til trygghet i vurde-ringen av når det er riktig å ta risiko. Dette kanigjen bygge ned frykten for å gjøre feil og byggeopp en kultur for innovasjon.

Gode strategier for bruk av innovasjon er énav flere komponenter for å innarbeide en kulturfor innovasjon. Det er også viktig at strategienkommuniseres og at innovasjonsperspektivet inn-arbeides i virksomheten. Behovet for bedre sty-ring, ledelse og organisering er nærmere beskre-vet i kapittel 14.

7.5.3 Manglende kompetanse

For å kunne omsette mål til handling, må opp-dragsgiverne ha kunnskap om innovasjon og

11 Se Oslo Economics, CICERO og Inventura. Utarbeidet forDifi og Miljødirektoratet. (2017). Gevinstanalyser av grønneanskaffelser, s. 11.

Boks 7.11 Eksempel: Elektronisk medisineringsstøtte – felles anskaffelse av

innovasjon

Larvik kommune har gjennomført en innova-tiv anskaffelse av en ny løsning for elektroniskmedisineringsstøtte. I forberedelsen av an-skaffelsen erfarte kommunen at flere andrekommuner har behov på samme felt. Medhjelp fra Leverandørutviklingsprogrammet ble29 kommuner invitert inn i anskaffelsen. Lar-vik kommune gjennomførte anskaffelsen oginngikk avtale med to leverandører på vegneav de andre 29 kommunene. Kommunene somer med på avtalen, har totalt om lag én millioninnbyggere. Gjennom å samarbeide om an-skaffelsen kunne kommunene dele erfaringer,utforske ulike behov i fellesskap og sammenutfordre markedet. Et slikt samarbeid gir godgrobunn for spredning av innovasjoner da im-plementering av løsningen skjer parallelt iflere kommuner. For leverandørene har an-skaffelsen bidratt til å skape et større markedfor de som vant kontrakten.


hvordan det kan stimuleres til innovasjon i deulike fasene av anskaffelsesprosessen.

Dialog med markedet, utgangspunkt i behov ogbruk av funksjonskrav er grunnleggende elemen-ter i innovasjonsvennlige anskaffelser, se punkt7.2.3. Det er likevel relativt få oppdragsgivere som iutstrakt grad gjennomfører dialog med markedet iforkant av anskaffelser. Det er også behov forbedre kunnskap om hvordan oppdragsgivere kanformulere gode ytelses- og funksjonskrav.

I konkurransegjennomføringsfasen foreliggerdet også flere utfordringer knyttet til å åpne oppfor kjøp av innovative løsninger. Oppdragsgivernetrenger kunnskap og kompetanse for å kunne ta ibruk mulighetene som ligger i de forskjellige pro-sedyrene, enten det gjelder gjennomføring av inn-ovasjonsvennlige anskaffelser eller anskaffelse avinnovasjon. Det er blant annet behov for bedrekunnskap om behovsbeskrivelser, om forhandlin-ger og om evaluering av innovative løsninger.

Ved utvikling av innovative løsninger skapesverdiene etter kontraktsignering. Kontrakter børutformes slik at de kan håndtere endringer i etutviklingsprosjekt og ivareta innovasjon også ikontraktsgjennomføringen. For å sikre best muligimplementering er det behov for kunnskap ominsentiver for videreutvikling av løsninger, somkompensasjonsmodeller og opsjoner eller kon-traktsoppfølging som ivaretar innovasjon i kon-traktsperioden.

Behovet for kunnskap og kompetanse er nær-mere beskrevet i kapittel 13, hvor det pekes påkompetansetilbud og kompetansehevende tiltak.Oppdragsgiverne har behov for veiledning gjen-nom flere deler av anskaffelsesprosessen. Det erviktig at veiledning og kompetansehevende tiltakknyttet til innovasjon ses i sammenheng med opp-dragsgiverens anskaffelsespraksis for øvrig.

7.5.4 Økt risiko ved innovative anskaffelser

Å jobbe med innovasjon kan innebære risiko. Nårman skal utvikle noe nytt, er det en reell risiko forat løsningen som utvikles ikke dekker behovet, atden blir dyrere enn forventet eller at det tar forlang tid å utvikle løsningen. For leverandøren erdet risikabelt å bruke mye tid og ressurser påutvikling uten å vite om produktet vil slå an i mar-kedet. Større offentlige virksomheter med egneforsknings- og utviklingsbudsjetter har i noengrad mulighet til selv å sette av midler til utvik-ling, men mindre virksomheter har ikke denne

muligheten. Dersom det ikke finnes midler til åfinansiere en utviklingsperiode, har leverandørenemindre insentiver til å delta i konkurransen.

Risikoaversjon hos oppdragsgiverne kan ogsåføre til nedprioritering av innovasjon og endring.Dette kan føre til lavere omstillingsgrad og dårli-gere behovsdekning. I tillegg kan det bidra til åutelukke små og mellomstore bedrifter med inno-vative løsninger fra konkurransen, til fordel foretablerte aktører på markedet.

Det finnes per i dag flere finansieringsordnin-ger for privat sektor rettet mot innovasjon ogoffentlig sektors behov, blant annet i InnovasjonNorge, Forskningsrådet og Enova. Regjeringenhar blant annet styrket satsingen på innovasjons-kontraktene til Innovasjon Norge og utvidet ord-ningen som beskrevet i punkt 7.4.2.


Regjeringen vil videreføre Leverandørutviklings-programmet. Regjeringen vil også foreta en bredgjennomgang av det næringsrettede virkemid-delapparatet, som omtalt i boks 7.10. Denne gjen-nomgangen omfatter blant annet Leverandør-utviklingsprogrammet og Nærings- og fiskeride-partementets tilskudd til programmet. Resultaterfra virkemiddelgjennomgangen vil gi grunnlag forå vurdere den videre innretningen på program-met.

Større spredning av de utviklede løsningenekan oppnås blant annet gjennom samordning avoffentlige innkjøp i kommunesektoren. Det er vik-tig at innovative anskaffelser er blant de anskaffel-sene som vurderes gjennomført i samarbeid medandre oppdragsgivere. Samordning i kommunalsektor anses derfor som en nøkkel for å oppnåmålene om større spredning av nyutviklede løsnin-ger. Som angitt i kapittel 15, vil regjeringen utredesamordning av fylkeskommunale og kommunaleinnkjøp. Utredningen vil omfatte hvordan samord-ning kan bidra til økt spredning av innovative løs-ninger.

Det er samtidig et tydelig behov for kompetan-sehevende tiltak og styrking av innovasjonsper-spektivet i de enkelte innkjøpsorganisasjonene.Regjeringen vil styrke Difis rolle innen veiledningog bygging av kompetanse på innovasjon, særlignår det kommer til gjennomføring av innovasjons-vennlige anskaffelser. Tiltaket må ses i lys avbehovene som er adressert i punkt 7.5.


Regjeringen vil:

• Videreføre Leverandørutviklingsprogammet. Iforbindelse med Nærings- og fiskerideparte-mentets næringsrettede virkemiddelgjennom-gang vil innretningen på programmet bli vur-dert.

• Fortsette satsingen på risikoavlastning gjen-nom ordningen med Innovasjonskontrakter.

• Styrke Difis rolle innen veiledning og oppbyg-ging av kompetanse på innovative anskaffelser.


8 Ivaretakelse av ulike samfunnshensyn innenfor rammene av en effektiv og helhetlig anskaffelsespolitikk

8.1 Innledning

Dette kapittelet vil ta for seg hvordan offentligeoppdragsgivere kan ta samfunnshensyn i sineanskaffelser på en god måte, slik at de ulike sam-funnsmålene blir nådd uten at anskaffelsene bliruforholdsmessig kompliserte og kostbare forleverandører og oppdragsgivere. Dagens regule-ring av samfunnshensyn i anskaffelsesregelverketer et resultat av avveininger mellom de ulike sam-funnsmålene på den ene siden, og forenklinger avregelverk og kostnadseffektivitet på den andresiden. De ulike virkningene av å ta samfunnshen-syn i offentlige anskaffelser gjennomgås neden-for. For at offentlige oppdragsgivere skal kunne tasamfunnshensyn på en god måte i praksis, krevesprofesjonalisering av innkjøpsfunksjonen.

8.2 Offentlige anskaffelser som virkemiddel for å ivareta ulike samfunnshensyn

Formålet med anskaffelsesregelverket er å sikreeffektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser. Ihovedsak dreier dette seg om å sikre best muligbehovsdekning til best mulig pris. I tillegg kananskaffelser brukes som virkemiddel for å nåandre samfunnsmål. Slike samfunnshensyn kanfor eksempel være å bekjempe arbeidslivskrimina-litet, bedre miljøet og redusere klimautfordrin-gene, øke antallet læreplasser, ivareta helse, miljøog sikkerhet på arbeidsplassene, sikre grunnleg-gende menneskerettigheter, fremme nærings-livsinteresser og innovasjon, unngå diskrimine-ring og ivareta ulike svake grupper i samfunnet.

Offentlige anskaffelser representerer et stortog viktig marked for næringslivet. Krav fra offent-lige innkjøpere kan derfor bidra til å påvirke pri-vate virksomheters handlingsmønstre. Eksempel-vis kan manglende bevissthet hos offentlige inn-kjøpere resultere i at arbeidslivskriminalitet ogmiljøkriminalitet får grobunn og undergraver denseriøse delen av arbeidslivet. Offentlig sektor kan

også gjennom sin markedsmakt påvirke viktigesamfunnsinteresser i ønsket retning, for eksempelved å etterspørre miljøvennlige og innovativeytelser.

Oppmerksomheten rundt offentlige anskaffel-sers betydning som virkemiddel for å nå ulikesamfunnsmål, har økt kraftig de siste årene, i taktmed en tilsvarende trend internasjonalt. Mangeland benytter i stadig større grad offentligeanskaffelser som et virkemiddel for å nå ulike poli-tiske mål, særlig for å nå klima- og miljøpolitiskemål, og næringspolitiske mål som små og mellom-store bedrifters deltakelse i konkurransene, oginnovasjon.1

Årlig gjør medlemslandene i EU offentligeanskaffelser av varer og tjenester for rundt to billi-oner euro (14 prosent av BNP). EU ser på offent-lige anskaffelser som et virkemiddel som kan bru-kes mer effektivt for å nå ulike politiske mål.Dette skal bidra til økonomisk vekst, arbeidsplas-ser, investeringer og en økonomi som er mer inn-ovativ, bærekraftig og sosialt inkluderende. EU-kommisjonen har tatt en aktiv pådriverrolle og harblant annet utarbeidet en egen handlingsplan foroffentlige anskaffelser som er forankret i alle rele-vante deler av EU-kommisjonens apparat.

Meldingen om bedre gjennomføring av offent-lige anskaffelser inneholder seks prioriterte områ-der med tiltak på nasjonalt nivå og EU-nivå, senærmere omtale i punkt 1.2.3.1.2 Offentligeanskaffelser skal blant annet bidra til å ivaretasamfunnshensyn som miljø og universell utfor-ming, og støtte overgangen til et ressurs- og ener-gieffektivt samfunn og en sirkulær økonomi. EU-kommisjonen foreslår også å oppdatere opplæ-ringsverktøy for grønne offentlige anskaffelser ogå utvikle frivillige metoder for beregning av livssy-kluskostnader.

Nytt regelverk om offentlige anskaffelsertrådte i kraft 1. januar 2017. Krav til ivaretakelse

1 OECD. (2017). Government at a Glance 2017. 2 EU-kommisjonen. (2017). Making Public Procurement work

in and for Europe.


av ulike samfunnshensyn har fått større plass i detnye anskaffelsesregelverket enn i tidligere regel-verk. Etter regjeringens vurdering er enkelte sam-funnsutfordringer så alvorlige at også offentligeanskaffelser bør tas i bruk for å bidra til å løsedem. Regjeringen har i hovedsak prioritert arbei-det med å løse klima- og miljøutfordringene, kam-pen mot arbeidslivskriminalitet og ivaretakelse avinternasjonale menneskerettigheter.

I forlengelse av diskusjonen om hvordan dissespørsmålene skal håndteres i selve regelverket,oppstår også spørsmålet om i hvor stor grad, oghvordan, offentlige virksomheter på eget initiativbør bruke offentlige anskaffelser for å ivaretadenne type hensyn, og hvilke virkemidler someventuelt skal benyttes for å stimulere til dette.Selv om det kan være gode grunner til å ta sam-funnshensyn i en anskaffelse, er det viktig at ikkefor mange hensyn trekkes inn i én anskaffelses-prosess. Man kan vanskelig kreve at en offentligoppdragsgiver skal ivareta ethvert godt formål ienhver anskaffelse. For at offentlige oppdragsgi-vere skal kunne gjøre gode anskaffelser, er detderfor både viktig at hensynene som virksomhe-ten skal ta er tydelig prioritert, og at innkjøpernehar kompetanse til å stille gode krav og vurderetilbudene.

8.3 Nærmere om krav til å ivareta ulike samfunnshensyn i regelverket

Norges anskaffelsesregelverk gjennomfører EUsnye anskaffelsesdirektiver som blant annet leggertil rette for at hensyn som miljø, menneskerettig-heter, innovasjon og lettere tilgang til offentligekontrakter for små og mellomstore bedrifter, kanivaretas ved offentlige anskaffelser. EU ser direk-tivene som et viktig virkemiddel for å fremmemålene i Europa 2020-strategien for «smart,sustainable and inclusive growth».3 De nye direk-tivene inneholder flere bestemmelser som utvidermulighetene til å trekke inn slike hensyn på uliketrinn i anskaffelsesprosessen.

Da de nye anskaffelsesdirektivene skulle gjen-nomføres i norsk rett, oppsto en diskusjon omhvor langt man skulle gå, ikke bare i å åpne oppfor å trekke inn denne type hensyn i anskaffelses-prosessen («kan-regler»), men også i å innførekonkrete forpliktelser («skal-regler»). Foren-klingsutvalget hadde som mandat å foreslå nynasjonal regulering av offentlige anskaffelser.4 Et

samlet utvalg understreket at anskaffelsesregel-verket ikke er, eller skal være, til hinder for å iva-reta samfunnshensyn. Utvalgets flertall foresloimidlertid å fjerne eksisterende bestemmelser omulike samfunnshensyn fra den særnorske delen avregelverket. Flertallet mente at den gjeldendereguleringen var lite hensiktsmessig, at bestem-melsene var lite egnet til å oppnå formålene desøkte å ivareta, at reguleringen sto i motstrid tilønsket om forenkling, og at forskjellige samfunns-utfordringer primært burde søkes løst ved hori-sontale virkemidler fremfor spesifikk regulering ianskaffelsesregelverket.5 Mindretallet ønsketgjeldende regler om ulike samfunnshensyn vide-reført, med den begrunnelse at det er viktig atoppdragsgivernes plikt til å ta samfunnsansvarfremgår klart av regelverket. Ifølge mindretalletmå det offentlige gå foran for å sikre ansvarligearbeidsforhold og at nasjonale miljø- og klimamålrealiseres.

Anskaffelsesregelverket er kritisert for å værefor komplisert og for å pålegge både oppdrags-giverne og leverandørene store administrativebyrder. Et sentralt formål med revisjonen av regel-verket var å forenkle reglene og redusere deadministrative byrdene. Det er et spenningsfor-hold mellom ønsket om forenklinger og ønsketom bruk av offentlige anskaffelser for å ivaretaandre samfunnshensyn. Regjeringen var opptattav å finne en rimelig balanse mellom behovet forforenkling og reduksjon av administrative byrderpå den ene siden, og behovet for å adressere aktu-elle samfunnsutfordringer på den andre.

Det er også viktig at regelverket og andreføringer ikke er for detaljert, men gir rom for åutøve et godt innkjøpsfaglig skjønn. På dennemåten gis offentlige virksomheter muligheten til åforeta riktige prioriteringer, slik at de både kanopptre etisk forsvarlig og sikre at virksomhetensbehov for kvalitativt gode ytelser til riktig pris bliroppnådd. I anskaffelsesregelverket er disse hen-synene søkt veid opp mot hverandre. Ved vedta-

3 EU-kommisjonen. (2010). Europe 2020: A strategy forsmart, sustainable and inclusive growth.

4 NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelser. Forenklingav det norske anskaffelsesregelverket.

5 Se NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelser. Foren-kling av det norske anskaffelsesregelverket, kapittel 11. Fler-tallets synspunkter sammenfaller langt på vei med Tronsli-utvalgets utredning inntatt i NOU 1997: 21 Offentligeanskaffelser, kapittel 7.1. Tronslin-utvalget pekte på at innfø-ring av samfunnsmessige krav i anskaffelsesregelverketbærer med seg en risiko for at det i fremtiden kan bli inn-ført ytterligere krav på nye områder uten at konsekvenseneblir tilstrekkelig vurdert. Det er også en risiko for at densamlede effekten av kravene ikke blir utredet. Utvalgetunderstreket derfor at det bør utvises tilbakeholdenhetmed å innta samfunnsmessige krav i anskaffelsesregelver-ket.


kelsen av den nye anskaffelsesloven ga Stortingetsin tilslutning til disse avveiningene, og den nyeanskaffelsesloven inneholder følgende særnor-ske bestemmelser:– Krav om at offentlige oppdragsgivere skal inn-

rette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrartil å redusere skadelig miljøpåvirkning, ogfremme klimavennlige løsninger der det errelevant. Dette skal blant annet skje ved at opp-dragsgiveren tar hensyn til livssykluskostna-der.

– Krav om at offentlige oppdragsgivere haregnede rutiner for å fremme respekt for grunn-leggende menneskerettigheter ved offentligeanskaffelser der det er en risiko for brudd påslike rettigheter.

– Hjemmel til å vedta pålegg om at offentlige opp-dragsgivere stiller krav om begrensninger iantallet ledd i leverandørkjeden ved utførelsenav offentlige kontrakter i bransjer med særligeutfordringer knyttet til arbeidslivskriminalitet.

– Hjemmel til å pålegge offentlige oppdragsgi-vere å ta inn klausuler i offentlige kontraktersom skal sikre lønns- og arbeidsvilkår som ikkeer dårligere enn det som følger av gjeldendeforskrifter om allmenngjorte tariffavtaler ellerlandsomfattende tariffavtaler for de aktuellebransjene.

– Pålegg om at offentlige oppdragsgivere skalstille krav om at leverandører er tilknyttet enlærlingordning, og at en eller flere lærlingerdeltar i arbeidet med gjennomføring av kon-trakter.

Det er vedtatt utfyllende forskriftsbestemmelsertil de fleste av disse lovbestemmelsene. Mangeoppdragsgivere får også sterke føringer om ivare-takelse av samfunnshensyn gjennom for eksempelkommunale retningslinjer og tildelingsbrev.

Regjeringen har merket seg at det jevnlig blirfremmet ulike forslag om skjerpet og mer detal-jert regulering av de nevnte hensynene. Det blirogså fremmet ønsker om ivaretakelse av nye hen-syn i regelverket. Når offentlige anskaffelser skalvurderes som virkemiddel, er det viktig at detførst foretas en vurdering av om alternative tiltakkan ha en like god eller bedre effekt, sett opp motkostnadene.6 Alternative virkemidler kan værehorisontal lovgivning, det vil si krav som retterseg mot både offentlig og privat sektor, bruk avsentrale tilsynsmyndigheter, som for eksempelArbeidstilsynet eller Miljødirektoratet, avgifter,

utslippskvoter, tilskuddsordninger eller andreøkonomiske virkemidler, krav og signaler gjen-nom etatsstyring, eller veiledning og annenbistand til oppdragsgiverne.

Regjeringen viser til dilemmaene beskrevetovenfor, og ser ikke grunnlag for å innføre nyepålegg. Detaljregulering av offentlige anskaffelserav ulike produkt- og tjenestekategorier kan med-føre et overdimensjonert og uoversiktlig regel-verk, som oppdragsgiverne vil ha problemer medå følge opp. Videre er det viktig å gi oppdragsgi-verne rom for å utvise et godt innkjøpsfagligskjønn. I forbindelse med vedtakelse av nyttanskaffelsesregelverk ble det som nevnt gjort pri-oriteringer på dette feltet, og regelverket har fort-satt virket i kort tid. Regjeringen mener derfor atdet ikke er grunnlag for å vurdere regelendringer.Det er imidlertid grunn til å se nærmere på omhandlingsrommet i regelverket brukes på en hen-siktsmessig måte, og vurdere tiltak for å bedreregeletterlevelsen og utvikle en bedre praksis der-som denne skulle vise seg å være uhensiktsmes-sig. I en slik vurdering er det også relevant å vur-dere de ulike virkningene av å ivareta ulike sam-funnshensyn opp mot hverandre.

8.4 Virkninger av å ivareta ulike samfunnshensyn i offentlige anskaffelser

Det er viktig å vurdere hvordan anskaffelsesregel-verkets pålegg om ivaretakelse av ulike samfunns-hensyn, best kan etterleves innenfor rammen aven helhetlig anskaffelsespolitikk, som tar sikte påblant annet å redusere kostnader, bidra til bedrebehovsdekning og et mer konkurransedyktignorsk næringsliv.

Det er vanskelig å foreta en presis samfunns-økonomisk analyse av om innføring av konkretekrav i offentlige anskaffelser, er et godt virkemid-del eller ikke. Både de positive effektene av tilta-ket og kostnadene som er forbundet med det, kanvære vanskelig å måle.

For at et krav skal ha noe verdi, må det haønsket effekt. Om kravet har effekt vil avhenge avflere faktorer, og det vil variere fra marked til mar-ked og fra produkt til produkt. Effekten vil foreksempel avhenge av hvor målrettet kravet er, ogstørrelsen på anskaffelsen. Effekten blir dessutenbetydelig større om krav i offentlige anskaffelserpåvirker markedet også utover den enkelteanskaffelse, ved at leverandøren legger om helesin produksjon eller drift i ønsket retning. Det vilblant annet avhenge av hvor stor kjøpermakt

6 Se blant annet NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag forvekst og velferd. Produktivitetskommisjonens første rapport.


offentlig sektor har i det aktuelle markedet. Etannet forhold som vil ha betydning, er omfangetav oppdragsgivernes kontraktsoppfølging. Jo flerekontrolltiltak oppdragsgiverne gjennomfører i for-bindelse med kontraktsoppfølgingen, jo størresannsynlighet er det for at leverandørene leverer ihenhold til kravene. Dette må veies opp mot kost-nadene ved å gjennomføre slike kontroller.

Ivaretakelse av ulike samfunnshensyn i offent-lige anskaffelser vil som regel ha samfunnsøkono-miske kostnader som også må tas hensyn til. Fordet første kan det være andre virkemidler ennoffentlige anskaffelser som er mer effektive for åivareta ulike samfunnshensyn. I tillegg kan kra-vene medføre økte transaksjonskostnader i formav økt bruk av tid og ressurser for både oppdrags-giverne og leverandørene. Kravene kan også føretil økte produksjonskostnader for leverandørene,som igjen gir seg utslag i dyrere anskaffelser foroppdragsgiverne. Dyrere anskaffelser vil føre tilfærre eller dårligere tjenester, gitt det sammebudsjettet.

Det er også viktig å se hen til tiltakenes kon-kurransevirkninger. For eksempel er et sentraltformål med ulike krav til seriøsitet å bidra til etvelfungerende marked der useriøse aktører ikkeskal kunne utkonkurrere de seriøse gjennomuetisk atferd. At useriøse aktører dermed uteluk-kes fra offentlige kontrakter, er derfor en tilsiktetfølge av kravene. Dersom kravene blir for strenge,slik at de ikke bare rammer den useriøse delen avmarkedet, men også seriøse aktører, kan de imid-lertid bidra til uheldige begrensninger i konkur-ransen. og særlig begrense små og mellomstorebedrifters tilgang til markedet. De minste bedrif-tene har begrensede ressurser. Dersom de admi-nistrative byrdene blir for store, øker risikoen forat de trekker seg ut av det offentlige markedet.Det kan for eksempel gjelde svært tyngendedokumentasjonskrav, krav til en spesiell organise-ring eller føringer på hva slags ansatte virksomhe-tene skal ha – for eksempel lærlinger eller perso-ner med ulike former for utfordringer. På lang siktvil man derfor risikere at de minste bedriftene for-svinner fra markedet, og at konkurransen svekkespermanent. Svekket konkurranse vil kunne føretil lavere kvalitet og økte priser i markedet. Det vilgi et dårligere tilbud av varer og tjenester til bådeoffentlige og private oppdragsgivere.

Det er ikke lett for de enkelte oppdragsgiverneå vurdere virkningene av å ta samfunnshensyn ioffentlige anskaffelser. Hvordan dette kan gjøres,er gjennomgått i neste punkt.

8.5 Ivaretakelse av ulike samfunnshensyn i praksis

8.5.1 Når bør offentlige oppdragsgivere stille samfunnskrav i anskaffelser?

For å få mer kunnskap om effekter og kostnaderved å stille krav om ivaretakelse av ulike sam-funnshensyn, har Nærings- og fiskeridepartemen-tet innhentet en samfunnsøkonomisk analyse.Analysen er skrevet av Oslo Economics, medbistand fra Inventura.7 Oslo Economics understre-ker at fra et økonomisk ståsted bør oppdragsgi-verne vurdere om det finnes alternative virkemid-ler, som er bedre egnet til å nå et gitt samfunns-mål, enn å stille krav i offentlige anskaffelser. Forå gi størst mulig direkte virkning per kost-nadskrone, anbefaler de at oppdragsgivernehovedsakelig bør prioritere nye samfunnshensyn istørre anskaffelser, eventuelt bruke standardkravi mindre anskaffelser, ettersom en del av transak-sjonskostnadene med å stille og følge opp krav erfaste. For å oppnå størst mulig effekt per kost-nadskrone, anbefaler de videre at oppdragsgi-verne hovedsakelig prioriterer nye samfunnshen-syn i markeder der offentlige oppdragsgivere stårfor en stor del av omsetningen, og der privat etter-spørsel er lite prissensitiv, slik at offentlige kravkan bidra til at leverandørene velger å legge omhele sin produksjon i ønsket retning. For å trefferiktige beslutninger, må oppdragsgiverne ogsåkjenne markedet, slik at de kan vurdere hvilkekonsekvenser ulike krav kan få for den aktuellekonkurransen.8

Ideelt sett bør hver enkelt oppdragsgiver gjen-nomføre en full samfunnsøkonomisk analyse for åvurdere om offentlige anskaffelser er et hensikts-messig virkemiddel for å nå et gitt samfunnsmål,og hvordan dette i så fall bør gjøres. Dette er imid-lertid ikke gjennomførbart for de aller fleste. Deter likevel noen relativt enkle grep oppdragsgi-verne kan gjøre for å sørge for å at samfunnshen-syn i anskaffelser faktisk har ønsket effekt utenfor store kostnader. For at oppdragsgiverne skalivareta samfunnshensyn på en mest mulig sam-funnstjenlig måte i de enkelte anskaffelsene, anbe-faler Oslo Economics at de tar følgende utgangs-punkt:– Hovedsakelig ta samfunnshensyn utover

behovsdekning/kostnad der de er relevante og


8 Nærmere om dialog med markedet i kapittel 5.


vesentlige. Det bør være tale om et uløst pro-blem, og muligheten for å påvirke dette gjen-nom anskaffelsen bør være vesentlig.

– Gå i dialog med markedet for å finne ut hvilkensamfunnsnytte som kan oppnås til hvilken kost-nad. Gjennom slik dialog kan man få informa-sjon om blant annet hvor mange leverandørersom kan levere med slike krav, og hvilke effek-ter kravene vil få for næringslivet.

– Vurdere de indirekte virkningene av oppdrags-giverens valg, utover den konkrete anskaffel-sen. Hvis kravene bare fører til at problemeneflytter seg, fremfor at de løses, er det ikke etegnet virkemiddel.

– Balansere krav og kriterier til samfunnshensynpå en forholdsmessig måte. Det må være etrimelig forhold mellom gevinstene som oppnåsog kostnadene som pådras.

– Tilstrekkelig og forholdsmessig ressursbrukpå kontraktsoppfølging, målt opp mot anskaf-felsens verdi. Uten tilstrekkelig oppfølging viltilbyderne ha insentiv til å love mer enn de leve-rer, og uærlige tilbydere vil vinne på bekost-ning av ærlige. Kostnadene med oppfølging måderfor tas med i betraktning når oppdragsgi-verne tar stilling til om, og i tilfelle hvilke, kravsom skal stilles.

Hvorvidt oppdragsgiverne har mulighet til åforeta gode prioriteringer, vil avhenge av kompe-tansen om, og organiseringen av, offentligeanskaffelser innenfor den enkelte virksomheten.Profesjonalisering av innkjøpsfunksjonen er der-

med en viktig forutsetning for å kunne ta sam-funnshensyn i offentlige anskaffelser.

8.5.2 Flere samfunnshensyn fordrer økt kompetanse blant oppdragsgivere

Selv om bare utvalgte samfunnshensyn er omfat-tet av anskaffelsesloven, gir anskaffelsesregelver-ket oppdragsgiverne handlingsrom til å trekke innogså andre samfunnshensyn på de ulike stadiene ien anskaffelsesprosess.

Dersom oppdragsgiverne skal ta andre sam-funnshensyn i sine anskaffelser, må de foreta enprioritering ut fra hvilke utfordringer som er sær-lig fremtredende for den aktuelle anskaffelsen, ogsamtidig være klar over at ved å vektlegge ett hen-syn, vil de samtidig kunne svekke muligheten forat andre hensyn kan vektlegges eller bli utslagsgi-vende. Jo flere hensyn en oppdragsgiver skal ta ien anskaffelse, jo større er risikoen for at opp-dragsgiverens oppmerksomhet om hovedopp-gaven svekkes. Figur 8.1 illustrerer dette poenget.Det er viktig at denne type valg bygger på enbevisst prioritering og tilstrekkelig kunnskap ommulige konsekvenser for utfallet av konkurran-sen. Selv om hvert hensyn kan være godt begrun-net isolert sett, kan summen av krav i praksisgjøre det vanskelig for oppdragsgiverne å vurderetilbudene, særlig dersom oppdragsgiverne er småvirksomheter med begrensede ressurser og kom-petanse på offentlige anskaffelser.

Anskaffelsesregelverket favner vidt og omfat-ter flere tusen oppdragsgivere, som i varierende

Figur 8.1 Opprinnelig og mulig fremtidig prioritering av samfunnshensyn (forenklet illustrasjon)

Kilde: Oslo Economics

Behovsdekning/kostnad

Behovsdekning/kostnad

Miljø og klima

Lønns- ogarbeidsforhold

Lærlinger

Menneske-rettigheter

Øvrige hensyn

Mulig fremtidig prioritering avhensyn i offentlige anskaffelser

Opprinnelig prioritering av hensyn i offentlige anskaffelser


grad har muligheter til utøve en profesjonell ogavansert anskaffelsespraksis – fra store oppdrags-givere med store, profesjonelle innkjøpsmiljøersom har tilgang til omfattende innkjøpsfaglig ogjuridisk ekspertise, til små kommuner og offentli-grettslige organer som har begrensede ressursertilgjengelig. En del av disse virksomhetene harverken ansatte som jobber fulltid med innkjøp,eller ansatte jurister. Oslo Economics trekkerfrem at en utfordring med at mange, og stadignye, samfunnshensyn trekkes inn ved utformin-gen av konkurranser om offentlige kontrakter, erat de kompliserer anskaffelsesprosessen og for-drer bred kompetanse og kapasitet hos både opp-dragsgiverne og leverandørene. De skriver:

«For å ta nye samfunnshensyn på en informertmåte må hver av Norges rundt 3 000 offentligeoppdragsgivere i prinsippet innhente sammekompetanse som departementer og etater brukertil å vurdere direkte og indirekte virkninger avfor eksempel miljøavgifter og byggeforskrifter, ogdisse vurderingene må forutberegnes av 8 000 til12 000 leverandører som årlig utarbeider50 000 til 60 000 tilbud».

I prinsippet skal alle disse oppdragsgiverne hakompetanse til å vurdere når det er hensiktsmes-sig å ta samfunnshensyn og hvordan kravene skalutformes, men for mange er det ikke mulig meddagens organisering. Organiseringen av innkjøpvarierer stort fra oppdragsgiver til oppdragsgiver.Noen innkjøp blir gjennomført på sentralt nivå iorganisasjonene eller gjennom store, profesjo-nelle innkjøpssamarbeid. Andre gjennomføres avmindre enheter. Organiseringen kan ha betydningfor hvordan regulering knyttet til ulike samfunns-hensyn blir fulgt opp i forskjellige anskaffelser.Eksempelvis vil barnehagebestyrere som haransvar for å anskaffe lekeapparater mv. til sin bar-nehage, være dårligere rustet til å følge opp slikregulering enn ved innkjøp som kommunen fore-tar sentralt.

Riksrevisjonen har påpekt at manglende rege-letterlevelse skyldes svak innkjøpskompetanse,utilstrekkelig ledelsesforankring, mangelfullintern kontroll og lite formålstjenlig organiseringav innkjøpsarbeidet. Det er viktig at ledelsen for-står at anskaffelser er et verktøy for bedremåloppnåelse. Difi har en viktig rolle i arbeidetmed å heve kompetansen og styrke styring ogledelse på anskaffelsesområdet, blant annet gjen-nom veiledning, og mye har skjedd på dette feltetde siste årene. Likevel gjenstår et betydelig arbeidmed å løfte den grunnleggende innkjøpsfaglige

kompetansen hos en del oppdragsgivere, og å fåsatt offentlige anskaffelser på ledelsens dagsor-den. For en del oppdragsgivere er det svært van-skelig å stille og følge opp et omfattende sett medkrav som skal sikre at et bredt spekter av sam-funnshensyn blir ivaretatt. Oslo Economics frem-hever at denne kompetanseutfordringen måmøtes med økt veiledning og tilrettelegging fraDifi, digitale anskaffelsesverktøy og erfaringsut-veksling mellom oppdragsgiverne. Det krevesogså klare anskaffelsesstrategier og overordnetpolitikk, føringer eller veiledning, som klargjørprioriteringen av ulike samfunnshensyn, ogerfarne innkjøpsledere som evner å balansereulike hensyn på en forholdsmessig måte i denenkelte anskaffelse.

I denne meldingen beskrives flere tiltak for åøke den generelle anskaffelsesfaglige kompetan-sen til oppdragsgiverne, se kapittel 13. I tillegg erdet behov for spesifikk veiledning som skal setteoppdragsgiverne i stand til å oppfylle blant annetlovens krav knyttet til ivaretakelse av klima- ogmiljøhensyn, lønns- og arbeidsforhold, krav tilbruk av lærlinger og grunnleggende menneske-rettigheter. Tiltak for å bidra til dette er nærmerebeskrevet i kapittel 9, 10, 11 og 12. Tiltak for åbidra til en mer hensiktsmessig organisering avinnkjøpsfunksjonen, herunder styrke ledelsensstyring med innkjøpsporteføljen, vil dessutenbidra til mer robuste innkjøpsmiljøer, se kapittel14. Tiltakene vil også bidra til å gjøre disse inn-kjøpsmiljøene bedre rustet til å ivareta samfunns-hensyn.

Regjeringen understreker også at økt samar-beid mellom oppdragsgivere, herunder felleskjøp,kan bidra til både verdifull erfaringsutveksling ogreduserte kostnader forbundet med krav knyttettil ivaretakelse av samfunnshensyn. Effekten vilgjerne være større ved koordinert innsats, slik atleverandørene kan forholde seg til en rimelig ens-artet praksis, og markedet for mer bærekraftigeløsninger blir større.

Alle offentlige oppdragsgivere har en plikt til åoppfylle lovkravene, uavhengig av ressurser ogkompetanse. En klar prioritering i virksomhetensoverordnede strategier vil gi innkjøperne bedregrunnlag til å foreta gode risikovurderinger ogsette inn tiltakene der den positive effekten erstørst. Samtidig er det slik at forventningene kanvariere mellom oppdragsgivere. Regjeringen for-venter særlig at store, profesjonelle innkjøperesom foretar et stort antall anskaffelser der det ersærlig relevant å trekke inn samfunnshensyn, taret særlig ansvar. Gjennom samarbeid og samord-nede innkjøp, vil også mindre oppdragsgivere bli


bedre i stand til å ivareta disse kravene, jf. kapittel15. Når det gjelder klima- og miljøhensyn, vilregjeringen utarbeide en handlingsplan som kanbidra til å forenkle, effektivisere, profesjonalisere

og målrette offentlige anskaffelser som virkemid-del for å nå regjeringens mål på klima- og miljø-området, og støtte opp om grønn omstilling, jf.kapittel 9.


9 Mer klima- og miljøvennlige anskaffelser

9.1 Innledning

Klimautfordringene er blant de største utfordrin-gene vi står overfor i vår tid. Den siste rapportenfra FNs klimapanel viser at klimaendringene kanbli dramatiske. Verden trenger en langt større ograskere omstilling enn det vi tidligere har lagt tilgrunn. Store utslippsreduksjoner globalt før 2030medfører større sjanse til å begrense den globaleoppvarmingen til 1,5 grader celsius. Norge harsatt ambisiøse klimamål som er forankret blantannet gjennom klimaforliket og i klimaloven somStortinget vedtok i juni 2017.1 2

Nytt anskaffelsesregelverk stiller krav til ivare-takelse av klima- og miljøhensyn i offentligeanskaffelser. Det finnes gode, og mindre gode,måter oppdragsgiverne kan følge opp forpliktel-sene til å ta klima- og miljøhensyn i sine anskaffel-ser. Effektiv ressursbruk forutsetter at gevinstenav å sette krav til klima og miljø er større enn deøkte kostnadene det innebærer. Dette kapitletbeskriver hvordan oppdragsgivere kan få bestmulige miljøvennlige og kostnadseffektive offent-lige anskaffelser.

For at offentlige anskaffelser skal bli et effek-tivt miljøpolitisk virkemiddel, er det viktig at opp-dragsgiverne har overordnede planer og strate-gier for å ta klima- og miljøhensyn i sine anskaffel-ser, og at innkjøperne har kompetanse til å vur-dere klima- og miljøeffekten i de ulike tilbudene.Det kan være behov for spesialisert miljøfagligkompetanse for å kunne treffe gode valg. Økt pro-fesjonalisering av offentlige anskaffelser er derforavgjørende for å lykkes med de miljøpolitiskemålene som regjeringen har satt seg.

Regjeringen vil utarbeide en handlingsplansom skal bidra til å øke andelen klima- og miljø-vennlige offentlige anskaffelser og grønn innova-sjon. I handlingsplanen vil blant annet styrket vei-ledning og kompetanseutvikling gjennom Difivære et sentralt tema.

9.2 Regjeringens klimapolitiske mål

Klimaloven lovfester det norske utslippsmålet for2030 og målet om at Norge skal bli et lavutslipps-samfunn i 2050. I regjeringens klimastrategi pre-senteres en overordnet strategi for hvordan klima-målene for 2030 kan nås. I 2018 rapporterte regje-ringen for første gang etter klimaloven om hvor-dan klimamålene for 2030 og 2050 kan nås.3 Måletskal være at klimagassutslippene i 2050 reduseresi størrelsesorden 80 til 95 prosent fra utslippsni-vået i referanseåret 1990. Det innebærer varigomstilling til lavutslippsløsninger både i offentligog privat sektor. Regjeringen har varslet at den vilmelde inn forsterket klimamål til FN i 2020.

Forurensing, klimagassutslipp og menneske-lig aktivitet påvirker omgivelsene negativt. Brukav naturen kan gi negative virkninger, virkningersom ofte ikke er en del av markedet og derforikke prissatte. I markedet har ofte heller ikke mil-jøskadelige tiltak og utslipp en kostnad for aktø-rene. Aktørene som står for utslippene eller bru-ker naturen, stilles dermed ikke overfor de reellekostnadene aktiviteten påfører samfunnet. Detteer et eksempel på markedssvikt, og fører til etsamfunnsøkonomisk sett for stort omfang av mil-jøskadelig aktivitet. Denne typen markedssvikt,og følgene det har for miljøet, er grundig beskre-vet i både samfunnsøkonomisk faglitteratur og enrekke offentlige utredninger.4 Det er bred fagligdekning for at det er behov for effektive politisketiltak for å korrigere denne markedssvikten.

Virkemiddelbruken i klimapolitikken bør inn-rettes slik at klimamålene nås mest mulig effek-tivt. For aktørene og næringslivet er det en fordelom politikken både er forutsigbar og transparent.Over 80 prosent av klimagassutslippene i Norgeer dekket av sektorovergripende økonomiske vir-kemidler i form av avgifter eller deltakelse i deteuropeiske bedriftskvotesystemet (EU ETS). I til-

1 Innst. 390 S (2011–2012) til Meld. St. 21 (2011–2012) Norskklimapolitikk.

2 Klimaloven. Lov 16. juni 2017 nr. 60 om klimamål.

3 Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norskomstilling i europeisk samarbeid.

4 Blant annet NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet – Rapport fragrønn skattekommisjon og NOU 1996: 9 Grønne skatter – enpolitikk for bedre miljø og høy sysselsetting.


legg benyttes andre virkemidler som reguleringog støtte til utslippsreduserende tiltak. Regjerin-gen har varslet at CO2-avgiften vil trappes oppgjennom perioden, og vil gjennomføre en forplik-tende opptrappingsplan frem mot 2025 med start i2020. Disse hovedvirkemidlene setter en pris påutslipp av klimagasser og bidrar dermed til å redu-sere utslipp, endre produksjons- og forbruksmøn-stre og spre klimateknologi. Støtte til forskning oginnovasjon er hovedvirkemidler for å stimulere tilutvikling av klimavennlig teknologi. Regjeringenvil bygge klimapolitikken på markedsbaserte ogeffektive tiltak.5

Dersom miljøhensyn allerede er hensyntattgjennom en avgift eller kvotepris som svarer tilantatt miljøskade, vil det normalt ikke være effek-tivt å tillegge miljøhensyn en tilleggsverdi i offent-lige innkjøp. Tilleggskrav i offentlige anskaffelserkan derimot være hensiktsmessig i de tilfellerhvor miljøhensyn ikke i tilstrekkelig grad er priseteller hvor slike innkjøp på en effektiv måte kanbidra til teknologiutvikling. Det følger av Gra-navolden-plattformen at regjeringen vil bruke pri-sing av utslipp gjennom kvoter og avgifter, offent-lige innkjøp, reguleringer og virkemidler somfremmer teknologisk utvikling til å utløse grønnvekst og skape større markeder for miljøvennligeprodukter og tjenester.

Det offentlige er en stor forbruker, investor ogmarkedsaktør. Regjeringen ønsker at offentligsektor som kunde skal bidra til å ta i bruk ogutvikle nye miljø- og klimavennlige teknologier,produkter og løsninger. Dette anses å være en vik-tig del av politikken for det grønne skiftet og for atNorge skal nå våre mål på klima- og miljøområ-det.6 Offentlig sektor må også omstille seg og løseoppgavene sine på nye måter. Det medfører behovfor utvikling av nye, innovative løsninger i anskaf-felsesprosessene. Innovasjon er et hensyn som ersærlig fremhevet i anskaffelsesloven, og regjerin-gen har i Granavolden-plattformen presisert at deønsker at offentlige anskaffelser skal bidra til inn-ovasjon og miljøvennlige løsninger.

9.3 EUs politikk og annet internasjonalt samarbeid

9.3.1 EUs arbeid med klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser

EU har over lengre tid arbeidet for å fremmeoffentlige innkjøp av varer, tjenester og arbeidmed redusert miljøbelastning over livsløpet. Defi-nisjonen av en «grønn» anskaffelse er at anskaffel-sen er gjennomført i henhold til EU-kommisjo-nens kriterier for grønne innkjøp innenfor denaktuelle produkteller tjenestegruppen. Europa-kommisjonen har utviklet veiledningsmateriell ogkriterier for grønne anskaffelser. Grønne anskaf-felser vil også kunne bidra i arbeidet med smar-tere og mer bærekraftig produksjon, bruk ogavfallshåndtering av plast og for å øke bruken avmaterialgjenvunnet plast i nye produkter.7

EU-kommisjonen la i oktober 2017 frem enpakke med tiltak for mer effektive og profesjo-nelle offentlige anskaffelser, jf. kapittel 1. Ett av til-takene var å utarbeide en veileder om innovativeanskaffelser. Veilederen ble ferdigstilt i mai 2018,og skal bidra til kjøp av nye og mer miljømessig,sosialt og økonomisk bærekraftige varer og tje-nester.8 EU-kommisjonen har også utviklet en vei-leder om hvordan sirkulær økonomi kan utvikles iinnkjøpspraksis,9 en «Bying Green»-håndbok,oppdatert etter direktivene fra 2014, og metoderfor beregning av livssykluskostnader.

9.3.2 Annet internasjonalt samarbeid

Det har i flere år vært et bredt internasjonalt sam-arbeid for å fremme bærekraftige anskaffelser.Etter Rio-konferansen i 2012 ble samarbeidetytterligere styrket og formalisert gjennom oppret-telsen av programmet «Sustainable Public Pro-curement». Programmet er ett av flere program-mer under FNs miljøprogram (UNEP) og det tiå-rige rammeverket for bærekraftig produksjon ogforbruk (10YFP). I dag deltar 87 partnere i ulikearbeidsgrupper. Dette omfatter aktører både franasjonale myndigheter, sivilt samfunn, forsknings-miljøer og næringsliv. UNEP har også ansvar foren global nettside hvor målet er nettverksbyggingog synliggjøring av resultater. Bærekraftige

5 Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – Norskomstilling i europeisk samarbeid, s. 40.

6 At regjeringen ser på offentlige anskaffelser som et virke-middel i klima- og miljøarbeidet, fremgår også blant annetav Meld. St. 27 (2016–2017) Industrien – grønnere, smartereog mer nyskapende, Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategifor 2030 – Norsk omstilling i europeisk samarbeid, s. 40,Regjeringens strategi for grønn konkurransekraft. (2017).Bedre vekst, lavere utslipp og Meld. St. 45 (2016–2017)Avfall som ressurs – avfallspolitikk og sirkulær økonomi.

7 Se også EU-kommisjonen. (2018). A European Strategy forPlastics in a Circular Economy.

8 EU-kommisjonen. (2018). Guidance on Innovation Procure-ment.

9 EU-kommisjonen. (2017). Public procurement for a circulareconomy. Good practice and guidance.


anskaffelser er ett av hovedtemaene. OECD hargitt ut flere publikasjoner som anbefaler bruk avgrønne og innovative anskaffelser.10 Offentligeanskaffelser er også omtalt i FNs klimapanelsfemte hovedrapport i 2014.

Norge er medlem i en egen avtale om offent-lige anskaffelser i WTO «Agreement on Govern-ment Procurement (GPA)». Avtalen åpner for åstille miljøkrav i offentlige innkjøp, og i 2012 bledet etablert et eget arbeidsprogram for å fremmebærekraftige anskaffelser. Bestemmelser omoffentlige anskaffelser i Norges øvrige frihandels-avtaler er i tråd med GPA-avtalen og åpner på til-svarende vis for å stille miljøkrav.

9.4 Klima- og miljøkrav i anskaffelsesregelverket

Det fremgår av lov om offentlige anskaffelser atstatlige, fylkeskommunale og kommunalemyndigheter og offentligrettslige organer skalinnrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrartil å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremmeklimavennlige løsninger der det er relevant.11

Dette skal blant annet skje ved at oppdragsgi-verne tar hensyn til livssykluskostnader. Bestem-melsen retter seg mot oppdragsgiverne på virk-somhetsnivå og deres samlede anskaffelsesprak-sis. Det stilles krav til at den enkelte virksomhetgjennomgår sin anskaffelsespraksis, vurdererhvordan miljø- og klimahensyn skal ivaretas ideres organisasjon og at dette igjen reflekteres ide enkelte anskaffelsene.

Det er også inntatt en egen forskriftsbestem-melse om miljø i regelverket.12 Forskriftsbestem-melsen følger opp anskaffelseslovens miljøbe-stemmelse og Stortingets anmodningsvedtak omå innføre krav om minimum 30 prosent miljøvek-ting ved alle offentlige anbud der det er relevant. Ibestemmelsen presiseres det at statlige, fylkes-kommunale og kommunale myndigheter ogoffentligrettslige organer skal legge vekt på åminimere miljøbelastningene og fremme klima-vennlige løsninger ved sine innkjøp. Dette kan degjøre ved å stille miljøkrav og kriterier i ulike trinnav anskaffelsesprosessen der det er relevant og

knyttet til leveransen. Det vil si at det er opp tiloppdragsgiverne å vurdere hvilke miljøkrav sombør stilles, og hvor i prosessen de bør stilles for ågi det beste og mest effektive resultatet i denenkelte anskaffelse. Likevel er det presisert at deroppdragsgiverne velger å stille miljøkrav som til-delingskriterium, bør miljø som hovedregel mini-mum vektes 30 prosent i konkurransen. Minimum30 prosent vekting gir et tydelig signal til leveran-dørene om at miljø er viktig i konkurransen ogbør gjerne settes såpass høyt for å gi en ønsketmiljøeffekt. Oppdragsgiverne står likevel fritt til ågi miljøkriteriene lavere vekt dersom de vurdererdet som mer hensiktsmessig i en anskaffelse.

For anskaffelser av kjøretøy til veitransport erdet også gitt en egen forskrift om energi- og mil-jøkrav.13 Formålet er å fremme markedet forrenere og mer energieffektive kjøretøy til vei-transport. I henhold til forskriften skal offentligeoppdragsgivere, som minimum, stille krav omoppfyllelse av Euro 6 ved kjøp av personbiler, min-dre varebiler og større varebiler. Maksimalt CO2-utslipp skal være 85 gram/km for personbiler, 125gram/km for mindre varebiler og 210 gram/kmfor større varebiler. Busser og lastebiler skalminst oppfylle Euro 5. Oppdragsgiverne skal tahensyn til energi- og miljøvirkningene i kjøretøy-ets driftslevetid. Miljøkravene skal vurderes i 2019i lys av den teknologiske utviklingen.

9.5 Offentlige anskaffelser som et effektivt virkemiddel for å nå klima- og miljømål

Hovedformålet med anskaffelsesregelverket er åbidra til effektiv ressursbruk i offentlig sektor. Forå få samfunnsøkonomiske gode løsninger, er detviktig å ta hensyn til klima- og miljøvirkningene avoffentlige anskaffelser. Effektiv ressursbruk for-utsetter likevel at den samfunnsøkonomiskegevinsten av å sette krav til klima og miljø erstørre enn de økte kostnadene det innebærer. Detfinnes gode, og mindre gode, måter oppdragsgi-verne kan ta klima- og miljøhensyn på i sineanskaffelser.

Oslo Economics har sett på virkningene av å taklima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser. Dekonkluderer med at slike hensyn normalt vil bidratil redusert miljøbelastning og klimagassutslipp isamfunnet som helhet. I de ti eksempelanskaffel-

10 Se blant annet OECD: (2015). Going Green: Best Practicesfor Sustainable Procurement.

11 Se anskaffelsesloven § 5. Lov 17. juni 2016 nr. 73 om offent-lige anskaffelser.

12 Forskrift om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskrif-ten) § 7-9, forskrift om innkjøpsregler i forsyningssekto-rene (forsyningsforskriften) § 7-9 og forskrift om konse-sjonskontrakter (konsesjonskontraktforskriften) § 7-6.

13 Forskrift om energi- og miljøkrav ved anskaffelse av kjøre-tøy til veitransport. Forskriften gjennomfører direktiv2009/33/EF. Direktivet er under revisjon i EU.


sene de vurderte i 2017, konkluderte de med atklimagassutslippene i de fleste tilfellene ble redu-sert med mellom 30 og 80 prosent som en følge avklima- og miljøhensyn, sammenlignet med der-som anskaffelsene hadde blitt gjort uten at opp-dragsgiverne hadde tatt særskilte hensyn til miljøog klima.14 Også andre undersøkelser viser at nårdet tas klima- og miljøhensyn, gir det anskaffelsermed lavere miljø- og klimabelastning enn anskaf-felsene som ellers ville blitt gjennomført. Resulta-tet forutsetter at oppdragsgiverne har kompe-tanse til å stille gode krav og fastslå hvilke tilbudsom er mest klima- og miljøvennlige.

Oppdragsgiverne opplever også selv at det å taklima- og miljøhensyn har effekter. I Difis moden-hetsundersøkelse fra 2018 svarer over to tredjede-ler av respondentene at miljøkrav i anskaffelserfremmer grønn omstilling i stor eller svært storgrad.15

Å stille krav til miljø i offentlige anskaffelserkan også ha en kostnadsside. Det viser analysentil Oslo Economics og flere andre undersøkel-ser.16 Dette kan for det første skyldes økte trans-aksjonskostnader i de enkelte anskaffelsene ved åvelge, vurdere og følge opp nye krav, samt tiltakfor å øke miljøkompetansen i organisasjonen.

Modenhetsundersøkelsen fra 2018 viser at 54 pro-sent av respondentene opplever, i stor eller sværtstor grad, at det både er vanskelig og tidkrevendeå stille miljøkrav.17 Undersøkelsen viser videre at27 prosent mener miljøkrav i stor eller svært storgrad er vesentlig fordyrende.18

For det andre kan klima- og miljøvennlige pro-dukter og løsninger ha en høyere pris, i hvert fall iet umodent marked. Som et eksempel har DNVGL, i samarbeid med TØI og Menon, foretatt over-ordnede bedriftsøkonomiske beregninger somindikerer at for kommende hurtigbåtanskaffelservil kostnadene ved null- og lavutslipp være betyde-lig høyere enn valg av konvensjonell teknologi.19

I tillegg kan klima- og miljøhensyn bidra tildårligere konkurranse eller at store leverandørervinner oppdrag på bekostning av mindre leveran-dører, ettersom det i noen tilfeller kun er de størrevirksomhetene som har mulighet til å finansiereomlegging til ny, mer miljøvennlig teknologi.20

I åtte av ti eksempler i Oslo Economics singevinstanalyse av miljøvennlige anskaffelser, førteen sterk prioritering av miljø og klima til øktekostnader.21 To av observasjonene hadde sværthøye tiltakskostnader på 18 000 til 19 000 kronerper tonn CO2e, mens for de andre lå tiltakskostna-dene på mellom 1 800 og 5 400 kroner.22 Til sam-menligning regnes 100 amerikanske dollar (rundt800 norske kroner) per tonn CO2e som et kost-nadstak for virkemidler for å nå globale klimamål.Det er også høyere enn mange andre nasjonaleklimatiltak som har en tiltakskostnad på mellom500 og 1500 kroner per tonn CO2e.23

I rapporten er det også to eksempler påanskaffelser der krav til miljø bidro til lavere kost-nader enn dersom oppdragsgiver ikke hadde stilt


15 Rambøll og Difi. (2018). Modenhet i offentlige anskaffelser.Dybdeundersøkelse.

16 Oslo Economics og Inventura. Utarbeidet for Nærings- ogfiskeridepartementet. (2018). Virkninger av nye samfunns-hensyn i offentlige anskaffelser, s. 36-39.

Boks 9.1 Ruters kjøp av busstjenester

Ved å satse på klima- og miljøhensyn i Rutersanskaffelse av busstjenester til Oslo indre by,ble klimagassutslippene redusert med mellom65 og 91 prosent. Dette ble oppnådd ved at vin-nende leverandør tilbød å bruke biodiesel iste-denfor bensin eller diesel, for å vinne på tilde-lingskriteriet miljø. I tillegg valgte leverandø-ren å oppgradere en del eldre busser, noe sombidro til lavere lokal luftforurensing. Virknin-gene av Ruters klima- og miljøhensyn er måltopp mot et referansealternativ der Ruter kunhadde lagt vekt på behovsdekning/kostnad.Uten klima- og miljøhensyn ville Ruter sann-synligvis anskaffet en busstjeneste drevet påfossil diesel.

17 I tillegg svarer 30 prosent at det er vanskelig i noen grad,mens kun ni prosent er i liten eller svært liten grad enig ipåstanden. Rambøll og Difi. (2018). Modenhet i offentligeanskaffelser. Dybdeundersøkelse.

18 I tillegg svarer 41 prosent at de er noe enig i påstanden omat miljøkrav i offentlige anskaffelser er vesentlig fordy-rende, mens 18 prosent mener ikke at miljøkrav i offentligeanskaffelser er det. Rambøll og Difi. (2018). Modenhet ioffentlige anskaffelser. Dybdeundersøkelse.

19 Menon, DNV GL og TØI (2018). Klimatiltak innenfor kol-lektivtransport.


21 Oslo Economics, CICERO og Inventura. Utarbeidet for Difiog Miljødirektoratet. (2017). Gevinstanalyser av grønneanskaffelser.

22 Tiltakskostnader er merkostnader som miljøkravene med-fører, delt på reduksjon i klimagassutslipp.



denne typen krav. Det kan også være anskaffelserder tiltakskostnadene er de samme som for andrenasjonale miljøtiltak. Miljøvennlige anskaffelserkan dessuten ses som en investering i en tekno-logi, et marked og en kompetanse som kan gikostnadseffektive miljøgevinster på sikt.24 Det erogså sannsynlig at det på sikt kan bli mindre kost-bart å anskaffe klima- og miljøvennlige produkter,når karbonprisene stiger. I Perspektivmeldingenfra 2017 ble det presentert anslag på karbonpriserforenelig med togradersmålet. Disse anslagene erbetydelig høyere i 2050 enn i 2020.25

Rapporten fra Oslo Economics gir ingen fasits-var på virkningene av å ta klima- og miljøhensyn ioffentlige anskaffelser, og det understrekes også irapporten at det undersøkte utvalget er lite og atfunnene derfor bør brukes med forsiktighet. Like-vel illustrerer den godt at virkningene av å taklima- og miljøhensyn kan variere fra anskaffelsetil anskaffelse, og at det er viktig å stille miljøkravpå en god måte for at anskaffelser skal være etmålrettet virkemiddel for å nå klima- og miljømål.Oppdragsgiverne kan oppnå alt fra store effekterog sparte penger, til lave effekter til svært høyekostnader.

9.5.1 Plan for hvordan klima- og miljøhensyn best skal ivaretas i den enkelte offentlige virksomhet

I lovens krav om ivaretakelse av klima og miljøfremgår det at oppdragsgiverne må skaffe seg enoversikt over sine anskaffelser og vurdere påhvilke områder, og i hvilke anskaffelser, det ermiljøgevinst å hente. Det vil si at oppdragsgiverneikke nødvendigvis trenger å stille krav til miljø iflest mulig anskaffelser, men at de gjør det i deanskaffelsene der nytten av disse er høy.

Som et klart utgangspunkt bør oppdragsgi-verne prioritere å ta klima- og miljøhensyn i størreanskaffelser og eventuelt bruke enkle og mestmulig standardiserte krav i mindre anskaffelser,da en del av transaksjonskostnadene ved å stilleog følge opp disse vil være faste.26 Bruk av miljø-merker kan for eksempel være nyttig standardise-ring, jf. punkt 9.5.5. Oppdragsgiverne bør også sehen til de sektorene, og de områdene, der det vur-deres at det er særlig stor miljøgevinst å hente,

eller der offentlige anskaffelser er særlig viktig forå utvikle markedet for klima- og miljøvennlige løs-ninger, jf. punkt 9.5.2.

For at den enkelte innkjøper skal kunne stillehensiktsmessige krav i den enkelte anskaffelse, erdet viktig at oppdragsgiverne vedtar tydeligeanskaffelsesstrategier som beskriver i hvilkengrad klima og miljø, og andre samfunnshensyn,skal og bør prioriteres i ulike typer anskaffelser.Modenhetsundersøkelsen fra 2017 viser atomtrent halvparten av offentlige virksomheter haren anskaffelsesstrategi, men at strategien gjernemangler styringsparametere som konkretisererhvordan virksomheten skal oppnå målene.Anskaffelsesstrategien er også sjelden koblet tiloppdragsgivernes klima- og miljøplaner forøvrig.27 Modenhetsundersøkelsen fra 2018 viserat kun 35 prosent svarer at de i svært stor grad,eller stor grad, har en plan for å innrette anskaffel-sespraksisen sin i henhold til lovens krav omivaretakelse av klima og miljø og halvparten sva-rer at de sjeldent eller aldri gjennomfører analyserav klima- og miljøbelastninger i enkeltanskaffel-ser.28

Oslo Economics peker på at en mulig måte åsikre en viss forholdsmessighet mellom effekterog kostnader på, er å «prise» graden av oppfyllelseav de klima- og miljømålene oppdragsgiverne24 Oslo Economics, CICERO og Inventura. Utarbeidet for Difi

og Miljødirektoratet. (2017). Gevinstanalyser av grønneanskaffelser, s. 11.

25 Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017.26 Oslo Economics og Inventura. Utarbeidet for Nærings- og

fiskeridepartementet. (2018). Virkninger av nye samfunns-hensyn i offentlige anskaffelser, s. 15.



Boks 9.2 Posten

Posten er en oppdragsgiver som har lykkesmed å tenke helhetlig på hvordan de både kandrive effektivt og mer miljøvennlig. Posten hargjennomgått hele sin kjøretøystrategi ogendret denne, slik at de ser på distribusjon utfra avstand til kunden, i stedet for å tenke liktuavhengig av hvor kunden befinner seg. Detvil si at i tettbygde strøk vil man kunne benytteelektrisk moped som fremkomstmiddel. Dettesparer både tid og miljø. Det er vesentlig let-tere å parkere en moped, og fremkommelighe-ten er større. I mindre tettbygde strøk vil mankunne benytte el-bil, og i mer grisgrendtestrøk, biler drevet med fossilt brensel. Ved enslik helhetlig tilnærming har Posten oppnåddå både spare miljø og kostnader.


ønsker å oppnå. På den måten kan oppdragsgiversikre seg mot at klimagevinsten blir uforholds-messig kostnadsdrivende.29 I tillegg bør muligeringvirkninger og spredningseffekter tas med ivurderingen.

Det er i dag for lite kunnskap om, og statistikkpå, hva offentlig sektor kjøper inn og hvilken mil-jøbelastning dette utgjør. Det er derfor vanskelig åmåle eksakt hvilke miljøeffekter oppdragsgiver-nes innkjøp har. Gode tall og indikatorer vil bedregrunnlaget for å sette konkrete mål og følge opparbeidet med miljø og anskaffelser. Både Difi ogSSB arbeider med å utvikle statistikk og kunn-skapsgrunnlag for hva offentlig sektor kjøper innog hvilke miljøbelastninger dette utgjør. Regjerin-gen vil styrke arbeidet med kunnskapsgrunnlagog statistikk for offentlige anskaffelser, se kapittel17. På bakgrunn av tallmaterialene som innhen-tes, vil regjeringen også se på mulighetene for åutvikle og tilby oppdragsgivere verktøy for åberegne effekter og kostnader av å stille mil-jøkrav, se tiltak i punkt 9.7.

9.5.2 Prioriterte klima- og miljøområder

Regjeringen vurderer at det er prioriterte områ-der der offentlige anskaffelser særlig er egnetsom virkemiddel for å nå Norges klima- og mil-jømål, og som oppdragsgiverne særlig bør ser pånår de skal gjennomgå anskaffelsespraksisen sinog vurdere hvordan de kan oppnå best muligklima- og miljøgevinst. For å hjelpe oppdragsgi-verne med å klargjøre de overordnede prioriterin-gene, vil regjeringen utarbeide en samlet hand-lingsplan for å øke andelen klima- og miljøvenn-lige offentlige anskaffelser og grønn innovasjon.Noen av de prioriterte områdene vil bli omtaltkort i det følgende, men vil bli nærmere redegjortfor i den kommende handlingsplanen.

Transport

Klimagassutslippene fra transportsektoren erbetydelige. Transportsektoren favner utslipp fraveitrafikk, sjøfart og andre mobile kilder som foreksempel anleggsmaskiner, traktorer, fritidsbåterm.m. I transportsektoren er det offentlige en bety-delig aktør gjennom å være tilrettelegger, eier ogdrifter av infrastruktur. Det offentlige er ogsåkunde for transportoppdrag, og ansvarlig for deoffentlige transportløsningene.

Det følger av Granavolden-plattformen atregjeringen vil halvere klimagassutslippene fratransportsektoren innen 2030, herunder halvereutslippene fra innenriks skipsfart og fiske innen2030 og å stimulere til utvikling av null- og lavut-slippsløsninger i alle fartøyskategorier. I plattfor-men fremgår det videre at regjeringen vil stillekrav om utslippsfrie eller fornybare løsninger ioffentlige ferge- og hurtigbåtanbud og krav omnullutslipp i leveranser til det offentlige, der detligger til rette for det. I løpet av 2019 vil regjerin-gen legge frem flere handlingsplaner for klima- ogmiljøvennlig transport, blant annet for fossilfri kol-lektivtrafikk, infrastruktur for alternative driv-stoff, grønn skipsfart og fossilfrie anleggsplasser.

Lav- og nullutslippsløsninger

Lav- og nullutslippsløsninger omfatter batterielektri-fisering, hydrogen, biogass og biodrivstoff. Norgehar en ambisiøs politikk for å øke bruken av biodriv-stoff i transportsektoren. I Granavolden-plattformensier regjeringen at den vil fremme en grønn omstil-ling ved blant annet å stimulere til biogassproduk-sjon. Klimaeffekten ved biodrivstoff varierer imid-lertid mellom råstoff. Biodrivstoff som er produsertfra råstoff som også kan brukes til mat eller fôr (foreksempel palmeolje, soya og mais) er forbundetmed risiko for indirekte arealbruksendringer, somkan ha negative effekter på klimagassutslipp ognaturmangfold. På bakgrunn av et anmodningsved-tak fra Stortinget 2. juni 2017,30 har regjeringenbedt Difi om å gi veiledning til oppdragsgivere somønsker å unngå palmeolje i det enkelte kjøp.31 Difier i gang med dette arbeidet.

Bygg- og anlegg

Byggsektoren står for så mye som 40 til 50 pro-sent av materialbruken i verden og for ca. 25 pro-sent av avfallet i Norge.32 Reduserte utslipp ogbedre ressursutnyttelse fra bygge- og anleggsakti-viteten i Norge, vil være et viktig bidrag for å nåklima- og miljømålene. Dette innebærer blantannet økt bruk av null- og lavutslippsløsninger påbygge- og anleggsplassene og ved drift av detendelige bygget. Videre innebærer det å utvikleog ta i bruk mer miljøvennlige byggematerialer,som tre og lavutslippsbetong, samt øke gjenvin-ning av materialer og avfall fra konstruksjon ogriving.33


30 Jf. Dok. 8:69 S (2016–2017) og Innst. 133 S (2016–2017). 31 Prop. 1 S (2018–2019) Klima- og miljødepartementet. 32 Hentet fra SSBs nettsider.


Regjeringen vil, i samarbeid med bransjen,legge til rette for at bygge- og anleggsplasser skalvære fossilfrie innen 2025. Det offentlige har etspesielt ansvar for at byggeplasser i offentlig regigår foran.

Sirkulær økonomi

Essensen i den sirkulære økonomien er at manforsøker å bevare verdien av produktene så lengesom mulig i produktkjeden, slik at behovet forpåfyll av nye materialer og energi reduseres mestmulig. I den sirkulære økonomien ligger det storemuligheter, ikke bare for et bedre miljø og redu-serte klimagassutslipp, men også for økt lønnsom-het og produktivitet i næringslivet. Regjeringenskal utarbeide en nasjonal strategi for en sirkulærøkonomi.34 Offentlige anskaffelser kan bidra til åstøtte opp om et større marked for sekundæreråvarer, og et forbruk som legger til rette for merbruk av resirkulerte eller resirkulerbare produk-ter, og produkter med lengre levetid og reparer-barhet.

Plast

Plastforsøpling er et stort miljøproblem. I tillegger produksjon av plast ressurskrevende og medfø-rer klimagassutslipp. Reduksjon av miljøkonse-kvenser som følge av bruk av plastprodukter, erderfor et område regjeringen prioriterer høyt.Regjeringens melding om avfall og sirkulær øko-nomi inneholder en plaststrategi, som legger fremen rekke gjennomførte og igangsatte initiativ ogtiltak på området nasjonalt og internasjonalt.35 36

33 Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – Norskomstilling i europeisk samarbeid.

Boks 9.3 Lav- og nullutslippsløsninger i fergeanskaffelser

Bruk av miljøkrav i offentlige innkjøp,sammen med ulike støtteordninger, har værtet effektivt virkemiddel for å stimulere tilutvikling av null- og lavutslippsferger langskysten. I fergesektoren gikk Statens Vegveseninn på et tidlig stadium, med mål om utviklingav en nullutslippsferge. Dette resulterte i enkontrakt for verdens første elferge – Ampere.Senere er det stilt krav om null- eller lavut-slippsteknologi ved nye fergeanskaffelser.

I 2021 vil 70 lav- og nullutslippsferger væreoperative og de fleste vil være helelektriske.Dette er både riksveiferger og fylkesveifergerog vil utgjøre en tredjedel av fergene på riks-og fylkesvegsamband. Dette fører til betyde-lige utslippskutt og verdiskaping i norsk mari-tim næring. Norsk skipsfart er i dag helt ifront internasjonalt med å utvikle og ta i bruknull- og lavutslippsteknologi. For strekningersom ikke er egnet for utelukkende elektriskdrift, på grunn av høyt energiforbruk ellermanglende tilgang på strøm, satses det ogsåpå hydrogen. Statens vegvesen har nylig inn-gått en kontrakt om en hydrogen-elektriskferge med minimum 50 prosent hydrogen.

Boks 9.4 Klimaeffekten av bruk av trematerialer

Trematerialer kan erstatte utslippsintensiveprodukter som stål og betong, og lagrer kar-bon gjennom sin levetid. Begge disse effek-tene teller med i klimagassregnskapet ogbidrar til måloppnåelse i klimapolitikken. Iårene fremover ventes økt etterspørsel etterfornybart trevirke. Beregninger viser at 0,75millioner m3 trelast gir varig lagring av 0,5 mil-lioner tonn CO2. I tillegg kan vi få en effekt avå substituere stål og betong tilsvarende 0,6millioner tonn CO2. Bi- og restprodukter girytterligere reduksjoner.

34 Innst. 127 S (2017–2018). 35 Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – Norsk

omstilling i europeisk samarbeid.

Boks 9.5 Fossilfritt tunell- og anleggsarbeid

Statnett og Veidekke er i gang med Norgesaller første fossilfrie tunell- og anleggsarbeid,med fornying av strømkabler mellom Smestadog Sogn transformatorstasjoner i Oslo. Her eralle anleggsmaskiner, lastebiler og biler påstrøm eller fornybart avansert biodrivstoff –noe som er ventet å kutte utslipp med 78 pro-sent, samtidig som det bidrar til grønnnærings- og teknologiutvikling.


For å redusere miljøkonsekvensene avengangsartikler av plast har regjeringen ogsåbedt Miljødirektoratet vurdere ytterligere tiltak. Itillegg er myndighetene i dialog med bransjen omet mulig samarbeid om å redusere unødvendigbruk av engangsartikler. Difi er også bedt om ålage en veiledning om reduksjon i bruk avengangsartikler i offentlige anskaffelser, eksem-pelvis i form av en nettbasert veiledning.

Mat og matsvinn

Både matproduksjon og matsvinn gir klima- ogmiljøproblemer. FNs organisasjon for ernæringog landbruk (FAO) omtaler et bærekraftig kost-hold som et kosthold som inkluderer både helse-messige, miljømessige, økonomiske og sosialeaspekter. Det offentlige kjøper inn store mengdermat og drikke. Innkjøpsmakten kan brukes til åetterspørre produkter og tjenester som redusererklimagassutslipp og matsvinn. Difi utvikler nyekrav og kriterier knyttet til matsvinn, som detoffentlige kan bruke i sine innkjøp.

Miljøgifter

Som del av regjeringens arbeid med helse- og mil-jøfarlige kjemikalier, er det et overordnet mål åredusere risikoen for å bli eksponert for helse- ogmiljøfarlige stoffer i hverdagen. Offentlige institu-sjoner, slik som barnehager, helseinstitusjoner ogoffentlige kontorer, kan bidra til å nå regjeringensmål om «giftfri hverdag» gjennom sine anskaffel-ser.

9.5.3 Hente kunnskap fra markedet

I den siste modenhetsundersøkelsen fra Difi opp-gir over 60 prosent av oppdragsgiverne at de iliten eller svært liten grad, gjennomfører dialogmed markedet om mulige klimavennlige løsnin-ger.37 Dialog med markedet er viktig for å få godbehovsdekning og gjøre gode innkjøp, jf. kapittel5. Når anskaffelsene også skal bidra til å løseklima- og miljøutfordringene, som stiller ytterli-gere krav til oppdragsgivernes kunnskap og kom-petanse, blir leverandørdialog enda viktigere.Oslo Economics peker blant annet på at innkjø-pere bør bruke markedsdialog til å besvare spørs-

mål som: Er alternative klima- og miljøkrav gjen-nomførbare? Hva vil kravene koste? Vil kravene gipositive eller negative indirekte virkninger fornæringslivet for øvrig? Hvor mange tilbydere kanlevere med slike krav?38 Det siste er viktig for åsikre konkurranse.

Hvorvidt de miljøvennlige produktene ellerløsningene er dyrere enn andre ytelser, vil i storgrad avhenge av markedsmodenheten. Innenforfor eksempel IKT-utstyr, kontorrekvisita og hotel-ler, er merkeordninger så etablert og markedetfor miljøvennlige produkter så modent, at det ikkenødvendigvis er fordyrende å stille miljøkrav. Dermarkedet er umodent, eller der anskaffelsenintroduserer nye produkter eller teknologi, vil detå kjøpe miljøvennlig gjerne medføre merkostna-der. Samtidig kan økt etterspørsel etter de miljø-vennlige ytelsene gi lavere priser på sikt. Dette bleblant annet pekt på som en indirekte virkning avde ti miljøvennlige anskaffelsene som ble analy-sert av Oslo Economics i deres rapport. Det er foreksempel forventet at el-varebiler vil være kon-kurransedyktige på pris uten subsidier innen tiår.39 Elbusser er ventet være bedrifts- og samfunn-søkonomisk lønnsomt innen det samme tidsper-spektivet.40 Dialog med brukere og med marke-det er viktig for å skaffe slik innsikt.

9.5.4 Økt beregning av livssykluskostnader

Livssykluskostnader er alle de kostnadene anskaf-felsen genererer i hele levetiden og kan romme altfra selve prisen på anskaffelsen til omstillingskost-nader, kostnader til forvaltning, drift og vedlike-hold, kostnader til klimatiltak, kostnader på andrebrukeres hånd og kostnader ved avhending ellerkassasjon. Miljøpåvirkning bør også inngå som endel av livssykluskostnadene.

Innkjøpsprisen er kun «toppen av isfjellet», ogen tilsynelatende billig anskaffelse kan vise seg åbli veldig dyr over tid dersom ikke driftskostnadersom vedlikehold, energibruk, service- og repara-sjonskostnader medtas. Ytelser som krever storeressurser å forvalte, drifte og vedlikeholde, vilogså utgjøre en miljøbelastning i økte energiutgif-ter og forbruksmateriell.

36 Etter at meldingen ble fremlagt, har EU lagt frem en plast-strategi og et nytt direktivforslag om engangsartikler avplast og tiltak på nasjonalt nivå. Norge har gitt innspill tildette arbeidet.



39 Oslo Economics, CICERO og Inventura. Utarbeidet for Difiog Miljødirektoratet. (2017). Gevinstanalyser av grønneanskaffelser, s. 10.

40 Menon. Utarbeidet for Samferdselsdepartementet. (2018).Klimatiltak innenfor kollektivtransport.


Ved å legge vekt på livssykluskostnader vedvalg av tilbud og velge det tilbudet som totalt setthar den laveste kostnaden, får virksomhetenlavere og mer forutsigbare fremtidige kostnader.Leverandørene må da tenke helhetlig og inngi til-bud med de laveste totalkostnadene, og ikke barevelge løsninger som på kort sikt gir det lavestepristilbudet. Ved å ikke bare se på innkjøpsprisen,men tenke og planlegge langsiktig for hele anskaf-felsens levetid, kan oppdragsgiverne både sparepenger og oppnå miljøgevinster ved sine innkjøp.Et godt eksempel på dette er Oslo kommunesanskaffelse av Ullerntunet helsehus.

En av undersøkelsene som ble gjort på utlystetransportoppdrag i 2015, viste at kun i fem prosentav konkurransene ble det stilt krav til beregningav livssykluskostnader.41 Modenhetsundersøkel-sen fra 2018 viser at 14 prosent av oppdragsgi-verne vurderer livssykluskostnader i alle anskaf-felser, mens tallet er høyere for bygge- og anleggs-anskaffelser og anskaffelser på IKT-området. Idisse anskaffelsene viser undersøkelsen at entredjedel av oppdragsgiverne vurderer livssy-kluskostnader.42 Staten har flere virkemidler for å

sikre at «forurenser betaler», blant annet CO2-avgiften, som har til hensikt å sette en kostnad påklimagassutslipp. Dersom oppdragsgiverne ikketar hensyn til livssykluskostnadene i sine anskaf-felser, vil det undergrave et av regjeringens viktig-ste og mest målrettede virkemidler for å nå Nor-ges klima- og miljømål. Boks 9.7 illustrerer dettepoenget.

Offentlige oppdragsgivere anbefales å ha enmer langsiktig planlegging av sin samlede anskaf-felsesportefølje og ikke kun planlegge for ett år avgangen. I enkelte tilfeller vil andre enn de som

41 Inventura. Utarbeidet for Difi. (2016). Ivaretakelse av miljø-aspekter i offentlige anskaffelser, status 2015.


Figur 9.1 Illustrasjon livssykluskostnader

Kilde: New Zealand Government Procurement, bearbeidet av Difi.

Innkjøpsprisen

Leveringskostnader

Kostnader forutvidede garantier

Driftsutgifter somenergi og drivstoff

Service- ogvedlikeholdsutgifter

Installasjonkostnader

Brukeropplæring

Forbruksutgifter

Reparasjonsutgifter

Boks 9.6 Ullerntunet helsehus

Ullerntunet helsehus i Oslo ble anskaffet medpassivhusstandard med forventet reduksjon iklimagassutslipp på 4 250 CO2e basert påmaterialbruk og redusert energiforbruk. Selvom prosjektet hadde økte transaksjonskostna-der, både på innkjøps- og leverandørsiden, oginvesteringskostnader sammenlignet med en«vanlig anskaffelse» uten miljøkrav, er det vur-dert at samlede innsparinger for oppdragsgi-ver på prosjektet kan være opp mot 5,4 millio-ner kroner.


gjennomfører anskaffelsen få gevinstene av laverelivssykluskostnader. Det kan for eksempel væretilfelle i virksomheter der andre deler av virksom-heten får lavere energibruk eller husleie. Planermå derfor omfatte styring av virksomhetens sam-lede portefølje. Difi har satt i gang et arbeid med ålage veiledning og et verktøy for beregning av livs-sykluskostnader. Dette arbeidet videreutviklesmed mer konkret veiledning og metodikk forbygge- og anleggsanskaffelser.

9.5.5 Bruk av miljømerker

Bruk av miljømerker kan forenkle en anskaffel-sesprosess for oppdragsgiverne. Det er organisa-sjonen som utsteder merket, som skal kontrollereom varen, tjenesten eller bygge- og anleggsarbei-dene overholder kravene som følger av merkeord-ningen. Bruk av merkeordninger kan dermedredusere arbeidsmengden for oppdragsgiverneog samtidig sikre en god etterlevelse av mål knyt-tet til miljø. I tillegg kan bruk av merkeordningerlette arbeidet med oppfyllelse av dokumentasjonfor leverandører med merkesertifiserte ytelser.

Miljømerker gjør det enkelt for forbrukere ogandre å velge klima- og miljøvennlige løsninger ogprodukter. Merkeordninger i offentlige anskaffel-ser skal være sertifisert av en uavhengig tredje-

part. Det betyr at oppdragsgiverne selv ikke tren-ger å sjekke leveransens miljøprestasjoner, menkan legge miljømerket til grunn. Bruk av miljø-merker i offentlige anskaffelser kan bidra til ågjøre miljømerking mer utbredt i markedet, og påsikt gjøre flere miljømerkede produkter tilgjenge-lig for forbrukerne.

Det kan likevel være både konkurransebe-grensende, og gjøre anskaffelsen dyrere, å stillekrav om at varer eller tjenester skal ha et spesieltmiljømerke, dersom oppdragsgiverne ikke erbevisst på bruken. Selv om regelverket åpner forat man skal kunne be om ett spesifikt merke, kandet være andre miljømerker eller varedeklarasjo-ner som beskriver leverandørens miljøprestasjo-ner like bra. Det finnes en rekke forskjellige miljø-merker som er vanlige på det europeiske marke-det. Bare i Norden er det flere konkurrerende mil-jømerker, og for leverandørene er det en ikke ube-tydelig kostnadsside knyttet til det å bli sertifisert.Å måtte skaffe seg flere ulike miljømerker kanvære fordyrende for leverandørene og bidra til atfærre leverandører deltar i konkurransen. Opp-dragsgivers bevissthet rundt miljøprestasjonenetil de ulike miljømerkene, og det å eventuelt godtaflere miljømerker, eller dokumentasjon av tilsva-rende miljøprestasjoner fra andre, er derfor viktig.Difi har utarbeidet en veileder til hvordan opp-dragsgiverne kan bruke miljømerker, miljødekla-rasjoner av materialer og produkter (EPDer), mil-jøsertifiseringer, attester mv. som miljødokumen-tasjon i sine anskaffelser.

9.5.6 Tenke nytt om behovet

Omstillingen til lavutslippssamfunnet krever atdet offentlige tenker nytt om hvordan de skal løsesine behov best mulig. Det å ta miljøhensyn hand-ler gjerne om å forbruke mindre eller å utnytteressurser bedre og mer effektivt. Et bygg som erbygget på en energieffektiv måte, vil ha laverekostnader i en lang driftsperiode og investeringenkan derfor være økonomisk lønnsomme. Et anneteksempel er anskaffelse av kontorrekvisita. Denstørste miljøbelastningen ved en slik anskaffelsevil ofte være transporten av varene fra lager tilkundene. En mest mulig effektiv distribusjon, derbilene er fullastet, og der levering av varer skjerfor eksempel to ganger i måneden i stedet for toganger i uken, vil spare både miljø og penger. Ettredje eksempel kan være kontormøbler. Hvisman legger vekt på høy kvalitet og lang holdbar-het, så vil det ofte være mer lønnsomt å kjøpe littdyrere møbler enn å måtte skifte ut møbleneoftere.

Boks 9.7 Effektkalkulator for kjøp av elbiler

Difi har utviklet en kalkulator som viser effek-tene på CO2-utslipp og kostnader knyttet tildrivstoff- og strømforbruk ved bruk av lettekjøretøy (person- og varebiler). Kalkulatorensammenligner et referansekjøretøy med etnyanskaffet kjøretøy som tilfredsstiller mil-jøkrav fra Difis kriterieveiviser. Effekteneomfatter endrede utslipp og kostnader i bruks-fasen til kjøretøyet (bruksfasen er en vesentligdel av et livssyklusperspektiv). Tar man eteksempel med 15 biler, som brukes i fem år,kjørelengde 12 500 km pr. år, drivstoffpris 14kr/l vs. strømpris 1 kr/kWh, bompenger 6 000kroner pr. år, så vil referansekjøretøyene (die-selbiler) totalt ha en driftskostnad på 1 286 513kroner, mens nullutslippskjøretøyene fårtotale driftskostnader på 221 625 kroner i helefemårsperioden. I tillegg til den økonomiskebesparelsen, vil man redusere klimagassut-slippene med ca. 118 tonn CO2.


Å ta miljøhensyn handler også om å definerebehovet godt. Hva er det faktisk man har behovfor? Et eksempel er flyreiser. Hva er det egentligebehovet? Det kan være å ha dialog med ansatte ien annen landsdel. Dette behovet kan dekkes påflere måter, hvor flyreiser er én, mens for eksem-pel videokonferanse er en annen. Videokonferan-ser vil være billigere og samtidig spare miljøet.

Ved å se på forbruksmønsteret sitt, kan detoffentlige også se om de kan få dekket behovetsitt på andre måter enn å kjøpe nytt, for eksempelgjennom deleordninger, mulighet for reparasjonog gjenbruk. Bildelingsordninger er ett eksempel.I stedet for å kjøpe egne biler, kan man undersøkeom det finnes eller kan opprettes bildelingsord-ninger i området. Å dele biler kan både være enmer optimal utnyttelse av ressursene og værekostnadsbesparende, i og med at biler kun brukesi korte perioder og ellers står mye parkert.43 Øst-fold fylkeskommune har for eksempel fått støttegjennom klimasatsmidler til å kjøpe inn miljøvenn-lige anleggsmaskiner som alle kommunene kanteste ut eller bruke ved behov. Den nylig lanserteISO 20400:2017 «Bærekraftige innkjøp» pekerogså på mulighetene som ligger i å analysere virk-somhetens reelle behov for varer og tjenester ogse på mulige alternativer for å dekke disse på enmer bærekraftig måte.

9.5.6.1 Innovative, miljøvennlige offentlige anskaffelser

Noen ganger kan oppdragsgivernes behov dek-kes best gjennom løsninger som ikke alleredeeksisterer. Utviklingen av nye klima- og miljø-vennlige produkter og teknologi skjer i storttempo, og regjeringen ønsker at offentlige anskaf-felser skal være en drivkraft for innovasjon ogomstilling i norsk økonomi.44 Effektiv bruk avsamfunnets ressurser krever at samfunnet inves-terer i forskning, utvikling og innovasjon. Offent-lige innkjøpere har stor mulighet til å bidra tilnytenking og utvikling i leverandørmarkedet vedå etterspørre nye og bedre løsninger.

Teknologiutvikling er særlig viktig for å oppnåøkonomisk vekst og for å nå klima- og miljømål.Grønn skattekommisjon argumenterer for atutvikling av miljøteknologi bør støttes spesielt.Forskning og teknologiutvikling for det grønne

skiftet er svært høyt prioritert og et gjennomgå-ende tema i regjeringens langtidsplan forforskning og høyere utdanning. Det mest kjenteeksempelet på at det offentlige har gått foran ogbidratt til innovasjon og næringsutvikling, er Sta-tens vegvesens anskaffelse av verdens første elek-triske ferge, Ampere, jf. punkt 9.5.2.

Som det fremkommer av kapittel 7, er det vik-tig å skille mellom innovasjonsvennlige anskaffel-ser og anskaffelser av innovasjon. Innovasjons-vennlige anskaffelser er anskaffelser som leggertil rette for og oppfordrer til innovative løsninger,uten at anskaffelsen har dette som et krav. Dettegjøres for eksempel ved å stille åpne funksjons-krav, slik at leverandørene kan tilby ulike produk-ter og tjenester som kan løse oppdragsgivernesbehov. Anskaffelser av innovasjon vil si anskaffel-ser der oppdragsgiveren aktivt søker et produkteller tjeneste som ikke er tilgjengelig i markedet. Idenne type anskaffelser har oppdragsgiveren enaktiv rolle som bestiller gjennom hele utviklings-prosessen.

I klima- og miljøsammenheng er begge formerfor innovasjon ønskelig og kan gi gode effekter.Modenhetsundersøkelsen fra 2018 viser også atnesten halvparten av respondentene mener at mil-jøkrav i offentlige anskaffelser fremmer innova-sjon i stor eller svært stor grad.45 Når det gjelderkostnader, er anskaffelser av innovasjon i storgrad et «nybrottsarbeid» som normalt kreverstørre ressurser å gjennomføre, enn det å legge tilrette eller åpne opp for innovative produkter ogløsninger i anskaffelsen. Ved anskaffelse av inno-43 Undersøkelser viser blant annet at i England står bilene

parkert ca. 96 prosent av tiden, hentet fra nettsidene tilRAC Foundation, The motoring research organisation.

44 Meld. St. 27 (2016–2017) Industrien – grønnere, smartere ogmer nyskapende, s. 13.


Boks 9.8 Økt materialgjenvinning i bygg

Oslo kommune har et mål om økt material-gjenvinning og at alle bygg som rehabilitereseller rives skal kartlegge materialer og byg-ningsdeler for gjenbruk. Oslo kommune hargått sammen med de store utbyggerne i Øst-landsregionen og inviterer markedsaktørenetil dialog om nye løsninger som fremmerombruk av byggematerialer. Det er behov forregistrering, innsamling, restaurering, videre-foredling og videresalg av materialer i bygg.Det er ønskelig både med gjenbruk i nye byg-geprosjekter i samme kommune, så vel somsalg til andre prosjekter.


vasjon er det derfor ekstra viktig for oppdragsgi-verne å tenke effekter og kostnader før det settesi gang slike prosesser. For at kostnadene skalfalle, slik at de innovative miljøvennlige anskaffel-sene på sikt kan bli lønnsomme, er det også ensentral forutsetning at de nye teknologiene faktiskblir utbredt. Rapporten fra Oslo Economics pekerpå viktigheten av at oppdragsgiverne vurdererpotensialet for utbredelse før de anskaffer ny tek-nologi, og at de arbeider aktivt for å spre kunn-skap om tilgjengelig teknologi og de positive virk-ningene teknologien kan gi.46 For å skape godemarkedseffekter og mindre kostnader, bør opp-dragsgiverne se på muligheten for å samarbeideom innovative anskaffelser eller gjøre seg kjentmed hverandres nye løsninger.

9.5.7 Viktigheten av innkjøpsfaglig fleksibilitet

Selv om det har kommet inn egne miljøbestem-melser i anskaffelsesregelverket, er det mangesom ønsker seg ytterligere regulering og regel-verkskrav på miljøfeltet. Slik regulering kan foreksempel knytte seg til hva oppdragsgiverne skalstille krav om i sine anskaffelser, på hvilken måtede skal stille krav, eller hvor ofte de skal stillekrav. Tanken bak å detaljregulere hvordan opp-dragsgiverne skal ta miljøhensyn er gjerne god,men kan virke mot sin hensikt. Et krav om at opp-dragsgiverne for eksempel skal stille miljøkrav ihalvparten av sine anskaffelser, vil fort medføre atoppdragsgiverne primært blir opptatt av nettoppdette; å stille miljøkrav i halvparten av anskaffel-sene, og ikke på hvilke anskaffelser og krav somfaktisk vil bidra til å redusere miljøbelastningene.Detaljerte krav til hva oppdragsgiverne skalkjøpe; herunder hvilke teknologier, løsninger ogmaterialer som skal tas i bruk, og hvordan,begrenser også oppdragsgivernes handlingsrom.Dette kan igjen virke innovasjonsdempende, vedat oppdragsgiverne ikke kan gå like åpent ut imarkedet, og ved at rettsliggjøring gjerne bidrartil at oppmerksomheten flyttes fra å få til gode,innovative prosesser og løsninger, til å gjøreanskaffelsen riktig etter regelverket.

Hvilke miljøkrav som vil være de beste ogmest effektive for å redusere miljøbelastningene,vil variere. Oppdragsgiverne trenger fleksibilitet ivalg om det er kvalifikasjonskrav, tildelingskrite-rier, kravspesifikasjonene/minimumskrav eller

kontraktskrav som skal brukes for å fremme mil-jøvennlige anskaffelser. Tydelige kravspesifikasjo-ner på miljøytelse kan for eksempel være effektivtder det på forhånd er klart hva man er ute etter,mens bruk av tildelingskriterier kan gi en meråpen konkurranse om ulike løsninger eller tekno-logier som er best egnet for å oppfylle oppdragsgi-vers behov. Fleksibilitet og handlingsrom er ogsåviktig for å balansere hensynet til miljø mot andrehensyn som skal tas i en anskaffelse, som hensy-net til oppdragsgivers behov, økonomiske ram-mer, konkurransesituasjonen i markedet, andresamfunnshensyn og spesielle regionale ellerlokale forhold.

9.6 Behov for økt kompetanse og profesjonalisering

Både Oslo Economics’ rapport og modenhetsun-dersøkelsen til Difi fra 2018 viser at oppdragsgi-verne mener at klima- og miljøhensyn er viktig ogprioriteres høyt i deres anskaffelser.47 48 Moden-hetsundersøkelsen tyder også på at kompetansenom klima, miljø og andre samfunnshensyn er sti-gende. I undersøkelsen oppga 44 prosent avrespondentene at de i svært stor eller stor gradhar tilstrekkelig innkjøpsfaglig kompetanse pådette området. Samtidig svarer over 20 prosent atde i liten eller svært liten grad, har dette. Bådemodenhetsundersøkelsen og Oslo Economics’rapport baserer seg i stor grad på svar fra de storevirksomhetene. Det er grunn til å tro at variasjo-nen er større hos de mindre virksomhetene.

For at oppdragsgiverne skal gjøre gode ogeffektive miljøvennlige innkjøp, trenger de kom-petanse. Mangelfull kompetanse hos oppdragsgi-verne trekkes frem som hovedårsaken til at detikke tas klima- og miljøhensyn i offentlige anskaf-felser, eller at miljøkravene som stilles er for dår-lige.49 For å stille effektive miljøkrav, må innkjø-perne blant annet vite hvilke miljøegenskaper vedproduktet eller tjenesten det er hensiktsmessig åstille krav om, hvordan dette påvirker konkurran-sen i markedet og samtidig ivareta likebehand-lingsprinsippet. Det er krevende for innkjøperne åvite hva som er miljøkonsekvenser ved ulike typeranskaffelser. I tillegg må innkjøperne ha kunn-

46 Oslo Economics, CICERO og Inventura. Utredning for Difiog Miljødirektoratet. (2017). Gevinstanalyser av grønneanskaffelser, s. 11.





skap om hvordan markedet ser ut på dette områ-det i sin region. Særlig for små oppdragsgivere vildette være krevende. Mange er også redde for ågjøre feil og utnytter derfor ikke mulighetene somfinnes for å stille offensive miljøkrav.

Det er krevende for en innkjøper, som den enedagen kjøper en bil og neste dag penner og blyan-ter, å være ajour med utviklingen i markedet innen-for de ulike kategoriene. Resultatet blir ofte atmange velger å ta utgangspunkt i et gammelt kon-kurransegrunnlag og bruker kravene som ble stiltder som mal for neste anskaffelse, uten å gjøre nød-vendige oppdateringer og tilpasninger. Risikoen erat oppdragsgiverne ender opp med en dårliganskaffelse med liten eller ingen miljøeffekt.

Regjeringens ønske om økt profesjonaliseringav offentlige anskaffelser er derfor også avgjø-rende for å lykkes med de klima- og miljøpolitiskemålene på anskaffelsesområdet. Det kan ikke for-ventes at landets mange tusen oppdragsgivereskal ha samme kompetanse som sentrale myndig-heter på hvilke innsatsfaktorer og løsninger somfaktisk er mest klima- og miljøvennlige, hva dekoster og hvilke tiltak som gir best kost/nytte.Derfor trenger vi mer kunnskaps- og kompetanse-deling og ulike former for samarbeid mellom opp-dragsgiverne, jf. kapittel 15.

Innad i virksomhetene må det også gjøres enjobb. Mange har i sine innspill til meldingen pektpå at det å ta klima- og miljøhensyn i offentligeanskaffelser ikke kan overlates til den enkelte inn-kjøpers initiativ. Derfor må planer og strategier forklima- og miljøvennlige anskaffelser ledelsesfo-rankres i virksomhetene, jf. kapittel 14. Dette gjel-der både for at klima- og miljøhensyn i det heletatt skal tas, og for at det skal gjøres på en bestmulig måte.

I tillegg er også Difis kompetansehevenderolle spesielt viktig på miljøområdet.50 Difi har fåttansvaret for å utvikle veiledning om hvordan detoffentlige kan stille krav til redusert klima- og mil-jøbelastning i offentlige anskaffelser. Difis veiled-ning tar utgangspunkt i brukernes behov og atinnsatsen konsentreres om de mest sentraleanskaffelsene ut ifra innkjøpsvolum og miljøbe-lastning. Veiledningen utarbeides i samarbeidmed andre aktører som har oppgaver på feltet,som Miljødirektoratet og KS. Difi utvikler krav ogkriterier, verktøy og maler innenfor prioriterteinnkjøpskategorier som bygg, anlegg, transport,

mat, IKT, avfallshåndtering og kontordrift. Difi harogså utviklet en brukertilpasset digital kriterievei-viser, samt ulike verktøy for beregning av utslippog livssykluskostnader til anskaffelser. Innhen-ting og formidling av eksempler på beste praksisinnenfor de mest sentrale innkjøpskategoriene erogså en av hovedoppgavene fremover. Difiutvikler også kompetansetiltak som gjennomføresi samarbeid med allerede eksisterende nettverk.

Difis koordinerende rolle kan bidra til effektivi-sering, ved at hver enkelt innkjøpende enhet ikketrenger å ha denne kompetansen, men kan benytteDifis veiledning om egnede krav og kriterier. Dettekan også bidra til at innkjøperne treffer gode valg,slik at miljøkravene som stilles blir mest mulig for-måls- og ressurseffektive. Difis veilednings- ogkompetanseutvikling vil stå sentralt i handlingspla-nen som regjeringen vil legge frem for å få til øktandel klima- og miljøvennlige offentlige anskaffel-ser og grønn innovasjon, jf. punkt 9.7.


Klima og miljø er det feltet der oppdragsgiverneselv mener at de har mest å gå på, både når detgjelder prioritet, kunnskap og kompetanse i sinorganisasjon og i sine anskaffelser. For å økeandelen gode klima- og miljøvennlige offentligeanskaffelser, er det viktig å få mer klarhet i hvor-for det er slik og hvordan dette kan bli bedre.Regjeringen vil derfor utarbeide en handlingsplansom skal bidra til å øke andelen klima- og miljø-vennlige offentlige anskaffelser og grønn innova-sjon.

For å bidra til overordnet og koordinert kom-petanseheving og hjelp til å gjennomføre gode ogeffektive miljøvennlige offentlige anskaffelser, vilregjeringen også se på mulighetene for at sentralefagorganer på klima og miljø og offentlige anskaf-felser, herunder Difi, kan utvikle verktøy for åidentifisere effekter og kostnader av å stille mil-jøkrav i offentlige anskaffelser.

Regjeringen vil:

• Se på mulighetene for å utvikle verktøy for åidentifisere effekter og kostnader av å stillemiljøkrav i offentlige anskaffelser.

• Utarbeide en handlingsplan for å øke andelenklima- og miljøvennlige offentlige anskaffelserog grønn innovasjon.50 Oslo Economics og Inventura. Utarbeidet for Nærings- og

fiskeridepartementet. (2018). Virkninger av nye samfunns-hensyn i offentlige anskaffelser.


10 Bekjempelse av arbeidslivskriminalitet og useriøsitet

10.1 Innledning

Arbeidslivskriminalitet og useriøsitet er ofte orga-nisert og konsekvensene er alvorlige, da det førertil utnyttelse av arbeidstakere, kan virke konkur-ransevridende og svekker grunnlaget for velfer-den. Flere undersøkelser og rapporter viser atmange oppdragsgivere ikke er gode nok til å følgeopp krav til lønns- og arbeidsvilkår i sine kontrak-ter. Offentlig sektor er en betydelig markedsaktørog har et særlig ansvar for å sørge for ryddige ogseriøse forhold i norsk arbeidsliv, og bidra til åbekjempe arbeidslivskriminalitet. Regjeringen for-venter derfor at oppdragsgiverne prioriterer dettearbeidet.

De betydelige investeringene og innkjøpenesom gjøres i offentlig sektor kan utgjøre et attrak-tivt marked, også for kriminelle aktører. Opp-dragsgiverne må derfor ha et bevisst og aktivt for-hold til hvordan de kan motvirke arbeidslivskrimi-nalitet i sine innkjøp. Kompetente og profesjonelleinnkjøpere vil være bedre i stand til å redusererisikoen for å benytte useriøse leverandører. Øktprofesjonalisering er derfor avgjørende for å lyk-kes med å bekjempe arbeidslivskriminalitet oguseriøsitet gjennom offentlige anskaffelser.

Også partene i arbeidslivet har over tid rettetoppmerksomheten mot offentlige oppdragsgi-vere. LO har utarbeidet sin egen strategi motarbeidslivskriminalitet og sosial dumping. Derpeker de på at offentlig sektors innkjøp må brukessom virkemiddel for å «sikre rettferdig konkur-ranse, gode fagutdanninger og seriøsitet gjennomoffentlige innkjøp».1 Også NHO skriver i sin til-takspakke mot arbeidslivskriminalitet at «offentliginnkjøpsmakt må brukes til å motvirke arbeids-livskriminalitet i enda større grad, og praksis måvære lik over hele landet».2

For å styrke innsatsen for ryddige og seriøsearbeidsforhold, og for å bekjempe kriminalitet iarbeidslivet, la regjeringen i 2015 frem en egen

strategi mot arbeidslivskriminalitet. I denne stra-tegien fremheves offentlige anskaffelser som etsentralt virkemiddel for å bekjempe arbeidslivskri-minalitet. Anskaffelsesregelverket inneholderflere bestemmelser som skal bidra til dette, menpraksisen og etterlevelsen må bli bedre. Det erutarbeidet grundig veiledning til hvordan opp-dragsgiverne kan stille og følge opp krav til lønns-og arbeidsvilkår i offentlige anskaffelser, men deter behov for at veilederen blir gjort bedre kjent,slik at den kan bli mer brukt. Det er også behovfor å etablere et bedre samarbeid mellom opp-dragsgiverne og kontrollog tilsynsmyndighetenei arbeidet mot arbeidslivskriminalitet.

10.2 Utfordringene med useriøsitet og arbeidslivskriminalitet i arbeidslivet

I deler av arbeidslivet, og i en del næringer, fore-kommer det useriøsitet som innebærer utnyttelseav sårbar arbeidskraft, blant annet i form av bruddpå HMS-regler, regler om arbeidstid og regler omkrav til bostandard. Mer alvorlige overtredelserbetegnes som arbeidslivskriminalitet. Det erhandlinger som bryter med norske lover, som foreksempel lønns- og arbeidsforhold, trygder ellerskatter og avgifter, og som gjerne utnytterarbeidstakere, virker konkurransebegrensendeog undergraver samfunnsstrukturen.

Et kjennetegn ved arbeidslivskriminalitet erinnslaget av multikriminalitet. Det kan dreie segom skatte- og avgiftskriminalitet, grove regn-skaps- og bokføringsovertredelser, korrupsjon,konkurskriminalitet, hvitvasking, valutasmugling,menneskehandel, trygdesvindel, grove bedrage-rier, bruk av falsk identitet, registrering av uriktiginformasjon i offentlige registre, brudd på lønns-og arbeidsvilkår, bruk av ulovlig arbeidskraft oglignende. I de samme bransjene hvor det foregårannen arbeidslivskriminalitet, er det også oppda-get koblinger til terrorfinansiering. Det betyr atarbeidslivskriminalitet er sammensatt og berørerulike myndigheters regelverk. Det fordrer at

1 Hentet fra LOs strategi mot arbeidslivskriminalitet ogomtale av sosial dumping på LOs nettsider.

2 Hentet fra NHO-fellesskapets tiltakspakke mot arbeidslivs-kriminalitet på NHOs nettsider.


arbeidslivskriminalitet må bekjempes gjennomfelles innsats fra ulike aktører og på ulike arenaer.

Politiet og tilsynsmyndighetene som samarbei-der om å bekjempe arbeidslivskriminalitet, mel-der om at de kriminelle aktørene er blitt vanskeli-gere å avdekke gjennom kontroll og sanksjoner. Istørre grad enn tidligere skjuler de aktiviteten sinbak tilsynelatende lovlig virksomhet. Bruk av strå-menn i forbindelse med konkurser, profesjonellemedhjelpere og misbruk av offentlige ordninger,slik som arbeidsmarkedstiltak og trygdeytelser,ser også ut til å være utbredt.

10.3 Myndighetenes arbeid mot arbeidslivskriminalitet

10.3.1 Regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet

Regjeringen ønsker et ryddig og seriøst arbeidslivhvor arbeidsgivere respekterer lover og regler, ogbidrar til velferdsstaten gjennom å betale skatterog avgifter. Regjeringens mål er at det skal blienklere å være seriøs og vanskeligere å være use-riøs.

For å styrke innsatsen, la regjeringen i 2015frem en egen strategi mot arbeidslivskriminalitet.Denne ble utarbeidet etter dialog med hovedorga-nisasjonene i arbeidslivet. Strategien ble oppda-tert og revidert i 2017, og sist i februar 2019, for åforsterke innsatsen ytterligere. Strategien inne-holder blant annet flere konkrete tiltak innenforområdene samarbeid mellom myndighetene ogpartene i arbeidslivet, forebygging, kunnskap,informasjon, kontroll og oppfølging, bedre regis-terordninger og identitetsforvaltning, og interna-sjonalt arbeid. Offentlige anskaffelser er et sen-tralt område i strategien.

10.3.2 Etatenes arbeid mot arbeidslivkriminalitet

Politiet, Skatteetaten, Arbeidstilsynet og Arbeids-og velferdsetaten er sentrale aktører i innsatsenmot arbeidslivskriminalitet. De arbeider hver forseg, og i samarbeid, for å bidra til å forebygge ogbekjempe arbeidslivskriminalitet.

Arbeidstilsynet legger premisser for, og følgeropp, at både private og offentlige virksomheterholder et høyt nivå med hensyn til helse, arbeids-miljø og sikkerhet. Arbeidstilsynet følger opp atvirksomhetene ivaretar ansvaret sitt etter arbeids-miljølovgivningen, allmenngjøringslovgivningenog øvrig relevant regelverk som er tillagt Arbeids-tilsynet.

Arbeidstilsynet har tilsynsmyndighet overformer enn 250 000 virksomheter i det landbasertearbeidslivet. Etatens utadrettede aktiviteter erkunnskaps- og risikobasert. Dette innebærer atArbeidstilsynets innsats rettes mot utsatte nærin-ger, yrker og virksomheter der det er størst risikofor arbeidsrelaterte helseskader, useriøsitet ogalvorlige brudd på arbeidsmiljøloven. Arbeidstil-synet har ulike virkemidler til rådighet: tilsyn,kunnskapsformidling, veiledning, premissgivingog samarbeid. Arbeidstilsynet tilpasser bruken avvirkemidler for å påvirke virksomhetene på bestmulig måte.

Politiet har i løpet av de siste årene fått sær-skilte næringslivskontakter i samtlige politidistrik-ter. Forebygging er en primærstrategi for politiet,og næringslivskontaktene er nøkkelressursene idette arbeidet. Næringslivskontaktene skal blantannet formidle oppdatert kunnskap om trusselbil-det til relevante virksomheter og aktører, gi råd tilutbyggere ved større bygge- og anleggsprosjek-ter, ha kontakt om kriminalitetsutfordringer medaktører i utsatte næringer, og generelt være enpådriver og tilrettelegger for samhandling mellompoliti, kontrolletater, næringslivet og organisasjo-nene.

Når det gjelder arbeidslivskriminalitet, hvorutfordringene ofte er sammensatte og berørerulike etaters regelverk, har det vært nødvendigmed et sterkere tverretatlig samarbeid om innsat-sen. Derfor har det vært et viktig mål for regjerin-gen å videreutvikle og styrke samarbeidet mellometatene, slik at de kan bekjempe arbeidslivskrimi-nalitet på en mer effektiv og slagkraftig måte. Desiste årene er det derfor opprettet samlokalisertesentre mot arbeidslivskriminalitet (a-krimsentre) iOslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Bodø, Tøns-berg og Kristiansand. Her har politiet, Skatteeta-ten, Arbeidstilsynet og Arbeids- og velferdsetatenet forpliktende og operativt samarbeid om åbekjempe arbeidslivskriminalitet, og gjennomfø-rer blant annet felles tilsyn og aksjoner. Ogsåandre etater og offentlige myndigheter deltar idette samarbeidet.

Etatene og andre offentlige myndigheter sam-arbeider også andre steder i landet hvor det ikkeer a-krimsentre. Politiet, Skatteetaten, Arbeidstil-synet og Arbeids- og velferdsetaten samarbeiderogså om forebyggende arbeid rettet mot offentligsektor. Eksempelvis har a-krimsenteret i Stavan-ger arrangert opplæringsdager for ledere og inn-kjøpere for fylker og kommuner med temaetlønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter.3

I 2018 utarbeidet politiet, Skatteetaten,Arbeidstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten fel-


les mål for den videre innsatsen mot arbeidslivs-kriminalitet.4 Ett av målene er at oppdragsgiverneog forbrukerne ikke skal bidra til arbeidslivskri-minalitet ved kjøp av varer og tjenester. På bak-grunn av dette vil etatene utvikle og gjennomføretiltak rettet mot oppdragsgiverne.

10.3.3 Difis veiledning mot arbeidslivskriminalitet i anskaffelser

Difi skal legge til rette for at offentlige virksomhe-ter har god anskaffelseskompetanse, og gir veiled-ning på hele anskaffelsesområdet, samt spesiali-sert veiledning der det er behov for det, se ogsåkapittel 13.

Bekjempelse av arbeidslivskriminalitet er etområde som Difi har særlig oppmerksomhet på.September 2018 lanserte Difi en nettbasert veile-der om forskrift om lønns- og arbeidsvilkår ioffentlige kontrakter, og hvordan denne kan etter-leves. Veilederen er rettet mot kommunale opp-dragsgivere, men den er også nyttig for andreoffentlige innkjøpere. Veilederen inneholder infor-masjon om hvilke krav som stilles til innkjøpere,samt anbefalinger og maler om hvordan kravenekan etterleves i praksis – fra kontraktinngåelse til

oppfølging av inngåtte kontrakter. Veiledereninneholder også et eget risikovurderingsverktøy,for å lettere avgjøre behovet for å gjennomføremer kontroll av inngåtte kontrakter. Veilederen erblitt til som følge av et samarbeidsprosjekt medKS, Arbeidstilsynet og Arbeids- og sosialdeparte-mentet. Difi har igangsatt opplæringsaktiviteterknyttet til veilederen, og samarbeider medArbeidstilsynet og KS for å gjøre den mer kjent.

10.3.4 Tjeneste for eBevis

Et problem som er avdekket i dagens system, erat dokumentasjonen som sendes inn for å doku-mentere at leverandørene er seriøse og ikke harskatterestanser m.m., ikke er i sanntid. I dag kandokumentasjonsbevisene, som sendes inn manu-elt, være opp mot seks måneder gamle. Dette gjørat kravene som er stilt, ikke nødvendigvis forhin-drer at useriøse leverandører blir tildelt offentligekontrakter. For leverandører er det også en admi-nistrativ byrde å hente og sende inn denne doku-mentasjonen. Regjeringen har derfor gitt Difi ogBrønnøysundregistrene i oppdrag å gjennomføreet felles prosjekt for å etablere en tjeneste som giroppdragsgiverne lettere tilgang til leverandørenesdokumentasjonsbevis.

Tjenesten lanseres i løpet av våren 2019 og vilinnebære forenklinger for både oppdragsgiverneog leverandørene. eBevis er en digital tjenestesom gir tilgang til sanntidsdata fra offentlige regis-tre, herunder data fra Brønnøysundregistrene ogSkattedirektoratet. Leverandørene vil slippe åsende inn relevante opplysninger, slik som fir-maattest, skatteattest og mva-attest. Oppdragsgi-verne henter informasjon direkte fra kilden, isanntid, noe som gjør det enklere å kontrollere ogluke bort de useriøse leverandørene.

10.3.5 Fellesføring til statlige virksomheter

Gjennom en fellesføring ble alle statlige virksom-heter i 2018 pålagt å gjennomføre og følge oppanskaffelser på en slik måte at det motvirkerarbeidslivskriminalitet. Fellesføringen er videre-ført i 2019 og er knyttet til virksomhetenes oppføl-ging av de pliktene de er pålagt som oppdragsgi-vere gjennom lov om offentlige anskaffelser.Dette gjelder blant annet skatt og avgift, lønns- ogarbeidsvilkår og bestemmelsen om begrensning iantall ledd i leverandørkjeden. I årsrapporten skalvirksomhetene redegjøre for hvilke systemer ogrutiner de har for kontraktsinngåelse og for opp-følging av inngåtte kontrakter for å motvirkearbeidslivskriminalitet.

3 Arbeidstilsynet, NAV, Politidirektoratet og Skatteetaten.(2017). Sammen mot kriminalitet i arbeidslivet. Fellesårsrapport for styrket innsats mot arbeidslivskriminalitet.

4 Arbeidsgruppe oppnevnt av Arbeidstilsynet, NAV, Politidi-rektoratet og Skatteetaten. (2018). Arbeidslivskriminalitet:Mål- og resultatstyring for det tverretatlige a-krimsamarbei-det.

Boks 10.1 Samarbeid mot svart økonomi (SMSØ)

Sentrale parter i arbeids- og næringslivet (LO,NHO, KS, Unio og YS) og Skatteetaten hargjennom flere år hatt et organisert samarbeidmot svart økonomi. Dette går under navnetSamarbeid mot svart økonomi (SMSØ), og dearbeider holdningsskapende og forebyg-gende mot svart økonomi. I 2016 utarbeidetSMSØ ti strategiske grep for å hindre svartøkonomi og arbeidslivskriminalitet vedanskaffelser i kommuner og fylkeskommuner.Over 50 kommuner har vedtatt SMSØs ti stra-tegiske grep. En ny versjon vil bli lansert i2019. SMSØ har også som mål å arbeide for eneffektiv og hensiktsmessig kontraktsoppføl-ging.


Foreløpige erfaringer viser at fellesføringenehar ført til økt bevisstgjøring i virksomhetene.Hvilke effekter fellesføringene har hatt for øvriger det for tidlig å si noe om, men vil bli vurdert ien egen evaluering, jf. punkt 10.7.

10.4 Krav i anskaffelsesregelverket

Offentlige oppdragsgivere har en viktig rolle iarbeidet med å bekjempe arbeidslivskriminalitet.De forvalter store pengesummer, og de offentligekontraktene utgjør et stort marked for næringsli-vet. Oppdragsgivere inngår kontrakter medmange leverandører, som ofte knytter til segunderleverandører. Leverandører som driver sys-tematisk i strid med lover og regler, kan virkenegativt på konkurransen i markedet og ødeleggefor hele næringslivet. Det er derfor viktig at opp-dragsgiverne gjør det de kan for å gjennomføresine anskaffelser på måter som holder useriøseaktører utenfor offentlige kontrakter.

Regelverket om offentlige anskaffelser inne-holder flere bestemmelser som skal bidra til å for-hindre arbeidslivskriminalitet, slik det er beskre-vet under. I tillegg kan også plikten til å stille kravom bruk av lærlinger, bidra til å løfte frem seriøseleverandører. Dette omtales i kapittel 11.

10.4.1 Kvalifikasjonskrav

Kvalifikasjonskrav er krav som oppdragsgivernekan stille til leverandørenes kvalifikasjoner, for åsikre at de er egnet til å gjennomføre oppdraget.Oppdragsgiverne kan stille krav til at leverandø-rene har økonomisk og finansiell kapasitet, og tek-niske og faglige kvalifikasjoner til å gjennomføreoppdraget. Det kan også stilles krav til at leveran-dørene er registrert i foretaksregister, fagligregister eller handelsregister, og at de har enbestemt autorisasjon ved kjøp av tjenester.

Reglene om kvalifikasjonskrav gir oppdragsgi-verne anledning til å stille krav som potensielt kanluke ut leverandører som er useriøse. For eksem-pel kan det stilles krav til relevant erfaring med til-svarende oppdrag, utdanning og faglige kvalifika-sjoner, styring av leverandørkjeden (inkludertsporingssystemer), kvalitetskontroll og kvalitets-sikringstiltak, relevant ansvarsforsikring mv., ogde kan sjekke leverandørenes referanser.

10.4.1.1 Krav til skatteattest

Ved anskaffelser med en verdi på over 500 000kroner skal oppdragsgiverne kreve at leverandø-

ren som får oppdraget, leverer attest for skatt- ogmerverdiavgift (skatteattest). For å sikre at skatte-attesten er oppdatert, skal attesten ikke væreeldre enn seks måneder regnet fra tilbudsfristen.

Ved bygge- og anleggskontrakter som oversti-ger en verdi på 500 000 kroner, er leverandørenvidere pålagt å kreve skatteattest fra alle underle-verandører. Brudd på leverandørens plikt til åkreve skatteattest gir oppdragsgiveren rett til åkreve at leverandøren erstatter vedkommendeunderleverandør.

10.4.2 Avvisning

Et sentralt virkemiddel for å hindre at useriøsevirksomheter vinner frem, er å avvise dem frakonkurransen. Felles for avvisningsbestemmel-sene er at vilkårene er strenge, og at det stilleshøye krav til bevis og etterprøvbarhet for at vilkå-rene er oppfylt. Det å bli avvist fra en konkurranseer en streng reaksjon, og det skal derfor mye til.Mange av vurderingene oppdragsgiverne mågjøre er også skjønnspregede. Det gjør at det ervanskelig å si med sikkerhet om en avvisning erriktig eller gal, og gjør at avvisningsbeslutningerofte både er krevende og bidrar til klager og kon-flikter.

Det er flere avvisningsregler som gjelderarbeidslivskriminalitet og annen kriminalitet,blant annet der leverandøren ikke har betalt skat-ter og avgifter, og ved brudd på bestemmelser ommiljø, arbeidsforhold og sosiale forhold.5 Det erogså avvisningsbestemmelser knyttet til tilbudsom er unormalt lave.6 Unormalt lave tilbud kanvære en indikator på dårlig kvalitet på leveranseneller useriøsitet hos leverandøren ved at kostna-der kuttes ved ulovlige lønns- og arbeidsforhold.Et unormalt lavt tilbud kan også utgjøre en farefor leverandørens økonomiske stilling, og dermeddens evne til å gjennomføre kontrakten. Tilbudsom virker unormalt lave, skal derfor følges oppog sjekkes ut av oppdragsgiverne. Dette gjøresved en skriftlig henvendelse til leverandøren, derdet bes om en redegjørelse for tilbudets sammen-setning. Dersom opplysningene fra leverandøreneikke i tilstrekkelig grad kan forklare pris- ellerkostnadsnivået i tilbudet, kan det avvises.

5 Nærmere om avvisning av leverandørene i Nærings- og fis-keridepartementets veileder til reglene om offentligeanskaffelser (anskaffelsesforskriften) på departementetsnettsider.

6 Forskrift om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskrif-ten) § 24-9.


10.4.3 Begrensninger av antall ledd i leverandørkjeden

Det er økt risiko for useriøsitet og arbeidslivskri-minalitet i lange kontraktskjeder med mangeunderleverandører. Et virkemiddel regjeringenhar brukt for å få et mer seriøst arbeidsliv, er åbegrense kontraktskjedene i bransjer der det ersærlige utfordringer. Fra 1. januar 2017 ble detinnført krav om å begrense antallet ledd i kon-traktskjeder i kontrakter om bygge- og anleggsar-beider og renholdstjenester. En begrensning iantall ledd i leverandørkjeden skal gi oppdragsgi-verne bedre oversikt over hvem som bidrar tilkontrakten, og gjør det lettere for dem å føre kon-troll og ha kommunikasjon med de enkelte ledd ikjeden. Det gjør det også enklere for tilsynsmyn-dighetene å føre tilsyn. På denne måten kan detbidra til å forebygge og avdekke misligheter istørre grad enn ved lange kontraktskjeder.

Bestemmelsen gjelder for anskaffelser over enviss terskelverdi, og stiller krav om at leverandø-rene maksimalt kan ha to ledd i leverandørkjedenunder seg når de skal utføre bygge- og anleggsar-beider eller i kontrakter om renholdstjenester.Oppdragsgiveren kan også vurdere om det er for-holdsmessig, og relevant, å stille krav ombegrensning i antall ledd i kontraktskjeden foranskaffelser under de angitte terskelverdiene.

Bestemmelsen inneholder også et unntak forde tilfellene der det kan det være behov for å åpneopp for lengre kontraktskjeder, enten på grunn avmarkedssituasjonen eller på grunn av uforutsetteetterfølgende forhold. Unntaksbestemmelsen skaltolkes snevert. Dersom det åpnes for flere ledd ikontraktsfasen, er det viktig å ta hensyn til formå-let med reguleringen som er behovet for god kon-troll nedover i kontraktskjeden. Åpnes det opp forflere ledd, stiller det strenge krav til oppdragsgive-rens kontraktsoppfølgingsrutiner.

10.4.4 Krav til lønns- og arbeidsvilkår

Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentligekontrakter pålegger offentlige oppdragsgivere åstille krav om at ansatte hos leverandører og even-tuelle underleverandører skal ha visse lønns- ogarbeidsvilkår. Ansvaret for forskriften ligger hosArbeids- og sosialdepartementet.

Forskriften stiller krav om at offentlige virk-somheter skal kontraktfeste at leverandørenes, ogeventuelle underleverandørers, ansatte som med-virker til å oppfylle kontrakten, skal ha lønns- ogarbeidsvilkår i samsvar med allmenngjøringsfor-skrifter der det gjelder. Der det ikke gjelder all-

menngjøringsforskrifter, skal lønns- og arbeidsvil-kårene være i samsvar med landsomfattendetariffavtale. Med lønns- og arbeidsvilkår menes idenne sammenheng arbeidstid, lønn, herunderovertidstillegg, skift- og turnustillegg og ulempe-tillegg, og dekning av utgifter til reise, kost oglosji, i den grad slike bestemmelser følger avtariffavtalen. Pliktene som forskriften legger påoppdragsgiverne, kommer i tillegg til arbeidsgive-ransvaret som leverandørene har overfor sineansatte.

I kontrakten skal oppdragsgiverne stille kravom at leverandørene, og eventuelle underleveran-dører, på forespørsel må dokumentere at kravenetil lønns- og arbeidsvilkår er oppfylt. Oppdragsgi-verne skal også forbeholde seg retten til å gjen-nomføre nødvendige kontraktsrettslige sanksjo-ner dersom leverandørene, eller eventuelle under-leverandører, ikke etterlever vilkårene om lønns-og arbeidsvilkår. Sanksjonene skal være egnet til åpåvirke leverandørene, eller underleverandørene,til å oppfylle vilkårene.

Oppdragsgiverne har også plikter etter at kon-trakten er inngått. Oppdragsgiverne skal gjen-nomføre nødvendig kontroll med at vilkårene omlønns- og arbeidsvilkår overholdes. Dette omtalessom kontrollplikten. Graden av kontroll må tilpas-ses behovet i den enkelte anskaffelsen og vil der-for variere fra sak til sak. Oppdragsgiverne mågjøre en konkret vurdering av hva som er nødven-dig kontroll, basert på en vurdering av risiko forarbeidslivskriminalitet. Risikoen ser ut til å værehøyere i visse bransjer, ved bruk av flere underle-verandører, ved bruk av utenlandsk arbeidskraft,og når det stilles lave krav til formell kompetanse.Tidligere positive erfaringer med den aktuelleleverandøren kan for eksempel tale for lavererisiko.

10.5 Offentlige anskaffelser som virkemiddel for å bekjempe arbeidslivskriminalitet

I en rapport fra 2018 om innsatsen mot arbeids-livskriminalitet, pekes det på at oppdragsgivere,både i det private og i det offentlige, er de som harstørst mulighet til å iverksette trussel- og sårbar-hetsreduserende tiltak mot de kriminelle aktø-rene i arbeidslivet. Hvis oppdrag for offentlig sek-tor ikke lenger er tilgjengelige for de kriminelleaktørene, reduseres inntjeningsmulighetene og«krana skrus igjen».7 Offentlige oppdragsgiveresrolle i bekjempelsen av arbeidslivskriminalitet erderfor utvilsomt riktig og viktig. Mange oppdrags-


givere opplever også at offentlige krav til lønns-,arbeids- og skatteforhold i anskaffelsesregelver-ket bidrar til å påvirke bransjen i en mer seriøsretning.8

Oslo Economics peker i sin rapport på atdagens ordning, der anskaffelsestiltak og andretiltak brukes i kombinasjon, kan være en effektivtilnærming til å bekjempe arbeidslivskriminalitet.Dette henger sammen med at oppdragsgivernehar den fordelen at de ikke bare kan kontrollereog eventuelt rette kritikkverdige forhold i ettertid,men faktisk forhindre at useriøse aktører vinnerkontrakter. Å forhindre at useriøse leverandørervinner kontrakter, kan være et mer effektivt tiltakenn å forsøke å påvirke dem i en positiv retning iettertid. I tillegg skal oppdragsgiverne uansettstille krav og følge opp andre forhold (kvalitet ogkostnad) ved anskaffelsen, slik at det kan værekostnadseffektivt også å la dem følge opp lønns-,arbeids- og skatteforhold.9 Oppdragsgiverne harogså en betydelig egeninteresse i å få seriøse leve-randører til sine kontrakter, slik at de i større gradkan forsikre seg om at leveransen leveres til riktigtid og kvalitet. Derfor er gode kontraktskrav ogetterfølgende kontroll også viktig for å avdekkearbeidslivskriminalitet, jf. punkt 10.5.2.

Det å ta hensyn til lønns-, arbeids- og skattefor-hold i offentlige anskaffelser har, som for andresamfunnshensyn, imidlertid også en potensiellkostnadsside, jf. kapittel 8. Slike krav kan medføreøkte transaksjonskostnader for både oppdragsgi-vere, tilbydere i anskaffelsesfasen, og leverandø-rer og underleverandører, etter at kontrakt er inn-gått. Hensyn til lønns- og arbeidsvilkår kan også giøkte produksjonskostnader, for eksempel pågrunn av økte enkeltkostnader for leverandørene,eller ved at begrensning i antall ledd i leverandør-kjeden kan føre til at prosjekter ikke organiseresøkonomisk optimalt. Hvis alternativet er risikoenfor å måtte rydde opp i kritikkverdige forhold iettertid, vil det likevel kunne være mer hensikts-messig og lønnsomt å gjøre en ekstra innsats for åforhindre at useriøse leverandører får kontrakten.

I det videre vil vi se nærmere på hva som skaltil for at offentlige anskaffelser skal være et effek-

tivt virkemiddel i kampen mot arbeidslivskrimina-litet og useriøsitet.

10.5.1 Oppdragsgivernes muligheter til å hindre at useriøse virksomheter blir tildelt kontrakter

Det er effektivt å hindre at useriøse aktører fårkontrakter, fremfor å forsøke å påvirke useriøseaktører i en positiv retning i ettertid. Oppdragsgi-verne bør derfor jobbe aktivt med å forhindre atuseriøse leverandører får levere til det offentlige.Gjennom forberedende markedsundersøkelser ogdialog, kan oppdragsgiverne gjøre seg kjent medmarkedet og hvilke krav de kan og bør stille for tahensyn til lønns-, arbeids- og skatteforhold.10

Det er først og fremst gjennom å stille godekvalifikasjonskrav, eller ved bruk av avvisningsre-glene, at oppdragsgiverne kan hindre at useriøsevirksomheter blir tildelt kontrakt, jf. punkt 10.4.Valg av tildelingskriterier kan også ha stor betyd-ning for hvem som vinner frem i konkurransen.Mange i næringslivet peker for eksempel på at ikonkurranser der det utelukkende konkurrerespå pris, eller der pris vektes svært høyt, er det let-tere for leverandører som ikke satser på kvalitetog seriøsitet å vinne frem. Rene priskonkurranserkan gjøre at noen leverandører velger å pressemarginer i kontrakten, gjennom å gi sine ansattedårlige lønns- og arbeidsvilkår osv. Nærmere omforholdet mellom pris og kvalitet i kapittel 5.

Det å stille gode krav, vurdere dokumentasjo-nen som kommer inn, og gjøre gode og riktigeavvisningsvurderinger, krever kompetente og pro-fesjonelle oppdragsgivere, jf. punkt 10.6 og kapit-tel 13 til 15.

7 Arbeidsgruppe oppnevnt av Arbeidstilsynet, NAV, Politidi-rektoratet og Skatteetaten. (2018). Arbeidslivskriminalitet:Mål- og resultatstyring for det tverretatlige a-krimsamarbei-det.




Boks 10.2 Statens vegvesens arbeid med arbeidslivskriminalitet

Statens vegvesen har etablert en krimseksjonmed formål å styrke arbeidet med å fore-bygge, dokumentere og avdekke kriminell ogsamfunnsskadelig aktivitet innenfor StatensVegvesens ansvarsområde. Seriøsitet iarbeidsmarkedet er en viktig del av arbeidet.Seksjonen er sammensatt av personell medkompetanse innenfor organisert kriminalitet,etterretning, analyse og fagpersoner fra egenetat.


10.5.2 Oppfølging og kontroll av kontraktskrav

Flere undersøkelser og rapporter peker på atetterlevelsen av forskrift om lønns- og arbeidsvil-kår i offentlige kontrakter ikke er god nok. I Riks-revisjonens forvaltingsrapport fra 2016 kom detfrem at offentlige virksomheter ikke i tilstrekkeliggrad etterlever regelverket som skal bidra til å for-hindre arbeidslivskriminalitet ved egne anskaffel-ser.11 Utfordringene knyttet til etterlevelse erstørst i kommunal sektor, særlig i de mindre kom-munene. Riksrevisjonsrapporten peker også på atandre kontrollog tilsynsmyndigheter kan bidramer, for å få til bedre etterlevelse av regelverketsom skal forhindre arbeidslivskriminalitet i offent-lig sektor.

Kommunal sektor er en markedsaktør medstor betydning, og måten sektoren praktisereranskaffelsesregelverket på, kan påvirke konkur-ranse- og arbeidsforholdene hos leverandørene.Dette trekkes frem i en undersøkelse gjennomførtav Fafo i samarbeid med Samfunnsøkonomiskanalyse.12 De fremhever kommunesektorens rollei bekjempelse av arbeidslivskriminalitet. Undersø-

kelsen viser at særlig mindre kommuner sier dehar behov for flere ressurser og økt kompetansefor å kunne etterleve reglene om lønns- ogarbeidsvilkår, og særlig kontraktsoppfølgingen, påen effektiv måte. Samtidig er det indikasjoner iFafos undersøkelse på at risikoen for arbeidslivs-kriminalitet er mindre i små kommuner.

Senere undersøkelser tyder på at hensynet tillønns- og arbeidsvilkår har fått høyere prioritethos oppdragiverne de siste årene, og at etterlevel-sen av forskrift om lønns- og arbeidsvilkår blir sta-dig bedre. Det er likevel fortsatt mange som haret betydelig forbedringspotensial. 13 14

Årsakene til manglende etterlevelse synes åvære sammensatte. Riksrevisjonen viser blantannet til manglende omtale av sosial dumping istyringsdokumenter, at interne retningslinjer oglignende i begrenset grad omtaler sosial dumping,og til mangelfull kunnskap blant innkjøperne omregelverket og hva som skal til for å oppfylle det.Dette er forhold som alle knytter seg til oppdrags-givernes organisering og kompetanse, og under-bygger viktigheten av satsingen på profesjonalise-ring av offentlige anskaffelser. Riksrevisjonensrapport peker ikke på manglende eller mangel-fulle rettslige virkemidler på området, og Arbeids-og sosialdepartementet har i sin evaluering av rap-porten konkludert med at de anser at de rettsligevirkemidlene til å bekjempe arbeidslivskriminali-tet i offentlig sektor er tilstrekkelige, men at det erbehov for informasjon og veiledning om hvordanregelverket skal følges opp.

Som oppfølging av dette, er det utarbeidet enveileder for å informere særlig kommunale innkjø-pere om kravene i forskrift om lønns- og arbeids-vilkår i offentlige kontrakter, og hvordan kravenekan etterleves i praksis, jf. punkt 10.3.3. Veilede-ren inneholder informasjon om hvilke krav somstilles til innkjøpere, samt anbefalinger og malerom hvordan kravene kan etterleves i praksis – frakontraktinngåelse til oppfølging av inngåtte kon-trakter. Det er viktig at oppdragsgiverne kjennertil veilederen, og bruker den aktivt for å stillegode krav. Regjeringen vil derfor bidra til spred-ning og kunnskap om veilederen. Etter planenskal det også gjennomføres en måling av etterle-velsen av regelverket. Dette vil kunne si noe om

11 Riksrevisjonen. (2016). Riksrevisjonens undersøkelse avmyndighetenes arbeid med sosial dumping ved offentligeanskaffelser. Dokument 3:14 (2015–2016).

Boks 10.3 Statnetts oppfølging av kravene til lønns- og arbeidsvilkår

Statnett har det siste året avdekket flere grovebrudd på kravene til lønns- og arbeidsvilkårhos flere av sine leverandører og underleve-randører. Blant annet har de avdekket at arbei-dere har blitt tvunget til å tilbakebetale storedeler av lønnen, og at de ikke mottar lønns-slipp eller annen dokumentasjon på lønnen demottar. Mange av arbeidskontraktene harogså i praksis vært uoppsigelige. Statnett harkontrakter med klare regler for hvordan desom arbeider på prosjektene skal ha ryddigearbeidsforhold og en trygg arbeidshverdag, itillegg til etiske retningslinjer. Forholdene harblitt avdekket gjennom kontroller, revisjoner,gjennomgang av nødvendig dokumentasjon,og intervjuer med arbeidere.1 Statnett harogså varslet om forholdene til Arbeidstilsynet.

1 Hentet fra Statnetts nettsider

12 Fafo. Utarbeidet for KS. (2017). Hva gjør kommunene for åbekjempe arbeidslivskriminalitet?


14 KPMG. Utarbeidet for Difi. (2017). Undersøkelse av etterle-velse av forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kon-trakter.


effekten av veilederen og gi grunnlag for å vur-dere mulige forbedringer etter en stund.

10.5.2.1 Oppdragsgivernes kontrollplikt og kontrollmyndighetenes ansvar

Regelverket krever at oppdragsgiver skal gjen-nomføre nødvendig kontroll av om leverandørenoverholder kravene til lønns- og arbeidsvilkår somer tatt inn i kontrakten. Det er en skjønnsmessigvurdering som oppdragsgiveren må foreta fra saktil sak, basert på risikovurderinger. For å gjen-nomføre kontrollplikten, må oppdragsgiverne haetablert rutiner og systemer for å vurdere risiko-faktorene i forbindelse med virksomhetensanskaffelser. Dersom risikoen anses som høy, børoppdragsgiveren be om at leverandøren og even-tuelle underleverandører dokumenterer at kra-vene til lønns- og arbeidsforhold er oppfylt. Dettekan skje ved at oppdragsgiveren ber om innsyn iarbeidsavtaler, lønnsslipper og timeregistreringerfor arbeidstakere som har utført arbeid på kon-trakten. Ved lavere risiko kan det være tilstrekke-lig å gjennomføre stikkprøvekontroller. Ved lavrisiko, vil det i de fleste tilfeller ikke være nødven-dig å gjennomføre konkrete undersøkelser av omlønns- og arbeidsvilkårene er oppfylt.

Dersom kontrollen avdekker brudd på kon-traktsbestemmelsene om lønns- og arbeidsvilkår,skal oppdragsgiveren følge opp dette overfor leve-randøren, og eventuelt ilegge kontraktsrettsligesanksjoner. Hvis kontrollen gir mistanke om ulov-lige forhold hos leverandøren, bør oppdragsgive-ren også varsle offentlige tilsyns- og kontroll-myndigheter, som Arbeidstilsynet eller politiet,slik at myndighetene kan vurdere om det ergrunnlag for å reagere overfor leverandøren.

Arbeidstilsynet fører tilsyn med at offentligeoppdragsgivere etterlever forskriften, både nårdet gjelder plikten til å kontraktsfeste lønns- ogarbeidsvilkår og plikten til å kontrollere at vilkå-rene oppfylles under kontraktsperioden. På detteområdet er praksis at det oftere brukes påleggenn for eksempel gebyr, fordi pålegg er en reak-sjonsform som innebærer at feil og mangler blirrettet opp. I dette ligger det et viktig element avveiledning, slik at pålegg er godt egnet i situasjo-ner der manglende kunnskap om regelverket erårsaken til at det ikke etterleves.

Det er viktig at oppdragsgiverne følger oppkontraktene og gjør nødvendige risikovurderin-ger og kontroller. De er nærmest på leverandø-rene som kontraktspart og deres innsats og kon-troller kan avdekke brudd på kravene til lønns- ogarbeidsvilkår osv. Samtidig har de ikke, og skal

ikke ha, etterforskningskompetanse. Det er detkontroll- og tilsynsmyndighetene som har. Meden arbeidslivskriminalitet som blir stadig meromfattende, sofistikert og vanskelig å oppdage, erdet derfor viktig med et godt samarbeid mellomoppdragsgiverne og kontrollog tilsynsmyndighe-tene for å bekjempe arbeidslivskriminalitet. Dettepeker også Oslo Economics på i sin rapport.15

Regjeringen vil bidra til å styrke dette samarbei-det, se tiltak i punkt 10.7.

10.5.3 Oppdragsgivere som stiller strengere krav enn regelverket krever

Selv om mange oppdragsgivere ikke etterleverforskriften om lønns- og arbeidsvilkår godt nok, erdet også mange som jobber målrettet og samvit-tighetsfullt med dette. Noen bruker store ressur-ser på kontroller, og går også lenger i å stille krav,kontrollere og følge opp, enn det regelverket kre-ver. Det er særlig de største oppdragsgiverne,med store innkjøpsavdelinger, som har ressurserog kompetanse til en slik satsing, og det er positivtat de ønsker å gå foran i arbeidet med å bekjempearbeidslivskriminalitet.

Oppdragsgiverne har en betydelig frihet til åstille de krav og kriterier de mener er nødvendige,for å luke ut de useriøse virksomhetene. Der dekjenner bransjen eller markedet godt, er de ogsånærmest til å vurdere hva som må til. For noenområder eller enkelte kontrakter, kan det å gå len-ger enn regelverket krever være nødvendig, oggjøres også av flere. Oppdragsgiverne stiller dagjerne krav om at arbeidet skal utføres av fastansatte, at ansatte skal ha tarifflønn mellom opp-drag, krav til språk og forbud mot kontant beta-ling.

De fleste av næringslivets interesseorganisa-sjoner, og særlig innen bygge- og anleggsbran-sjen, melder om at deres medlemmer er positivetil at det stilles strenge seriøsitetskrav. De ønskerstrenge krav for å bekjempe arbeidslivskriminali-tet og sosial dumping. De ber likevel oppdragsgi-verne være oppmerksomme på at for strenge ellerubalanserte seriøsitetskrav, kan ramme leveran-dørene på en utilsiktet måte. Leverandører somdriver lovlig, kan i praksis bli ekskludert fordi deikke har den størrelse eller kapasitet som trengsfor å oppfylle alle kravene som oppdragsgivernestiller. De strenge kravene kan dermed potensieltbegrense konkurransen. Kravene som stilles, er



gjerne også ulike fra oppdragsgiver til oppdragsgi-ver, noe som skaper stor uforutsigbarhet ogpotensielt høyere transaksjonskostnader fornæringslivet.

For å unngå dette vil markedsdialog være etnyttig verktøy.16 For de kontraktene der det finnesomforente seriøsitetsbestemmelser, bør opp-dragsgiverne vurdere å benytte disse. For eksem-pel har Byggenæringens Landsforening, Felles-forbundet og Difi utarbeidet kontraktsbestemmel-ser som skal bidra til å motvirke sosial dumpingog arbeidslivskriminalitet i offentlige bygge- oganleggskontrakter.

Disse seriøsitetsbestemmelsene er på enkelteområder strengere enn kravene i regelverket, ogbestemmelsene viser hvilket handlingsrom manhar innenfor regelverkets grenser. Seriøsitetsbe-stemmelsene skal bidra til en likere praksis overhele landet, og dette er viktig for å unngå uheldigekonsekvenser for leverandørene. Bestemmelsenestiller blant annet krav til faglærte håndverkere oglærlinger i prosjektene, HMS-kort og begrensnin-ger i adgangen til bruk av underleverandører.

Eksisterende veiledning er i stor grad knyttettil minimumskravene i regelverket, og til pliktenesom fremgår av forskrift om lønns- og arbeidsvil-

kår. Det eksisterer i mindre grad veiledning somsier noe mer utfyllende om oppdragsgiverneshandlingsrom dersom de velger å stille krav somgår utover minimumskravene i regelverket. Regje-ringen vil derfor utarbeide en overordnet veiled-ning om dette, jf. punkt 10.7.

10.6 Behov før økt kompetanse og profesjonalisering

Selv om anskaffelsesregelverket gjør det muligbåde å stille krav og avvise leverandører, er detikke nødvendigvis rett frem for oppdragsgivere ågjøre dette. Det å stille gode kvalifikasjonskrav ogvurdere dokumentasjonen, sette riktig forholdmellom kvalitet og pris i tildelingskriteriene, ogbruke avvisningsreglene aktivt og riktig for å for-hindre useriøse leverandører fra å få kontrakter,krever god kunnskap og kompetanse. Det sammegjelder kunnskap og bevissthet rundt det å stillegode kontraktskrav og følge opp gjennom etterføl-gende kontroller. Kompetansebehovet knytter segderfor både til det anskaffelsesfaglige og til åavdekke userøsitet og arbeidslivskriminalitet.

Regjeringens ønske om økt profesjonaliseringav offentlige anskaffelser er derfor også avgjø-rende for å lykkes med å forhindre at useriøseleverandører får kontrakter, for å stille gode kon-traktskrav, og for å gjennomføre god og effektivkontroll. Kompetanseheving trengs hos denenkelte innkjøper og leder, jf. kapittel 13. Samtidigkan det ikke forventes at alle landets oppdragsgi-vere skal ha samme kompetanse som sentrale til-synsmyndigheter osv. på området. Derfor trengervi overordnet kunnskaps- og kompetansedeling,som veiledning fra Difi. Vi trenger også merrobuste innkjøpsenheter gjennom økt samarbeidog samordning, jf. kapittel 15.

Innad i virksomhetene må det også jobbes sys-tematisk og helhetlig med arbeidet mot arbeids-livskriminalitet og useriøsitet, og planer og strate-gier må ledelsesforankres, jf. kapittel 14.


Offentlige innkjøp er et viktig virkemiddel for åmotvirke arbeidslivskriminalitet. Ved å profesjona-lisere offentlige innkjøp, blir oppdragsgivernebedre i stand til å forhindre arbeidslivskriminaliteti kontraktene sine. Regjeringen vil at det skal blienklere å være seriøs, ved å bidra til bedre etterle-velse av regelverket, og styrke samarbeidet mel-


Boks 10.4 Lørenskog kommunes arbeid mot arbeidslivskriminalitet

Lørenskog kommune har vedtatt en egen stra-tegi mot arbeidslivskriminalitet i sine anskaf-felser. Hovedmålet til kommunen er at det ikkeskal forekomme brudd på lønns- eller arbeids-vilkår hos kommunens leverandører. For å nådette målet settes det av ressurser for å bidramed kompetanse og kapasitet til oppfølging ogkontroll av relevante kontrakter. Lørenskogkommune gjennomfører risikovurderinger avalle anskaffelser og rammeavtaler, for å sørgefor at det iverksettes nødvendige tiltak der detanses som nødvendig. I kommunens kontrak-ter er de fleste av de omforente seriøsitetsbe-stemmelsene for byggog anleggskontrakter,implementert. Kommunen trekker frem at deter positivt å bygge på kontraktsstandardersom allerede finnes i markedet. Dette er ogsåforutsigbart for leverandørene.


lom oppdragsgiverne og kontrollog tilsynsmyn-dighetene.

Regjeringen vil også arbeide for at tjenesteneBevis blir videreutviklet. Det er mulig å utvidedenne tjenesten til både å inkludere flere registre,samt at flere brukere gis tilgang til informasjonensom tilgjengeliggjøres gjennom tjenesten. Difiskal i 2019 vurdere hvilke registre som er aktuellefor en utvidelse på anskaffelsesområdet.

I en fellesføring for 2018 og 2019 er alle stat-lige virksomheter pålagt å gjennomføre og følgeopp anskaffelser på en slik måte at det motvirkerarbeidslivskriminalitet. Rapporteringen fra virk-somhetene i årsrapportene vil utgjøre et viktigkunnskapsgrunnlag. Det skal derfor gjennomfø-res en evaluering av virksomhetenes erfaringermed fellesføringen. Basert på denne evaluerin-gen, vil regjeringen vurdere behovet for ytterli-gere tiltak i forbindelse med de statlige virksom-hetenes oppfølging av plikter i regelverket.

Regjeringen vil:

• Etablere eBevis på anskaffelsesområdet ogvidereutvikle tjenesten slik at det gis tilgang tilflere datakilder og for flere brukergrupper.

• Styrke samarbeidet mellom oppdragsgiverneog kontrollog tilsynsmyndighetene i arbeidetmot arbeidslivskriminalitet.

• Bidra til økt etterlevelse av regelverket ved åvidereføre arbeidet med, og sørge for spred-ning av, veilederen til forskrift om lønns- ogarbeidsvilkår.

• Evaluere fellesføringen til alle statlige virksom-heter om arbeidslivskriminalitet, og med bak-grunn i denne vurdere behovet for ytterligeretiltak.

• Utarbeide overordnet veiledning til oppdrags-givere som ønsker å ta i bruk strengere kravmot useriøsitet og arbeidslivskriminalitet ennanskaffelsesregelverket krever.


11 Flere lærlinger

11.1 Innledning

Regjeringen har signalisert i Granavolden-erklæ-ringen at de vil «fortsette arbeidet med å skaffe flerelæreplasser». I regelverket for offentlige anskaffel-ser er det innført en plikt for offentlige oppdrags-givere til å stille krav om bruk av lærlinger. Dettekravet kan bidra til å oppnå målet om flere lære-plasser for elever i yrkesfaglige utdanninger.

Hvert år står om lag 8 000 søkere uten lærling-plass.1 Rundt 5 500 av disse er ungdommer. En delav disse blir stående uten jobb og skole i kortereeller lengre perioder. Ungdom uten fullført videre-gående utdanning er oftere arbeidssøkere, oftereuføretrygdede og de mottar i snitt mer sosialhjelpsammenlignet med de som fullfører videregåendeskole.2

Bakgrunnen for å innføre et krav om bruk avlærlinger er todelt. Regjeringen ønsker for det før-ste at offentlig sektor skal støtte opp om bedriftersom satser på langsiktig utvikling av fagarbeidereog fagkompetanse. Mangelen på læreplasser iflere fag er en utfordring for både utdanningssys-temet, arbeidslivet og for de enkeltpersonene somikke får fullført sin opplæring. Satsingen på lærlin-ger utgjør en del av yrkesfagsløftet om å heve sta-tusen til yrkesfagene, bekjempe frafall og økeantall læreplasser.

Regjeringen mener for det andre at en plikt tilå stille krav om bruk av lærlinger, kan bidra til åløfte frem seriøse leverandører. Seriøse bestillereog leverandører har en nøkkelrolle for å hindre atkriminelle aktører får innpass i arbeidslivet.

I dette kapitlet vil vi se nærmere på hva pliktentil å stille krav om bruk av lærlinger innebærer ogvirkninger av å stille krav til bruk av lærlinger.Regjeringen mener det er viktig å følge med på

hvilken virkning kravet til lærlinger i anskaffelses-regelverket får for antall læreplasser og for å fåned arbeidslivskriminaliteten. Regjeringen vil der-for foreta en evaluering av plikten til å stille kravom bruk av lærlinger.

11.2 Hva innebærer plikten til å stille krav om bruk av lærlinger?

Offentlige oppdragsgivere skal stille krav om atleverandører til det offentlige er tilknyttet en lær-lingordning, og at én eller flere lærlinger deltar iarbeidet med gjennomføringen av kontrakten.Plikten til å stille krav om bruk av lærlinger gjel-der på nærmere bestemte vilkår, og den er spesi-elt rettet inn mot bransjer hvor det er særligbehov for læreplasser.3

Plikten gjelder bare for kontrakter hvor det errelevant å benytte arbeidskraft med fag- ellersvennebrev, i bransjer hvor det er særlig behov forlæreplasser, og når det ikke må anses som ufor-holdsmessig å stille kravet. Det vil for eksempelvære uforholdsmessig å stille krav om bruk avlærlinger hvis kontrakten gjelder arbeid som kre-ver spesialisert kompetanse, og således er uegnetfor lærlinger, eller i en tjenestekontrakt hvor enbetydelig del av kontraktssummen er knyttet tilmaterialkostnader.

I vurderingen av om det foreligger et særligbehov for læreplasser, skal oppdragsgivere tautgangspunkt i Utdanningsdirektoratets statis-tikk over søkere til læreplass og inngåtte lærekon-trakter. Regjeringen har fått tilbakemeldinger påat vurderingen av når det foreligger særlige behovfor læreplasser i en bransje, er krevende for opp-dragsgiverne. Behovet for læreplasser i enkeltfaginnenfor ett og samme utdanningsprogram kanvære ulike, og det kan være vanskelig for opp-dragsgiverne å ha kjennskap til disse og forskjel-1 Tallet er basert på et omtrentlig årlig gjennomsnitt hentet

fra Utdanningsdirektoratets statistikk over søkere som harfått innvilget lærekontrakt i perioden 2015 til 2017. Statistik-ken er tilgjengelig på Utdanningsdirektoratets hjemmesi-der.

2 Behovet for lærlinger er nærmere redegjort for i rappor-ten: Kommunal- og moderniseringsdepartementet ogKunnskapsdepartementet. (2015). Strategi for å øke antalllærlinger i staten.

3 Bestemmelsen gjelder for oppdragsgiverne som inngår tje-nestekontrakter eller bygge- og anleggskontrakter som eromfattet av anskaffelsesforskriften eller forsyningsforskrif-ten. Kontraktene må ha en varighet på over tre måneder ogen verdi på minst 1,3 millioner for statlige myndigheter og2 millioner for andre oppdragsgivere.


lene mellom dem. I tillegg kan de lokale behovenevære forskjellige. Det har vært etterlyst veiled-ning i form av en bedre og mer brukervennligpresentasjon av statistikken.

Oppdragsgiverne plikter å stille kravet overforbåde norske og utenlandske leverandører. Opp-dragsgiverne skal føre nødvendig kontroll av omkravet om bruk av lærlinger overholdes, og skalforbeholde seg retten til å gjennomføre nødven-dige sanksjoner dersom kravet om bruk av lær-ling ikke blir etterlevd. Sanksjoner skal væreegnet til å påvirke leverandøren eller underleve-randøren til å oppfylle vilkårene. En leverandørsom er tilknyttet en lærlingordning, og som kandokumentere reelle forsøk på å inngå lærekon-trakt uten å lykkes, skal anses for å oppfylle kravetom bruk av lærling.

Difi har utarbeidet veiledning til den nye for-skriften. Videre utarbeider Utdanningsdirektora-tet statistikk over søkere til læreplass og inngåttelærekontrakter som danner grunnlag for opp-dragsgivers vurderinger.

11.3 Virkninger av å stille krav om bruk av lærlinger

Undersøkelsen fra Oslo Economics viser at opp-dragsgiverne mener hensyn til lærlinger i offent-lige anskaffelser er viktig, og at dette hensynethar blitt vesentlig viktigere de siste årene.4 Nårdet gjelder effekter, peker Oslo Economics i sinutredning på at økningen i antall læreplasser tyderpå at krav i offentlige anskaffelser kan ha hatt enpositiv effekt, og at dette kan ha bidratt til flerelæreplasser i sum. Utredningen uttrykker samti-dig bekymring for at effekten kan motvirkes av atleverandørene flytter lærlinger fra private bygge-plasser til offentlige.

Tall fra Utdanningsdirektoratet per 31. desem-ber 2018 indikerer at kravet i anskaffelsesregel-verket allerede kan ha bidratt til en økning i antal-let læreplasser. Ifølge Utdanningsdirektoratet harandelen søkere som har fått godkjent lærekon-trakt, gått opp fra 69 prosent i 2016 til 74 prosent i2018. I rene tall innebærer dette en økning på 2683 flere inngåtte lærekontrakter ved utløpet av2018 sammenlignet med samme tidspunkt i 2016.21 706 av 29 241 søkere fikk en godkjent lærekon-trakt i 2018.5 Det er likevel vanskelig å si noe heltkonkret om hva årsaken til økningen er, da det er

mange forhold som påvirker antallet inngåttelærekontrakter.

Når det gjelder kostnader, peker Oslo Econo-mics på at et krav til lærlinger må bestemmes, vur-deres og følges opp, noe som i seg selv bidrar tilhøyere transaksjonskostnader. Funn fra spørreun-dersøkelsene viser derimot at oppdragsgiverneikke opplever det å stille krav om bruk av lærlin-ger som særlig mer tidog ressurskrevende ianskaffelsesprosessen. En del av forklaringen pådette er antakeligvis at krav til lærlinger stillessom kontraktskrav. Dette kan gjøres mer ellermindre standardisert, og dermed kreves det ikkesærlig arbeid knyttet til dette i selve anskaffelses-prosessen. I Oslo Economics sin undersøkelsesvarte derimot respondentene at de anser pliktentil å stille krav om lærlinger som et større konkur-ransehinder enn både miljø- og klimahensyn oghensyn til lønns-, arbeids- og skatteforhold.6 Svek-ket konkurranse kan gi færre tilbud og høyere pri-ser. Samtidig kan det tenkes at denne effekten vilsvekkes over tid, gitt at regelverket fungerer ettersin hensikt og fører til at flere bedrifter tar inn lær-linger.

En undersøkelse gjennomført av Byggenærin-gens Landsforening blant norske bygge- oganleggsfirmaer, viser at begrunnelsen for ikke å tainn lærlinger er sammensatt.7 Vanskelighetermed å få tak i lærlinger, at bedriften er for liten ogat bedriften ikke har nok relevante arbeidsopp-drag, rapporteres som de viktigste årsakene til atbedriftene ikke tar inn lærlinger. Disse bedrifteneanser seg derfor trolig ikke i stand til å tilby et full-verdig læreløp til eventuelle lærlinger. For små,nyetablerte håndverkerfirmaer med få ansattekan byråkratiet knyttet til å være en lærebedriftoppleves som praktisk vanskelig å kombineremed bedriftsetableringen. For bedrifter i etable-ringsfasen kan det også være vanskelig å sette avden tiden og kapasiteten det krever å følge opplærlinger. En utilsiktet virkning av krav til lærlin-ger kan derfor være at det hindrer nyetablerte ogsmå bedrifter i å delta i konkurranser om offent-lige oppdrag.

Samtidig er rundt 80 prosent av lærebedriftenemedlem av et opplæringskontor. Opplæringskonto-


5 Tallene er hentet fra Utdanningsdirektoratets statistikkover antall søkere som har fått innvilget lærekontrakt i peri-oden 2015 til 2018. Statistikken er tilgjengelig på Utdan-ningsdirektoratets hjemmesider.


7 Se Byggenæringens landsforening. (2018). Byggenæringensfremtidsbarometer 2018.


rene har blant annet som oppgave å avlaste lærebe-driftene når det gjelder formaliteter knyttet til det åha lærlinger. Det er også flere opplæringskontorersom tilbyr kurs til lærlinger om kompetansemålsom lærebedriften ikke er i stand til å dekke.8

Enkelte oppdragsgivere velger å stille krav ombruk av lærlinger som går utover det forskriftenkrever, for eksempel i kontrakter med verdi underterskelverdiene. Enkelte velger også å sette pro-sentsatser på hvor stor andel av deres offentligekontrakter som skal oppfylles av lærlinger. Slikekrav er tillatte der de er forholdsmessige, menoppdragsgiverne bør være oppmerksomme på atdersom kravene blir for strenge, kan de også hin-dre seriøse bedrifter i å delta, særlig de minste.Det kreves derfor god kjennskap til både behovetfor lærlinger i den aktuelle bransjen og hvilkeeffekter dette vil ha på konkurransen om den kon-krete kontrakten. Slike vurderinger krever høykompetanse hos oppdragsgiverne og generell pro-fesjonalisering av anskaffelser. Behovet for etkompetanseløft er behandlet i kapittel 13. Konse-kvenser av å stille strengere krav enn nødvendiger også omtalt i kapittel 5.


Regjeringen anser kravet om bruk av lærlinger ioffentlige kontrakter som et viktig virkemiddel forå fremme yrkesfagløftet og i kampen mot arbeids-livskriminalitet. Regjeringen mener det også er vik-tig å følge med på hvilken virkning krav til læringeri anskaffelsesregelverket får for antall læreplasserog for å få ned arbeidslivskriminaliteten.

Gode innkjøp forutsetter god kompetanse ogprofesjonelle innkjøpere. Det gjelder også det åstille krav til bruk av lærlinger, særlig dersom detstilles krav som går utover det forskriften krever.Tiltak for økt profesjonalisering er beskrevet ikapittel 13 til 15.

På sikt vil regjeringen gjennomføre en evalue-ring av regelverket. En evaluering er ikke hen-siktsmessig før regelverket er alminnelig kjentblant både oppdragsgiverne og leverandørene, ogetter at de involverte partene har hatt tid til å til-passe seg regelverket. Kunnskapsdepartementet

tar derfor sikte på å starte en evaluering av ord-ningen i løpet av andre halvår 2019 eller førstehalvår 2020. Da vil regelverket ha virket et par år.

I vurderingen av om det foreligger et særligbehov for læreplasser, skal oppdragsgiverne tautgangspunkt i Utdanningsdirektoratets statis-tikk over søkere til læreplass og inngåtte lærekon-trakter. Det har vært etterlyst veiledning i form avbedre og mer brukervennlig presentasjon av sta-tistikken. Utdanningsdirektoratet vil derfor utar-beide en ny presentasjon av behovet som er let-tere for de ulike oppdragsgiverne å finne frem i,og som vil gjøre det lettere å vurdere om pliktengjelder i den enkelte anskaffelsen. Dette kan foreksempel gjøres gjennom å utarbeide en oppda-tert liste over bransjer hvor det er særlig behovfor læreplasser.

Regjeringen vil:

• Foreta en evaluering av plikten til å stille kravom bruk av lærlinger.

• Utarbeide en klar og brukervennlig presenta-sjon av statistikken over når det foreligger sær-lig behov for læreplasser i en bransje.

8 For mer om opplæringskontorenes rolle se rapporteneNIFU. Utarbeidet for Utdanningsdirektoratet. (2014). Opp-læringskontorene i fag- og yrkesopplæring – avgjørende binde-ledd eller institusjon utenfor kontroll og PROBA sam-funnsanalyse. Utarbeidet for NHO. (2016). Opplæringskon-torenes rolle og finansiering.

Boks 11.1 Anbefalte seriøsitetskrav i bygge- og anleggskontrakter

Fellesforbundet, Byggenæringens Landsfore-ning, KS og Difi har utarbeidet et felles settmed anbefalte seriøsitetskrav i bygge- oganleggskontrakter. Seriøsitetsbestemmelseneer utformet med tanke på utfordringene medarbeidslivskriminalitet og sosial dumping ibygge- og anleggsbransjen. Bestemmelseneinneholder en anbefaling som innebærer atved utførelsen av kontraktsarbeidet skal mini-mum sju prosent av arbeidede timer innenforbygge- og anleggsfagene utføres av lærlinger.Dette kravet er dermed strengere enn kravet iforskriften, ved at det knytter en fast prosent-sats til bruk av lærlinger.

Seriøsitetsbestemmelsene fremhever like-vel tydelig at byggherren, altså oppdragsgiver,må vurdere om kravet på sju prosent er for-holdsmessig i den enkelte konkurransen. Der-som kravet ikke er forholdsmessig, skal kra-vet slettes eller prosentsatsen endres.


12 Mer sosialt ansvar

12.1 Innledning

Manglende ivaretakelse av grunnleggende men-neskerettigheter i arbeidsforhold er en betydeligutfordring i mange land. Undersøkelser viser at 25millioner arbeidere er utsatt for tvangsarbeid og152 millioner barn utnyttes som arbeidskraft,hvorav 73 millioner barn arbeider under helsefar-lige forhold.1 I et globalt perspektiv er det derforfortsatt et stort behov for oppmerksomhet rundtbekjempelse av menneskerettighetsbrudd iarbeidsforhold.

Like konkurransevilkår er en viktig forutset-ning for velfungerende markeder. Det er derforhelt grunnleggende at leverandørene til detoffentlige følger de samme spillereglene, også nårdet gjelder menneskerettigheter. Leverandørersom presser produksjonsprisene gjennom bruddpå grunnleggende menneskerettigheter i arbeids-forhold, bør ikke vinne frem i konkurransen omoffentlige kontrakter. Det vil gå på bekostning avseriøse leverandører som følger gjeldende loverog regler. Det er derfor innført et nytt lovkrav ianskaffelsesloven som skal fremme respekt forgrunnleggende menneskerettigheter i offentligeanskaffelser. Loven slår fast at oppdragsgiverneskal ha egnede rutiner for å fremme respekt forgrunnleggende menneskerettigheter ved offent-lige anskaffelser der det er en risiko for brudd påslike rettigheter. Lovbestemmelsen ivaretar Nor-ges internasjonale forpliktelser på området, ogbygger på FNs veiledende prinsipper for nærings-liv og menneskerettigheter (UNGP). Bestemmel-sen gir tydelig uttrykk for viktigheten av å arbeidemed sosialt ansvar.

Det offentlige er en stor innkjøper, også avvarer med risiko for brudd på grunnleggendemenneskerettigheter. Dette gjelder for eksempelved kjøp av IT-utstyr og mobiltelefoner, arbeids-klær og naturstein. Det offentliges innkjøpsprak-sis kan derfor være et egnet virkemiddel for å øke

etterspørselen etter løsninger som ivaretar krav tilsosialt ansvar. Offentlige anskaffelser kan bidra tilat løsninger som ivaretar sosialt ansvar får etstørre volum og en sterkere markedsposisjon. Idette kapitlet vil vi se nærmere på hva sosialtansvar er, og hvordan oppdragsgiverne kan iva-reta sosialt ansvar i sine anskaffelser. Å stille deriktige kravene, i de riktige anskaffelsene, er nøk-kelen for å ivareta grunnleggende menneskeret-tigheter på en hensiktsmessig måte. For å kunnegjøre dette, trengs det god kompetanse hos opp-dragsgiverne. Regjeringen vil bidra til å øke kunn-skapsnivået gjennom ulike veilednings- og spred-ningsaktiviteter.

12.2 Hva er sosialt ansvar?

Anstendige arbeidsforhold anses som en nøkkel-komponent for å utrydde fattigdom. Dette gjen-speiles i FNs bærekraftsmål nummer 8 om åfremme anstendig arbeid og økonomisk vekst.Bærekraftsmålene er forutsatt oppfylt innen 2030.

FNs veiledende prinsipper for næringsliv ogmenneskerettigheter viser blant annet til ILOskjernekonvensjoner om grunnleggende rettighe-ter og prinsipper i arbeidslivet. Kjernekonvensjo-nene består av åtte menneskerettighetskonvensjo-ner som setter minimumsstandarder for arbeidsli-vet. Konvensjonene omfatter retten til organisa-sjonsfrihet, forbud mot barnearbeid og tvangsar-beid, samt forbud mot diskriminering påbakgrunn av kjønn. Disse rettighetene anses somen sentral del av begrepet «grunnleggende mennes-kerettigheter» i arbeidsforhold. Ivaretakelse avdisse rettighetene betegnes ofte som kjernen ibegrepet sosialt ansvar i offentlige anskaffelser.

12.3 Virkninger av å ta sosialt ansvar i offentlige anskaffelser

Lovbestemmelsen om sosialt ansvar er forholdvisny, og vi vet derfor foreløpig lite om effekter ogkostnader av kravet til å fremme grunnleggendemenneskerettigheter i offentlige anskaffelser. De

1 Se rapportene ILO og Walk Free Foundation. (2017). Glo-bal estimates of modern slavery: Forced labour and forcedmarriage, og ILO. (2017). Global estimates of child labour:Results and trends, 2012 – 2016.


offentlige oppdragsgiverne er fortsatt i en tidligfase med å etablere og følge opp egnede rutinerfor sosialt ansvar.

Initiativ for etisk handel (IEH) har siden 2009samlet inn tallmateriale om bruk av etiske krav ioffentlige anskaffelser. IEHs seneste undersø-kelse om bruken av etiske krav i det som beteg-nes som «høyrisikoanskaffelser», ble publisert i2017 og er fra før den nye lovbestemmelsen trådtei kraft.2 Undersøkelsen ble gjennomført i samar-beid med Difi og viser at det stilles krav til men-neskerettigheter i om lag halvparten av et utvalghøyrisikoanskaffelser, herunder IT-utstyr, klær ogfottøy, lekeplass- og idrettsutstyr, møbler og inven-tar, og naturstein. Undersøkelsen viser at det harskjedd en tydelig positiv utvikling på feltet fraundersøkelsene startet i 2009 til den siste under-søkelsen i 2016.3 Selv om den overordnede utvik-lingen peker i en positiv retning, viser undersøkel-sen at det fortsatt er rom for forbedring, og at deter behov for videre arbeid for å bidra til hensikts-messig bruk av etiske krav i offentlige anskaffel-ser.

Undersøkelsen indikerer et særlig forbe-dringspotensial i kategorien «naturstein». Natur-stein inngår som en delkomponent i mangebygge- og anleggsprosjekter. Arbeid med utvin-ning av naturstein befinner seg i høyrisikogrup-pen for brudd på grunnleggende menneskerettig-heter. Det er derfor viktig at oppdragsgiverne erbevisse på å stille gode etiske krav, også i anskaf-felser hvor høyrisikoprodukter kun utgjør en delav en større anskaffelse.

En nyere undersøkelse fra Oslo Economicsviser at 77 prosent av respondentene oppgir athensyn til menneskerettigheter er svært/ganskeviktig og begrepet «ILO» (kjernekonvensjonenetil Den internasjonale arbeidsorganisasjonen) blestilt som kontraktskrav i 29 av de 86 undersøktekontraktsvilkårene publisert på Doffin i 2017.4

Etiske krav kan bidra til å styrke ivaretakelsenav grunnleggende menneskerettigheter.5 Dendirekte effekten av slike krav kan likevel variere.Oslo Economics legger i sin utredning fra 2018 tilgrunn at krav til menneskerettigheter og produk-sjonsforhold må føre til at leverandørene omorga-niserer produksjonen og/eller at produsentersom følger menneskerettighetene får kontrakterpå bekostning av konkurrenter som ikke følgermenneskerettighetene.6 Ifølge utredningen fraOslo Economics er det usikkert om norskeanskaffelser kan ha slike virkninger i internasjo-nale markeder hvor Norge er en liten aktør.

Krav til sosialt ansvar kan likevel ha en indi-rekte effekt ved at rettighetene får en sterkere stil-ling i produksjonslandet. Slike krav kan foreksempel bidra til å synliggjøre rettighetene bådehos leverandørene og i leverandørkjeden. Viderekan krav til ivaretakelse av grunnleggende men-neskerettigheter gi seriøse aktører med respektfor slike rettigheter en styrket posisjon, noe somgenerelt kan gjøre disse produsentene mer attrak-tive i markedet. Disse effektene er vanskelig åmåle, men det kan ikke utelukkes at de foreligger.

Når det gjelder kostnader, er det å liste ILOskjernekonvensjoner blant kontraktskravene litekostnadskrevende i seg selv. Undersøkelsen tilOslo Economics viser også at en del oppdrags-givere opplever at det er mer tidkrevende å stillekontraktskrav til sosialt ansvar, men at kost-nadsøkningen i de fleste tilfeller er liten.7 Det somderimot kan føre til økte kostnader, er kravet tilkontroll som kontraktskravene kan medføre.

12.4 Ivaretakelse av sosialt ansvar innenfor en helhetlig anskaffelsespolitikk

12.4.1 Egnede rutiner

Sosialt ansvar er et av flere samfunnshensyn somskal ivaretas når det offentlige foretar innkjøp. Deter viktig at ivaretakelsen av grunnleggende men-neskerettigheter gjøres på en måte som overhol-der de grunnleggende anskaffelsesrettslige prin-

2 Se Initiativ for etisk handel og Difi. (2017). Arbeidstakere- ogmenneskerettigheter i offentlige innkjøp – en undersøkelse ombruken av etiske krav i høyrisikoanskaffelser 2009 – 2016.Undersøkelsen viderefører nivåene for etiske krav som bledefinert i en tidligere undersøkelse om menneskerettighe-ter og offentlige anskaffelser. IEH definerer fire nivåer avetiske krav, fra nivå 1 som innebærer at oppdragsgiver stil-ler ingen etiske krav, til nivå 4 som innebærer at oppdrags-giver stiller krav til etterlevelse av ILOs kjernekonvensjo-ner, samt ett eller flere tilleggskrav.

3 Undersøkelsen fra IEH og Difi viser at antallet høyrisiko-anskaffelser hvor det stilles krav om overholdelse av ILOskjernekonvensjoner eller strengere, har økt fra 26 prosent i2009 til 51 prosent i 2016, se tabell 2, s. 10 i undersøkelsen.

4 Se Oslo Economics og Inventura. Utarbeidet for Nærings-og fiskeridepartementet. (2018). Virkninger av nye sam-funnshensyn i offentlige anskaffelser, s. 29.

5 Se for eksempel rapporten Electronics Watch. (2016).Public Procurement and Human Rights Due Diligence toAchieve Respect for Labour Rights Standards in ElectronicsFactories: A Case Study of the Swedish County Councils andthe Dell Computer Corporation.




sippene og andre krav som følger av anskaffelses-regelverket. Av de grunnleggende prinsippene erdet særlig forholdsmessighetsprinsippet som erav betydning for krav til sosialt ansvar.

Hva som er egnede rutiner vil variere fra opp-dragsgiver til oppdragsgiver. Det er naturlig atstore oppdragsgivere gjør mer for å ivareta sosialtansvar enn små oppdragsgivere. Hvordan opp-dragsgiver skal ivareta hensyn til menneskerettig-heter i de konkrete anskaffelsene, vil også variere.Kravene vil blant annet være avhengig av hva opp-dragsgiver skal anskaffe, kontraktens størrelse ogvarighet og hvilke potensielle menneskerettig-hetsbrudd det er snakk om. Det betyr at det kanvære forholdsmessig med mer detaljerte krav, ogmer omfattende dokumentasjonsforpliktelser, istørre anskaffelser hvor oppdragsgiver er kjentmed at risikoen for overtredelser er høy. Nivået påoppfølgingsrutinene må på samme måte gjen-speile risikoen for brudd på kravene.

Videre må oppdragsgiverne være innstilt på ågjennomføre oppfølgingen som forutsettes i kon-trakten. Uten en tilstrekkelig oppfølging, risikereroppdragsgiverne at kravene blir virkningsløse ogat de ikke får en reell påvirkning på leverandøre-nes handlemåte. I så fall kan bruk av sosiale kravføre til at det i realiteten blir ulike konkurransevil-kår. Leverandører uten god styring på leverandør-kjeden, og som ikke forholder seg til kontrakt-skravene, kan da vinne frem, mens leverandører

som etterlever kravene kan prises ut. Dette per-spektivet kan sammenlignes med hensynet tiloppfølging og kontroll av kontraktskrav ombekjempelse av arbeidslivskriminalitet i kapittel10. Også når det kommer til sosialt ansvar, månivået av oppfølging og kontroll ta utgangspunkt ien skjønnsmessig vurdering som oppdragsgi-verne må vurdere fra sak til sak, basert pårisikovurderinger.

Det er viktig å påpeke at ingen oppdragsgiverehar mulighet til å skaffe full oversikt over alle leddi produksjonskjeden til samtlige komponentersom inngår i produktet som skal anskaffes. Medandre ord, ingen oppdragsgiver kan garantere segmot ulovligheter i produksjonen. Dette er hellerikke formålet med den nye lovbestemmelsen.Samtlige oppdragsgivere kan imidlertid treffe til-tak som bidrar til å redusere risikoen for menneske-rettsbrudd.

Det er også viktig at rutinene for ivaretakelseav sosialt ansvar er praktisk håndterbare for denoffentlige virksomheten som skal gjennomføreanskaffelsen. Det betyr for eksempel at mindreoppdragsgivere ikke kan forventes å gjennomføreden samme typen kontraktsoppfølging som størreoppdragsgivere. Dette bør i så fall reflekteres ioppdragsgivernes rutiner og i måten oppdragsgi-verne formulerer kontraktsvilkårene.

Dersom oppdragsgiverne legger ambisjonsni-vået for høyt, kan dette bli fordyrende og adminis-trativt krevende både for oppdragsgiverne ogleverandørene. Denne situasjonen kan oppstå deroppdragsgiverne stiller strenge dokumentasjons-krav uten å ha kompetanse til å følge disse opp. Iså fall kan dette føre til produksjon av dokumenta-sjon for dokumentasjonens skyld, uten at dettefremmer ivaretakelsen av sosialt ansvar. Dette eren fallgruve oppdragsgiverne må være oppmerk-some på.

Samarbeid mellom oppdragsgivere, for eksem-pel gjennom innkjøpsfellesskap, kan være en hen-siktsmessig måte å etablere og gjennomføre ruti-ner om ivaretakelse av sosialt ansvar. Et innkjøps-felleskap kan ha bedre forutsetninger for å byggeopp spisskompetanse på hvordan man kan stillehensiktsmessige etiske krav i anskaffelsesproses-sen og hvordan disse best kan følges opp i prak-sis. Dette kan også bidra til at det stilles proporsjo-nale krav samtidig som transaksjonskostnadenereduseres både for oppdragsgiverne og leveran-dørene. Samordning av offentlige innkjøp er nær-mere behandlet i kapittel 15.

Regjeringen er positiv til at oppdragsgivernegår sammen om å oppfylle forpliktelsene til kon-traktsoppfølging. Samtidig er det, fra myndighete-

Boks 12.1 Revisjon kan gi bedre arbeidsforhold

Det nye nasjonalmuseet vil få smågatestein,kantstein, heller og spesialstein levert fraKina. Statsbygg besluttet, i samarbeid medden norske leverandøren og norske konsu-lentselskaper, å gjennomføre undersøkelserved tre steinbudd og av tre produsenter avnaturstein til det nye museet. De samlede kon-sulentkostnadene forbundet med revisjonenevar i størrelsesorden 200 000 til 250 000 kro-ner. Revisjonene førte til at Statsbygg avdek-ket flere kritikkverdige forhold på produk-sjonsstedene. Ett steinbrudd og én steinpro-dusent ble utelukket på bakgrunn av revisjo-nen, mens andre fikk anledning til å retteavvik slik at de kunne levere ytelsen i trådmed kontraktskravene. På denne måten førtekrav til sosialt ansvar til leverandørutviklingog bidro til tryggere arbeidsforhold.


nes side, lagt opp til at oppdragsgiverne selv skalkunne oppfylle forpliktelsene knyttet til sam-funnsansvar uten å måtte leie inn konsulentereller annen ekstern bistand. Det er viktig at opp-dragsgiverne finner et nivå på kontraktsoppfølgin-gen som lar seg praktisere over lengre tid og somikke uforholdsmessig fordyrer anskaffelsespro-sessen.

Initiativ for etisk handel (IEH) har i sitt innspilltil meldingen pekt på behovet for koordinert inn-sats og samarbeid. Norge har, sammenlignet medandre europeiske land, kommet langt når det gjel-der både å utvikle verktøy og samordning blantoppdragsgiverne på dette feltet. Det er viktig atnorske innkjøpere deler kompetanse og erfarin-ger, og på den måten reduserer sjansen for at densamme jobben gjøres flere ganger. Dette kanbestå av koordinering av prioriterte anskaffelser,felles kontraktsoppfølging og deling av metoderog informasjon. Difi er til stede i flere innkjøps-

nettverk hvor dette vil være et tema, og IEH arbei-der med utviklingen av en samarbeidsmodell forivaretakelse av etiske krav.

Boks 12.2 Utvikling av gode rutiner

Innkjøpssamarbeidet Nedre Romerike Inn-kjøpssamarbeid (NRI) har utarbeidet rutinersom inkluderer en årlig risikovurdering avkommende anskaffelser. Vurderingen tar forseg hvilke anskaffelser som skal prioriteresmed tanke på sosialt ansvar. NRI velger utminst én anskaffelse som prioriteres hvert år,og prioriteringen skjer på bakgrunn av føl-gende momenter:– Risiko for brudd– Anskaffelsens verdi i kroner– Antall kommuner som deltar i avtalen

I den prioriterte anskaffelsen bruker NRI mar-kedsdialog for å undersøke om leverandør-markedet er modent for bruk av etiske krav,og om det skal benyttes kontraktsbestemmel-ser med sanksjonsmuligheter. Disse kon-traktsvilkårene er tema på oppfølgingsmøtermed leverandørene. I de prioriterte avtalenevelges det ut ett til fem produkter på avtalensom følges spesielt opp. Rutinen har tydeligekrav til ansvar og involvering.

NRIs rutine legger opp til aktiv bruk avDifis maler og verktøy. Dette gjør det mulig åutføre arbeidet med lovens § 5 uten at detteblir uforholdsmessig arbeidskrevende.

Boks 12.4 IEHs forprosjekt «Samarbeid og koordinering – etiske krav i offentlige

anskaffelser»

IEH arbeider med et prosjekt som har somformål å etablere et koordinert samarbeidmellom oppdragsgivere. Prosjektet bygger påat oppdragsgivere arbeider i team om ivareta-kelse av etiske krav innenfor visse nærmerebestemte kategoriområder. Teamene skalgjennomføre risikoanalyser av antatt utsatteprodukter innenfor sin kategori, og på bak-grunn av dette utarbeide og gjennomføre til-tak for kontraktsoppfølging. IEH forutsetter atteamene skal bruke standardiserte prosesser,maler og verktøy, og at de vil støtte seg påIEHs kompetanse og ressurser.

Boks 12.3 Eksempel på samarbeid om sosialt ansvar

Oslo kommune har, sammen med 178 andreoppdragsgivere, en rammeavtale med tre tilfem leverandører for oppfølging av både kravtil sosialt ansvar og miljøkrav.1 Avtalen girmulighet til å kjøpe bistand til å bygge oppsystemer og rutiner for risikovurderinger oghelhetlig oppfølging av leverandørene. Ram-meavtalen gir også mulighet til å dele erfarin-ger og revisjonsrapporter mellom avtalepar-tene via en egen nettbasert portal. Dette leg-ger grunnlag for både kunnskapsdeling ogkompetanseheving, og kan også bidra til enmer effektiv kontraktsoppfølging. Erfaringenemed denne rammeavtalen kan gi mer kunn-skap om hvordan oppdragsgiverne best kanstille og følge opp denne typen krav.

1 Oslo kommune hadde tidligere en rammeavtale forkontraktsoppfølging av etiske krav for perioden for2013 til 2017, og om lag 70 offentlige oppdragsgiverevar tilknyttet denne. Denne rammeavtalen gjaldt an-skaffelse av konsulentbistand for oppfølging av etiskekrav.


12.4.2 Veiledning

Det å stille gode krav til sosialt ansvar, vite hvor-dan de skal følges opp osv., krever en kompetansesom de færreste oppdragsgivere besitter. Med etdesentralisert innkjøpssystem er sentralisert vei-ledning, som fra Difi, avgjørende for å håndteredenne kompetanseutfordringen.8 Regjeringen vilderfor styrke veiledningen og løfte frem sosialtansvar i veiledning om anskaffelser hvor det erhøy risiko for brudd på grunnleggende mennes-kerettigheter. Tiltak for økt kompetanse, bedrestyring, organisering og samordning kan ogsåbedre mulighetene oppdragsgiverne har for åstille etiske krav.

Oppdragsgiverne har allerede i dag tilgjenge-lig verktøy som skal gjøre det enklere å ta hensyntil sosialt ansvar i anskaffelser. Difi har for eksem-pel utarbeidet veiledning, maler og verktøy fordette formålet. Dette inkluderer blant annet enhøyrisikoliste og et risikostyringsverktøy, som girveiledning om risikoprodukter og hvordan opp-dragsgiverne bør forholde seg til en slik eventuellrisiko.

I tillegg har Difi og IEH utarbeidet en fellesmal for etiske krav i kontraktsvilkårene. Dissekravene refererer til ILOs kjernekonvensjoner ogandre grunnleggende arbeidstakerrettigheter.Bruk av denne malen sikrer harmonisering avetiske krav overfor leverandørene, og gjør detdessuten enklere for oppdragsgiverne å samar-beide om oppfølgingen. Difi har i tillegg maler foregenrapportering som kan benyttes i oppfølgin-gen, og risikostyringsverktøyet har funksjonalite-ter som kan benyttes i oppfølgingsfasen.

Difi har et godt utgangspunkt for å bidra ytter-ligere med veiledning om praktisk gjennomføringav krav til sosialt ansvar. Viktige prioriteringer erhøyrisikolisten, risikoveiledning og tilgang pågode eksempler. Det er særlig viktig å integrereivaretakelse av sosialt ansvar i eksisterende vei-ledninger om anskaffelsesfaglige tema hvor vi vet

det er utfordringer knyttet til brudd på grunnleg-gende menneskerettigheter. Dette inkluderer foreksempel veiledningen om bygge- og anleggsan-skaffelser og veiledningen og kriteriesettene ommiljøvennelige anskaffelser. Difi skal også bidra tilbevisstgjøring om sosialt ansvar i nettverk hvordette kan være relevant, for eksempel i nettverkfor innkjøpere i bygge- og anleggsbransjen. Difivil gjennom dette arbeidet også bidra til deling avmetoder og informasjon mellom oppdragsgiverne.


Lovkravet i anskaffelsesloven stiller krav til offent-lige oppdragsgivere om at sosialt ansvar skal prio-riteres og at ivaretakelse av grunnleggende men-neskerettigheter er et samfunnshensyn som skalvektlegges i offentlige anskaffelser.

Det er økt oppmerksomhet rundt samarbeidom disse spørsmålene i det norske anskaffelses-miljøet i dag. Dette er en positiv tendens. Det erlikevel et stort potensial for både videre profesjo-nalisering og effektivisering. Det er fortsatt flereutfordringer knyttet til det å stille hensiktsmes-sige krav til sosialt ansvar. Regjeringen har mer-ket seg at det i enkelte tilfeller stilles krav som erlite tilfredsstillende, og at det på enkelte områderstilles krav i for få kontrakter.9 Dette viser at detfortsatt er behov for bevisstgjøring om problem-stillingen blant norske oppdragsgivere. Samtidiger det behov for mer kompetanse om hvordan detkan stilles hensiktsmessige krav.

Regjeringen vil:

• Integrere ivaretakelsen av sosialt ansvar i vei-ledning om anskaffelser hvor det er høy risikofor brudd på grunnleggende menneskerettig-heter.

• Bidra til bevisstgjøring om sosialt ansvar i rele-vante nettverk for innkjøpere.


9 Se Initiativ for etisk handel og Difi. (2017). Arbeidstakere- ogmenneskerettigheter i offentlige innkjøp – en undersøkelse ombruken av etiske krav i høyrisikoanskaffelser 2009 – 2016.Nærmere omtalt i punkt 12.3.

Del IIITiltak for økt styring, profesjonalisering

og effektivisering


13 Behovet for et kompetanseløft

13.1 Innledning

Økt kompetanse er en viktig del av arbeidet medprofesjonalisering av offentlige anskaffelser. Dethandler om å forbedre oppdragsgiverne slik at deer i stand til å utføre innkjøp best mulig. For å få tildette, kreves det at ledere og innkjøpere har denrette kompetansen.

Oppdragsgiverne må gjøre en rekke vurderin-ger og valg for å gjennomføre gode og effektiveanskaffelser. Eksempler på slike valg er hvilkenprosedyre som skal velges, når og på hvilken måteen skal ha dialog med markedet, om kontrakterskal deles opp eller ikke osv. Valgene handler ikkekun om det anskaffelsesrettslige. Vurderinger ogvalg som innkjøperne gjør har også betydning forom virksomhetens behov blir best mulig dekket,og kan ha konsekvenser for de markedene virk-somheten kjøper av.

Et kompetanseløft blant ledere og offentligeinnkjøpere kan gi betydelige besparelser i form avmer effektive innkjøp og dermed bidra til bedrebruk av offentlige midler. Et kompetanseløft vilogså bidra til bedre etterlevelse av de ulike sam-funnshensynene i regelverket, og gjøre virksom-hetene bedre i stand til å bruke anskaffelser somen drivkraft for omstilling og nytenkning. Samti-dig kan et kompetanseløft bidra til statusheving,slik at innkjøperne får en tydeligere rolle som vik-tige verdiskapere.

I andre deler av meldingen beskrives behovetfor kompetanse innenfor spesifikke områder, somfor eksempel innovasjon og klima og miljø. Tilta-kene i disse kapitlene må ses i sammenheng meddet generelle arbeidet med kompetansehevingsom omtales i dette kapitlet. For å dekke de ulikespesifikke behovene, er det først og fremst viktigat oppdragsgiverne har en solid og helhetliganskaffelsesfaglig kompetanse i bunn. I dettekapitlet gis en nærmere omtale av behovet forkompetanse generelt hos innkjøperne og deresledere. Det gis en beskrivelse av ulike kompetan-sebehov knyttet til ulike roller. Regjeringen vilbidra til å heve det generelle kompetansenivået,gjennom blant annet veiledning, videreutvikle en

sertifiseringsordning og utvikle et bedre kompe-tansetilbud til ledere.

13.2 Gode innkjøp forutsetter god kompetanse

Ifølge modenhetsundersøkelsen fra 2018, oppgirhalvparten av oppdragsgiverne at de har god kom-petanse på anskaffelsesområdet. Samtidig oppgirnesten halvparten av oppdragsgiverne at de ikkehar tid eller kapasitet til å videreutvikle egen inn-kjøpskompetanse.1 Innkjøpsmiljøene rapportererogså om utfordringer med å rekruttere ogbeholde gode innkjøpere. Dette forklares gjernemed at for få innkjøpere har tilstrekkelig kompe-tanse, og at innkjøpsfunksjonen har lav status.

I Riksrevisjonens undersøkelse av konsulent-bruk i staten pekes det på at statlige virksomheterhar et potensial til å bedre prosessen med kjøp ogbruk av konsulenttjenester.2 I tillegg viser en rap-port, utarbeidet for KS i 2014, til at seks av ti inn-kjøpssjefer i det offentlige mener at mangel påkunnskap koster staten tapte skattekroner.3

Kompetanse er nødvendig for å utnytte poten-sialet som ligger i offentlige anskaffelser. Dennestortingsmeldingen peker på behovet for å effekti-visere anskaffelser. Økt kompetanse og profesjo-nalisering er en viktig del av dette. Oppmerksom-heten rundt profesjonalisering av offentligeanskaffelser har økt i de siste årene, og vi ser atflere land har gjennomført, eller startet på, enkelt-tiltak eller reformer for å få til et kompetanseløfthos innkjøperne. Begrepet innkjøper kan brukesbåde om en virksomhet/oppdragsgiver og om enperson som gjennomfører anskaffelser. I det føl-gende er bruken av ordet knyttet til det sist-nevnte.

1 Rambøll og Difi. (2018). Modenhet i anskaffelser. Hovedun-dersøkelse.

2 Riksrevisjonen. (Dokument 3:6, 2016–2017). Riksrevisjo-nens undersøkelse av konsulentbruk i staten.

3 Difi. (2014). Anskaffelsesakademi. Forskningsbasert utdan-ning innen offentlige anskaffelser. En behovsanalyse.


I Sverige trekkes behovet for god innkjøps-kompetanse frem som en forutsetning for å kunnegjøre gode offentlige innkjøp. «Upphandlingsstra-tegien» fra 2016 peker på spekteret av kompe-tanse som innkjøperne må ha for å tilfredsstillealle krav som stilles til gode og effektive innkjøp.4

Storbritannia og New Zealand har også gjen-nomført reformprogrammer. Et viktig element iprogrammene har vært å øke kompetansen hosinnkjøperne. Dette er blant annet gjort ved at sen-trale myndigheter i større grad har lagt opp til sys-tematisk kompetansebygging i offentlige virksom-heter. Sentrale myndigheter har tatt initiativ tilkompetanseheving ved å kartlegge kompetansen ivirksomhetene, og videre koble dette til kurs- ogsertifiseringstilbud.

Anskaffelsesprosessens primære funksjon er åanskaffe varer og tjenester som er nødvendige forå dekke virksomhetens behov og mål, i tide, og påen økonomisk og effektivt måte. I tillegg skal inn-kjøperne ivareta klima- og miljøhensyn, lønns- ogarbeidsvilkår og andre viktige samfunnshensyn.For å få til dette, kreves det at ledere og innkjø-pere har god kompetanse på ulike felt. De skalkunne regelverket, og bruke handlingsrommet iregelverket på en god måte.

Oppdragsgiverne trenger også god kompe-tanse for å utforme og gjennomføre anskaffelsenpå en måte som skaper best mulig konkurranse idet konkrete markedet for anskaffelsen, jf. kapit-tel 5. Eksempelvis nevnes utfordringer med opp-dragsgivere som stiller strengere krav enn nød-vendig, ikke har dialog med markedet eller larvære å dele opp kontrakter når det er hensikts-messig. Økt kompetanse hos ledere og innkjø-pere, bidrar til at flere oppdragsgivere gjør bedrevalg og gjennomfører bedre anskaffelsesproses-ser.

Økt satsing på profesjonalisering og effektivi-sering av anskaffelsesprosessene er høytetterspurt fra leverandørsiden, også for å setteoppdragsgiverne i stand til å gjennomføre merinnovasjonsvennlige anskaffelser, jf. kapittel 7.Det kreves også bedre kompetanse hos oppdrags-giverne for å kunne effektivisere anskaffelsenegjennom blant annet økt digitalisering og merbruk av statistikk og styringsinformasjon, sekapittel 16 og 17.

13.3 Ulike kompetansebehov hos ulike aktører i virksomheten

OECDs rapport om anskaffelsessystemet i Norgekonkluderer med at offentlige anskaffelser ikkeanerkjennes som en profesjon, og at det mangleren overgripende strategi for å bygge og utviklekapasitet og kompetanse på tvers av offentlig for-valtning.5 Det pekes videre på at det ikke finnesomforente krav til kvalifikasjoner, evaluering avferdigheter og opplæring av de ulike aktørenesom er involvert i offentlige anskaffelser.

Det finnes i dag ingen oversikt over hvormange som arbeider med innkjøp i offentlig sek-tor og hvilken utdanning disse har. Av erfaringkan vi si at utdanningsnivået spenner fra ingen for-mell utdannelse, til mastergrad i ulike fagkretserog at utdanningsnivået er høyest innen de juri-diske stillingene.

I mange virksomheter har innkjøperne ansva-ret for mange og varierte innkjøp, innenfor mangeulike fagområder. Sjeldent besittes kompetansenpå de ulike områdene, av en og samme person.Det er stor bredde i de anskaffelsene som gjøres,fra innkjøp av enkle varer som penn og papir, tilavansert teknisk utstyr, bygging av vei og anneninfrastruktur, medisiner og medisinsk utstyr ogIKT-systemer og programvare. Det er derfor ogsåstor bredde i hva slags kompetanse som behøves,både av ledere og innkjøpere, i de ulike innkjø-pene. Enkelte anskaffelser er lite kompliserte, ogkrever for eksempel kun grunnleggende kompe-tanse om regelverket. Mer komplekse anskaffel-ser kan innebære at det må gjøres flere vurderin-ger og valg, for eksempel knyttet til hvordananskaffelsen skal innrettes for å stimulere marke-det best mulig (eksempelvis gjennom å tilrette-legge for innovasjon) og vurdering av hvordanmiljø og andre samfunnshensyn skal ivaretas.

For at offentlige anskaffelser skal bidra til atvirksomhetene når sine ulike overordnede mål,må toppledere og innkjøpsledere ha nødvendigkompetanse om ledelse av anskaffelsesfunksjo-nen. I tillegg må det stilles særskilte kompetanse-krav til de ulike aktørene som skal være invol-verte i tverrfaglige gjennomføringer av anskaffel-sene. Tabell 13.1 viser eksempler på roller ianskaffelsesfunksjonen, deres hovedansvar ogkompetansebehov.

På ledelsesnivå er det behov for kompetansesom gjør at de kan bruke innkjøp som et virkemid-del for å nå virksomhetens overordnede mål.

4 Finansdepartementet. (2016). Nationella upphandingsstra-tegin.

5 MAPS. (2018). Assesment of Norway`s public procurementsystem, s. 27 og 37.


Dette innebærer blant annet å forstå, og ta i bruk,relevant styringsinformasjon, forstå effekter oggevinster av valgene man gjør, kunne vurdere ogbeslutte hva virksomheten skal kjøpe eller gjøreselv, og beslutte hvordan innkjøpsfunksjonen skalorganiseres. Ledere har også behov for kompe-tanse knyttet til digitalisering av anskaffelsespro-sessen, og hvordan informasjon fra digitale verk-tøy kan brukes for å oppnå bedre styring.

For andre aktører i virksomheten blir kompe-tansebehovet mer detaljert og spesifikt knyttet tiloppgavene som skal gjennomføres i anskaffelses-prosessens tre faser: planleggingsfasen, konkur-

ransegjennomføringsfasen og kontraktsoppføl-gingsfasen, jf. kapittel 4. For å sikre at nødvendigkompetanse er involvert og at anskaffelsene erforankret i virksomhetens behov, må flere grup-per av aktører delta. Disse aktørene fyller ulikeroller i anskaffelsesprosessen, slik som leder, inn-kjøper, fagansvarlig og kontraktsforvalter. Disserollene har ett sett med gitte oppgaver i planleg-gingen, gjennomføringen og oppfølgingen avanskaffelsene, og kompetansebehovet for deenkelte rollene vil variere i henhold til disse.

Mange virksomheter har ikke ressurser til åopprette egne stillinger som knytter seg til alle

Kilde: Difi

Tabell 13.1 Eksempel på roller, ansvar og kompetansebehov

Rolle Ansvar Kompetansebehov (eksempler)

Virksomhetsleder Bruke innkjøp som virkemiddel for å nå virksomhetens overordnede mål

Bruk av relevant styringsinformasjonHva virksomheten bør utføre selv og hva som bør konkurranseutsettes

Budsjetteier Godkjenne budsjettrammer og mandatOrganisere anskaffelsenKontraktsoppfølgingIvareta risikostyringAnsvarlig for uttak av effekter

Kobling av overordnede mål med kom-mende anskaffelsesbehovSette sammen hensiktsmessige team med kompetanse fra ulike fagretningerEffektberegning og gevinstrealisering

Innkjøpsleder Lede og samordne innkjøpsfunksjonenUtvikle og oppdatere virksomhetens anskaffelsesstrategi, verktøy og maler

Bruk av digitale verktøyEffektiv organisering av anskaffelses-prosessenInnovasjon, miljø og andre samfunns-hensynUtarbeide relevant styringsinformasjon

Innkjøper Lede anskaffelsesprosessen og være kommersielt og anskaffelsesfaglig ansvarlig Dokumentere anskaffelsen

ØkonomiAnskaffelsesregelverketProsess- og prosjektledelseBruk av digitale verktøyInnovasjon, miljø og andre samfunns-hensynKontraktsrett og forhandlinger

Fagansvarlig Avklare brukernes og ulike fagmiljøers behovAnsvarlig for spesifikasjon av leveransen Forberede mottak og akseptere leveranse

Kompetanse innen sitt fagområdeBrukerdialogMarkedsdialog og markedsforståelseBehovsforståelse

Kontraktsforvalter Implementere kontrakt Ha løpende kontakt med brukere, inn-kjøpskoordinator og leverandører i kontraktsperioden Sørge for at kontrakten blir oppfylt og legge til rette for uttak av effekter Ivareta dokumentasjon etter kontrakts-tildeling

KontraktsoppfølgingKontraktsrettProsess- og prosjektledelseEffektberegning og gevinstrealisering


disse rollene. I mange virksomheter er det derforslik at den som gjennomfører en konkret anskaf-felse, også skal fylle flere eller alle rollene. Det erogså mange innkjøpere som ikke har innkjøp somsin hovedoppgave, men som gjennomfører anskaf-felser som én av flere oppgaver. Ofte henger dettesammen med størrelsen på virksomheten.

Hvorvidt en person har anskaffelser som sinhovedoppgave eller som én oppgave blant mange,har betydning for hva slags kompetanse personeninnehar. De som gjennomfører anskaffelser påheltid vil som oftest ha gjennomført kurs ellerutdanning som gir økt anskaffelseskompetanse, itillegg til at de har opparbeidet seg kunnskapgjennom erfaring og praksis. De som av og tilgjennomfører innkjøp vil i mindre grad ha gjen-nomført kurs og utdanning og har ikke tilsva-rende mulighet til å opparbeide seg erfaring.

Behovene for kompetanseheving er derfor veldigforskjellig.

I kapittel 15 pekes det på hvordan mer effek-tive innkjøp kan oppnås ved at flere oppdragsgi-vere samarbeider og i større grad samordner sineanskaffelser. Økt grad av samordning mellomflere oppdragsgivere, kan gi færre, men størrekompetansemiljøer. Det er også behov for at inn-kjøpskompetansen i større grad samles internt ide enkelte virksomhetene for å profesjonalisereinnkjøpsfunksjonen, se kapittel 14.

13.4 Status og utfordringer for kompetanse om offentlige anskaffelser

13.4.1 Mangelfull kompetanse knyttet til ulike deler av anskaffelsesprosessen

Modenhetsundersøkelsen fra 2018 viser at overhalvparten av oppdragsgiverne oppgir at de hargod kompetanse på anskaffelsesområdet.6 Menkompetansen knytter seg først og fremst til kon-kurransegjennomføringen. Oppdragsgiverne opp-gir lavere kompetanse på behovsplanlegging,kategoristyring, kommersiell forståelse og bran-sjekompetanse.7

Følgen av at for få oppdragsgivere har tilgangtil tilstrekkelig innkjøpsfaglig kompetanse, kom-petanse på analyse og behovsplanlegging, samtkontrakts- og leverandøroppfølging, er at det fort-satt er selve konkurransegjennomføringen somvies mest oppmerksomhet, selv om undersøkelserviser at god planlegging og oppfølging gir størsteffekt på gevinstrealisering, jf. kapittel 2.

Manglende kompetanse om kontraktsoppføl-gingen er en av de viktigste grunnene til at denforventede effekten av offentlige anskaffelserikke blir realisert. Dette underbygges av Riksrevi-sjonens undersøkelse av konsulentbruk i staten.8

Denne viser at statlige virksomheter fortsatt i litengrad evaluerer kontrakter for å få informasjon omeffektivitet, måloppnåelse og resultat. Ogsåmodenhetsundersøkelsen fra 2017 viser at få opp-dragsgivere følger opp leverandørene og legger tilrette for og driver aktiv kontraktsoppfølging.Ifølge undersøkelsen vil fravær av systematiskleverandøroppfølging frata virksomhetene mulig-

Boks 13.1 IKT-anskaffelser

Et kjennetegn ved IKT-anskaffelser er at detgjerne er IKT-miljøene i virksomheten som eransvarlige for anskaffelsen, enten alene eller isamarbeid med et innkjøpsmiljø. Fordi IKT-anskaffelsene ofte gjøres i IKT-avdelingene,kan det, særlig i mindre virksomheter, gå langtid mellom hver anskaffelse for den enkelte.Det er derfor rimelig å tro at man i enda størregrad enn for andre anskaffelser, opplever atfrykt for å gjøre feil fører til at man stillerstrengere krav enn nødvendig, og at mangjerne baserer seg på krav og dokumenter fratidligere anskaffelser.

En mulig effekt av manglende kapasitet ogkompetanse på IKT-anskaffelser, er at viktigeområder som sikkerhet og personvern ikkeblir tilstrekkelig ivaretatt. Datatilsynet gjen-nomførte i 2013 til 2015 tilsyn i 40 kommunerog fylkeskommuner. Tilsynene viste at barehalvparten av kommunene hadde lovpålagtesystemer for internkontroll og informasjons-sikkerhet. Dette er en utfordring som må taspå alvor, siden stadig mer av de kommunaletjenestene blir digitale.

Difi tok i 2018 initiativ til Forum for opp-dragsgivere IKT, en møteplass rettet mot desom gjennomfører praktiske IKT-anskaffelseri offentlig sektor, uavhengig av fagbakgrunn.Målet med forumet er å gi faglig påfyll, deleerfaringer og eksempler på beste praksis,samt kunne gi innspill til politikkutformingen.



8 Riksrevisjonen. (Dokument 3:6, 2016–2017). Riksrevisjo-nens undersøkelse av konsulentbruk i staten.


hetene til å realisere effekter og utvikle innovativeløsninger.9

Det er behov for at Difi særlig prioriterer merveiledning om planleggings- og kontraktsoppføl-gingsfasen fremover, jf. punkt 13.5.3.

13.4.2 Behov for spesialisert kompetanse for å ivareta ulike samfunnshensyn

Det stilles stadig flere krav til offentlige innkjø-pere. Blant annet skal de ta hensyn til miljø, uni-versell utforming, sosiale og etiske krav, samtbekjempelse av arbeidslivskriminalitet.

Summen av arbeidsoppgavene er krevende oginnkjøperne må være i stand til å omsette de over-ordnede samfunnsmålene til klare kvalifikasjons-

krav, tildelingskriterier og kontraktsvilkår i kon-kurransedokumentene. Det er ved å omsettedisse kravene i praksis, at innkjøperne kan bidratil å gjennomføre gode kommersielle innkjøp ogsamtidig løse viktige samfunnsoppgaver.10

Kravene til ivaretakelsen av ulike samfunns-hensyn, stiller krav til mer spesialisert faglig kom-petanse, utover det rent anskaffelsesfaglige.Eksempelvis krever ivaretakelse av klima- og mil-jøhensyn spesialisert miljøkompetanse. Det kanvære utfordrende for særlig mindre oppdrags-givere å skaffe denne kompetansen. Mulige løs-ninger kan være at myndighetene utarbeidergenerell veiledning og verktøy som alle oppdrags-givere kan nyttiggjøre seg, slik Difi har gjort medblant annet kriterieveivisere innen klima og miljø,omtalt nærmere i kapittel 9, eller at mindre virk-somheter i større grad samarbeider om innkjøp,jf. kapittel 15.

13.4.3 Behov for spesialisert kompetanse for å ivareta digital sikkerhet

Den teknologiske utviklingen gjør at flere deler avsamfunnet i stadig større grad kobles sammen, ogsammenknytningen mellom systemer og løsnin-ger i forskjellige virksomheter og sektorer blir sta-dig sterkere. En utvikling der «alt henger sammenmed alt» utgjør en strukturell sårbarhet i samfun-net på flere måter. For det første kan sårbarheterog feil forplante seg og få uante konsekvenser. Fordet andre kan privat informasjon om enkeltperso-ner eller informasjon om stats- og forretnings-hemmeligheter falle i feile hender. Disse forhol-dene understreker viktigheten av å ivareta digitalsikkerhet i alle ledd. Dette gjelder også når detoffentlige skal kjøpe løsninger i det private marke-det.

Et regjeringsoppnevnt utvalg har hatt i opp-drag å vurdere om det eksisterende regelverketpå IKT-sikkerhetsområdet er godt nok. Utvalgethar også sett på digital sikkerhet i offentligeanskaffelser og kommet med anbefalinger tilhvordan dette kan ivaretas på anskaffelsesområ-det.11

Krav til digital sikkerhet kan være relevant ilangt flere anskaffelser enn rene IKT-anskaffelser.Anskaffelsesregelverket åpner for å stille enrekke krav og kriterier i anskaffelser. Krav til digi-tal sikkerhet kan også stilles i anskaffelser som


Boks 13.2 Difis veileder for kjøp av konsulenttjenester

Riksrevisjonen peker på flere utfordringerknyttet til bruken av konsulenttjenester i stat-lige virksomheter.1 Blant annet peker rappor-ten på at virksomhetene mangler en overord-net strategi for kjøp og bruk av konsulenttje-nester, noe som fører til at kjøp av slike tjenes-ter blir tilfeldige og lite målrettet. Viderepekes det på at det er behov for bedre inn-kjøpskompetanse, at oppdragsgivernes vurde-ring av eget behov er for dårlig og at det i forliten grad legges til rette for kompetanseover-føring og gjenbruk av erfaringer fra tidligerekjøp.

Difi har utarbeidet en veileder som er ret-tet mot alle typer offentlige konsulentkjøp ogalle oppdragsgivere som kjøper konsulent-tjenester av og til.

Difi følger opp veilederen for kjøp av kon-sulenttjenester, blant annet ved å ha møtermed aktuelle brukere, med jevnlige mellom-rom. Som en oppfølging av Stortingetsbehandling av Riksrevisjonens rapport, er detaktuelt å foreta en innspillsrunde høsten 2019.Behovet for endringer vil deretter bli vurdertpå bakgrunn av de innspillene som kommerinn. Det kan også vurderes tiltak for å gjøreveilederen bedre kjent.

1 Riksrevisjonen. (Dokument 3:6, 2016–2017). Riksrevi-sjonens undersøkelse av konsulentbruk i staten.


11 NOU 2018:14. IKT-sikkerhet i alle ledd – organisering ogregulering av nasjonal IKT-sikkerhet.


ikke direkte er knyttet til kjøp av IKT-produktereller -tjenester, såfremt kravene har tilknytning tilkontrakten og er objektivt begrunnet. Det trengslikevel bedre kunnskap om når det er relevant åstille krav til digital sikkerhet, hva som er riktignivå på kravene og på hvilken måte oppdragsgi-verne kan sikre at kravene faktisk blir fulgt. Regje-ringen vil derfor, som et ledd i oppfølgingen avNOU 2018: 14, vurdere nærmere behovet for kri-terier for når og hvordan det bør stilles krav tildigital sikkerhet i anskaffelser.

13.4.4 Behov for økt innkjøpskompetansen hos ledere

Ledere i offentlige virksomheter må kunne brukeinnkjøp som virkemiddel for å nå virksomhetenesoverordnede mål og politiske mål. Det er imidler-tid ikke jobbet systematisk med å øke denne kom-petansen hos ledere. Mange ledere har derforikke tilstrekkelig innkjøpskompetanse og det fin-nes få kompetansetilbud rettet mot dem.

For å styrke kompetansen hos ledere i offent-lige virksomheter, vil Difi arbeide med å utvikle etbedre tilbud for ledere i staten. Tilbudet tilpassesulike ledergrupper og særskilte utfordringer fordisse, og ses i sammenheng med andre eksis-terende tilbud for målgruppenene. Målet er åsette statlige ledere i stand til å styre anskaffel-sene som en sentral del av virksomhetens tje-nesteutvikling. De skal settes i stand til å plan-legge anskaffelsene og realisere kostnadsbespa-relser og andre gevinster som støtter opp undervirksomhetenes overordnede mål, for eksempeløkt kvalitet i tjenesteproduksjonen, innovasjon,miljø og digitalisering. Det planlegges også å vide-reutvikle kompetansetiltak for kommunesekto-ren. Kompetansetiltakene vil også her omhandlestrategisk innkjøpskompetanse og rettes mot råd-menn, politisk ledelse og annen ledelse i kommu-nal sektor.

Difi skal også videreutvikle kompetansetilbu-det for innkjøpsledere som skal sette dem i standtil å være en samarbeidspartner for topplederne ivirksomheten, og kunne gi dem styringsinforma-sjonen de trenger. Kompetansetilbudet skal ogsåivareta innkjøpsledernes behov for kompetanseog erfaringsdeling innen styring og ledelse av eninnkjøpsfunksjon, på tvers av virksomheten.

13.5 Eksisterende veilednings-, kurs- og utdanningstilbud og behovet for videreutvikling

Det er en utfordring at det ikke finnes en mini-mumsstandard for kvaliteten, innholdet og nivåetpå de ulike kurstilbudene som finnes innen offent-lige anskaffelser i dag. OECD peker på at Norgemangler en overgripende strategi for bygging ogutvikling av kapasitet og kompetanse på tvers avoffentlig forvaltning.12

En undersøkelse, gjennomført av PwC, omkompetansetilbudet innen offentlige anskaffelser,viser at det eksisterende tilbudet i liten grad erinnrettet for å gjøre innkjøperne i stand til å gjøregode kommersielle innkjøp. Videre avdekkerundersøkelsen at det ikke er en felles minimums-standard for innholdet i de ulike kompetansetilbu-dene og at de færreste av tilbudene gir formellekompetansebevis.13

I undersøkelsen til PwC ble det kartlagt vel100 kompetansetilbud tilbudt av 38 ulike aktører.Majoriteten av kurstilbudene omhandler gene-relle innføringer i offentlige anskaffelser og inn-kjøp i praksis. Noen få tilbud gir dypdykk i lov ogforskrift om offentlige anskaffelser og et fåtall avkursene tar også for seg innkjøpsledelse. Kursenetilbys i hovedsak av private kursleverandører i destore byene.

I det følgende gis en beskrivelse av de mestsentrale kompetansetilbudene og en omtale avbehovet for å videreutvikle dem. I tillegg til detsom omtales her, har Nærings- og fiskerideparte-mentet utarbeidet en juridisk veileder til anskaffel-sesregelverket.14

13.5.1 Tilbud innen utdanning og forskning – Anskaffelsesakademiet

Økt bruk av spesialisert fagkompetanse er viktigfor å oppnå økt profesjonalisering av offentligeanskaffelser. En viktig forutsetning for å få dettetil er et helhetlig utdanningstilbud på bachelor-,master- og doktorgradsnivå, samt forskning. Foroffentlige innkjøpere er ikke et slikt system forstrukturert kompetansebygging på plass, ogbehovet for en tverrfaglig og praktisk orientertutdanning er stort.

12 MAPS. (2018). Assesment of Norway`s public procurementsystem OECD, s. 27 og 37.

13 PwC. (2017). Kompetansetilbud innen offentlige anskaffelser– skrivebordsstudie.

14 Nærings- og fiskeridepartementets juridiske veileder er til-gjengelig på regjeringen.no


Kompetansen om offentlige anskaffelser blantutdanningsinstitusjonene er samlet sett relativtstor, men den er spredt på ulike institusjoner. Detmangler både norske lærekrefter og faglitteraturpå området. Denne situasjonen er ikke unik forNorge. I en svensk utredning pekes det på at det ialle de tre skandinaviske landene finnes utdan-nings- og forskningstilbud, men at tilbudene erbegrenset og at det er behov for en større breddeog omfang i tilbudene.15

I dag er det studietilbud både på bachelor- ogmasternivå som kan inngå i en grad for offentligeanskaffelser. Dette tilbys blant annet av NTNU,Norges Handelshøyskole (NHH), Høyskolen iMolde og Nord Universitet.

For å styrke forskning og utdanning på anskaf-felsesområdet på høyskole- og universitetsnivå bleAnskaffelsesakademiet stiftet i november 2017.Anskaffelsesakademiet er en felles satsing påforskning og utdanning innen offentlige anskaffel-ser. Bak akademiet står utdanningsinstitusjoneneNTNU, NHH, Universitetet i Bergen og Høgsko-len i Molde. I tillegg er Difi, Virke, LO, KS, NHOog Sykehusinnkjøp tilknyttede samarbeidspart-nere.

De akademiske partnerne i Anskaffelsesaka-demiet har etablert et samarbeid om et eksis-terende årsstudium i offentlige anskaffelser vedHøgskolen i Molde. Studiet kan inngå i en bachel-orgrad eller benyttes alene. I tillegg tilbyr de aka-demiske partnerne, hver for seg, relevante fagknyttet til offentlige anskaffelser på masternivå ogdet gis veiledning til masteroppgaver om temaet.Samarbeidet har bidratt til en økning av studentersom ønsker å skrive masteroppgaver om offent-lige anskaffelser.

Anskaffelsesakademiet har etablert en gjensi-dig godkjenning av utdanningsprogrammer medsikte på å få etablert en felles mastergrad innenoffentlige anskaffelser. Det arbeides også med åinnarbeide fagområdet offentlige anskaffelser iandre relevante studieprogrammer, særlig innenøkonomi, administrasjon og ledelse.

13.5.2 Sertifisering av kurstilbud – behov for tilrettelegging fra myndighetene

Det er flere ulike kurstilbud om offentlige anskaf-felser. Flere kommersielle kursleverandører viserogså til at deltakerne blir sertifiserte innkjøpereetter endt opplæring. «Sertifisering» er imidlertidingen beskyttet tittel. Det er ingen formelle krav

som stilles til innholdet, prosessen eller metodenfor at et kurs skal lede til sertifisering. Når «serti-fisering» brukes av mange kurstilbydere for åbeskrive deres kurs, sier det derfor ikke noe omhvor godt kurset er. Det kan være forvirrende åorientere seg om de ulike kurstilbudene, og skillemellom innholdet og kvaliteten i de ulike kursene.Dermed blir det også vanskelig å få kunnskap omhvilke kurs og sertifiseringer som gir den kompe-tansehevingen som virksomheten har behov for.

Difi har, i samarbeid med Norsk Forbund forInnkjøp og Logistikk (NIMA), NHO og NorskTest, arbeidet med å etablere en nasjonal sertifise-ringsordning for innkjøpere. Denne sertifiserings-ordningen er kalt «Innkjøpskortet» og ble etablerti 2010. Målet med sertifiseringsordningen er åsikre tillit til at innkjøperne i offentlig sektor somer «sertifiserte» skal ha en grunnleggende anskaf-felseskompetanse på et gitt nivå.

Sentralt i sertifiseringsordningen er en fagplansom beskriver temaene og setter kompetansemålfor en spesifikk målgruppe. Fagplanen utvikles ogoppdateres av kompetente fagpersoner og eroffentlig tilgjengelig slik at alle kan se hvilke kravsom stilles for sertifiseringen. For oppdragsgi-verne kan fagplanen benyttes som grunnlag forkompetansekartlegging, planmessig kompetanse-bygging og rekruttering. For den enkelte innkjø-per kan fagplanen gi kjennskap til ulike kompetan-sekrav og gi mulighet for planmessig oppbyggingav egen kompetanse. Videre har fagplanene enviktig funksjon overfor kursleverandørene, ved atden kan være basis for utvikling av kurs tilpassetspesifikke målgrupper og nivåer og gi grunnlagfor å markedsføre kursene som sertifiseringskurs.

Sertifiseringsordningen består av to deler. Før-ste del er en kartleggingstest til bruk for opp-dragsgiverne og skal se på forholdet mellomønsket og faktisk kompetanse. Resultatet kan virk-somheter bruke til målrettet opplæring av ansatte.Virksomhetene velger selv kurstilbyderen somskal levere opplæringen. Andre del av ordningener en sertifiseringseksamen der kandidatene tes-tes, enten på et eksternt testsenter eller internt iegen bedrift.

«Innkjøpskortet» er den eneste norske offent-lige sertifiseringsordningen som finnes på anskaf-felsesområdet. Det er imidlertid en utfordring at«Innkjøpskortet» kun har tilbud rettet mot innkjø-pere, og ikke for ledere eller andre roller. I tilleggfinnes det i dag kun én offentlig fagplan, som girgrunnleggende anskaffelsesfaglig kunnskap. Deter også en utfordring at bruken av fagplanen ogtesten knyttet til «Innkjøpskortet» ikke brukes i såstort omfang som en kunne ønske.

15 SOU 2013:12. Goda affärer – en strategi för hållbar offentligupphandling.


Ved å videreutvikle fagplanen som «Innkjøps-kortet» bygger på, og utvikle flere fagplaner, kandet dannes en sertifiseringsordning som kan blien ønsket minimumsstandard. En slik minimums-standard er etterspurt og finnes ikke per i dag.Med større bredde og flere nivåer i fagplanene,kan sertifiseringsordningen også få en større legi-timitet både blant de som tilbyr kurs i det privatemarkedet og blant de som etterspør slike kurs.Dette kan bidra til å heve status for innkjøpere ogbidra til et mer oversiktlig kurs- og sertifiserings-tilbud.

Difi skal, i samarbeid med relevante aktører,arbeide for å øke antallet fagplaner, slik at det påsikt kan tilbys sertifisert kompetanseheving ogkurs i markedet på flere fagområder og nivåer enni dag. Dette arbeidet vil blant annet omhandle:– Utarbeidelse av fagplaner som definerer fag-

områder og angir krav til kompetanse ogferdigheter på ulike nivåer i virksomhetene.

– Aktiv markedsføring av fagplanene, slik at kur-stilbyderne legger denne til grunn for opplæ-ringen som blir tilbudt.

13.5.3 Difis rolle som fagorgan

Difi tilbyr kompetanseheving innenfor offentligeanskaffelser gjennom kurs, konferanser, nettverk,digitale veiledere, maler og verktøy. Difi gir gene-rell veiledning på hele anskaffelsesområdet, i til-legg til mer spesialisert veiledning og kurstilbudder det er identifisert behov for det. Prioriterteområder hos Difi er eksempelvis digitalisering avanskaffelser, innovative anskaffelser, miljø, inn-kjøpsledelse og bekjempelse av arbeidslivskrimi-nalitet. Difi har god kontakt med oppdragsgivere,leverandører og private aktører som tilbyr kurs ogveiledning, og tilpasser sin veiledning til bådebehovet i markedet og tilbudet fra andre aktører.

Hovedkanalen for kommunikasjon og veiled-ning, er Difis fagsider anskaffelser.no. Sideneinneholder veiledningstekster, maler og verktøytil bruk i hele anskaffelsesprosessen. Det er ensvært viktig oppgave for Difi å gi offentlige innkjø-pere en overordnet og helhetlig veiledning i hvor-dan de gjennomfører anskaffelser. Difis veiled-ning er praktisk og benyttes av de som skal gjen-nomføre en anskaffelse eller delta i en konkur-ranse.

Difis fagsider inneholder også veiledninginnenfor enkeltområder. På anskaffelser.no finnesen rekke ulike temasider, kriterieveiviser for kravog kriterier for miljø og sosialt ansvar, veiledning i

anskaffelse og bruk av digitale verktøy, nettbasertveileder i kontrollplikten etter forskrift om lønns-og arbeidsvilkår og informasjon og tilgang til Sta-tens standardavtaler (SSA), som er fritt tilgjenge-lige kontraktsmaler til bruk ved ulike typer IKT-anskaffelser og til kjøp av konsulenttjenester. Påanskaffelser.no finnes også særskilt veiledninginnenfor kategorier av anskaffelser der det eridentifisert et særskilt behov for dette, blant annetkonsulenttjenester, transport, helse- og sosialtje-nester, IKT-anskaffelser, hotell- og konferansetje-nester og anskaffelser innen bygg, anlegg og eien-dom. Satsingen på særskilte områder endrer segettersom behovet hos oppdragsgiverne og leve-randørerne endrer seg over tid.

I 2018 var det nesten 2 millioner sidebesøk påanskaffelser.no. Bruken øker hvert år og viser atnettsidene er en viktig kunnskapskilde for innkjø-pere og leverandører i Norge. Gjennom veiled-ningsaktiviteten, bidrar Difi til et kompetanseløfthos et stort antall brukere på en ressurseffektivmåte. Difis veiledning, kurs og øvrige tilbud blirkontinuerlig forbedret og videreutviklet. Flere avkapitlene i denne meldingen peker på behovet former veiledning for å sette oppdragsgiverne i standtil å foreta mer effektive og profesjonelle offent-lige anskaffelser.

Tilbakemeldinger fra oppdragsgiverne tyderpå at kompetansen knyttet til regelverket og tilgjennomføringen av konkurransene er blitt bedre.Det er større utfordringer når det gjelder kompe-tansebehovet i planleggingsfasen og kontrakts-oppfølgingsfasen. Dette pekes det også på i punkt13.4.1. Det er derfor særlig behov for god veiled-ning om planleggingen av anskaffelser, herunderbedre behovsvurderinger, markedsanalyser ogbruk av funksjonskrav. Det trengs også mer meto-dikk og veiledning for å realisere gevinster vedanskaffelsene, herunder bedre kontraktsoppføl-ging og økt vektlegging av livssykluskostnader.

Bruk av standardiserte maler og prosesser erviktig for å redusere transaksjonskostnadene forbåde oppdragsgiverne og leverandørene. Det erderfor viktig at Difi løpende oppdaterer eksis-terende maler og eksempeldokumenter vedbehov, samt kontinuerlig vurderer behovet for åutvikle nye. Dette er et arbeid som krever god dia-log med berørte aktører.

Det er også et stort behov for mer veiledningom gjennomføringen av innovative anskaffelserog praktisk veiledning i hvordan krav til ulikesamfunnshensyn, blant annet miljø, kan ivaretas.Dette er nærmere omtalt i kapitlene 7 til 12.



Det er en utfordring at det ikke finnes en tilstrek-kelig god minimumsstandard for innhold og nivåpå de ulike kurstilbudene som finnes i dag. Regje-ringen vil derfor utvikle flere fagplaner som skalgi grunnlag for en sertifiseringsordning. Ved åutvikle fagplaner for flere tematiske områder,samt tilbud på flere fagområder og nivå, vil en ser-tifiseringsordning få større legitimitet i markedet.Det er også et behov for å markedsføre fagpla-nene bedre slik at flere oppdragsgivere etterspørkurstilbud og tester som baserer seg på disse.

For å kunne gjennomføre mer effektiveanskaffelser, har oppdragsgiverne behov for godveiledning knyttet til blant annet planleggingen avanskaffelser og kontraktsoppfølgingen, herundergevinstrealisering gjennom oppfølgingen av kon-traktene. Difis arbeid med utarbeidelse av veiled-ning, inkludert maler og eksempeldokumenter, eret kontinuerlig arbeid som regjeringen vil videre-utvikle. Videreutviklingen handler ikke bare om åse på selve innholdet i veiledning, men også omhvordan veiledningen fremstilles og formidles.Det er viktig at veiledningen er så brukervennlig

som mulig, slik at det er lett for brukerne å finnefrem til den informasjonen som er relevant fordem.

Et bedre tilbud til ledere er også viktig for åøke kompetansen hos ledere og beslutningsta-kere i offentlige virksomheter. Regjeringen vilutvikle et bedre tilbud for kompetanseheving forledere i staten.

Regjeringen vil:

• Videreutvikle kompetansetilbudet for innkjø-pere, inkludert veiledning, maler og eksempel-dokumenter, særlig rettet mot planleggingenog oppfølgingen av anskaffelsene.

• Utvikle flere fagplaner som et grunnlag for åvidereutvikle og styrke en sertifiseringsord-ning innen offentlige anskaffelser.

• Utvikle et bedre kompetansetilbud om offent-lige anskaffelser for ledere av offentlige virk-somheter.

• Vurdere nærmere behovet for kriterier for nårog hvordan det bør stilles krav til digital sikker-het i offentlige anskaffelser.


14 Styring, ledelse og organisering

14.1 Innledning

Internasjonale erfaringer viser at styring og for-ankring av tiltak hos landets øverste myndigheterer et viktig suksesskriterium for å oppnå mereffektive offentlige innkjøp, jf. punkt 1.2.3.2. Klareføringer fra departementene til underliggendevirksomheter er derfor viktig for å få gjennomførtnødvendige endringer.

Regjeringen forventer at offentlige virksomhe-ter styrer sine innkjøp på en måte som innebæreren mest mulig effektiv bruk av samfunnets ressur-ser. For statlige virksomheter har regjeringen inn-ført avbyråkratisering- og effektiviseringsrefor-men (ABE-reformen) som forutsetter at alle stat-lige virksomheter gjennomfører tiltak for å bli mereffektive. Bedre styring, ledelse og organiseringav innkjøp kan være et viktig tiltak for virksomhe-tene til å oppfylle kravene om effektivisering. Detsamme gjelder for å nå regjeringens mål om blantannet mer miljøvennlige og innovative anskaffel-ser, digitalisering, mindre arbeidslivskriminalitetog korrupsjon.

Bedre intern styring av virksomhetens inn-kjøpsportefølje krever at virksomhetens ledelseprioriterer innkjøpsfunksjonen, og at denneorganiseres på en måte som legger til rette for for-nuftig styring av virksomhetens samlede innkjøp.Videre må virksomheten ta i bruk gode styrings-verktøy som anskaffelsesstrategier og systema-tiske innkjøpsanalyser.

Hvordan innkjøpsfunksjonen bør organiseres,avhenger i stor grad av virksomhetens størrelseog oppgaver. Større virksomheter vil for eksempelha andre behov enn mindre virksomheter. Detteinnebærer at de ulike anbefalingene i kapitlet ikkevil være like treffende for alle virksomheter, menviktigheten av å ha et mer bevisst forhold til sty-ring, ledelse og organisering av offentlige innkjøper lik for alle.

Overordnede virksomheter må stille klarekrav til underliggende virksomheters anskaffel-ser, og de må følge opp at kravene blir etterlevd.Virksomhetens ledelse må videre organisere ogstyre innkjøpsfunksjonen på en måte som setterorganisasjonen i stand til å nå målene. Ansvaret

for å nå målene innen offentlige anskaffelser kanmed andre ord ikke ligge på den enkelte innkjøpe-ren alene, men krever ledelsesforankring. Forstatlig sektor vil sektorvise gjennomganger av sty-ringen, ledelsen og organiseringen av statens inn-kjøp kunne bidra til å at virksomhetene kan nåregjeringens mål på anskaffelsesfeltet. Tilsva-rende gjennomganger bør også gjennomføres ikommunal sektor.

14.2 Behovet for bedre styring, ledelse og organisering

14.2.1 Behovet for effektivisering

For statlige virksomheter slår «Reglementet forøkonomistyring i staten» fast at alle virksomheterskal sikre at ressursbruken er effektiv.1 Det frem-går videre at departementene har det overord-nede ansvaret for at underliggende virksomheterbruker ressurser effektivt.

For statlige virksomheter er behovet for effek-tivisering særlig sentralt på grunn av ABE-refor-men. ABE-reformen forutsetter at alle statligevirksomheter gjennomfører tiltak for å bli mereffektive.2 Innsparingen har vært satt til ca. 0,5prosent av alle driftsutgifter som bevilges overstatsbudsjettet. Reformen har til hensikt å giinsentiver til mer effektiv statlig drift og skapehandlingsrom for prioriteringer i statsbudsjettet.

ABE-reformen gir et viktig insentiv for statligevirksomheter og virksomhetsledere til å gjennom-føre systematisk effektiviseringsarbeid. Klarervirksomhetene å hente effektiviseringsgevinsterved anskaffelser, vil det redusere behovet forandre og kanskje mer krevende innsparinger. Mereffektive offentlige anskaffelser kan dermed fun-gere som et virkemiddel for virksomhetene somomfattes av ABE-reformen. Det er derfor viktig atvirksomhetene utnytter muligheten til å forbedreegen innkjøpspraksis og samarbeider eller sam-ordner innkjøp der det ligger til rette for det.

1 Reglement for økonomistyring i staten - Bestemmelser omøkonomistyring i staten, fastsatt 12. desember 2003.

2 Prop. 1 S Gul bok (2018–2019) Finansdepartementet.


Regjeringen har klare forventninger til at detogså i kommunesektoren arbeides kontinuerligfor å effektivisere driften. Dersom kommunesek-toren setter et effektiviseringskrav til egen virk-somhet på 0,5 prosent, tilsvarer det 1,2 milliarderkroner i 2019 som kan brukes til styrking av tje-nestene i kommunal sektor.3

14.2.2 Behovet for bedre overordnet styring

14.2.2.1 Behov for bedre etatsstyring

Etatsstyring er en viktig oppgave for departemen-tene. Den omfatter styring og oppfølging avunderliggende statlige virksomheter som er endel av statsforvaltningen. Etatsstyringen er regu-lert i Reglement for økonomistyring i staten ogutdypet i Finansdepartementets Bestemmelserom økonomistyring i staten.4 Departementet skalformulere mål for de underliggende virksomhe-tene. Virksomheten skal innenfor sine disponibleressursrammer og med hjelp av virkemidlene dehar til disposisjon, realisere målene og nå deresultatkravene som departementet fastsetter.5

Tildelingsbrev er det sentrale instrumentetdepartementene bruker for å styre underliggendevirksomheter. Tildelingsbrevet skisserer økono-miske rammer og prioriteringer, resultatmål ograpporteringskrav for virksomhetene. Tildelings-brevene blir sendt til virksomhetene årlig etter atstatsbudsjettet er behandlet i Stortinget. En gjen-nomgang av departementenes tildelingsbrev fra2016–2019 viser at departementene i liten gradhar brukt tildelingsbrevene til å stille krav til sty-ring, ledelse og organisering av sine innkjøp.

14.2.2.2 Krav til virksomhetslederne i staten

Statens lederlønnssystem ble etablert i 1990 avpartene i staten, ved at nærmere bestemte leder-stillinger ble tatt ut av Hovedtariffavtalen i staten.Det ble avtalt at ledernes lønns- og arbeidsvilkårskal fastsettes administrativt (kontraktlønn). I dager det i underkant av 300 ledere i systemet. Det erKommunal- og moderniseringsdepartementetsom har det overordnede ansvaret for Statenslederlønnssystem og utformingen av systemet.Den praktiske bruken av systemet er imidlertid istor grad et ansvar for det enkelte departement.

Kommunal- og moderniseringsdepartemen-tets retningslinjer for lederlønnssystemet leggeropp til at stillings- og resultatkravene til lederneformuleres i vedlegg til lederlønnskontrakten, ogrelateres til ulike typer mål i tildelingsbrev mv. 6

Dette verktøyet kan også brukes til å stille krav tillederne på innkjøpsområdet.

14.2.3 Behovet for bedre styring, ledelse og organisering på virksomhetsnivå

14.2.3.1 Bedre intern styring av innkjøpsfunksjonen

Det er et stort forbedringspotensial for bedre sty-ring av innkjøpsfunksjonen hos offentlige opp-dragsgivere. Kun 33 prosent av statlige virksom-heter og 19 prosent av kommunene bruker inn-kjøp som et virkemiddel for effektivisering.7

Et av problemene er at offentlige virksomheteri for liten grad samler innkjøpsvolumet sitt. Der-med oppnår de ikke god nok forhandlingskraftoverfor leverandørene. Lekkasjer på avtaler, detvil si at virksomhetene ikke bruker inngåtte avta-ler, men kjøper utenfor avtalene, er også et gjen-nomgående problem. Mangelfull innkjøpsstyringgir i tillegg økte transaksjonskostnader for hvertnytt innkjøp, og gjennomgående dårligerebetingelser enn hva som potensielt kan oppnås.

Kun 19 prosent av statlige og 16 prosent avkommunale virksomheter har etablert systema-tisk leverandøroppfølging, og kun 22 prosent avvirksomhetene gjennomfører i stor eller sværtstor grad leverandøroppfølging.8 Videre gjennom-føres i for liten grad fakturakontroll for å hindreoverfakturering fra leverandørene. Det er ogsågenerelt for lite dialog med leverandørene omkontraktsoppfølging for å sikre at de leverer i sam-svar med de inngåtte avtalene.

Satsinger og investeringer, som for eksempelarbeidet med å digitalisere anskaffelsesproses-sen, får heller ikke nok oppmerksomhet fra ledel-sen, og går i mange virksomheter for langsomt.Digitalisering krever ressurser, og dersom poten-sialet ikke tas ut gjennom styring fra ledelsen, kandette ende opp som et tapsprosjekt.

3 Meld. St. 1 (2018–2019) Nasjonalbudsjettet 2019, s. 67.4 Reglement for økonomistyring i staten – Bestemmelser om

økonomistyring i staten, fastsatt 12. desember 2003. 5 Finansdepartementet. (2011). Veileder i etatsstyring.

6 Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Retningslin-jer for statens lederlønnssystem. (2017).




14.2.3.2 Uklar organisering av innkjøpsfunksjonen

Innkjøpsfunksjonen i offentlige virksomheterorganiseres ofte uten at noen har et overordnetsamordningsansvar for virksomhetens anskaffel-ser. Innkjøpslederen/innkjøpsenheten har gjerneansvar for kun en liten del av anskaffelsesporteføl-jen.

Modenhetsundersøkelsen fra 2018 viser foreksempel at kun 30 prosent av offentlige virksom-heter involverer innkjøpsenheten i anskaffelser avbygg, anlegg og eiendom.9 Dette gjør at mange avde store og viktige anskaffelsene gjennomføresmed fragmentert innkjøpsfaglig kompetanse. Enav hovedanbefalingene i modenhetsundersøkel-sen fra 2017, er at virksomhetene bør klargjøreansvaret for innkjøpsfunksjonen og etablere eninnkjøpsstrategi som er relevant for hele virksom-heten. 10

Uavhengig av hvordan innkjøpsfunksjonen ide ulike offentlige virksomhetene er organisert,har virksomhetene ofte for lite ressurser til åjobbe målrettet og helhetlig med innkjøpsporteføl-jen.11 Innkjøpskompetansen «slukes» av det ope-rative arbeidet og det er lite tid igjen til å plan-legge og være i forkant. Modenhetsundersøkel-sen fra 2018 viser at en tredjedel av virksomhe-tene ikke gjør noen kartlegginger og analyser iforbindelse med planleggingen av den totale inn-kjøpsporteføljen.12

I planleggingen av nye avtaler er det primærtnye driftsbehov eller manglende avtaler, og forlen-gelse av eksisterende avtaler, som utgjør grunnla-get for å igangsette en ny anskaffelse. Det er sjeld-nere at et investeringsbehov eller muligheten former konkurransedyktige rammebetingelser ergrunnen til at avtaler inngås eller reforhandles.

14.2.3.3 Forankring av innkjøp hos virksomhetsledelsen

Mange innkjøpere opplever at manglende for-ankring av innkjøp hos ledelsen gjør at de har fåinsentiver til å gjennomføre gode og kostnadsef-fektive innkjøp.13 Ledelsen i offentlige virksomhe-

ter utnytter i liten grad det store potensialet somligger i bedre innkjøpsstyring.

14.3 Hvordan få til bedre styring, ledelse og organisering av innkjøpsfunksjonen?

14.3.1 Styring og ledelse av innkjøpsfunksjonen på ulike nivåer

Det er ledelsen i virksomheten som har det over-ordnede ansvaret for virksomhetens aktiviteter påinnkjøpsområdet. Ledelse utføres på ulike nivåer ioffentlige virksomheter, og ledernes ansvar påinnkjøpsområdet er ulikt. Virksomheter er uliktorganisert og har ulik størrelse, men generelt kanlederansvaret for innkjøp deles på tre nivåer. Deter toppledelsen, innkjøpslederne og linjelederne.

Toppledelsen skal ta et helhetlig ansvar forvirksomhetens anskaffelser. Ledelsen bør ha over-ordnede mål for innkjøpsområdet i form av enanskaffelsesstrategi. Beslutninger om hvorvidtvirksomhetens aktiviteter skal utføres internt ellerkjøpes, er viktige strategiske beslutninger fortoppledelsen. Det er et topplederansvar å sørgefor god styring av utviklingen på innkjøpsområdet.

Innkjøpslederne skal være ansvarlige for sty-ringen av virksomhetens anskaffelser og skallegge til rette for rammebetingelsene for innkjø-pene. Innkjøpslederne skal også bidra til atanskaffelsene i virksomheten koordineres påtvers av linjeledernes behov og budsjettrammer.

Linjelederne har budsjettansvar og råder overde økonomiske rammene for virksomhetensanskaffelser. Linjelederne er ansvarlige for at alleanskaffelsene som gjøres, støtter opp under virk-somhetens mål. De må sørge for at anskaffelsene ivirksomheten koordineres på tvers av virksomhe-tens ulike linjelederes behov og budsjettrammer.

Effektiv styring av innkjøpsfunksjonen fordrerat de tre ledernivåene er innforstått med sitt sty-ringsansvar og at de jobber koordinert. Figur 14.1viser sammenhengen mellom de ulike ledernesstyringsansvar og de tre nivåene på styring av inn-kjøpsfunksjonen.

Strategisk styring av anskaffelser innebærer åprioritere mål og sette ambisjonsnivået for virk-somhetens anskaffelsesportefølje.14 Hvordanvirksomheten velger å koble anskaffelser og virk-somhetsutvikling, varierer med størrelse og opp-



11 Se omtale av hva som ligger i strategisk styring av innkjøp ipunkt 14.3.1.


13 Rambøll og Inventura. Utredning for KS. (2014). Kostnader,besparelser og effektivisering ved konkurranse.

14 For nærmere omtale av strategisk bruk av av anskaffelser,se Rambøll. Rapport utarbeidet oppdrag fra Difi. (2019).Kompetanseplan: Strategisk bruk av anskaffelser.


gavetype. Men typisk vil en toppleders strategiskestyring av anskaffelser innebære å– følge tett opp de virksomhetskritiske anskaffel-

sene, og særlig de med høy pris og/eller høyrisiko,

– følge opp anskaffelser systematisk, som et vir-kemiddel for å nå virksomhetens mål på eneffektiv måte og

– bruke anskaffelser systematisk som et verktøyfor å nå samfunnsmål (som for eksempel bære-kraft og miljø) utover de spesifikke målenemed anskaffelsen.

Den taktiske styringen handler om hvilke virke-midler som tas i bruk for å oppnå ledelsens målfor innkjøpsvirksomheten, for eksempel effektivi-sering. Det kan være tiltak som handler om å inn-føre kategoristyring, jf. punkt 14.4.4, og lage koor-dinerte årsplaner for innkjøp.

Den operative styringen handler om å legge tilrette for de konkrete anskaffelsesprosessene,som utforming av for eksempel fullmakter, malerog rollebeskrivelser. Dette bør være innkjøpsle-dernes ansvar.

14.3.2 Organisering av innkjøpsfunksjonen

Virksomhetens evne til å gjennomføre profesjo-nelle innkjøp er avhengig av hvordan innkjøps-funksjonen er organisert internt i virksomheten.Ved organiseringen av innkjøpsfunksjonen må dettas stilling til hvem som har myndighet til åbeslutte de ulike styringsdokumentene/-verktøy-

ene jf. figur 14.1, samt hvem som har myndighettil å samordne virksomhetens innkjøp og på hvilkeområder. Det må i tillegg tas stilling til hvem somhar budsjettfullmakter og hva fullmaktene gjelder.

Systematisk arbeid med den totale inn-kjøpsporteføljen må organiseres slik at ansvar forkoordinering og samordning av anskaffelsesakti-vitetene er tydelig plassert. Det må eksistere etsentralt eierskap til hele innkjøpsvolumet medansvar for rapportering og oppfølging av gevin-ster.

For å legge til rette for mer effektive og profe-sjonelle oppdragsgivere kan det være aktuelt åsamarbeide med andre, særlig for mellomstore ogmindre virksomheter med begrensede ressurserog kapasitet. Offentlige innkjøp innebærer ofteomfattende og krevende prosesser som forutset-ter god innkjøpsfaglig kompetanse og erfaring. Itillegg er det ofte nødvendig med juridisk bistandfor å sikre at anskaffelsesreglene etterleves. Deter derfor mange oppdragsgivere ser det som hen-siktsmessig å inngå samarbeid med andre opp-dragsgivere. Samordning av offentlige innkjøp ernærmere omtalt i kapittel 15.

14.4 Anbefalte verktøy for styring av virksomhetens innkjøp

For å legge til rette for bedre styring, ledelse ogorganisering av virksomhetens innkjøp er detbehov for å ta i bruk ulike verktøy. De ulike leder-nivåene vil ha forskjellig behov for verktøy, jf.

Figur 14.1 Styring av innkjøpsfunksjonen

Kilde: Difi

Politisk

Strategisk

Taktisk

Operativ

Utøvere Styrende dokumenter/verktøy (eksempler)

Etatstyrer

Toppledelse

TildelingsbrevØkonomiplan

Virksomhetens strategi(er)AnskaffelsesstrategiStyringsparametere

Digitale systemer, maler, metoderKompetansetiltakInnkjøpsplanKategoristrategi

Etiske kravLov og forskriftFullmakterRelevante maler

Innkjøpsleder

InnkjøpslederKategorileder

LinjelederBudsjetteier


figur 14.1 Ulike virksomheter vil også ha ulikebehov, avhengig av virksomhetens størrelse ogoppgaver.

14.4.1 Anskaffelsesstrategi

Anskaffelsesstrategien er et av toppledelsens vir-kemiddel for å sikre at virksomhetens pengebrukstøtter opp under virksomhetens mål. Anskaffel-sesstrategien skal vise virksomhetens overord-nede veivalg og satsinger for innkjøpsfunksjonen.

Anskaffelsesstrategien bør støtte opp om virk-somhetens overordnede oppgaver og mål. Ved åsørge for dette, blir anskaffelsesstrategien en vik-tig kobling mellom overordnede (politiske) førin-ger, virksomhetens mål og virksomhetensløpende innkjøp av varer og tjenester. Slik kanstrategien være et godt virkemiddel for å oppnåhelhetlig ledelse, styring og forbedring av virk-somhetens anskaffelser.

14.4.2 Systematiske innkjøpsanalyser

Hensikten med systematiske innkjøpsanalyser erå skaffe informasjon for virksomhetens priorite-ringer, planlegging og styring. Virksomhetenetrenger data for å kunne styre sine innkjøp på engod og effektiv måte.

For å få et helhetlig bilde av virksomhetensinnkjøpskostnader, må det utarbeides systema-tiske innkjøpsanalyser som viser hvem som kjø-per hva og fra hvilke leverandører (spendanaly-ser). Analysene må representere alle innkjøpene ivirksomheten, inkludert investeringer.

I tillegg er det viktig å koble innkjøpsdataenemot eksisterende avtaler. Dette gjøres gjennom åutarbeide en avtaleoversikt, samt å måle hvor storandel av innkjøpskostnadene som er dekket avavtaler (avtaledekning) og aller helst hvor storandel av kjøpene som faktisk gjøres på de eksis-terende avtalene (avtalelojalitet). Hensikten medoversikten er å kunne planlegge videre avtaleinn-gåelser, hindre overlapping av avtaler, være i for-kant ved behov for nye avtaler og utløp av gamleavtaler, samt etablere grunnlag for å måle at avta-lene faktisk blir brukt og forhindre lekkasjer.

14.4.3 Innkjøpsplan

Innkjøpsplanen er en plan over kommende inn-kjøp som må koordineres med budsjettprosessenfor kommende år, og som bygger på oversiktenover avtaler beskrevet i punkt 14.4.2.

Innkjøpsplanen utarbeides for å prioritere res-surser, planlegge og styre innkjøpsaktiviteter ogkoordinere anskaffelser på tvers av virksomheten,samt å unngå ad hoc hasteanskaffelser. Planenbør inneholde alle typer anskaffelser over et visstvolum, også anskaffelser med egne fagmiljøer, foreksempel IKT og bygg og anlegg.

Innkjøpsplanen danner, sammen med inn-kjøpsanalysen, grunnlaget for å prioritere og plan-legge gevinster.

Boks 14.1 Eksempel på bruk av anskaffelsesstrategi

Tysvær kommune er en mellomstor kom-mune på Vestlandet med litt under 12 000 inn-byggere. Kommunen har en ung befolkning,er i vekst og satser sterkt på nærings- og bolig-utvikling. Driftsutgiftene skal ned samtidigsom de tilstreber samme gode kvalitet på tje-nestene. Anskaffelsesområdet har blitt et vik-tig virkemiddel for å lykkes med dette.

En selvstendig og ledende innkjøpsfunk-sjon ble opprettet i Tysvær kommune våren2009, organisert som del av økonomikontoret,med rapportering til økonomisjefen. Før dettevar innkjøp en marginal tilleggsfunksjon påøkonomikontoret. Tysvær kommune haddeselv ingen kommuneovergripende policy påanskaffelsesområdet, og det var liten kontrollog kvalitetssikring av innkjøpene, både i driftog investering.

Kommunen fant det derfor nødvendig åutforme en kommuneovergripende anskaffel-sesstrategi. Den er benyttet aktivt og senereblitt revidert. Styring ble vurdert som sentraltfor å lykkes med verdiskapende anskaffelser,og kommunen lot sin innkjøpsleder utdanneseg til master i offentlig ledelse og styringmed fordypning i økonomi.

Gjennom anskaffelsesstrategien haranskaffelser blitt satt på dagsorden i kommu-nen, og skapt et mer bevisst forhold til seriøsi-tetskrav i bygg og anlegg, bruk av lærlinger,miljø og innkjøp, ansvar og fullmakter, hand-lingsrom i nytt regelverk osv. Bedre styring avkommunens anskaffelsesvirksomhet har gitten rekke gevinster innenfor ulike avtaleområ-der. For eksempel har kommunen mer ennhalvert kostnader til leasing av multifunk-sjonsmaskiner.


14.4.4 Kategoristyring av innkjøp

Kategoristyring er først og fremst aktuelt for virk-somheter med store innkjøp innenfor ulike pro-dukt- og tjenestekategorier. Kategoristyring inne-bærer å samle virksomhetens beslektede innkjøp igrupper (kategorier) som speiler markedets inn-deling. Hver kategori koordineres av en kategori-ansvarlig som styrer arbeidet i et tverrfaglig kate-goriteam. Gjennom å opparbeide spisskompe-tanse på kategorien, styring av behov og langsik-tig planlegging og oppfølging, kan kategoriteametta ut potensialet i markedet og oppnå gevinster forvirksomheten.

Innføring av kategoristyring innebærer sam-ordning av innkjøp i hele virksomheten. Det stillerkrav til nye roller og kan bety omfordeling avansvar og endring i arbeidsprosesser. Dette stillerigjen krav til involvering og styring fra toppledel-sen.

Kategoristyring kan ha spesielt stor effekt ivirksomheter med store innkjøpsvolum. For min-dre virksomheter kan det være riktig å innføreelementer av kategoristyring, men det er viktig atdet ikke blir et for omfattende system som virk-somheten ikke har tid eller kompetanse til åutnytte.

14.5 Pågående arbeid for bedre styring, organisering og ledelse

Difi har flere pågående arbeider for å bedre sty-ring, organisering og ledelse på anskaffelsesområ-det.

Veiledning om utarbeidelse av anskaffelsesstrategi

Difi veileder oppdragsgivere om anskaffelsesstra-tegier. På anskaffelser.no har Difi gjort tilgjenge-lig steg for steg-veiledning i prosessen med å utar-beide anskaffelsesstrategi, samt maler og verktøyfor strategiutarbeidelsen. Veiledningen brukes istor grad, men det er en utfordring å få ledelsen ioffentlige virksomheter til å bruke strategiene.Ifølge Difis erfaringer blir anskaffelsesstrategienofte godkjent i ledergruppen, men blir ikke fulgtopp av ledelsen.

Effektivisering gjennom styring av anskaffelser

Difi har utarbeidet en metode for å jobbe medbedre styring over tid. Arbeidet følger en fire-stegs-modell:1. Skaffe oversikt over virksomhetens innkjøp.2. Skaffe oversikt over hvilke avtaler som er inn-

gått og som fortsatt gjelder.3. Utarbeide en innkjøpsplan for kommende år

for å sikre at planlagte anskaffelser forankres ivirksomhetens behov.

4. Vurdere strategiske grep. Kategoristyring avinnkjøpene og digitalisering av anskaffelses-prosessen er eksempler på slike grep.

Strategisk ledelse av offentlige innkjøp

I 2018 kartla Difi kompetansebehovet hos topple-dere, for å utvikle en kompetanseplan som beskri-ver hvilke kompetanseområder ledere trenger forå bruke anskaffelser strategisk.15 Dette kunn-

Boks 14.2 Eksempel på kategoristyring

Skatteetaten er et eksempel på hvordan virk-somheter kan oppnå mer effektive anskaffel-ser gjennom bedre styring, ledelse og organi-sering av anskaffelsesfunksjonen. Skatteeta-ten bevilget midler til å rendyrke kategoristy-ring av anskaffelsesfunksjonen, og anskaffel-sesavdelingen ble utvidet med seks nyestillinger første halvår i 2017. Som et resultatav dette, har etaten organisert anskaffelsesav-delingen i fire kategorier; administrasjon,eiendom, IKT og personell.

Skatteetaten har opprettet tverrfagligekategoriteam som har ansvar for å utarbeidekategoristrategier i tråd med overordnedeføringer i Skatteetaten. De tverrfaglige kate-goriteamene er ledet av en kategorileder fraanskaffelsesavdelingen og består av ledere ogsentrale personer fra fagmiljøene. Alle katego-ristrategier vedtas av ledergruppen og leggerføringer for enkeltanskaffelser gjennom detal-jerte handlingsplaner de neste årene.

Skatteetaten har realisert store kostnads-besparelser ved bedre styring, ledelse ogorganisering av anskaffelser. Ved utgangen av2017 oppnådde Skatteetaten gevinster på ca.33 millioner kroner. Av dette var 25 millionerkroner realiserbare gevinster som medførteen tilsvarende budsjettreduksjon for 2018.


skapsgrunnlaget har dannet grunnlag for et styr-ket kompetansetilbud for toppledere gjennomsamlinger, møter og rådgivning. Det faglige påfyl-let vil kunne bidra til bedre ledelse, som igjen vilsikre nødvendig omstilling og endring i denenkelte offentlige virksomhet. Tiltaket er nær-mere omtalt i kapittel 13.

Difis innkjøpsledernettverk

Difi etablerte i 2017 et nettverk for å styrke inn-kjøpsledernes rolle. Innkjøpsledernettverket er enarena der innkjøpsledere kan dele erfaringer ogstyrke sin kunnskap om hvordan de kan styre,lede og organisere anskaffelser for å bidra til virk-somhetens strategiske mål.

Målgruppen er innkjøpsledere fra kommunalog statlig sektor. Disse er som oftest mellomle-dere i administrative avdelinger/enheter i sinevirksomheter. Aktuelle temaer for nettverket erkunnskap om det å lede mennesker i endring,ulike organisasjonsformer, roller og ansvar, gevin-strealisering, mål og resultatstyring.

Utvikling av selvevalueringsverktøy

Difi har utviklet et verktøy for selvevaluering somoffentlige virksomheter kan benytte til å doku-mentere virksomhetens nå-tilstand på anskaffel-sesområdet. Evalueringen gir grunnlag for å iden-tifisere forbedringspotensial og veien videre. Eva-lueringsverktøyet kan også brukes som en del avarbeidet med virksomhetsplan for å planleggeaktiviteter for neste år, og for å måle utvikling vedå sammenligne resultater fra tidligere år.


Det er et klart behov for bedre styring, ledelse ogorganisering av statens innkjøp. Hvilke tiltak sombør gjennomføres, varierer fra sektor til sektor.Ofte vil det være sammenfallende behov for ulikeoffentlige virksomheter i samme sektor, og detkan vise seg å være behov for større grad av sam-arbeid og samordning mellom virksomhetene, jf.kapittel 15. Det kan også være et behov for å vur-dere sektorovergripende løsninger, for eksempelbasert på faktorer som virksomhetenes størrelseog arbeidsform. Virksomheter innenfor ulike sek-torer kan, på bakgrunn av slike faktorer, ha likeutfordringer på innkjøpsområdet som tilsier at detbør vurderes å etablere sektorovergripende løs-ninger.

Regjeringen vil derfor utrede behovet for sek-torvise gjennomganger av styringen, ledelsen ogorganiseringen av statlige innkjøp. Utredningenskal identifisere hvilke sektorer som er aktuellefor en nærmere gjennomgang. Utredningen skalogså vurdere om det kan være aktuelt med sektor-overgripende løsninger på innkjøpsområdet.

De sektorvise gjennomgangene vil kunnevære et virkemiddel for statlige virksomheter til åoppnå både kravene i avbyråkratisering- og effek-tiviseringsreformen (ABE-reformen), og andreoverordnede mål. Enkelte sektorer har alleredegjennomført tilsvarende gjennomganger, foreksempel miljøforvaltningen, jf. boks 14.3, mens iandre sektorer antas det å være et stort forbe-dringspotensial.

Potensialet for forbedringer er like stort i kom-munal sektor, og det kan være behov for lignendegjennomganger i kommunesektoren også. Destatlige gjennomgangene vil gi kommunene etgodt kunnskapsgrunnlag dersom de igangsettergjennomganger for å effektivisere og profesjonali-sere sine innkjøp.

For å sikre at underordnede virksomheter pri-oriterer god styring, ledelse og organisering av

15 Rambøll. Rapport utarbeidet på vegne av Difi. (2019). Kom-petanseplan: Strategisk bruk av anskaffelser.

Boks 14.3 Sektorgjennomgang av innkjøp i klima- og miljøsektoren

Det ble i løpet av 2016 gjennomført en områ-degjennomgang i miljøforvaltningen. Som etresultat av områdegjennomgangen, ble detigangsatt en utredning av samordning avadministrative funksjoner i 2017. På bakgrunnav utredningen ble det etablert en strategi foreffektivisering og samordning av de adminis-trative funksjonene i miljøforvaltningen.

I strategien uttaler Klima- og miljødeparte-mentet at det er behov for å styrke strategiskkapasitet og kompetanse på innkjøpsområdetfor å kunne redusere de samlede anskaffelse-skostnadene i miljøetatene. Departementetmener at dette kan løses gjennom etableringav en felles innkjøpsfunksjon, som skalarbeide tett sammen med de operative innkjø-perne i hver enkelt etat. Videre mener depar-tementet at de operative innkjøpsmiljøene børbli værende lokalt i den enkelte virksomhet,mens det samtidig kan bygges opp et fellesinnkjøpsmiljø for å hente ut effekter for helemiljøforvaltningen.


sine innkjøp, bør departementene, i oppfølgnin-gen av de sektorvise gjennomgangene, stille klarekrav til virksomhetenes prioriteringer og resulta-ter på innkjøpsområdet. Dette bør gjøres gjennometatsstyringen der tildelingsbrev og lederlønns-kontrakter er sentrale verktøy, jf. punkt 14.2.2.1 og14.2.2.2. Kravene bør konkretiseres og tilpassespå bakgrunn av de sektorvise gjennomgangene.

Regjeringen vil:

• Utrede behovet for sektorvise tiltak for bedrestyring, ledelse og organisering av statlige inn-kjøp.


15 Mer samordning av offentlige innkjøp

15.1 Innledning

Å gjennomføre offentlige anskaffelser innebærerofte omfattende og krevende prosesser som for-drer at oppdragsgiverne har ansatte eller leier innpersoner med god anskaffelsesfaglig kompetanseog erfaring. I tillegg er det gjerne nødvendig medjuridisk bistand for å sikre korrekt etterlevelse avanskaffelsesregelverket. Mange offentlige opp-dragsgivere ser det derfor som hensiktsmessig åsamarbeide med andre offentlige oppdragsgiverefor å spare penger og ressurser.

Det finnes mange typer innkjøpssamarbeid.Fra midlertidige samarbeid om enkeltanskaffelsermellom to oppdragsgivere, til permanente inn-kjøpssentraler1 som er etablert for å kjøpe innvarer og tjenester på vegne av en rekke oppdrags-givere. Og fra uforpliktende og uformelle samar-beid, til obligatoriske løsninger basert på formelleavtaler. Innkjøpssamarbeid kan videre værebegrenset til samarbeid om spesifikke varer ellertjenester, som for eksempel medisiner, eller spesi-fikke sektorer som politisektoren og forsvarssek-toren. Innkjøpssamarbeid kan også omfatte nett-verk der ulike virksomheter møtes for å utveksleerfaringer eller råd i forbindelse med offentligeinnkjøp.

Samordning av offentlige innkjøp innenforbegrensede områder har vært praktisert lenge iNorge. En kartlegging av innkjøpssamarbeid ikommuner, fylkeskommuner og statlige virksom-heter utført av KPMG, avdekket totalt 22 statligeinnkjøpssamarbeid og 74 fylkeskommunale ogkommunale innkjøpssamarbeid.2 Kartleggingenviser at det er stor variasjon på størrelsen av inn-kjøpssamarbeidene og hvordan de er organisert,men en stor majoritet av alle oppdragsgiverne erdel av ett eller flere innkjøpssamarbeid.

Innkjøpssamarbeid kan ha en rekke positivegevinster. Ved å samordne sine innkjøp, kan opp-

dragsgiverne blant annet oppnå mer effektiv orga-nisering og oppgavefordeling, skaffe seg høyerekapasitet og kompetanse, og få styrket sin inn-kjøpsmakt. Dette kan gi reduserte transaksjons-kostnader, bedre priser, kvalitet og betingelser påvarer og tjenester, og bedre muligheter til åfremme innovasjon, miljøhensyn og andre sam-funnshensyn. Det bør derfor legges til rette former og bedre samordning av offentlige innkjøp.

I statlig sektor har Statens innkjøpssenter værtetablert som en fireårig prøveordning. Innkjøps-senterets fellesavtaler er obligatoriske for alle stat-lige forvaltningsorganer i sivil sektor. En nyliggjennomført evaluering av Statens innkjøpssenterviser at senteret har oppnådd svært gode målopp-nåelser på sine første fellesavtaler.3 På denne bak-grunn ønsker regjeringen å vurdere om innkjøps-senteret bør videreføres som en permanent ord-ning, og om innkjøpssenterets kapasitet og kom-petanse bør styrkes.

De statlige fellesavtalene dekker imidlertidikke alle behov. Mange små og mellomstore stat-lige virksomheter sitter hver for seg og inngåravtaler. Det vil derfor være gevinster å hente –både kvalitativt og kvantitativt – ved at statlige inn-kjøp samordnes i større grad. Behovet for sam-ordning av statlige innkjøp og etablering av løsnin-ger på tvers av sektorer, vil derfor vurderes nær-mere.

I kommunal sektor viser ulike rapporter atkommunene har manglende ressurser, kompe-tanse og tid til å planlegge og gjennomføre offent-lige anskaffelser og følge opp inngåtte kontrakter.Det er derfor et særlig aktuelt spørsmål om fyl-keskommunale og kommunale innkjøp bør sam-ordnes i større grad for å oppnå bedre anskaffel-ser og mer effektive prosesser. Regjeringenønsker derfor, i samarbeid med kommunesekto-ren, å gjennomføre en utredning av samordningav fylkeskommunale og kommunale innkjøp.

Samordning av innkjøp kan ha negative virk-ninger, som favorisering av store leverandører og1 En innkjøpssentral er en offentlig oppdragsgiver som fore-

tar samordnede innkjøp og eventuelt utfører tilknyttedeinnkjøpstjenester.

2 KPMG. Utredning for Difi. (2018). Kartlegging av innkjøps-samarbeid i kommune, fylkeskommune og statlige virksomhe-ter.

3 Oslo Economics og Inventura. Utredning for Kommunal-og moderniseringsdepartementet. (2019). Evaluering avStatens innkjøpssenter.


redusert konkurranse i enkeltmarkeder. Ved inn-kjøpssamordning må oppdragsgiverne derforvære særlig oppmerksomme på risikoen for slikevirkninger, og legge til rette for god konkurranseom oppdragene, herunder legge til rette for delta-kelse fra små og mellomstore bedrifter, lokalebedrifter og gründervirksomheter.

15.2 Fordeler med innkjøpssamarbeid

Internasjonale og nasjonale erfaringer viser at deter mange fordeler ved å etablere innkjøpssamar-beid, herunder nasjonale eller regionale innkjøps-sentraler.4 Innkjøpssamordning kan for det førsteføre til en mer effektiv organisering og oppga-vefordeling ved offentlige innkjøp. Istedenfor athver virksomhet skaffer seg nødvendig kompe-tanse til å håndtere alle sine anskaffelser, kan virk-somhetene spare ressurser ved å organisere segpå en mer hensiktsmessig måte.

Videre vil kompetansenivået vanligvis høynesgjennom at den tilgjengelige kompetansen økes.Dette kan gi mer profesjonelle innkjøpsorganisa-sjoner, som kan bidra til høyere kvalitet på innkjø-pene og større muligheter for å ivareta viktigesamfunnshensyn. Innkjøpssamarbeid kan der-med bidra til å gjennomføre politiske mål, sliksom å fremme miljøvennlige anskaffelser og inno-vasjon, og legge til rette for deltakelse fra små ogmellomstore bedrifter. Manglende kapasitet hosmindre virksomheter gjør det også vanskelig åforbedre og gjennomføre komplekse innkjøps-prosser på områder som krever spesifikk produkt-og markedskunnskap.

Høyere kompetansenivå vil også gi styrketregeletterlevelse, og gi oppdragsgiverne størrerettslig, teknisk og økonomisk sikkerhet, i gjen-nomføringen av anskaffelsesprosessen. Dette vilredusere risikoen for dårlig kvalitet på vareneeller tjenestene, leverandørsvikt, mangelfulle kon-traktbetingelser og klager.

Ved inngåelse av samordnede rammeavtalerkan både oppdragsgivere og leverandører for-vente en betydelig reduksjon i sine transaksjons-kostnader. Fra oppdragsgivernes side vil gjen-nomføringen av en full anskaffelsesprosess, sam-menlignet med et enkelt avrop på en rammeav-tale, innebære store transaksjonskostnader, både iform av ressurser og tid. Tilsvarende har leveran-dørene til det offentlige mye større transaksjons-

kostnader ved deltakelse i en full anskaffelsespro-sess, sammenlignet med enkle avrop.

Ved å gå sammen om innkjøp kan oppdragsgi-vere dessuten styrke sin innkjøpsmakt. Størrekonktrakter er gjerne mer attraktive for mangeleverandører, og offentlige oppdragsgivere kan påden måten oppnå avtaler med bedre betingelserog lavere priser.

Samordning kan videre gi større grad av stan-dardisering, ved at flere virksomheter bruker desamme konkurransegrunnlagsmalene, stiller desamme kontraktskravene, bruker de sammeanskaffelsesprosessene osv. Dette vil gjøreanskaffelser mer effektive, gjennom at hver enkeltinnkjøper ikke behøver å «tenke nytt» ved hver nyanskaffelse som gjennomføres, men kan gjen-bruke allerede utarbeidede maler, krav, prosesserosv. Standardisering gjør det også lettere for leve-randørene, som kan forholde seg til de sammemalene, kravene og prosessene, istedenfor åmåtte tilpasse seg hver enkelt oppdragsgiver.

15.3 Konkurransemessige utfordringer ved innkjøpssamarbeid

Innkjøpssamordning kan ha uheldige virkningersom favorisering av store leverandører og redu-sert konkurranse i enkeltmarkeder. Ved innkjøps-samordning er det derfor nødvendig å være opp-merksom på dette, og legge til rette for deltakelsefra små og mellomstore bedrifter, lokale bedrifterog gründervirksomheter. Inngåelse av store ram-meavtaler krever høy bevissthet om hvordan avta-lene kan påvirke leverandørmarkedet. Dette gjel-der særlig ved inngåelse av landsdekkende ellerregionale rammeavtaler.

Samordning kan føre til effektivisering ogbedre betingelser for oppdragsgiverne gjennomlavere transaksjonskostnader og økt kjøpermakt.Dersom kontraktene er så store at kun et fåtallaktører har mulighet til å delta i konkurransen,kan samordning imidlertid bidra til å svekke kon-kurransen. I ytterste konsekvens kan dette føre tilmonopolisering av enkeltmarkeder. På lengre siktkan det føre til høyere priser, dårligere utvalg ogsvekkede innkjøpsmuligheter for oppdragsgi-verne.

En særlig aktuell problemstilling ved innkjøps-samordning i statlig sektor, har vært inngåelse avnasjonale eller regionale rammeavtaler som harutelukket deltakelse fra små og mellomstorebedrifter. Blant annet har det vært flere tilfellerder lokale hoteller har blitt hindret fra å delta ilandsdekkende rammeavtaler på hotell- og konfe-

4 Se blant annet Oslo Economics og Inventura. Utredning forKommunal- og moderniseringsdepartementet. (2019). Eva-luering av Statens innkjøpssenter.


ransetjenester, på grunn av absolutte krav omhotellkapasitet og at leverandørene må være istand til å tilby sine tjenester i landets største byer.Dette har ført til at NHO, NHO Reiseliv, Syke-husinnkjøp HF, Statens innkjøpssenter, Difi oghotellbransjen har gått sammen om å utarbeidekonkurransemaler som legger til rette for at ogsåhoteller utenfor de største kjedene i større gradskal kunne delta i konkurranser om statlige kon-trakter, se også kapittel 5.

Innkjøpssamarbeid fører ikke nødvendigvis tilredusert konkurranse, med mindre deltakelse frasmå og mellomstore bedrifter. For eksempel visertall fra Statens Inköpscentral i Sverige en høyandel små og mellomstore bedrifter på deres ram-meavtaler. I 2018 hadde 65 prosent (500 stykker)av leverandørene inntil 49 ansatte og 87 prosent(669 stykker) av leverandørene inntil 199 ansatte.5

Tall fra Staten og Kommunernes IndkøbsserviceA/S (SKI) i Danmark viser den samme tenden-sen. I 2017 var 72 prosent av deres 250 leverandø-rer meget små, små eller mellomstore bedrifter,mens store og utenlandske leverandører utgjorde28 prosent.6 I en utredning av stalig innkjøpssam-ordning foretatt av Statskontoret i Sverige forkla-res blant annet den høye andelen små og mellom-store bedrifter på statlige rammeavtaler med atrammeavtaleansvarlige ofte benytter særlige tiltakfor å tilrettelegge og øke mulighetene for små ogmellomstore bedrifter i konkurransen. Dette gjø-res ved for eksempel regionale oppdelinger avrammeavtalene og etterspørsel etter spesialist-kompetanse, og at det er en bevissthet om betyd-ningen av å inkludere små og mellomstore bedrif-ter.7

Som eksempelet fra Sverige viser, vil de kon-kurransemessige utfordringene ved samordning istor grad avhenge av hvordan oppdragsgivernelegger opp anskaffelsene. Det er derfor viktig atinnkjøperne allerede i planleggingen av anskaffel-sene foretar gode markedsanalyser, vurdererpotensielle konkurransemessige effekter og leg-ger opp avtalene på en måte som sikrer fortsattgod konkurranse i det aktuelle markedet. Aktu-elle tiltak for å legge til rette for deltakelse fra småog mellomstore bedrifter kan for eksempelomfatte oppdeling av anskaffelser geografisk elleri mer spesifiserte kategorier, eller å unngå stren-gere krav enn nødvendig.

Det følger av anskaffelsesreglene at det ermulig å dele opp anskaffelser i delkontrakter, ogoppdragsgiveren kan selv bestemme størrelsenpå og innholdet i dem. Ved større anskaffelserskal oppdragsgiverne alltid gjøre en vurdering avom større kontrakter skal deles opp, og gi enbegrunnelse for manglende kontraktsoppdeling.

Det er viktig med økt kunnskap og bevissthethos oppdragsgiverne om de konkurransemessigeutfordringene og hvordan de kan håndteres.Regjeringen vil derfor invitere næringslivet ogoffentlige oppdragsgivere til å gå sammen om åutarbeide «felles kjøreregler» for hvordan offent-lige anskaffelser best kan gjennomføres. Se nær-mere omtale av dette tiltaket i kapittel 5.

15.4 Samarbeid om innovative innkjøp

Innkjøpssamarbeid kan være særlig viktig vedutviklingen av nye og innovative varer og tjenes-ter. For å kunne legge til rette for innovasjon på engod måte, er det nødvendig med profesjonelle ogkompetente innkjøpere. Anskaffelser av innova-sjon er ofte svært ressurskrevende. Det er fordide fordrer god planlegging, inkludert mye dialogmed leverandørmarkedet, omfattende anskaffel-sesprosesser med bruk av forhandlinger, samt tettsamarbeid med valgte leverandør i utviklingsfa-sen.

Ved innkjøpssamarbeid legges det også tilrette for at den utviklede varen eller tjenesten kanfå størst mulig utbredelse. Istedenfor at foreksempel én kommune utvikler en innovativ vareeller tjeneste som ingen andre kommuner gjøreskjent med, er det hensiktsmessig at flere kommu-ner går sammen om å utvikle en vare som kan kjø-pes av flere. Dette er særlig aktuelt ved konkur-ranse om innovasjonspartnerskap, hvor den fer-dige utviklede varen eller tjenesten kan kjøpesuten gjennomføring av en ny anskaffelse.

Samarbeid om utviklingsprosjekter gjør ogsåprosjektene mer interessante for leverandørmar-kedet. For leverandørene vil det være en fordel åfå muligheten til å selge den utviklede varen ellertjenesten til flest mulig virksomheter, og de vilderfor kunne være villig til å tilby bedre priser ogbedre betingelser for utviklingsarbeidet.

Samtidig er det viktig å være oppmerksom påat innkjøpssamarbeid også kan ha negative konse-kvenser for innovasjon, dersom de involverte virk-somhetenes behov ikke blir ivaretatt i tilstrekkeliggrad. 29 prosent av statlige virksomheter og 27prosent av kommunale virksomheter som er medi et eller flere innkjøpssamarbeid oppgir man-

5 Kammarkollegiet (2019). Årsberetning for 2018. 6 Staten og Kommunernes Indkøbsservice A/S (2018).

Årsrapport for 2017.7 Statskontoret (2009). En effektivare statlig inköpssamord-

ning – analys och förslag.


glende forståelse for virksomhetenes behov somen svakhet i forbindelse med innkjøpssamarbeid.8

Hvordan offentlige virksomheter kan lykkesmed innovasjon, beskrives nærmere i kapittel 7.

15.5 Innkjøpssamarbeid i statlig sektor

15.5.1 Statlige innkjøpssamarbeid

Statlige innkjøpssamarbeid er ofte sektorbaserte,for eksempel innenfor helse, utdanning, politi, for-svar og kraft. Viktige innkjøpssamarbeid er blantannet Statens innkjøpssenter, Departementenessikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS), Syke-husinnkjøp, Politiets fellestjeneste og Forsvaretslogistikkorganisasjon.

De fleste innkjøpssamarbeidene bistår medplanleggingen av anskaffelsesprosessen og gjen-nomføringen av konkurransen, og er også sentrali kontraktsoppfølgingen. De fleste er også formeltorganisert og bemannet av egne ansatte.

Ytelsene som kjøpes inn gjennom innkjøps-samarbeidene omfatter et bredt spekter av varerog tjenester. Ytelsene kjennetegnes av at det erfelles behov på tvers av mange virksomheter, atdet utgjør store innkjøpsvolum, at det skjer innen-for bestemte sektorer og at det i stor grad er rela-tivt standardiserte varer og tjenester. Dette omfat-ter ulike IT- og teletjenester, administrative tjenes-ter, kontormøbler og kontorrekvisita, vikartjenes-ter mv.

15.5.2 Statens innkjøpssenter

Statens innkjøpssenter ble etablert 1. januar 2016for å inngå og forvalte fellesavtaler for statligevirksomheter. Statens innkjøpssenter er bevilg-ningsfinansiert, og disponerer en bevilgning på12,5 millioner per år. Innkjøpssenteret har tiårsverk og er organisert som en egen seksjon iAvdeling for offentlige anskaffelser i Difi.

Innkjøpssenterets fellesavtaler er obligato-riske for alle statlige forvaltningsorganer i sivilsektor.9 Virksomhetene kan imidlertid meldefravalg, det vil si velge å ikke delta i enkeltkonkur-ranser. Fravalg kan gjøres uten begrunnelse, ogkan være aktuelt der virksomheten har eksis-terende avtaler som dekker avtaleområdet, nårvirksomheten har spesifikke behov som en plan-

lagt fellesavtale ikke dekker eller virksomhetenikke har behov for varene eller tjenestene somavtalen dekker innenfor avtalens virketid. Det erkun mulig for virksomhetene å be om fravalg ienkeltavtaler. Det er ikke mulig å velge bort inn-kjøpsordningen som helhet.

Stortinget, Forsvarets militære enheter ogsærlovselskap som helseforetak og helseregioner,kan på frivillig grunnlag tilslutte seg innkjøpsord-ningen. Kommunal sektor er ikke omfattet av ord-ningen og kan heller ikke delta i ordningen frivil-lig.

Statens innkjøpssenter har så langt inngått sjufellesavtaler innen forbruksmateriell, reisebyråtje-nester, internrevisjon, mobiltelefoni, mobiltelefo-ner og nettbrett, PC-skjermer og PC-klienter.

15.5.2.1 Mulig videreføring av Statens innkjøpssenter

Statens innkjøpssenter ble opprettet som en fireå-rig prøveordning. Ved opprettelsen ble det forut-satt en evaluering av innkjøpssenteret før en even-tuell videreføring av senteret. Oslo Economics ogInventura har derfor på oppdrag fra Kommunal-og moderniseringsdepartementet evaluert prøve-ordningen.10

Hovedfunnene i rapporten er at Statens inn-kjøpssenter gir mer effektive innkjøp (redusertepriser og transaksjonskostnader), sikrer godregelverksetterlevelse, profesjonelle anskaffelses-prosesser og ivaretakelse av relevante samfunns-hensyn, samt bidrar til økt bruk av elektroniskhandel i de statlige virksomhetene. Evalueringenviser at gevinstene i form av lavere priser og redu-serte transaksjonskostnader mer enn oppveierressursene som brukes på Statens innkjøpsenter.

Evalueringen viser reduksjon i ressursbruken,både for de statlige virksomhetene som brukerfellesavtalene, og leverandørene som deltar i kon-kurransene om fellesavtalene. De statlige virk-somhetene har redusert ressursbruken i defasene av anskaffelsesprosessen som foregår førimplementeringen av en innkjøpsavtale, som følgeav innkjøpssenterets fellesavtaler. Ressursbrukenhar imidlertid økt i oppfølgingsfasen etter at avta-len er inngått.

Når det gjelder leverandørene, bruker de omlag dobbelt så lang tid på å utforme et tilbud tilStatens innkjøpssenter som til en gjennomsnittligenkeltstående virksomhet. Antallet konkurranser


9 Se fullmakt til å inngå felles innkjøpsavtaler på lovdata.no.

10 Oslo Economics og Inventura. Utarbeidet for Kommunal-og moderniseringsdepartementet. (2019). Evaluering avStatens innkjøpssenter.


leverandørene deltar i er imidlertid betydeligredusert. Dette gir store tidsbesparelser for leve-randørene, som kan utforme ett tilbud til Statensinnkjøpssenter istedenfor å utforme tilbud forhver enkelt statlig virksomhet. Utredningen esti-merer at reduserte transaksjonskostnader forleverandørene gir en samfunnsøkonomisk bespa-relse over en fireårsperiode, på 204 millioner kro-ner totalt for de sju inngåtte fellesavtalene.

Evalueringen viser videre at de statlige virk-somhetene har fått lavere innkjøpspriser somfølge av innkjøpsavtalene.11 Evalueringen finnerat de statlige virksomhetene kan realisere en sam-let gevinst på 523 millioner kroner over fire årsom følge av de sju første statlige fellesavtalene.

Statens innkjøpssenter ivaretar samtidig sam-funnshensyn som miljø og sosialt ansvar på en godmåte. Evalueringens funn tyder på at samfunnshen-synene ivaretas i noe større grad enn tidligere, spe-sielt dersom en sammenligner med mindre statligevirksomheter.

Evalueringen har ikke identifisert negativevirkninger på konkurransen i markedene hvor deter inngått statlige fellesavtaler. For de gjennom-førte anskaffelsene, viser evalueringens analyserat Statens innkjøpssenters fellesavtaler vanligvisvil være de største i det aktuelle markedet. Likevelgir ikke analysene grunn til å tro at avtalenesvolum vil kunne svekke konkurransen i markedet.

Evalueringen beregner den samlede samfunn-søkonomiske gevinsten av Statens innkjøpssentertil å være 861 millioner kroner over en fireårsperi-ode med dagens avtaleportefølje. Når det tas hen-syn til kostnadene for drift av Statens innkjøpssen-ter, beregnes en netto gevinst på 801 millionerkroner. Evalueringen påpeker at det er stor usik-kerhet omkring størrelsen på gevinstene, men atdet er tilstrekkelig grunnlag for å konkludere medat besparelsene som senteret fører til, er vesentligstørre enn kostnadene.

Evalueringen av Statens innkjøpssenter viserflere og store gevinster ved de statlige fellesavta-lene, og et betydelig potensial for ytterligeregevinster ved et økt avtalevolum. Det er videre etutbredt ønske om flere statlige fellesavtaler fra destatlige virksomhetene som er omfattet av inn-kjøpsordningen.12 Regjeringen vil derfor vurdere

å etablere innkjøpssenteret som en permanentordning.

15.5.2.2 Mulig styrking av Statens innkjøpssenter

Hvis Statens innkjøpssenter skal inngå og følgeopp ytterligere fellesavtaler, vil det være behov forøkt ressursinnsats og bemanning i innkjøpssente-ret. Statens innkjøpssenter har selv meddelt at deer i ferd med å nå full kapasitetsutnyttelse meddagens bemanning på ti ansatte.

Evalueringens vurdering er at en økt beman-ning i Statens innkjøpssenter, med den rette kom-petansen, vil kunne bidra til å realisere ytterligerebesparelser og samfunnsøkonomiske gevinster.Evalueringen viser at innkjøpssenteret også tren-ger flere ressurser for å bli bedre på kommunika-sjon og informasjon ut mot de statlige virksomhe-tene, og til å yte mer bistand og service i imple-menteringen og oppfølgingen av fellesavtalene.Dette er særlig viktig for å sikre at de inngåtte fel-lesavtalene blir brukt, og at de potensielle gevin-stene ved avtalene blir realisert.

Manglende oppfølging av avtalene kan med-føre at avtalene ikke brukes, fordi virksomhetenesbrukere ikke blir gjort klar over innkjøpssenteretsrammeavtaler, eller at brukerne blir misfornøydepå grunn av mangelfulle leveranser, feile prisereller lignende. Den manglende bruken kan igjenføre til misfornøyde leverandører, som ikke får detsalgsvolumet de hadde blitt forespeilet, og somikke vil være villige til å gi like gode betingelser ineste konkurranse som innkjøpssenteret gjen-nomfører.

Det er videre viktig at innkjøpssenteret harkapasitet til å ivareta brukerinvolvering. For åsikre at innkjøpssenteret inngår rammeavtalersom er tilpasset de ulike virksomhetenes behov,er det nødvendig at virksomhetene involveres ivurderingene av hvilke avtaler som skal priorite-res, og at de inkluderes i utformingen av anskaf-felsesdokumentene.

I en OECD-undersøkelse av innkjøpssentraleri EU ble det konkludert med at de viktigstemålene for innkjøpssentraler i fremtiden vil være åutvikle og forvalte effektive og attraktive ramme-avtaler og avropssystemer for kunder og leveran-dører, begrense risikoen for kundene og skape enorganisasjon med høy kompetanse, profesjonali-sering og et sterkt service-konsept.13

Sammenlignet med de statlige innkjøpssentra-lene i de andre nordiske landene, har innkjøpssen-

11 Evalueringen har kun vurdert priseffektene av de statligefellesavtalene om forbruksmateriell, mobiltelefoni og reise-byråtjenester. De øvrige fellesavtalene er inngått nylig oger i liten grad implementert i virksomhetene.

12 Oslo Economics og Inventura. Utarbeidet for Kommunal-og moderniseringsdepartementet. (2019). Evaluering avStatens innkjøpssenter, kapittel 9.2.

13 OECD. (2011). Centralised Purchasing Systems in the Euro-pean Union. Sigma Papers, No. 47.


teret i Norge svært begrensede ressurser. De stat-lige innkjøpssentralene i Sverige, Danmark ogFinland har helt andre forutsetninger for å inngåfellesavtaler enn Statens innkjøpssenter, jf. boks15.1.

Regjeringen vil vurdere å styrke Statens inn-kjøpssenter slik at sentret har tilstrekkelig beman-ning og kompetanse til å inngå flere fellesavtaler,og til å sikre god implementering og oppfølging avinngåtte fellesavtaler.

Regjeringen mener det er viktig at innkjøps-senteret settes i stand til å ivareta deltakelse frasmå og mellomstore bedrifter, inkludert lokaleleverandører, i konkurransene om de statlige fel-lesavtalene. Dette fordrer god kompetanse påmarkedsanalyser og god kjennskap til de kon-krete produkt- og tjenestemarkedene som er aktu-elle for inngåelse av fellesavtaler. Regjeringenmener at innkjøpssenterets gode dialog med leve-randørmarkedet i forbindelse med forberedelsen,gjennomføringen og oppfølgingen av konkurran-ser om nye fellesavtaler, bør videreføres og utvi-des.

Det er videre viktig at innkjøpssenterets erfa-ring og kunnskap på dette feltet spres til andrestatlige virksomheter. Statens innkjøpssenter børderfor legge til rette for utveksling av erfaringerog kunnskap med andre oppdragsgivere. Det kanfor eksempel være aktuelt å etablere møteplassermellom oppdragsgivere og leverandører, inklu-dert små og mellomstore bedrifter, lokale bedrif-ter og gründervirksomheter.

15.5.2.3 Innkjøpssenterets rolle og oppgaver

Evalueringen av Statens innkjøpssenter har ogsåvurdert eventuelle endringer i innkjøpssenteretsmandat, rolle og oppgaver.

I den grad Statens innkjøpssenter også skalutvide til avtaleområder hvor de statlige virksom-hetene har mer sprikende behov, uttaler evalue-ringen at det kan være hensiktsmessig med frivil-lig tilslutning til avtaler på slike avtaleområder. Enmulighet som skisseres er at innkjøpsordningenbestår av en obligatorisk del, som i dag, for avtalersom det store flertallet av statlige virksomheterbør være tilsluttet, og en frivillig del som omfatteravtaler som større eller mindre grupper av virk-somheter har behov for. For eksempel sektorviseeller regionale rammeavtaler.

Et annet aktuelt spørsmål er hvilke typer virk-somheter som skal kunne delta i innkjøpssamord-ningen. Flere kommuner har uttrykt ønske om åtilslutte seg innkjøpssenterets fellesavtaler, og en

utvidelse av innkjøpssamordningen til å omfattekommuner kan potensielt gi ytterligere gevinster.En mulig modell er å åpne for at oppdragsgivere ikommunal sektor frivillig kan delta på avtaler somStatens innkjøpssenter inngår. Et annet alternativ

Boks 15.1 Innkjøpssentraler i andre land

Sverige: I Sverige organiseres statlige innkjøpgjennom Statens inköpscentral (SI) som bleetablert 1. januar 2011. SI består av rundt 64ansatte og forvalter 27 avtaleområder mednesten 1 900 avtaler, og har en omsetning påsine rammeavtaler på ca. 13,6 milliarder sven-ske kroner. Ordningen finansieres av en pro-sentmessig avgift gjennom de respektive ram-meavtalene. Avgiften ligger i gjennomsnitt på0,7 prosent.

Danmark: I Danmark ble Staternes ogKommunernes Indkøbsservice A/S (SKI) eta-blert i 1994, som non-profit offentlige aksjesel-skap, eid i fellesskap av staten (55 prosent) ogKommunernes Landsforening (45 prosent).SKIs hovedoppgave er å samordne forhandlin-ger av rammeavtaler på vegne av staten ogkommunene i Danmark. SKI har ca. 85 ansatteog forvalter rammeavtaler innen 42 ulike vare-og tjenesteområder. SKI hadde en årlig omset-ning på sine rammeavtaler på ca. sju milliarderdanske kroner i 2017. SKI finansieres gjen-nom en omsetningsavgift på leverandørenesrammeavtaler (normalt mellom én til tre pro-sent).

Finland: I Finland ble Hansel etablert somgrossistvirksomhet i 1941, og reetablert sominnkjøpssentral i 1995, som et non-profit statligaksjeselskap. Hansel har ca. 94 ansatte og til-byr ca. 70 ulike rammeavtaler innenfor enrekke vare- og tjenestekategorier. Omsetnin-gen på rammeavtalene i 2017 var på ca. 830millioner euro. Hovedinntektskilden er enomsetningsavgift på leverandørenes rammeav-taler (maksimum 1,5 prosent, gjennomsnittligavgift i 2017 var 1,04 prosent).

Storbritannia: Crown Commercial Service(CCS) er en innkjøpssentral for offentlig sek-tor i Storbritannia. For regnskapsåret 2017/2018 var det en omsetning på CCS’ avtaler påca. 13 milliarder pund. CCS har mellom 700 og800 ansatte og forvalter ca. 95 avtaler. CCS erfinansiert med en omsetningsavgift på inntilén prosent på rammeavtalene. Avgiften beta-les av leverandørene.


er at innkjøpssenteret får i oppdrag å inngå egnefrivillige fellesavtaler for kommunale oppdrags-givere. I så fall må det vurderes nærmere om enslik utvidelse av innkjøpssentrets rolle vil medføreøkt risiko for negativ påvirkning på konkurranseni de relevante markedene. Samordning av kom-munale innkjøp vil vurderes nærmere i en egenutredning, jf. punkt 15.6.4.

Evalueringen peker også på at det kan være enmulighet for at Statens innkjøpssenter kan utføreandre oppgaver enn å inngå fellesavtaler for allevirksomhetene som er omfattet av innkjøpsord-ningen. For eksempel pekes det på at Statens inn-kjøpssenter kan få i oppgave å identifisere oggruppere statlige virksomheter som har sammen-fallende behov, og som kan oppnå gevinster ved åopptre samlet utover innkjøpssenterets fellesavta-ler. Et av tiltakene i denne meldingen er at det skalgjennomføres sektorvise gjennomganger av sty-ringen, ledelsen og organiseringen av statlige inn-kjøp med sikte på effektivisering og profesjonali-sering av anskaffelsene, jf. punkt 14.6. I gjennom-gangene vil det blir vurdert om det bør etableresløsninger på tvers av sektorene.

Etter hvert som man får mer erfaring med ord-ningen, og i lys av kommende utredninger nevntovenfor, vil regjeringen vurdere om innkjøpssen-terets rolle og oppgaver bør endres eller utvides.

15.5.2.4 Innkjøpssenterets organisering og finansiering

Dersom innkjøpssenteret videreføres er det viktigat innkjøpssenterets organisering og finansieringunderstøtter dets mandat, rolle og oppgaver frem-over. Det er ikke gitt at den organiseringen ogfinansieringsmetoden som ble valgt i innkjøpsen-terets oppstartsfase vil være den rette også på len-ger sikt. Evalueringen av Statens innkjøpssenterpeker på ulike fordeler og ulemper ved dagensorganisering og finansieringsmetode.14

Når det gjelder organisering, uttaler evaluerin-gen at det er naturlig at senteret har større gradav autonomi, jo større bemanning og jo flere opp-gaver senteret skal ha. Evalueringen peker på atdette kan tale for en organisering av senteret somen egen avdeling i Difi eller som en egen for-valtningsenhet underlagt et departement. På noelenger sikt anbefaler evalueringen at det også vur-deres å organisere senteret som et foretak, etterfinsk eller dansk modell, jf. boks 15.1.

Når det gjelder finansiering, viser evaluerin-gen til at det finnes alternativer til dagens ordningmed rammefinansiering over statsbudsjettet. IDanmark, Finland og Sverige har for eksempel destatlige innkjøpssentralene alle valgt en løsningmed avgiftsfinansiering, jf. boks 15.1.

Evalueringen anbefaler å fortsette med dagensrammefinansiering i noe tid fremover, til den stat-lige innkjøpsordningen er skikkelig etablert ogkjent blant alle virksomhetene, og avtalene harfått virke i noen år. Evalueringen anbefaler imid-lertid å vurdere overgang til helt eller delvisavgiftsfinansiering, ettersom dette vil kunne økeinsentivene til kostnadseffektivitet i Statens inn-kjøpssenter, og gi signaler om virksomhetenesetterspørsel og betalingsvilje for avtaler.

Regjeringen vil vurdere om dagens organise-ring og finansiering av Statens innkjøpssenter erhensiktsmessig over tid, tatt i betraktning inn-kjøpssenterets oppgaver. Vurderingen vil blantannet avhenge av en eventuell styrking av inn-kjøpssenteret, jf. punkt 15.5.2.2, og av om senteretblir tillagt nye roller og oppgaver, jf. punkt15.5.2.3.

15.5.3 Behov for samordning for små og mellomstore virksomheter

Mange små og mellomstore statlige virksomheterhar begrensede ressurser, men sitter likevel hverfor seg og inngår avtaler. Disse virksomhetenesbehov vil ikke bli dekket fullt ut av de obligato-riske fellesavtalene til Statens innkjøpssenter. Detvil derfor være gevinster å hente – både kvalitativtog kvantitativt – ved at statlige virksomheter sam-arbeider på områder som ikke dekkes gjennomStatens innkjøpssenters fellesavtaler. I en rapportom administrative fellesfunksjoner i staten varanskaffelser den tjenesten det ble etterspurt meststøtte til.15 Rapporten anbefalte at det utpekes eneller flere instanser som tar initiativ til rammeavta-ler for små og mellomstore statlige virksomheter.I tillegg til inngåelse av fellesavtaler, har små ogmellomstore virksomheter også behov for anskaf-felsesfaglig og anskaffelsesrettslig bistand.

Regjeringen ser et klart behov for mer effek-tive og profesjonelle innkjøp i statlig sektor, ogmener at bedre styring, ledelse og organisering avstatens innkjøp er helt nødvendig for å kunneoppnå dette, jf. kapittel 14. I kapitlet beskrivesbehovet for sektorvise gjennomganger av styrin-

14 Oslo Economics og Inventura. Utarbeidet for Kommunal-og moderniseringsdepartementet. (2019). Evaluering avStatens innkjøpssenter, kapittel 9.6 og 9.7.

15 Difi. Utredning for Kommunal- og moderniseringsdeparte-mentet. (2018). Administrative fellesfunksjoner i staten - Sta-tus og utviklingsmuligheter. Rapport 2018:9.


gen, ledelsen og organiseringen av statlige inn-kjøp, inkludert mulig sektorovergripende inn-kjøpssamarbeid.

15.6 Innkjøpssamarbeid i kommunal sektor

15.6.1 Kommunale innkjøpssamarbeid

Kommuneforvaltningen i Norge kjøpte i 2016 innvarer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider forca. 202 milliarder kroner.16 Hvordan kommunaleinnkjøp gjennomføres, er derfor av stor betydningfor kommuneforvaltningens utgifter. Det er opp tilhver enkelt fylkeskommune og kommune hvor-dan de gjennomfører anskaffelser. De kan over-late innkjøp til den enkelte etat, samordne internt ifylkeskommunen/kommunen eller inngå samar-beid med andre kommuner og fylkeskommuner.Det er derfor stor variasjon i hvordan de ulike fyl-keskommunene og kommunene organiserer sineanskaffelser.

Fylkeskommunene og kommunene har eta-blert en rekke ulike typer innkjøpssamarbeid. Allefylkeskommunene og ca. 85 prosent av kommu-nene deltar i et eller flere innkjøpssamarbeid.17

Det er stor variasjon på størrelsen på innkjøps-samarbeid og hvordan de er organisert. Det erregistrert mindre innkjøpssamarbeid som bestårav kun to kommuner, og store samarbeid, som foreksempel Offentlig Fellesinnkjøp på Agder(OFA), som er et innkjøpssamarbeid med Aust- ogVest-Agder fylkeskommuner og 24 kommunersom deltagere, samt ni andre kommunale og stat-lige enheter.18

Regjeringens region- og kommunereformerinnebærer at antallet fylker vil reduseres til elleveog antallet kommuner vil reduseres til 356 i 2020.Reformene kan føre til større og sterkere fagmil-jøer i de nye fylkene og kommunene, som vil værebedre i stand til å ivareta anskaffelsesområdet.Mer kompetanse og kapasitet i fylkene og kom-munene kan videre tilrettelegge for økt og bedrebruk av innkjøpssamarbeid.

15.6.2 Særlige utfordringer ved kommunale innkjøp og innkjøpssamarbeid

I 2014 gjennomførte Rambøll og Inventura enundersøkelse av kostnader, besparelser og effekti-visering ved konkurranse på oppdrag fra KS.19 Irapporten pekes det på en rekke flaskehalser ogutfordringer i anskaffelsesprosessene for kommu-nesektoren. Rapporten viser blant annet at kom-munene har manglende ressurser, kompetanse ogtid til å planlegge og gjennomføre offentligeanskaffelser og følge opp inngåtte kontrakter. Inn-kjøpsfaglig kompetanse finnes som regel kun hosén person i små kommuner med en liten adminis-trasjon. Kommunene opplever videre at det erutfordrende å holde seg oppdatert på regelverkog endringer i regelverk, og at klageprosesser oginnsynskrav er svært tids- og ressurskrevende.

KS har i sitt innspill til denne meldingenpåpekt at halvparten av landets kommuner harfærre enn 5 000 innbyggere, og at dette gir kom-munene særlige utfordringer med å skaffe til-strekkelig kompetanse til å legge til rette for godeinnkjøp. Manglende ressurser og kompetanseinnebærer også at kommunale virksomheter ikkealltid er i stand til å følge opp politiske forventnin-ger knyttet til innovative og miljøvennlige anskaf-felser, samt oppfølging av brudd på lønns- ogarbeidsvilkår og menneskerettigheter. Ivareta-kelse av slike forhold kan være særlig krevendeog vil ofte kreve spesialisert kompetanse.

Om fylkeskommunale og kommunale innkjøpbør samordnes i større grad for å oppnå bedreanskaffelser og mer effektive prosesser, er derforet særlig aktuelt spørsmål. Det er et betydeligpotensial for bedre samordning av innkjøp i kom-munal sektor, og internasjonale erfaringer viseren rekke fordeler ved samordning av innkjøp,med besparelser både gjennom lavere priser,lavere transaksjonskostnader og bedre kvalitet.20

Et eksempel på en type innkjøp som kan væreegnet for samordning er IKT-anskaffelser. Riksre-visjonen la i 2016 frem en rapport om digitalise-ringsarbeidet i kommunene, som blant annet viserat kun 44 prosent av rådmennene mener de hargod nok kompetanse til å anskaffe IKT-systemer.21 Samtidig er det utfordringer knyttet tilkommunenes autonomi, og ulike regionale behov

16 Hentet fra ssb.no.17 KPMG. Utredning for Difi. (2018). Kartlegging av innkjøps-

samarbeid i kommune, fylkeskommune og statlige virksomhe-ter.

18 Innkjøpssentralen Offentlig Fellesinnkjøp på Agder (OFA)er et organ for felles innkjøpstjenester, felles inngåelse avrammeavtaler for varer og tjenester, og organ for veiled-ning og rådgivning hos de deltakende parter og for leveran-dørutvikling.


20 Se blant annet SOU 2013:12 «Goda affärer – en strategi föroffentlig upphandling».

21 Riksrevisjonen. (2017). Riksrevisjonens undersøkelse av kon-sulentbruk i staten. Dokument 3:6 (2016–2017).


og leveranseforhold som må ivaretas i vurderin-gen av slike tiltak.

KPMGs kartlegging viser en rekke fordelerved innkjøpssamarbeid, men også at det finnesnoen utfordringer med innkjøpssamarbeidenesom allerede er etablert.22 Responsen fra kommu-nale virksomheter viser at de største svakheteneved kommunale innkjøpssamarbeid blant annet erressursmangel og manglende forståelse for virk-somhetenes behov. Litt under halvparten avrespondentene opplyser videre at innkjøpssamar-beidene innrettes på en måte som skal gi kost-nadsbesparelser, men at få har faktisk dokumen-terbare kostnadsbesparelser. Det er vesentligflere større kommuner som peker på at innkjøps-samarbeid i liten grad tilrettelegger for å realiserekostnadsbesparelser. Mangelen på store realiser-bare gevinster for større kommuner kan skyldesat volumet på anskaffelsen ikke ble påvirket i storgrad, ettersom innkjøpssamarbeidene ikke eromfattende nok. Situasjonen vil stille seg motsattfor små og mellomstore kommuner som deltar i etinnkjøpssamarbeid med en større kommune. Davil volumet den store kommunen bringer inn, gisærlig de mindre kommunene styrket innkjøps-makt.

15.6.3 Samordning av kommunale innkjøp i Norden

Andre nordiske land samordner kommunale inn-kjøp i langt større grad enn Norge. Danmark, Sve-rige og Finland har alle etablert landsdekkendeinnkjøpssentraler som inngår rammeavtaler forkommunale virksomheter på ca. 60 til 70 vare- ogtjenesteområder. Hvordan disse innkjøpssentra-lene er organisert, varierer fra land til land.

15.6.4 Utredning av samordning av fylkeskommunale og kommunale innkjøp

Opprettelse av en nasjonal samordningsenheteller flere regionale samordningsenheter somforetar innkjøp på vegne av fylkeskommunene ogkommunene, kan gi mer profesjonelle innkjøps-miljøer, administrative besparelser og bedre ogbilligere anskaffelser. Det kan også bidra til færreregelbrudd, bedre tilrettelegging for innovasjon,økt ivaretakelse av miljøhensyn og samfunnsan-svar, og økt digitalisering. Regjeringen vil derfor, i

samarbeid med kommunenes fylkeskommu-nene, utrede samordning av fylkeskommunale ogkommunale innkjøp.

Utredningen bør først kartlegge hvordan fyl-keskommunale og kommunale innkjøp organise-res, og vurdere fordeler og ulemper ved denneorganiseringen. Utredningen bør vurdere ulikemodeller for samordning av fylkeskommunale ogkommunale innkjøp, som opprettelse av regionaleinnkjøpssentraler eller en landsdekkende inn-

22 KPMG. Utredning for Difi. (2018). Kartlegging av innkjøps-samarbeid i kommune, fylkeskommune og statlige virksom-heter.

Boks 15.2 Eksempler på samordning av kommunale innkjøp i Norden

Sverige: I Sverige har Sveriges Kommuner ochLandsting (SKL) etablert SKL KommentusInköpscentral som inngår nasjonale rammeav-taler for i hovedsak kommuner og landsting –både i eget navn eller som agent for flereoffentlige myndigheter. Innkjøpssentralen inn-går rammeavtaler innenfor 18 ulike kategorie-områder og har per dags dato ansvar for ca.110 ulike inngåtte rammeavtaler (i noen tilfel-ler flere rammeavtaler innenfor samme vare-eller tjenesteområde).

SKL har også etablert AffärsConcept somdatterselskap. AffärsConcept tilbyr tjenesterinnenfor seks områder: utvikling og analyse,innkjøp, utdannelse, anskaffelsesrett, avtale-oppfølging og midlertidige tjenester.

Kommuner og landsting kan også velge ådelta i IT- og telekomavtalene til StatensInköpscentral.

Danmark: I Danmark inngår og drifter Sta-ten og Kommunernes Indkøbsservice A/S(SKI) (jf. omtale av SKI i boks 15.1) felleskom-munale forpliktende rammeavtaler.

Finland: I Finland ble Kommunernasgemensamma köpkraft (KL-KuntahankinnatOy) etablert i 2008. Kuntahakinnat er et sel-skap som eies av Finlands Kommuneforbundog konkurranseutsetter varer og tjenestergjennom felles anskaffelser for blant annetkommuner, samkommuner, sjukvårdsdistriktoch församlingar. Kuntahakinnat har 18ansatte og har inngått ca. 70 rammeavtalermed en omsetning på 474 millioner euro.

KL-Kuntahankinnat Oy skal fusjoneresmed Hansel Ab (jf. omtale av Hansel i boks15.1) til en felles innkjøpssentral for både stat-lige og kommunale innkjøp. Den nye innkjøps-sentralen skal etter planen starte opp i 2019.


kjøpssentral, samt tilslutning til Statens innkjøps-senter. Utredningen bør videre vurdere hvilketyper av varer og tjenester som kan være aktuellefor samordning.

Det vil videre være viktig å vurdere gevinstpo-tensialet ved samordning, inkludert potensialetfor gevinster knyttet til digitalisering, innovasjon,miljø og samfunnsansvar. Hvilke markedsmessigekonsekvenser samordning av kommunale innkjøpvil ha, særlig markedsforholdene for små og mel-lomstore bedrifter, må også utredes. Utredningenmå ta høyde for region- og kommunereformen.

15.7 Innkjøpsordning for skytjenester

Offentlig sektor er under press for å redusereutgifter, blant annet til IKT. Samtidig er detøkende oppmerksomhet rundt digital sikkerhet,og hvordan det offentlige kan sikre sine løsningerog innbyggernes data.

IKT-sikkerhetsutvalget la i desember 2018fram sin utredning.23 Utvalget vurderer tje-nesteutsetting som et tiltak som kan virke positivtpå informasjonssikkerheten, forutsatt at det gjø-res på en forsvarlig måte. Dette er også i tråd medNasjonal sikkerhetsmyndighets (NSMs) vurderin-ger.24 IKT-sikkerhetsutvalget peker særlig påbehovet for kompetanse og veiledning om digitalsikkerhet ved anskaffelser. Både NSM og IKT-sik-kerhetsutvalget viser til at det er en grunnleg-gende forutsetning at den som skal gjennomføreen tjenesteutsetting, gjør en grundig risikovurde-ring.

Regjeringen la i 2016 fram Nasjonal strategi forbruk av skytenester.25 Et av tiltakene i strategienvar å vurdere etablering av en markedsplass/inn-kjøpsordning for skytjenester rettet mot heleoffentlig sektor. En slik vurdering ble gjennom-ført i 2018 i form av et forprosjekt i regi av Difi ogKommunal- og moderniseringsdepartementet.26

Den samfunnsøkonomiske analysen fra prosjektetviser at en markedsplass for skytjenester vil ha ennetto nytte på mer enn 2,2 milliarder kroner overen 10-årsperiode. Dette fordeler seg på reduserteIKT-kostnader, reduserte transaksjonskostnader ianskaffelsen både for kunde og leverandør ogreduserte skattefinansieringskostnader.

Basert på de vurderingene som er gjort, harregjeringen besluttet at Difi skal starte arbeidetmed å etablere en innkjøpsordning for skytjenes-ter. Gjennom et felles rammeverk skal oppdrags-giverne i hele offentlig sektor få veiledning somhjelper dem å finne fram til både riktig tjeneste ogriktig anskaffelsesmetode. I tillegg skal det utar-beides standardkrav til digital sikkerhet for uliketjenester. Tilfanget av slike standardkrav vil utvi-des løpende, ut fra virksomhetenes behov, ogsåetter at innkjøpsordningen er satt i drift.


I tillegg til ovennevnte tiltak mener regjeringendet bør jobbes for å legge til rette for mer ogbedre samordning generelt, slik at offentlige opp-dragsgivere på eget initiativ kan etablere innkjøps-samarbeid der det er behov for og ønske om det.Dette kan omfatte etablering av faste innkjøps-samarbeid eller samarbeid av kortere varighet, foreksempel for en bestemt krevende anskaffelse.Det kan også være snakk om mindre samarbeidmellom to til tre virksomheter, større regionalesamarbeid eller samarbeid på tvers av forvalt-ningsnivå.

I rapporten fra KPMGs kartlegging av inn-kjøpssamarbeid er det foreslått en rekke tiltak forå legge til rette for innkjøpssamarbeid. Detteomfatter tiltak knyttet til blant annet strategi, orga-nisering, prosess, roller og teknologi, herunderutvikling av veiledere, maler, rådgivning og brukav teknologiverktøy.27

23 NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd.24 Nasjonal sikkerhetsmyndighet (2018). Sikkerhetsfaglige

anbefalinger ved tjenesteutsetting.25 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2016):

Nasjonal strategi for bruk av skytenester. H-2365.26 Difi (2018): Innkjøpsordning/markedsplass for skytjenester.

Forprosjektrapport. 2018:6.

Boks 15.3 Skytjenester

Skytjenester er IKT-tjenester som leveres overnett. I stedet for at den enkelte virksomhetenselv står for infrastruktur for lagring, databe-handling og eventuelt drift av plattformer ogprogramvare, settes dette ut til en eksternleverandør som leverer tjenestene fra sineegne datahaller. Viktige kjennetegn på sliketjenester er at de er lett tilgjengelige over altvia nettverk, de blir levert etter behov og ska-lerer sømløst opp eller ned etter bruk. De kananskaffes og skaleres raskt, og oppdragsgi-verne kan selv administrere tjenesten, oftestuten involvering fra leverandøren.


For å legge til rette for bedre samarbeid omoffentlige innkjøp og for å få bedre bruk av desamarbeidene som allerede eksisterer, vil regje-ringen sørge for utvikling av veiledning og bestepraksis.

Regjeringen vil:

• Vurdere om Statens innkjøpssenter skal vide-reføres som en permanent ordning og om sen-terets kapasitet og kompetanse skal styrkes.

• Vurdere rollen og oppgavene til Statens inn-kjøpssenter, og organiseringen og finansierin-gen av senteret.

• I samarbeid med fylkeskommunene og kom-munene utrede samordning av fylkeskommu-nale og kommunale innkjøp.

• Starte arbeidet med å etablere en innkjøpsord-ning for skytjenester rettet mot offentlig sek-tor.

• Tilrettelegge for økt innkjøpssamarbeid gjen-nom utvikling av veiledning og beste praksis.



16 Digitalisering som virkemiddel

16.1 Innledning

Digitalisering av offentlige anskaffelser inne-bærer å bruke informasjons- og kommunikasjons-teknologi (IKT) i planleggingen, gjennomføringenog oppfølgingen av offentlige innkjøp. Bruk avdigitale verktøy hos oppdragsgivere og leverandø-rer kan lede til betydelig forbedring av anskaffel-sesprosessene.

Målet med digitalisering er å oppnå mer effek-tive og profesjonelle anskaffelser og forenkling avarbeidsprosesser. Med økt bruk av digitale verk-tøy vil det også bli bedre tilgang til data og statis-tikk, som kan utvikles til nyttig styringsinforma-sjon.

Status for digitalisering på anskaffelsesområ-det i dag er at enkelte deler av anskaffelsesproses-sen kan utføres ved bruk av digitale løsninger,men det fulle potensialet ved digitalisering blirikke utnyttet. Full utnyttelse oppnås ved digitalise-ring og gjenbruk av data i alle steg i anskaffelses-prosessen.

Regjeringen har allerede igangsatt et arbeidder målet er å oppnå heldigitalisering på anskaf-felsesområdet, det vil si at alle delprosesser i enanskaffelsesprosess gjennomføres digitalt. Arbei-det utføres primært i Difi, gjennom «Program fordigitale anskaffelser».

Dette kapitlet ser nærmere på hvordan digitali-sering på anskaffelsesområdet er organisert oghva status for digitalisering i enkelte faser og del-prosesser faktisk er. Videre pekes det på de utfor-dringene vi kjenner på området, og hvordan detarbeides for å løse disse.

For å øke takten i digitaliseringen vil regjerin-gen sette et mål om at hele anskaffelsesprosessenskal gjennomføres digitalt innen utgangen av2024.

16.2 Gevinster ved økt digitalisering av anskaffelser

OECD peker i sin undersøkelse av offentligeanskaffelser i Norge, på digitalisering av heleanskaffelsesprosessen som ett av flere forbe-

dringsområder som kan gi økt effektivitet.1

Videre pekte Produktivitetskommisjonen i sin før-ste rapport på at anskaffelsesprosessene leggerbeslag på betydelige ressurser i virksomhetene,og at det derfor er potensial for en betydelig pro-duktivitetsforbedring.2 I stortingsmeldingen «Digi-tal agenda for Norge – IKT for en enklere hverdagog økt produktivitet» fremgår det også at offentligsektor har mye å hente på ytterligere digitalise-ring av arbeidsprosesser, og å drive virksomhets-utvikling gjennom digitalisering.3

På europeisk nivå er digitalisering av offent-lige anskaffelser et mål for å realisere ønsket ommobilitet og økonomisk vekst i det indre marke-det. Dette er begrunnet i behovet for å skape øko-nomisk vekst, nye arbeidsplasser, øke små ogmellomstore bedrifters muligheter til å vinneoffentlige kontrakter, og å sikre at skattebetaler-nes penger brukes så godt og effektivt som mulig.EU-kommisjonen har også en klar ambisjon om åoppnå digitalisering av hele anskaffelsesproses-sen.4 Dette samsvarer med norske mål.

16.2.1 Forenklede arbeidsprosesser og effektiv ressursbruk

Bruk av digitale verktøy bidrar til forenkledearbeidsprosesser og mer effektiv ressursbruk hosbåde offentlige oppdragsgivere og leverandører.Dette kan skje på flere måter. Fordeler ved over-gangen fra manuell til digital prosess er vist ved eteksempel i boks 16.1.

Digitalisering av anskaffelsesprosessen er enforutsetning for å effektivisere den administrativedriften. Tidsbruken kan reduseres ved en over-gang fra manuell til digital gjennomføring.

Bruk av digitale verktøy gir også bedre tilgangtil statistikk og styringsinformasjon. Dette kan

1 MAPS. (2018). Assessment of Norway's public procure-ment system.

2 NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd,s. 298.

3 Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKT foren enklere hverdag og økt produktivitet.

4 EU-kommisjonen. (2017). Making Public Procurement workin and for Europe.


Boks 16.1 Forskjellen på manuell og digital prosess – et eksempel

I dette eksemplet illustreres mulighetene som digital gjennomføring kan gi sammenlignet med manuell gjennomføring av en anskaffelse. Eksempelet knytter seg til kjøp av standardvarer eller -tje-nester der oppdragsgiveren tar i bruk digitale løsninger i hele anskaffelsesprosessen.

Med digitale verktøy Manuell prosess

Planlegging:

Oppdragsgiverne kan hente historiske data på overordnet og detaljert nivå fra økonomi- og bestillingssystemet.

Oppdragsgiverne må manuelt samle inn egne data eller få sendt informasjon og statistikk fra avtale-leverandører per e-post i tillegg til manuelle søk i fakturaer og leverandørreskontro. Informasjonen bearbeides i regneark.

Utarbeide behovsbeskrivelse og konkurransegrunnlag:

Informasjon om tidligere kjøp benyttes til å lage en digital behovsbeskrivelse som publiseres digitalt i KGV.

Konkurransegrunnlaget produseres manuelt i tekstbehandler eller regneark. Deretter lastes det inn i KGV, og kunngjøres og distribueres derfra som PDF-filer til relevante tilbydere.

Utarbeidelse og innsending av tilbud:

Både tilbyderne og oppdragsgiverne styres gjennom anskaffelsen i KGVet som har satt opp prosessen i tråd med anskaffelsesregelverket. Tilbyderne gjenbruker data fra oppdragsgive-rens behovsbeskrivelse og sender inn sitt til-bud i strukturert form med blant annet elektro-nisk egenerklæringsskjema (ESPD) og tilbuds-katalog i KGVet.

Leverandørene utarbeider sine tilbud i tekstbe-handlingsprogram eller regneark basert på maler som er forskjellig fra konkurranse til konkurranse og som konverteres til PDFer. Disse lastes opp i KGV for videre manuell behandling av oppdragsgi-verne.

Evaluering av tilbud og utsendelse av tilbudsbrev:

Mottatte tilbud evalueres helt eller delvis auto-matisk, basert på tildelingskriterier og leveran-dørenes strukturerte besvarelser. Etter evalue-ringen skrives tildelingsbrev og avslagsbrev automatisk og sendes tilbyderne.

PDFer er ikke maskinlesbare og oppdragsgiveren evaluerer de innkomne tilbudet mot tildelingskrite-riene i et manuelt utfylt regneark. Vinneren blir kåret og tildelingsbrev blir skrevet og sendt til tilby-derne.

Signering av kontrakt:

Kontrakten signeres digitalt av begge parter.Kontrakten overføres til et kontraktsadminis-trasjonsverktøy (KAV) hvor alle avtaler med kontraktsvilkår er tilgjengelige.

Kontrakter må skrives ut og sendes per post for sig-nering av leverandør og deretter oppdragsgiver. Alternativet kan være et fysisk møte for kontrakt-signering. Kontrakten overføres til manuelt arkiv.

Bestillinger i henhold til avtalen:

I tråd med avtalen vil ny katalog for ytelsene lastes inn i oppdragsgivernes bestillingssystem slik at brukeren kan bestille i tråd med ny avtale. Med et bestillingssystem vil oppdragsgi-verne kunne styre vare- og tjenestesortimentet og kontrollere at priser er som avtalt.

Uten et bestillingssystem kan oppdragsgiverne bestille via leverandørenes nettbutikk eller telefon/epost. Oppdragsgiverne har i liten grad kontroll på at sortimentet og prisene er som avtalt. Dette kre-ver manuell oppfølging fra oppdragsgivernes side. Det er også større rom for feilleveranser.


hjelpe virksomhetene til å få bedre oversikt overinnkjøpene. Oversikt over hva som er kjøpt, frahvem, hvor mye, når, og til hvilken pris osv. er vik-tig for virksomhets- og økonomistyringen. Virk-somheten kan sammenligne seg med andre virk-somheter, og innkjøpsdata er et godt grunnlag forå vurdere behovene i neste konkurranse. Betyd-ningen av statistikk og styringsinformasjon ernærmere omtalt i kapittel 17. Den økte sporbarhe-

ten og gjennomsiktigheten som bedre tilgang tilstatistikk gir, reduserer også muligheten for kor-rupsjon og misligheter, jf. kapittel 6.

Bruk av digitale verktøy kan bidra til bedreetterlevelse av regelverket fordi verktøyene inne-holder funksjonalitet som minner oppdragsgi-verne på viktige krav og frister. Ved overgang framanuelle til digitale prosesser vil derfor oppdrags-givere få økt bevissthet rundt krav og frister i

Boks 16.1 fortsettes

Fakturering og betaling:

Med en god prosess for forhåndsgodkjenning av bestillinger i tråd med virksomhetens full-maktstruktur, kan betaling iverksettes når vare-mottak er registrert. Forhåndsgodkjenning gir god styring. Data lagres fortløpende i alle systemer. Visse typer informasjon, slik som organisasjons- og avtalenummer, vil inkluderes i hele prosessen.

Med en manuell prosess uten forhåndsgodkjenning blir det mange manuelle rutiner som skal og må iva-retas for å ha kontroll på at bestillinger, varemottak og fakturaer er i samsvar.

Statistikk og styringsinformasjon:

Samling av digitale data gir mulighet for god statistikk og styringsinformasjon for analyser og utarbeidelse av styringsinformasjon. Virk-somheten selv eier egne data og kan produsere egne analyser.

Styringsdata er ad-hoc preget og basert på data som ikke er lett tilgjengelig og gjerne fra andres datafangst. Analyser er tidkrevende og data har begrenset kvalitet.

Boks 16.2 Heldigitalisering ved Universitetet i Oslo

Universitetet i Oslo (UiO) har jobbet med å for-bedre sine anskaffelsesprosesser gjennom digi-talisering i en årrekke. UiO har drevet digitalise-ringsarbeidet med klare mål for følgende delerav anskaffelsesprosessen:– innføring av ehandel – bestillingssystem– innføring av verktøy for kontraktsadministra-

sjon (KAV)– innføring av verktøy for konkurransegjen-

nomføring (KGV)– innføring av verktøy for kontraktsoppfølging

som blant annet skal bidra med å forebygge/avdekke arbeidslivskriminalitet

– Innføring av system for innkjøpsanalyse, her-under blant annet automatisk kontroll av at prisi fakturaene er i samsvar med pris i kontrakten

– innføring av automatisk behandling av repeti-tive fakturaer som husleie, abonnement m.m.

– innføring av nytt rapportsystem hvor inn-kjøpsrappoter er tilgjengeliggjort for alleansatte

I tillegg til god risikostyring og systematiskarbeid med forbedringer har UiO oppnådd bety-delige resultater på å effektivisere hele anskaf-felsesprosessen. UiO mener at endret atferd iorganisasjonen har gitt kvantifiserbare besparel-ser på 182 millioner kroner i løpet av de sisteseks årene, hvor 39 millioner er effektivisering iseksjon for innkjøp og 143 millioner i besparel-ser på bedre avtaler.


regelverket, slik at det blir lettere å unngå grunn-leggende feil.

Digitale verktøy kan også bidra til økt avtalelo-jalitet og slik gi mulighet for besparelser. Når enavtale er inngått, må den følges opp for at opp-dragsgiver skal få de ytelsene som er avtalt og tilavtalt pris. Manglende oppfølging av kontrakteretter inngåelse er utfordrende for mange opp-dragsgivere, se også kapittel 4 og 14. Digitalebestillingsløsninger gjør det enkelt å følge opp atinngåtte avtaler faktisk blir brukt, og at avtalteytelser leveres til avtalt pris. Manuelle rutinerknyttet til kontraktsoppfølging er tidkrevende.Ved automatisering og gjenbruk av data fra andredeler av anskaffelsesprosessen kan ressursbru-ken reduseres.

16.2.2 Virkninger for leverandørene

Digitalisering kan også ha positive virkninger forleverandørene og bidra til økt konkurranse. Flerehar pekt på at næringslivet har for høye kostnaderi forbindelse med deltakelse i konkurranser omoffentlige anskaffelser. Dette omtales også i kapit-tel 5. Det kan både være tidkrevende og leggebeslag på leverandørenes ressurser, å utarbeideog sende inn tilbud i offentlige konkurranser, sær-lig for de minste bedriftene. Dersom kostnadeneknyttet til deltakelse i slike konkurranser blir forstore, kan det føre til at leverandører avstår fra å

levere tilbud. Dette kan igjen føre til økte priserog dårligere tjenester til innbyggerne.

I dag sliter enkelte oppdragsgivere virksomhe-ter med å få inn tilbud på enkeltområder. Dettegjør seg ofte gjeldende i perioder hvor leverandø-rene har nok oppdrag og da velger bort ressur-skrevende offentlige oppdrag. At deltakelse i kon-kurranser om offentlige anskaffelser blir letterefor leverandørene gjennom økt digitalisering, kanderfor føre til at flere velger å delta i flere konkur-ranser. Effektivisering gjennom reduserte trans-aksjonskostnader er også omtalt i kapittel 2.

At digitalisering gir tilgang til bedre statistikk,leder til mindre korrupsjon, bedre regelverkset-terlevelse, avtalelojalitet og bedre oppfølging avavtaler, som omtalt over, er også positivt for leve-randørene.

16.3 Organisering av digitale anskaffelser

16.3.1 Bruk av digitale verktøy

Digital gjennomføring av anskaffelser skjer ved atoppdragsgiverne og leverandørene tar i brukulike digitale verktøy. Verktøyene tilbys i marke-det av ulike leverandører.

De digitale verktøyene tar i bruk flere felles-komponenter og standardformater som myndig-hetene har utarbeidet. Dette er underliggendeinfrastruktur som muliggjør gjenbruk av informa-

Boks 16.3 Digitale verktøy

Konkurransegjennomføringsverktøy (KGV) er etfagsystem som gir elektronisk støtte i gjennom-føringen av hele konkurransen, fra kunngjøringtil kontraktsinngåelse, og sikrer sporbarhet ogdokumentasjon av alle aktiviteter og hendelser.All kommunikasjon mellom oppdragsgiverne ogleverandørene i denne fasen kan foregå vedbruk av KGV.

Kontraktsadministrasjonsverktøy (KAV) er etverktøy som brukes til å administrere oppfølgin-gen av inngåtte kontrakter, og til å dokumentereerfaringer med leverandørene. Løsningene erofte integrert med KGV, og gir påminnelser omoppgaver som må utføres, samt kunnskaps-grunnlag for fremtidige anskaffelser.

Bestillingssystem er et verktøy hvor oppdrags-giverne kan bestille leverandørenes varer og tje-

nester elektronisk, basert på vare- og tjenesteka-talogen som er avtalt.

Økonomisystem er et verktøy som til enhvertid ivaretar økonomiregelverkets behov forinformasjon om virksomhetens økonomisketransaksjoner og balanseposter. Transaksjons-data fra økonomisystemet danner grunnlaget forutarbeidelse av økonomiske styringsdata forvirksomheten som helhet og for anskaffelses-funksjonen. Data fra leverandørenes fakturaerer en sentrale datakilder.

Doffin (Database for offentlige innkjøp) er ennettbasert database for kunngjøringer av offent-lige anskaffelser. Det er obligatorisk å kunn-gjøre konkurranser over nasjonal terskelverdiog EØS-terskelverdiene. I tillegg er det mulig åforeta frivillige kunngjøringer av øvrige anskaf-felser.


sjon og som er en viktig forutsetning for flyt avinformasjon mellom ulike aktører og digitalesystemer. På sentralt hold bidrar Difi med tilrette-leggingen for bruk av digital kommunikasjon ioffentlige anskaffelser. Tilretteleggingen bestårblant annet av å gjøre ulike digitale fellesløsningerog standardformater tilgjengelige.

Bakgrunnen for valget av denne løsningen,der markedet lager de digitale verktøyene, er atdet gir valgfrihet for brukerne og bidrar tilnæringsutvikling og innovasjon. Helt konkretinnebærer dette at den enkelte oppdragsgiver ogleverandør selv er ansvarlige for å kjøpe digitaleverktøy og tjenester. De velger fritt mellom verk-tøy og tjenester fra ulike systemleverandører somoppfyller de kravene som myndighetene har stiltog velger den løsningen som de mener er best forsin virksomhet. Ingen er forpliktet til å bruke etbestemt verktøy, eksempelvis er leverandøreneikke forpliktet til å bruke samme løsning som opp-dragsgiverne. Dette er mulig så lenge ulike digi-tale verktøy er basert på standardformatene ogfellesløsningene som myndighetene har utviklet. Itillegg kan systemleverandørene gi tilgang til uliktilleggsfunksjonalitet, utover kravene som myn-dighetene stiller. Slik legges det til rette for inno-vasjon og næringsutvikling, og at løsninger somivaretar ulike behov hos oppdragsgivere og leve-randørene er tilgjengelige.

I boks 16.3 gis en nærmere oversikt over deviktigste digitale verktøyene som tilbys i marke-det i dag.

16.3.2 Eksisterende krav til digitalisering på anskaffelsesområdet

I anskaffelsesregelverket stilles det krav til brukav digital kommunikasjon i enkelte delprosesser.

Hovedregelen er at all informasjonsutvekslingved gjennomføringen av selve konkurransen skalskje ved bruk av digitale kommunikasjonsmidler.Kravene til digital kommunikasjon gjelder for alle

anskaffelser over de nasjonale terskelverdiene ogEØS-terskelverdiene i anskaffelsesforskriften, for-syningsforskriften og konsesjonskontraktforskrif-ten.

Oppdragsgiverne skal kunngjøre konkurran-sen digitalt på Doffin. Oppdragsgiverne skal ogsågjøre konkurransegrunnlaget og det europeiskeegenerklæringsskjemaet (ESPD) tilgjengelig digi-talt. Regelverket stiller videre krav om at tilbu-dene skal leveres og mottas digitalt. For å kunneoppfylle dette kravet i praksis, må både oppdrags-giverne og leverandørene ta i bruk KGV.

Forskrift om elektronisk faktura i offentligeanskaffelser trådte i kraft 2. april 2019. Forskriftenpålegger alle oppdragsgivere å kreve elektroniskfaktura i standardformat fra sine leverandører, ogå prosessere disse elektronisk i egen virksomhet.

Det er også krav om bruk av standardformaterknyttet til digital kommunikasjon i visse deler avanskaffelsesprosessen. Dette gjelder bruk av stan-dardformater i elektroniske kunngjøringer på Dof-fin, europeisk egenerklæringsskjema (ESPD) ogelektronisk fakturering. Kravet gjør at systemleve-randørene som utarbeider og tilbyr KGV, må til-rettelegge for bruk av disse standardformatene iløsningene de tilbyr.

16.3.3 Digitale fellesløsninger og standardformater

Anskaffelser skjer på tvers av sektorer og forvalt-ningsområder, mellom offentlig sektor ognæringslivet, og på tvers av landegrensene. Detkreves digitale fellesløsningene for å få en godinformasjonsflyt. De mest sentrale er fellesløsnin-ger for elektronisk meldingsutveksling og stan-dardformater. Elektronisk meldingsutveksling eret transportsystem som muliggjør oversendelseav de ulike standardformatene fra ett verktøy til etannet. Standardformatene gjør at informasjon fårsamme format og dermed blir sammenlignbart og

Boks 16.4 Dynamisk innkjøpsordning

Dynamisk innkjøpsordning er en helelektroniskanskaffelsesprosess som har et stort potensialfor å kunne effektivisere offentlige anskaffelses-prosesser vesentlig. Dynamiske innkjøpsordnin-ger kan brukes ved kjøp av standardiserte varerog tjenester, og legger til rette for flere foren-klinger i anskaffelsesprosessen, blant annet i

forbindelse med kvalifisering av leverandører oginnhenting og evaluering av tilbud.

Heldigital dynamisk innkjøpsordning er endel av Difis program for digitale anskaffelser ogskal etter planen være tilgjengelig i løpet av2020.


lettere å gjenbruke. Fellesløsninger og standard-formater er nærmere omtalt i boks 16.5.

Bruk av standarder sikrer at informasjon kandeles i utvekslingen av informasjon mellom ulikedigitale systemer. Det er en forutsetning for atbrukerne skal slippe å overføre informasjonmanuelt fra ett system til et annet. Ved bruk avstandarder unngår en også at leverandørene ogoppdragsgiverne må velge samme digitale verk-tøy for å kunne samhandle. Som nevnt ovenfor,velges ulike digitale verktøy som markedet leve-rer, fordi standardformatene muliggjør kommuni-kasjon mellom verktøyene fra ulike systemleve-randører.

Standardformatene på anskaffelsesområdet eri stor grad basert på europeiske og internasjonalestandarder, og kan også benyttes i digital sam-handling over landegrensene. Flere standardfor-mater er under utarbeidelse og det er et mål åunderstøtte en gjennomgående informasjonsflyt ihele anskaffelsesprosessen. Myndighetene, vedDifi, bidrar i det internasjonale arbeidet med åvidereutvikle og forvalte fellesløsninger for elek-tronisk meldingsutveksling og å utarbeide stan-

dardformater. Dette er viktig for å sørge for at detnasjonale standardiseringsarbeidet er harmoni-sert med ledende internasjonale standarder.

16.4 Status for digitalisering på anskaffelsesområdet

Modenhetsundersøkelsen fra 2018 viser at det erstore forskjeller på i hvor stor grad oppdragsgi-verne tar i bruk funksjonalitetene i digitale verk-tøy, der de er tilgjengelige.5 I enkelte delprosesserer bruken av digitale verktøy gjennomgåendesvært høy, mens for andre delprosesser er brukenliten.

Planleggingsfasen innebærer gjerne behovs-analyser av behov og undersøkelser av tidligereanskaffelser av samme ytelse. Difis undersøkelserviser at litt over 30 prosent av virksomhetene bru-ker digitale verktøy i planleggingsfasen.

Boks 16.5 Oversikt og forklaring av fellesløsninger og standardformater på anskaffelsesområdet

Digitale fellesløsninger er åpne og gjenbrukbareelektroniske løsninger som dekker typiskebehov på digitaliseringsfeltet, slik som blantannet innlogging, autentisering og registre. Fel-lesløsningene gjør brukerne ikke trenger åbruke tid og ressurser på å utvikle funksjonalitetsom allerede finnes.

Standardformater er standarder for elektro-nisk utveksling av informasjon mellom opp-dragsgiverne og leverandørene, i hele anskaffel-sesprosessen. Bruk av standardformater er enforutsetning for at man skal slippe å overføreinformasjon manuelt fra ett system til et annet.Den mest sentrale standarden innen anskaffel-ser er elektronisk handelsformat (EHF).

Elektronisk handelsformat (EHF) er et stan-dardformat for elektroniske meldinger i anskaf-felsesprosessen. EHF gjør det mulig med stan-dardisert, elektronisk kommunikasjon mellomvirksomheter, uten direkte integrasjoner mel-lom datasystemene. EHF er et norsk standard-format basert på et felles europeisk format.

Elektronisk meldingsutveksling er en fellesløs-ning som muliggjør transport av standardforma-ter fra ett verktøy til et annet. Elektronisk mel-

dingsutveksling er en sikker og rask kommuni-kasjonsform, basert på definerte standardforma-ter. Eksempler på slike meldingsutvekslinger erforsendelse av EHF fakturaer og EHF ordremellom oppdragsgiverne og leverandørene.

eBevis er en digital tjeneste som gir tilgangtil sanntidsdata fra enkelte offentlige registre(tjenesten lanseres våren 2019). Tjenesten for-enkler innhentingen og kontrollen av dokumen-tasjonsbevisene fra leverandørerene. I stedet forat leverandørene selv sender inn dokumentasjo-nen (eksempelvis firmaattest og skatteattest)kan oppdragsgiverne hente ut relevant informa-sjon direkte fra kilden. Dette medfører foren-klinger for både oppdragsgivernee og leveran-dørerene. Tjenesten er også omtalt i kapittel 10om arbeidslivskriminalitet.

Det europeiske egenerklæringsskjemaet(ESPD) er foreløpig dokumentasjon på at leve-randørene oppfyller kvalifikasjonskravene,utvelgelseskriteriene og at de ikke er i en situa-sjon som medfører at de kan eller skal avvises.Skjemaet skal være basert på standardformaet(EHF) og skal sendes elektronisk.



I konkurransegjennomføringen kunngjør opp-dragsgiverne konkurransen og leverandøreneutarbeider og sender inn sine tilbud. Leverandø-rene kvalifiseres, tilbudene evalueres og kontrakttildeles vinneren av konkurransen. I denne fasener bruken av digitale verktøy høyere. Over 80 pro-sent av virksomhetene bruker digitale verktøy tilkunngjøring. For de siste to månedene i 2018 vargraden av kunngjøringer gjennomført via KGV,hele 86 prosent. Dette indikerer at denne funksjo-naliteten i KGV tas i bruk. Leverandørene kan der-etter laste ned konkurransegrunnlaget på opp-dragsgivernes anvisning.

At graden av bruk av digitale verktøy er høyfor denne fasen, skyldes at det er denne fasenanskaffelsesregelverket primært regulerer. I plan-leggings- og oppfølgingsfasen er det ikke tilsva-rende formelle krav i regelverk. Dette har med-ført at det har vært størst behov og etterspørseletter digitale verktøy for selve gjennomføringenav konkurransen.

Til oppfølgingsfasen hører blant annet fakture-ring, bestilling i henhold til inngåtte avtaler oggenerell kontraktsoppfølging. Her viser moden-hetsundersøkelsen fra 2018 at andelen som bru-ker digitale verktøy ved fakturamottak er på nær-mere 90 prosent, mens andelen som bruker digi-tale verktøy til bestilling og oppfølging av kontrak-tene er på under 50 prosent.6 Digital gjennomfø-

ring av denne fasen handler om å ta i bruk digitaleverktøy i den løpende oppfølgingen av alle vilkår ikontrakten. Med gode verktøy og rutiner, og godsamhandling mellom ulike verktøy, kan informa-sjon om bestillingen av en vare eller tjeneste auto-matisk kobles til fakturaen. Dette gjør at transak-sjonen kan gå direkte til utbetaling ved varemot-tak eller levert tjenesten. Det gjør det også ras-kere og enklere å kontrollere at en har fått denvaren eller tjenesten som er bestilt.

16.5 Behov for økt satsing på digitalisering av anskaffelser

16.5.1 Utfordringer knyttet til digital modenhet og mangelfull kompetanse

Det er en utfordring at det er begrenset digitalmodenhet hos oppdragsgiverne, og at mange der-for ikke tar i bruk digitale verktøy utover mini-mumskravene i regelverket. Med digital moden-het menes at oppdragsgiverne har kompetanseom innføring og riktig bruk av digitale verktøy, ogat de ser gevinstene ved å ta slike verktøy i bruk.

Det kan, av flere grunner, være krevende å taen beslutning om å bruke slike verktøy. Beslutnin-gen krever god forankring og interesse fra ledel-sen. Den berører hele virksomheten og kanpåvirke interne arbeidsprosesser og organiserin-gen av virksomheten. I tillegg kan økt bruk avdigitale verktøy innebære en viss investe-ringskostnad.


Figur 16.1 Oversikt over graden av bruk av digitale verktøy i ulike faser

Kilde: Rambøll og Difi.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Analysere behov Kunngjøring og dialog

Evaluere Bestille Fakturereelektronisk

Følge opp kontrakt

Planlegging Konkurransegjennomføring Kontraktsoppfølging


Digitalisering handler derfor ikke kun om tek-nologi, men også om styring og ledelse, organisa-toriske endringer og kompetanse.

Fra myndighetens side, særlig gjennom Difisarbeid, legges det til rette for informasjon og kom-petanseheving slik at den digitale modenhetenøkes og flere tar i bruk digitale verktøy i heleanskaffelsesprosessen.

16.5.2 Utfordringer med for få og manglende bruk av standardformater og fellesløsninger

For de delprosessene der det ikke stilles krav ombruk av standardformater, kan det være en utfor-dring at oppdragsgiverne og leverandørene ikkeuten videre kan samhandle digitalt med hver-andre. Dette skjer dersom de ulike digitale verk-tøyene ikke bruker felles infrastruktur slik at sam-handlingen på tvers vanskeliggjøres. For å oppnåbedre digital samhandling trengs det flere stan-dardformater som støtter informasjonsutvekslin-gen gjennom hele anskaffelsesprosessen og fel-lesløsninger for elektronisk meldingsutveksling,og at utviklede standardformater og fellesløsnin-ger tas mer i bruk. Det er derfor også viktig atNorge tar aktivt del i det internasjonale standardi-seringsarbeidet.

16.5.3 Utfordringer for leverandørsiden

På leverandørsiden er hovedutfordringen at opp-dragsgiverne ikke i tilstrekkelig grad tar i brukdigitale verktøy. Leverandørene melder om høyressursbruk ved utarbeidelse og innlevering av til-bud, noe som blant annet skyldes manglende stan-dardisering av konkurransegrunnlagene ogmange manuelle prosesser.

Når flere oppdragsgivere tar det fulle potensia-let i digitale verktøy i bruk, og den digitale infra-strukturen muliggjør sømløs flyt av informasjonvil det bli enklere og mindre tidkrevende for leve-randørene å delta i konkurranser om offentligeanskaffelser.

Leverandørene vil imidlertid også måtte gjøretilpasninger i sine eksisterende digitale verktøyfor å kunne ta i bruk nye standardformater og fel-lesløsninger etter hvert som de blir utviklet.

16.6 Regjeringens arbeid med digitalisering av offentlige anskaffelser

Difi har et pågående arbeid med digitalisering avoffentlige anskaffelser. Difi forvalter blant annetetablerte løsninger, har en ledende rolle i euro-peisk samarbeid for utvikling av fellesløsninger,stimulerer til økt bruk av eksisterende fellesløs-ninger og standardformater, og arbeider medutvikling og utprøving av nye fellesløsninger.Dette er et kontinuerlig og langsiktig arbeid somhar ført til og fortsatt vil føre til at flere tar disseløsningene i bruk.

Fra og med 2018 er dette arbeidet styrket gjen-nom etableringen av «Program for digitale anskaf-felser». Målet med programmet er å effektivisereog forbedre offentlige anskaffelser ved å oppnåheldigitalisering av anskaffelsesprosessen innenutgangen av 2024. Programmet skal videre oppnåforbedring både for offentlig og privat sektor vedå redusere transaksjonskostnadene og muliggjørebedre og mer lovmessige innkjøp.7

Gjennom programmet arbeider Difi for å sikreetableringen av nasjonale og europeiske standar-der og fellesløsninger, legge til rette for helhetliginformasjonsflyt mellom systemløsninger og åøke den digitale modenheten hos oppdragsgi-verne.

En stor del av arbeidet består av å utarbeidestandardformater på flere delprosesser i anskaf-felsesprosessen. Arbeidet trengs utvikling ogmodning over tid. Arbeidet består blant annet i åha dialog med brukere og bransjeorganisasjonerfor å avdekke behov og forankre utarbeidelsen avstandardformater, ha dialog med systemleveran-dører slik at nye standardformater blir godt inte-grert i eksisterende og nye systemløsninger, ogikke minst pilotere og utvikle standardformater.

En viktig del av arbeidet er også å vurderebehovet for å stille krav til at både eksisterende ognye standardformater skal brukes av oppdragsgi-verne og leverandørene. Dette kan gjøres gjen-nom ulike former for regulering, eksempelvisgjennom lov, forskrift, rundskriv og statens refe-ransekatalog for IT-standarder.

Flere deler av Program for digitale anskaffel-ser blir ferdigstilt underveis i programperioden.Nye fellesløsninger og standardformater vil væreferdig utviklet innen utgangen av 2022. Etter dettegjenstår implementering hos KGV-leverandø-rene, og at de nye løsningene tas i bruk. Det er

7 Difi. (2018). Program for digitale anskaffelser – Strategi forforenkling, styring og tilrettelegging.


først når oppdragsgivere og leverandører faktisktar i bruk heldigitale løsninger, både de og sam-funnet kan høste alle gevinstene av arbeidet.Dette er bakgrunnen for at tidsrommet for Pro-gram for digitale anskaffelser strekker seg ut i tid.


Regjeringen vil gjennom «Program for digitaleanskaffelser» legge til rette for bruk av digitaleverktøy som støtte i anskaffelsesprosessen.

For å forsterke arbeidet med programmet erdet et klart mål at– alle offentlige virksomheter tar i bruk digitale

verktøy i hele anskaffelsesprosessen– det finnes standardformater og fellesløsninger

som muliggjør sømløs flyt av informasjon mel-lom ulike verktøy i hele anskaffelsesprosessenog på tvers av landegrenser

– alle delprosesser kan gjennomføres digitalt ialle anskaffelser

– digitalisering gir leverandørene og oppdragsgi-verne lavere kostnader i gjennomføringen avoffentlige anskaffelser

Digitalisering av offentlig sektor er viktig og skalbidra til å gjøre offentlig sektor mer effektiv.Utviklingen på IKT-området går raskt, og detteberører også digitaliseringen på anskaffelsesom-rådet. Regjeringen vil følge med på fremdriften i«Program for digitale anskaffelser» og løpendevurdere om deler av programmet kan gjennomfø-res raskere enn det som opprinnelig er planlagt.

Regjeringen vil:

• Ha som mål at alle offentlige virksomheterinnen utgangen 2024 skal bruke digitale verk-tøy i hele anskaffelsesprosessen og at det skalvære sømløs informasjonsflyt mellom ulikedigitale løsninger.

• Vurdere om det skal stilles krav til bruk av digi-tale verktøy i flere delprosesser ved offentligeanskaffelser.


17 Bedre data, statistikk og styringsinformasjon

17.1 Innledning

Bruk av statistikk og styringsinformasjon omoffentlige anskaffelser har to hovedmål. For detførste trengs det oversikt over og kunnskap omstyring av offentlig pengebruk. Kunnskapentrengs både som grunnlag for overordnet poli-tikkutforming og måling av om overordnede poli-tiske mål blir nådd, og som grunnlag for styringav innkjøpsfunksjonen i den enkelte virksomhet.For det andre er en åpen forvaltning viktig fordemokratiet fordi det bidrar til å opprettholde enhøy tillit i befolkningen til at offentlige midler blirbrukt effektivt.

Informasjon om gjennomførte anskaffelser vilgi oppdragsgiverne, sentrale myndigheter ogoffentligheten bedre kunnskap om omfanget, typeog karakteristika ved anskaffelsene og hvem somblir tildelt kontraktene. Dette er informasjon somkan bidra til mer effektive offentlige innkjøp ifremtiden, og bedre utnyttelse av knappe offent-lige ressurser.

I dette kapitlet beskrives behovet for bedrestatistikk og styringsgrunnlag. Det er blant annetbehov for å forbedre, og sikre bedre tilgang til,flere av eksisterende kilder, innhente og brukestandardformater fra digitaliserte anskaffelses-prosesser, samt legge til rette for bedre uthentingog tilgjengeliggjøring av data fra Doffin. Regjerin-gen vil derfor utvide og forbedre innhenting, lag-ring, tilgang og bruk av data på anskaffelsesområ-det.

17.2 Statistikk og styringsgrunnlag for offentlige anskaffelser i dag

OECD påpeker i sin gjennomgang av offentligeanskaffelser i Norge, at det mangler systemer ogstrategier for helhetlig innhenting, overvåkningog analyse av innkjøpsdata.1 Åpen tilgang til infor-masjon om offentlig pengebruk er viktig for all-mennhetens tillit til forvaltningen. I tillegg viser

The Global Open Data Index 2016/2017 at Norgescorer lavt på åpenhet om offentlig pengebruk.2

Undersøkelsen måler i hvor stor grad offentligedata er gjort tilgjengelige som åpne data. De sisteresultatene er fra 2016. Da fikk Norge null poeng ikategorien tilgang til data om offentlige utgifter, tiltross for at statsregnskapet er offentlig tilgjenge-lig. Grunnen til den dårlig uttellingen er blantannet at det stilles krav om tilgang til informasjonom enkelttransaksjoner.

Det finnes i dag flere kilder til statistikk og sty-ringsinformasjon innen anskaffelser. En nær-mere oversikt gis under punkt 17.4. Samtidig erdet behov for mer og bedre statistikk på feltet. Påanskaffelsesområdet har det til nå vært lite brukav statistikk og styringsinformasjon. OECD pekeri sin undersøkelse på behovet for å investere idatainnsamling og utvikle et rammeverk for ana-lyse og måling av resultater.3

Lite bruk av statistikk og styringsinformasjonforklares med at dette ikke gis nok oppmerksom-het i virksomhetene, både på innkjøps- og leder-nivå. På virksomhetsnivå viser Difis modenhets-undersøkelse at kun 18 prosent av offentlige virk-somheter har utarbeidet måleindikatorer for opp-følging av innkjøpsvirksomheten.4 Mange opp-dragsgivere har ikke tilstrekkelig kunnskap omhvordan de skal analysere regnskapsdata ellerdata fra konkurransene og kontraktene, ut fra etinnkjøpsperspektiv. I kapittel 13 og kapittel 14beskrives behovet for kompetanse som gjørledere i stand til å bruke innkjøp som et virkemid-del for å nå virksomhetens overordnede mål.Dette innebærer blant annet å forstå og ta i brukrelevant styringsinformasjon for å beregne effek-ter og gevinster av valgene som gjøres.

Digitalisering er en viktig forutsetning for merog bedre statistikk og styringsinformasjon. Regje-ringens arbeid med å innføre heldigitalisering avanskaffelser, som omtalt i kapittel 16, er derfor et

1 MAPS. (2018). Assessment for Norway’s public procurementsystem, indikator 7c side 55 og indikator 8c side 58.

2 Se nettsidene til Global Open Data Index.3 MAPS. (2018). Assessment of Norway's public procurement

system.4 Rambøll og Difi. (2018). Modenhet i anskaffelser. Hovedun-

dersøkelse.


viktig bidrag for å legge til rette for bedre data omanskaffelser og økt gjenbruk av data.

17.3 Behov for statistikk og styringsinformasjon om offentlige anskaffelser

Sentrale myndigheter, eksempelvis departemen-ter, etater og direktorater, har behov for statistikkog styringsinformasjon når de skal utarbeide tiltakfor å oppnå overordnede politiske mål, og når deskal måle effektene av de tiltakene som er truffet.

I de enkelte virksomhetene er ledelsen, inn-kjøpsledere, linjeledere og budsjetteiere sentrale

aktører som trenger tilgang til, og kunnskap om,bruk av statistikk og styringsinformasjon. Styringav anskaffelser på virksomhetsnivå er avhengig avat lederne på disse nivåene har gode data og godstyringsinformasjon. Ledelsen skal sikre at orga-niseringen av innkjøpsfunksjonen er effektiv ogunderstøtter virksomhetens mål. En sentral forut-setning for forbedring og effektivisering er tilgangtil informasjon om egne innkjøp.

Allmennheten og media har også behov for åha innsyn i hva det offentlige bruker midlene sinepå, og akademia har behov for data og statistikkom innkjøp til forskningsformål.

17.3.1 Åpenhet om offentlig pengebruk

En åpen forvaltning er viktig for demokratiet. Detbidrar til å opprettholde en høy tillit i befolkningentil at offentlige midler blir brukt effektivt. For åsikre åpenhet og etterprøvbarhet bør informasjonom hvordan offentlig sektor bruker midlene sinevære offentlig tilgjengelig på både virksomhets-,sektor- og samfunnsnivå. Åpenhet og tilgjengeligstatistikk kan bidra til å avdekke korrupsjon ogillojal opptreden. Norge har allerede en sterkåpenhetskultur og en stor mengde offentligedokumenter er tilgjengelige i offentlige databaser.Den offentlig tilgjengelige informasjonen er imid-lertid ofte fragmentert, lite oversiktlig og i noentilfeller ufullstendig. Det ligger et potensial i åbruke data som allerede er tilgjengelig mer effek-tivt, blant annet ved å samordne dem bedre.

Innkjøpsdata som inneholder informasjon omde ulike leverandørene til det offentlige kan bidratil å kontrollere at anskaffelsesregelverket etterle-ves, i tillegg til å synliggjøre uheldige relasjonermellom innkjøpere, administrasjon, politikere ogleverandører. Informasjon om leverandørene lig-ger allerede i virksomhetenes regnskapssystemeri dag, men uten at det nødvendigvis foreligger til-strekkelig kompetanse til å nyttiggjøre seg avinformasjonen.

Gjennom analyser av data over tid og på tversmellom oppdragsgiverne, kan man avdekke til-budsmønstre som kan tyde på markedsdelingeller andre former for ulovlig samarbeid. Medutgangspunkt i flere andre lands erfaringer harKonkurransetilsynet satt i gang et prosjekt derslike data analyseres for å avdekke tilbudsmøn-stre som ikke er forenlig med at tilbyderne kon-kurrerer. En forutsetning for at slike analyser kangjennomføres, er tilgang på nøkkelinformasjonom gjennomførte konkurranser.

Boks 17.1 Forklaring av sentrale begreper

I dette kapitlet brukes begrepene data, statis-tikk og styringsinformasjon. Her gis en kortbeskrivelse av hva som menes med begre-pene:

Data som anvendes til statistikkproduk-sjon er rene observasjoner. Råmaterialet omta-les gjerne som «mikrodata» for å skille det fraden ferdige statistikken. Fra et råmateriale avdata lages statistikk ved at observasjoner frade enkelte innkjøpsenhetene sammenstillesog bearbeides.

Statistikk er tallfestede opplysninger om engruppe eller et fenomen. Statistikk kanbeskrive store datamengder enkelt, for eksem-pel hvor mye statlig forvaltning har brukt påkjøp av IKT. Statistikk er ikke det samme somdata, selv om disse to begrepene ofte brukesom hverandre.

Styringsinformasjon brukes til å gjøre kvali-fiserte beslutninger, iverksette eller kontrol-lere og følge opp virksomheten. Styringsinfor-masjon er grunnlaget for styring og kontroll.Jo mer detaljert data vi har, dess bedre mulig-het har vi for å få korrekt og detaljert styrings-informasjon.

Forskjellen mellom statistikk og styringsin-formasjon ligger hovedsakelig i detaljeringsni-vået. Styringsinformasjon kan godt være sta-tistikk, men det kan også være mer detaljertinformasjon. Det kan for eksempel dreie segom informasjon om avvik fra inngåtte avtaler,for eksempel hvilke enheter som kjøper PCerutenom en inngått rammeavtale og hvem somhar godkjent bestillingene.


17.3.2 Oversikt og styring av offentlig pengebruk

Et viktig bidrag for å lykkes med effektivisering ertilgang til statistikk over anskaffelser slik at mankan få oversikt over volum og leverandører forulike kategorier. Det må fremgå hvem som kjøperhva i virksomheten, hvor mye det kjøpes for påavtaler og totalt, og hvilke leverandører det kjøpesfra. God statistikk og styringsinformasjon girgrunnlag for å foreta bedre beslutninger og gevin-strealisering.

Bedre statistikk vil gjøre det mulig å sammen-ligne kostnader innenfor en kategori i en virksom-het med andre tilsvarende virksomheter. Dersomkostnadene avviker mellom virksomheter, vildette indikere områder med potensial for effektivi-sering. For å legge til rette for sammenligninger,er det fordelaktig om virksomheter kan hente utstatistikk basert på en standardisert kategoris-truktur.

17.3.3 Oversikt over leverandører som tildeles kontrakt

I kapittel 3 gis en oversikt over av hva vi vet om desom leverer til det offentlige i dag. På dette områ-det er det imidlertid mangel på gode kilder tilinformasjon, og vi har derfor ikke en nøyaktigoversikt over hvor mange som leverer til detoffentlige og hvem de er.

Data om hvilke leverandører som blir tildeltoffentlige kontrakter vil, sammen med data omkjennetegn ved leverandørene, gi statistikk overfor eksempel andelen kontrakter som går til småbedrifter og nyetablerte bedrifter. Denne kunn-skapen er viktig for både det offentlige ognæringslivet og kan brukes til å målrette tiltak fornæringsutviklingen.

17.4 Tilgang på statistikk og styringsinformasjon på innkjøpsfeltet

Både på nasjonalt nivå og på virksomhetsnivå pro-duseres det statistikk om offentlige anskaffelser.Her gis en oversikt over eksisterende kunnskaps-kilder.

Innkjøpsstatistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB)

SSB publiserer i dag statistikk om offentlig inn-kjøp. Statistikken gir en oversikt over aggregertedata og gir ikke data på mikronivå. Dataene gir

ikke mulighet for å gjennomføre detaljerte analy-ser og effektmålinger. De gir en grov og forholds-vis komplett oversikt over det totale innkjøpsvolu-met fordelt på seks offentlige sektorer, men ikkedetaljert nok for statistikk om fordeling på inn-kjøpskategorier (hva som kjøpes inn), på innkjø-pende virksomheter eller på leverandører.

Regnskapsdata fra Direktoratet for økonomistyring (DFØ)

DFØ utfører regnskapstjenester for 143 statligevirksomheter. DFØ har per i dag ikke mulighet tilå rapportere regnskapstallene sentralt ettersomde ikke har tilgang til øvrige virksomheters regn-skaper, og de kan ikke gi fra seg data fra sine kun-der uten samtykke.

Konkurranse- og kontraktsinformasjon fra DOFFIN

Nasjonal kunngjøringsbase for offentlige anskaf-felser (DOFFIN) gir statistikk over utlyste kon-kurranser og kontraktstildelinger. Difi publiserernøkkeltall fra DOFFIN. Dette omfatter tall og tren-der fra frivillige kunngjøringer og kunngjøringerover terskelverdiene. En utfordring er imidlertidat det er relativt få kunngjøringer som er tilførtopplysninger om kontraktstildelingene, noe somgjør databasen lite egnet til å hente ut informasjonom hvilke leverandører som leverer til offentligsektor.

Innkjøpsstatistikk på Difi.no

Difi.no publiserer innkjøpsstatistikk som basererseg på statsregnskapet. Dette dekker bruttobud-sjettert statsforvaltning. Helsesektoren, statensdirekte økonomiske engasjement i oljesektoren,høyskoler og universiteter og andre statlige fore-tak er ikke tatt med. Difis innkjøpsstatistikk forstatsforvaltningen omfatter derfor bare mellom 20og 25 prosent av de over 500 milliarder kronenesom fremgår i SSB sin statistikk, men til gjengjelder den mer detaljert ved at informasjon om anskaf-felsens art, oppdragsgiver og måned er inkludertog knyttet til kapittel og post. Statistikken gir deri-mot ingen informasjon om hvilke leverandørersom leverer til det offentlige eller innkjøpstrans-aksjoner.

Innkjøpsstatistikken på Difi.no ble opprettet imars 2016 og har vært i jevnlig bruk siden. Bru-kertallet varierer, men i snitt besøker 220 unikebrukere denne nettsiden hver måned. Antalletdobles de gangene ny statistikk legges ut. Siden


lansering har godt over 8 000 unike brukerebesøkt siden.

Statistikk og data hos oppdragsgiverne

Offentlige virksomheter har tilgang til egne datafor utarbeidelse av statistikk og styringsinforma-sjon gjennom bruk av elektroniske verktøy knyt-tet til økonomi- og anskaffelsesprosessen. Allevirksomhetene har tilgang til egne data fra sineregnskaps- og fakturabehandlingssystemer. Virk-somheter som har digitalisert hele eller deler avanskaffelsesprosessen, og bruker standardiserteformater, har tilgang til mer detaljert data og sta-tistikk.

Kommunal innkjøpsstatistikk

Kommune-stat-rapportering (KOSTRA) er endatabase med informasjon om kommunenes ogfylkeskommunenes virksomhet. Databasenadministreres av Statistisk sentralbyrå, men kom-munene har selv plikt til å rapportere korrekt.Rapportering til KOSTRA er obligatorisk for allekommunene og fylkeskommunene.

Formålet med KOSTRA er å gi forskjelligemålgrupper styringsinformasjon om ressursinn-sats, prioriteringer og måloppnåelse for kommu-nal sektor. Data fra kommuneregnskapene rap-porteres til KOSTRA og danner grunnlag for denaggregerte statistikken om innkjøpene i kommune-forvaltningen. I tillegg rapporterer kommuneneog fylkeskommunene på samlede utgifter til IKT,inkludert alle utgifter på tjenestestedene. Grunn-lagsdataene som blir rapportert til KOSTRA blirpublisert som åpne data på ssb.no.

17.4.1 Statistikklovutvalgets utredning

Statistikklovutvalget ble oppnevnt høsten 2016 forå vurdere statistikkloven i lys av de endringenesom har funnet sted siden gjeldende statistikklovble vedtatt. Utvalget har vurdert hvordan man kanfremme utvikling, utarbeiding og formidling avoffisiell statistikk, i tillegg til å vurdere rammenefor SSBs virksomhet.5

Statistikklovutvalget foreslår at det skal etable-res et flerårig nasjonalt program for offisiell statis-tikk. Programmet skal både beskrive hvilken sta-tistikk som skal produseres, og fordele ansvarmellom myndighetene. Dette vil bidra til høy kva-litet og effektiv utvikling, utarbeidelse og formid-

ling av offisiell statistikk. Statistikkbrukere skalhøres og programmet skal vedtas av regjeringen.Innkjøps- og anskaffelsesstatistikk vurderes åinngå i programmet.

Statistikklovutvalget anerkjenner at datamate-rialet SSB samler inn utgjør en betydelig ressurssom bør nyttiggjøres av andre i større grad enn idag, som for eksempel forskere og offentligemyndigheter. Finansdepartementet arbeider medå følge opp statistikklovutvalget med sikte på ålegge frem et lovforslag for Stortinget.

17.4.2 Tilgang på statistikk og styringsinformasjon i andre land

Ulike land har valgt ulike modeller for å gi tilgangtil statistikk og styringsinformasjon. I Sverigepågår det et arbeid for å fastsette nærmere hvor-dan statistikken på innkjøpsområdet kan forbe-dres. Det er blant annet foreslått en ny lov for åetablere en samlet innkjøpsstatistikk. Den nasjo-nale kunngjøringsdatabasen foreslås å gjøres all-ment tilgjengelig. Denne vil i første omgang inne-holde offentlige kunngjøringer og gjennomførtekontrakter slik vi i dag har i Doffin i Norge.Upphandlingsmyndigheten i Sverige har fått i opp-drag å gjennomføre en forberedende studie avhvilke typer data og statistikk det er relevant åsamle inn, og hvordan innsamlingen skal foregå.

I Danmark inngår og forvalter Staten og kom-munernes Indkøbsservice (SKI) frivillige og for-pliktende rammeavtaler. SKI er også leder for Ind-købsdatasamarbejdet, et samarbeidsprosjekt forlagring og analyse av kommunale innkjøpsdata.Dette er opprettet på initiativ fra interesse- ogmedlemsorganisasjonen for de danske kommu-nene, Kommunernes Landsforening (KL). I Ind-købsdatasamarbejdet samler og bearbeider SKIinnkjøpsdata fra danske kommuner. Dette er frivil-lig, men 91 kommuner, som til sammen utgjør omlag 97 prosent av befolkningen, deltar. Innsamlin-gen av data baserer seg på at kommunene senderkopi av sine elektroniske fakturaer til SKI. Disseblir så kategorisert i henhold til et entydig hie-rarki, og de kategoriserte dataene blir analysert.Det utarbeides også individuelle styringsrappor-ter som gir detaljert informasjon om innkjøpsmøn-steret til kommunene. Rapportene gir også infor-masjon om forbruk og leverandører på ulike kate-gorier, lojalitet til SKIs rammeavtaler og mulighettil å sammenligne egen kommunes status medandre kommuner på en anonymisert måte. I til-legg publiseres aggregerte tall fra datasettene,eksempelvis andel kjøp fra lokale leverandørerfordelt på ulike innkjøpskategorier, og andel kjøp

5 NOU 2018: 7 Ny lov om offsiell statistikk og Statistisk sentral-byrå.


til leverandører av ulike størrelser fordelt på ulikeinnkjøpskategorier.

I Finland forvalter Hansel om lag 70 rammeav-taler og er den finske statens sentrale innkjøpsor-ganisasjon.6 Hansel produserer, på oppdrag fraFinansministeriet, en publiseringsløsning foranskaffelser. Publiseringsløsningen presentererogså detaljerte data om den finske statens inn-kjøpsutgifter. Data om innkjøpsutgiftene hentesfra statens regnskapssystem. Publiseringsløsnin-gen presenterer innkjøpsutgiftene på ulike nivå,både overordnet og mer detaljert. For å ivaretakrav til hemmelighold og unntak fra offentliggjø-ring i henhold til finske offentlighetsregler, erenkelte statlige enheter unntatt publiseringsløs-ningen. For å ivareta de samme hensynene, kanogså leverandører i enkelte tilfeller være anony-miserte.

17.5 Betydningen av digitalisering for tilgang til statistikk

Regjeringens arbeid med å innføre heldigitalise-ring av anskaffelsesprosessen er beskrevet i kapit-tel 16. Gjennom økt bruk av digitale verktøy leg-ges det til rette for å gjøre data om gjennomførteoffentlige anskaffelser tilgjengelig for fremtidigeanalyseformål.

For å kunne gjenbruke data fra den digitalegjennomføringen av konkurransene, må det innfø-res og brukes digitale fellesløsninger og standard-formater i hele anskaffelsesprosessen. Data i stan-dardformat med standardisert innhold kan bru-kes internt i virksomheten og på tvers av virksom-heter og leverandørmarkedet. Standardformatervil forenkle en automatisert innsamling av data ogsammenstilling til statistikk og styringsinforma-sjon både for enkeltvirksomheter og på aggregertnivå.

En heldigitalisering av anskaffelsesprosesseninnen utgangen av 2024 vil være en viktig forutset-ning for å få tilgang til mikrodata på flere steg iprosessen enn i dag. Dette vil gi tilgang til mikro-data om blant annet utlysning av konkurranser, til-bydere, tildeling av kontrakter, elektroniske ordreog elektronisk fakturaer. Man får da blant anneten oversikt over antallet tilbydere i de ulike kon-kurransene, andelen små og mellomstore bedrif-ter som tilbyr og får kontrakter, hvilke leverandø-rer som leverer tilbud i hvilke regioner, handel påtvers av landegrensene, andel miljøvennlige pro-dukter mv. Gjennom bruk av standardiserte for-

mater og strukturert innhold, kan også data gjen-brukes på tvers av løsninger og mellom leveran-dørene og oppdragsgiverne. Dette er et viktigbidrag til krav om at informasjon kun skalregistreres én gang. Gjennom digitalisering vilskillelinjene mellom anskaffelsesprosessen, øko-nomiprosessen og arkivprosessen bli visket ut ogbli mer sømløs.

17.6 Utfordringene knyttet til videreutvikling av statistikk og styringsinformasjon

I det foregående er det beskrevet hvilke behov vihar for statistikk om offentlige innkjøp, og eksis-terende kilder til statistikk. Én utfordring er at påenkelte områder mangler det relevante data ogstatistikk, det vil si at dagens kilder ikke er dek-kende eller systematisert for å gi den informasjo-nen som trengs. På nasjonalt nivå omfatter tilgjen-gelig innkjøpsstatistikk bare om lag 25 prosent avoffentlige innkjøpsutgifter.

Behovet for tall og statistikk om innkjøp kandekkes gjennom informasjon fra flere kilder.Dette kan for eksempel være informasjon frakunngjøringer av konkurranser, tilbud, avtaler,bestillinger, leveranser, produktvalg og priser. I til-legg er virksomhetenes egne regnskap også vik-tige kilder til informasjon.

For hver av disse kildene er det ulik kvalitetpå, og tilgang til, data og statistikk om innkjøp.For eksempel er informasjon om konkurranser,tilbud og tildelinger av kontrakter tilgjengelig påDoffin og i virksomhetenes egne konkurranse-gjennomføringsverktøy. Fra disse kildene kan dethentes data som dekker enkelte behov, men kvali-teten på dataene er varierende. I tillegg liggerdataene spredt og er vanskelige å analysere. Atdata og statistikk er spredt mellom ulike kilder ogforvaltere, og det er manglende samarbeid mel-lom disse, er en annen utfordring.

I kommunal sektor er det en utfordring atinformasjonen som er tilgjengelig i KOSTRA, ikkeer på tilstrekkelig detaljnivå. Fra et innkjøpsper-spektiv er detaljeringsgraden for grunnlagsdata-ene i kommuneregnskapene som rapporteres tilKOSTRA for lav på områder som anses som viktiginformasjon om offentlige innkjøp.

En annen type utfordring er at relevante datapå innkjøpsområdet faktisk finnes, men at tilgan-gen ikke er offentlig. Sentralisert datainnsamlingog statistikk om offentlige anskaffelser forutsetterat oppdragsgiverne gir myndighetene tilgang tildetaljert innkjøpsinformasjon som kan være sensi-6 Nærmere om Hansel i kapittel 15.


tiv. Enkelte typer informasjon kan inneholde taus-hetsbelagte opplysninger, for eksempel enhetspri-ser. En eventuell innføring av krav til å avgi datafor statistikkformål, forutsetter at det etableres enlovhjemmel som sikrer at utlevering av taushets-belagt informasjon ikke innebærer en uakseptabelrisiko for at opplysningene kommer på avveie, ogregulerer hvordan opplysningene kan utnyttes.


Som vi har vist i det foregående, er det flere utfor-dringer knyttet til statistikk og styringsinforma-sjon på innkjøpsområdet. En grunnleggendeutfordring er at den tilgjengelige informasjonenikke dekker behovet. Dette skyldes delvis at detper i dag ikke finnes relevante data og statistikk,noe som handler om at dagens kilder ikke er dek-kende. I andre tilfeller finnes informasjonen ieksisterende kilder, men det er utfordringer medtilgangen til kildene.

Det er behov for blant annet å undersøke føl-gende nærmere:– Vurdere hvilke kilder som skal danne grunnla-

get for videreutviklingen av statistikken på inn-kjøpsområdet

– Hente erfaringer fra andre land– Vurdere hvordan bruk av eksisterende og nye

standardformater kan muliggjøre gjenbruk av

data automatisk, på tvers av digitale løsningerog virksomheter

– Vurdere behov for tilpasninger og endringer avgjeldende regelverk for å sikre tilgang til, ogbruk av, data på anskaffelsesområdet.

– Vurdere hvordan mer leverandørinformasjonkan gjøres offentlig tilgjengelig

– Vurdere om informasjon om kommunale og fyl-keskommunale anskaffelser, inkludert leveran-dørinformasjon, kan utnyttes bedre

– Vurdere behovet for sentral innhenting og lag-ring av informasjon og hvilke aktører som kanvære aktuelle for å drifte dette.

Regjeringen vil på denne bakgrunn utrede nær-mere hvordan innhenting, lagring, tilgang ogbruk av data på anskaffelsesområdet kan forbe-dres. Det er behov for å se både på hva som kangjøres på kort sikt og hva som er mulig å få til i etlenger, helhetlig perspektiv.

I tillegg vil regjeringen sette i gang arbeider påto konkrete områder. Det første gjelder mulighe-ten for å få bedre tilgang til regnskapsinformasjonom statlige innkjøp. Dette er informasjon som iutgangspunktet er offentlig tilgjengelig, men deter i dag utfordringer med tilgangen.

Det andre er å sørge for at flere og bedre datafra Doffin gjøres tilgjengelig. I dette arbeidet børdet blant annet undersøkes hvordan man kan fåoppdragsgiverne til å i større grad etterleve for-skriftens krav om å kunngjøre kontraktinngåel-sene.

Regjeringen vil:

• Se på muligheten for å få bedre tilgang tiloffentlig tilgjengelig regnskapsinformasjon omstatlige innkjøp.

• Sørge for bedre uthenting og tilgjengeliggjø-ring av data fra Doffin som grunnlag for utar-beidelse av statistikk om offentlige innkjøp.

• Utrede nærmere hvordan innhenting, lagring,tilgang og bruk av data på anskaffelsesområdetkan forbedres både på kort og lang sikt.

Boks 17.2 Kommunal rapports leverandørdatabase

Kommunal Rapport innhenter informasjonom kommunenes utbetalinger direkte fra etstort antall kommuner på bakgrunn av inn-synsbegjæringer. Deretter strukturerer dedataene, presenterer noe statistikk på sinesider og videreselger betinget bruksrett tilanalyser og rådata. I 2017 leverte 396 kommu-ner og alle fylkeskommunene innkjøpsdata.


18 Håndheving og kontroll

18.1 Innledning

Anskaffelsesregelverket inneholder detaljerteprosedyreregler som skal bidra til effektiv bruk avsamfunnets ressurser og at det offentlige opptrermed integritet. For å sikre at oppdragsgiverneopptrer i samsvar med regelverket, slik at dissemålene nås, er det behov for et effektivt håndhe-vingssystem.

Regler om håndhevelse og kontroll er ett avflere virkemidler i kampen mot korrupsjon ogkameraderi. Faren for korrupsjon og annen illojalopptreden reduseres hvis partene vet at oppdagel-sesrisikoen er stor. Dette er også bakgrunnen forregjeringens arbeid for å sikre større grad avåpenhet om offentlige kontrakter, jf. kapittel 6.

Tilgang til effektiv håndhevelse er også ensentral rettssikkerhetsgaranti for leverandørene.En forutsetning for velfungerende konkurranse erat leverandørene har tillit til at prosessene gjen-nomføres i tråd med regelverket slik at kontrak-ten tildeles det beste tilbudet ut fra de kriterienesom er satt. Leverandørene skal derfor ha en reellog effektiv mulighet til å klage i tilfelle det skjerbrudd underveis i anskaffelsesprosessen. En foromfattende og streng håndhevelse kan imidlertidføre til et uønsket høyt konfliktnivå. Langvarige ogdyre klage- og rettsprosesser er ressurskrevendefor både det offentlige og næringslivet og kan for-sinke kontraktsinngåelsen med den konsekven-sen at det offentlige ikke kan levere viktige tjenes-tetilbud eller infrastruktur til innbyggerne.

Brudd på anskaffelsesregelverket kan få alvor-lige konsekvenser for offentlige oppdragsgivere.Frykten for å gjøre feil kan medføre en risiko forat oppdragsgiverne blir så forsiktige i sin søkenetter å gjennomføre et juridisk korrekt kjøp at detgår på bekostning av målet om å oppnå et kom-mersielt godt kjøp som dekker behovet. Offent-lige oppdragsgivere skal opptre i tråd med regel-verket. Samtidig vil regjeringen oppmuntre offent-lige oppdragsgivere til å våge å ta i bruk hand-lingsrommet i regelverket for å oppnå gode, inno-vative anskaffelser.

Regjeringen mener det norske systemet forhåndhevelse og kontroll i all hovedsak fungerer

godt og ligger på et riktig nivå. Det er derfor ikkebehov for større tiltak.

Mye tyder på at Klagenemda for offentligeanskaffelser (KOFA), hvis status og legitimitet eravgjørende for å kunne si at vi har et velfunge-rende håndhevelsessystem, nyter stor tillit ogoppfattes som et effektivt og godt tvisteløsnings-organ. For å styrke etterlevelsen av anskaffelses-regelverket ytterligere, vil regjeringen likevel atKOFA i større grad følger opp oppdragsgivernesetterlevelse av nemndas avgjørelser.

18.2 Det norske systemet for håndhevelse og kontroll av offentlige anskaffelser

Anskaffelsesregelverket er i stor grad basert påEU-/EØS-retten. Håndhevelsesdirektivene slårfast at overholdelsen av reglene om offentligeanskaffelser må sikres gjennom prosessreglersom gir klager en reell og effektiv mulighet til å fåsaken prøvd dersom man mener at det foreliggerregelbrudd.1 Utover dette er prosessen overlatt tilnasjonal lovgiver.

Det norske klage- og håndhevelsessystemet erbasert på at de som mener det foreligger brudd påregelverket, velger å forfølge saken. Typisk vildette være en leverandør som ikke har fått en kon-trakt. Dersom leverandøren ønsker det, kanreglene håndheves i sivile søksmål i domstolene,som nærmere beskrevet i punkt 18.2.2. Leveran-døren kan også sende en klage til tvisteløsnings-organet Klagenemnda for offentlige anskaffelser(KOFA). KOFA avgir i utgangspunktet rådgi-vende uttalelser, men kan også treffe bindendeavgjørelser ved alvorlige brudd på regelverket.KOFA har den viktigste rollen i klage- og håndhe-velsessystemet i Norge, som nærmere beskrevet ipunkt 18.2.1. I tillegg fører EFTAs overvåknings-organ tilsyn med at Norge overholder den EØS-rettslige delen av regelverket, jf. punkt 18.2.3.

1 Direktiv 89/665/EØF (klassisk sektor) og direktiv 92/13/EØF (forsyningssektoren). Direktivet 2007/66/EF videre-utvikler kravene til nasjonal prosess.


Nasjonalt føres det også kontroll gjennom revisjo-ner på statlig og kommunalt nivå, jf. punkt 18.2.4.

18.2.1 KOFA

Formålet med opprettelsen av KOFA i 2003 var åetablere en rask og rimelig klagemulighet fornæringslivet. KOFA skulle også være et bidrag tilinformasjons- og kompetanseoppbygging. Klage-nemnda har siden etableringen vist seg å være eteffektivt lavterskeltilbud, med stor praktisk ogpreventiv betydning. KOFAs uttalelser bidrar ikkebare til tvisteløsning i den enkelte sak, men ogsåtil generell rettsavklaring på anskaffelsesområdet.

KOFA-sakene er delt opp i rådgivende sakerog gebyrsaker. Gebyrsakene gjelder brudd påregelverket i form av ulovlig direkte anskaffelser,mens de rådgivende sakene gjelder andre typerbrudd.2

De rådgivende sakene deles opp i såkalte prio-riterte og uprioriterte saker. Med en prioritert sakmenes en sak der oppdragsgiveren avventer kon-traktsinngåelsen inntil KOFA har behandlet sakeneller inntil en bestemt dato. Saksbehandlingstidenfor slike saker er ca. to måneder.3 Rundt en fjerde-del av sakene KOFA behandler er prioritertesaker. Det indikerer at KOFA i stor grad har enforebyggende funksjon og at mange tvister løses ien tidlig fase.

Klager i de rådgivende sakene kan fremsettesav enhver som har saklig interesse i få vurdert omdet foreligger brudd på anskaffelsesregelverket.Dette innebærer at klager må ha en viss tilknyt-ning til konkurransen for å kunne klage, for

eksempel at klager har deltatt eller ønsket å delta ien konkurranse, men ble avvist. I tillegg har orga-nisasjoner selvstendig klagerett i de tilfeller dehar sterk nok tilknytning til anskaffelsen. KOFAhar eksempelvis kommet frem til at bransjeorgani-sasjoner som representerer potensielle leverandø-rer i markedet, har saklig klageinteresse.4

KOFA har siden 1. januar 2017 hatt myndighettil å ilegge overtredelsesgebyr i gebyrsaker, detvil si saker om ulovlige direkte anskaffelser. Etvedtak fra KOFA om ileggelse av overtredelsesge-byr er bindende. Ulovlige direkte anskaffelserutgjør ofte de mest alvorlige bruddene på anskaf-felsesregelverket. Ved slike anskaffelser er ogsåfaren for korrupsjon eller korrupsjonslignendeforhold størst. Klageadgangen er derfor videre islike saker enn i de rådgivende sakene, og detkreves ikke saklig klageinteresse for å kunneklage. Det betyr at hvem som helst kan klage innen ulovlig direkte anskaffelse til KOFA. Hensiktener at dette skal bidra til å avdekke flere slike alvor-lige brudd. I 2018 kom det inn 13 klager til KOFAsom gjaldt ulovlige direkte anskaffelser, og KOFApåla totalt tre gebyr til ulike offentlige oppdragsgi-vere.

Siden starten har KOFA fått inn i gjennomsnitt227 saker i året. I 2010 var tallet over 400 med denkonsekvensen at saksbehandlingstiden ble forlang. På den tiden var klagegebyret også lavt, setti sammenheng med de faktiske kostnadene forsamfunnet ved behandling av en sak. Klagegeby-ret ble hevet i 2012, og forholdet mellom antallavgjørelser og sakstilfang har gradvis bedret seg,jf. tabell 18.1.

Det er sannsynlig at økt nasjonal terskelverdi idet nye anskaffelsesregelverket har bidratt til ned-gangen i sakstilfanget i 2018.

2 Med ulovlig direkte anskaffelse menes en anskaffelse somikke er kunngjort, selv om det foreligger en kunngjørings-plikt etter regelverket. Dette regnes som et alvorlig bruddpå regelverket siden det unndrar kontrakten fra åpen kon-kurranse.

3 Se www.klagenemndssekretariatet.no om prognoser forforventet saksbehandlingstid. 4 KOFA-sak 2010/12.

Kilde: KOFA

Tabell 18.1 Oversikt over innkomne og avgjorte saker i KOFA i perioden 2014–2018

År Antall innkomne saker Antall avgjorte saker

2014 131 276

2015 140 181

2016 195 151

2017 193 162

2018 132 116


18.2.2 Domstolene

I tillegg til klager til KOFA, kan anskaffelsesre-glene håndheves gjennom sivile søksmål i dom-stolene i form av krav om midlertidig forføyning,erstatning eller sanksjoner. Krav om midlertidigforføyning er mest aktuelt der det er tale om åstanse en kontraktsinngåelse, eller å sette til sidebeslutninger som leverandøren mener at opp-dragsgiveren har truffet i strid med anskaffelses-regelverket. Et krav om erstatning fremsettes somregel etter at oppdragsgiveren har inngått kon-trakt med den vinnende leverandøren. Det er ogsåmulig å anlegge sak for domstolene med krav omileggelse av anskaffelseslovens mest inngripendesanksjoner, som er at en kontrakt kan bli kjentuten virkning, at kontraktens løpetid kan bliavkortet eller at oppdragsgiver kan bli ilagt etgebyr av domstolen.

Det finnes ingen komplett oversikt over antallanskaffelsessaker for norske domstoler. Et søk iLovdata for perioden 1. januar 2016 til 1. januar2019 viser et årlig saksomfang på ca. 20 til 25saker. Lovdata inneholder imidlertid ikke alleavgjørelser som er avsagt fra tingrettene og lag-mannsrettene på anskaffelsesområdet, men etutvalg.

Stort sett er det begjæringer om midlertidigforføyning eller erstatningssøksmål som reises fordomstolene. I disse sakene har den som reiserkravet direkte interesse i utfallet, eksempelvis etønske om å stanse kontraktsinngåelsen eller å fåerstatning. For de sakene som gjelder sanksjo-nene om at en kontrakt kan bli kjent uten virk-ning, at kontraktens løpetid kan bli avkortet ellerileggelse av overtredelsesgebyr, stiller dette segannerledes siden formålet er at kontrakten lysesut i markedet på nytt eller å forebygge overtredel-ser.

18.2.3 EFTAs overvåkningsorgan

EFTAs overvåkingsorgan (ESA) fører tilsyn medat Norge overholder sine forpliktelser etter EØS-avtalen og EUs anskaffelsesdirektiver. ESA kan taopp en sak på eget initiativ, men det vanlige er atde tar opp en sak på grunnlag av en klage. ESAhar en plikt til å undersøke alle klager som hørerinn under dets kompetanseområde, men kan selvprioritere hvilke saker det vil forfølge videre.

ESA treffer vedtak som retter seg mot Norgesom stat, og ikke mot den enkelte oppdragsgive-ren. I de tilfeller ESA kommer til at Norge harbrutt reglene om offentlige anskaffelser, varslesNorge. Hvis saken ikke løses, kan ESA anlegge

søksmål mot Norge i EFTA-domstolen medpåstand om at staten har brutt sine EØS-rettsligeforpliktelser.5

18.2.4 Revisjoner

I Norge er det også offentlig kontroll med etterle-velsen av anskaffelsesreglene gjennom revisjonpå statlig og kommunalt nivå.

Riksrevisjonen skal bidra til at fellesskapetsmidler og verdier blir brukt og forvaltet slik Stor-tinget har bestemt. Dette gjøres gjennom revisjon,kontroll og veiledning av statlige virksomheter ogandre myndigheter som er regnskapspliktige tilstaten. Riksrevisjonen har jevnlig rapportert ombrudd på anskaffelsesregelverket i enkelte stat-lige virksomheter. I tillegg gjennomfører Riksrevi-sjonen fra tid til annen forvaltningsrevisjoner deroffentlige anskaffelser direkte eller indirekte ertema for revisjonen.6

I kommunesektoren har kontrollutvalgene ogrevisjonen viktige kontrolloppgaver som følger avkommuneloven. Kommunens etterlevelse av loverog forskrifter er hovedtemaet i en stor del av for-valtningsrevisjonene som gjennomføres. Slikerevisjoner er en av de viktigste tilsynsordningenemed kommunenes virksomhet, og spiller en bety-delig rolle i kontrollen med kommunenes anskaf-felser. Det er de senere årene gjennomført enrekke forvaltningsrevisjoner på området foranskaffelser, hvor blant annet regeletterlevelse eret tema. Norges Kommunerevisorforbunds for-valtningsrevisjonsregister gir en oversikt overrevisjonene som er gjennomført.7 Det er bådeforetatt gjennomgang av enkeltanskaffelser, mersystematisk gjennomgang av spesifikke etatersanskaffelser og revisjon av kommunens overord-nede arbeid med anskaffelsesprosessene. Revisjo-nene dekker også kontraktsoppfølging og kom-munens arbeid i forberedelsen av anskaffelsen.Revisjonene dekker på denne måten et bredereområde enn anskaffelsesregelverkets anvendel-sesområde.

5 EFTA-domstolen har foreløpig kun avsagt én dom (sak E-4/17) på anskaffelsesområdet. Der var spørsmålet om enkommunes anskaffelsesprosedyre for et parkeringsanleggvar i strid med EØS-retten.

6 Eksempler på forvaltningsrevisjoner: Dokument 3:6 (2016–2017) Riksrevisjonens undersøkelse av konsulentbruk i sta-ten, Dokument 3:14 (2015–2016) Riksrevisjonens undersø-kelse av myndighetenes arbeid mot sosial dumping ved offent-lige anskaffelser og Riksrevisjonens administrative rapportnr. 1 2018 Riksrevisjonens undersøkelse av digitalisering istatlige virksomheter.

7 Registeret kan finnes på Norges Kommunerevisorforbundsnettsider.


Gjeldende kommunelov blir snart erstattet aven ny kommunelov. Den nye kommuneloven tyde-liggjør at forvaltningsrevisjon også omfatter syste-matiske vurderinger av regeletterlevelse.8 Detteer en nyvinning i loven som legger bedre til rettefor kommunens egen kontroll med sine anskaffel-ser.

18.3 Andre nordiske land

De nordiske landene har organisert sine systemerfor håndheving og kontroll av anskaffelsesreglenepå forskjellige måter. Det norske systemet harstørst likhet med det danske fordi Danmark ogsåhar en klagenemnd. Sverige og Finland har endomstolmodell, der regelbrudd kun håndheves idomstolene. I tillegg har disse landene etablert entilsynsmyndighet.

I Danmark har klagenemnda de samme sank-sjonsmulighetene som domstolene, inkludertmuligheten til å tilkjenne erstatning. Domstolenebenyttes derfor sjelden. Hovedregelen i klage-nemnda er at det skjer muntlige forhandlingermed mulighet til vitneavhør. Den tapende part risi-kerer å måtte dekke motpartens sakskostnader.Klagegebyret i Danmark er på ca. 26 000 norskekroner for kontrakter over EØS-terskelverdieneog ca. 13 000 norske kroner for kontrakter underEØS-terskelverdiene. I Danmark klages det i ca.4,3 prosent av konkurransene som utlyses.9

I Sverige er det forvaltningsdomstolene somer klageinstans og alle sanksjoner er lagt til disseDet er kostnadsfritt å anlegge en sak for forvalt-ningsdomstolen og den tapende part kan ikkeidømmes motpartens sakskostnader. Det svenskehåndhevelsessystemet har en desentralisertstruktur med tolv forvaltningsdomstoler, derankeinstansen er fire kammerretter og HøyesteForvaltningsdomstol. I Sverige klages det i ca.7,4 prosent av konkurransene som lyses ut.Anskaffelser over terskelverdiene klages inn bety-delig oftere enn de under (10,1 prosent, mot5,6 prosent). Den svenske regjeringen har nedsattet utvalg som har foreslått å innføre sakskostna-der for å begrense antallet klagesaker.10

Konkurrensverket i Sverige har ført tilsynmed anskaffelsesregelverket siden 2007. De taropp saker på eget initiativ og etter tips. De harbåde kompetanse til å bringe saker om ulovligedirekte anskaffelser til retten, og undersøke gene-rell anskaffelsespraksis i det offentlige. Konkur-rensverket foretar selv en prioritering av hvilkesaker de mener skal granskes nærmere. Dendelen av Konkurrensverket som har ansvaret fortilsyn etter anskaffelsesregelverket, har 22 ansatteog et årlig budsjett på ca. 22,6 millioner norskekroner. Tilsynets uttalelser er veiledende og dehar ikke kompetanse til å ilegge overtredelsesge-byr.

I Finland består klagesystemet av én Markeds-domstol i første instans, og Høyeste Forvaltnings-domstol i andre instans. Rettsgebyret er fra ca.20 000 til 60 000 norske kroner, avhengig av kon-traktens størrelse. Finland opprettet et tilsyn medoffentlige anskaffelser 1. januar 2017, som erbasert på den svenske tilsynsmodellen. Tilsynethar ca. ti ansatte.

18.4 Vurdering av dagens system

18.4.1 KOFAs status og effektivitet

Effektiv håndheving og kontroll er viktig for atanskaffelsesregelverket følges. Slik det norskesystemet er lagt opp, er KOFAs status og legitimi-tet avgjørende for å kunne si at vi har et velfunge-rende håndhevingssystem. Da er det viktig atsaksbehandlingstiden ikke er for lang, at avgjørel-sene holder høyt faglig nivå og at de etterleves.Leverandørene og andre må oppleve at det nytterå klage til KOFA.

Samtidig må ikke terskelen for å klage være sålav at det blir en «kultur» for å klage i enhver sak. ISverige ble den kostnadsfrie adgangen til dom-stolsbehandlingen sett på som en av forklaringenepå det høye konfliktnivået.11 Til sammenligninghar Norge innført relativt moderate klagegebyr tilKOFA på 1 000 kroner for gebyrsaker og 8 000kroner for andre saker.

Høsten 2016 gjennomførte KOFA en bru-kerundersøkelse. Hele 96 prosent av de spurteopplyste at de hadde tillit til KOFAs avgjørelser,og 88 prosent mente at den er et godt og reelt tvis-teløsningsalternativ til de ordinære domstolene. Iundersøkelsen oppga 74 prosent at kvaliteten på

8 Jf. Kommuneloven. Lov 22. juni 2018 nr. 83 om kommunerog fylkeskommuner, § 23-3 første ledd.

9 Rapport fra danske Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.(2018). Danske klagesager om udbud fra 1. juni 2013 til 30.juni 2016, s. 40.

10 SOU 2018:44. (2018). Möjligt, tillåtet och tillgängligt - förslagtill enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa reglerom överprövningsmål, s. 393-454.

11 SOU 2018:44. (2018). Möjligt, tillåtet och tillgängligt - förslagtill enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa reglerom överprövningsmål, side 401–402.


KOFAs avgjørelser i svært stor grad eller i storgrad var god.

Enkelte organisasjoner har i sine innspill tilmeldingen tatt til orde for å utvide klageadgangenslik at privatpersoner og frivillige interesseorgani-sasjoner gis klagerett ikke bare ved mistanke omulovlige direkte anskaffelser, men også i de rådgi-vende sakene. Særlig gjelder dette for brudd påetterlevelsen av kravene til samfunnshensyn sommiljø og menneskerettigheter. Regjeringen visertil at formålet med opprettelsen av klagenemndavar å lage et tilbud til næringslivet om en raskereog rimeligere klagemulighet enn de har gjennomde ordinære domstolene. Derfor har KOFA også isin praksis innført et krav til tilknytning til denaktuelle anskaffelsen ved vurderingen av sakliginteresse og avvist klager fra aktører som ikkeoppfyller det kravet.12 Regjeringen mener det erviktig at KOFAs rolle, i de rådgivende sakene,fortsatt bør rendyrkes som et lavterskeltilbud tilbedrifter som konkurrerer om å levere tjenestertil det offentlige og har direkte økonomiskinteresse i utfallet av saken. På denne måten kanKOFA forbli et rimelig og raskt tvisteløsningsor-gan.

Det er viktig at KOFAs avgjørelser som hoved-regel blir respektert for at leverandørene skal hatillit til at klagenemnda er et reelt alternativ tildomstolsbehandling. Spørreundersøkelsen refe-rert ovenfor kan tyde på at KOFAs avgjørelser blirrespektert i de fleste saker selv om de ikke er for-melt bindende, men dette trenger vi mer kunn-skap om. KOFA kan rette en henvendelse til densom har brutt regelverket med forespørsel omhva som vil bli gjort for å rette feilen eller unngåtilsvarende feil i fremtiden. Denne hjemmelen blebrukt i begynnelsen av KOFAs drift, men blir ipraksis ikke lenger benyttet.

Det er flere nemnder i Norge som avsier rådgi-vende avgjørelser, men som retter denne typehenvendelser til dem som har brutt regelverket,som for eksempel Finansklagenemnda. Klage-nemnda omtaler deretter disse sakene i årsberet-ningen. På anskaffelsesområdet vil en tilsvarendeoppfølging av KOFAs saker være nyttig. For detførste kan det bidra til bedre oppfølging og etterle-velse av KOFAs avgjørelser. Dette er viktig for atleverandørene skal oppleve KOFA som et nyttigtvisteløsningsorgan. Oppfølging av brudd vil ogsåkunne skape bedre forståelse for avgjørelsene hos

oppdragsgiverne og ha en ønsket opplæringsef-fekt internt hos oppdragsgiverne, slik at de kanforbedre sine rutiner til senere anskaffelser. Pådenne måten kan KOFA bidra til profesjonaliserin-gen av offentlige oppdragsgivere.

18.4.2 Tilsyn med offentlige anskaffelser

Det er flere representanter for leverandørsidensom har argumentert for at mangelfull kompe-tanse om regelverket i kombinasjon med mangelpå tilsynsmyndighet gir for dårlig kontroll medetterlevelsen av regelverket. Disse aktørenemener at det er urimelig at overvåkningen avregelverket bare skal besørges av leverandørsi-den når samfunnet for øvrig også har en interessei at regelverket overholdes. De har derfor i sineinnspill til stortingsmeldingen foreslått at det børetableres et offentlig tilsyn med overholdelse avanskaffelsesregelverket, for eksempel at en sliktilsynsoppgave legges til Konkurransetilsynet.13

Regjeringen mener at dette ikke er veien å gå.Som omtalt i kapittel 2, beskriver Forenklingsut-valget hvordan et komplisert regelverk i kombina-sjon med kostbare konsekvenser dersom man trårfeil, kan skape en «fryktkultur» blant oppdragsgi-verne.14 I ettertid er det gjennomført en foren-kling av regelverket gjennom ny lov og forskriftersom trådte i kraft 1. januar 2017. Det er først ogfremst foretatt betydelige forenklinger i den nasjo-nale delen av regelverket. EU-/EØS-retten leggerklare begrensninger på forenklinger for anskaffel-ser med verdi over EØS-terskelverdiene. Dennedelen av regelverket oppfattes derfor fremdeles avmange som svært komplisert. Etablering avoffentlig tilsyn som foreslått, vil forsterke utfor-dringene knyttet til oppdragsgivernes manglendeutnyttelse av handlingsrommet i regelverket.

Modenhetsundersøkelsen fra 2017 viser at 75prosent av oppdragsgiverne oppgir at de i storeller svært stor grad har kompetanse om rele-vante lover og regler for offentlige anskaffelser,og kompetansen om regelverket synes å ha økt desiste årene.15 Tilbakemeldinger fra KOFA viser atsakene for klagenemnda har blitt stadig mer fagligtunge og komplekse de siste årene. Dermed kandet se ut som KOFA først og fremst blir brukt tilde tyngste sakene, og at de enkleste sakene i

12 Klagenemndas sekretariat har avvist en klage fra et politiskparti og partiets kommunestyrerepresentant fordi disseikke hadde den nødvendige sterke tilknytningen til denaktuelle anskaffelsen, og dermed ikke saklig interesse, jf.KOFA-sak 2011/317.

13 Innspill fra Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Arki-tektbedriftene og Entreprenørforeningen Bygg og Anlegg(EBA).

14 NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelser – Forenkling av det norske anskaffelsesregelverket, s. 64.



større grad blir løst utenfor KOFA. Sekretariatetavviste omkring 20 prosent av sakene i 2018, somer mindre enn tidligere år, da snittet stort sett harvært på mellom 25 og 30 prosent. Det kan tyde påat det ikke lenger gjøres like mange enkle feiletter regelverket. Det er isteden kompliserte ogvanskelige avveininger som eventuelt fører tilbrudd.

Mens oppdragsgivernes juridiske kompetansehar bedret seg, rapporterer mange virksomheterat de mangler kompetanse om blant annet behovs-planlegging og leverandøroppfølgning. Undersø-kelsen viser også at oppdragsgiverne bruker mesttid på konkurransegjennomføringsfasen, som erregulert gjennom detaljerte prosedyrekrav, mensdet er få virksomheter som prioriterer god plan-legging og oppfølgning av kontraktene selv omdette gir størst effekt på gevinstrealisering. Disseutfordringene er nærmere beskrevet i kapittel 2, 4og 13. Resultatet er juridisk korrekte, men liteeffektive anskaffelser.

For å få til effektivisering og omstilling ønskerregjeringen oppdragsgivere som tør å tenke nytt,innovere, satse på ny miljøvennlig teknologi osv.For å lykkes med dette, er det mer nyttig å satsepå kompetanseoppbygging og profesjonaliseringav oppdragsgiverne enn å etablere tilsyn.

Dette støttes også opp av en nyere undersø-kelse av statens tilsyn med kommunene som ergjennomført av Difi.16 Den viser at selv om tilsynoppleves som nyttig, er veiledning minst like nyt-tig for å sikre regeletterlevelse. I Norge har detvært lagt ned mye arbeid i å lage god veiledningom gjennomføring av offentlige anskaffelser og tildet nye anskaffelsesregelverket. Difi jobber konti-nuerlig med å bidra til kompetansebygging påanskaffelsesområdet. Målet er å sette offentlige

innkjøpere i stand til å bruke ressursene effektivt itråd med det offentliges behov og til det beste forinnbyggere og næringsliv. Behovet for kompetan-seheving er nærmere beskrevet i kapittel 13.

Difi har gjort en rekke undersøkelser av kon-troll, rapportering og tilsyn. I en rapport fra 2012understreker Difi, på et generelt grunnlag, at kon-troll oppleves av statlige virksomheter som nyttigover tid.17 Nytten kommer blant annet i form avbedre regelverksetterlevelse. Riksrevisjonens opp-merksomhet på etterlevelse av regelverket foroffentlige anskaffelser har også bidratt til at virk-somhetene har blitt mer bevisste på hvordananskaffelser bør gjøres. Samtidig nevner Difi atdet i offentlig sektor oftere stilles spørsmål vedom forvaltningen har blitt for opptatt av å gjøreting riktig og mindre opptatt av å gjøre de riktigetingene. For mye kontroll kan føre til at forvaltnin-gen blir så opptatt av å ikke gjøre feil at den ikke itilstrekkelig grad greier å tenke nytt og utvikleseg.


Mye tyder på at KOFA nyter stor tillit og oppfattessom et effektivt og godt tvisteløsningsorgan. For åstyrke legitimiteten og gjennomslagskraften ytter-ligere, foreslår regjeringen at KOFA tar en meraktiv rolle i å følge opp sine avgjørelser om bruddpå regelverket. Dette vil gi oppdragsgiverne etekstra insentiv til å gjennomføre tiltak som redu-serer risikoen for tilsvarende brudd i fremtiden.

Regjeringen vil:

• Styrke rollen til KOFA ved at nemnda i størregrad følger opp oppdragsgivernes etterlevelseav nemndas avgjørelser.

16 Difi. Utredning for Kommunal- og moderniseringsdeparte-mentet. (2016). Statens tilsyn med kommunene - Organise-ring, omfang, nytte og forbedringsmuligheter. Rapport2016:05.

17 Difi. (2012). Ute av kontroll? - En artikkelsamling om kon-troll og rapportering i staten. Rapport 2012:14.

Del IVØkonomiske og administrative konsekvenser


19 Økonomiske og administrative konsekvenser

Regjeringen har som mål å utvikle en mer helhet-lig og effektiv anskaffelsespolitikk for å gi bedrebehovsdekning, reduserte kostnader og et merkonkurransedyktig norsk næringsliv. Anskaffel-seslovens pålegg om ivaretakelse av klima- og mil-jøhensyn, bekjempelse av arbeidslivskriminalitetog ivaretakelse av internasjonale menneskerettig-heter må følges opp på en god måte innenfor ram-men av en slik helhetlig anskaffelsespolitikk.Regjeringen vil forbedre offentlige innkjøp somledd i arbeidet for å skape en mer omstillingsdyk-tig og effektiv offentlig og privat sektor.

Offentlige innkjøp utgjorde ca. 523 milliarderkroner i 2017, over 16 prosent av BNP. Detteutgjør en stor del av fellesskapets midler og effek-tivisering av offentlige anskaffelser vil dermedkunne innebære store besparelser på offentligebudsjetter.

Offentlige anskaffelser kan også være et viktigvirkemiddel for god konkurranse og mer innova-sjon i næringslivet. Dette vil kunne føre til et meromstillings- og konkurransedyktig norsk nærings-liv, som fører til økt verdiskaping og økonomiskvekst i Norge.

For å oppnå disse målene, kreves kunnskap ogbevissthet blant innkjøperne om hvordan de kanoppnå dette. For å lykkes med omstilling gjennomoffentlige anskaffelser, må det bygges mer profe-sjonelle og robuste innkjøpsfunksjoner med solidkompetanse.

Mange av tiltakene omtalt i meldingen er pågå-ende initiativ eller tiltak som vil legge til rette forreduserte kostnader, bedre kvalitet, tidsbesparel-ser, bedre styring og gevinstrealisering. Hvordantiltakene faktisk blir tatt i bruk, vil avgjøre kostna-den og nytten. Eksempler på dette er digitalise-ring av anskaffelser og økt samordning av anskaf-felser.

Tilrettelegging for økt digitalisering på anskaf-felsesområdet er et arbeid som allerede er påbe-gynt gjennom «Program for digitale anskaffelser»i Difi. Dette programmet startet i 2018 og skalvare ut 2024. Tiltak om digitale anskaffelser somer omtalt i meldingen, vil inngå i dette program-met.

Enkelte tiltak innebærer videre utredningsar-beid for å vurdere eventuelle politikkendringer.Disse arbeidene vil da omfatte utredning av øko-nomiske og administrative konsekvenser.

Nye tiltak i denne stortingsmeldingen som harøkonomiske konsekvenser, dekkes innenfor de tilenhver tid gjeldende budsjettrammene eller medforbehold om når de kan gjennomføres.

Nærings- og fiskeridepartementet

t i l r å r :

Tilråding fra Nærings- og fiskeridepartemen-tet 10. april 2019 om at Smartere innkjøp – effek-tive og profesjonelle offentlige anskaffelser blirsendt Stortinget.

Meld. St. 22(2018 – 2019)


Meld

. St. 22

(20

18

–20

19

)



Bestilling av publikasjoner

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonwww.publikasjoner.dep.noTelefon: 22 24 00 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Omslagsillustrasjon: Bjørn Sæthren, 07 Media AS

Trykk: 07 Media AS – 04/2019

07 MEDIA – 2041 0379

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

meld. st. 22 (2018–2019) - regjeringen.no · 2019-04-09 · 16.5.1 utfordringer knyttet til...

Documents