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MeMorias ii curso sobre Desc, pobreza y Desarrollo

TíTulo

DESConstruyendo lo público

EdiTorEs Luz Marina MoraAngel Libardo Herreño Hernández

ColECCión Útiles para conocer y actuar No.7

CoordinaCión EdiTorial

Angel Libardo Herreño Hernández

ilusTraCion PorTada ICONO ComunicacionesEdgar Andrés Castro

ilusTraCionEs

Oscar Martínez Triana

disEño y diagramaCión

Yesika Acosta Molina

rEvisión dE TExTos

Juan Carlos Gómez

ProduCCión

Publicaciones ILSA

imPrEsión

Gente Nueva Editorial

ISBN 978-958-8341-00-2

Bogotá, Colombia, julio de 2007

Esta publicación se hace con el auspicio de: MISEREOR

Si desea mayor información comuníquese a ILSACalle 38 No. 16-45, BogotáTeléfonos 2880416, [email protected]

MeMorias ii curso sobre Desc, pobreza y Desarrollo

Con el auspiCio de:puBliCaCiÓn:

Desconstruyendo lo públicoMemorias del Curso “DESC, pobreza y desarrollo” Fusagasuga, Octubre de 2006

presentación

La publicación que presentamos hace parte del paquete pedagógico “CapacidaDESC para la exigibilidad” que ILSA ha venido desarrollando dentro de sus procesos de educación popular, intercambio de experien-cias y acompañamiento a diversos movimientos sociales que luchan por la vigencia de los derechos sociales en Colombia.

El propósito de esta colección de herramientas pedagógicas es el de fortalecer las capacidades de las organizaciones sociales para la reclamación de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC), aproximándolas a los debates que se tejen sobre los derechos para que ellas puedan, desde su experiencia concreta de exigibilidad, de-construir los discursos hegemónicos que niegan a los DESC y a la vez identifi-car aquellos discursos emancipatorios que sean útiles para incidir en la esfera pública donde se decide la vigencia de los derechos.

En esta oportunidad hemos querido sistematizar algunas discusiones que se han vuelto centrales hoy en Colombia y en América Latina, como lo son la cuestión sobre la pobreza, los métodos e indicadores para medir la pobreza, el derecho al desarrollo y las políticas gubernamentales para alcanzar las llamadas Metas del Milenio.

Esta sistematización se hace a partir de las conferencias y controversias dadas durante el II Curso Na-cional sobre DESC dirigido a activistas sociales en Colombia que, con el auspicio de Misereor, ILSA realizó en el mes de octubre de 2006 en Fusagasugá. El Curso contó con la participación de importantes expertos y expertas, nacionales e internacionales, en los temas señalados y esta publicación recoge las memorias de tal evento.

La publicación se estructura así: en primer lugar se presentan algunas reflexiones entorno a aspectos básicos sobre la naturaleza y contenido de los DESC. En segundo término se incluyen ponencias relaciona-das con los aspectos sobre exigibilidad socio-política y jurídica de los DESC, resaltando la incidencia social en las políticas públicas. Y finalmente se encontrarán presentaciones que giran alrededor de los debates actuales sobre pobreza y desarrollo.

Esperamos que este material contribuya a imaginar nuevas posibilidades de acción colectiva para de-fender a la dignidad de las personas y de las comunidades desde ejercicios de “DESC-construcción” de lo público.

Agradecemos la colaboración de las autoras y autores con la revisión y ajuste de los textos. Lo mismo agra-decemos la paciente labor de trascripción que hizo Liliana Vargas, de edición de los textos de Luz Marina Mora y Libardo Herreño Hernández y de corrección de estilo de Juan Carlos Gómez.

Debates sobre los Desc

• Mitos y realidades de los DESC. Camilo CasTEllanos. • Las obligaciones estatales y de agentes no estatales con los DESC. maría EugEnia ramírEz.

estrategias de exigibilidad social y jurídica

• Estrategia de exigibilidad jurídica de los derechos económicos, sociales y culturales en Colombia. alirio uribE muñoz. • Políticas públicas: conceptos, debates y diseño. andré-noël roTh.

Debates sobre desc, pobreza y desarrollo

• ¿Superación de la pobreza o control de los pobres?. La estrategia escalonada del gobierno colombiano contra la pobreza. albErTo yEPEs. • Consideraciones sobre la pobreza desde los DESC. graCiEla dEdE. • Pobreza y Género. Pilar ruEda. • Matriz sobre el debate de la medición de la pobreza en Colombia. ÁngEl libardo hErrEño hErnÁndEz. • El derecho al desarrollo. Retos para los movimientos sociales. FranCisCo CasTillo.• Las apuestas hegemónicas: Colombia Visión 2019. sErgio guzmÁn.

contenido

..................... pág. 10

..................... pág. 15

..................... pág. 22

..................... pág. 38

..................... pág. 44

..................... pág. 60

..................... pág. 68

..................... pág. 74

..................... pág. 93

..................... pág. 98

Debates sobre los Desc

•Mitos y realidades de los DESC. Camilo Castellanos. •Las obligaciones estatales y de agentes no estatales con los DESC. María Eugenia Ramírez.

Desconstruyendo lo público

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Mitos y realidades de los Desc [Camilo Castellanos, Plataforma Interamericana de Derechos Humanos,Democracia y Desarrollo]

Para iniciar esta reflexión es necesario definir lo que es un mito. Algunos afirman que se trata de un relato nacido de los tiempos fabulosos y herói-cos, con un sentido generalmente simbólico, tal es el caso de los mitos griegos.

Otras opiniones afirman que se trata de una creencia o un imaginario colectivo que no tiene realidad concreta pero que a fuerza repetirse de manera constante se vuelve parte de la vida de todos. De la misma manera se dice que un mito necesariamente tiene algo de cierto y algo de fal-so. Existen mitos muy colombianos de esos que se viven todos los días y que de una u otra forma han ido configurando la realidad a saber:

“Colombia es el mejor vividero del mundo”. Es un mito pensar que se vive en el mejor país del mundo y todos los demás viven en términos rela-tivamente inferiores. Eso lo cree la mayoría de la gente además de pensar que su lugar de residen-cia es el mejor.

Otros mitos se repiten a diario: “Colombia es democracia más vieja del continente”, “Colombia es un país independiente”, etc. Ahora se propone el ejercicio de revisar los mitos tejidos alrededor de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC).

Algunos consideran que los derechos econó-micos, sociales y culturales son mitos, es decir, que son una construcción política y jurídica de la humanidad llena de buenas intenciones pero con poca probabilidad de ser realizados. Se dice que

los DESC son sólo buenas declaraciones y con eso se les niega su condición jurídica, lo que, en con-secuencia, resulta muy difícil hacerlos exigibles.

Tales derechos son concebidos como simples aspiraciones que el Estado puede cumplir, even-tualmente para satisfacer las necesidades básicas de la población, pero éste no siempre ha concebi-do estos derechos como obligaciones que ha ad-quirido al suscribir normas internacionales como por ejemplo el Pacto Internacional de los DESC.

Para dar un paso hacia la convicción de que los DESC son derechos exigibles, es necesario re-conocer y reflexionar acerca de los mitos que se han creado en torno suyo y evaluar qué grado de falsedad y veracidad hay en ellos.

a) Mito nacido de la concepción histórica de los derechos humanos

Luego de terminada la Segunda Guerra Mundial, los Estados reconocieron la gravedad de lo que aca-baba de ocurrir y para no repetir lo sucedido deci-dieron promulgar en 1948, la Declaración Univer-sal de los Derechos Humanos. Esta Declaración, en la que se reconocieron todos los derechos ya sean de carácter individual o social, pronto empezó a ser percibida como una simple declaración sin poder vinculante, es decir, que no generaba obligaciones para los Estados; es por ello que la Comisión de Derechos Humanos vio la necesidad de proferir un Pacto o Tratado de Derechos Humanos que tuviera poder jurídico.

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Memorias ii curso sobre Desc, pobreza y desarrollo

Tiempo después de la Segunda Guerra Mundial, las tensiones seguían vigentes entre los Estados que poseían orientaciones políticas diferentes. Se dio paso así a una “guerra sorda” que nunca llegó a los campos de batalla y que el capitalismo denominó la Guerra Fría. La comisión encargada por las Naciones Unidas para redactar el pacto de derechos humanos, no podía ser ajena a estas tensiones y los conflictos entre los Estados socia-listas y los Estados del bloque occidental.

De esta manera, mientras que los primeros –socialistas- defienden una sociedad colectiva que tiene que ver con el diario vivir de la gente, por lo cual los derechos económicos, sociales y cultu-rales deben tener prioridad, los segundos -Esta-dos occidentales capitalistas-, propugnan por la libertad y la democracia en donde lo más impor-tante son los derechos civiles y políticos que se originaron como control del poder ilimitado del soberano, o dicho de otra forma, como límites al Estado frente a la sociedad y a los individuos.

Esta polarización entre Estados acabó con la idea de adoptar un tratado que recogiera todos los derechos humanos. Es así como en 1966 se promulgaron el Pacto Internacional de Dere-chos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) división que perjudicó la evolución de los DESC, los cuales fueron adoptados como derechos de bajo compromiso para los Estados y sujetos a la voluntad de los gobernantes y al de-sarrollo económico de los países.

Los derechos económicos, sociales y culturales son derechos humanos en sí mismos y debe entenderse que comparten algunas características comunes: su carácter universal, igualitario, independien-te, indivisible, inescin-dible, irrenunciable y por supuesto su carác-ter integral. Lo anterior conlleva a manejar una

concepción holística de los derechos humanos sin realizar divisiones categoriales de primera, segunda o tercera generación. Esta clasificación resulta útil para estudiarlos en su desarrollo histórico y por lo tanto, es imprescindible distanciarse de ella porque acarrea una visión equívoca de que existen clases de derechos humanos unos quizá más importantes que otros. Todos los derechos humanos resultan impres-cindibles para alcanzar la dignidad humana.

b) Mito relacionado con el cumplimiento de los derechos civiles y políticos ya que estos no implican costos mientras que los derechos económicos, sociales y cultu-rales son para cumplirlos sólo cuando se pueda.

Quienes defienden esta tesis afirman por un lado, que para garantizar los derechos económi-cos, sociales y culturales se precisan necesaria-mente recursos económicos, mientras que, por otro lado, los derechos civiles y políticos al im-poner al Estado sólo obligaciones de abstención o negativas (no detener arbitrariamente, no limi-tar la libertad de expresión, no torturar, etc.) son de cumplimiento inmediato.

Esta posición no se ajusta a la esencia misma de los derechos; por ejemplo: el derecho a un jui-cio con las garantías procesales, que es un dere-cho civil, implica que el Estado debe contar con una infraestructura adecuada para administrar justicia (esto implica tener oficinas, funcionarios judiciales, policía, centros penitenciarios, etc.), todo ello requiere financiación y evidentemen-te queda claro que los DESC no son los únicos

derechos que necesitan gasto público.

De la mima manera, el respeto a los derechos económicos, sociales y culturales implica, por parte del Estado, obli-gaciones negativas tales como, por ejemplo, el no


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recorte del presupuesto destinado a garantizar el derecho a la educación, la no adopción de políti-cas regresivas en materia de salarios, vivienda o salud y la protección del derecho a no ser desalo-jado, que es una manera de garantizar el derecho a la vivienda el cual no implica inversión econó-mica alguna.

b) Mito surgido a partir de la diferenciación entre obligaciones positivas y negativas

Algunos Estados para incumplir las obligacio-nes pactadas en relación con los Desc, se ampa-ran en las clases de obligaciones que generan diferentes categorías de los derechos humanos, argumentan que los derechos civiles y políticos son de aplicación inmediata y generan obliga-ciones negativas y de abstención; “de no hacer”. Los derechos económicos sociales y culturales, generan obligaciones positivas, “obligaciones de hacer” y conllevan cierto número de gastos razón por la cual son de aplicación progresiva.

Todos los derechos humanos, según Víctor Abra-movich1, son un continuum de obligaciones positivas y negativas. Así como los derechos civiles y políticos le imponen al Estado obligaciones negativas también le imponen gastos para su materialización, verbigra-cia, el libre ejercicio al voto requiere de un sistema electoral que lo garantice y éste se conforma de ins-tituciones y funcionarios pagados por el Estado. De igual forma los derechos sociales le imponen obliga-ciones negativas al Estado, como la no regresividad en las políticas sociales.

c) Mito surgido entorno al contenido de los derechos

Otro argumento bastante esgrimido para jus-tificar el incumplimiento de las obligaciones es-tatales se refiere al hecho de que los derechos económicos, sociales y culturales nacieron a la

vida jurídica de manera imperfecta o incompleta, pues al revisar los diferentes instrumentos nor-mativos donde se consagran, entre ellos, la Decla-ración Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se evidencia la existencia de todo un abanico de derechos cuyo contenido resulta difuso, es decir, no se sabe de manera precisa qué protegen concretamente, en qué medida lo hacen y cuáles son los titulares y obligados.

Si se lee con detenimiento el PIDESC y las ob-servaciones generales proferidas por el Comité, se pueden hallar buenas razones para desvirtuar el anterior argumento. Las observaciones generales son desarrollos doctrinales autorizados que han aportado elementos para establecer el conteni-do de los derechos y las obligaciones mínimas de los Estados de acuerdo con variables geográficas, políticas y socio-económicas. De igual forma son útiles las recomendaciones que hace el Comité frente a los informes rendidos por los Estados los cuales contribuyen a la especificación del conte-nido de los derechos establecidos en el Pacto.

En este mismo sentido, la jurisprudencia de los tribunales en cada país ha hecho avances significativos para determinar los contenidos esenciales de los DESC. En Colombia la labor de la Corte Constitucional ha sido muy importante para ampliar el núcleo básico de derechos como salud y educación. Existen, asimismo, aportes de la Defensoría del Pueblo y de otras instituciones que contribuyen a determinar el contenido de los diferentes derechos.

Otro aspecto que permite clarificar las obliga-ciones estatales es la noción de obligación míni-ma, esta implica que, independientemente del nivel de desarrollo económico, cualquier Estado que haya firmado el Pacto tiene la obligación de garantizar al menos la satisfacción de los niveles esenciales de cada uno de los derechos recogidos en el PIDESC.

Las consecuencias que trae consigo este mito se evidencian sobretodo en el ámbito de la jus-

1 aBRaMoViCH, Víctor y CouRTis Christian. estrategias de exi-gibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales. Ma-drid. editorial Trotta, s.a. 2002.

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ticiabilidad de los derechos económicos, socia-les y culturales dado que, si se acepta una falta de especificación concreta en el contenido de estos derechos, difícilmente los jueces pueden ampararlos con sus sentencias puesto que el de-sarrollo de los derechos corresponde al poder le-gislativo. Cuando una Constitución o un tratado internacional de derechos humanos hablan gené-ricamente de derechos a la salud, a la vivienda, a la educación o al trabajo, resulta difícil saber cuál es la medida exacta de las prestaciones o abstenciones convenidas por el Estado. La falta de especificación concreta del contenido de un derecho constituye, por supuesto, un obstáculo a la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales, ya que evidentemente la exigencia de un derecho en sede judicial supone la determinación de un incumplimiento, extremo que se torna imposible si la conducta debida no resulta inteligible2.

De otra parte, no es cierto que las normas que contienen a los DESC sean las únicas que tienen problemas de “contexto abierto” o de falta de pre-cisión. El lenguaje de los derechos siempre da lu-gar a libres interpretaciones. La falta de especifi-cación en el contenido de los derechos, recogidos en las normas constitucionales o de tratados de derechos humanos, es un fenómeno más o menos común, pues la mayoría de las normas están es-critas con un carácter de generalidad, que en no pocas ocasiones obliga a su interpretación.

Múltiples razones militan a favor de esta ge-neralidad de las normas sobre derechos humanos porque permiten mayor flexibilidad y adapta-bilidad a los contextos normativos y a la rea-lidad misma. Se debe ser conciente que una modificación de normas de tratados o normas constitucionales es ha-

bitualmente más gravosa que la de la legislación ordinaria. La generalidad de tales normas exige a los órganos encargados, por un lado, especificar el contenido de los derechos dentro de un mar-gen de elección compatible con la prudencia y por otro, la necesidad de evaluar la oportunidad que requiere una decisión política.

Es menester aclarar que cuando una Constitu-ción o un tratado de derechos humanos avanzan de manera excesiva sobre la especificación con-creta de derechos o principios, se los suele criti-car de “reglamentarista,” adjetivo que censura la opulencia de detalles muchas veces inadecuados al carácter del instrumento normativo de que se trate.

En su Observación General No. 3 numeral 10, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales expresa frente a este tema de las obli-gaciones mínimas (…) “corresponde a cada Es-tado Parte una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos (…) Si el Pacto se ha de interpretar de tal manera que no establezca una obligación mínima, carecería en gran medida de razón de ser.” (1990: 3). Los Estados deben te-ner como punto de partida la satisfacción de tal obligación mínima y progresivamente ir elevando los estándares de protección.

d) Mito sobre la no justiciabilidad de los Desc

Se dice que los DESC al ser derechos ambi-guos, de contenidos difusos y además progresivos

(pues dependen de los recursos disponibles por los Estados), sólo pueden ser desarrolla-dos por la vía legislativa y mediante el diseño y la aplicación de políti-cas públicas. De suerte que si los jueces inter-vienen protegiéndolos

2 ibíd., págs. 117 y siguientes.


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y ordenando a las demás autoridades ponerlos en práctica mediante programas sociales o in-versión estatal, invaden la competencia de los demás poderes públicos y rompen el equilibrio e independencia que debe existir entre ellos hecho último que representa la base del principio de-mocrático.

Se añade que esas características de ambigüe-dad y progresividad de los DESC los diferencian radicalmente de los derechos civiles y políticos que al poseer un contenido preciso y al no depen-der de condicionamientos económicos ni de de-sarrollo de los países, son justiciables de manera inmediata y universal.

No obstante, si se toma en cuenta que todos los derechos humanos son un continuum de obli-

gaciones positivas y negativas, y además poseen un núcleo esencial de inmediato cumplimiento, entonces todos los derechos son reclamables, ante los jueces, de manera directa. Las pres-cripciones del PIDESC apuntan a que todas las ramas del poder público están en la obligación de garantizar los DESC, la rama legislativa debe promulgar normas que los desarrollen; la rama ejecutiva debe diseñar y poner en marcha políti-cas públicas, tomar las medidas administrativas y económicas que los hagan efectivos y la rama judicial, está llamada a protegerlos de acciones u omisiones ilegales del Estado y de los particu-lares que violen las obligaciones incorporadas en los tratados o en la constitución.

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crítica feminista a los derechos

Se comenzará esta reflexión con un cuestiona-miento, si el discurso de los derechos humanos es un mito creado en cierta forma por los Esta-dos, que han decidido qué merece ser protegido y cómo se protege, ¿tiene sentido hablar de dere-chos económicos, sociales y culturales? Las muje-res piensan que los instrumentos de derechos hu-manos no han recogido sus derechos específicos y por eso cuando se habla de derechos humanos se hace desde la realidad concreta en la cual viven.

Las organizaciones de las mujeres han venido haciendo críticas al discurso de los derechos hu-manos. Especialmente han criticado el principio de universalidad de los derechos humanos que parte de la idea de un sujeto de derechos abs-tracto, masculino, blanco y propietario. Los tra-tados de derechos humanos no se refieren a la sujeta de derechos mujer sino del sujeto varón. Esa concepción universal es cuestionada porque no considera la diversidad de los seres humanos, no sólo de las mujeres, sino tampoco de los niños y niñas, de los grupos étnicos, etc.

Existen realidades específicas que no pueden desconocerse en las luchas por los derechos hu-manos. Al no ser consideradas esas realidades, en particular al no tenerse en cuenta la mirada de las mujeres, se llega a cuestiones problemáticas; en todas las normas sobre derechos se conside-ra que las mujeres son objetos de protección, es

decir, objetos de cuidado o población vulnerable, las políticas públicas que se diseñan bajo esa per-cepción lo que hacen es reproducir los patrones culturales del patriarcado que han puesto en un lugar de subordinación e incapacidad a las muje-res. Se requiere entonces una mirada de género a los derechos humanos y a la realidad social para visibilizar esas formas de dominación.

Otro cuestionamiento que hace el movimien-to de mujeres al discurso de los derechos es que hacen una relación a lo público, es decir, remite a la relación entre el Estado y los sujetos de de-recho, todas las normas regulan las relaciones en la esfera pública: los contratos, la participación política, la libre expresión y la libertad de prensa, etc., pero es difícil que el discurso de los derechos acceda y regule la esfera de lo privado, en la cual discurre la vida de la mayoría de las mujeres. No se ha logrado un avance en la concepción de que la violencia doméstica o cotidiana que afecta es-pecialmente a mujeres, niñas y niños es una vio-lación grave a los derechos humanos y constituye una forma de tortura. En los tratados de derechos humanos y en las constituciones no se consagran los derechos sexuales y reproductivos, recono-ciendo que las mujeres son dueñas de su cuerpo y deben tener soberanía para decidir sobre su ma-ternidad, sobre su sexualidad y sobre el aborto.

Al parecer las obligaciones del Estado tienen como límite la esfera privada. Aparentemente no hay una obligación por parte de los Estados para

[María Eugenia Ramírez. Investigadora de ILSA]

las obligaciones estatalesy no estatales con los Desc


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proteger los derechos de las mujeres en los es-pacios privados. Resulta importante que en estos espacios de formación se reflexione acerca de que no es posible homogenizar el discurso asumien-do que los derechos humanos son para todos. Es imperativo, al hablar de derechos y sus políticas de realización, tener una mirada de género, por ejemplo, cabe la pregunta si las políticas en ma-teria de desplazamiento en Colombia están consi-derando los derechos de las mujeres desplazadas ya que si no lo hacen incurren en un problema de discriminación que no se puede ocultar.

Desc en el marco del estado social de derecho

El Estado Colombiano ratificó mediante la ley 74 de 1968 el Pacto Internacional de Derechos Econó-micos, Sociales y Culturales (PIDESC). A la luz del artículo 93 de la Constitución “Los tratados y con-venios internacionales sobre derechos humanos, ratificados por el Congreso prevalecen en el orden interno” lo que indica que el Estado colombiano adquirió unas obligaciones jurídicas con la comu-nidad internacional que debe cumplir.

El hecho de que el Estado haya ratificado el PI-DESC, implica que tenga obligaciones tales como respetar, cumplir y proteger. Lo anterior se debe a que el en derecho internacional de los derechos humanos el único sujeto de derecho con personería jurídica para obligarse es el Estado. Los tratados de derechos humanos, tienen dos condiciones re-cíprocas, confieren derechos a los seres humanos frente al Estado, pero a su vez generan unas obligaciones del Estado para con su ciudadanía y configuran el sistema internacional de promo-ción y protección de la dignidad humana.

En el derecho inter-nacional el obligado es

el Estado, es el que tiene que responder para satisfacer y garantizar los derechos, para lo cual debe adoptar medidas adecuadas en todo orden para garantizar el derecho primordial de todos, una vida digna.

Para tener una vida digna es imprescindible por supuesto tener garantizado en primera ins-tancia el derecho de la vida y el derecho a la li-bertad, pero la vida digna implica además el goce simultáneo del derecho a la alimentación, del derecho a la salud, del derecho a la vivienda, del derecho al trabajo en condiciones justas, del de-recho a la educación, entre otros.

Señala la Constitución en su artículo 1º que Co-lombia es un Estado social de derecho, lo que tie-ne implicaciones prácticas. Esta concepción tiene dos preocupaciones, por un lado, se refiere a hacer que el Estado de derecho esté sustentado sobre la base de la justicia social y, por otro, corregir los desequilibrios sociales sobre la base de la igualdad material en y pro de la dignidad de las personas. La Corte Constitucional ha precisado el concepto de la siguiente manera: “Esta definición implica que Colombia no sólo es un Estado de derecho, como el Estado liberal clásico, sino que es además un Esta-do Social. Luego ontológicamente se le atribuyen dos calidades esenciales al Estado colombiano: la sujeción formal al derecho y una sujeción material del derecho a unos contenidos sustanciales. El pri-mer elemento es relativo a la validez, el segundo a la justicia” (Sentencia T-406 de 1992).

Anota la jurisprudencia constitucional que el concepto de Estado social de derecho se integra

por cuatro componentes en interacción recípro-ca:• El ser humano como epicentro del derecho.• El objetivo social del Estado.• La concepción demo-crática del poder.

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• La sumisión del poder a la disciplina del derecho.

Si el fundamento de los derechos humanos es la dignidad humana y el Estado social de derecho tiene al ser humano como epicentro del derecho, es por allí donde se debe buscar el camino para la efectiva realización de la dignidad humana que sólo se con-creta con el goce pleno de sus derechos.

Teniendo claridad que las obligaciones sobre derechos humanos recaen en los Estados y que configuran un mínimo no negociable que consiste en que todos los seres humanos deben disfrutar y que ningún Estado puede destruir, se identifica-rán ahora las obligaciones estatales y no estata-les con los DESC.

las obligaciones generales

El PIDESC le impone tres obligaciones genéri-cas al Estado: respeto, protección y cumplimiento de los DESC, algunas de ellas pueden ser positivas y otras negativas. Las obligaciones negativas indi-can a los Estados lo que no pueden hacer frente a los derechos, por ejemplo, no recortar el pre-supuesto destinado a garantizar el derecho a la educación, o no llevar a cabo juicios injustos. Por su parte las obligaciones positivas ya no señalan abstención para el Estado sino lo obligan a actuar, a promover acciones que apunten a garantizar los estándares esenciales de un derecho humano.

obligación de respetar los estándares de derechos humanos

La obligación de respeto es básicamente ne-gativa pues le impone al Estado abstenerse de obstaculizar o impedir el goce de los DESC. Esto supone que el Estado no puede hacer nada que dañe los derechos. Una vez que se ha alcanzado un nivel determinado en el disfrute de un derecho el Estado no puede adoptar medidas regresivas y si lo hace estaría incurriendo en una violación a menos que demuestre que no tenía otra opción.

obligación de proteger los estándares de derechos humanos

Esta obligación estatal consiste en velar para que terceros respeten los derechos humanos y proveer mecanismos para su defensa. Esta pro-tección tiene que ver con las funciones regula-torias del Estado para impedir que se vulneren los DESC, en especial por terceras personas, bien sean particulares, instituciones o empresas na-cionales o extranjeras. Por ejemplo, los Estados deben evitar que los padres impidan a sus hijos ir a la escuela, o evitar que los maltraten físicamen-te o que les obliguen a trabajar, si esto sucede los Estados deben castigar a estos terceros. Pero además debe evitar que las empresas contaminen el medio ambiente o reproduzcan situaciones de trabajo que violen las garantías laborales recono-cidas, etc.

Se cristaliza este deber de protección en la obligación positiva de realizar actos para garan-tizar el mínimo de derechos, como por ejemplo la adopción de medidas legislativas y administra-tivas para la vigilancia y sanción de los terceros que incumplan con los estándares de derechos humanos.

obligación de cumplir o realizar los estándares de derechos humanos

Esta obligación tiene un carácter positivo en dos sentidos, corresponde al Estado promover los derechos con medidas que faciliten su goce (asignar recursos, impulsar políticas públicas, etc.) y, en segundo lugar, hacerlos efectivos di-rectamente, en especial ante circunstancias en las cuales las personas o grupos no pueden sa-tisfacerlos. Los Estados deben garantizar así los recursos cuantitativos y cualitativos que garanti-cen la satisfacción de los derechos humanos.


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obligaciones específicas

Es importante señalar que las obligaciones es-pecíficas de los Estados frente a los derechos eco-nómicos sociales y culturales están plasmadas en el artículo 2.1. del PIDESC, que dice: “Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por se-parado como mediante la asistencia y la coopera-ción internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efecti-vidad de los derechos aquí reconocidos”

Las obligaciones se derivan de este artículo son:

adoptar medidas por todos los medios apropiados

Implica que el Estado debe tener una política cierta y efectiva para realizar los derechos, esto incluye medidas que comprometen a todos los poderes públicos. La Observación General 3 del Comité del PIDESC, que vigila el cumplimiento del Pacto y lo interpreta, explícita entre las me-didas apropiadas: las legislativas, las administra-tivas, ofrecer recursos judiciales para la protec-ción de los derechos, las financieras, sociales y educativas.

invertir hasta el máximo de los recursos de que se disponga para realizar los Desc

Significa que los recursos para inversión en los derechos económicos, sociales y culturales no pueden ser residuales o meras expectativas sino deben ser el máximo de los recursos de que pueda disponer el Estado para cumplir prioritariamente con los contenidos esenciales de los DESC, esto supone la adjudicación de partidas presupuesta-rias en todos los niveles territoriales, la prioriza-ción del gasto público, la gestión de recursos de cooperación, etc.

lograr progresivamente la plena efectivi-dad de los Desc

Significa que los DESC deben ser satisfechos de forma ascendente hasta lograr su completa garantía, es decir, la meta es la plena realización de los derechos reconocidos en el Pacto, pero eso no implica una prórroga indefinida ni un aplaza-miento indefinido de su vigencia sino realizacio-nes concretas desde ahora y crecientes hacia el porvenir pues está implicado en esta obligación el principio de no-regresividad. Bajo ninguna cir-cunstancia se justifica entonces la falta de acción expedita, constante y eficaz del Estado para la plena realización de los DESC.

Existen otras obligaciones derivadas del PI-DESC: las de cumplimiento inmediato, la obliga-ción de no discriminación y las obligaciones de comportamiento y las de resultado.

obligaciones de cumplimiento inmediatoEn varios artículos del PIDESC se encuentra

especificadas obligaciones que son de cumpli-miento inmediato para el Estado, entre ellas: en el artículo 3 la de igualdad de derechos para el hombre y la mujer; en el artículo 7 obligacio-nes de salario equitativo por igual trabajo; en el artículo 8 se consagran los derechos de sindi-cación, libertad sindical y huelga; en el artículo 10, la protección y asistencia a la infancia y la adolescencia y prohibición del trabajo infantil; en el artículo 13 se encuentra la obligación de ofrecer enseñanza primaria obligatoria y gratuita y el reconocimiento de los derechos de los padres para escoger libremente el tipo de enseñanza e instituciones para educar a sus hijos e hijas; y en el artículo 15 se estipula la libertad para la inves-tigación científica y la actividad creadora.

obligación de no discriminaciónLos DESC deben ser garantizados para todas

las personas sin discriminación alguna en razón de su condición racial, religiosa, política, social, ideológica, etc. El Estado debe abolir por tanto,

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inmediatamente, todos los actos legislativos, ad-ministrativos y judiciales discriminatorios que afecten el disfrute de los DESC. Ello no impide que el Estado pueda adoptar medidas de “discri-minación positiva” para favorecer el disfrute de los DESC por parte de sectores sociales o pobla-ciones tradicionalmente excluidas.

obligaciones de comportamiento y las de resultado

Las primeras son obligaciones que le imponen al Estado una conducta (acción u omisión) espe-cífica o concreta como abstenerse de tomar una medida, o expedir una ley para abolir el trabajo forzoso, etc. Las segundas, obligaciones de resul-tado, señalan derroteros de acción para el Estado en el mediano o largo plazo, le fijan metas dentro de unos lapsos de tiempo determinado, le indican conseguir ciertos impactos o fines. Se ha adver-tido que las obligaciones más efectivas entonces son las de comportamiento pues definen de forma concreta lo que debe hacer o no hacer el Estado.

obligaciones de los actores no estatales Si la regla general es que el Estado es el res-

ponsable de cumplir con los DESC y por lo mis-mo su único violador, ¿qué hacer frente a las inocultables violaciones a los derechos humanos que se derivan de actores no estatales, muchas veces con mayor poder que los mismos Estados como es el caso de algunas compañías multina-cionales? ¿Qué hacer entonces en este contexto de globalización con las empresas transnaciona-les o con las políticas de los bancos y entida-des financieras interna-cionales que violan los derechos? ¿Qué respon-sabilidades tienen em-presas como Coca Cola y la Drummond con las violaciones a los dere-chos humanos, cuando

se ha probado que están comprometidas con el financiamiento de grupos paramilitares y con el asesinato de sindicalistas?

Una primera cuestión es que cuando el Estado permite violaciones a los DESC y a los derechos humanos en general, ha incumplido la obligación genérica de protección que le impone el deber de evitar que terceros vulneren los derechos. Es ver-dad que no existen instrumentos en el derecho internacional para imputar responsabilidades a particulares por violaciones a los DESC, pero esta posibilidad sí existe en el derecho nacional a nivel penal, administrativo, civil etc. La doctrina de los derechos humanos le impone a los Estados el deber de regular la conducta de los actores no gubernamentales, incluidas las empresas, para evitar que cometan abusos. Si bien el Estado no es responsable por las violaciones a los derechos humanos que pueda cometer un actor privado, sí lo es por no tomar las medidas necesarias para impedir tal violación.

Las Directrices de Maastricht sobre violacio-nes a los DESC de 1997, ratifican esta visión de la obligación de proteger del Estado frente a los actores privados. Señalan que los Estados son responsables de la violación de los derechos pero también deben velar por que los terceros cum-plan con las obligaciones con los DESC dentro de su jurisdicción.

También dentro de los Principios de Montre-al sobre los DESC y las Mujeres se establece que las empresas financieras y comerciales tienen la

responsabilidad de re-conocer la prioridad de todos los derechos hu-manos de las mujeres, y deben asumir dentro políticas que no per-petúen sus desigualda-des.

En el 2003 las Nacio-nes Unidas promulga-ron “Normas sobre las


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responsabilidades de las empresas trasnaciona-les y otras empresas comerciales en la esfera de los derechos humanos” (E/CN.4/Sub.2/2003/38/Rev.2). Estas normas aunque se redactaron nor-mativamente no son un instrumento vinculante, más bien se tratan de un código de conducta al que voluntariamente se van suscribiendo las em-presas multinacionales.

Las normas enmarcan las responsabilidades de las empresas dentro de los derechos humanos, algunos deberes que describen al respecto son: garantizar la igualdad de oportunidades y la no discriminación; no violar ni beneficiarse con la violación de la seguridad de las personas; prote-ger los derechos de los trabajadores, incluyendo el derecho a no ser sometidos a trabajos forzados y la no explotación de los niños, el derecho a un entorno de trabajo seguro y saludable, remunera-ción adecuada, y libertad de asociación; evitar la

corrupción y mantener la transparencia; respetar los derechos económicos, sociales y culturales; y garantizar la protección del consumidor, la segu-ridad pública, y la protección ambiental en sus actividades empresariales y prácticas de comer-cialización, incluyendo el respeto al principio de precaución.

unas palabras finales

Para avanzar es importante pasar de la lógi-ca jurídica a la lógica social y cultural, es decir, no es suficiente conocer los documentos de de-rechos humanos y las herramientas jurídicas, la lucha por los derechos requiere movilización social, de lo contrario el tema se queda en una serie de elementos formales pero la realidad per-manece igual.

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estrategias de exigibilidad social y jurídica

• Estrategia de exigibilidad jurídica de los derechos económicos, sociales y culturales en Colombia.Alirio Uribe Muñoz. • Políticas públicas: conceptos, debates y diseño.André-Noël Roth.


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exigibilidad a partir de la integralidad de los derechos

La exigibilidad jurídica o justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales, es la posibilidad de exigir, ante tribunales judiciales nacionales y organismos internacionales, el cum-plimiento de las obligaciones adquiridas por los Estados que han ratificado los tratados sobre la materia.

La exigibilidad de los DESC debe partir de una concepción integral de los derechos humanos, sin clasificarlos en generaciones pues esta divi-sión ha servido para legitimar diferentes niveles de exigibilidad y abrir paso a la impunidad en ma-teria de violaciones a los derechos económicos, sociales y culturales. La Declaración Universal de 1948 que es el instrumento más importante de derechos humanos es un fiel ejemplo de la inte-gralidad de los derechos pues reunió en un solo documentos tanto los derechos civiles y políticos, como los derechos económicos, sociales y cultu-rales.

A esta Declaración no se le concedió poder vinculante para los Estados. Buscando un instru-mento normativo que generara obligaciones para los Estados, surgieron el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacio-nal de Derechos, Económicos, Sociales y Cultu-rales, en los cuales se visibilizaron las tensiones

estrategia de exigibilidad jurídica de los derechos económicos, sociales y

culturales en colombia [Alirio Uribe Muñoz. Corporación Colectivote Abogados “José Alvear Restrepo”]

entre los países occidentales que consideraban que los civiles y políticos eran más importantes y los países socialistas que consideraban de mayor importancia los derechos económicos, sociales y culturales.

En el derecho internacional de los derechos humanos está superada esta dicotomía. Se han proferido diferentes instrumentos que plantean que los derechos humanos deben ser concebidos de manera integral, algunos ejemplos son: la De-claración de Teherán (1968); la Resolución de la ONU sobre los criterios y medios para mejorar el goce efectivo de los derechos humanos y las li-bertades fundamentales (1977); la Declaración sobre Derecho al Desarrollo (1986) y, finalmente, la Conferencia de Viena (1993) que en su nume-ral 5 expresó:

“Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacio-nados entre sí. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el mismo peso. Debe tenerse en cuenta la importancia de las particularidades na-cionales y regionales, así como de los diversos pa-trimonios históricos, culturales y religiosos, pero los Estados tienen el deber, sean cuales fueren sus sistemas políticos, económicos y culturales, de promover y proteger todos los derechos huma-nos y las libertades fundamentales.”

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consagración de los Desc a nivel internacional

Los derechos humanos se encuentran consa-grados universal y regionalmente. Se revisará de manera rápida la consagración de los derechos económicos, sociales y culturales que son el tema central de esta jornada.

sistema universalDeclaración Universal es el instrumento jurí-

dico internacional básico e integral de derechos humanos, en él se recogieron los DESC en dife-rentes artículos: el derecho a la propiedad, indi-vidual y colectiva (artículo 17); el derecho a la libertad de reunión y de asociación (artículo 20); el derecho a la seguridad y a la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales (ar-tículo 22); el derecho al trabajo en condiciones de dignidad (artículo 23); el derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses (artículo 24); derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure a la persona y a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios, inclu-yendo un seguro social y protección especial para la maternidad e infancia (artículo 25); el dere-cho a la educación (artículo 26); el derecho a la cultura, etc.

El Pacto Internacional de Derechos Econó-micos, Sociales y Culturales se encargó de de-sarrollar la Declaración Universal, en cuanto al (…)“ideal del ser humano liberado del temor y de la miseria por medio del goce integral de los derechos humanos, económicos, sociales y cul-turales, como también de los derechos civiles y políticos” .

El PIDESC es una norma con mayor poder vin-culante para los Estados en materia de DESC pues fija con mayor claridad su contenido, alcance y las limitaciones de los gobiernos; amplía la gama de los derechos económicos, sociales y culturales, y se

convierte en un derrotero para buscar la materiali-zación de estos derechos.

No obstante, se trabaja en la actualidad en un Proyecto de Protocolo Facultativo al PIDESC. Este Es un documento adicional al pacto que precisa un procedimiento para que La ONU reciba y con-sidere comunicaciones de grupos o individuos que aleguen una violación a sus derechos económicos, sociales y culturales. Se presentó un borrador que está abierto a la discusión para que los Estados ha-gan sus aportes. Es imperativo que este protocolo entre en vigencia cuanto antes como un instrumen-to que fortalecería la labor del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Un vistazo rápido a los mecanismos y espacios internacionales para la protección de los DESC presenta una lista no despreciable de posibilida-des de recursos:

a. naCionEs unidas:1. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.2. Comité de los Derechos del Niño. 3. Comité sobre La Eliminación de la Discrimina-ción contra la mujer. 4. Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas. 5. Subcomisión de Prevención de La Discrimina-ción y Protección de las Minorías. 6. Grupo de Trabajo sobre Derecho al Desarrollo. 7. Relator Especial sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales.8. Relator Especial sobre el Derecho a la Vivienda.9. Comité para la Eliminación de la Discrimina-ción Racial.10. Comisión de Desarrollo Sostenible.

b. organizaCión inTErnaCional dEl Trabajo:11. Comité de Libertad Sindical. 12. Comité de Aplicación de Normas.13. Comité sobre Discriminación.

C. organizaCión mundial dE la salud, organizaCión PanamEriCana dE la salud:


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14. Grupo de Trabajo sobre derechos humanos.

d. organizaCión dE las naCionEs unidas Para la Edu-CaCión, la CiEnCia y la CulTura: 15. Comité sobre Convenciones y Recomendacio-nes.16. Comité de Conciliación y Buenos Oficios.

E. banCo mundial:17. Panel de inspección.

F. banCo inTEramEriCano dE dEsarrollo:18. Panel de inspección.

g. Comisión inTEramEriCana dE dErEChos humanos:19. Procedimiento convencional de casos. 20) Informes de países.

sistemas regionalesExisten los sistemas regionales de protección

de los derechos humanos como el Sistema Euro-peo, el Sistema Africano y el Sistema Americano.

El Sistema Europeo, tiene su carta de nave-gación en la Carta Social Europea, adoptada por el Consejo de Europa, en Turín el 18 de octubre de 1961. La Carta Social Europea se ocupa de los derechos económicos y sociales dando especial relevancia a los derechos de los trabajadores.

Igualmente el sistema africano surge con La Carta Africana sobre derechos humanos y de los pueblos, adoptada el 27 de julio de 1981 en Nai-robi, Kenia.

el sistema americanoEste sistema surge con

La Declaración America-na de Derechos Huma-nos de 1948, desarrollada mediante La Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José de 1969. Esta aun-que reiteró la idea de una concepción integral

de los derechos humanos, no desarrolló el capí-tulo III (artículo 26) relativo a los derechos eco-nómicos sociales y culturales, sino que remitió a las normas económicas, sociales y culturales con-tenidas en los artículos 29 a 50 de La Carta de la Organización de Estados Americanos.

el protocolo de san salvadorEl Protocolo Adicional a La Convención Ameri-

cana de Derechos Humanos sobre derechos eco-nómicos, sociales y culturales fue suscrito en San Salvador en 1988, aún no ha entrado en vigor por no haberse dado la ratificación de 11 Estados.

Desde que la OEA adoptó el Protocolo de San Salvador estableció en el preámbulo “la estrecha relación que existe entre la vigencia de los de-rechos económicos sociales y culturales y la de los derechos civiles y políticos, por cuanto las diferentes categorías de derechos constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona hu-mana” de la misma forma deja claro que no puede justificarse la violación de unos derechos en aras de la realización de los otros derechos.

obligaciones de los estados en materia de Desc

Es importante resaltar las obligaciones en ma-teria de derechos económicos, sociales y cultu-rales derivadas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos:

1. Obligación de no discriminación en el ejerci-cio de los DESC.

2. Obligación de adop-tar medidas inmediatas: legislativas, administra-tivas, judiciales, econó-micas y educativas.

3. Obligación de ga-rantizar los niveles esen-ciales de los derechos económicos, sociales y

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culturales a toda la población, satisfaciendo un mí-nimo de subsistencia que permita garantizar una vida digna.

4. Obligación de reconocer legalmente los DESC y adecuar el marco legal para posibilitar el ejercicio de estos.

5. Obligación de proveer recursos judiciales y otros recursos efectivos para garantizar los DESC

6. Obligación de producir y publicitar informa-ción sobre los DESC

7. Obligación de satisfacción, incluye la progre-sividad, de los DESC y su correlativa prohibición de regresividad, es decir de mantener los niveles de calidad de vida alcanzados sin retroceder.

8. Obligación de respeto, que consiste en la no interferencia del Estado en la libertad de acción y uso de los recursos propios de las personas para autosatisfacer sus DESC.

9. Obligación de protección, impidiendo que personas naturales o jurídicas (empresas nacio-nales o multinacionales) violen los DESC de los ciudadanos.

10. Obligación de sancionar los delitos de ser-vidores públicos y de particulares en los casos de corrupción que obstaculizan la realización y vio-lan los DESC.

11. Se deben destinar el máximo de los recur-sos disponibles para satisfacer los DESC.

12. Adoptar una estrategia nacional para cada uno de los DESC en la que se definan los objetivos para el desarrollo de las condiciones de acceso a los derechos, se determinen los recursos dis-ponibles para alcanzar estos objetivos, la forma eficaz y equitativa para emplear los recursos, me-tas claras de avance con sistemas de monitoreo y verificación.

13. Garantizar la protección de los sectores co-locados en situación de vulnerabilidad.

14. Tener información fiable y clara con indica-dores actualizados que permitan saber cual es la situación de cada derecho pudiendo así adoptar y conducir políticas públicas para la realización de los DESC.

De lo anterior, se puede concluir que los de-rechos económicos, sociales y culturales pueden llegar a ser vulnerados de manera parecida a los derechos civiles y políticos, es decir, no tanto como consecuencia de una omisión, la no rea-lización de estos derechos que es la forma más común de violarlos, sino como consecuencia de una acción ilegal del Estado como por ejemplo, la adopción de políticas que estén directamente orientadas a la supresión de los mismos.

Hay necesidad de superar la lucha por la mera positivación de los derechos económicos, sociales y culturales planteando una lucha por su exigibili-dad y realización. Estos derechos comprometen la dignidad y la vida misma de los pueblos y las per-sonas, entonces no se puede posponer o excluir a una parte de la humanidad del ejercicio pleno de esos derechos, escudándose en consideraciones como el nivel de desarrollo económico. De ahí que sea importante entender que la vigencia de es-tos derechos implica la voluntad de los Estados y compromete a múltiples actores internacionales, entre ellos a la comunidad internacional.

los mecanismos internacionales para proteger a los Desc

Existen vías judiciales y mecanismos conven-cionales para la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones estatales con los DESC. Para actuar en sede judicial debe tenerse en cuenta la regla que para acudir a instancias internacio-nales es requisito necesario haber agotado los recursos jurídicos internos.

los Desc en el sistema universal

La supervisión del PIDESC fue encargada en el sistema universal a el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en 1985, ór-gano que periódicamente recibe informes de los gobiernos y de las organizaciones de la sociedad


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civil para evaluar el nivel de avance o retroceso en el cumplimiento de estos derechos. Una vez estudiados por el Comité los informes remitidos por los gobiernos y las organizaciones de la so-ciedad civil, hace unas observaciones finales (o recomendaciones) al Estado. Es importante se-ñalar que estas observaciones no son de carác-ter legal vinculante, pero constituyen la opinión del único órgano de expertos encargado de hacer cumplir el PIDESC y en este sentido tienen un especial significado y obligatoriedad.

Además pueden presentarse informes relaciona-dos con los DESC y buscar recomendaciones o pro-nunciamientos en diferentes instancias de la ONU, como por ejemplo, ante los Comités establecidos en las principales Convenciones de Derechos Humanos; ante los Grupos de Trabajo que tratan sobre derechos de diferentes poblaciones (indígenas, afrodescen-dientes, etc.) o que tratan temas específicos como el encargado del derecho al desarrollo; por último, ante los Relatores Especiales como el de la vivienda, la educación, los desplazados internos, etc.

los Desc en el sistema interamericano

Para la protección de los derechos económi-cos, sociales y culturales en el Sistema Intera-mericano existen dos instancias: La Comisión Interamericana de Derechos Humanos y La Corte Interamericana de Derechos Humanos.

La Comisión Interamericana de Derechos Hu-manos es un organismo de supervisión cuasi- ju-dicial, vela por el cumplimiento de las obligacio-nes establecidas por los Estados en el Pacto de San José, función que realiza revisando informes generales que corresponde presentar a los Esta-dos. Este mecanismo no se ha usado decidida-mente por las organizaciones de derechos huma-nos para hacer denuncias sobre los DESC, y sus posibilidades están aún por explorar.

El Protocolo de San Salvador afianzó la facul-tad de La Comisión Interamericana para conocer

los informes generales y quejas particulares en materia DESC.

Otros mecanismos son las peticiones indivi-duales (cuasi-judicial) ante La Comisión Inte-ramericana cuyos casos pueden ser estudiados y definidos por esta instancia. En derechos econó-micos, sociales y culturales el Protocolo de San Salvador restringió las peticiones individuales directamente ante la Comisión en los casos de violaciones al derecho de asociación sindical y de educación (en cuanto a la libertad de cáte-dra), se ha abierto posibilidades sobre derecho a la salud pero de manera indirecta, en tanto su violación afecta el derecho a la vida.

También existe La Corte Interamericana de Derechos Humanos que es un organismo judi-cial en el Sistema Americano. A este organismo un caso a tratar llega por dos vías muy restric-tivas: a petición de La Comisión Interamericana de Derechos Humanos o a petición de un Estado. Esta circunstancia hace que a la fecha no se haya estudiado ningún caso de derechos económicos, sociales y culturales por La Corte Interameri-cana. Sin embargo se ha pronunciado indirecta-mente sobre el tema utilizando su facultad de ser órgano consultivo, indicando que los derechos económicos, sociales y culturales son justiciables y ha insinuado que es necesario que le solicite una opinión específica que le permita desarrollar doctrinalmente el tema.

A pesar de sus limitaciones estos recursos pue-den y deben utilizarse para mejorar los niveles de bienestar de la población y para perfeccionar el derecho internacional de los derechos humanos y su eficacia real.

Mecanismos nacionales exigibilidad judicial de los DESC: alcances y limitaciones

contexto nacional de los DescLa Declaración de Teherán (1968) fue enfá-

tica al decir: “Sin la realización de los derechos

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económicos, sociales y culturales no se pueden garantizar los derechos civiles y políticos”. Gran parte del problema de violencia política deL país tiene un origen en la injusticia e inequidad so-cial. Las graves exclusiones socio-económicas han estimulado diversas luchas sociales para conquistar y defender derechos a las que el Esta-do ha respondido con represión y criminalización de la protesta.

La guerra sucia se ha dirigido contra el mo-vimiento social y popular que ha perdido miles de sus mejores hombres y mujeres en esta larga noche de más de 40 años; ellos luchaban por la libertad de expresión, de pensamiento, por la posibilidad de participar políticamente, por su identidad, por la autonomía de los indígenas y de los negros, por los derechos de las mujeres, por la tierra, por la vivienda, por los servicios públicos, por la educación, por la salud, por los derechos laborales y sindicales, en síntesis por una vida digna.

Si se quiere ubicar y enjuiciar a los respon-sables de crímenes de lesa humanidad debe preguntarse quiénes son los beneficiarios de la guerra sucia, dejando claro que no son los miem-bros de la fuerza pública -salvo los altos oficiales- comprometidos con los crímenes-, ni los parami-litares, ni los “trabajadores” de las convivir, ni los sicarios gatilleros. Todos ellos han sido simples instrumentos y ejecutores materiales que han sido armados, pagados y corrompidos por alguien en beneficio de ciertos sectores privilegiados.

Los beneficiarios del asesinato de líderes agra-rios, campesinos y del brutal desplazamiento for-zado de más de tres millones de personas son los grandes terratenientes, aliados con el poder pa-ramilitar; ese 7% de propietarios agrarios que ha logrado concentrar las dos terceras partes de las mejores tierras del país y las más de cuatro millo-nes de hectáreas adquiridas ilícitamente por el paramilitarismo. Miles de líderes sindicales, por buscar unas mejores condiciones de vida para los obreros, han sido silenciados en beneficio de la

plusvalía de los patronos, y si se siguiera mirando cada unos de los sectores victimizados se llegaría a los autores intelectuales de la guerra sucia, los financiadores y determinadores de los gatilleros que siguen cobrando vidas para que todo siga igual y la injusticia siga incólume.

Consecuencia de la guerra sucia es la exclu-sión social que violenta a millones de colombia-nos. Para 2005 con una población estimada en 40 millones, se encontraban bajo la línea de pobreza 24 millones personas, de los cuales 11 millones eran indigentes. Si se toma la estratificación so-cioeconómica realizada por el Estado se tiene que son pobres el 80% de los colombianos (estra-tos 1,2 y 3), un 13% pertenece a la clase media (estrato 4) y el 7% restante pertenece a la clase alta (estrato 5 y 6).

Tomando las cifras que acogió La Comisión In-teramericana en el Tercer Informe sobre Colom-bia en 1999, se observa que el 57% (23.940.000 personas) de la población no tiene acceso a ser-vicios sanitarios y 73% (30.660.000 personas) de la población no tiene agua potable; el índice de mortalidad infantil es más del doble que en el res-to de la región; al 10% más rico de la población le corresponde tan sólo el 1% del total del consumo, mientras el 10% más rico de la población recibe el 46,9%; el desempleo abierto alcanzaba más del 20% de la población económicamente activa; los trabajadores informales pasaban del 60%; según el DANE, 2.500.000 niños eran trabajadores y hay un déficit de 3.800.000 viviendas. Hoy en día estas cifras poco han variado.

Lo anterior encierran un profundo drama hu-mano que muestra la injusticia que vive Colom-bia, y la forma macabra como han ido de la mano el crecimiento económico, la guerra sucia, la con-centración de la riqueza y del ingreso y por ende la concentración del poder político. Este panora-ma es el contexto en el cual la exigibilidad y la justiciabilidad de los DESC tiene mayor vigencia en un país como Colombia.


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base constitucional para la estrategia de exigibilidad

La Constitución de 1991 estableció un marco institucional garantista de los derechos humanos y del bienestar individual y social. La constitu-ción integró de manera explícita los derechos hu-manos incluidos en los tratados internacionales y consagró de manera expresa algunos a los DESC.

La Constitución definió al “Estado social de de-recho” como aquel Estado fundado en el respeto de la dignidad humana, dándole un contenido ga-rantista del ordenamiento jurídico nacional (art. 1, CP) Consagró dentro de los fines del Estado algunos directamente ligados a la realización y garantía de los DESC, verbigracia, el deber del Estado de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, facilitar la participación de todos en las decisiones que lo afectan y asegurar la vigencia de un orden justo. (Art. 2).

La Constitución señaló que el Estado reconoce, sin discriminación alguna, la preeminencia de los derechos inalienables de la persona humana (art. 3) y aceptó qué tratados debidamente ratificados por el Estado, (incluidos los que contienen a los DESC), prevalecen en el derecho interno (artí-culos 53 y 93).

Se incluyeron en la Carta política los derechos: a la educación (arts. 67, 54 y 70), a la salud, agua, sa-neamiento ambiental y servicios domiciliados (arts. 49, 366 y 368), a la asociación sindical (art. 38), a la seguridad social (art. 44, 46, 48 C.N), a la vivienda (art. 51), al trabajo (arts. 25, 53 y 54), a la huelga (art. 56), a la protección a la familia (art. 42) y a la recreación, deporte y tiempo libre (art. 52).

La Carta definió una protección especial a gru-pos de personas con debilidad manifiesta por su condición económica, física o mental o por condi-ciones de vulnerabilidad (art. 13), infancia (art. 44), adolescentes (art. 45), tercera edad (art. 46), disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos

(arts. 47 y 54), mujer (art. 43), trabajadores agrarios (art. 64), indígenas (art. 68) y comuni-dades negras (art. 55 transitorio).

Acciones judiciales: experiencias y expectativas

En el caso de Colombia, derechos como la salud, la alimentación, la vivienda, la educación, los ser-vicios públicos básicos son violados de manera per-manente incluso con coste de vidas -como lo suce-dido por el cierre de hospitales, o pérdidas masivas de vivienda por desalojos forzosos, o por las quie-bras de los deudores de crédito de vivienda ante la imposibilidad de pagar a los bancos los altos costos de las cuotas-, entre muchos otros atropellos ante los cuales la legislación permite accionar judicial-mente, por lo cual los ciudadanos y las ciudadanas deben conocer estos mecanismos para defenderse.

la acción de tutelaEstá prevista en el artículo 86 de la Constitu-

ción y ha sido desarrollada por el Decreto 2591 de 1991. Es un medio de protección de los dere-chos fundamentales de forma inmediata, procede cuando el derecho ha sido violado o cuando se amenaza; procede en cualquier tiempo, su redac-ción es fácil y no requiere mayores formalidades; se puede interponer por personas naturales o jurídicas, o por el Defensor del Pueblo o por el Personero; la acción procede contra las autori-dades públicas y contra particulares que presten funciones públicas o servicios públicos, o frente a las cuales la persona tenga una subordinación. El fallo de tutela ordena actuar o no actuar según el caso buscando tutelar los derechos fundamen-tales violados. Se ha tratado de limitar la compe-tencia de los jueces para que no fallen acciones de tutela sobre derechos sociales y que tengan implicaciones económicas para el Estado, es de-ber de todos estar atentos para defenderla.

Hay que resaltar que la máxima autoridad en materia de tutela es La Corte Constitucional que

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tiene la facultad, en máxima instancia, de revisar las tutelas proferidas por jueces, tribunales y cor-tes en primera o en segunda instancia; selecciona y profiere fallos de unificación jurisprudencial que deben ser acatados por todos los jueces del país. Esto ha permitido que todos los jueces se vayan formando en una cultura de derechos humanos, ya que La Corte Constitucional ha proferidos miles de sentencias sobre los diferentes temas, incluyendo los DESC, y esto ha llevado a un proceso de educa-ción ciudadana sobre temas como la salud, la edu-cación, el trabajo, el medio ambiente entre otros.

Para este trabajo el Colectivo de Abogados ha realizado un estudio de las tutelas por derechos que permite evaluar someramente sus alcances y precisar su importancia en la exigibilidad de los DESC. Es un estudio que requiere se concluido y sistematizado pero que, por lo pronto, permite una aproximación a una evaluación de este me-canismo y a proyectar a futuro nuevas acciones. En el derecho humano a la salud hay miles de tutelas sobre diversos tópicos, la crítica es que la salud no se ha tutelado por jueces y cortes como un derecho autónomo, sino que siempre la cons-trucción jurisprudencial se ha hecho referida a otros derechos civiles y en conexidad la vida, la integridad física o la vida, pero este problema no ha impedido que la tutela haya sido un importan-te mecanismo de protección, por ejemplo:

• En el acceso de la salud, ya que en muchos casos se negaba la afiliación de los beneficiarios al sistema, es decir la esposa a hijos del trabajador, en otros casos se negaba la afiliación de la pareja en el caso de los homosexuales, sobre las afiliaciones y desafiliaciones al sis-tema se han producido muchas tutelas.

• En el suministro de drogas, prótesis o de equipos ortopédicos, el Plan Obligatorio de Sa-

lud (POS) no incluye algunas drogas que se con-sideran muy costosas, ni incluye ciertas prótesis o aparatos ortopédicos, que se consideran innecesa-rios o suntuarios, por vía de tutelas se han logrado obligar a las diferentes Empresas Prestadoras de Salud (EPS) que cubran esos productos para la recuperación y buena salud de los pacientes.

• En los tratamientos para las calificadas en-fermedades ruinosas en la Ley 100 de 1993, como son el SIDA, el cáncer, los enfermos renales, en muchos casos se niegan los tratamientos, o las drogas, o la práctica de las diálisis, lo cual se ha traducido en muchas muertes o agravamiento de los pacientes (esta información no esta docu-mentada), mediante tutela en muchos casos se ha logrado proteger la salud de esos enfermos.

• Con enfermos terminales o de SIDA se ha lo-grado que no se suspendan los tratamientos y se trate de garantizar una vida digna, en el caso de las personas que requieran viagra u otras drogas para una vida sexual plena se les ha ordenado su-ministrar esas drogas.

• También han existido muchas tutelas por los periodos de carencia, es decir, aquel requisito exigido por la ley según el cual para atender cier-tas contingencias, el afiliado debe haber cotizado determinado número de semanas; como efecto de esta limitación, a muchas personas se les niega el servicio como las enfermedades ya nombradas, en la maternidad, en ciertas cirugías, en los cuida-dos intensivos, etc. En estos casos muchas tute-las se han fallado ordenando que se hagan los tra-

tamientos con cargo al fondo de garantías que existe en salud, pero igualmente se reconoce que muchas veces los fallos se han producido cuando los pacientes ya han fallecido.


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• Las madres comunitarias que con tutelas han tratado de garantizar su derecho a la salud y a que no se les obligue a cotizar por dos sala-rios mínimos cuando apenas ganan medio salario mínimo legal, esto a pesar de que el Comité del PIDESC en 1995 pidió la regularización laboral de las madres comunitarias.

Este planteamiento, resumido, pone en eviden-cia que hay necesidad de optimizar el uso de este mecanismo de protección frente a éstos y muchos otros problemas que presenta el goce de una sa-lud plena. Por extensión no se podría desarrollar cada uno de los derechos sociales amparados por la tutela pero existen avances jurisprudenciales muy importantes en diferentes aspectos sobre los derechos a la educación, alimentación, seguridad social, vivienda, trabajo, salud, medio ambiente, y niños y niñas.

Es importante resaltar que la tutela ha servido para muchas cosas, para proteger derechos indi-viduales como los planteados en materia de salud pero también para derechos los colectivos, como cuando el pueblo emberá logró por vía de tutela (Sentencia T-652 de 1998) suspender temporal-mente las labores de llenado y funcionamiento de una hidroeléctrica hasta que no se surtiera el pro-ceso de consulta previa, con pérdidas multimillo-narias para la Empresa Urrá; lo mismo cuando La Corte Constitucional ordenó, por tutela, el reinte-gro de 182 trabajadores sindicalizados que habían sido despedidos de las Empresas Varias de Mede-llín (Sentencia T-568 de 1999).

Lo que debe dejarse claro, en este documen-to, es la necesariedad de avanzar en el estudio y sistematización de la experiencia de la Acción de Tutela para proteger los DESC. Hay que re-conocer que en muchos casos los jueces han fa-llado favorablemente a los DESC, pero en otros, existen soluciones contraproducentes. Juega en contra de la justiciabilidad de los DESC el hecho de que hay jurisprudencia sobre tutela cambian-te y contradictoria frente a los mismos derechos,

lo que lleva a que en casos similares o iguales un juez falle la tutela en sentido positivo y otro deci-da no tutelar los derechos violados.

acciones de cumplimientoEste es un mecanismo importante en países

como Colombia en el que hay una prolija legisla-ción sobre muchos temas referidos a los DESC y que no es cumplida en la práctica cotidiana. Este mecanismo de protección interno está previsto en La Constitución Nacional en su artículo 87, y está reglamentado en la Ley 393 de 1997.

La finalidad de la acción de cumplimiento es hacer efectivas las leyes y los actos administra-tivos; procede esta acción cuando se incumplen los deberes consagrados en la ley o en los actos administrativos. Se demanda ante los jueces ad-ministrativos en primera instancia y la conocen los Tribunales Contenciosos Administrativos en apelación, en la demanda se debe indicar qué norma se ha violado. Esta acción la pueden pre-sentar personas naturales, personas jurídicas, el Defensor, el Procurador, el Personero, las ONG´s, es decir, cualquier persona o autoridad. Previa-mente hay que constituir en renuencia mediante petición para que se cumpla con la ley o el acto administrativo, si en los 10 días siguientes no se cumple se inicia esta acción. La demanda se pue-de dirigir ante autoridades o particulares y el fa-llo debe ordenar que se cumpla con lo omitido.

Este mecanismo es reciente y hay necesidad de comenzar a evaluar sus resultados e impac-tos reales para hacer cumplir las leyes y los ac-tos administrativos, en el caso de los DESC su utilización puede ser de gran importancia para garantizar la satisfacción de muchos derechos de manera individual y/o colectiva.

A continuación se revisarán algunos casos que muestran la importancia de esta acción en la de-fensa de los DESC:

Acción de cumplimiento contra el Estado para hacer cumplir su deber de presentar informes

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sobre los DESC: el Estado colombiano tenía que presentar el informe quinquenal al Comité del PIDESC en agosto de 1999 sobre cumplimiento del Pacto. Muchas ONGS´s y organizaciones so-ciales y populares se dieron a la tarea de hacer el informe alterno haciendo muchos eventos regio-nales, e incluso un Coloquio Nacional con 1.400 asistentes de todo el país. Ese informe se publicó en Así van los DESC. Como el Gobierno no pre-sentó su informe en el tiempo correspondiente, el suscrito, en el mes de abril del 2000, presentó ac-ción de cumplimiento de la ley 74 de 1968 (apro-batoria del PIDESC) contra el Presidente Andrés Pastrana y el Canciller de la República. El efecto fue que durante el traslado, el 9 de mayo de este año, el Gobierno envió al Comité del PIDESC el informe y se produjo el fallo de terminación, por cuanto el Gobierno había cumplido con la ley que ordena presentar informes periódicos.

Caso sobre el presupuesto de la Universidad Nacional de Colombia ante la congelación y la pretensión de reducir sus recursos en el 2001, elevó acción de cumplimiento que permitió que se aplicara la Ley 30 de 1992, que establece que para las universidades públicas el presupuesto se mantiene y se ajusta de acuerdo al Índice de Inflación o IPC. El fallo del Consejo de Estado or-denó los desembolsos conforme a la ley sin que se afectara el funcionamiento de la Universidad.

Estos ejemplos nos ponen de presente la poten-cialidad de esta acción y hay muchos temas que se pueden abordar mediante esta acción. La propuesta es precisar algunos casos para aplicar esta acción, como una estrategia de exigibilidad, por ejemplo, en las ejecuciones de presupuestos sociales de los planes de desarrollo local y nacional, en los proyec-tos productivos para los desplazados (Ley 387 de 1997), o en los proyectos productivos para mitigar impactos de megaproyectos (licencias ambienta-les), incluso para hacer cumplir muchas de las re-comendaciones de la ONU y la OEA en materia de derechos humanos tanto civiles como económicos, sociales y culturales, o de OIT.

las acciones populares y acciones de grupoSon igualmente una acción de mucha trascen-

dencia para exigir los DESC. Debe recordarse que la fuerza jurídica de estas acciones tienen que ver con la posibilidad de que los pobres de manera conjunta tengan un acceso a la justicia; muchas veces sus acciones individuales resultan muy costosas y por ello no acuden a la justicia, al igual que muchas veces las cuantías no estimu-lan la acción de los abogados.

Estas acciones están consagradas en el artícu-lo 88 de La Constitución y fueron reglamentadas por la Ley 472 de 1998. Si bien son acciones para el amparo de derechos colectivos, bien argumen-tadas sirven para la exigibilidad de los DESC. La acción popular es por definición una acción para proteger y defender los derechos de las comuni-dades, o de actores colectivos; la acción de grupo, por su parte, teniendo el mismo propósito de de-fensa de intereses colectivos, busca esencialmen-te la reparación o resarcimiento de los daños que se causan a esas comunidades.

Los titulares de estas acciones son las personas afectadas en sus derechos colectivos que pertenez-can a un mismo grupo; se ejercen contra cualquier persona natural o jurídica o contra las autoridades del Estado que causen un daño o pongan en peligro a una comunidad y proceden cuando se ocasiona un daño a un bien de uso público o a los derechos co-lectivos de las personas, entre ellos: el patrimonio público, el espacio, la seguridad pública, la moral administrativa, la libre competencia económica, el ambiente y la salud pública.

Se diferencian entre si ya que mientras la ac-ción de grupo, ante la violación de los mismos derechos, busca indemnización colectiva y por lo mismo debe hacerse por medio de un abogado/a ante la jurisdicción administrativa; la acción po-pular tiene un carácter preventivo para evitar los daños. El uso de estas acciones excluye el uso de la acción de tutela.

Este tipo de acciones no sirven en principio para proteger a los DESC pues se crearon para la


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protección de los derechos colectivos, no obstan-te, su uso puede de una manera indirecta favore-cer a los DESC para lo cual se requiere vincular un derecho colectivo con un derechos económi-co, social o cultural afectado con la situación que se demanda. Frente al Estado, a las empresas o a otros actores privados las acciones populares han resultado eficaces para proteger el medio ambiente (bosques, páramos, pesca, el subsuelo, flora, etc.), también y de la misma forma, para proteger la salud de los habitantes o conseguir fines de saneamiento ambiental.

Al tener un carácter preventivo se puede uti-lizar para impedir el deterioro de la propiedad pública (zonas verdes, parques, humedales, en-tre otros), para garantizar la seguridad de los usuarios en relación con los defectos que puedan presentar los bienes públicos o para conseguir que éstos tengan una adecuada utilización. De la misma manera, resultan útiles para defender los derechos de los consumidores, la calidad de los productos y su correcta producción.

las acciones civiles de responsabilidad extra-contractual

Esta acción civil es un mecanismo para buscar la reparación que se causa con un hecho lícito o ilícito que ocasiona un daño a personas de manera indivi-dual o colectiva; se interpone la demanda mediante abogado cuando ya se ha producido el daño que ha violado derechos; pueden demandar de manera in-dividual o acumulada las personas que demuestren que han sufrido un daño con el hecho, se puede demandar a personas naturales a personas jurídi-cas nacionales o internacionales, o a Empresas del Estado. Los competen-tes en primera instancia son los jueces civiles del circuito del lugar en que ocurrió el hecho, del do-micilio principal del de-mandado, la sentencia busca que se sancione

al responsable reparando patrimonialmente los da-ños materiales y morales causados con el hecho. La dificultad de este tipo de acciones es que pueden durar entre 3 y 5 años o más.

La responsabilidad jurídica civil es la obliga-ción de asumir las consecuencias patrimoniales de un acto o un hecho que causen un perjuicio patrimonial. Nace cuando se da un hecho dañoso que lesiona un patrimonio ajeno. Sobre los ele-mentos que configuran a la responsabilidad tanto de las personas naturales como jurídicas y del Estado se tienen:

El hecho: es un elemento objetivo y cierto de la responsabilidad civil extra-contractual; puede ser cometido por una persona pero también por animales o cosas. Generalmente resulta del con-tacto físico de una persona, animal o cosa con una persona, objeto o bien al cual modifica. En el caso de los DESC se trata de acciones u omisiones rea-lizadas por empresas nacionales o multinaciona-les o del Estado con las cuales se causa un daño o perjuicio a algo o alguien. Los hechos pueden ser propios, o sea, quien lo ocasiona debe asumir las consecuencias patrimoniales (artículo 2341 del C.C), o pueden ser ajenos, los que ejecuta una tercera persona o devienen de cosas (animadas o inanimadas) o de actividades peligrosas, sobre las cuales el responsable debe vigilancia y cuida-do (artículo 2347 C.C).

El daño: hay que probar los daños causados y cuantificarlos, por ejemplo, en situaciones de desplazamiento forzado de personas se requiere probar los bienes perdidos (tierra, casas, anima-les, cultivos, pozos, establos, etc.), los derechos violados como trabajo, vivienda, educación, ali-

mentación, libertad de residencia, etc.

La culpa: es un error de conducta que no ha-bría cometido una per-sona cuidadosa situada en las mismas condi-ciones que el autor del

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daño. De esta forma la culpa civil es diferente de la culpa penal, en la cual se busca responsabili-zar penalmente a quien comete un hecho ilícito o conducta punible (delito), a un si ésta se provocó sin intención de obtener un resultado dañino. Por tanto, todo aquel que cause un daño está en la obligación de repararlo.

En el caso de la culpa en las personas jurídicas, el hecho no tiene necesariamente que ser un ilícito pero si ocasiona un daño puede ser el resultado de una suma de actos o conductas de diferentes fun-cionarios, que terminan lesionando un patrimonio ajeno. El funcionario debe haber actuado en cum-plimiento de sus funciones para comprometer a la persona jurídica. Existe en la legislación la culpa probada: norma general de la subjetividad (artícu-lo 2341 C.C) y la culpa presunta (artículos 2347, 2350, 2353, 2355, 2356 del C.C).

El nexo causal: es la relación, vínculo que debe existir entre el hecho y el correspondiente daño.

En el caso colombiano estas acciones han sido muy aisladas y ejercidas de manera individual frente a vecinos, pero no se han realizado con la perspectiva de los DESC, y es interesante tratar de hacerlo frente a empresas nacionales o multi-nacionales que causan tantos daños y sufrimien-to a las comunidades, que se traducen en pérdida de la tierra, de sus cultivos, de sus alimentos, de su trabajo, de sus viviendas, entre muchos otros.

acción de reparación directaEs un mecanismo de protección derivado del

artículo 90 de la Constitución que dice “El Estado responderá patrimonialmente por los daños anti-jurídicos que le sean imputables, causado por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. La acción de reparación directa busca discernir la responsabilidad de las autoridades públicas bajo los mismos presupuestos desarrollados en el punto anterior, en lo que tiene que ver con la res-ponsabilidad extra-contractual del Estado.

Esta demanda la adelantan mediante apode-rado las personas perjudicadas por el hecho, se

adelanta contra la nación colombiana y la entidad o entidades implicadas con la violación, teniendo presente que la conducta que cause el daño pue-de ser de orden activo u omisivo. La demanda se tramita ante la jurisdicción contencioso adminis-trativa pero tiene una limitación y es la demora de los fallos, pues entre la presentación de la de-manda y el pago de los daños pueden transcurrir entre 5 y 10 años, según el caso. En la sentencia se busca que se declare al Estado responsable de un determinado hecho y de los daños causados, con base en ello se pide el pago por los perjuicios ocasionados.

Los perjuicios se clasifican en: perjuicios mora-les que son los aspectos íntimos traumáticos que sobrevienen a los hechos dañinos, es decir, el su-frimiento, el desarraigo, los trastornos síquicos, la pena, el dolor, etc., que se reparan económi-camente conforme a lo establecido en la ley, que usualmente los ha tasado hasta el equivalente de 1000 gramos oro, para cada uno de los afectados.

Los perjuicios materiales son los que afectan el patrimonio económico de las personas (artí-culos 1613 y 1614 del C.C). Se distinguen el daño emergente que son los gastos que salen del pa-trimonio del perjudicado para atender las conse-cuencias o los efectos del hecho dañino, y el lucro cesante que son los bienes que se pierden por el hecho dañoso al igual que el rendimiento de los mismos.

Estas acciones han sido utilizadas con éxito en la violación de los derechos civiles y políticos, especialmente por ejecuciones extrajudiciales, por masacres, por desapariciones forzadas, por torturas, por detenciones arbitrarias, sea que to-das estas conductas hayan ocurrido por la acción y participación directa de las autoridades, o sea por causa de la falta a un deber de protección.

En materia de DESC se hace necesario de mane-ra más precisa adelantar acciones de este tipo, por ejemplo, interponer acciones de reparación directa por daños causados en la ejecución de vías públicas, de obras de infraestructura, en el desarrollo de me-


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gaproyectos que crean grandes y masivas violaciones a los DESC, etc. En el caso del desplazamiento for-zado de personas se están intentando algunas accio-nes para resarcir los daños. En el caso de la vivienda hay que intentar acciones ya que la regulación de las tasas de interés a cargo de las entidades mone-tarias del Estado hicieron impagables las deudas y ocasionaron la perdida de las viviendas a cientos de usuarios hipotecarios.

acciones de inconstitucionalidad y de nulidad

La acción pública de inconstitucionalidad se puede adelantar por cualquier ciudadano/a ante la Corte Constitucional, para dejar sin vigencia y eficacia las normas (leyes y decretos legislativos -normas expedidas al amparo de los estados de excepción-) que sean contrarias a la Constitu-ción, es decir, para que se declaren inexequibles por violación de las normas constitucionales, de Tratados Internacionales de Derechos Humanos o de OIT, que prevalecen sobre las otras normas internas. La inconstitucionalidad saca del orde-namiento jurídico total o parcialmente las nor-mas demandadas, es parcial cuando se declara inexequible, por ejemplo, una simple expresión o un sentido determinado de la norma o normas enjuiciadas. Esta demanda se puede interponer en cualquier tiempo y se trata de demostrar sen-cillamente que las normas constitucionales se violan.

En la sentencia La Corte Constitucional puede declarar ajustada la norma demandada a la Cons-titución, o puede declararlas contrarias y, por tanto, inconstitucionales dejándolas por fuera del ordenamiento legal; puede también declarar-las inexequibles de manera condicionada, es de-cir, establecer qué interpretación y alcance de la norma es constitucional y qué interpretación es inconstitucional. Por ejemplo, en el caso de una norma que diga que en una huelga no se pagarán los salarios a los trabajadores durante su dura-ción, puede ocurrir que se declare el “no pago”

como constitucional cuando la huelga no es por culpa del patrono, pero que se afirme inconstitu-cional si el patrono causó la huelga por el no pago de los salarios a los trabajadores.

Cuando se trata de sacar de la vida jurídica otras normas de menor rango a las leyes o decre-tos-leyes, como decretos de ministerios, alcaldes o gobernaciones, u ordenanzas o acuerdos muni-cipales, que igualmente vulneran a la Constitu-ción o el ordenamiento legal, la acción se llama de nulidad. Se interpone ante el Consejo de Es-tado si es una norma de carácter nacional o ante los Tribunales Contencioso Administrativos si es una norma local o departamental. El trámite y la finalidad son los mismos: verificar que normas de inferior categoría no violen normas de mayor je-rarquía o la Constitución Nacional.

Por estas vías se pueden hacer acciones jurídi-co-políticas muy importantes que tienen efectos nacionales o regionales, pues se dejan sin vigen-cia normas que violan o propician la violación tanto de los derechos civiles y políticos como de los derechos económicos, sociales o culturales. Han sido muy interesantes demandas ciudadanas como el Decreto 1660190 que permitía despidos masivos de trabajadores estatales reduciendo la función social del Estado, y que fue declarado inexequible en su totalidad; se alcanzó a despe-dir en su vigencia 80.000 trabajadores y se espe-raba despedir por lo menos otros 300.000. En el caso de la institucionalización de las CONVIVIR se demandaron las normas que las crearon, lo-grándose con ello su restricción hasta hacerlas casi desaparecer, limitando la base legal del pa-ramilitarismo.

Igualmente mediante acción pública de in-constitucionalidad (Sentencia C-818 de 2004) se logró la inexequibilidad del acto legislativo No. 02 de 2003 mediante el cual se elevaba a rango constitucional el estatuto antiterrorista expedi-do por el primer gobierno de Álvaro Uribe Vélez. Aunque el fallo no se pronunció frente al conte-nido de las normas pues se justificó en vicios de

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procedimiento en el trámite en el Congreso de la República, lo importante es que la acción in-terpuesta permitió que La Corte Constitucional sacara de la vida jurídica tal acto legislativo, vio-lador de las mínimas libertades fundamentales de los colombianos.

Las demandas de inconstitucionalidad de nor-mas laborales se han tenido algunas experiencias buenas como las que permitieron la participación plena de los extranjeros en los sindicatos (sen-tencia C-385 de 2000), eliminando las limitacio-nes de asociación en razón de la nacionalidad del trabajador; también fallos sobre normas definían de manera restrictiva el derechos a la huelga, por ejemplo, la Sentencia C-450 de 1995, entre mu-chas otras.

En materia de vivienda la Corte Constitucio-nal eliminó el conocido y controvertido sistema de financiación de vivienda llamado UPAC (C-252 de 1998, C-700 de 1999) que hizo que miles de familias perdieran su vivienda, ordenando la reli-quidación de los créditos, suspendiendo algunos juicios de desalojo por mora en los créditos hi-potecados, obligando a que los bancos recibieran las viviendas en dación en pago por el total del saldo de la deuda. Esto propició la expedición de una nueva ley de vivienda que si bien no es buena por lo menos ha tratado de corregir las injusticias en la financiación de la vivienda en Colombia.

Hay múltiples fallos con avances pero también los hay con retrocesos. El fallo sobre derechos laborales de las madres comunitarias (Senten-cia C-1552 de 2000) La Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo, cuando la demanda, respaldada con más de 10.000 firmas, le daba a La Corte suficientes argumentos y pruebas que de-mostraban la condición de trabajadoras de estas mujeres y la vulneración de la constitución y de tratados internacionales con su situación de ex-plotación laboral por parte del Estado. La Corte incluso desestimó las recomendaciones emitidas por el Comité del PIDESC que en 1995 y el año 2000 le sugirió al Estado colombiano la regulari-

zación de la situación laboral de las madres co-munitarias.

Con estos ejemplos se presenta la potenciali-dad que tiene acudir a este tipo de acciones para depurar la legislación interna y buscar adaptarla al Derecho Internacional de los Derechos Huma-nos, en beneficio de toda la población. Una estra-tegia de exigibilidad debe optimizar este meca-nismo en casos de DESC máxime en situaciones de políticas regresivas en materia social como las que impulsa el gobierno (recorte a las transfe-rencias, reformas tributarias inequitativas, re-formas laborales, estatuto de desarrollo rural, etc.). Como muchas de estas demandas fracasan, algunas de ellas se traducen en agotamiento de recursos internos para eventuales acciones en instancias internacionales, como ante La Comi-sión Interamericana de Derechos Humanos.

el derecho de peticiónEl derecho de petición tiene que ver con el

derecho a la información por parte de las autori-dades y el derecho a la verdad. En Colombia todo es público a menos que de manera expresa la ley imponga reserva sobre documentos o informa-ciones, por ello la Constitución en su artículo 23 considera el derecho de petición como un dere-cho fundamental. El titular del derecho son todas las personas tanto naturales como jurídicas, se le puede formular peticiones a cualquier autoridad, a particulares que ejerzan funciones públicas, o a particulares que presten servicios públicos. Pro-cede para obtener cualquier información o docu-mento, permite acceder a documentos públicos (contratos, normas, etc.), para solicitar copias, para pedir conceptos sobre temas concretos y es de gran utilidad para preconstituir pruebas para eventuales acciones como las ya mencionadas. Si la petición no se responde o se hace de manera parcial o incompleta, el obligado a responder in-curre en causal de mala conducta y luego de un proceso disciplinario puede darse hasta la pér-dida del empleo. Si se responde pero se niega la


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petición se puede insistir ante los Tribunales, si no se responde se puede demandar la respues-ta mediante acción de tutela, que por lo regular siempre se gana.

acciones administrativas y recursos gu-bernativos

En el caso de los megaproyectos como hidro-eléctricas, petroleras, carbón, metales preciosos, construcción de vías etc. siempre las empresas nacionales o multinacionales deben solicitar li-cencias, por ejemplo, licencias ambientales en las que intervienen autoridades como el Ministe-rio del Medio Ambiente, el INCORA, el Ministerio del Interior, o el Ministerio de Minas y Energía, entre otros. Estas licencias o permisos se expre-san mediante actos administrativos como son las resoluciones. Frente a esas resoluciones que son actos administrativos se pueden utilizar recursos gubernativos como la reposición o, si es el caso, la apelación buscando que se revoque total o par-cialmente el acto administrativo. También existe la revocatoria directa como otro mecanismo para que las autoridades revisen sus actos, y si son ile-gales o inconstitucionales, ellas mimas los pue-dan revocar.

la denuncia penal y el incidente de repa-ración

Muchas de las violaciones a los DESC pueden ser a su vez delitos previstos en el código penal o en las normas especiales; esto implica la posibili-dad de realizar una denuncia penal contra los res-ponsables, y una vez se inicie la investigación con-tra personas determinadas existe la posibilidad de constituir mediante apoderado en el proceso el incidente de reparación en el cual es posible vin-cular al tercero civilmente responsable para que se decidan las indemnizaciones que procedan.

Existen múltiples formas penales actuales que dan la posibilidad de judicializar penalmente a los responsables de conductas violatorias de los DESC e intentar reparaciones. Entre estos tipos penales se pueden destacar: los relacionados con

conductas que violan la libertad sindical y los derechos de reunión y asociación; el delito de genocidio que puede aplicarse a cualquier situa-ción que amanece o destruya las formas de vida de una comunidad indígena por megaproyectos, pues está contemplado dentro de dicho tipo penal la lesión grave, física o mental, a miembros de un grupo o el sometimiento del grupo a condiciones de existencia que acarreen su destrucción total o parcial. Existen tipos penales frente a los dere-chos de los usuarios y consumidores por ejemplo, conductas punibles como el acaparamiento de bienes de primera necesidad, la especulación, la alteración y modificación de la calidad, cantidad, peso o medida, el ofrecimiento engañoso de pro-ductos y servicios; el agiotaje por la alteración de precios de bienes de primera necesidad, el páni-co económico, la usura, la evasión fiscal.

Existen también delitos dentro del sistema fi-nanciero como son: la utilización indebida de fon-dos captados del público, en materia de vivienda la urbanización ilegal, el enriquecimiento ilícito de particulares, etc. También son delitos el desplaza-miento forzado y el despojo de las tierras, los deli-tos relativos a la protección del medio ambiente y aquellos que atentan contra la salud pública, etc. Todas estas conductas punibles pueden ser judicia-lizadas y dar lugar a incidentes de reparación.

las acciones disciplinarias contra funcio-narios comprometidos con violación de los Desc

Muchas de las violaciones a los DESC se pro-ducen con la anuencia de autoridades que por ac-tos de acción o de omisión toleran o propician su vulneración de los DESC, bien sea directamente por las autoridades o facilitando que actores pri-vados lo hagan. Los servidores públicos cumplen funciones regladas, es decir, sometidas a normas que cuando son vulneradas, pueden dar lugar a investigaciones, procesos y sanciones discipli-narias. La función constitucional de vigilancia sobre la conducta de los servidores públicos fue encargada al Ministerio Público, en particular a

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La Procuraduría General de la Nación. El régi-men único disciplinario fue establecido median-te la Ley 734 de 2002 que establece una serie de sanciones que van desde el llamado de atención, la multa, la suspensión del servicio hasta la des-titución del funcionario que viola la Constitución o la ley. Este mecanismo hay que utilizarlo frente a estos casos de violaciones a los DESC.

los mecanismos de participación ciudadanaEn Colombia existen mecanismos que regulan

la posibilidad de que las personas participen de manera directa en los asuntos públicos que les interesan, entre ellas, se encuentran la iniciati-va legislativa, el referéndum derogatorio, el ca-bildo abierto, los mecanismos de participación en materia de servicios públicos, en materia de

educación, en materia de salud, en los planes de desarrollo, entre otros por explorar.

otras accionesPara terminar, existen muchas otras acciones,

dentro del derecho civil, comercial, laboral, penal, administrativo, que son potenciales mecanismos de protección de los DESC de manera individual o colectiva, para ello es necesario avanzar en su estudio e implementación. Hay que hacer una la-bor de profundización y de búsqueda de otros me-canismos idóneos para construir una especie de manual para la defensa de los DESC. Esto pone en relieve que hay un camino largo por transitar dentro de esta estrategia de exigibilidad jurídica, que aun cuando se está en el punto de partida del tema se está muy lejos del punto de llegada que es la garantía misma de estos derechos.


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En el contexto actual podemos decir que hay un creciente interés por entender cómo se de-sarrolla el proceso de formación de las políticas públicas, especialmente en una formulación que se basa en una concepción de los derechos enten-dida como la forma de intervenir en nombre del bien común, y en el marco de los fines y metas que debe perseguir el Estado como la dignidad huma-na, la libertad, la igualdad y la justicia. (conteni-dos normativos de la definición de lo público).

Para que la ciudadanía tenga una vida digna, es necesario que el Estado garantice los dere-chos humanos de manera integral. Los derechos económicos, sociales y culturales como formas y figuras propias de la etapa histórica del Estado de bienestar, que se constituyeron en sus fines primordiales; se complementan en el Estado so-cial de derecho, consagrado en la Constitución colombiana, con los derechos civiles y políticos propios del Estado liberal. Esa integralidad debe verse reflejada en el diseño y ejecución de las po-líticas públicas.

Hay cuatro elementos centrales que permiten identificar la existencia de una política pública: implicación del gobierno, percepción de proble-mas, definiciones de objetivos y proceso.

La política pública, es el conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considera-dos necesarios o deseables y, por los medios y las acciones que son dispuestos, por lo menos par-cialmente, por una institución u organización gu-

Políticas públicas: conceptos básicos, debates y diseño

bernamental con la finalidad de orientar el com-portamiento de actores individuales o colectivos y para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática.

La política pública tradicionalmente ha estado en cabeza de la rama ejecutiva, sin embargo es necesario que los destinatarios de la misma, pue-dan participar desde la etapa de formulación en la identificación de la problemática que los afecta.

Se cree de manera errónea que hay una serie de personas, comités o comisiones (como es lo usual en la administración pública), encargados de re-visar y analizar una situación que merece una so-lución; en consecuencia se espera que otros iden-tifiquen el problema y definan herramientas para solucionarlo. Es decir, hay una noción dominante dentro de lo que se constituye como la adminis-tración pública que nos exige que la construcción de las políticas públicas, estén confinadas a una determinada tecnocracia. Pero ceñirse a esta for-ma de concebir tal construcción, es reproducirla y fortalecerla.

La ciudadanía no se ha percatado que la discu-sión de la situación problemática es una cuestión eminentemente política. Consiste en un proble-ma de poder, en términos de la participación en la identificación de la situación y en la formulación de la solución. Se puede decir que el problema, como es concebido en la política pública (desde la visión tecnocrática tradicional), muchas veces no corresponde a la manera como realmente es,

[André-Noël Roth Deubel. Universidad Nacional de Colombia]

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en otras palabras, desde tal concepción, muchas veces los problemas se crean o se imaginan de una manera diferente a la que realmente se vi-ven. Cuando no se participa existe sólo una visión en la formulación del problema, lo que genera vi-siones sesgadas del problema; si en lugar de ello, se concibe desde un comienzo la discusión de la situación en un espacio participativo, se podría enriquecer y construir una política pública más legítima para solucionar o mitigar un determina-do problema en toda su complejidad.

Tratar de imaginar un política pública para el Chocó sin la participación de los representantes de la población afectada, requiere una gran ca-pacidad de imaginación. No es suficiente hacer un rastreo para entender y tratar de solucionar el problema, a pesar de tener buenas intenciones se queda corto el diseño.

De esta manera, puede decirse que las políticas públicas, para que tengan un alto grado de eficacia, eficiencia, pero sobretodo efectividad y legitimidad, deben fundarse sobre principios democráticos, en términos de la participación en la construcción del problema, pues los que mejor conocen los proble-mas son los que los viven, además ese ejercicio es el que permite entender que se debe resolver los problemas de la forma que le importe o le interese al afectado. Es evidente entonces que se necesita la multiplicidad de las visiones que perciben el problema, para poder tener una construcción com-pleja, pero sobre todo acertada del mismo, por lo tanto, hay necesidad de abrir un amplio espacio de participación en el proceso de política pública.

Para que las políticas públicas sean efectivas, se requiere una participa-ción política democrática en términos de la inte-gración de las personas al proceso de revisión del problema; tiene que ha-ber una constante retroa-limentación de los afecta-dos a los formuladores o

decisores en el proceso de la política pública, que permita tener información precisa sobre la pertinen-cia de las soluciones y sobre todo que permita cono-cer a tiempo los cambios que se presenten.

Este tipo de relaciones de feed back o retroa-limentación permiten estar revisando periódica-mente las problemáticas, revisar aciertos y des-aciertos, e implementar correcciones para lograr el cambio social anhelado. Piénsese en el caso de los desplazados, frente al cual se hace una políti-ca para solucionar el fenómeno, pero este proble-ma es dinámico, cambiante, y tiene ahora unas dimensiones mayores o simplemente diferentes a las que se habían formuladas inicialmente.

De otro lado el problema con las políticas pú-blicas para desplazados, es que va más allá de pro-mulgar una ley o un decreto, una política pública es más que eso. Es necesario hacerla funcionar, entonces, se evidencia que detrás de esos docu-mentos deben existir una serie de posibilidades, medios y recursos para volverla efectiva.

La Ley 387, es el marco normativo de la política pública, pero necesita de efectividad. El marco le-gal nombra y enmarca lo que se constituye como el bien general, pero una política pública es una construcción socio-política, resultado muchas ve-ces de la consumación de la lucha social y el con-flicto entre actores. La muestra palpable es que el desplazado llega a resolver su problema y se en-cuentra con catorce instituciones implicadas en la política pública, pero no se sabe quién le puede solucionar el problema diario a estos ciudadanos afectados por el conflicto que vive el país.

Mas allá de concluir que existe aquí un pro-blema de descoordina-ción al interior del Es-tado, se puede ver que la estructura político administrativa prevista en un decreto o ley no son solo instituciones o instancias, pues más allá de esto, la política


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necesita de unos recursos, mecanismos e instru-mentos de implementación.

Las políticas públicas se crean en un espacio en donde hay primero que identificar un proble-ma; segundo, la formulación de una solución; tercero, tomar una decisión; cuarto, implemen-tar la política; y quinto, hacer la evaluación de la política.

Esto permite concluir que el análisis de las po-líticas públicas tiene como objeto de estudio, el conjunto de dispositivos conformados por:1. Los objetivos colectivos que el Estado consi-dera como deseables o necesarios, incluyendo el proceso de definición y de formación de éstos.2. Los medios y acciones procesados, total o par-cialmente, por una institución u organización gu-bernamental. 3. Los resultados de estas acciones, incluyendo tanto las consecuencias deseadas como las im-previstas.

El análisis de las políticas públicas consiste en examinar una serie de objetivos, de medios y de acciones definidos por el Estado para transfor-mar parcial o totalmente la sociedad, así como sus resultados y sus efectos1.

Antes de analizar estas etapas, se revisará de manera somera los enfoques teóricos que se uti-lizan en el análisis de la política pública. Existen tres grandes posturas teóricas relacionadas con el Estado y las políticas públicas: las teorías cen-tradas en la sociedad, las que se centran en el Estado y las teorías mixtas o intermedias

Teorías centradas en la sociedad

Para este primer grupo el Estado es conside-rado como una variable dependiente de la socie-dad. Es fundamentalmente el estudio de las rela-ciones de fuerzas entre individuos y grupos lo que determina la elección de las políticas desarrolla-

das por la institución estatal. Considerar al Esta-do dependiente implica minimizar la capacidad y el impacto que las instituciones públicas y sus agentes pueden tener en las elecciones hechas en materia de políticas públicas.

Teorías centradas en el estado

Este grupo de teorías considera que el Estado tiende a ser independiente de la sociedad. El Es-tado funciona como un selector de las demandas y un proveedor de servicios. La acción pública es principalmente un resultado de las elecciones realizadas por los decisores políticos y por los al-tos funcionarios públicos. Se trata de un enfoque centrado en el Estado, pues son los individuos y grupos que ocupan el Estado quienes determinan de manera esencial las elecciones en materia de políticas públicas.

Teorías mixtas

Existe un tercer grupo de desarrollo más re-ciente, que trata de asumir una posición interme-dia frente a los dos anteriores. Esta teoría trata de sustituir la búsqueda de las relaciones causales unívocas para tratar de aprehender la sociedad como un tejido de relaciones más complejas, de interrelaciones más que de relaciones, de inter-dependencia más que de dependencia. Este grupo considera las interacciones entre sociedad y Esta-do más en sus dimensiones horizontales (el uno y el otro son socios) que verticales (el uno domina al otro) y señala la interdependencia entre la es-fera pública y privada2. Esta es la perspectiva más adecuada para construir participativamente las políticas públicas dentro de un Estado.

Fases de las políticas públicas

La política pública comprende la definición de metas, de estrategias y tácticas, los análisis pros-1 Roth deubel, andré-noël. políticas públicas. Formulación,

implementación y evaluación. ediciones aurora. Bogotá. 2002, págs 27 y 28. 2 ibíd. p. 30

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pectivos y retrospecti-vos, la coordinación de las diferentes medidas necesarias, las medidas de implementación y los mecanismos de eva-luación. Para entender la política pública se hace necesario según el Ciclo de Jones (1970) descomponerla en etapas o secuencias lógicas: 1) identificación de un pro-blema, 2) formulaciones de soluciones, 3) toma de decisión, 4) implementación y 5) evaluación.

Primera fase: una situación es percibida como problémica por los actores políticos y sociales. Los sindicatos, los gremios y los partidos políti-cos hacen una lectura del problema lo traducen en su lenguaje y solicitan una acción pública. Se busca que el problema este inscrito en la agenda del sistema político.

Segunda fase: una vez lograda la inscripción en la agenda gubernamental, la administración trata de aclarar el problema y propone una o varias so-luciones al mismo. En la definición de objetivos se establece una especie de juego entre actores socia-les y sus estrategias.

Tercera fase: los actores e instituciones auto-rizados para tomar la decisión (gobierno, con-

greso) examinan la so-lución o las soluciones existentes, y deciden la respuesta.

Cuarta fase: se refie-re a la implementación práctica de la decisión. Por lo general es la ad-ministración la encar-

gada de implementar la solución escogida por el decisor, es decir, de traducir la decisión en he-chos concretos.

Quinta fase: se refiere a la evaluación. La respues-ta dada al problema y los impactos causados por su implementación son evaluados por los actores socia-les y políticos, durante el proceso (ex ante) y luego del mismo sobre sus resultados (ex post)3.

Este enfoque no es perfecto, la división en varias etapas distintas conceptual y temporal-mente, y bajo una presentación lineal, dificulta mostrar las conexiones entre las fases, también es un problema situar la evaluación al final del proceso.

¿Cuales son las condiciones para que un pro-blema logre su inscripción en la agenda guber-namental?1. El tema tiene que ser de competencia de las autoridades públicas, es decir, que se percibe a

Fase iidentificación de un

problema

Fase iiFormulación de solu-

ciones o acciones

Fase iiiToma de decisión

Fase iVimplementación

Fase Vevaluación

• apreciación de los acontecimientos• definición de un problema• agregado de intereses• organización de las demandas• Representación y acceso ante las autoridades públicas

• elaboración de respuestas• estudio de solu-ciones• adecuación a los criterios

• Creación de una coalición• legitimación de la política elegida

• ejecución• Gestión y adminis-tración• producción de efectos

• Reacciones a la acción• Juicio sobre los efectos• expresión

Demanda de la acción pública

propuesta de una respuesta

política efectiva de acción

impacto sobre el terreno

acción política o reajuste

3 ibíd. p. 50


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las autoridades públicas como capaces u obliga-das a hacer algo.2. La distancia entre el ser y el deber ser resulta suficientemente acentuada como para exigir una acción política.3. El problema tiene que presentarse en un lengua-je adecuado (técnica, ideológica y políticamente) para que la autoridad pública pueda tratarlo.4

Una vez planteado el problema existe una gran cantidad de soluciones posibles, es el gobierno quien toma la decisión o elige una solución para aplicar, con base en prioridades, metas y objeti-vos a alcanzar. Este proceso de decisión tiene dos etapas fundamentales: la formulación de solucio-nes y la legitimación de una solución.

El proceso de formulación de soluciones a un problema inscrito en la agenda pública permi-te seleccionar cuál de las distintas alternativas existentes para disminuir la tensión entre el ser (la situación actual) y el deber ser (la situación deseada) es la más apropiada o factible.

La legitimación es un acto cargado de sim-bolismos, que atribuye a la nueva decisión una fuerza particular. Desde ese momento lo que no era más que una opción posible, se transforma en una norma oficial revestida de toda la autoridad y fuerza (reales y simbólicas) del Estado. El acto de decidir es simbólicamente importante ya que el gesto más visible del actor que tiene el poder legal y legítimo es decidir.

Una vez tomada la decisión que se conside-ra más conveniente está se debe implementar. Esta etapa de implementación es fundamental, porque es ahí que la política hasta entonces casi exclusivamente hecha de discursos y de palabras, se transforma en hechos concretos, en realidad palpable.5

La etapa de implementación se puede definir como la fase de una política pública durante la cual se generan actos y efectos concretos a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o discursos.

4 ibíd. p. 61 5 ibíd. p. 107

Debates sobre Desc, pobreza y desarrollo

• ¿Superación de la pobreza o control de los pobres?. La estrategia escalonada del gobierno colombiano contra la pobreza.Alberto Yepes. • Consideraciones sobre la pobreza desde los DESC.Graciela Dede. • Pobreza y Género.Pilar Rueda. • Matriz sobre el debate de la medición de la pobreza en Colombia.Ángel Libardo Herreño Hernández. • El derecho al desarrollo. Retos para los movimientos sociales.Francisco Castillo. Instituto Nacional Sindical. • Las apuestas hegemónicas: Colombia Visión 2019. Sergio Guzmán.


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El país atraviesa por una coyuntura social en que la pobreza se puso de moda. Ahora todos los políticos, las instituciones públicas, las ONG, las cooperativas, las iglesias, las instituciones, las insticiones financieras multilaterales, especial-mente el Banco Mundial, están tratando diaria-mente de demostrar cuál está más comprometido con la pobreza; todos declaran que está dentro de sus propósitos aliviar la pobreza, erradicarla, detenerla o acabarla. Sin embargo y de mane-ra simultánea la pobreza continúa en aumento. Paradojalmente, parece que entre más gente se compromete con el discurso de la pobreza, ella más crece.

La pobreza se ha convertido en tiempos mo-dernos un show; un show rentable, para muchos, ya que si no fuera de este modo no existiría tan-tos intereses de por medio. La pobreza a pesar de que tiene cierta connotación peyorativa y se le ve como un mal, realmente constituye una opción beneficiosa para el sector dominante de la socie-dad para el cual efectivamente resulta rentable y favorece ciertos propósitos tales como la acu-mulación de tipo económico, el mantenimiento de un orden elitista, aristocrático y jerarquizado, para la legitimación política de quienes fundan el incremento de su poder social en el respaldo que puedan obtener de los pobres, etc.

¿Superación de la pobreza o control de los pobres?

la estrategia escalonada del gobierno colombiano contra la pobreza

[Alberto Yepes* Campaña Colombia sin Pobreza]

La pobreza también se ha convertido en un te-rreno de disputas ideológicas y políticas. Todos desean tener propuestas alrededor de la ella. Sin embargo, a pesar de todo lo que se diga, la po-breza es la forma más degradada de la condición humana que se puede ver en la actualidad. El discurso sobre esta debería servir para denunciar los resultados más lamentables de los principios y valores dominantes y totalmente injustos en que se asienta la organización de la de la sociedad.

ideas del gobierno para cumplir las Metas del Milenio

El Estado colombiano suscribió La Declara-ción del Milenio de Naciones Unidas en el año 2000. Esta Declaración contempla algunos com-promisos internacionales en materia de acción contra la pobreza frente a los sectores víctimas del modelo económico y social. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) incluidos en la De-claración del Milenio, consisten en un conjunto de asistencias mínimas que tan sólo buscan ali-viar la penosa situación de los sectores más po-bres en el mundo.

Esos objetivos básicamente tienen que ver con la erradicación de la mitad de la pobreza extrema y del hambre en el planeta; garantizar el agua po-table para la mitad de la población que carece de ella; garantizar educación, pero solamente la edu-cación primaria; promover la igualdad educativa

* investigador de la asociación de Trabajo interdisciplinario - aTi, coordinador de la Campaña Colombia sin Pobreza, que impulsa en Colombia el llamado Mundial a la acción contra la pobreza

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básica entre los hombres y mujeres; reducir en dos terceras partes la tasa de mortalidad de los niños menores de cinco años y en tres cuartas partes la tasa de mortalidad materna; combatir y evitar la propagación de enfermedades como la malaria, la tuberculosis y el VIH/SIDA; garantizar la incorpo-ración de los principios del desarrollo sostenible y lograr una alianza mundial para el desarrollo.

A primera vista estos objetivos parecen un lo-gro frente a la realidad de exclusión e injusticia globalizadas. Pero realmente la Declaración del Milenio se rige por una lógica de mínimos y se hizo así para justificar que los objetivos pudieran ser cumplidos por todos los países del mundo; por ello, el compromiso no es con el derecho a la edu-cación completa, sino garantizar la básica prima-ria a los pobres, de la misma forma, no es garan-tizable el derecho al más completo nivel de salud física, mental y colectiva para todos los sectores en la sociedad, sino solo con detener la expan-sión de las más graves enfermedades epidémicas y con la disminución de las mortalidades mater-na e infantil y así sucesivamente en los demás aspectos. Se trata de asistencias y condiciones irrisorias con el fin de mantener a los pobres en niveles básicos de subsistencia biológica pero sin que por ello tengan garantías de acceso integral a todos los niveles de derechos humanos básicos y sin poder cuestionar la injusticia del sistema de desigualdad en su conjunto.

Tras lo anterior se ampara una concepción minimalista sobre los bienes a los que pueden aspirar los pobres en las sociedades de mercado, en medio de la hegemonía lograda por el pensa-miento único y el modelo neoliberal dominante. Todo ello ha servido para poner en practica las políticas de ajuste estructural y darle una vuel-ta de tuerca a las políticas de privatización y de descompromiso social de las políticas públicas abriendo, de esta manera, la puerta para que los Estados desmonten las obligaciones que tienen con los derechos económicos, sociales y cultura-les de los ciudadanos. Los ODM reducen inacep-

tablemente los compromisos contenidos en pac-tos donde se consagran los DESC, en los cuales no se contempló nunca la focalización, cada vez más excluyente, de políticas y asistencias a cier-tas poblaciones sino la garantía universal de los derechos sociales fundamentales.

El Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) aprovechando esta oportuni-dad que tiene el gobierno para hacer políticas de focalización, lanzó el Documento CONPES 091 de marzo de 2005 como el plan estratégico para cumplir las Metas del Milenio, plan que apare-ce con cinco años de retraso frente a lo pactado a nivel internacional, ya que las medidas para poner en práctica estos compromisos debieron ser implementadas desde el año 2000, año en que dichos compromisos fueron adoptados para ser cumplidos en un lapso de quince años y cuyo vencimiento está programado para el año 2015. Incluso el gobierno decidió apartarse del com-promiso universal de lograr tales metas en el año 2015, corriendo la fecha 4 años más, es decir, al año 2019, para que de manera parroquial coinci-dan los logros con la celebración del II Centena-rio de la Batalla de Boyacá, para lo cual incluyó las metas sociales de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el documento denominado Visión 2019, Segundo Centenario.

Aunque la Declaración del Milenio contenga algunos logros importantes en relación con los ni-veles actuales de pobreza, hambre, analfabetismo, falta de infraestructuras y servicios sociales bási-cos, es verdad que sus aspiraciones no van más allá de ciertos mínimos que ya habían sido supera-dos en Conferencias anteriores de Naciones Uni-das, e incluso muy por debajo de los denominados contenidos mínimos esenciales que los Estados se habían obligado a cumplir en diferentes pactos sobre derechos económicos, sociales, culturales, laborales y ambientales hace ya varias décadas.

Aún así, los compromisos contenidos en la De-claración del Milenio deben ser interpelados des-de el punto de vista de su concepción ética, por


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cuanto no solo los beneficios, prometidos para los que viven en medio del hambre y la pobreza, son demasiado exiguos e insuficientes, sino que además en muchos de ellos las mejoras prome-tidas solo beneficiarán a la mitad -o porcenta-jes menores- de quienes han sido excluidos del desarrollo y de la posibilidad de participar en la riqueza colectiva aun cuando eso signifique una participación mínima con el fin de atender sus necesidades básicas.

Éticamente no es sostenible una Declaración que admita, incluso existiendo recursos suficien-tes en la humanidad para solucionar el problema del hambre y la pobreza en el mundo, que para el año 2015 sólo se aliviará el problema del ham-bre de la mitad de la gente que la padece hoy y que la otra mitad se muera de hambre o de sed; cuando hasta las Naciones Unidas ha admitido que la producción potencial de alimentos en el planeta tiene capacidad para alimentar a 12 mil millones de seres humanos, es decir, al doble de la población mundial. Queda claro que el proble-ma del hambre y la pobreza no es un problema de escasez sino de distribución injusta, tampoco es un asunto de carencias sino de falta de voluntad política para organizar la sociedad con base en principios que hagan posible la solidaridad y el respeto esencial a la dignidad humana.

Coherente con esta lógica de mínimos, que mantiene a los pobres en la mera subsistencia biológica y solo genera, para la mitad de ellos, el compromiso de garantizarles las asistencias para que no fallezcan, mientras se multiplican para las grandes empresas y minorías privilegiadas los in-centivos al lucro y a la acumulación de riquezas, el estado colombiano ha visto en la promoción de los ODM, la ocasión para desprenderse de sus compromisos sociales con la mayor parte de la población y para deshacerse de sus obligaciones relativas a los niveles esenciales de los Derechos económicos, sociales y culturales.

Con el propósito de reducir la asistencia so-cial a una fracción mínima de la población que

se encuentra en mayor pobreza, el Gobierno Co-lombiano contrató, a un costo económico escan-daloso, un grupo de tecnócratas a los que deno-minó Misión de la Pobreza, que tuvo el encargo de diseñar la metodología para demostrar, contra toda evidencia, que la pobreza se ha reducido de manera acelerada durante el actual gobierno. Producto de sus “estudios” se estableció que el porcentaje de personas en situación de pobreza extrema se había reducido casi a la mitad en los últimos 4 años, al pasar del 22% al 12% de la po-blación, y sólo para estos habrá políticas sociales basadas en subsidios, si tienen la suerte de ser seleccionados para integrar al millón y medio de familias que serán beneficiarias de los mengua-dos y precarios recursos que se distribuyen a tra-vés del Programa Familias en Acción. El resto de los pobres extremos no seleccionados, los pobres moderados y las capas medias que por la despro-tección social implementada se verán sometidos a acelerados procesos de empobrecimiento, y que son casi el 60% de los habitantes del territorio na-cional, tendrán que arreglárselas por su cuenta, adquiriendo en el mercado y con sus propios me-dios los servicios y derechos sociales que antes estaban en cabeza del Estado y para cuya finan-ciación la Constitución de 1991 estableció una fórmula de participación progresiva que hoy está siendo desmontada.

la pobreza como virtud

Sin embargo y teniendo como evidencia lo ya planteado, no falta quienes plantean y muestran la pobreza como un sinónimo de virtud, en tanto le permite a las personas consagrarse a una vida ajena a los intereses terrenales y materiales, este es un discurso para los pobres porque los ricos no lo practican y mucho menos quienes tienen la misión de pregonarlo; éstos lo predican y tienen actores académicos e intelectuales muy capaci-tados para mostrar la pobreza como una virtud. Inclusive se ha manipulado ciertas formas de

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condición de la vida comunitaria, argumentando que es posible vivir sin recursos como lo hacen las comunidades indígenas quienes pueden vivir pobremente y no envidian ni ansían la riqueza de los que tienen y han acumulado un poder en ex-cesivo.

El discurso de la pobreza sirve para aplacar y mantener a los pobres a raya, mantenerlos en medio de la insuficiencia y de la carencia como si eso fuera una virtud. No obstante, la pobreza y lo que ella evidencia son las victimas; personas humildes que arrastran tras de sí una carga de fracasos en la vida. La pobreza es un problema de unas dimensiones tan absolutas y vergonzosas que en el mundo hay seis mil millones de seres humanos y de esa cifra, la mitad, viven en situa-ción de pobreza, es decir no tienen con qué sa-tisfacer las condiciones mínimas para llevar una vida medianamente buena y cerca de la cuarta parte de la humanidad, además, padece hambre.

Lo más paradójico de todo es que estos niveles alarmantes de pobreza se presentan en un mo-mento histórico en que asistimos a una explosión de riqueza en el mundo. La creatividad humana ha llegado a unos niveles tan impresionantes de producción de bienes, mercancías y servicios que con sólo fracciones de esas capacidades produc-tivas, podría resolverse la pobreza en el mundo. Por un ejemplo, las Naciones Unidas calculan que para alcanzar las Metas del Milenio, que supues-tamente son un plan para acabar la pobreza en el mundo, se necesitarían unos 56.000 millones de dólares anuales y ese monto es casi el patri-monio de lo que tiene una sola persona, Bill Ga-tes. Entonces se requiere reflexionar acerca de cómo todo ese discurso de la pobreza basado en la virtud lo que en rea-lidad hace es ocultar un problema de concentra-ción extraordinaria de la riqueza.

la concepción asistencial represiva de la riqueza

La concepción hasta ahora presentada acerca de la pobreza se refiere exclusivamente a que los pobres son vistos como personas a las que hay que “ayudar”, son las personas a las que hay que “darles la mano” pues son incapaces de sobrevivir por sí mismas y de llevar una vida que estimen valiosa.

Los estamentos oficiales y particulares de la sociedad deben ayudar a esos seres que llevan vidas “anormales”. La visión asistencial plantea que a los pobres hay que ayudarlos porque repre-sentan un verdadero peligro, son una amenaza para la sociedad y si no se les ayuda pueden ge-nerar graves problemas de gobernabilidad, pues se incrementa la violencia, se incrementa la in-seguridad y se convierten en un caldo de cultivo para el terrorismo. La ayuda en este sentido no se entiende como una misión de fraternidad hu-mana universal, ni tampoco se inspira en la idea de que los pobres tengan iguales derechos a los ricos, sino por el contrario, evitar así un peligro latente para la parte “sana” de la sociedad, es de-cir, para los normales, los exitosos, los eficaces, los que son capaces de generar su subsistencia por sus propios medios. Se trata de evitar el pe-ligro de la insubordinación de la plebe, de que la “chusma” se levante, por eso es mejor darles limosnas y contener el caos. En eso precisamente consiste la caridad represiva. La concepción de la limosna oculta la represión y se convierte en el instrumento de la represión por el cual se man-

tiene a raya al pueblo. Los pobres cargan con

el estigma de ser sospe-chosos de criminalidad. El Estado y los medios de comunicación difun-den por todo el cuerpo social una sensación de inseguridad que legiti-


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ma rápidamente ofertas de seguridad represiva. Los gobernantes más autoritarios se posesionan bajo la promesa de crear un mundo seguro, o un país con seguridad llamada democrática, en el cual el orden se garantiza recortando las liberta-des civiles y la inconformidad de la ciudadanía se neutraliza con el poder militar y paramilitar.

la concepción tecnocrática liberal de la pobreza

Se denomina así a la concepción en la cual se estima que el problema de la pobreza es un problema técnico para la sociedad y para la or-ganización de la producción. Por ello es que el presidente Uribe Vélez insiste permanentemente en que para solucionar la pobreza el país debe atraer inversiones para poder crecer, para que haya exportaciones y se genere empleo, sostiene que se debe firmar el Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos del cual depende el futuro y el bienestar nacional.

El verdadero inconveniente de la pobreza dentro de esta concepción no consiste en que la riqueza esté concentrada en pocas manos y tam-poco que se solucione con políticas re-distribu-tivas. Es un problema de mera producción, si se produce más entonces hay un mejoramiento de las condiciones de vida de la población, es la teo-ría del “gota a gota” que han defendido los encar-gados de la Misión de la Pobreza, Hugo López y Jairo Núñez. Con mayor productividad entonces, de pronto, los pobres se benefician de lo que cae de la mesa de los ricos tema al se le ha dado a llamar el efecto de Radin. Tal efecto plantea que el crecimiento económico no sólo beneficia a los ricos sino que los pobres también se benefician subsidiariamente, ellos participan de lo que se derrama de la copa del rico, de lo que cae de la mesa de los poderosos.

La concepción del crecimiento es la que ha predominado básicamente en el esquema del ac-tual gobierno. Es una concepción absolutamente

inmoral e insostenible por varias razones, por un lado, no es cierta ya que los pobres no se bene-ficien del todo del crecimiento, por ejemplo Co-lombia fue el único país de América Latina que creció sostenidamente desde 1930 hasta la crisis de finales de los años noventa, o sea, por más de 60 años de crecimiento continuó en la economía y en esos 60 años la pobreza jamás bajó del 50%. No se puede seguir admitiendo que es necesario un crecimiento, como tampoco se requiere firmar Tratados de Libre Comercio o haciendo apertu-ras económicas como condición necesaria para crecer y para resolver así las enormes desigual-dades sociales en el país; con el crecimiento de la economía sólo se concentra más la riqueza y se entregan todos los recursos y materias primas al mejor postor en el exterior.

Pro otro lado, es inmoral pensar que lo que se merecen los pobres es lo que cae de la mesa de los ricos. El gobierno viene planteando en este esquema tecnocrático liberal que la pobreza se soluciona con políticas de caridad o con la bene-ficencia de los más pudientes, de los ricos a los que Dios les ha provisto los bienes y pueden por eso hacer acciones caritativas. La solución de la pobreza estaría dada por una combinación de dos cosas: primero, la capacidad de los propios po-bres para salir adelante aprovechando las ayudas institucionales (subsidios, microcréditos, etc.) y segundo, la caridad de los pudientes (represen-tada en empleos para los más jóvenes o los viejos, en obras, o en la gestión de empresas públicas privatizadas, etc.) Esta estrategia es también una falacia porque justamente lo que se mues-tra en la sociedad es que quienes más trabajan son los que menos ganan y los que más tienen son los que menos trabajan. Pese al esfuerzo de los pobres que se desdoblan saliendo a las 6:00 a.m. a la calle para buscar trabajo en la construcción o vender aguacates y trabajar hasta las diez de la noche, huyendo todo el día de la policía que les persigue y por más que trabajan, al final del día, al final de la semana, al final del mes y de los años en nada cambia su situación y la pobreza no

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hace sino aumentar; en cambio los ricos sin mu-cho esfuerzo acumulan y acumulan, lucrándose del producto del trabajo ajeno.

la estrategia escalonada contra la pobreza

Esta estrategia combina cuatro líneas de ac-ción política para enfrentar el problema de la po-breza en Colombia: a) la reducción de la pobreza como efecto del crecimiento económico; b) re-ducción de la pobreza por ajustes a los métodos y estadísticas; c) reducción de la pobreza mediante la focalización de subsidios y d) reconcentración de la riqueza y del ingreso.

1. La ecuación: seguridad = confianza para las inversiones = crecimiento = empleo = reducción de la pobreza

El gobierno posee una estrategia escalonada para abordar el tema de la pobreza que consiste en que, básicamente, la pobreza se puede reducir por efecto del logro del crecimiento económico, y este propósito se consigue a través de la imple-mentación de una ecuación simple que el Presi-dente Uribe ha defendido con todas sus energías: como primera medida debe existir seguridad, este modelo se ve respaldado por un orden mi-litar que permite darle confianza a los ricos; en segundo lugar, cuando los ricos del país y del extranjero se sientan tranquilos y seguros harán inversiones y a comprar las empresas nacionales, y como tercera medida, tras esas inversiones se generará productividad y empleo que son los pre-requisitos necesa-rios para la reducción de la pobreza.

Debido a tal razona-miento la gente votó por la reelección. Sin embargo, dicha convic-

ción de que el crecimiento lleva a la reducción de la pobreza en Colombia es una falsedad. Como ya se mencionó, el crecimiento económico sos-tenido por más de medio siglo en el país nunca ha beneficiado a los pobres y por el contrario ha hecho que Colombia sea uno de países latinoa-mericanos con mayor índice de concentración de la riqueza.

Entonces cabría una pregunta ¿con qué fi-nalidad se buscan inversiones que en gran me-dida han acabado con las empresas del Estado, han disminuido la taza de empleo y han hecho precarias las condiciones laborales de la gente? Ejemplos que evidencian dicha situación se pue-den hallar por cantidad, verbigracia, la Compañía Colombiana de Tabaco –Coltabaco-, uno de los buques insignia de la producción industrial en el país, fue vendida a Phillip Morris que en unos años seguramente desmontará dicha empresa pues la multinacional cuenta con plantas ubica-das en Guatemala y en Venezuela para proveer de cigarrillos a todo el mercado de América Latina. Es así como muchos inversionistas compran las empresas para su demolición y eliminan así la competencia; lo que en consecuencia trae el des-empleo de cerca de 6.000 trabajadores, quienes literalmente queda en la calle junto con sus fami-lias en situaciones extremas de pobreza. Esas son las inversiones que nos vende el actual presiden-te Uribe como fórmula para generar crecimiento y traer bienestar, por lo cual hoy se sabe que sólo una fracción de las inversiones que llegan al país tiene algún efecto benéfico en la producción, el

crecimiento nacional y el empleo.

En la fórmula tam-bién es claro que las condiciones de seguri-dad que militarizan la vida social y absorben cantidades enormes de recursos que se dis-traen del gasto social,


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pueden incrementar la confianza de los inversio-nistas pero son absolutamente perjudiciales para la seguridad, los derechos y el bienestar social de amplios sectores de la población

2. Reducción de la pobreza y del hambre mediante ajustes metodológicos y esta-dísticos.

Las formas de medición de la pobreza no son neutras ni inofensivas. Al lado de la aplicación de la ecuación crecimiento = reducción de la pobre-za, la tecnocracia neoliberal del gobierno se es-fuerza en bajar las cifras del hambre y la pobreza en Colombia por medio de ajustes metodológicos, estadísticos y manipulaciones econométricas que tienen como finalidad producir resultados de medición de pobreza que complazcan la deman-da formulada desde el Gobierno, dicha demanda consiste en reducir a toda costa la magnitud y profundidad de la pobreza y la exclusión, como base para justificar la sustitución de políticas universales y derechos fundamentales integrales por una política centrada en subsidios focaliza-dos y dependencia de los pobres de la caridad del Ejecutivo.

Los técnicos que siguen la teoría neoliberal de la elección racional, afirman que nadie está privado de recursos ni se encuentra en caren-cia absoluta, pues al menos se tiene la fuerza de trabajo que es un bien del cual todos disponen y pueden ofrecer en el mercado, con excepción de los niños, los viejos y los discapacitados. Con base en los bienes y capacidades que tienen to-das las personas, cada una estaría entonces en capacidad de hacer las elecciones que mejor le parezcan para obtener bienestar. Así, la pobreza se explica ante todo por las malas elecciones que hacen los pobres que no aprovechan debidamen-te sus capacidades y no por la ausencia de políti-cas de distribución de la riqueza.

El gobierno gasta cientos de millones de pe-sos en perfeccionar metodologías para medir la pobreza y determinar las características de los

pobres; pero finalmente lo que interesa no es su-perar la pobreza sino medirla; hay una preocu-pación obsesiva por la medición, por medir las carencias, las miserias de los pobres, por medir qué comen los pobres, a qué horas se alimentan, cómo se visten, de qué color son los pobres, qué estatura tienen, cuál es su peso y talla. El Estado contrató una cantidad de intelectuales, académi-cos y técnicos para encontrar las metodologías que permitan obtener los resultados que él mis-mo ha predefinido1.

Los expertos operan según una lógica que pue-de describirse así: “qué nivel de pobreza quiere oír el gobierno y se condiciona la metodología para ello”. Por tal razón se tiene una baja certe-za de cuál es el nivel de pobreza real en el país, existen cinco entidades, algunas oficiales, pro-duciendo cada una datos sobre pobreza que son contradictorios entre sí. El interés oficial no es abordar la pobreza en sus verdaderas magnitudes sino mostrar resultados que permitan reducirla, y para esto el ajuste a las estadísticas se vuelve una cuestión central. ¿Cómo se realizan tales ajustes?

Con el fin de clarificar dicho cuestionamiento se mencionarán algunos ejemplos. Recientemen-te se decía que el desempleo había bajado, ¿pero, cómo fue la reducción del desempleo?, para tal efecto se inventó una nueva categoría llamada “los desanimados”, según esta categoría si las personas desempleadas dejaron o se cansaron de buscar trabajo en la semana anterior, entonces ya no se las cuenta como desempleadas; así bajan las tasas del desempleo. Las personas que nunca han tenido un trabajo también las borran de las bases estadísticas, pues sostienen los técnicos que no puede ser desempleado quien no tuvo an-tes empleo.

En materia de seguridad social, en salud, la ley 100 estableció que para el año del 2001 habría afiliación universal, toda la gente pertenecería

1 Consultar el documento “2019 visión Colombia ii Centenario. presidencia de la República. departamento nacional de planea-ción. Bogotá, 2005.

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al régimen subsidiado o al régimen contributivo; mientras se alcanzaba la meta para los demás (los llamados “vinculados”) estarían provisio-nalmente atendidos por la red hospitalaria. Pues bien, las personas vinculadas, es decir, quines no tienen seguro, ni SIBEN, ni están en el régimen contributivo, supuestamente podrían acudir a los hospitales públicos para ser atendidos, pero lo que es cierto es que, quienes se encuentran en esta situación, se enfrentan a graves proble-mas de acceso a los servicios de salud: cuando van a los hospitales les hacen firmar pagarés si no tienen con qué pagar los servicios que les han prestado; esas personas, que son las más pobres de la sociedad, en caso dado de una nueva enfer-medad no asisten nuevamente a la institución de salud por temor al pagaré y terminan sufriendo las dolencias o muriendo en su propia casa. Real-mente lo que se tiene aquí es un sistema de “des-vinculados”, por decirlo de alguna manera, que no demandan la gestión de salud, con lo cual las estadísticas de desatención o falta de cobertura terminan mejoradas artificialmente.

En materia de educación, dado que hay una gran cantidad de niños y niñas que se encuentran por fuera del sistema educativo, y dado que una proporción enorme de éstos tienen que repetir o comenzar tardíamente sus estudios, pues son víctimas del desplazamiento interno que en este país alcanza a 3.500.000 de personas, también se presenta una depuración perversa de las bases de datos que reducen las estadísticas. Cuando un niño excede en dos años la edad legal para el grado escolar en el cual debería estar (“extra-edad”), entonces los técnicos afirman que ese niño o niña no es demandante de la oferta edu-cativa y es borrado de las estadísticas con lo cual consiguen dos cosas, por un lado, reducen las cifras de los niños/as que deben ser subsidiados y adicionalmente bajan las tasas de inasistencia o deserción escolar. La idea del Estado es que a esos niños posteriormente se les pueda ofrecer una primaria acelerada o un bachillerato flexible

de baja calidad para validar sus conocimientos que por sí mismos han aprendido en la calle o en medio de una infancia dedicada al rebusque o al trabajo infantil.

Básicamente son cinco los mecanismos que, bajo el actual gobierno, ha utilizado la Misión de la Pobreza y otras entidades oficiales para hacer desaparecer de las estadísticas a un porcentaje de los pobres. Estos mecanismos son factores que pueden ser maniobrados u operados por los téc-nicos con propósitos políticos para producir el re-sultado que les ha sido encomendado. Estos pro-cedimientos de manipulación se ubican a lo largo de todo el proceso de elaboración de la medición deseada, y se ubica en los siguientes momentos: 1) Al momento de seleccionar el grupo de referencia que se toma para la medición (se escoge el que dé un menor resultado en cuanto a medición de pobreza); 2) Al momento de seleccionar la base del requerimiento calórico, proteínico y nutricio-nal (entre menos pobres se desee menos requeri-mientos calóricos y nutricionales se adjudican a los pobres); 3) Al seleccionar los alimentos que contienen o cumplen con dichos requerimientos calóricos o nutricionales (para los pobres básica-mente se seleccionan harinas, grasas y azúcares, que resultan baratos y llenadores, en contraposi-ción con la canasta de los no pobres, para los cua-les si se considera que pueden aspirar a consumir proteínas, micronutrientes, frutas y vitaminas), 4) Al valorar o poner precio a los alimentos que el técnico ha seleccionado para la canasta que según él deben consumir los pobres (se valúan los precios más baratos disponibles en el merca-do, como si hubiera problemas de información o de distancias insalvables para llegar a donde es-tán más baratos estos precios) y 5) Finalmente, al momento de imputar a los pobres los ingresos que supuestamente estos ocultan cuando contes-tan a las preguntas sobre ingresos disponibles (es aquí en donde los técnicos gozan de mayor nivel de discrecionalidad para atribuirle a los pobres los ingresos que arrojen de su capacidad adquisi-


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tiva y que permite pro-ducir como resultado un menor número de personas en situación de pobreza).

Los propósitos del gobierno de reducir la pobreza con base en los ajustes a las metodolo-gías y estadísticas, se cumplieron. Los honorarios y recompensas de los miembros de la Misión de la Pobreza están entre los más jugosos de quienes se han encargado de construir las bases de política y el discurso social para el actual gobierno. Los estudios conocidos durante el 2005, que situaron las cifras de pobre-za en el 64,3%2 (2 de cada 3 personas son pobres en Colombia), provocaron el enojo del Presidente y terminaron siendo desvirtuados por el DANE y el DNP. Estas instituciones concluyeron que al “corregir” los métodos de medición, la pobreza era sólo del 49%. Pero más radical es el Documen-to CONPES 102, dado a conocer en septiembre de 2006, en el que se afirma categóricamente que la pobreza extrema está concentrada sólo en el 14% de la población y que esta es la gente a la que debe circunscribirse la acción estatal. En Marzo del año 2007 la Misión de la Pobreza redujo aún más la pobreza extrema el país al contabilizar so-lamente al 12% de la población como coexisten-tes de esta situación.

Para reducir las cifras de pobreza en las pro-porciones que lo ha hecho el gobierno, se ha creado un nuevo SISBEN. Para ello se reemplazó los indicadores tradicionales de medición de los pobres tales como el índice de calidad de vida, la línea de pobreza y el índice de necesidades bási-cas insatisfechas por el índice de vulnerabilidad. Con éste índice se ha dividido a los pobres en dos categorías: vulnerables y no vulnerables, los pri-meros son los verdaderos pobres que merecen la

prioridad del Estado, los segundos serían los que pueden ser dejados a la suerte del mercado con la esperanza de que el crecimiento económico termine beneficiándo-los y sacándolos de la pobreza.

3. La pobreza por subsidios La apuesta de “política social” del gobierno ba-

sada en la focalización de subsidios se sintetizó en el Documento CONPES No. 102, que señala la estrategia de lucha contra la pobreza extrema y complementa las funciones dadas a la Misión para la Pobreza. El instrumento que privilegia el gobierno es la focalización; política con la cual los pobres siguen siendo pobres y solamente reciben acciones asistenciales a través del programa Fa-milias en Acción y otros similares. Esta propuesta se puede caracterizar de la siguiente manera:

• La política define arbitrariamente como po-blación en pobreza extrema aquella que atiende sus necesidades alimentarias durante un mes con $ 90.710, que equivalen aproximadamente al 10% de la Canasta Familiar Básica (CFB) vigente. Este umbral de pobreza reduce la población con necesidades de atención a 7.4 millones de per-sonas, es decir el 14.7 %, cifra que contrasta con los indicadores de pobreza e indigencia de 63% y 31%, respectivamente, mostrados por la Contra-loría General de la República y por la Universidad Nacional de Colombia.

• Los subsidios mensuales de $46.500 para nutrición que entregó Familias en Acción en 2005, equivalen al 5.1% de la CFB, lo que signi-fica que las familias que recibieron el subsidio siguieron sin cubrir el 85% de su consumo básico. El programa no alcanza a atender a la totalidad de la población en pobreza extrema, y solamente

2 dato de la Contraloría General de la República. el dato del Cid de la universidad nacional para el mismo año 2005 es del 66,8% de la población colombiana bajo situación de pobreza.

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atendería a 1.5 millones de familias equivalentes a seis millones de personas.

• Este enfoque genera conflictos entre los propios pobres que se disputan un lugar por de-mostrar quién es más pobre entre los pobres, en contra de su propia dignidad y generando mayor fragmentación social. Los recursos destinados para el programa son insuficientes: $18.5 billones durante el cuatrienio y que en realidad resultan de la suma de los presupuestos de otros progra-mas reagrupados en Familias en Acción.

• El 40% de los recursos provendrán de los pre-supuestos de los municipios, que se verán más re-cortados por el proyecto de Ley de reducción de las transferencias que impulsa el mismo gobierno en la actualidad. Como lo señala el programa, la entrega de estos subsidios se hace a través de las madres quienes, por lo general, tienden a distri-buir los ingresos de la casa hacia el consumo de alimentos, educación y salud. Esto significa que el programa aprovecha el rol histórico de las mu-jeres para administrar la pobreza extrema de los hogares, ata a las mujeres a la reproducción de sus roles tradicionales y las califica como meras canalizadoras de recursos para sus niños y para otros miembros de la familia sin que el programa contemple recursos para atender sus propias ne-cesidades y derechos.

• En el mismo sentido, el programa no ofrece a las mujeres posibilidades reales de aliviar su car-ga doméstica o mejorar sus condiciones de trabajo remunerado, y por consiguiente, la política, lejos de contribuir a superar la pobreza acentúa la dis-criminación contra las mujeres, y va en contravía de los compromisos asumidos para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de “Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer”. El programa al desconstitucionalizar el bienestar, pues se robustece con los recursos de transferencias despojados a los municipios,

sólo ofrece programas que no tienen certeza de sostenibilidad, y son por lo tanto revocables o re-versibles generando presión en los beneficiarios para apoyar al candidato o candidatos de quienes dependen en la administración del programa con lo cual se fortalecen las prácticas clientelistas.

El gobierno para posesionar esta estrategia contra la pobreza extrema ha emprendido una gran campaña publicitaria en la que ha inclui-do desde la visita al país de grandes “gurús” de las políticas sociales remediales, hasta la parti-cipación y apoyo en eventos sobre el tema de la pobreza presentado por algunas organizaciones nacionales y entidades internacionales. Se trajo al país al profesor Muhamad Yunus, impulsador del Banco de los pobres en Bangladesh, experien-cia que el gobierno quiere replicar con la “banca de las oportunidades” y que consiste en peque-ños microcréditos con los cuales se espera que la gente más pobre alivie su pobreza vendiendo ci-garrillos y maní en las esquinas. Con la propues-ta descrita queda claro que el gobierno no tiene políticas para solucionar la pobreza sino políticas para administrarla, o sea, acciones estatales para regular la pobreza y para mantener a los pobres controlados.

Las políticas basadas en subsidios son polí-ticas de traslados de dineros condicionados al cumplimiento de ciertas obligaciones por parte de los destinatarios. Esa focalización sobre un millón y medio de familias seleccionadas entre el 12% de las que el gobierno considera pobres en Colombia, y a las que se les controla e involucra en redes de cooperación (Red Juntos), vienen siendo consideradas como la parte enferma de la sociedad. Además de la función que tienen para garantizar la continuidad del grupo político ac-tualmente en el poder, tales políticas tienen la finalidad de mantener las condiciones que produ-cen la pobreza de forma estática, es decir, hacer que la pobreza se reproduzca porque se requiere para mantener el statuo quo, y permitir que los mecanismos de incremento de la desigualdad


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instaurados por el mo-delo económico puedan continuar su rumbo am-pliándose y reproducién-dose. Adicionalmente administrar la pobreza da tranquilidad a la par-te sana de la sociedad, que no se cuestiona que la pobreza es causada por una distribución su-premamente inmoral e indecente de la riqueza.

Para la tecnocracia neoliberal la pobreza es un fenómeno del que sólo son culpables los propios pobres porque son desorganizados, procrean mu-cho y no son emprendedores. Para ayudarlos el gobierno debe estimular a los pobres que no sean perezosos para que generen ingresos, el Banco de las Oportunidades va a hacer préstamos, entre $600.000 y $1.300.000 para proyectos producti-vos que les permita a los pobres, en especial a la mujeres cabeza de familia, sacar adelante a sus hijos, generar valor y prosperidad en el país.

Esta propuesta va en contravía con la idea ori-ginal de los microcréditos, y antes que favorecer a los pobres favorece al sistema financiero. Los intereses que el gobierno estipula en el Banco de Oportunidades a las personas más pobres del país son seis veces más caros que los que se cobran a los industriales y empresarios agrícolas que pro-ducen para la exportación. Si se tiene en cuen-ta que los créditos que el gobierno ofrece a los empresarios que se dedican a la exportación y a los empresarios del agro, que por lo general son más poderosos que las empresas pequeñas y me-dianas que producen para abastecer el mercado interno, se obtienen a tasas de interés de cerca del 5% anual (DTF menos dos puntos), más 4 o 5 años para pagar la deuda con 2 años muertos o de gracia3. Es claro que contemplar intereses para los más pobres del 33%, tasa que es superior

en 11% a la tasa máxi-ma permitida por la ley (tasa de usura) lo que en el fondo busca es ser un mecanismo de despojo de los pobres de sus activos a favor del sector financiero. De este modo, la meta de financiación de los sectores de bajos ingre-

sos (sometimiento de la población a los condicio-namientos impuestos por el sector financiero) terminará seguramente en que una proporción enorme de los pobres se verán despojados de su viviendas, de sus parcelas o sus pequeños nego-cios y con hipotecas o despojo de sus electrodo-mésticos a favor de los bancos, con lo cual se ha-brá constituido un nuevo mecanismo de abuso de los pobres a favor de los ricos (redistribución al revés o políticas a lo Robin Hood).

Como los recursos para subsidios son escasos, los millones de pobres terminan compitiendo entre sí para mostrar quién es más miserable. Los subsi-dios precarios dados a las familias para gastos de educación de los niños, para la alimentación y la salud están condicionados a entregar facturas con lo cual se genera un enorme clientelismo y un ne-gocio de los políticos que propician esta política y quienes se asocian con ellos para ser reconocidos como proveedores autorizados del programa. Los mayores beneficiarios de las Familias en Acción vienen siendo al final de cuentas los proveedores y los políticos que controlan a las familias antes que las propias familias. De tal manera que lo que se viene dando es un control político de los po-bres a través del clientelismo que se aprovecha de la vulnerabilidad y la debilidad de los pobres que terminan apoyando en las urnas a los mecenas del establecimiento, a quienes deben su inscripción o su continuidad en el programa.

La estrategia de focalización está diseñando unos servicios especiales para los pobres que los 3 datos tomados de “industria: Créditos Blandos”. en Portafolio.

com. 5 de junio de 2007.

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alejan del núcleo de servicios que se ofrecen para la demás gente. Las familias en pobreza extrema terminan siendo perjudicadas porque reciben los peores servicios, por ejemplo, se ven obligadas a meter a sus niños en programas residuales de co-bertura escolar que empiezan en abril y terminan en octubre, reciben pésimos servicios en centros de salud donde nunca hay medicamentos; acce-den a los alimentos de baja calidad porque no les alcanza esas limosnas públicas para comprar algo mejor, etc.

En conclusión, la compensación monetaria que hace el Estado con los subsidios no está re-mediando los daños irreparables que el poder económico viene haciendo sobre la salud, en los planes de vida o en las expectativas vitales de las personas más necesitadas. ¿Qué proyecto de vida podrán construir las familias pobres con subsi-dios tan precarios?, ¿qué emprendimientos po-drán llevar a cabo?, ¿qué proyectos de progreso?

Otra dificultad que esconde el discurso de la ayuda a los más pobres entre estos mismos es que a través de él se están justificando reformas muy regresivas para los derechos sociales, que van a empobrecer aún más a la población focalizada y por ende, afectarán a toda la población. Mientras se atiende a un grupo de gente focalizada como pobres extremos se pone en riesgo de pobreza a todo el resto de la población, a la que no es consi-derada como extremadamente pobre y a la gente de las capas medias, porque el Estado ahora está recortando el presupuesto para inversión social y despojando a los municipios de las transferen-cias que la Constitución tenía previstas para fi-nanciar, con criterio de universalidad y gratuidad y con visión de derechos, la cobertura para todos en salud y educación.

Ciertamente se atiende a la pobreza extrema pero se multiplica el riesgo de la pobreza en la sociedad. Los programas destinados a atención de derechos sociales van a estar canalizados por la vía de Familias en Acción o por los programas asociados al Banco de oportunidades. Se acude

así ante un nuevo escenario en el cual las políti-cas sociales estarán centradas en dos elementos: en primer lugar, los programas sociales sólo para los pobres absolutos, y en segundo, el abasteci-miento por el mercado de los sectores pudientes y de aquellos que no tienen la asistencia oficial, es decir, las clases medias y los pobres sin subsi-dio que van a tener que comprar la educación, la salud privada y todo lo que requieran porque el Estado no va a proveer programas sociales para su bienestar.

Por otra parte, la cuestión de los subsidios tam-bién acrecienta los problemas de discriminación en la sociedad. Ser pobre destinatario de ayuda estatal va creando un estigma y a la larga un sen-timiento de humillación pública. ¿Por qué?, por que los pobres que están en Familias en Acción permanentemente deben estar demostrando su condición de miseria con lo cual se actualiza el SISBEN. Cada cierto tiempo los pobres tienen la obligación de inscribirse en las oficinas de la Ac-ción Social para verificar que sus ingresos siguen siendo inferiores a los $90.000, suma que los vuel-ve merecedores de la atención oficial, etc. De la misma manera, cada cierto tiempo los funciona-rios les recuerdan a estas personas que el Estado no puede ser paternalista y no los puede atender permanentemente, que hagan algo por ellos mis-mos, que tengan iniciativas, que sean emprende-dores y dejen de depender de las instituciones. Que las ayudas de atención humanitaria de emer-gencia para los desplazados, están bien por tres meses pero más allá agotan la capacidad estatal. Las metas del programa prevén que del millón y medio de familias que van a ser atendidas du-rante el cuatrienio, un 80% deberán “egresar” del programa en el mismo período. Aunque no se es-pecifica muy bien que quiere decir “egresar” se puede suponer que si el programa está destinado a la población más pobre entre los pobres, egre-sar puede significar algo así como “graduarse” de pobre extremo para pasar a ser simplemente po-bre o pobre a secas.


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Además, un requisito es que los pobres deben ser integrados a estructuras corporativas, bajo el control directo de una red de gestores socia-les, que les definen y les monitorean sus “planes de vida”, constituyendo así una presión perma-nente para que egresen del programa y les re-cuerde además que la asistencia que reciben es inmerecida, pues son ellos mismos quienes por su cuenta e iniciativa tienen la responsabilidad de salir de la pobreza. Aparece una imagen de Estado panóptico o vigilante. Las vidas de los pobres se vuelven objeto de escrutinio, se revi-sa si la persona consiguió trabajo o si continúa igual, si llevó los niños a la escuela o compró los alimentos, si se inscribió en el SISBEN, etc. En esté nuevo sistema parece que las políticas de pobreza son utilizadas en contra de los pobres. Quien no pruebe la miseria esta afuera o se le obliga a “egresar”.

Estos mecanismos sutiles de control social crean una sensación de dependencia de la cari-dad oficial y de gratitud por las limosnas institu-cionalizadas. Asimismo terminan por convertirse en el medio más potente para legitimar el incre-mento de poder político de un régimen. Algo de esto se refleja en los altos niveles de favorabilidad que tiene Uribe Vélez en las encuestas, a pesar de los continuos escándalos por paramilitarismo, corrupción y narcotráfico que rodean al gobierno, la gente que recibe la caridad del Estado sigue en una especie de ceguera colectiva que le im-pide todo sentido crítico. En las condiciones de pobreza extrema de los beneficiarios, es claro que prolongar su situación de dependencia con sub-sidios precarios e insuficientes que mantengan a los pobres en los niveles mínimos requeridos para amparar la subsistencia, no supera la vul-nerabilidad sino que convierte a estos pobres en vulnerables a todo tipo de presiones para generar y manifestar adhesiones y apoyo condicional a los miembros del grupo político que los inscribieron o les han permitido continuar como beneficiarios del programa. Cuando los derechos se truecan en

subsidios la certeza de las prestaciones se tor-na en incertidumbre del mañana con lo cual el agradecimiento y la cooperación con el benefac-tor (Red Juntos, cooperación como informantes, delación de opositores políticos, etc.) se vuelven condiciones para no ser retirado del programa. Así, el agradecimiento y adhesión que genera la recepción de subsidios termina sustituyendo el elemento de exigibilidad, de certeza y de mereci-miento universal que es consustancial a la garan-tía legal y constitucional del derecho.

Hoy existen 600.000 Familias en Acción y la meta gubernamental es tener en el cuatrienio 1.500.000 familias. El gobierno tiene proyectado manejar un presupuesto para el programa de Fa-milias en Acción y sus programas conexos de 18.7 billones de pesos durante el cuatrenio, que co-rresponden justamente a los cerca de 5 billones de pesos anuales que el Gobierno arrebata a las regiones mediante el proyecto de reforma con el cual se pasan las transferencias de salud y educa-ción a la bolsa de manejo discrecional para la po-lítica social gestionada ahora desde una agencia del ejecutivo, que es además la misma Agencia Presidencial, la cual va a canalizar la totalidad de los recursos que la cooperación internacional de todos países entregue para el bienestar y el desarrollo social de la población colombiana.

Los recursos que estaban constitucionalmente garantizados para que la política social, en aplica-ción de la fórmula del Estado Social de Derecho, se ejecutaran por los municipios y departamen-tos, mediante los principios de descentralización, transparencia, participación ciudadana y defi-nición local de las prioridades; pasan ahora en un monto nada despreciable a ser manejados de manera centralizada, sin control ciudadano, de manera discrecional y para provecho político del ejecutivo, que en sus Consejos Comunales podrá decidir quiénes y en qué medida pueden los ha-bitantes de las regiones más alejadas ser benefi-ciarios del programa de subsidios condicionados. Se produce así una desconstitucionalización de

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la política social mediante un manejo discrecio-nal del presupuesto de acuerdo con la voluntad cambiante del ejecutivo y, en donde las ocasio-nales mayorías o el grado de favorabilidad que el gobernante obtenga en determinada región se convierte en criterio básico para la distribución presupuestal de los recursos y la selección de los beneficiarios. Si a esto se suma que además el go-bierno ha dispuesto de más de 140 mil millones de pesos para el Banco de las Oportunidades, to-dos estos beneficiarios del asistencialismo oficial se convierten sin lugar a dudas en un verdade-ro ejército de reserva político para el gobierno y para sus iniciativas, así sean éstas las más regre-sivas para el bienestar social.

4. Estrategia de reconcentración de la riqueza y del ingreso

Con los programas asistenciales que abandera el gobierno está tratando de encubrir un paquete de reformas económicas y sociales profundamen-te regresivas y perjudiciales para los intereses de la ciudadanía y de los consumidores, entre ellas se cuentan la reforma tributaria, la reforma a las transferencias4 y las leyes de desarrollo rural y del agua, entre otras.

A la política de ayuda a los pobres subyace una estrategia de concentración de la riqueza y del

ingreso que se justifica y se escuda en aquella. Según el razonamiento del gobierno se justifica la desigualdad social pues se concibe necesaria la existencia de unos pocos con capacidad para generar la riqueza a los cuales habría que ofre-cerles las mejores garantías dado que con su ini-ciativa beneficiarían a toda la sociedad.

Del discurso oficial se infiere que es legítimo darles incentivos tributarios y otras prebendas a los ricos para que puedan crear empresa y ge-nerar puestos de trabajo. Por ello en la última reforma tributaria a los empresarios que tenían impuestos a las utilidades del 38.5% les fueron rebajados al 32%.

Para comprender el significado de esta reduc-ción de los impuestos a los ricos, es preciso decir que los trabajadores de este país tienen que pa-gar impuestos sobre la base de todo lo que ganan, sobre todo su salario sin hacer ninguna clase de descuentos (ni para el arriendo, ni para comer, ni para ir al médico o para llevar los hijos a la escue-la); los ricos, en cambio, tributan únicamente so-bre las ganancias de las empresas, o sea que ellos a la hora de pagar impuestos descuentan los cos-tos de los insumos, los salarios, las inversiones, los gastos en materias primas, etc. Sobre esas ganancias nominalmente los empresarios deben pagar un 38.5%, pero los organismos de control han dicho en varias ocasiones que los grandes contribuyentes solamente están financiando tan sólo un 10% de los gastos del Estado, es decir, que existe un nivel de evasión tan enorme de parte de los ricos que apenas se reconoce que pagan una tercera parte de lo poco que les corresponde tributar y, aún así, la reforma tributaria les alivió las cargas con el fisco.

¿Cuál es la consecuencia de esa rebaja de im-puestos a los grandes capitalistas del país y del exterior. Para que el Estado pueda seguir finan-ciando la guerra, pagando los gastos de funcio-namiento de las instituciones y el gran gasto del gobierno central, lo que les condona a los ricos en materia tributaria se lo carga a los pobres, que

4 la Federación Colombiana de educadores (FeCode) ha estima-do que esta reforma obedece a una continuación de la estra-tegia de desmonte gradual de la Constitución de 1991. el acto legislativo 01 de 2001 modificó el sistema de transferencias de los ingresos corrientes de la nación a los entes territoriales, en especial el situado fiscal que eran los recursos destinados para la financiación de la educación y salud públicas; las transferen-cias pasaron a un cálculo basado en la inflación más dos puntos entre 2002 y 2006, y para el período 2007 a 2008 la inflación más 2.5 puntos adicionales. a partir de allí se regresaría al sistema anterior. sin embargo, estas reglas de juego que resultaron muy regresi-vas para la educación y la salud puesto que estos sectores per-dieron entre 2002 y 2008 un total 22 billones de pesos, desean cambiarse nuevamente para seguir recortando las responsabili-dades de la nación. se plantea en la reforma que se tramita que para los años 2009 y 2010 el cálculo de las transferencias sería la inflación causada más 3.5 puntos. Y a partir de 2011 sería la inflación más dos puntos adicionales en forma indefinida, esto implica en el mediano plazo, una pérdida permanente de presupuesto que estaría por el monto de 60 billones de pesos hasta el año 2017.


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son obligados a pagar el IVA a los productos de la canasta familiar y a otros consumos, hasta ahora exentos de pagar ese impuesto, como los servi-cios públicos, la salud y la educación5.

La estrategia de acumulación y concentración del capital que pasa por la protección a las inver-siones, la privatización de los activos estatales y la llamada modernización del sector agrario para dedicarlo a los cultivos, TLC y para la produc-ción de bio-combustibles, queda plasmada en la propuesta “Colombia 2019: Visión II Centenario”. Allí se señalan las metas que aspiran alcanzar los sectores dominantes luego de la firma del TLC con los Estados Unidos. Todo este plan se basa en una re-configuración geográfica, territorial y social del país inspirada en un modelo de desa-rrollo basado en megaproyectos que faciliten una economía extractiva, de plantación y de exporta-ciones de los recursos naturales, dedicado a abas-tecer los mercados externos, al costo de ahogar el mercado doméstico y mantener a gran parte de la población en niveles restringidos de consumo que los sitúan en altos niveles de pobreza y de baja capacidad de demanda

propuestas para la acción colectiva

Frente a este modelo de manejo con fines po-líticos de la pobreza impuesto por el Estado y que aniquila la noción de la ciudadanía basada en la titularidad y disfrute de los derechos hu-manos integrales, para reproducir esquemas de clientelismo político, los movimientos sociales en Colombia se ven enfrentados a cuatro retos:

• Exigir políticas sociales universales y re-dis-tributivas para garantizar a todos los colombia-nos la garantía de los derechos sociales funda-mentales.

• Rechazar toda propuesta estatal y basar las políticas sociales en el esquema de subsidios fo-calizados para administrar la pobreza y como me-canismos para desmontar derechos universales, apuntalando visiones autoritarias del poder apo-yadas en clientelas manipulables por el Estado.

• Dirigir las luchas estratégicas del movimiento popular a la defensa y control por los ciudadanos de las fuentes de riqueza y de los recursos estra-tégicos y energéticos, que es lo único que habilita al Estado para hacer políticas que garanticen el ejercicio de las titularidades de los DESC; por ejemplo, la lucha por la defensa de ECOPETROL y contra la privatización del agua, los bosques y los páramos. Igualmente, la lucha contra la liqui-dación del Instituto de Seguros Sociales, que deja en la incertidumbre a cerca de cinco millones de afiliados y entrega al sector privado el control de una riqueza formidable constituida por las coti-zaciones mensuales de estos usuarios.

• Desarrollar frente al tema de las Metas del Milenio, visiones éticas que pongan como piso los estándares de los derechos humanos y no los objetivos minimalistas acordados por los Estados como medio de intensificar los rigores de los pro-gramas de ajuste estructural y de fomento a los negocios del sector privado con las necesidades sociales de la población.

La pobreza extrema no es el verdadero proble-ma del país, lo es la riqueza extrema. Por este motivo las luchas sociales deben procurar en-frentar la concentración de la riqueza y plantear-se estratégicamente el control de las fuentes que la generan. Está en la agenda del gobierno priva-tizar las fuentes de riqueza que le podrían dar al

5 el iVa fue ampliado en la reforma tributaria de 2006 así: 1,6% para las empresas de aseo, vigilancia y empleo temporal; 3% para la cerveza, 5% para los juegos de suerte y azar; 10% para varios productos y servicios de la canasta familiar; 16%, la tarifa general; 20% para la telefonía móvil, y 25 y 35% para vehículos. el iVa del 10% se aplica a una a buena parte de los bienes y servicios de la canasta familiar, como el café tostado, la harina de trigo, los embutidos, el chocolate, los productos de panadería, jarabes, pastas, la medicina prepagada y las pólizas de cirugía y hospitalización, entre otros.

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Estado los recursos suficientes para atender las necesidades de la gente, se ha adelantado ya en la privatización de CORELCA, ADPOSTAL, Banco Cafetero, Isagen, y varias hidroeléctricas y hace poco el sector de las telecomunicaciones ya se le entregó al capital transnacional. Se ha presenta-do al Congreso el proyecto de Ley para comen-zar la privatización de ECOPETROL, la principal y más grande empresa estratégica del país, que constituye la base para nuestra soberanía ener-gética, y que en la actualidad le reporta anual-mente al Estado utilidades por más de 7 billones de pesos cada año, una de las principales fuentes para financiar el bienestar de los colombianos. Sin embargo, el gobierno desea entregársela a las transnacionales y está en las manos de la socie-dad organizada evitarlo, pues de lo que se trata es de preservar las fuentes de financiación para construir el Estado de Derecho y la ciudadanía inclusiva que éste implica.

Controlar las fuentes de riqueza es lo que está haciendo el gobierno de Evo Morales en Bolivia al nacionalizar la producción de gas, lo que hizo Chávez en Venezuela al recuperar el control de los ciudadanos sobre la producción de petróleo, lo hizo Kirchner en Argentina al dejar de pagar a los acreedores financieros cerca del 70% de la deuda del Estado o lo que hicieron los uruguayos al votar masivamente un plebiscito por la rena-cionalización del agua y por arrancar de manos de las empresas privadas el control de este recur-so esencial para la vida. Solamente controlando las fuentes de riqueza una población conciente de sus derechos y necesidades puede garantizar un futuro en el que todas las personas puedan participar en los beneficios socialmente produci-dos y avanzar en la superación real de la pobreza, la exclusión y la desigualdad.


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El 10 de diciembre de 1948 la Asamblea Gene-ral de la ONU aprobó la Declaración Universal de Derechos Humanos. Desde entonces los gobiernos han firmado una serie de tratados internaciona-les1 fundamentales sobre los derechos humanos que tienen fuerza de ley a nivel internacional. Estos tratados y convenciones internacionales consagran distintos derechos que son indivisibles e inalienables. Indivisibles pues para la realiza-ción del ser humano es necesario gozar de todos los derechos humanos y el no goce de algún dere-cho específico afecta directa o indirectamente el goce de todos los derechos; e inalienable pues no puede ser quitado por más que no sea ejercido.

A través de Pactos Internacionales, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políti-cos (PIDCP) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) se consagra el derecho a la vida y la integridad físi-ca, a pensar y expresarse libremente, a participar del gobierno del propio país, a no ser detenido sin un motivo legal, a ser juzgado con garantías de imparcialidad y a tener propiedad, así como

el derecho a la salud, a la educación, a la vivien-da digna, a la no discriminación, al trabajo digno para todos y todas, y los derechos de niñas y ni-ños, entre otros.

Al firmar y ratificar los Tratados Internacio-nales los países contrajeron ciertas obligaciones para con el sistema internacional de protección de derechos humanos. Entre ellas se encuentra el compromiso de garantizar su cumplimiento a nivel nacional, dictando leyes e implementando políticas orientadas a su realización; respetar, promover y proteger estos derechos; así como informar al Sistema de Naciones Unidas sobre el avance en la implementación a nivel nacional presentando informes periódicos ante los respec-tivos órganos de vigilancia2.

A lo largo de la década de los 90, el Sistema de Naciones Unidas realizó una serie de conferen-cias internacionales3 que trataron los grandes te-mas emergentes en materia de desarrollo social y en sus Declaraciones o Programas de Acción han dado origen al conjunto de principios y compro-misos internacionalmente asumidos dentro de los cuales surge el compromiso de los gobiernos

consideraciones sobre la pobreza desde los Desc*

[Graciela Dede, SOCIAL WATCH]

* artículo tomado de: social Watch. el derecho a no ser pobre. la pobreza como violación de los derechos humanos. Cuadernos ocasionales no. 5. Montevideo, uruguay. 2006. disponible en: www.socialwatch.org1 declaración universal de derechos Humanos (dudH), 1948; Convención internacional sobre la eliminación de Todas las For-mas de discriminación Racial (CieFdR), 1965; pacto interna-cional de derechos económicos, sociales y Culturales (pidesC), 1966; Convención sobre la eliminación de Todas las Formas de discriminación contra la Mujer (CedaW), 1979; Convención so-bre los derechos del niño (Cdn), 1989.

2 los informes anuales de social Watch monitorean estos últimos aspectos. Ver en particular la tabla “derechos Humanos: Cómo cumplen los estados con sus obligaciones internacionales” en in-forme anual social Watch 2006. arquitectura imposible. 2006.3 ii Conferencia sobre los asentamientos Humanos, iV Conferen-cia Mundial sobre la Mujer, iV Conferencia internacional sobre población y desarrollo, Conferencia Mundial de derechos Huma-nos, Conferencia sobre Medio ambiente y desarrollo, Cumbre Mundial en favor de la infancia, Cumbre Mundial sobre desa-rrollo social.

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del mundo de erradicar la pobreza.

Desde 1995 Social Watch pide cuentas a los gobiernos, al sistema de la ONU y a las institu-ciones internacionales sobre el cumplimiento de los compromisos de desarrollo asumidos a nivel internacional para la erradicación de la pobreza en el mundo y la equi-dad de género.

En 2000 la Asamblea General de las Naciones Unidas presentó la Declaración del Milenio, que se tradujo en nuevas metas hacia 2015: los Ob-jetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Estos redefinieron cuantitativa y cualitativamente las metas anteriores. Si bien Social Watch ha reali-zado una revisión crítica de la operacionalización de las metas establecidas en la Cumbre del Mi-lenio4, los ODM se consideran como un umbral mínimo y punto de referencia de importancia en el monitoreo del desarrollo social y la seguridad humana en su sentido más amplio.

Desde 2004 Social Watch ha incorporado y fortalecido el análisis de las dimensiones men-cionadas en los ODM, en tanto que compromisos de voluntad política a través de la vinculación de las metas de desarrollo social con los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC). En ambas instancias se incluyen dimensiones como la salud, la educación, la vivienda, el acceso al agua, el trabajo y la cooperación internacional. Estos “acuerdos” compilan una serie de valores o principios éticos que la sociedad ha definido como fundamentales para que un ser humano viva con dignidad, dejando en evidencia la raíz común entre el concepto del desarrollo social y la realización íntegra del ser humano.

la lucha contra la pobreza en el mundo

El fenómeno de la po-breza se encuentra en las agendas de práctica-mente todos los actores sociales y políticos del

mundo. Está presente en las agendas políticas de los gobiernos, de los organismos multilaterales y sin duda en las agendas de la sociedad civil. Sin embargo, el enfoque y el análisis de este fenómeno son diversos: pueden variar en matices o contras-tar por completo. La forma en que se conceptualiza qué es ser pobre es motivo de arduas discusiones. Mas en la base de estos debates conceptuales es-tán en juego diferentes caminos de acción política para el logro de una vida digna para todos los seres humanos.

Desde su origen, Social Watch ha adherido a la conceptualización de la pobreza como un fenó-meno multidimensional y complejo que debe ser abordado con una mirada integral. La pobreza se presenta como “un síndrome situacional en el que se asocian el infraconsumo, la desnutrición, las precarias condiciones de vivienda, los bajos niveles educacionales, las malas condiciones sanitarias, una inserción inestable en el apara-to productivo, actitudes de desaliento y anomia, poca participación en los mecanismos de inte-gración social y quizá la adscripción a una escala particular de valores, diferenciada en alguna me-dida de la del resto de la sociedad.”5. Existen con-sideraciones de tipo cualitativo que profundizan aún más el concepto. “Sentirse pobre es un con-cepto relativo que tiene mucho que ver con tener acceso a los recursos necesarios para satisfacer los niveles de vida que se acostumbran o que se aprueben en la sociedad de pertenencia.”6.

4 las redefinición de las metas ha significado en para muchas áreas una disminución de las pretensiones y por tanto de las exigencias sobre los gobiernos, focalizándose principalmente en la situación de los países de peor situación.

5 altimir, oscar. la dimensión de la pobreza en américa latina. Cepal. 1979.6 ibíd.


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En el sistema internacional existen declara-ciones de diferentes ámbitos y organismos. Sin embargo, no se cuenta con una definición con-sensuada, exhaustiva y comprensiva de la pobre-za que implique un compromiso vinculante.

Una de las primeras declaraciones internacio-nales firmadas y ratificadas por los gobiernos del mundo que aborda la pobreza desde un enfoque multidimensional es la Declaración de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, de 1995. En el Párrafo 19 del Programa de Acción de la Cumbre se establece:

“La pobreza tiene diversas manifestaciones:

falta de ingresos y de recursos productivos sufi-

cientes para garantizar medios de vida sosteni-

bles, hambre y malnutrición, mala salud, falta de

acceso o acceso limitado a la educación y a otros

servicios básicos, aumento de la morbilidad y la

mortalidad a causa de enfermedades, carencia

de vivienda o vivienda inadecuada, medios que

no ofrecen condiciones de seguridad, y discrimi-

nación y exclusión sociales. También se caracte-

riza por la falta de participación en la adopción

de decisiones en la vida civil, social y cultural”.

Si la pobreza se define en términos de falta de bienestar o de recursos para optar por una bue-na calidad de vida, entonces se requiere tener en cuenta dimensiones tales como la disponibi-lidad de tiempo libre, la seguridad ciudadana, el resguardo de la violencia pública y doméstica, la protección ante situaciones catastróficas, la equi-dad de género y otros7. Involucra además otras dimensiones no materiales o simbólicas y el ma-nejo de elementos para evitar la exclusión como varios códigos de modernidad, entre los que se destacan la disposición analítica, la capacidad de procesamiento de información y las habilidades de comunicación y de gestión con el fin de poder participar plenamente del mundo globalizado

y de adaptarse a las nuevas formas de trabajo y producción.

En esta línea, el enfoque de los derechos huma-nos y en particular el enfoque de los DESC pretende considerar todas las dimensiones involucradas en la situación de pobreza para permitir afinar la concep-tualización, y por tanto la medición del fenómeno, realizar un seguimiento de su evolución, y sugerir medidas afinadas y concretas para revertirlo.

“El enfoque basado en los derechos humanos

marca una transición, se aparta del anterior

enfoque del desarrollo que trataba de satisfa-

cer necesidades básicas y dependía de la buena

voluntad o la caridad. En cambio, Un enfoque

basado en los derechos humanos reconoce que

las personas son “titulares de derechos”, y esto

implica la existencia de otras personas “obliga-

das a asegurar la vigencia de los derechos”. Por

el contrario, las necesidades no se refieren a un

objeto: no hay personas o mecanismos a quienes

orresponde incumbe satisfacerlos. Dentro del

marco de los derechos humanos, los gobiernos

son los encargados primordiales de asegurar la

vigencia de los derechos. Entre las obligacio-

nes gubernamentales figura el establecimiento

de leyes y sistemas equitativos que posibiliten

el ejercicio de sus derechos por las personas,

así como el recurso a la justicia, por cualquier

conculcación de esos derechos. Como legítimos

titulares de los derechos, las personas pueden

reivindicarlos. Este enfoque destaca la partici-

pación de personas y comunidades en los proce-

sos de adopción de decisiones que conforman las

políticas y los programas que les atañen”8.

Por su parte, el Comité Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU también ha emiti-do su posición frente a la pobreza9. En 2001 emitió

7 Comisión económica para américa latina y el Caribe (Cepal). (2003). documento sobre la pobreza para la iii Conferencia Regional de seguimiento de la Cumbre de desarrollo social.

8 unFpa. estado de la población mundial 2005. <www.unfpa.org/swp/2005/espanol/ch3/index.htm>.9 este Comité es uno de los Órganos de Vigilancia de los Tra-tados de derechos Humanos y está integrado por expertos in-dependientes. emitió una declaración sobre Cuestiones sustan-

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una declaración sobre su interpretación de la po-breza desde una visión multidimensional donde las distintas variables son analizadas desde la interdependencia. Esta declaración resulta muy relevante pues incorpora la perspectiva de los de-rechos humanos.

El Comité está convencido de que la pobreza

constituye una negación de los derechos huma-

nos. (…). En los últimos tiempos, la pobreza se

ha definido a menudo como la insuficiencia de

ingresos para adquirir una cesta mínima de bie-

nes y servicios. (…) la pobreza puede definirse

como una condición humana que se caracteriza

por la privación continua o crónica de los recur-

sos, la capacidad, las opciones, la seguridad y el

poder necesarios para disfrutar de un nivel de

vida adecuado y de otros derechos civiles, cultu-

rales, económicos, políticos y sociales.

Existen responsabilidades de los Estados que trascienden los gobiernos específicos y que han sido contraídas en el sistema internacional de de-rechos humanos. Estas obligaciones no varían se-gún los recursos disponibles y tienen que ver con el derecho a la vida digna de todas las personas10:

Un Estado parte incurre en una violación cuando

un número significativo de personas se ven priva-

das de alimentos esen-

ciales, atención básica

de la salud, habitación

y vivienda mínima o las

formas más básicas de

enseñanza. Estas obli-

gaciones mínimas esen-

ciales son aplicables

independientemente de

la disponibilidad de re-

cursos en el país de que

se trate o cualquier otro factor o dificultad.

Los criterios de máxima utilización de los re-cursos y la no regresividad (no retroceder en las conquistas logradas en el cumplimiento de los derechos) pueden aportar claves para el análisis. Otra variable importante es la distribución de la riqueza y los recursos dentro de los países, en-tendiendo por recursos al conjunto de personas, bienes materiales, financieros y técnicos con los que se cuenta. Todo esto incorpora dimensiones que van más allá de la sola consideración de los ingresos monetarios –de las personas o los hoga-res– que usualmente se utilizan para diagnosti-car situaciones de pobreza.

En las últimas décadas hemos asistido a la apli-cación de recetas globales en las que se habla de la pobreza no como fenómeno social sino como si fuera un atributo intrínseco de la persona. Ade-más, la pobreza es identificada básicamente con la insuficiencia de ingreso. Si bien en la pobreza el ingreso es un factor sumamente determinante, éste no es el único que la condiciona. En un enfo-que multidimensional la pobreza por insuficiencia de ingreso ocupa un lugar más relativo. Por una parte, la pobreza de ingreso no puede identificar otras dimensiones no asociadas al ingreso mone-tario que forman parte de una vida digna. Por otra, ni siquiera puede representar en forma adecuada el acceso a bienes y servicios materiales.

Al considerar exclusivamente la satisfacción de necesidades a partir del consumo de bienes y

tivas que se plantean en la aplicación del pacto internacional de derechos económicos, sociales y Culturales: la pobreza y el pacto internacional de derechos económicos, sociales y Cul-turales. declaración e/C.12/2001/10 aprobada por el Comité de derechos económicos, sociales y Culturales el 4 de Mayo de 2001. www.unhchr.ch10 estos conceptos fueron ampliados por un grupo de expertos en un documento que determina cuáles acciones u omisiones constituyen una violación de los derechos económicos, sociales y culturales, y que plantea la importancia de distinguir entre la falta de capacidad y la falta de voluntad del estado de cumplir sus obligaciones bajo los tratados internacionales. “directrices de Maastricht sobre violaciones a los derechos económicos, sociales y culturales”, Maastricht, 22-26 de enero de 1997.


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servicios adquiribles por el dinero, este enfoque deja de lado el acceso a otros bienes o servicios provistos fuera del mercado (Estado, ONG y los propios hogares). En muchas comunidades exis-ten diferentes métodos de intercambio no rela-cionados con el dinero. La importancia del ingre-so monetario, asociado a determinados patrones de modernidad y de bienestar, varía significativa-mente entre comunidades.

Los estándares utilizados para cuantificar la pobreza por insuficiencia de ingresos, un indivi-duo puede ser pobre en el ámbito nacional pero no serlo a “nivel internacional”, o viceversa. No obstante, sus condiciones de vida siguen siendo las mismas.

Esta identificación de pobre/no pobre “define” a los beneficiarios de la mayoría de las políticas de combate a la pobreza. Tanto es así que en 2000 el primer ODM planteó “erradicar la pobreza extrema y el hambre” en el mundo. En este caso, la pobreza se fijó por el ingreso considerando pobre a un indi-viduo si vive con menos de un dólar diario.

A pesar de que la reducción de la pobreza es el primer ODM, que cuenta con el compromiso de prácticamente todos los gobiernos del mundo, es casi imposible evaluar los avances en la mayoría de los países. La información es la base para el diagnóstico y para la aplicación de medidas que reviertan la incidencia de la pobreza en el mun-do, pero lamentablemente esta información es escasa e insuficiente. Los indicadores están dis-ponibles para un conjunto limitado de países, y además no siempre están suficientemente actua-lizados. Las estimaciones regionales y mundiales hacen un sinnúmero de supuestos para poder llegar a las cifras.

Asimismo, estas cifras se centran en el número de personas pobres, pero no hacen casi referencia a cuántos países, por ejemplo, están reduciendo o aumentando el porcentaje (menos aún el núme-ro) de personas en situación de pobreza.

las formas de medición más frecuentes11

En el esquema se presentan las metodologías de medición que han sido usadas más frecuente-mente. Casi todas ellas incluyen la variable ingre-so de una forma u otra como herramienta para satisfacer el conjunto de necesidades imprescin-dibles para tener un estándar de vida mínimo. El método del ingreso considera que una persona será pobre cuando sus ingresos estén por debajo del umbral considerado mínimo para satisfacer determinadas necesidades.

pRinCipales esQueMas MeTodolÓGiCos paRa la MediCiÓn de la poBReZa

principales métodos para la identifica-ción de los pobres

enfoque directo

-necesidades Básicasinsatisfechas-Índice de desarrolloHumano

enfoque indirecto

-Consumo calórico-Costo de necesidadesbásicas-Método relativo-Método subjetivo

enfoque combinado

-Método de mediciónintegrada de la pobreza-Método bidimensional

Fuente: Rodríguez Ramírez, H. (sf). “Propuesta metodológica para la medición de la pobreza en Nuevo León”. Centro de Análisis y Evalua-ción de la Política Pública.Tecnológico de Monterrey, México.

Ante la cuestión de cuáles son las necesida-des que determinan una situación de pobreza, una primera respuesta es la consideración de las necesidades básicas insatisfechas, es decir

11 para más información sobre la discusión de la medición de la pobreza ver el capítulo de andrea Vigorito: “algunos comenta-rios sobre las comparaciones de pobreza entre países”, en social Watch. el derecho a no ser pobre. la pobreza como violación de los derechos humanos. Cuadernos ocasionales no. 5. Montevi-deo, uruguay. 2006. disponible en: www.socialwatch.org

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la definición normativa de un conjunto taxativo de necesidades básicas de los hogares cuya pre-sencia determinaría que un hogar sea considera-do pobre. Una persona es considerada pobre si vive en un hogar pobre.

enfoque directoEs una alternativa

metodológica al método de líneas de pobreza y representa una conceptua-lización distinta de ésta. Bajo el método “direc-to” se observan directamente las condiciones de vida de la población: qué tan lejos de los están-dares sociales se encuentren esas condiciones de vida determinará la clasificación de una persona como pobre o no pobre. Bajo este enfoque, una persona pobre es aquella que no satisface una o varias necesidades básicas, como por ejemplo una nutrición adecuada, un lugar decente para vivir, educación básica, etc. De este modo puede decirse que el método relaciona el bienestar con el consumo efectivamente realizado12.

enfoque indirectoSe caracteriza por clasificar como pobres a

aquellas personas u hogares que no cuentan con los recursos suficientes para satisfacer sus nece-sidades básicas; en este sentido, el método indi-recto evalúa el bienestar a través de la capacidad para realizar consumo.

línea de pobreza relativaSe fija de forma tal que una persona es consi-

derada pobre si su ingreso es inferior en cierta magnitud al ingreso promedio que reciben los in-

dividuos en dicha socie-dad. Es el método utili-zado en los países de la OCDE. Así, la pobreza es esencialmente con-ceptualizada como un problema distributivo asociado con criterios de justicia social.

línea de pobreza absoluta

Se establece de ma-nera que refleje la cantidad de dinero necesario para alcanzar un nivel mínimo de vida. No de-pende de la distribución del ingreso. Para cons-truir estas líneas se considera el nivel de ingreso necesario para cubrir necesidades básicas, tales como alimentación, vestimenta, vivienda, salud, educación, etc. Para ello se determina una ca-nasta de bienes alimentarios (en base a reque-rimientos nutricionales) y no alimentarios, que se considera cubre las necesidades básicas de consumo.

Hacia un enfoque multidimensional

“…la identificación de la combinación mínima

de capacidades básicas puede ser una buena

forma de plantear el problema del diagnóstico y

la medición de la pobreza. Puede llevar a resul-

tados muy diferentes de los obtenidos al concen-

trarse en lo inadecuado del ingreso como crite-

rio para identificar a los pobres. La conversión

del ingreso en capacidades básicas puede variar

mucho entre los individuos y también entre dis-

tintas sociedades, de modo que la posibilidad de

alcanzar niveles mínimamente aceptables de

las capacidades básicas puede estar asociada

con diferentes niveles de ingresos mínimamente

adecuados. El punto de vista de la pobreza que

se concentra en el ingreso, basado en la especifi-

cación del ingreso en una ‘línea de pobreza’ que

12 Rodríguez Ramírez, H. (sf). “propuesta metodológica para la medición de la pobreza en nuevo león”. Centro de análisis y evaluación de la política pública. Tecnológico de Monterrey. México. disponible en: <www.mty.itesm.mx/egap/centros/caep/imagenes/pobrezanuevoleon.pdf>.


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no varíe entre las personas, puede ser muy equi-

vocado para identificar y evaluar pobreza”13.

El abordaje del fenómeno de la pobreza des-de el enfoque de los derechos humanos se basa evidentemente en la consideración de la pobreza como un fenómeno multidimensional. Cada una de las dimensiones involucradas en la considera-ción del fenómeno de la pobreza esta vinculada a un derecho humano básico.

Desde el enfoque de los derechos humanos, todos los derechos son indivisibles y están en ma-yor o menor medida relacionados. Es así que la vulnerabilidad o la violación misma de un dere-cho implica la pérdida de capacidades para vivir una vida digna. La vida en la pobreza afecta todas estas dimensiones incluso la incapacidad de ac-ceder a los diferentes servicios para alcanzar los estándares de una vida digna.

En la respuesta de una mujer, africana, negra y anciana, a la que se le pregunta qué es ser pobre se ilustran algunas claves importantes para en-tender la pobreza:

“¿Quiere saber como defino yo lo que es ser po-

bre, qué es la pobreza. ¿Cómo puedes hacer esa

pregunta cuándo tu mismo ves que vivo en la

pobreza?. La definición de pobreza está frente

a ti, mírame. Me quedé sola, no tengo alimen-

to suficiente, no tengo ropa buena ni lugar para

vivir. No tengo agua limpia para beber. Mira mi

pierna hinchada, no puedo llegar a la clínica

porque está lejos para ir caminando. Entonces,

que clase de definición de pobreza esperas que

yo te dé, que sea mejor que la que tú ves con tus

propios ojos”14.

Estas palabras relacionan y vinculan lo que por años se ha tratado de separar a la hora de medir y analizar la pobreza. Considerar la pobreza como un fenómeno multidimensional implica consi-derar la incidencia de diferentes dimensiones complementarias. Es decir, el deterioro en una dimensión afecta la realización de otras dimen-siones que son complementarias (por ejemplo el deterioro en el nivel de salud disminuye la liber-tad de circulación de una persona, o más claro aún, la falta de acceso a agua potable afecta de una manera muy sensible y directa la condición sanitaria de la misma.

El concepto de vulnerabilidad juega un papel importante a la hora de medir la pobreza. Se pue-de concebir a una sociedad como vulnerable si sus integrantes lo son, pero también se puede dar la agregación de forma no individualista, consi-derando lo vulnerable que puede ser una socie-dad a nivel colectivo, por ejemplo ante tragedias naturales o hambrunas. La capacidad de autoder-teminación y gerencia de las personas vulnera-bles es un elemento a tener en cuenta, tanto en su potencialidad “positiva”, como en relación a aquellas acciones de los individuos vulnerables.

Volviendo a la autodefinición que citamos, ésta incluye variables relevantes que el enfoque de derechos humanos denomina “componentes de los estándares de vida adecuada”15 de las perso-nas. Se destacan la vestimenta, el cuidado, el ac-ceso al agua, la salud y los servicios de salud, la educación, la vivienda entre otras.

Resulta entonces imprescindible extender la conceptualización o concepción de la naturaleza de un estado de pobreza. En este sentido creemos que el marco de derechos humanos nos puede dar una amplitud, o puede agregar nuevas dimensio-nes a la definición de pobreza y agregar también estándares de exigibilidad: ya no en calidad de

13 sen, a. “Vidas y capacidades” en M. nussbaum y a. sen (eds.) la calidad de vida. Fondo de Cultura económica. México dF. 1996.14 extraído de: aCpdT. “The suffering are the Cornerstone in Building a nation: Community views on poverty, poverty alle-viation and wealth creation”. africa Community publishing and development Trust, Harare. 1995.

15 artículo 11 del pacto internacional de derechos económicos sociales y Culturales reconoce “… el derechode toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su fa-milia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia…”

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destinatario de políticas para pobres sino como su-jeto de derecho a la realización de una vida digna.

Se debe tomar en cuenta que la pobreza es una situación específica, local y circunstancial que padecen determinados individuos. Sin embargo, no necesariamente quiere esto decir que la po-breza es idéntica a la falta de cumplimiento de los derechos humanos en general o, en otras pa-labras, que la falta de cumplimiento de cualquier tipo de derechos humanos constituye pobreza, tal como abunda Areli Sandoval en su artículo de este libro16, existe ciertas directrices para deter-minar cuando se está frente a una violación de derechos humanos17.

Luego de caracterizar a la pobreza como un fe-nómeno multidimensional, resultaría contradicto-rio o al menos muy difícil tratar de medirla a través de un solo indicador resumen como suele hacerse al considerar el ingreso monetario. Resulta claro que cuánto más amplia es la definición de la po-breza más dificultades presenta su medición dado que comienza a introducir nuevas variables o di-mensiones.

A lo largo de los artículos que en este libro se publican se reflexionará sobre las diferentes características de la pobreza con el objetivo de encontrar nuevas claves que permitan seguir es-tableciendo la conexión de la misma y la falta de capacidades ya sean individuales como colectivas y arrojar al menos un poco de luz en el abordaje desde una perspectiva de derechos humanos.

16 Ver capítulo de areli sandoval: “la importancia de la perspec-tiva de derechos humanos en las estrategias de desarrollo y de erradicación de la pobreza”. en social Watch. el derecho a no ser pobre. la pobreza como violación de los derechos humanos. Cuadernos ocasionales no. 5. Montevideo, uruguay. 2006.17 Ver “directrices de Maastricht sobre violaciones a los dere-chos económicos, sociales y culturales”, Maastricht, 22-26 de enero de 1997. Ver también: oficina del alto Comisionado de las naciones unidas para los derechos Humanos (2004). “los derechos humanos y la reducción de la pobreza: un marco con-ceptual”. disponible en: <www.ohchr.org/spanish/about/publi-cations/docs/Broch_esp.pdf >.


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El tema de Género y Desarrollo1 ha puesto en el escenario la reflexión sobre cómo incorporar el tema de los derechos humanos de las mujeres, la protección de estos y su realización inmediata en este nuevo marco de transformaciones globales en el mundo del trabajo.

La Campaña global que impulsa como red Oxfam Internacional, es una alianza de doce agentes de cooperación internacional en el mun-do, en donde todos hacen apoyos importantes, con la idea de buscar alternativas para superar la pobreza. Comercio con Justicia2 es una campaña que reclama a gobiernos, instituciones y compa-ñías multinacionales cambios en las reglas del comercio, para que éste se convierta en parte de

la solución a la pobreza; en este sentido mismo se ha escrito el informe “Cambiar las reglas”.

Desde esta campaña, Oxfam ha venido plan-teando que la pobreza persiste en el mundo e incluso presenta graves casos estructurales con los que se demuestra que la pobreza crece cada vez más. Esta situación dirigió la mirada sobre los elementos que sostienen la precarización de las condiciones de vida para grandes poblaciones en el mundo, observándose claramente que las nor-mas establecidas por los gobiernos para regular el comercio internacional sostienen de manera perversa las inequidades entre los países y pue-blos del planeta; se mantienen las condiciones que reproducen la pobreza y la desigualdad en el mundo.

Oxfam entiende, en el marco de su campa-ña, que los procesos de la globalización son in-evitables pero cuestiona la forma en que están organizadas esas regulaciones inequitativas que ahondan la miseria, por lo tanto estima que es necesario cambiar las reglas. Para ello, Oxfam ha adelantado diferentes estudios e investigaciones con organizaciones en los países donde trabaja, priorizando algunos temas que son estratégicos para incidir en cambios hacia regulaciones más equitativas. Uno de ellos es el tema de las mate-rias primas que se producen en América Latina y en África, en concreto la producción agrícola (son importantes en este ámbito el café, maíz, arroz, algodón, entre otros). Estos productos se

Pobreza y género[Pilar Rueda, OXFAM]

1 las discusiones sobre la igualdad de oportunidades, los de-bates sobre los problemas del desarrollo y sus efectos sobre la mujer según las diferentes experiencias mundiales, junto a los conflictos bélicos y políticos entre algunas naciones, con-figuraron un conjunto de estrategias sobre el cómo enfocar y actuar en el terreno de la cooperación internacional para el desarrollo de la mujer en el tercer mundo. diversos estudios han abordado este tema y han sistematizado los énfasis de las políticas y estrategias, así como las críticas de sus alcances y limitaciones (Buvinic, 1983; 1986; Young,1988; Moser, 1989; portocarrero, 1990). 2 la campaña sobre derechos laborales de las mujeres se realiza en 12 países de asia, África, europa, norte y sur américa. las mujeres han entrado masivamente al mundo del trabajo pero en condiciones precarias. esto significa que el tipo de empleo al que están accediendo las mujeres, no garantiza la superación de la inequidad y no contribuye a reducir su pobreza. estas reflexiones suscitaron la campaña “Comercio con Justicia: mis derechos no se negocian” lanzada en el primer semestre de 2004. en Colombia, y con la participación de 50 organizaciones nacionales y regionales, el tema escogido fue la reforma laboral y los efectos diferenciados que tuvo en el ingreso y el bienestar de las mujeres.

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sostienen a través de políticas de beneficio y ganancia máxima para los exportadores y em-presarios, pero impli-can costos sociales muy altos para las peque-ñas productoras y para el campesinado; por ejemplo, los recolectores y productores de café reciben generalmente cantidades irrisorias por su producto, verbigracia, ganan por un bulto de café lo que se paga en los mercados de los países desarrollados por tres tasas de café ya prepara-das; las ganancias se concentran en las grandes empresas que comercializan los productos, y esto ocurre con los demás productos agrícolas prove-nientes de los países pobres.

A partir de estos análisis, Oxfam enfoca el tema de la pobreza y el género, asumiendo que también existen en el fondo problemas muy im-portantes relacionados con la soberanía alimen-taría y con la cultura.

Otra cuestión importante que se ha revisado tiene que ver con los medicamentos. Oxfam se encuentra trabajando en el tema a partir de sus programas en Sudáfrica, región donde la mitad de la población está contagiada de SIDA y los medicamentos para su tratamiento son bastan-te costosos, esto le ha dado al problema, dadas sus grandes proporciones que traen como conse-cuencia miles de muertes, una dimensión de cri-sis humanitaria. El problema se agrava debido a ciertas prácticas culturales bastante arraigadas en la población, relacionadas también con altos índices de violencia sexual, por ejemplo, la creen-cia que para curarse del SIDA es necesario tener relaciones sexuales con una mujer o con un niño vírgenes. Tal creencia ha ocasionado el contagio entre la población infantil y juvenil.

En contextos como los ya descritos la pregun-ta que surge es ¿qué debe hacerse para que la población tenga acceso a los medicamentos? La

Organización Mundial del Comercio ha man-tenido posiciones res-trictivas frente al tema de éstos reforzando las reglas de protección de las patentes de las empresas farmacéuti-cas. La discusión, en la

que han podido tomar parte pocos países entre ellos Brasil, ha sido apoyada por Oxfam quien ha presionado para que en las discusiones sobre pro-piedad intelectual se vinculen los medicamentos para el SIDA. De la misma manera, ha hecho én-fasis en la necesidad de sopesar la restricción de las patentes impuesta por los laboratorios que tienen la propiedad sobre la producción de los re-trovirales. La campaña contra el SIDA que Brasil adelantó se ha convertido en ejemplo pionero en el mundo por las medidas gubernamentales que implementó3.

Trabajados por Oxfam estos dos temas estra-tégicos se han profundizado con monitoreo. Por ejemplo, con relación a los productos, especial-mente en frutas y flores, se ha logrado establecer que existen dos grandes multinacionales en Áfri-ca y América Latina que controlan la producción y exportación. Las compañías transnacionales que compran los productos los empacan y final-mente los venden en un supermercado, utilizan

3 Veinte años atrás, Brasil y sudáfrica registraron sus primeros cuatro casos de sida, cada uno, en san pablo y en Johan-nesburgo, respectivamente. la evolución de la enfermedad fue diferente en ambos países. Mientras que en sudáfrica el gobier-no desmintió la propagación de la enfermedad durante muchos años -actualmente el 20% de la población está infectada-, Bra-sil desarrolló un programa reconocido internacionalmente para combatir el sida, actualmente el programa brinda tratamiento gratuito a unas 125.000 personas; otras 300.000 son moni-toreadas regularmente para controlar los niveles de ViH en el organismo. según onu/sida (el programa de la organización de las naciones unidas contra el ViH/sida), un tercio de la po-blación con ViH en los países en vías de desarrollo que reciben tratamiento, viven en Brasil. el número de muertes a raíz de la enfermedad se ha reducido en un 80% en los últimos años en este país. el gobierno considera que representa un gran progre-so, sobre todo teniendo en cuenta que el Banco Mundial predijo en 1992 que para 2002, 1,2 millones de brasileños serían cero positivos.


.70.

para ello de manera preferible mano de obra barata femenina, tendencia que se repite en la actividad textil.

A partir de estas evidencias, Oxfam decide hace tres años lanzar la campaña que en Colombia se llama “mis derechos no se negocian”, con el propó-sito de visibilizar las condiciones laborales de ex-plotación de las mujeres y defender sus derechos a partir de los estándares internacionales. Lo que pasa con la señora en la fábrica o con la señora en el cultivo de flores es consecuencia directa de las regulaciones comerciales y en este contexto debe plantearse la defensa de sus derechos.

Otro caso emblemático ha sido la campaña en el mundo del deporte “Juega Limpio en las Olim-piadas”, a través de la cual se evidenció cómo las mujeres que fabrican los zapatos deportivos y ropa de multinacionales como NIKE o ADIDAS, se ven sometidas a condiciones precarias laboral-mente y por supuesto, se vulneran sus derechos lo que en consecuencia les produce lamentables niveles de necesidad tanto a ellas como a sus fa-milias.

La categoría de género para la comprensión de las relaciones sociales

Con base en estás experiencias, se hablará acerca del tema de Género y Pobreza. Pero antes es necesario precisar un concepto clave que debe trabajarse y es el de “género” que remite a dife-rentes momentos históricos de las luchas de las mujeres por el reconocimiento de sus derechos, y frente al cual se genera, para algunos, muchos malestares y para otros, aceptación. Para las or-ganizaciones sociales aplicar un análisis basado en el género requiere cierto nivel de convenci-miento y cierto nivel de entendimiento y de com-promiso con los derechos concebidos de forma diferenciada.

La noción de género fundamentalmente es una categoría de análisis, cuyo valor reside en permi-

tir la organización de ciertos datos y contemplar las realidades que se ven en el mundo y en la cotidianidad con el fin de interpretarlas y hacer relecturas de las mismas, obviamente, con nue-vas miradas. Cuando se habla de género no ne-cesariamente se hace referencia a los derechos de las mujeres, aunque el tema específico de los “derechos de las mujeres”, es una forma mucho más clara de confrontar la discriminación contra estas. El aporte grande que ha hecho la categoría de género al análisis social es realmente su defi-nición de hombres y mujeres como constructos culturales, es decir, como una condición social construida cultural y simbólicamente, que no se corresponde con un mandato divino ni con una ley natural.

El género plantea el análisis de cómo se ha construido la concepción femenina y masculina a lo largo de la historia. Hace referencia al cómo se define y cómo se valora la construcción de las identidades de los hombres y de las mujeres en una sociedad; construcciones que hacen que una comunidad tenga una forma y un sentido de per-tenencia cultural, marcando a su vez el tipo de relaciones que la caracterizan.

De esta manera la categoría del género ha sido determinante para precisar el tema de la discri-minación contra las mujeres en una sociedad. La desigualdad se corresponde con una condición socialmente construida, y es importante enten-derlo así, no solamente para establecer responsa-bilidades, sino con el fin de comprender practicas discriminatorias y erradicarlas. Se tiene el imagi-nario que en la discriminación contra las mujeres los hombres tienen una responsabilidad grande, claro, no es que las mujeres no discriminen y se puede entrar en tal debate, pero el punto real-mente álgido es el tipo de discriminación como práctica, como creencia y como valor incorpora-do en la vida cotidiana.

La fuerza que tiene la categoría de género existe en la medida en que permite entender por-qué el mundo se organiza según unas relaciones

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sociales entre hombres y mujeres las cuales dan preponderancia al género masculino. Entender esto permi-te tener conciencia de qué se puede cambiar dentro de la organiza-ción social y cuál es el compromiso de todos y todas en esta dirección.

La categoría de género ayuda a demostrar que la sociedad define actores y funciones partiendo de la condición de ser mujeres o de ser hombres, influyendo con esto en la valoración y/o sepa-ración del espacio privado y público. Un apor-te importantísimo de la categoría de género es considerar que todo lo privado, íntimo y personal también es político. No se logra cambios signifi-cativos reales si no se vincula el mundo privado y el mundo público pues están interrelacionados, no se puede pretender ser un revolucionario en la calle cuando se és un Pinochet en la casa.

Se debe reconocer que hay ciertos personajes públicos, algunos de izquierda, que están siendo acusados de violencia sexual, de violencia contra las mujeres o contra los niños/as; por ello es im-portante incorporar, dentro del trabajo popular, este aporte fundamental desde la perspectiva de los derechos de las mujeres.

La categoría de género permite entonces iden-tificar cómo es la construcción y la reproducción de las relaciones de género que se dan tanto a nivel individual y social y pone en evidencia que para lograr cambios sociales se deben lograr cam-bios individuales.

El enfoque de género ha estado ligado a temas morales de gran controversia y a la discusión sobre cuáles son los derechos de las mujeres y quienes son los responsables de cumplirlos. Es más, ha puesto en los debates públicos y en las agendas de las movilizaciones sociales temas problemáticos desde el punto de vista de una vi-

sión moral o cristiana, como por ejemplo, los derechos de los homo-sexuales. Temas como este suscitan diferentes puntos de vista en la so-ciedad; rompen esque-mas e imaginarios pre-juiciados y por ello lo importante es generar discusiones públicas

las cuales conllevan hacia una comprensión más amplia de las diferencias y de la pluralidad en las sociedades modernas.

Lo que se cuestiona es la discusión de género y la relación de poder que está presente y media toda relación entre hombres y mujeres. Se re-quiere comenzar por comprender que las relacio-nes sociales son relaciones de poder y que algu-nos ejercicios del poder entre hombres y mujeres conllevan dominio y violencia, es necesario, para asumir el gran reto de cambio, hallar formas dife-rentes de llevar a cabo el ejercicio del poder en la cotidianidad y también en lo público. Muestra de las inequidades y ejercicios barbáricos de poder se encuentran en las estadísticas sobre violencia sexual, en el 95% de las niñas abusadas, el viola-dor es un hombre, y si la sociedad no cuestiona estas situaciones y no se toca el tema de manera abierta y pública quedando naturalizadas y acep-tadas socialmente.

En los casos de derecho a la propiedad y el ac-ceso a recursos, la categoría de género evidencia otras grandes desigualdades, verbigracia, en el acceso y la tenencia de la tierra para las mujeres. Las discriminaciones son notables no sólo en el campo de los recursos materiales sino también en el de los recursos simbólicos, así como son nota-bles las diferencias en el acceso a empleo, o en las condiciones de la jornada laboral o de la remu-neración por el trabajo realizado, existen grandes diferencias a nivel de la participación de las muje-res en la toma de decisiones en la sociedad.


.72.

las condiciones de trabajo de las mujeres

El trabajo es un derecho absolutamente im-portante para las mujeres no sólo porque genera recursos sino que es fundamental para su auto-nomía y para tener conciencia de ciudadanía. Las formas de incorporación laboral de las mujeres en el marco de la globalización han sido desas-trosas para los derechos de las mujeres; en Ban-gladesh las mujeres son amarradas a la máquina hasta que llega la hora en que todas pueden salir al baño; en Tailandia las mujeres no tienen ba-ños en las fábricas y tienen horas fijas y prede-terminadas para irse a cambiar de toalla higié-nica cuando tienen el período menstrual, ¿quién define esas políticas y quién las controla? En los países asiáticos las mujeres abortaban porque sa-bían que si se enteraban en la fábrica de su esta-do de embarazo las despedían.

El mundo del trabajo que supuestamente reivindicaría a las mujeres como sujetas de de-rechos, se ha convertido en un espacio de abso-luta discriminación y violencia contra ellas. En el contexto global se han incorporado a millones de mujeres de los países pobres al mercado del trabajo, pero a costa de la vulneración de sus derechos fundamentales. Así, encontramos que las mujeres representan entre el 60% y 70% de la mano de obra ocupada en la industria textil y en la agro-exportación, ambas actividades vincula-das a cadenas globales.

Las leyes laborales se flexibilizan para atraer la inversión extranjera reduciendo costos para las empresas y trasladándolos a las trabajado-ras y trabajadores. No se genera más empleo, se profundiza la pobreza y la discriminación. Es una ecuación perversa de menores ingresos, mayor pobreza y mayor discriminación. En términos ge-nerales se puede encontrar que si bien los proce-sos de globalización plantean mayor desarrollo a través del incremento de la inversión extranjera, esto se hace a través de la reducción de los costos

laborales con la consecuente apropiación de más ganancias para las empresas y menos derechos para los trabajadores/as, y con mayor carga labo-ral para las mujeres.

Se ha establecido que la pobreza en el mundo es cinco veces mayor en hogares con jefatura fe-menina, que son los hogares que soportan condi-ciones de discriminaciones más agudas y con ma-yor vulnerabilidad, tanto para las mujeres como para sus hijos/as, las estadísticas muestran que en el mundo una de cada diez mujeres es cabeza de familia.

Se tiene la percepción de que se trabaja más generando ingresos y no se ha valorado de mane-ra suficiente el papel fundamental que cumple el trabajo doméstico reproductivo para la economía de los países. Es muy importante que las mujeres salgan al mundo laboral y gocen de autonomía, pero no se consiguen estas aspiraciones a costa del sacrificio de sus derechos. Al trabajo formal e informal que tienen las mujeres se suma la carga doméstica lo que produce, en estos tiempos de la globalización, más subordinación y explotación de las mujeres.

Feminización de la pobreza

Según cifras de la CEPAL en América Latina se profundiza la inequidad. La pobreza alcanza alrededor del 40.6% de la población (220 millo-nes) y la indigencia el 16.8% (96 millones). 7 de cada 10 nuevos puestos de trabajo que se gene-ran en la Región son en la informalidad. El 10% más rico recibe cerca del 47% del ingreso total y el 20% más pobre sólo recibe entre el 4% del ingreso. La pobreza es un fenómeno que afecta de manera más drástica y profunda a las mujeres latinoamericanas.

En Colombia la feminización de la pobreza se ha incrementado como consecuencia de la refor-ma laboral que ha deteriorado las condiciones del mercado laboral de una manera impresionan-te. El 80% de las mujeres que trabajan en sector

.73.


formal de la economía, ganan menos de un sa-lario mínimo. El DANE ha reconocido que para asegurar la canasta básica familiar se requieren mínimo 2.4 salarios mínimos, dato que se infiere por el bajo nivel de vida a que se enfrentan los hogares de los trabajadores en el país, y muy es-pecialmente, aquellos con jefatura femenina.

La última reforma laboral incorporó una se-rie de medidas lesivas para los derechos de los trabajadores/as, entre ellas se amplió la jornada laboral de 6:00 a.m. a 10:00 p.m. (que incluye dos turnos), lo que significa que hasta las 10:00 p.m. no se pagan horas extras; en el fondo se trabaja más pero se recibe menos, lo que obliga a los tra-bajadores a combinar su dura jornada laboral con actividades informales adicionales, situación que

afecta más a las mujeres si se tiene en cuenta la carga doméstica que asumen pues los hombres pocas veces cumplen con estas responsabilidades en la casa.

De otro lado, los altos sacrificios que impli-can la reducción de ingresos y la sobrecarga de trabajo, acarrea renunciar a la posibilidad de la recreación y el descanso para las familias, este derecho fundamental deja de ser una inversión para la familia y eso es grave para el bienestar y la preservación de la vida. La reducción del sala-rio también implica disminución en bienes y ser-vicios para el núcleo familiar, siendo el derecho a la educación el primer sacrificado pues los costos en uniformes, libros y transportes se vuelven gas-tos imposibles de asumir por las familias.


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Un tema esencial para la vigencia de los DESC en Colombia, y en América Latina, es el que hace referencia a las políticas sociales para la “supera-ción” de la pobreza. Tales políticas dependen en la actualidad de la manera como se contabilizan los pobres y este conteo depende a su vez de los enfoques con los cuales se interpreta el fenómeno de la pobreza. La medición del mismo es un asun-to central en el debate político sobre los DESC y los activistas sociales no pueden ignorar lo que se discute, resulta necesario que posean propuestas alternativas frente a los métodos restrictivos, que buscan reducir el espectro de los pobres, y favo-recer políticas sociales de focalización, minima-listas o asistencialistas.

En el presente documento, se presenta de ma-nera somera los debates entorno a los métodos utilizados para medir la pobreza en Colombia al tiempo que ofrece un mapa conceptual de las nuevas propuestas metodológicas empleadas en la medición de la misma y una exploración sobre sus consecuencias.

La disputa de las cifras: vieja, nueva y novísima pobreza

“… –¿Mi sueldo? $380.000 mensuales netos, sin

auxilio de transporte. Yo sólo saco $50.000 para

mis transportes y el resto se lo doy a mi mujer,

ella sabrá cómo reparte. Hace milagros con esa

platica. Paga $120.000 de la cuota de la casa,

$50.000 de agua, luz, teléfono y gas. Hace el aho-

rro para el estudio de los muchachos, tenemos

tres hijos, dos en primaria y uno en bachillerato,

en el año pagamos $300.000 por los tres. El resto

es para el mercado y las cosas que se presentan.

Nos alcanza para medio vivir.

– ¿Recreación? Solamente la que les dan en el

colegio, yo los domingos estoy trabajando y cuan-

do estoy trasnochando, pues dormir. Mi mujer no

ha logrado conseguir trabajo, ha hecho de todo,

ha trabajado en las sala-cunas del barrio y hasta

limpiando casas, como le toque, pero está muy di-

fícil. Por ahora toca darle como Dios mande. De

todas formas yo hice un curso de electricidad a

ver si me presento a la empresa de energía, pero

es muy básico, tengo que hacer uno más avanzado

para que me reciban, aunque quién sabe porque

ya tengo 44 años; entonces, por ahora de vigilante,

hasta que consiga otro puesto mejor. –Qué más

quiere que le cuente? Esa, es la vida mía…”1.

Desde el año 2003 presenciamos una intensa discusión en Colombia sobre los métodos y las ci-fras para determinar quiénes son pobres y quié-nes son indigentes en el país. Las cifras se han convertido en la herramienta política más con-tundente con la que el gobierno ha legitimado la política de seguridad democrática, exponiendo que con la reducción de homicidios, secuestros,

Matriz sobre el debate de la medición de la pobreza en colombia

[Angel Libardo Herreño Hernández, Investigador de ILSA]

1 http://www.laesquinaregional.com/ediciones/ed11/11_perfi-les.htm

.75.


tomas a pueblos, etc., se ha alcanzado en el país un clima de seguridad y tranquilidad interna que repercuten en un crecimiento de la economía y en la llegada al país de nuevos flujos de inversión que a su vez generan productividad y reducción de la pobreza. El presidente Uribe Vélez se ha preocu-pado por conducir el triunfalismo estadístico al tema social, cuestión en la cual diversos informes nacionales e internacionales demuestran graves retrocesos a partir del año 2002.

Dicha preocupación por demostrar reduccio-nes significativas en los datos de pobreza fue volviéndose más notoria en la medida en que se aproximaba el año 2005, tiempo en el cual los Es-tados debían hacer el primer reporte quinquenal sobre el avance en el cumplimiento de los Obje-tivos de Desarrollo del Milenio (ODM), especial-mente lo que se refiere al primer objetivo de erra-dicar la extrema pobreza y el hambre, con sus dos metas a saber: (a) reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a un dólar por día y, (b) reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre.

Ante las evidencias de los informes sobre po-breza conocidos en 2004, en los cuales se mostró un aumento considerable de la pobreza y de la in-digencia en Colombia (ver cuadro 1) probándose

de paso la ausencia de políticas sociales, el presi-dente Uribe y sus funcionarios se han dedicado a diversas tareas tales como:

a. Desaprobar los informes sobre índices de po-breza elaborados por el Departamento Nacional de Estadísticas (DANE), el Centro de Investiga-ciones para el Desarrollo (CID) de la Universidad Nacional de Colombia y la Contraloría General de la República (CGR) aduciendo errores en la apli-cación de los métodos utilizados para la medición de la pobreza;

b. Depurar las metodologías y las bases de datos para bajar las cifras de la pobreza e indi-gencia, utilizando categorías –o artilugios- como “los desanimados” (personas que se cansaron de buscar trabajo y ya no entran en las estadísticas del desempleo), los “desvinculados” (personas que no tienen acceso alguno al régimen de salud y por lo mismo no existen para las estadísticas), o los niños, niñas o jóvenes en “extra-edad” (que no son subsidiados para educarse por superar el ran-go legal de edad establecido para cada ciclo es-colar), la población afrocolombiana se redujo de 10.5 millones de personas según el censo de 1993 a 4.261.996 personas en el censo de 2005, etc. Con todos estos ajustes estadísticos el gobierno logró bajar los índices de pobreza del 66,3% al 49,2%2;

enTidad FuenTe del CalCulo % poBReZa % indiGenCia

departamento nacional de estadísticas –dane- (en la presentación de la eCV, abril 2004) 66.3 -

Centro de investigaciones para el desarrollo (Cid) de la universidad nacional de Colombia 66.3 26

Contraloría General de la República (CGR) 64.3 31.1

departamento nacional de planeación 53.2 17.3

Cuadro 1. estimaciones de pobreza e indigencia con base en la encuesta de Calidad de Vida (eCV) en el año 2003, elaborada por las siguientes entidades.

2 un análisis crítico de estas manipulaciones a las estadísticas lo ha presentado el economista libardo sarmiento anzola, en estos términos: “Con base en este análisis, resulta por lo menos absurdo el optimismo del gobierno de la torcida del espinazo a la pobre-


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c. Introducir ajustes metodológicos en el cál-culo sobre la pobreza de suerte que lleven a la estadística, de manera inmediata, a situarse por debajo del 50% con lo cual se cumple el primer objetivo del milenio, y a largo plazo, según el plan estratégico Colombia Visión 2019, se espera “re-ducir el índice de pobreza medida con subsidios hasta llegar al 15% (hoy en 45,1%) y el de indigen-cia a 6% (hoy 17%)” (Presidencia-DNP 2005: 46).

d. Focalizar la política social a través de progra-mas de entrega de subsidios sólo para las personas declaradas pobres por el Estado en el SISBEN (ver matriz), por ejemplo, familias en acción, familias guardabosques, subsidios de alimentos para los mayores adultos, etc.

Para el DANE y el CID-UN la pobreza se sitúa en el 66.3% de la población, para la CGR es de 64.3% y para el DNP es el 53.2%. ¿A qué se deben estas diferencias? Según los expertos tal incom-patibilidad está referida a los métodos que utili-zan las diferentes instituciones para realizar sus mediciones, por lo tanto se tienen que:

- El DNP realiza sus análisis a partir del indica-dor de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) que se determina por variables estructurales como la vivienda, la educación, el acueducto y el alcantarillado; para determinar el porcentaje de población con NBI se acude a la información pro-porcionada por el Índice de Calidad de Vida (ver matriz) que según la Encuesta de Calidad de

za y que el país es ahora estructuralmente más igualitario. de acuerdo con el informe oficial del departamento nacional de planeación “entre 2002 y 2005 la pobreza por ingresos se redujo en 7,8 puntos”. esto significa que “frente a 2002 hoy se contabilizan 2,3 millones de pobres menos en Colombia”. Tres factores explican estos resultados, según la propaganda oficial: crecimiento del ingreso per cápita, mejor distribución del ingreso, más empleo con mejores ingresos generados por el crecimiento de la economía. según el informe del dnp “la inequidad medida por el índice de Gini ha disminuido en dos puntos entre 2002 y 2005”. Cínicamente y sin sonrojarse, el Go-bierno afirma que con sus políticas está logrando que los ricos sean más pobres, a la vez que estos mejoren sustancialmente sus ingresos. según el dnp:• El 50% más pobre ha incrementado su participación llegando al 14,2%• La participación de los deciles de ingreso medio se ha man-tenido alrededor del 24%• El 20% más rico ha bajado su participación de 65% en 1999 a 61,8% en 2005. estas cifras carecen del más mínimo fundamento de verdad. sabemos que no se han creado puestos de trabajo de calidad ni estables. de los 922.000 nuevos puestos de trabajo que se han generado en los últimos tres años, 577.041 (62,2%) se han generado en la categoría de los trabajadores por cuenta propia. al comparar el valor del salario Mínimo legal del año 2005 ($381.500) versus el costo de la canasta familiar para familias de ingresos bajos en el mismo año ($802.347, según cifras del dane), encontramos que se requerían 2,1 sMl para adquirirla, por tanto, teniendo en cuenta que 85% de la población ocu-pada devenga menos de dos sMl, es imposible que sólo 49% de la población se encuentre bajo condición de pobreza (aun suponiendo que trabajen dos personas por hogar, el 53% de los trabajadores devengan menos de un sMl). Respecto a la mejora en la distribución del ingreso la evidencia pone al descubierto las mentiras del gobierno. Con respecto a su nivel antes de la recesión de 1999 las utilidades de las mayores empresas del país han crecido 400%, mientras que los ingresos laborales promedio por trabajador sólo han aumentado 10,6% entre 2002 y 2005 (de $756.400 a $836.260) y el sMl real o constante (descontando la inflación) sólo ha aumentado 5%. en el sector rural la situación es peor: el ingreso mensual

per cápita de los trabajadores rurales ha caído 1,6% entre 2002 y 2005. de hecho, la participación de los salarios en el piB ha desminuido, para el año 2005, fue de 34% mientras en 2000 fue 35,5%. situación que tiene que ver con las últimas reformas la-borales que favorecen al capital (disminución de costos labora-les y mayor flexibilización) y la débil fuerza sindical colombia-na (sólo 4,9% de la población ocupada se encuentra afiliada). según el informe sobre desarrollo Humano de naciones unidas (2005), Colombia se encuentra con relación a la distribución del ingreso entre los 10 países más desiguales en el mundo (similar a los países africanos) y entre los tres más inequitativos de américa latina (junto a Guatemala y Brasil). en relación con el gasto público, en lo corrido de este Gobier-no se han destinado $55,7 billones (65,9% de los recursos de inversión del plan nacional de desarrollo) a los siete programas que hacen parte del cumplimiento del objetivo de la reactiva-ción social (educación, protección y seguridad social, economía solidaria, manejo social del campo, servicios públicos, país de propietarios y calidad de vida urbana). no obstante, tres pro-gramas concentran 94% del gasto social: revolución educativa (45,5%), protección y seguridad social (39,7%) y servicios pú-blicos (8,5%). la educación es una prioridad por los requeri-mientos del sistema económico de una fuerza de trabajo edu-cada ante los retos de una economía internacionalizada y con tecnologías más complejas, los gastos de salud corresponden a la política de aseguramiento de la ley 100 que reporta altas uti-lidades económicas al sector privado intermediario del servicio (eps y aRs), en pensiones los beneficios se concentran en un pequeño porcentaje de jubilados, y el gasto en servicios públi-cos beneficia a las empresas privadas que controlan el sector. superior al gasto social, en términos per cápita, lo consti-tuye la asignación de recursos del fisco para subsidiar a los sectores ricos de la población: subsidios cambiarios para dos grupos privilegiados de empresarios, la rebaja de la tasa de impuestos a las empresas, la devolución de dos puntos del iVa a los consumidores de estrato alto que pagan con tarjetas y el establecimiento de nuevos beneficios (tributarios) a quienes más tienen con la creación del ahorro para el Fomento de la Construcción (aFC).”. Cfr. sarmiento anzola, libardo. Balance y perspectivas del proyecto hegemónico 2005-2006. propaganda y falacias oficiales. artículo publicado en: http://www.desdea-bajo.info/mostrar_articulo.php?tipo=edicion&id=816

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Vida de 2003, mostró las mejoras obtenidas tan-to en las condiciones de acceso a la educación como a los servicios pú-blicos. Por ejemplo, la educación mejoró en un 39.4% y la infraestruc-tura de las viviendas en un 27.4%.

- El CID y el DANE, por su parte, usan para sus cálculos el indicador de Línea de Pobreza (ver matriz), el cual mide la pobreza por ingresos. Según el Informe “Bienestar: Macroeconomía y Pobreza” (CID: 2004), el deterioro de los ingresos se refleja en la forma como los hogares ajustan el gasto. En el 2003 el 60.3% de los hogares colom-bianos destinó el gasto en bienes básicos como la alimentación, la vivienda y la ropa; el 13.9% a la salud, educación y recreación y el 25.8% restante fue utilizado en comunicaciones y servicios finan-cieros. Al examinar la población con menos ingre-sos, la mayor parte del gasto (74%) fue destinado a la compra de bienes básicos. A partir de esto, se estableció con base en el método medición de la pobreza por nivel de ingresos, que el promedio de ingreso mensual entre los pobres fue de $115.770. El informe concluyó que la pobreza de los últimos años en Colombia se puede caracterizar como “pobreza reciente”, un alto porcentaje de la po-blación (20.6 millones de personas) está bajo la línea de pobreza por ingresos y no tienen NBI. Lo anterior refleja el deterioro de los ingresos y la pérdida de poder adquisitivo de los hogares co-lombianos, al sumar a las personas pobres por in-gresos la cifra de colombianos/as que tienen NBI -pobres en el país- llegan a 28.985.672.

- La CGR efectuó sus cálculos utilizando el in-dicador de la línea de pobreza e indigencia (ver matriz), junto con la información proveniente de la Encuesta de Calidad de Vida 2003. La estima-ción realizada tuvo en cuenta el ingreso laboral en especie y el ingreso monetario sin incluir el

ingreso laboral de los menores de 12 años; el ingreso de capital, el in-greso de autoconsumo sin incluir los ingresos obtenidos por regalos y finalmente el ingreso por transferencias. Se calcularon, de esta for-

ma, los valores para la línea de pobreza por per-sona en las cabeceras municipales establecidos en $190.325 mensuales y los demás en $160.077; la línea de indigencia en $79.661 para cabeceras y para el resto en $67.080.

Para la determinación de la línea de pobreza y de la línea de indigencia se requiere investigar el valor de la llamada canasta normativa de alimen-tos3, la cual sirve para fijar el IPC y señalar las metas de inflación. Sin embargo, ésta ha cambia-do de criterios en los últimos años, lo cual trajo como consecuencia la variación en cifra de la po-breza, según señalan los economistas.

3 ¿Cómo se construye la canasta?. para ubicar la composición de la canasta y reflejar los cambios en los hábitos de consumo ocurridos en la última década, el dane realizó entre 1994 una encuesta nacional de ingresos y Gastos a cerca de 28.000 ho-gares distribuidos en 23 capitales de departamento del país. en la encuesta se indagó sobre los gastos diarios de cada miembro del hogar y sobre los gastos semanales, mensuales semestrales, anules del hogar. a partir de esto se concluyó el patrón de consu-mo general para los hogares, permitiendo seleccionar la canasta básica como su peso promedio en el gasto del hogar. la “canasta familiar” a su vez sirve para calcular el Índice de precios al Con-sumidor, indicador que se utiliza para representar la variación de los precios de los bienes y servicios, la evolución de la inflación y situación general de la economía.la canasta familiar entonces, representa el conjunto de bienes y servicios que son adquiridos de forma habitual, para su sosteni-miento, por una familia “típica” en lo referente a su composición y con unas condiciones económicas medias. este conjunto se compone de artículos y servicios relacionados con alimentación, salud, educación, vestuario, transporte, esparcimiento y otros. los datos de precios de la canasta familiar los recolecta el dane aproximadamente en veinte mil establecimientos que incluyen viviendas y sitios de comercio minoristas. a partir de la encuesta de ingresos del 94, en 1998 el dane fijó la canasta familiar vigente para la cual se seleccionaron 405 artículos. la cobertura geográfica quedó constituida por las 13 ciudades principales del país. se concluyó que la constitución de los grupos de gastos y el número de artículos fue: alimentos 136 gastos; vivienda 65 gastos; vestuario 44 gastos; salud 29 gastos; educación 31 gastos; diversión, cultura y esparcimiento 28 gastos; transporte y comunicaciones 34 gastos; otros 38 gastos.


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Por otro lado, la infor-mación respecto a dicha canasta normativa de alimentos ha variado. La “vieja” canasta familiar que contenía informa-ción de 21 años atrás, se reemplazó por la “nue-va” canasta con 11 años de registros, y ésta a su vez, por recomendaciones de la llamada “Misión Pobreza”4 (establecida por el gobierno Uribe), fue reemplazada “ajustada” en el año 2005 por la “novísima” canasta familiar que para ese año se fijó en $225.000 pesos mensuales por persona urbana5 (unos 94 dólares), teniendo como con-secuencia inmediata la reducción de la pobreza a 49.2% de los habitantes colombianos. La línea de indigencia urbana se fijó en $90.710 (unos 43 dólares mensuales, es decir, 1.3 dólares diarios)6. Si para el año 2005 se hubiera seguido aplicando los criterios de la “nueva” canasta su valor habría sido de 121 dólares (o sea 27 dólares más de la canasta decretada por la Misión Pobreza), con lo

cual la proporción de la pobreza nacional se hu-biese situado en el 60% de la población.

Métodos y en-foques de me-dición de la pobreza

Todos los métodos para medir la pobreza tie-nen ventajas y desventajas. La medición de ésta se enfrenta en general a dos cuestiones proble-máticas, establecer por un lado la privación de elementos necesarios para la vida humana den-tro de una sociedad y, por otro, la privación de medios y recursos para modificar esa situación (Rodríguez, 2004). Es decir, no se trata sólo de identificar que alguien pasa hambre o carece de vivienda digna sino de indicar que esas situacio-nes acontecen porque ese alguien no tiene traba-jo remunerado bien sea por falta de una política de empleo, por falta de capacitación, por anal-fabetismo, etc., y que ese alguien permanecerá con necesidades insatisfechas hasta tanto no se superen las causas que producen la carencia.

Los métodos que existen para medir la pobreza pueden clasificarse en dos categorías:

• El enfoque directo: observa directamente las condiciones de vida de la población. El bienes-tar se relaciona directamente aquí con el con-sumo efectivamente realizado por las personas; por ello se entiende que es pobre la persona que no satisface una o dos necesidades básicas. Son ilustrativos el enfoque de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y el índice de desarrollo hu-mano (IDH).

• El enfoque indirecto: relaciona el bienestar con la posibilidad de realizar el consumo

Un ejemplo, presentado por Sen, para diferen-ciar los dos enfoques es el siguiente: “El asceta

4 Misión para el diseño de una estrategia para la Reducción de la pobreza y la desigualdad (MeRpd). 5 esta línea de pobreza de $225.000 para 2005, que representa el 60% de un salario mínimo mensual, indica que la persona que no consiga tal ingreso para cubrir su consumo básico y necesidades fundamentales se considera pobre. se debe tener en cuenta que la tasa de desempleo para este año osciló entre 10 y 12% de la población económicamente activa, lo que quiere decir, según el dane, que cerca de 2.200.000 no contaban con empleo. el subempleo se situó en el 32.7%. (dane documentos técnicos sobre mercado laboral. 2005). el subempleo se situó en el 32.7 6 este monto de 1.3 dólares diarios como límite de la línea de indigencia es congruente con la línea de ingresos promovida por el Banco Mundial de un dólar diario. según esto se considera como extremadamente pobres a todas aquellas personas que en el mundo disponen diariamente de menos de un dólar paridad de poder adquisitivo. esto quiere decir que el valor del dólar no corresponde con el del mercado cambiario. este parámetro del banco Mundial se ha cuestionado entre otras por no basarse en ninguna medida de consumo mínimo reconocible. el propio Banco Mundial ha dicho que debe tenerse cautela al hacer com-paraciones internacionales con este indicador. así, la línea de pobreza de us $1 es normalmente usada en África y el sudeste asiático, una línea de us $2 diarios por persona es usada en américa latina, una cercana a us $4 se aplica en europa del este y asia Central y una de us $0.60 se emplea para el caso de China (World Bank, 1996).

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enfoque directo (Bienestar = consumo efectivamente hecho)a) necesidades Básicas insatisfechas (nBi)b) Índice de desarrollo Humano (idH)c) Índice de Calidad de Vida (iCV)

enfoque indirecto (Bienestar= relacionado con la posibilidad de realizar el consumo)d) línea de pobreza (lp) y línea de indigencia (li)e) Método relativo (basado en promedios)f) Método subjetivo (basado en encuestas)

enfoques combinadosg) Método de medición integrada de la pobrezah) Método bidimensional

otros enfoquesi) pobreza como exclusiónj) pobreza como negación de las capacidades

Metodos para identificar a los pobres

que ayuna en su costosa cama de clavos será re-gistrado como pobre bajo el método directo; en cambio, el método del ingreso lo clasificará de manera distinta al considerar su nivel de ingreso, con el cual una persona típica de esa comunidad no tendría dificultad para satisfacer sus requeri-

mientos nutricionales básicos”. (Citado, Rodrí-guez 2004: 4).

A continuación se presentará un esbozo de los principales enfoques y métodos de medición de la pobreza en Colombia y en América Latina:


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pRinCipales enFoQues Y MéTodos paRa idenTiFiCaR

a los poBRes

lo Que no diCen ni Midenlo Que diCen Y MidenMatriz sobre métodos para identificar a los pobres

1- enfoque directo(relaciona el bienestar con en el consumo efectivamente hecho por las personas y hogares: “el mínimo vital”)

a) necesi-dades bási-cas insatis-fechas

-énfasis en el consumo. identifican la pobreza como carencia de algunos bienes y servicios que se conside-ran esenciales para la subsistencia humana.

-unidad de análisis: el hogar.-Fuente: las encuestas de hogares y censos de po-blación.

-Buscan identificar la proporción de personas que no pueden disfrutar de bienes y servicios que la sociedad considera básicos, esenciales o indispensables para poder subsistir en este medio y en este tiempo.

-pretende captar la “pobreza absoluta” y más exac-tamente la pobreza estructural a través del estable-cimiento de un “umbral de privación” por debajo del cual las necesidades no satisfechas conducirían a la muerte por hambre, desnutrición y penuria.

-los bienes y servicios se refieren a: i) viviendas in-adecuadas; ii) viviendas sin servicios básicos; iii) ha-cinamiento crítico (más de 3 personas por cuarto); iv) niños en edad escolar que no asisten a la escuela; v) alta dependencia económica (cuando existen más de tres personas en cada hogar y el jefe de hogar tiene máximo 2 años de escolaridad).

-Cuando un hogar presenta por lo menos una carencia se le juzga como pobre y cuando tiene más de una carencia se juzga como mísero.

-el índice de las nBi ha servido como base para polí-ticas sociales de vivienda, educación, servicios públi-cos, etc. de carácter sectorial y focalizado (para los más pobres de los pobres).

-a su favor se argumenta que la pobreza se refiere a la insatisfacción simultánea de un conjunto de nece-sidades y que por tanto es probable que los hogares pobres sean captados por algún nBi. los estudios empíricos muestran que por lo general los pobres por nBi lo son por lp.

-este método permite medir el número de hogares que no han satisfecho alguna necesidad básica, pero no necesariamente mide la po-breza (Rodríguez 2004).

lo anterior se explica por el hecho de que no existe una forma única y aceptada en general para relacionar el número de nBi con la con-dición de la pobreza, ello da lugar a que la clasifica-ción final entre pobres y no pobres sea discrecional de cara a los investigadores y gobiernos.

-Muestra arbitrariedad en la selección de los indicado-res, de las carencias básicas y las características que se juzgan necesarias para con-siderarse satisfecha la nece-sidad.

-se observa que los indica-dores son muy elementales al dejar de lado muchas variables que hacen parte indispensable del bienestar de la población. sólo capta los grupos de población que carecen de estos servicios pero deja de lado otro tipo de carencias.

-se fija de manera prepon-derante en el acceso a los bienes y servicios básicos. esto constituye una debi-lidad pues informa sobre la cobertura de los mismos pero no dice nada sobre su calidad, adecuación cultural o social, etc.

-Tampoco indica cómo se da la distribución de bienes y servicios entre pobres y no pobres en la sociedad, ni


a los poBRes

lo Que no diCen ni Midenlo Que diCen Y Miden

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a los poBRes


sobre los criterios de distri-bución entre éstos. Favorece decisiones sobre focaliza-ción.

-el énfasis en la satisfacción de necesidades básicas opa-ca la perspectiva de dere-chos sociales exigibles a los estados.

b) Índice de desarrollo Humano

-el programa de las naciones unidas para el desarrollo (pnud) ha sido su promotor. el índice es calculado desde 1993 sobre la base del trabajo de investigación del economista pakistaní Mahbub ul Haq.

-su filosofía se inspira en las ideas del premio nóbel de economía amartya sen. apunta a valorar los logros económicos y sociales alcanzados por un país, supe-rando la visión restringida del desarrollo sólo como crecimiento económico; se fija por ello en la calidad de vida de las personas y en la expansión y uso de las capacidades de la gente, o sea, en las posibilidades que tienen para ejercer de manera real las libertades y realizar sus proyectos de vida.

-para determinar las libertades de que gozan las per-sonas, el idH se creó como un indicador compuesto para determinar las privaciones de la gente en tres parámetros o dimensiones: • Vida larga (longevidad) y saludable, medida según la esperanza de vida al nacer; • educación , medida por la tasa de alfabetización de adultos y la tasa bruta combinada de matriculación en educación primaria, secundaria y terciaria; • nivel de vida digno, medido por el piB per cápita en dólares.

Su medición:-el idH se concreta en una escala que va de 0 a 1, siendo 1 el nivel óptimo esperado. establecido el idH en determinado país, permite hacer comparaciones con otros países y ubicarlos en la siguiente escala: país de desarrollo humano elevado (idH 0,8).país de desarrollo humano medio (0,5 idH < 0,8) país de desarrollo humano bajo (idH < 0,5).

por ejemplo, en 2006 el idH fluctuó entre 0,965 (no-ruega, primer lugar) y 0,311 (níger, 173 lugar entre los países del mundo). Colombia fue clasificada como un país de idH medio 0,790 (lugar 70 en el mundo).-el piB per cápita es una aproximación a la cantidad de bienes y servicios de los que dispone una sociedad

-las críticas que se hicie-ron desde 1990 cuando se propuso el idH han sido de carácter bastante técnico pero al mismo tiempo remi-ten a cuestiones políticas de fondo, por ejemplo, que los promedios a los que llegan las mediciones no daban cuenta de la situación de la pobreza en los países ni del nivel de concentración de la riqueza y de la exclusión.

-las principales críticas (Cfr. Mancero 2001), recibidas durante el proceso de cons-trucción del índice, son:

1) ponderaciones o valora-ciones iguales7; 2) Brechas del idH y relacio-nes de poder8; 3) análisis problemáticos por falta de calidad en los datos del idH9; 4) inadecuada interpreta-ción estadística10. 5) Corrección de indicado-res:-ante las críticas, el pnud reconoció desde 1990 la ne-cesidad de incorporar el idH algún tipo de corrección:sobre factores distributivos, particularmente en lo que respecta a establecer la con-centración del ingreso con el coeficiente de Gini11.se introdujo el Índice de li-bertad Humana12.

sigue...a) necesidades básicas in-satisfechas

sigue...1- en-foque directo(relaciona el bienestar con en el consumo efectivamente hecho por las personas y hogares: “el mínimo vital”)


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por persona. pero dado que es importante conocer realmente cómo se distribuye este producto, se hace una corrección con el llamado coeficiente Gini que permite medir el grado de concentración del ingreso. si se acerca a 1 hay más concentración y si se acerca a 0 hay menos concentración.-en el año 2001 el idH para Colombia se estimó en 0,771: un valor máximo para Bogotá de 0,817 y míni-mo para Chocó de 0,680-para corregir la información de promedios del idH, que siempre es cuestionable, y relacionarla con la pobreza, se introdujo el Índice de pobreza Humana (ipH) que revisa: % de personas que se espera que mueran antes de los 40 años, % de adultos analfabe-tos, y un indicador de provisión económica (incluye % de personas que no tienen acceso a la salud, al agua potable y % de niños menores de 5 años con de-ficiencia de peso): no tiene en cuanta las diferentes dimensiones de la privación.

se introdujo el indice de po-breza Humana13.se introdujo el indice de de-sarrollo Relativo al Género14.

c) Índice de calidad de vida

-Tiene como antecedente al sistema de selección de Beneficiarios (sisBen, 1993).-indicador que fusiona nBi y lp con aspectos de ca-pital humano (inversión en educación y salud) y es-tructura demográfica. (Corredor 2004: 41).

Su medición:-Trata de identificar a las personas en situación de pobreza y medir la intensidad de la misma. -la unidad de análisis es la familia y no el hogar, lo que permite una identificación más precisa.-el sisBen tiene función operativa para lograr lo-calización de los pobres con propósitos de focaliza-ción. define un modelo para el área urbana y otro para la rural, resumido en 14 indicadores parciales, agrupados en cuatro grandes dimensiones: servicios públicos, estructura de la vivienda, educación e ingre-sos y demografía. Con base en ello se establece una métrica de 0 a 100, facilitando la identificación de las condiciones específicas que tiene cada uno de los subgrupos que conforman la población pobre.

nivel de pobreza Zona urbana Zona Ruralsisben 1 0-36 0-18sisben 2 36-47 18-30sisben 3 47-58 30-45sisben 4 58-69 45-61sisben 5 69-86 61-81sisben 6 86-100 81-100

-son dos las críticas más destacadas que se hacen al sisBen, una relacionada con la focalización de las políti-cas sociales y la segunda con el minimalismo que conlleva la política de emergencia o “pro-pobres”15.

-se advierte que en la apli-cación de la encuesta de identificación de los pobres (estratos 1 y 2) siempre hay un gran margen de error porque la información es in-completa o distorsionada.

-se ha dicho que la encues-ta genera además problemas de estigmatización social y des-estimula el auto-esfuer-zo de la ciudadanía por lo cual facilita el mantenimien-to de clientelas políticas.


b) Índice de desarrollo Humano

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-Con base en el sisBen, la Misión social construyó el Índice de Calidad de Vida (iCV) para analizar el nivel de bienestar y su evolución. el índice permite com-binar numéricamente variables cuantitativas y cua-litativas e integrar dimensiones de capital humano, como educación y seguridad social, que no se habían integrado antes.

-el capital humano es incluido por este indicador con la indagación sobre la escolaridad de los miembros del hogar en la fuerza de trabajo (mayores de 12 años) y del mayor proveedor de ingresos. Tiene en cuenta la seguridad social para lo cual averigua por la filiación del jefe del hogar. adicionalmente se fija en variables de infraestructura consideradas por el nBi, y el ingreso que es la base de cálculo de la línea de indigencia y de la línea de pobreza.

Su medición:Consuelo Corredor explica que de manera similar al sisBen: (…) “el iCV permite clasificar a cada hogar en un continuo de 0 a 100 puntos, y con el punto de corte quedan establecidos los pobres y no pobres. ese puntaje es el resultado del peso que se le asigna a cada una de las variables identificadas como discrimi-natorias entre pobres y no pobres (12 para la zona ur-bana y 11 para la rural), las cuales se agrupan en cua-tro subconjuntos o factores con una ponderación: 1) calidad de la vivienda: equipamiento, material de las paredes, material predominante del piso y del techo (28%); 2) servicios básicos de la vivienda eliminación de excretas, abastecimiento de agua y recolección de basuras (25%); 3) capital humano: escolaridad promedio de personas de 12 años y más, escolaridad promedio del mayor perceptor y seguridad social del mayor perceptor (25%) y 4) factor sociodemográfico: hacinamiento, proporción de niños menores de seis años, proporción de ocupados e ingreso per cápita por familia (22%)” (Corredor 2004: 42).

2- enfoque indirecto(Mide el bien-estar con base en la posibili-dad o capaci-dad de realizar el consumo. el nivel mínimo de ingreso).

d) línea de pobreza y línea de indigencia

-este método fija un nivel de ingreso mínimo por de-bajo del cual se considera que no es posible conseguir un conjunto de bienes y servicios básicos para el sus-tento del hogar.

-su énfasis se pone en el ingreso. esto hace que el método capte más la pobreza en términos relativos y la pobreza coyuntural pues se refiere a una insufi-ciencia de ingresos en un momento determinado, que eventualmente puede ocurrir por la situación general de la economía o por una crisis del hogar como el desempleo o incapacidad del jefe de hogar.

- enfoque que privilegia el “tener” es decir el acceso a los bienes básicos que per-miten la simple subsistencia física.

-se refiere a bienes materia-les específicos, soslaya las necesidades sociales y los bienes públicos.

-no capta las causas estruc-turales de la pobreza ni sus

sigue...c) Índice de calidad de vida



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-la línea de pobreza (lp) es medida a través de la canasta normativa de alimentos calculada por el dane y valorada con el índice de precios al consumidor (ipC) total para ingresos bajos; esta canasta define el ingreso necesario para que una persona o un hogar logre cubrir sus gastos, bienes y servicios indispen-sables para alcanzar un nivel de vida que cuente con alimentación adecuada, vivienda, vestuario, etc.

-la línea de indigencia (li) señala dos cuestiones: a) los requerimientos mínimos de nutrientes que necesi-ta una persona para vivir, a partir de lo cual se calcula una canasta de alimentos. b) el valor monetario de la canasta de alimentos (ca-nasta normativa de alimentos) que logra suplir los requerimientos nutricionales mínimos diarios de una persona. para la fijación de tal canasta se deben res-petar, en lo posible, los hábitos de consumo de la población, tener en cuenta la disponibilidad de los alimentos y tener un costo mínimo.

Su medición:-la estimación de la lp se hace a través de la línea de indigencia –li–, que se obtiene de un procedimiento mediante el cual se estima una canasta normativa de alimentos que cumpla con los requerimientos de calo-rías, proteínas y otros nutrientes para una persona de edad promedio. la canasta de alimentos se divide por el llamado coeficiente de engel que establece el gasto de alimentos como porcentaje del gasto total. -el costo de la canasta de alimentos marca la base de la línea de indigencia. se entiende por indigentes a las personas cuyos ingresos no les permiten acceder a una canasta de alimentos con nutrientes mínimos y, como pobres, a quienes el ingreso no les permite adquirir una canasta de bienes que cubra las necesi-dades fundamentales.-las lp y li asociadas con requerimientos de consu-mo privado y con las políticas de empleo e ingresos (ámbito de la política económica). sin embargo, es posible que un crecimiento económico satisfactorio si bien aumenta el ingreso per cápita, al ser alta la concentración del ingreso, lleve a mayores niveles de pobreza.

soluciones tienden a remo-verlas. las políticas a que dan lugar estos métodos son puntuales: ayudar a conse-guir a los pobres los mínimos de subsistencia.

-nada dice el método de la distribución de recursos en-tre los pobres.

-el método apunta a la sa-tisfacción potencial de las necesidades básicas y no a la satisfacción real de esas necesidades. supone que si se tiene un ingreso superior a la lp, se tienen cubiertas todas las necesidades bási-cas, con lo cual se tiene una concepción individualista de las necesidades.

-el cálculo de la lp a partir de la li conlleva grandes pro-blemas: la canasta normativa de alimentos se calcula sobre el grupo de población de más bajos ingresos, con lo cual se da lugar a suponer que si se satisfacen las normas alimen-tarias se están satisfaciendo las demás necesidades bási-cas: este supuesto ignora las prioridades de las familias pobres que privilegian los alimentos sacrificando otros rubros e incurriendo con ello en otras carencias.

- la metodología supone que el gasto de alimentos es constante así como el consu-mo, cuando son variables.

-presenta una visión co-yuntural o tendencial de la pobreza.

-las líneas de pobreza en ciudades de mayor ingre-so son más altas que las observadas en ciudades de menor ingreso. Como resul-tado de esta tendencia se

sigue...2- en-foque indirecto(Mide el bien-estar con base en la posibili-dad o capaci-dad de realizar el consumo. el nivel mínimo de ingreso).

sigue...d) línea de pobreza y línea de indigencia

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sobrestima la pobreza en las regiones más prosperas (con mayor ingreso y coeficiente de engel más bajo) y se sub-estima en las más rezagadas (con menor ingreso y coefi-ciente de engel más alto). esto lleva a la paradoja, por ejemplo, que antioquia aparezca con más pobres en términos porcentuales que la Costa Caribe.

-una limitación de este en-foque es considerar que la satisfacción de las necesida-des básicas depende sólo del ingreso o del consumo co-rriente, cuando en realidad son más variables las que determinan la satisfacción, como bien lo explica el mé-todo de medición integrada de la pobreza de Julio Bol-tvinik.

-ausencia total de un enfo-que de derechos.

e) Método relativo (promedios)

-el método relativo establece la pobreza por compa-ración de los hogares con un estándar promedio de la sociedad. determina así la mediana de ingresos don-de se sitúa la línea de pobreza, o en otras palabras fija los umbrales de satisfacción de las necesidades tomando como referente los promedios de ingreso de la sociedad.

-postula que las necesidades humanas no son fijas y varían de acuerdo a los cambios sociales y a la oferta de productos en un contexto social determinado, de-pendiendo en última instancia del nivel de ingresos general. los hogares que no alcancen el promedio de consumo son pobres.

-se utiliza en países desarrollados en donde las for-mas más agudas de pobreza no constituyen un proble-ma importante. si bien en esos países existen tasas de desempleo altas, el sistema de seguridad social amplio asegura a los hogares el acceso a una canasta de consumo básico. lo que interesa es saber cuáles hogares no alcanzan el promedio para hacer políticas

-los promedios siempre generan visiones parciales acerca de la realidad que viven los países al ocultar, por ejemplo, las diferencias reales de concentración de la riqueza.

sigue...d) línea de pobreza y línea de indigencia



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que cierren las brechas de ingresos y activos entre los diferentes grupos sociales.

-al fijar la línea de pobreza en relación a los ingre-sos medios de un país se considera la pobreza como una situación de “privación relativa”, en la cual un individuo es más o menos pobre según cuánto tengan los demás.

-si varía el nivel de los ingreso medio en el país varía entonces automáticamente la línea de pobreza, por lo cual se dice que es un método elástico porque no necesita de reajustes periódicos al nivel de la línea de pobreza.

f) Método subjetivo (encuestas)

-el enfoque subjetivo considera que las necesidades básicas surgen a partir del juicio que las mismas per-sonas tienen sobre los bienes y servicios que consi-deran indispensables y/o los ingresos mínimos para conseguirlos.

-el “cálculo” de quién es pobre no lo hace el experto sino que la definición de pobreza la da la propia po-blación encuestada16.

-este método parte del supuesto de que “cada indivi-duo por sí mismo es el mejor juez de su propia situa-ción”. (Rodríguez 2004: 9).

-este método se ha relacionado casi exclusivamente con el ingreso, que es un indicador indirecto de bien-estar. utiliza usualmente la pregunta por el ingreso mínimo que el encuestado y su familia requieren para vivir. la respuesta es el valor límite que separa las condiciones de ser “pobre” y “no pobre”.

-Como trabaja con las per-cepciones que los indivi-duos tienen sobre lo básico, incorpora una gran cuota experiencial, lo que puede llevar a distorsiones por las “expectativas” que mani-fiestan las personas.

3- enfoques combinados

g) Método de medición integrada de la pobreza

-Método desarrollado por el investigador mexicano Julio Boltvinik y cuyo principal propósito es superar las restricciones que manifiestan los enfoques de lí-nea de pobreza y de necesidades insatisfechas.

-para Boltvinik la pobreza es un proceso multidimen-sional en el que el bienestar de los hogares y las per-sonas depende de seis fuentes: i) el ingreso corriente; ii) los activos no básicos y la capacidad de endeuda-miento del hogar; iii) el patrimonio familiar; iv) el ac-ceso a bienes y servicios gratuitos; v) el tiempo libre y el disponible para trabajo doméstico, educación y reposo y, vi) los conocimientos de las personas. Todas ellas son centrales en la definición global del término pobreza. Considera que una aproximación al fenóme-no sólo es posible si se toman en cuenta todas estas dimensiones. (Boltvinik Julio 2003: 453).

-Continúa siendo un enfo-que muy técnico que aun-que logra consolidar un concepto multidimensional de la pobreza, no lo liga con un concepto más normativo y político como los derechos humanos.

la pobreza es un problema fundamental de violaciones a los derechos humanos como bien lo ha interpre-tado la onu: “el hecho de que la pobreza persista en muchas partes del mundo indica no sólo que existe una distribución no equi-

sigue...e) Método relativo (promedios)


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-el método integrado ha permitido la diferenciación de grupos poblacionales. existen hogares: • no pobres (ni por nBi ni por lp).• pobres por nBi pero no pobres por lp.• pobres por lp pero no pobres por nBi (pobres co-yunturales)• pobres por nBi y pobres por lp (pobres estructu-rales).

-este método más que integrado es cruzado y consi-dera como pobre al hogar que lo está por nBi, por lp o por ambos, y por ello la magnitud de la pobreza es mayor que la obtenida por cada uno de los métodos independientemente.

-es importante por incluir una serie de criterios no contemplados por otros métodos. el bienestar del ho-gar no depende sólo de los ingresos corrientes sino además del tiempo del que dispongan para el trabajo doméstico, entendiendo que los hogares producen bienes y servicios; por ejemplo, se transforman ali-mentos crudos en cocinados, etc., de suerte que si no existe tiempo para cocinar, el ingreso corriente rendirá menos y no alcanzará para conseguir otros satisfactores.

tativa de las oportunidades económicas, sociales y po-líticas, sino también que se violan los derechos hu-manos. Frecuentemente el hecho de vivir en la pobreza afecta también la capacidad de las personas, las familias y los grupos más vulnerables y desfavorecidos de defender sus derechos y funciones. así pues, la violación de los derechos humanos es tanto una causa como una conse-cuencia de la pobreza. Habi-da cuenta de su condición, las personas que viven en la pobreza no están empodera-das y por el contrario, están excluidas de la sociedad, al tiempo que su capacidad de asegurarse el disfrute de sus propios derechos está suma-mente limitada a causa de su situación.

Como resultado de lo ante-rior, la erradicación de la po-breza no es sólo un objetivo de desarrollo, sino también una tarea capital en relación con los derechos humanos; además, la defensa de los derechos humanos no com-pete únicamente ni es una preocupación exclusiva de los activistas de derechos humanos ni de los juristas, sino también un elemen-to esencial del proceso de erradicación de la pobreza.” (onu 2006).

h) Método bidimensio-nal

-es una propuesta metodológica diseñada por la Cepal que pretende aprovechar la complementariedad entre el método nBi y el método de líneas de pobreza.

-Mientras con la lp se pueden identificar situaciones de “pobreza reciente” de “corto plazo” o “coyuntu-ral”, o sea, hogares que satisfacen sus necesidades básicas pero que, por motivos coyunturales, han visto reducidos sus ingresos a un nivel menor que la línea

-es replicable la crítica sobre la ausencia de un enfoque de derechos humanos para conceptualizar a la pobreza.

-se ha insistido que los métodos del nBi y de la lp han sido utilizados con un criterio de aparente neutra-

sigue...3- en-foques combi-nados

sigue...g) Método de medición integrada de la pobreza


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de pobreza, el método nBi capta la pobreza “de largo plazo” o “estructural” y toma en cuenta factores no considerados por la lp como el acceso a los servicios públicos y los gastos en inversión.

-para la Cepal la satisfacción de las necesidades re-quiere de distintos tipos de política. el enfoque de lp lleva a la definición de políticas económicas (ipC, in-flación, etc.) y el método de nBi lleva a la definición de políticas sociales.

-de las combinaciones entre los dos métodos de lp y nBi, la Cepal ha clasificado 4 grupos de pobres17:• Hogares en situación de pobreza crónica.• Hogares en situación de pobreza reciente.• Hogares con carencias inerciales.• Hogares no pobres y sin carencias.

4- otros enfoques basados en la exclusión y en la negación de las capacidades

i) pobreza como exclu-sión

-es un enfoque de carácter multidimensional pues reconoce diferentes formas de privación socio-econó-mica (Corredor 2004: 21). esto es importante porque aboga por políticas públicas integrales que tengan capacidad para remover todos los problemas que con-llevan a la exclusión.

-la pregunta que se plantea resolver es: ¿quiénes son los excluidos?, ¿de qué son excluidos? y ¿por quién?

-privilegia el “ser” antes que el “tener”, lo que quiere decir, que las soluciones a la pobreza se construyen en función de construcción de la dignidad humana y del sujeto/a de derechos y no en la lógica de la pro-visión de recursos para los necesitados.-la pobreza se comprende dentro de un concepto am-plio de injusticia social. es resultado de las relaciones y acciones de dominio de unos grupos sociales sobre otros, por lo mismo, corresponde a las instituciones actuar para resolver tales situaciones.-hay una preocupación por detectar las causas estruc-turales de los problemas y proponer políticas que den soluciones estructurales a los mismos.

-Tiene un carácter intergeneracional.

-es un enfoque dinámico.

Su medición:-la unidad de análisis es el individuo, la familia y la sociedad.-no posee ni rangos definidos para la medición ni in-dicadores preestablecidos. se ubican tres dimensiones de la exclusión: (i) privación de bienes y servicios y de participación en procesos políticos; ii) privación del goce de los derechos sociales y del ejercicio de la

-Tiene la dificultad de cate-gorizar a los pobres pues se fija más en las situaciones de pobreza crónica.

-no tiene indicadores men-surables o medibles que den cuenta del grado de exclu-sión que padecen distintos grupos de pobres.

-aporta más un marco cua-litativo de interpretación de la pobreza que una técnica de cuantificación.

-presenta una visión dualista de los grupos sociales (“in-cluidos-excluidos”, “norma-les-anormales”) que puede llevar a cierta estigmatiza-ción.

-Crea una comprensión de la pobreza como una cuestión exterior al orden social (“los excluidos”) y no alcanza a entenderla como una pobre-za de ciudadanía, esto tiene implicaciones políticas dis-cutibles pues las soluciones que proporciona buscan la integración o inclusión de los que están “a fuera” del orden establecido pero éste no se cuestiona.

lidad política, lo que hace que no se encuentre en ellos un cuestionamiento al statu quo ni alternativas para la superación de las situacio-nes de pobreza.

sigue...h) Método bidimensio-nal

sigue...3- en-foques combi-nados

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ciudadanía; y iii) separación involuntaria o forzada de la pertenencia al orden social (Garay 2002).ii) priva-ción del goce de los derechos sociales y del ejercicio de la ciudadanía; y iii) separación voluntaria o forza-da de la pertenencia al orden social (Garay 2002).-aporta una “lista útil” de las cosas de las cuales una persona puede estar excluida: un nivel de vida decente, empleo permanente, seguridad social; pro-piedad, crédito y tierra; vivienda; niveles mínimos de consumo; educación, conocimiento y capital cultural; participación democrática; bienes públicos; familia y sociabilidad; respeto y entendimiento.-la inclusión se logra con planes locales integrales (de desarrollo o bienestar).-la realización de los derechos se percibe como formas de inclusión e integración social. la exclusión no sólo viola los derechos humanos integrales sino impide el desarrollo pleno del ser humano (sus capacidades)

j) pobreza como nega-ción de las capacidades

-ofrece un método multidimensional de la pobreza que pone en el centro el proyecto de vida de las per-sonas, es decir, se preocupa por detectar cuáles son las dotaciones iniciales, las capacidades y derechos con que cuentan las personas para poder escoger el modo de vida que estiman valioso.

-el enfoque de la capacidad define la pobreza como la falta de o insuficiente realización de determinadas libertades básicas, como las libertades de evitar el hambre, la enfermedad, el analfabetismo, etc. la li-bertad se concibe aquí en un sentido integral: abarca libertades tanto positivas como negativas, en otras palabras, se materializa con la satisfacción tanto de los derechos civiles como de los derechos sociales. los derechos fundamentales –o libertades básicas- son una condición necesaria para lograr una dignidad humana mínima.

-postula este enfoque que el ser humano tiene dere-chos inalienables a esas libertades y, por lo mismo, los instrumentos a través de los cuales se realizan son parte integrante de los derechos. en consecuencia, las políticas públicas se entienden como meta-dere-chos (derecho a tener derechos)

-la pregunta a que responde este enfoque es ¿quién puede hacer qué?

-posee una concepción sinérgica entre el ser y el hacer.

-entiende que la pobreza es un problema de injusticia e ineficiencia social que conlleva causas de orden es-tructural y coyuntural.

--posee un innegable enfo-que de derechos humanos. por ello las naciones unidas lo han acogido como marco conceptual para hacer pro-puestas para la reducción de la pobreza (onu 2004).

-Tampoco se encuentra en este método una alterna-tiva al sistema capitalista de desarrollo que genera la desigualdad social. se ha afirmado que tanto el enfo-que de las capacidades, como el del desarrollo humano y otros acogidos por la onu, se enmarcan en una especie de enfoque neo-keynesiano de desarrollo que procura darle un “rostro humano” al capi-talismo pero no impugnarlo.

sigue...4- otros enfoques basados en la exclusión y en la negación de las capacidades

sigue...i) pobreza como exclu-sión


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7 -la forma en la que se promedia los indicadores para cada privación, asignando una ponderación (o valor) de 1/3 a cada uno, es arbitraria. -no hay criterios claros de por qué añadir al nivel de ingreso la expectativa de vida y el alfabetismo. esto es similar a sumar peras y manzanas.-no hay un acuerdo sobre la forma adecuada de ponderar o valorar a cada componente del índice. para algunos, por ejemplo, el ingreso debería tener un mayor peso, puesto que de él depende el acceso a otros bienes y servicios como la educación y la salud; otros por el contrario, piensan que el ingreso debería recibir una ponderación menor, puesto que éste es sólo un medio para lograr el desarrollo humano y no un fin en sí mismo, como sí lo son los otros dos parámetros del idH.-Tales divergencias en este punto son imposibles de solucionar, por lo tanto, algunos autores han recomendado utilizar ponderaciones iguales y dedicarse a mejorar la calidad de los datos utilizados en la construcción del índice.8 -una de las críticas al idH es que sus resultados (rango 0 a 1) no se interpretan en términos de relaciones de poder; se ocultan las brechas entre el máximo y el mínimo en el plano nacional e internacional. se ha advertido que el idH refleja un problema de relaciones de dependencia entre los países, pues el bienestar del que gozan unos países no se puede explicar sin pensar en la subordinación y explotación de los otros.9 -los tres indicadores que forman parte del idH están construidos a partir de información de calidad cuestionable, especialmente con relación a los países en desarrollo donde los datos sobre la esperanza de vida y años de educación son escasos o no existen.-aún en los casos en los que se cuenta con datos adecuados, la actualización de los mismos depende de los censos de población que se hacen por lo menos cada 10 años; para los años intermedios y para los países que no cuentan con información, el idH utiliza proyeccio-nes elaboradas a partir de modelos matemáticos, que en muchas ocasiones generan resultados alejados de la realidad.-de la misma manera, los problemas con la medición del ingreso también son importantes. en lo que respecta al ingreso calculado en moneda local, las recopilaciones internacionales de datos presentan, muchas veces, divergencias considerables en sus estimaciones. el problema se agrava al momento de convertir esos valores a una unidad común (dólar) a través de los índices de paridad de poder adquisitivo (ppa).- el Banco Mundial reporta que únicamente hay datos disponibles de ppa para 57 países; el resto de los datos utilizados por el pnud está basado en aproximaciones.10 a juicio de algunos analistas, las conclusiones a las que llega el pnud en sus informes son imprecisas por problemas derivados de los datos utilizados como de los valores obtenidos para el idH. dos ejemplos pueden ilustrar los problemas de interpretación de los datos del idH: (i) en el caso de omán se han detectado graves errores: durante varios años, los informes de idH presentaron a dicho país

-este enfoque tiene carácter intergeneracional.

-distingue entre pobrezas absoluta, relativa, coyun-tural y estructural.

-Como efectos políticos, el índice de sen, se dirige a hacer efectivos los derechos fundamentales, inclu-yendo los derechos individuales y sociales.

-Cuestiona el orden social y propugna por reformas estructurales y coyunturales.

-pone el énfasis en políticas redistributivas del in-greso.

Su medición:-sen critica los indicadores tradicionales que se ocu-pan únicamente de medir la magnitud de la pobreza en relación con el total de la población, pero no dan cuenta de la brecha entre los pobres y no pobres y son insensibles a la a la distribución del ingreso entre pobres.-el Índice de pobreza de sen incorpora explícitamente una medida de desigualdad. Considera que la medi-ción de la pobreza está relacionada con el bienestar y éste puede ser asociado al ingreso, si bien es una aproximación limitada.

sigue...j) pobreza como nega-ción de las capacidades

sigue...4- otros enfoques basados en la exclusión y en la negación de las capacidades

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como un caso de limitado desarrollo humano, a pesar de contar con recursos suficientes. sin embargo, la baja calificación dada en el idH no se compadecía con la realidad del país; mientras el pnud suponía una tasa de alfabetismo de 30% y valor de 0.9 para los años de educación promedio, la unesCo reporta que en dicho país el alfabetismo es del 60% y la educación primaria es universal. (ii) se ha mostrado que no es creíble que países con puntajes similares en el idH tengan niveles parecidos de desarrollo humano. así en el informe 1998 se compara a Costa Rica con Corea. el idH no considera algunos factores relevantes al desarrollo humano, como el mayor tiempo libre del que disfrutan los coreanos gracias al enorme crecimiento de su ingreso, o el nivel educativo de los adultos en Corea que resulta mucho mayor que el de Costa Rica, la escolaridad que en promedio es de 4.2 años más alta en Corea. 11 desde 1994 los informes han incorporado el coeficiente de Gini, con el cual se da cuenta de los niveles de concentración de la riqueza que no muestran los promedios nacionales de ingresos. el Coeficiente de Gini permite medir el grado de concentración del ingreso en un rango que va de 0 a 1, si se acerca a 1 hay más concentración (desigualdad absoluta) y si se acerca a 0 hay menos concentración. para 2006 el Gini para américa latina fue así:• Países con nivel de desigualdad muy alto (entre 0,580 – 1): Bolivia (0,614); Brasil (0,613); Honduras (0,587); Colombia (0,584).• Países con nivel de desigualdad alto (entre 0,520 – 0,579): Nicaragua (0,579); República Dominicana (0,569); Chile (0,550); Guate-mala (0,542); paraguay (0,536); México (0,528); argentina (0,526).• Países con nivel de desigualdad medio (entre 0,470 – 0,51): Ecuador (0,513); Perú (0,505); Panamá (0,500); El Salvador (0,493); Venezuela (0,490); Costa Rica (0,470).• Países con nivel de desigualdad bajo (entre 0 – 0,469): Uruguay (0,451).12 en el año 1993 se incorporó el índice de libertad humana (ilH). la valoración del desarrollo humano no es completa si no toma en cuenta la libertad de los individuos y necesita complementarse con un ilH que tiene como objetivo medir el grado de libertad en cada país. se mide la libertad en función de preguntas agrupadas en cinco categorías, según el tipo de “libertades” que representen: -derecho a: viajar en el propio país; viajar al exterior; asociarse pacíficamente; impartir ideas y recibir información; vigilar las violacio-nes a los derechos humanos; un lenguaje étnico.-libertad de rechazar: trabajo infantil o forzado, permisos de trabajo obligatorios, asesinatos o “desapariciones” extrajudiciales; tortura o coer-ción; pena capital; castigo corporal; detención ilegal; adhesión obligatoria a un partido u organización; religión o ideología estatal obligatoria en las escuelas; control de las artes; censura política de la prensa; censura a la comunicación por correo o intervención telefónica.-libertad para: oposición política pacífica; elecciones multipartidistas por votación secreta y sufragio universal; igualdad legal y política de la mujer; igualdad social y económica para las mujeres; igualdad social y económica para minorías étnicas; periódicos independientes; edición de libros independiente; redes de radio y televisión independientes; tribunales independientes; sindicatos independientes-derecho legal a: tener una nacionalidad; ser considerado inocente mientras no se demuestre culpabilidad; recurrir a ayuda legal gratuita cuando se necesite: ser juzgado en público; no permitir el registro domiciliario policial sin una orden judicial; no permitir el embargo arbitrario de bienes personales-derecho personal a: matrimonio interracial, interreligioso o civil; igualdad de sexos durante el matrimonio y para procedimientos de divorcio; homosexualidad entre adultos; practicar cualquier religión; determinar el número de hijos propios-el pnud mide el ilH a través de preguntas referidas a los aspectos anteriores que sólo admiten respuestas del tipo “sí” y “no”, por lo que no se toma en cuenta la severidad con la que se viola cada una de las libertades; se le asigna la misma ponderación a todas las preguntas. al desempeño en cada categoría se le da un puntaje entre 0 y 3 -según el grado de libertad: opresivo, sujeto a algunas violaciones o totalmente aniquilador de la libertad-; el índice se construye como la suma ponderada de los puntajes en cada categoría. se ha usado adicionalmente el índice de libertad política (ilp) para medir en cada país el respeto por la seguridad personal, al imperio de la ley, a la libertad de expresión, a la participación política y a la igualdad de oportunidades.13 en el informe de desarrollo Humano de 1996 se agregó el índice de pobreza humana (ipH) con el cual se busca precisar el grado de la privación de los tres elementos esenciales del idH: la longevidad, los conocimientos y un nivel decente de vida. 14 en 1995 se incorporó el índice de desarrollo relativo al género. el idG sirve para detectar la desigualdad entre hombres y mujeres, de manera que su valor disminuye cuando desciende el nivel global de adelanto de desarrollo humano de hombres y mujeres o cuando aumenta el grado de disparidad entre el desarrollo humano de los unos frente a las otras.15 la focalización: aunque a primera vista la focalización parece atractiva pues permite concentrar los beneficios de los programas socia-les en los individuos que más lo necesitan (esto es lo que llaman los neoliberales eficiencia en la asignación de recursos), la focalización muestra sus limitaciones cuando se observa su carácter circunstancial -que no tiene efectos estructurales y duraderos- pues se hace para paliar los graves efectos sociales que dejan las reformas neoliberales. se trata de políticas “apaga incendios” o “políticas de camilla” pues se hacen para atender a las víctimas que va dejando el ajuste económico. por ello estas políticas se manifiestan en subsidios para las familias con los cuales se busca atender sus mínimas necesidades de subsistencia: familias en acción, familias guardabosques, sub-sidios para que los niños/as vayan a estudiar, subsidios para las personas mayores adultas, subsidio al desempleo, etc. -Tiene un carácter excluyente al dejar a gran porcentaje de la población pobre, también con necesidades insatisfechas, sin los beneficios de la acción pública. -otra limitación está puesta en que no obedece a una lógica basada en derechos sino a una lógica asistencialista y utilitarista. se supone que dar recursos es la forma de alcanzar el bienestar.el minimalismo: las decisiones de inversión que se adoptan bajo criterios de eficiencia en la asignación de recursos y en la inversión pública, tienden a los mínimos de subsistencia. los mínimos son aquellos recursos o garantías que apenas le permiten a las personas subsistir físicamente, por ello políticas con este enfoque son contrarias a los estándares internacionales de derechos humanos.16 “el dane realiza encuestas a hogares periódicamente, entre ellas se destacan la encuesta de Hogares para medir fuerza de trabajo y las de Calidad de Vida. la encuesta de Hogares se realiza desde 1970, mediante metodología de muestreo probabilístico. proporciona infor-mación acerca del tamaño, la estructura y los ingresos de la fuerza de trabajo y permite obtener información sobre variables educativas y demográficas. en 2000 se introdujeron cambios conceptuales sobre la fuerza de trabajo y se cambió el método de recolección trimestral por el de recolección continua, por lo que ahora la encuesta de Hogares se denomina encuesta Continua de Hogares.la encuesta de Calidad de Vida por su parte, permite obtener información sobre las variables que determinan la calidad de vida de los hogares y las personas con base en datos sobre la vivienda, el hogar y la salud, el cuidado del menor y la educación; la fuerza de trabajo, los ingresos y gastos del hogar. en el país se han realizado cuatro encuestas de Calidad de vida: en 1991 para Bogotá, y las de 1993, 1997 y 2003 que tuvieron cobertura nacional. el hecho de que la encuesta de Calidad de Vida utilice informante directo garantiza una mayor calidad de la información. la encuesta de Calidad de Vida 2003 incluyó 34 preguntas sobre ingreso mientras que la encuesta de


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Hogares sólo incluye 7. por estas dos razones, los estimativos de ingreso de la encuesta de Calidad de Vida tienen mayor calidad que los obtenidos con la enH o con la eCH, punto importante cuando se trata de discutir el tipo de ajuste que debe hacerse en la encuesta”. (Contraloría 2004)15 Hogares en situación de pobreza crónica: los que no cuentan con un ingreso suficiente para un nivel mínimo de consumo, ni satisfacen sus necesidades más elementales. están excluidos socialmente y poseen más de una necesidad insatisfecha. Tienen problemas de inte-gración adecuada a la sociedad dadas sus carencias más frecuentes de inasistencia escolar e insuficiente capacidad económica. Hogares en situación de pobreza reciente: aquellos que satisfacen sus necesidades básicas pero que tienen un ingreso inferior a la línea de pobreza. la reducción reciente de sus ingresos se traduce en un menor consumo corriente y no en un deterioro inmediato de los logros alcanzados en cuanto a satisfacción de necesidades básicas. Hogares con carencias inerciales: cuentan con un ingreso suficiente para adquirir los bienes y servicios básicos, pero que no han logrado mejorar ciertas condiciones de su nivel de vida. son hogares que traen ciertas necesidades desde el pasado, las cuales se han establecido en el estilo de vida de las personas. la Cepal ha concluido que estos hogares presentan pocas carencias críticas, usualmente sólo tienen una “endémica”.Hogares no pobres y sin carencias: aquellos que disponen de un ingreso suficiente para lograr un nivel de vida adecuado y además satisfacen sus necesidades básicas y logran integrarse a la sociedad. estos hogares, que no se consideran pobres ni bajo lp ni bajo nBi, son los que expresan las condiciones de vida mínimas consideradas dignas para esa sociedad.

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El derecho al desarrollo es uno de los temas menos trabajados en el marco de los derechos humanos. Aún hoy en día sigue siendo un ámbito desconocido a pesar de ser uno de los puntos cen-trales en la agenda internacional.

El desarrollo como un derecho resume y sin-tetiza la integralidad de los derechos humanos, pero además de ser un derecho complejo, no se puede pensar en una visión de desarrollo sin concebir de antemano una de territorio ya que cuando se habla del primero existe un vínculo estrecho con la noción del segundo puesto que toda decisión política en esta materia afecta la identidad territorial.

el desarrollo como calidad de vida

¿Qué es el desarrollo? Para responder de ma-nera sencilla a este cuestionamiento se dice que desarrollo es calidad de vida para todos los habi-tantes de una población, lo cual implica primero, en el plano político, la construcción de una de-mocracia participativa, económica y cultural, en la cual se reconozca la coexistencia de diversas formas de propiedad y de organización social en un territorio, a través de las cuales se consigan formas más equitativas de distribución de la ri-queza.

En segundo lugar, el desarrollo como calidad de vida, exige la vigencia de los derechos huma-nos fundamentales de manera integral y la cons-

trucción de nuevos valores sociales fundados en la equidad, en la integración del ser humano con la naturaleza y en el respeto a las diferencias e identidades de género, etáreas, culturales y ét-nicas.

Los principales ámbitos para la realización del desarrollo como calidad de vida deben estar ins-critos en lo local y en lo regional y los sujetos pri-mordiales de este derecho deben ser los sectores que tienen menos satisfechas sus necesidades humanas fundamentales. Por ello, el desarrollo debe ser uno de los baluartes más importantes, como proceso histórico, mediante el cual las cla-ses populares y movimientos sociales conciban y construyan la sociedad.

el desarrollo como derecho humano

En la Declaración sobre el Derecho al Desa-rrollo1, aprobada por Las Naciones Unidas el 4 de diciembre de 1986, se afirma que el derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano, y todos los pueblos, están facultados para participar en la construcción de un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente los derechos humanos integrales y las libertades fundamentales. Como derecho, el desarrollo faculta a las personas y colectivos hu-

[Francisco Castillo, Instituto Nacional Sindical]

1 organización de naciones unidas, asamblea General. Resolu-ción 41/128, 4-Xii-1986

¿Cómo construir desde lo popular un concepto de desarrollo?


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manos a participar en la construcción de un pro-ceso y adelantar progresos que satisfagan sus ne-cesidades y derechos al tiempo que disfrutan de ellos. En este sentido, el derecho humano al de-sarrollo supone también la plena realización del derecho de los pueblos a la libre determinación y reconoce el ejercicio de su derecho inalienable a la plena soberanía política y a la soberanía sobre todas sus riquezas incluyendo los recursos natu-rales.

El desarrollo es un derecho que sintetiza los demás derechos y es un concepto complejo para cuya comprensión, desde los sectores populares, obliga a identificar el significado del bienestar y así vincular la calidad de vida a lo territorial.

el derecho al desarrollo en su dimensión territorial

El derecho humano al desarrollo se encuentra íntimamente vinculado con el territorio, de ello se deduce que el desarrollo implica territorio. No puede haber derecho al desarrollo sin delimita-ción de territorio, como también es prácticamen-te imposible construir formas de vida colectivas o de bienestar sin partir de la identidad territorial la cual está dada por el lugar “donde” sucede el desarrollo e implica un espacio habitado o residi-do; la localización de unos recursos naturales y ambientales; y unas interrelaciones sociales, -con los otros y con la naturaleza- mediadas por unas concepciones culturales específicas.

La construcción del concepto de desarrollo necesita una focaliza-ción y ello remite a un problema de gran ta-maño. Los procesos de desarrollo pueden tener dos dimensiones, por un lado, locales, municipa-les, departamentales, provinciales, nacionales o regionales; y por otro, pueden darse en térmi-

nos internacionales y globales. Por ello mismo, así como es posible pensar el desarrollo en tér-minos globales, también es legítimo pensar for-mas de desarrollo local, ya sea en el barrio o en el municipio.

la complejización del concepto de desarrollo

El desarrollo tiene unos sujetos sociales y polí-ticos que lo construyen; un desarrollo democráti-co alternativo, lo erige los sectores populares que se comprometen día a día, con su trabajo produc-tivo, comunicativo, educativo, organizativo. Dado que este es un derecho colectivo aquí no se habla del desarrollo individual, sino por el contrario, de un derecho al desarrollo de un colectivo, de un pueblo, grande o pequeño y en la construcción de esa conciencia colectiva juega un papel im-portante la educación de ese sujeto popular del desarrollo.

En la educación popular sobre el derecho al desarrollo es necesario complejizar el concepto de desarrollo para romper con los determinismos fundamentalistas, especialmente económicos, que lo han reducido al crecimiento y al progre-so técnico. Esta complejización puede lograrse vinculando el concepto de desarrollo a la idea del reconocimiento de múltiples derechos funda-mentales todos ellos interrelacionados. Por esto, es importante utilizar un elemento didáctico que exprese esa complejidad y complementariedad.

Lo anterior puede alcanzarse a partir de algu-nas preguntas sobre las necesidades concretas que tienen las perso-nas, las comunidades y los pueblos para poder existir dignamente, por ejemplo, ¿qué quiere que su pueblo tenga?, ¿qué quiere que su pue-blo haga?, ¿cómo quiere que su pueblo sea? y

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¿dónde quiere que su pueblo esté? Estas pregun-tas remiten a cuatro dimensiones existenciales del desarrollo: tener, hacer, ser, estar.

En cuanto a la dimensión del tener. La expe-riencia ha demostrado que las personas expresan aspiraciones y necesidades relacionadas con sus derechos fundamentales. Lo que buscan es que el pueblo tenga vida, educación, vivienda, salud, recreación, seguridad, tranquilidad, trabajo, ali-mentación, es decir; el cumplimiento de todos los derechos humanos, tanto de los DESC como de los derechos civiles y políticos que han sido violentados por parte de los grupos armados y por el Estado. Se manifiestan aspiraciones míni-mas y no exageradas como tener una vida con los requerimientos básicos que dan bienestar, cosas relacionadas con los derechos fundamentales consagrados en la constitución y en los tratados de derechos humanos.

Con relación al hacer la gente aspira a que en el territorio en el que habita exista lo necesario para trabajar y subsistir en condiciones de digni-dad. A veces las respuestas giran sobre dotación de infraestructura: que en el pueblo se haga una carretera para sacar sus productos, un puente, un parque, una iglesia, una escuela, una biblioteca, etc. En otras ocasiones a que se hagan consensos con la administración y la comunidad para sacar adelante proyectos de interés común. Es usual que las respuestas dadas a la pregunta por el ha-cer estén ligadas a las necesidades expresadas como respuesta a la pregunta por el tener.

Frente a la pregunta por el estar: se han en-contrado dos tendencias en la respuesta, hay, por un lado, quienes contes-tan que su deseo es estar en el territorio gozando de calidad de vida, pero, por otro, cuando la res-puesta proviene sectores de población desarraiga-dos por efecto de la gue-

rra o del desplazamiento socio-económico y que están localizados en diferentes regiones del país, la respuesta se enfatiza en estar de nuevo en sus territorios, en recuperar lo que perdieron, en obtener justicia y reparación por las violaciones sufridas en sus múltiples derechos.

Finalmente con relación a la pregunta por el ser: las respuestas giran alrededor de los valores que las personas aspiran o desean en su queha-cer. Quieren que su pueblo sea solidario, estudio-so, auténtico culturalmente, seguro, trabajador, tranquilo, autosuficiente, luchador, democrático, sostenible desde lo ambiental, etc. Con base en esos valores la gente proyecta sus anhelos de de-sarrollo bien sea entendiendo o juzgando las pro-puestas de desarrollo que se les hace.

Si un megaproyecto de desarrollo degrada el medioambiente y limita las posibilidades de sub-sistencia o cambia la identidad cultural, pues no es legítimo, la población lucha contra él. Este es el caso de las comunidades de Tabaco, corregi-miento de la Guajira, que están resistiendo a un modelo de desarrollo violento contra las comu-nidades, muchas de las cuales han sido despla-zadas, y depredador de los recursos naturales impuesto por las empresas multinacionales que explotan el carbón de la mina de El Cerrejón. Es-tas empresas con la complicidad de funcionarios del Estado, son responsables del saqueo, de la expoliación y del desplazamiento forzoso de todo el corregimiento, los pobladores de esta región nunca vendieron a las empresas sus derechos de propiedad y aún así, sus casas y sus enseres fue-

ron destruidos; otros fueron asimismo pre-sionados a hacerlo, ¿qué legitimación va a tener semejante visión unilateral del desarro-llo?

La perspectiva com-pleja del desarrollo es aquella que mejor


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respeta los derechos humanos integrales de las personas y comunidades. La defensa de la indivi-sibilidad de los derechos y la complementariedad entre ellos, para garantizar la dignidad de los se-res humanos y de los pueblos, es un reto para los movimientos sociales.

Considerar que el problema de un derecho se resuelve con una política pública, aislada de la de otros derechos, es un error. Se debe complejizar no sólo los conceptos sino las luchas por los dere-chos, pues la vida es una sola y debe satisfacer las diferentes necesidades individuales y colectivas, pero eso no se consigue dividiendo las luchas por reivindicaciones específicas. Se requiere enton-ces partir de una visión de una sociedad que as-pire a construir y que como proyecto, se articule al conjunto de las luchas sociales.

Desarrollo y sistemas políticosEl desarrollo es al mismo tiempo un derecho y

un proceso histórico mediante el cual las clases sociales pugnan por construir un modelo deter-minado de organización de la sociedad. El desa-rrollo es un producto social hecho sobre la base de las luchas sociales que han buscado, a lo largo de la historia, organizar la sociedad de manera capitalista o de manera socialista.

Por consiguiente, el tema del derecho al de-sarrollo implica reconocer que se está haciendo política y se están buscando alternativas políti-cas. Como no hay conformidad frente al modelo de desarrollo capitalista por ser excluyente y ne-gador de los derechos fundamentales, se busca cumplir con un papel transformador en la socie-dad. El capitalismo salvaje que se vive en la ac-tualidad no satisface las aspiraciones complejas del desarrollo ya expuestas, y si se es conciente que la humanidad no siempre ha sido capitalista y que existen pueblos que viven al margen de las reglas del capitalismo y promueven concepciones de bienestar más incluyentes, entonces se reivin-dica así el derecho a construir otras posibilidades de vida y sociedad.

La historia ha mostrado la existencia reciente de dos modelos de organización socio-económica, cultural y política: la capitalista y la socialista. Se Impugna la primera y se anhela construir, a partir de lo que se és, la segunda.

En el capitalismo la ganancia es el motor ge-nerador de la producción y del desarrollo. La propiedad privada sobre los medios de produc-ción promueve poder y exclusión, y en el modelo neoliberal-capitalista esta lógica de acumulación privada de riqueza se ha intensificado al ampliar el círculo de la escasez hasta límites insospecha-dos, es decir, se asiste a un momento histórico donde todo puede ser privatizado y convertido en mercancía.

Al quedar todos los recursos de la naturaleza (incluyendo la vida), los servicios básicos y los productos de la creación humana, insertos en la lógica del mercado, se convierten en recursos es-casos y sólo accesibles para los que tengan poder económico. El sistema capitalista impone el in-dividualismo como ideología predominante con la máxima de “sálvese quién pueda” y la cultura dominante del consumismo sin límites.

El problema ante el cual el capitalismo, pro-pio del modelo neoliberal, pone en evidencia a los sujetos supone pensar, hasta dónde la huma-nidad puede subsistir en medio de unos patrones de producción y consumo tan insostenibles. La visión estructuralista neoliberal pone la econo-mía por encima de la gente; las cifras y los indica-dores de crecimiento económico son indiferentes al hambre, a la falta de salud, de educación o de vivienda de las personas. Lo importante, verbi-gracia, es el cultivo de flores para exportación que la producción de papa, trigo y maíz para el consumo interno, importa más la explotación del petróleo que los territorios de las culturas mile-narias como los U´was; interesa más la construc-ción de hidroeléctricas que los ecosistemas o los territorios que se inundan y de los cuales son des-plazados indígenas y campesinos.

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Hay desacuerdo con reducir el concepto de De-sarrollo al crecimiento económico y asumir que este sea la mejor manera de combatir la pobreza, es decir, el único camino para mejorar la calidad de vida. Una mayor producción no siempre va acompañada de una distribución más equitativa. La idea del crecimiento como base del desarrollo sólo asegura los intereses del capital y de las mul-tinacionales en este mundo globalizado.

Es claro entonces que se requiere de un cambio de perspectiva que supere la asimilación del desa-rrollo al crecimiento y la creencia que los recursos del planeta son inagotables. Esa visión mecánica, determinista y lineal del desarrollo es insostenible y amenaza la supervivencia de las especies, inclu-yendo a la especie humana, cuya cuarta parte de población ni siquiera conoce la energía eléctrica.

¿La alternativa debe buscarse entonces en un proyecto socialista? La respuesta debe ser busca-da por todos. En Venezuela, Bolivia y Nicaragua se discute ahora cómo construir un socialismo diferente y arraigado en el propio ser latino-americano. Por ahora el desarrollo hegemónico propuesto por el ALCA y los TLC tiene como con-trapeso la integración bolivariana propuesta por Venezuela, es posible que esta sea una forma de integración diferente y hay que trabajar para que sea así. De la misma manera, es probable tener otro tipo de integración basado en la unificación de los pueblos, en la reunión de fuerza de trabajo y en el intercambio de productos y así hablar de otro desarrollo para toda la región latinoamerica-na y caribeña.


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Naturaleza del estado social y democrático de derecho

Antes de entrar a un análisis del documento Colombia II Centenario o Visión 2019, propuesta estratégica del gobierno de Álvaro Uribe Vélez y las clases políticas dominantes sobre el modelo de desarrollo del país, es importante revisar el modelo de “estado comunitario” que el gobierno está implementando a costa del desmonte del Estado Social de Derecho que consagró la Cons-titución de 1991; diferenciación que a juicio crí-tico, es una de las falencias de los movimientos sociales que no logran identificar los elementos sustanciales que componen a cada modelo de Es-tado.

El modelo de “estado comunitario” representa una versión de la democracia y de la economía creada por la extrema derecha en el poder, que obviamente riñe con la concepción Constitucio-nal del Estado Social de Derecho y con una visión del poder basada y fundamentada en los Dere-chos Humanos.

Una aproximación a la naturaleza del Estado Social y Democrático de Derecho fue desarrolla-da por el ya fallecido magistrado, Ciro Angarita Barón, en la emblemática Sentencia T-406 de 1992. El Estado Social y Democrático de Derecho tiene una estructura bajo la cual dirige su forma de actuar, de pensar y de ser. En primer lugar, el ser del Estado Social se inspira en una filosofía

cuya base es la dignidad de toda persona, respe-tar, promover y garantizar la dignidad esa es la razón de ser de las autoridades y de los poderes públicos, a través de ella se juzga lo que es válido y es legítimo.Esa filosofía, obliga que el Estado Constitucional promueva políticas para garanti-zar una vida digna para todos los ciudadanos en los diversos ámbitos, comenzando desde lo más cotidiano.

Un elemento que no puede perderse de vista, es que esta filosofía irriga de manera jerárquica todo el sistema estatal. Así por ejemplo, la econo-mía se debe subordinar al mandato superior de la dignidad humana. En este sentido, la econo-mía se consagra para que se distribuya la riqueza como uno de los fines primordiales del Estado, de suerte que cada quien viva dentro de unas condi-ciones materiales decentes que le permitan a su vez ejercer las libertades constitucionales.

las columnas del estado social de Derecho

Definida la filosofía, el constituyente de 1991 trazó las líneas que edifican las columnas verte-brales del Estado Social de Derecho, pero como se verá, esas columnas vienen siendo resquebrajadas o eliminadas, ello, por vía de la implementación de políticas de desconocimiento y negación de un lado, y de otro, por las políticas de contrarreforma implementadas por la administración central del

Las apuestas hegemónicas: colombia visión 2019

[Sergio Guzmán M., Abogado defensor de derechos humanos]

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gobierno del presidente Uribe, véase:

La primera columna, es la democracia parti-cipativa y la soberanía popular. Los artículos 3, 40 y 103 de la Cons-titución básicamente indican que no puede haber un Estado Social y Democrático de Dere-cho, si la democracia participativa no es fuerte. Pero la democracia participativa no sólo implica que la gente pueda opinar o deliberar, sino esen-cialmente significa que el pueblo pueda partici-par en la toma de las decisiones que lo afectan. El artículo 103, consagró una serie de mecanismos de participación democrática como el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la revoca-toria de mandato y la iniciativa popular legisla-tiva, pero que en la practica, estos mecanismos de participación se quedaron escritos, porque la ley que los reglamentó (Ley 134 del 94) los hizo prácticamente inaplicables, atentado por vía de esta ley, contra la participación democrática real de los ciudadanos, en el sentido de que estos, son los llamados primordiales a que ejerzan la toma de decisiones.

La segunda columna, es la separación y cola-boración armónica entre los poderes. Esta carac-terística va más allá del modelo clásico liberal de división de las ramas del poder público en tres ra-mas. El funcionamiento del Estado Constitucio-nal, requiere que hoy existan más ramas del po-der público. Por ejemplo, hoy debería tenerse una rama del poder público, dedicada a los asuntos de la política económica y social, del presupues-to, de la hacienda pública y la política monetaria, con participación en un 51% del movimiento sin-dical; de tal manera que se desconcentre el poder presidencial que tiene el CONPES como órgano del ejecutivo rector de dichas políticas. En igual sentido, hoy se debería tener una rama del poder

electoral autónoma e independiente, la cual se encargaría de todo lo que se refiera a asuntos electorales y sus garan-tías; a fin de evitar la odiosa concentración de poderes en el poder ejecutivo, por lo cual, sería necesario acabar

el Consejo Nacional Electoral y con la Registra-duría Nacional, que hoy son órganos de bolsillo del poder presidencial y que en una democracia no deberían depender para nada del ejecutivo; sólo así, se garantizaría el libre ejercicio de la participación política y la transparencia del pro-ceso electoral.

La tercera columna está representada por la descentralización y la autonomía política, finan-ciera y administrativa de los entes territoriales. Entre más grado de descentralización haya, ello, constituye parte vital de la democratización. No obstante, es fácil constar, que hoy enfrentamos una estrategia gubernamental de contrarreforma constitucional dirigida a recortar las competen-cias y las transferencias a los municipios, a tal punto, que se le delegan más funciones sin recur-sos impidiendo así la descentralización auténti-ca.

La cuarta columna es la del fortalecimiento de órganos de control. Un Estado Social y Democrá-tico de Derecho exige que las autoridades ejer-zan sus funciones de manera reglada y limitada. Los órganos de control en este modelo tienen un papel esencial en la vigilancia y control de las funciones públicas y para la protección de los derechos de los ciudadanos/as; en tal sentido, ha afirmado la Corte Constitucional, que para saber el grado de Democracia en una sociedad, vasta con examinar la cantidad y la calidad de los or-ganismos de control que en ella existen, es de tal importancia este axioma, que sintetiza esta cor-poración, que entre más y mejores organismos de


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control existan, habrá más democracia; y en sentido contrario ase-vera, que entre menos y peores organismos de control hayan en un Estado, la democra-cia no sólo será menor, sino más grave aún, la democracia será inexis-tente o dicho de otra manera, la democracia es una simple quimera formal, que se manifiesta materialmente como una dictadura vestida de civil, donde todos los poderes los asume de ma-nera concentrada el poder presidencialista. Sí se observa, hoy se asiste a una política de gobierno que de manera clara promueve el debilitamiento de los órganos de control, mediante los recortes presupuestales y varios intentos de eliminarlos en algunas instancias. La ley 617 de 20001 signifi-có en la práctica una reestructuración del Estado que buscaba asfixiar presupuestalmente a los de-partamentos y municipios, afectando la función de vigilancia al reducir las contralorías y las per-sonerías en muchos casos.

La quinta columna la representa la primacía del poder civil sobre el poder militar. Bajo ningu-na excusa puede estar por encima de la autori-dad civil la autoridad de la fuerza pública. En el Estado social de derecho la solución a cualquier conflicto individual o social tiene que ser política y por vía de negociación democrática. El Estado fue instituido para garantizar en forma priori-taria el disfrute de los derechos humanos inte-grales, pues sin la garantía de estos derechos el gobierno carece de legitimidad para acudir al uso de la fuerza. En este modelo de Estado, por tanto, no debiera existir el fuero militar.

En la sexta columna se encuentra la función redistributiva de la ri-queza que connota la noción de “social” del Estado. El artículo 13 de la Constitución es muy claro en consagrar el derecho a la igualdad en sentido formal, pero

también en sentido de la igualdad material; es decir, que las autoridades deben tomar una serie de medidas para promover el desarrollo de abajo hacia arriba, y garantizar políticas públicas que favorezcan el acceso a bienes y servicios esencia-les para la calidad de vida de las personas. No puede construirse el Estado Social de Derecho, sino hay democracia política y a la par una demo-cracia económica, que sirva de garantía a la vi-gencia de un Estado al servicio de la dignidad de todo ser humano. En este modelo de Estado, tie-ne que haber una redistribución con equidad de la riqueza, lo cual implica de manera urgente una reforma agraria integral, a fin de desconcentrar la riqueza de la tierra, la cual hoy en Colombia está en unas pocas manos de terratenientes. La-mentablemente, en este asunto, el gobierno está aplicando de manera contraria políticas asisten-cialistas y de focalización, que no permiten la superación de las causas estructurales de la po-breza ni generan redistribución de la riqueza y paradójicamente con esas políticas neoliberales se refuerza la concentración de la riqueza, tanto del capital financiero como de la tierra.

La séptima y última columna es la primacía de los Derechos Humanos (artículos 53 en materia laboral y 93 en Derechos Humanos en general). Eso quiere decir, que cualquier medida que aten-te contra los Derechos Humanos civiles, políti-cos, económicos, sociales, culturales o del medio ambiente, se atenta contra el Estado Social y Democrático de Derecho; por ello, esas medidas regresivas frente a la vigencia de los derechos son

1 la ley 617 de octubre 6 del 2000, llamada de racionalización del gasto público o ley de ajuste Fiscal, hace parte del paquete de reformas estructurales de segundo nivel pactadas por el go-bierno nacional en el acuerdo extendido con el Fondo Monetario internacional y reafirmadas en el plan Colombia. Medidas todas impuestas por los organismos financieros internacionales.

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ilegítimas y por tanto a su vez, validan el ejercicio del derecho a la rebeldía. Se tiene derecho a pro-mover la resistencia civil, la desobediencia civil y toda clase de manifestación de inconformidad, a fin de defender y hacer respetar a las autoridades nuestros derechos.

la naturaleza del estado comunitario

En la propuesta de Uribe Vélez en el Plan Nacio-nal de Desarrollo que presento para su primer cua-trienio de gobierno (2002-2006)2, que tiene conti-nuidad en su segundo mandato, plantea un modelo de “estado comunitario”, ese prototipo de modelo de “estado” que presenta el gobierno es un anti-Estado, pues debilita las funciones esenciales del Estado, para entregarle sus funciones a los pode-res privados nacionales y a los monopolios privados internacionales. Se invierte la pirámide normativa del Estado Social de Derecho, pues el modelo de “estado comunitario” plantea todo al revés, ya no es la filosofía de la dignidad humana la que organiza la estructura estatal, sino es la renta y la ganancia salvaje, aún a costa de arrasar la dignidad humana, y especialmente, es la protección de las inversio-nes, los intereses del sistema financiero y del libre mercado los que capturan o secuestran los poderes públicos, para ponerlos al servicio del lucro salvaje y concentrar la riqueza en muy pocas manos de la. Es el modelo de desarrollo neoliberal, la expresión de un capitalismo salvaje, el que ordena que la política y el Estado deben estar a su servicio y no como debe ser, al servicio de las personas.

Para el modelo de “estado comunitario”, el fin esencial es garantizar el crecimiento económico, pues se defiende que es la base del desarrollo del país y el bienestar de la población. No obstante, las evidencias demuestran que el crecimiento obteni-do ha servido es para mayor concentración de la

riqueza de unos pocos que son los únicos beneficia-dos. Durante el gobierno de Uribe Vélez, el sector financiero ha obtenido ganancias por cerca de 5 billones de pesos, sin embargo, de esas ganancias, nada le ha tocado al resto de la población pobre del país; por el contrario, la pobreza ha aumenta-do, y se encuentran paradojas tales como que en medio de una economía en crecimiento, las tasas de desempleo no disminuyen, las tasas de la po-breza crecen o se mantienen estables, las tasas de hambre y desnutrición no disminuyen, las tasa de desatención en salud y educación crecen. En sínte-sis, el crecimiento económico del que hoy tanto se vanagloria el gobierno, por sí mismo no garantiza la igualdad y menos la equidad en la redistribución de la riqueza, es decir, crecimiento económico no es igual a desarrollo social como lo ha comprobado la realidad.

Desde la perspectiva del gobierno, lo único que debe interesar a las instituciones es el mo-delo económico (neoliberal), la razón de ser del “estado comunitario” es la rentabilidad, la ga-nancia, en suma el lucro privado, por ende, para este modelo de desarrollo, es prioritario proteger al inversionista, al sector financiero y a las em-presas transnacionales. Para el gobierno actual, honrar los compromisos con el Fondo Monetario o el Banco Mundial es la base para crear confian-za para los inversionistas y para darles seguridad jurídica a sus inversiones, aún a costa de sacri-ficar la calidad de vida y la dignidad humana de sus gobernados. Por ello, igualmente, el tratado de libre comercio con los Estados Unidos se ha convertido en una prioridad de la política guber-namental del presidente Uribe.

De ahí se deriva una estrategia muy coheren-te para garantizar que los inversionistas tengan asegurados sus “derechos” sobre todos los recur-sos naturales del territorio y sobre los activos del Estado. Esa es la perspectiva reflejada en el plan Visión Colombia 2019.

Por lo anotado, la constitución de 1991 resulta incómoda para el modelo de “estado comunita-

2 plan nacional de desarrollo “Hacia un estado Comunitario” agosto 2002 - agosto 2006. estado Comunitario: desarrollo para todos. plan nacional de desarrollo 2006-2010


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rio”. Por ello, otra estrategia del gobierno de Uri-be, se ha dirigido a desmantelar la Constitución Política de 1991, desacreditando las instituciones democráticas consagradas por el constituyente y sometiéndolas a permanentes proyectos de con-trarreformas que buscan cambiar o desconocer el modelo de Estado Social de Derecho.

La “seguridad democrática” del actual gobier-no de Uribe Vélez, se ha justificado con la idea de remover todos los obstáculos que alteran el orden público, los cuales, impiden el funcionamiento al Estado. Sin embargo, hoy se llega a la conclusión de que las mayores perturbaciones del orden público, son las políticas económicas y sociales regresivas aplicadas por este gobierno y sus con-trarreformas con las cuales se pretende aniquilar el Estado Social y Democrático de Derecho.

Visión colombia ii centenario

El documento Colombia Visión 20193 cristaliza las aspiraciones hegemónicas de la clase domi-nante. El documento tiene un carácter prospec-tivo de desarrollo a 20 años, pero la verdad no hace más que fortalecer el sentimiento de aluci-namiento y embrujo colectivo del pueblo y con-centrar mayor poder en las clases dominantes. El presidente presentó el plan de esta manera:

“Visión Colombia, Segundo Centenario propo-ne unas metas ambiciosas en paz, justicia social, infraestructura, calidad de vida, productividad, competitividad, consolidación de la democracia pluralista, democracia de libertades –no retóri-cas sino efectivas.

“Este documento debe servir para que se vaya creando una conciencia política en toda la ciu-dadanía de la patria, que nos ayude a entender que los países no pueden vivir de bandazo en

bandazo, pasando de un plan cuatrienal de de-sarrollo a otro plan cuatrienal de desarrollo y generalmente con desconocimiento del anterior. El país necesita líneas de continuidad…”

Las metas Visión Colombia han sido relacio-nadas con el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2015). El documento parte de dos principios éticos y cuatro objetivos estratégicos, que se desarrollan a través de unas metas y estrategias.

Los principios son: (i) la consolidación de un modelo político “profundamente democrático”, sustentado en principios de libertad, tolerancia y fraternidad; (ii) el afianzamiento de un modelo so-cioeconómico sin exclusiones, basado en la igual-dad de oportunidades y con un Estado garante de la equidad social.

Los objetivos son: A) Una economía que garan-tice mayor nivel de bienestar; B) Una sociedad más igualitaria y solidaria; C) Una sociedad de ciudadanos libres y responsables; y D) Un Estado al servicio de los ciudadanos.

Las metas fijadas son las siguientes:

• Aumentar el tamaño de la economía en 2,1 ve-ces y lograr un nivel de inversión como porcenta-je del PIB de 25%.• Reducir la pobreza –medida por subsidios- a 15% (hoy está en 45%).• Reducir la tasa de desempleo a 5% (en 2004, la tasa promedio fue de 13,6%).• Construir 3,9 millones de viviendas nuevas4.• Reducir el homicidio a una tasa de 8 por 100 mil habitantes5.

3 propuesta “2019: Visión Colombia ii Centenario” , con la que el gobierno nacional pone a discusión el derrotero que en su concepto debe seguir el país en las dos próximas décadas para celebrar los doscientos años de la Batalla de Boyacá (7 de agos-to de 1819).

4 el déficit habitacional de Colombia asciende a 3.800.000 ho-gares, cifra que representa el 10% del total de hogares del país. del déficit habitacional total, 2.0 millones de unidades corres-ponden a déficit cualitativo y las restantes 1.8 millones uni-dades a déficit cuantitativo. la demanda por vivienda crece a razón de 170,000 unidades anualmente, de las cuales alrededor de 100,000 son unidades para Vivienda de interés social (Vis).5 para 2005 el instituto de Medicina legal ubicó esta tasa en 31.5 por 100 mil habitantes.

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• Consolidar un Estado funcionando por resulta-dos.• Aumentar el espacio público en las ciudades de más de 100 mil habitantes de 4 a 10 m2 por habitante.• Integrar a Colombia al mundo con un papel ar-ticulador de bloques y grupos en el continente, gracias a su privilegiada posición geográfica.

El documento Colombia Visión 2019 plantea tres condiciones para el logro de tales metas:

1. La integración económica con Estados Unidos para lograr un “desarrollo económico” sostenido. Justifica que ante un mundo en transformación, que inevitablemente tiende hacia la globalización de las economías alrededor de polos como Esta-dos Unidos, Rusia, India y la China, se requiere insertar al país en ese mundo y el mejor aliado en este camino es la economía estadounidense. En el fondo el gobierno se adhiere a la idea del fin de

la historia proclamado por el Francis Fukuyama, a finales de los años ochentas, según la cual no existe en el mundo otra alternativa diferente al capitalismo neoliberal.

2. El aprovechamiento al máximo de la ubi-cación privilegiada del territorio colombiano. El país tiene ventajas geográficas y climáticas que no han sido suficientemente utilizadas en el de-sarrollo nacional, es urgente sacar los beneficios de poseer dos océanos, tener una de las mayores biodiversidades del planeta, contar con selvas, potencial hídrico y grandes recursos naturales. Lo que se propone el plan es una estrategia de ex-plotación sistemática del territorio, privatización y megaproyectos (infraestructura, corredores fluviales, carreteras, mineros y de agro-exporta-ción), haciendo especial fuerza a que se llevarán a cabo mediante contratos de concesión con in-versionistas multinacionales.

3. El aumento de capacidad del Estado para la atención en servicios básicos (salud, educación,


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vivienda y servicios públicos) de una población en transición demográfica. Se analiza que para el año 2019 el país contará con una población cercana a las 55 millones de personas y es ne-cesario crear las condiciones institucionales que respondan a las demandas por servicios sociales, manteniendo el equilibrio en el gasto público y un balance en la economía.

Los objetivos del Estado y medidas de corto y mediano plazo, para orientar las políticas eco-nómicas y de desarrollo, de acuerdo con el plan son:

a) Generar una economía que garantice un mayor nivel de bienestar: las medidas son diver-sas pero todas tienden a fortalecer al sector pri-vado. Se parte del supuesto de que el sector pú-blico obtiene la mayor parte de sus recursos del sector privado (las empresas y las inversiones), y el gobierno debe estimular al papel del sector privado en el desarrollo para obtener los recur-sos necesarios para enfrentar los retos descritos. Para ello propone:

• Consolidar una estrategia de crecimiento sos-tenido. La economía debe crecer por encima del 5% anual desde el 2010 para alcanzar las metas fi-jadas. La expansión económica requiere además de las empresas, sectores e inversiones actuales, atraer nuevos actores económicos e inversionis-tas lo que se consigue haciendo atractivas las condiciones para su establecimiento y asegurar-les las tasas de retorno esperadas. Se requiere igualmente aumentar las exportaciones agrícolas y de otros recursos primarios.• Afianzar la consistencia macroeconómica del país: se espera que la inversión alcance el 25% del PIB (hoy está en el 17%), el ahorro interno llegue a un 23%, la inflación esté por debajo del 5% y reducir la deuda pública por debajo del 38% del PIB, para ello se requiere un sistema tributario más equita-tivo y racional. Paradójicamente advierte que se reducirá la renta a una tarifa de alrededor el 30%, y

que se hará un ajuste al sistema de transferencias que como se sabe son recortes para la financiación de la educación, salud y servicios básicos. En este sentido se continúa con la política de ajuste fiscal, el gobierno sigue aplicando fielmente las recetas del Consenso de Washington para honrar el pago de la deuda y la ganancia a costa de menos gasto social.• Desarrollar un modelo empresarial basado en la competitividad para adaptarse a los estánda-res de los mercados internacionales.• Aprovechar las potencialidades del campo: in-dica una empresarización del sector agropecua-rio y una ampliación del área sembrada en más de dos millones de hectáreas pero de cultivos agroindustriales (producción de biocombusti-bles, y cultivos TLC). El campo debe priorizar la plantación de cultivos que sirvan para abastecer las necesidades de los mercados externos, y no se considera por ninguna parte la seguridad alimen-taria del país. La ley de desarrollo rural en trámi-te en el Congreso avanza en esta ruta: estimula el mercado de tierras y la empresarización afectan-do los derechos territoriales de las comunidades negras, indígenas y campesinas, con ello soslaya el deber del Estado de hacer una reforma agraria democrática e integral, prefiriendo consolidar los intereses de terratenientes y paramilitares que han concentrado mediante el despojo violento más de 4 millones de hectáreas de las mejores tierras del país.• Aprovechar los recursos marítimos tanto para la explotación de los recursos naturales como en función de comunicación con los mercados inter-nacionales.• Generar una infraestructura adecuada para el desarrollo: ampliar a 2019 a 21.000 kilómetros las vías pavimentadas (hoy hay 16 mil kilóme-tros); ampliar el transporte fluvial para carga y pasajeros; mejorar la red ferroviaria, los puertos y aeropuertos. Queda establecido el impulso de los proyectos integrados al Plan Puebla de Pana-má y a la IIRSA (Iniciativa para la Integración

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de la Infraestructura Regional Suramérica), en todos los cuales se le da preponderancia a los intereses del sector privado.• Se establecen objeti-vos para la ampliación de las redes de teleco-municaciones, desarro-llando múltiples servicios de la banda ancha y operación integrada de redes. La teledensidad llegará al 20% (hoy se en encuentra en el 16%), la penetración de la telefonía móvil estará en el 60% de la población (hoy alcanza el 33%) e inter-net tendrá una penetración del 60% estando hoy en el 8%.• La exploración y explotación de recursos ener-géticos crecerá decididamente: la generación de energía pasará de 13.000 a 16.000 megavatios; se espera adicionar nuevas reservas de petróleo pa-sando de 1.473 Mbl para encontrar alrededor de 2000 Mbl y aumentar las exportaciones de 50,9 millones de toneladas a 100 millones en el 2019.• Se hacen algunas consideraciones en torno al desarrollo sostenible, especialmente a nivel de ex-tensión de las áreas de reforestación que llegarán a 40 mil hectáreas (hoy están en 16 mil). La cuestión está referida a qué tipo de reforestación se habla.• Finalmente, en este campo económico, el do-cumento promete que Colombia cumplirá con el indicador internacional que señala que al menos un O, 1% de la población estará dedicada a activi-dades de investigación y desarrollo en tecnología.

b) Consolidar una sociedad más democrática y solidaria: lo que promete el plan es que la estra-tegia de crecimiento económico permitirá a 2019 reducir la pobreza “por subsidios” a un 15% (es-tando en la actualidad en el 45%. Promete que se ampliarán las coberturas en educación, afiliación a seguridad social, se reducirán las tasas de la mortalidad infantil y del desempleo y aumentará

la esperanza de vida. Se hacen compromisos a nivel de mejoramien-to en las ciudades de la infraestructura vial, de servicios públicos do-miciliarios y vivienda social.

c) Consolidar una sociedad de ciudadanos libres y responsables: las metas son igualmente ambiciosas, se promete en-tre otras cosas la desmovilización total de los gru-pos armados ilegales en el país, lograr la paz del país, garantizar una justicia eficiente y fomentar una cultura democrática.

d) Por último, lograr un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos: los propósitos en este plano se dirigen a reformas institucionales para definir las competencias de carácter exclusivo de la Nación y de los entes territoriales (reforma a la descentralización); reformas constitucionales al sistema de transferencias y regalías, adoptan-do un sistema de “compensaciones sostenible”; aumento de la participación de la tributación territorial a un 25% (hoy está en 18,2%) respec-to a la tributación total; el total de las entidades territoriales habrán cumplido con los límites del ajuste fiscal establecidos por la ley 617 de 2000 y funcionarán con base en una gestión orientada por resultados. Se habla de modernización de la administración, rendición de cuentas y un siste-ma único de estándares nacionales; etc.

Algunas conclusiones que pueden sacarse del plan 1019 del gobierno de Uribe son : no propone una estrategia de desarrollo autónomo o dirigi-do hacia adentro sino que profundiza todos los elementos económicos que han generado atraso industrial y la dependencia económica. No se ob-servan propuestas para el impulso de un modelo de industrialización propia sino se confía todo a


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la inversión exterior y a la exportación de mate-rias primas, y por esa vía es cuestionable que se alcancen niveles de desarrollo similares a los de los países avanzados.

El plan estimula por el contrario el avance de la gran maquila, que además de convertir al país en una zona de ensamble al servicio de las mul-tinacionales significa la explotación más profun-da de la fuerza de trabajo, dado que la inversión extranjera condiciona su presencia al estableci-miento de normas de flexibilización laboral.

Los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales no aparecen en el plan como dere-chos para la calidad de vida sino como servicios y esto implica que serán proveídos por el mercado.

El Plan Colombia Visión 2019 remarca el mo-delo neoliberal basado en el ajuste fiscal y en la

reforma del Estado social de derecho. El Estado social que fue instituido para garantizar a los DESC es suplantado por el modelo de “Estado comunitario”, que puede verse como un Estado autoritario que da privilegio a la privatización neoliberal, las ganancias del sector privado y los intereses del capital transnacional. Con las medidas previstas por el plan 2019 se acaba de debilitar la soberanía nacional y se termina por refinar los mecanismos que históricamente han ocasionado la pobreza y la violencia.

Pero lo más grave de todo, es que supuesta-mente es un plan para la discusión pública y, sin embargo, el gobierno, con sus iniciativas le-gislativas y de reforma constitucional, ya lo está implantando. Esto es una verdadera burla a la democracia participativa.

Esta Cartilla sE tErminó dE imprimir En El mEs dE junio dE 2007 En los tallErEs dE GEntE nuEva Editorial.

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