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MESA IV

Finaiidad del Presupuesto Autonomía de Gastos e Ingresos

Autonomía de los Centros Escolares

Un cambio sustancial se produce en los Centros Escolares con la promulgación de la Constitución de 1978, un modelo autoritario diflgido desde las estructuras político-administrativas del Estado, se transforma en virtud del contenido de su artículo 27, en un modelo participativo donde profesores, padres, alumnos ... son los que intervienen en el control y gestión de todos los centros sostenidos con fondos públicos; esta primera piedra, sin duda trascendental, abre el camino para que las normas de desarrollo constitucional, primero la Ley Orgánica Reguladora del Derecho a la Educación (L.O.D.E), fijando como atribución del Consejo Escolar la aprobación del Presupuesto del Centro y más tarde la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo (L.O.G.S.E.) y la Ley Orgánica de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes, (L.O.P.E.G.D.) consagran el término "Autonomía de Gestión Económica".

Por otra Darte. en el ordenamiento iurídico nacido del Parlamento de - Andalucía, en virtud de las competencias que para la regulación y administración de las enseñanzas, le reconoce el Estatuto de Autonomia de Andalucía, se reconoce ya en el año 1987 la necesidad de dotar a los Centros de mecanismos en la gestión económica que siendo más simples consigan una mayor eficacia y adecuación a la realidad de los Centros. Para ello se promulga la Ley 711987 de 26 de Junio que establece por una parte la gratuidad de los estudios en los Centros Públicos de Bachillerato, Formación Profesional y Artes Aplicadas y Oficios Artísticos y por otra fija como principio la Autonomia de Gestión Económica en los Centros Docentes Públicos no Universitarios

Este conjunto de normas, de rango superior, que fija un marco de autonomía en la gestión económica, entendemos, que debe significar necesariamente una mayor flexibilidad en el manejo de los fondos públicos que son imprescindibles para el normal funcionamiento de un centro, sin que la rigurosidad y tecnicismo de la normativa que con carácter general regula la actividad económico-financiera de los órganos que gestiona el gasto público en la Comunidad Autónoma de Andalucía, atenace o dificulte, la consecución de los objetivos fundamentales de cualquier centro docente: Educar y Enseñar.

La concreción, por tanto, del principio de autonomía de gestión económica mencionado, se debe materializar en otras normas de rango inferior, pero de más directa e inmediata incidencia en el funcionamiento

Décimos Encuentros de Consejos Escolares Autonómicos y del Estado

diario del conjunto de centros educativos. Así, los Decretos 200 y 201 de 1997, que aprueban el Reglamento Orgánico de los Institutos de Educación Secundaria y de las Escuelas de Educación Infantil y de los Colegios de Educación Primaria, recogen aspectos relativos a la autonomia de gestión económica de los centros cuya organización regulan, si bien procede destacar como normativa con especial incidencia en esta materia, la Orden de 1 1 de Julio de 1991 de la Consejeria de Economía y Hacienda y Educación y Ciencia, por la que se dictan instrucciones sobre Gastos de Funcionamiento en los Centros Docentes Públicos no Universitarios; es sin duda ésta norma una herramienta fundamental que sirve de manera eficaz a la consecución de los fines que la Ley 711987 citada persigue en cuanto a Autonomía, Simplicidad y Eficacia en la gestión de los recursos económicos de los Centros Educativos.

Ante esta situación descrita, consideramos como importante la necesidad de una norma con rango similar a la Ley General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en la que recogiendo el principio de autonomia de gestión económica de los Centros Docentes enunciado, especifique para los centros un régimen económico especial; desvinculado del conjunto de normas que regulan la actividad económica pública, y que en su conjunto por no contemplar la especificidad de los centros docentes supone, de hecho, una dificultad en la pretendida autonomia.

A primera vista, puede parecer excesiva la pretensión de desvincular a los centros docentes públicos, del sistema general de control de los recursos públicos, si bien entendiendo que la finalidad última, de todo el conjunto de normas que regulan la actividad económica pública, es el control, que de los recursos que la sociedad pone a disposición de la administración. debe tener la misma sociedad; consideramos que en ningún otro organismo público se produce una situación tan clara, directa e inmediata de control por la propia sociedad sobre los recursos económicos disponibles por tal organismo.

Así en el Consejo Escolar de un Centro -representación de todos los intereses que confluyen en el mismo- se produce una circunstancia de especial consideración, pues sus componentes, son a su vez origen y destino de los fondos económicos puestos a disposición del centro, ejerciendo sobre los mismos, un control directo relativo a la aprobación del presupuesto, aprobación de su ejecución y control sobre todas y cada una de las operaciones económicas que la dirección del centro realice para la ejecución del presupuesto.


1. AUTONOMIA DE GASTOS-INGRESOS.

a. Normativa y situación actual La autonomia económica de los centros docentes es un aspecto

escasamente regulado por nuestro ordenamiento jurídico. En el ámbito estrictamente educativo, la referencia principal es el artículo 7 de la Ley Orgánica 911995, de 20 de noviembre, aunque el núcleo fundamental se encuentra en la Ley 1211987, de 2 de julio, y en las disposiciones que la desarrollan, esto es, el Real Decreto 73311998, de 24 de junio, y la Orden de 9 de marzo de 1990. No obstante, es preciso tener en cuenta que los recursos económicos proceden de los presupuestos generales de las Administraciones Públicas y, por tanto, se encuentran afectados por la legalidad en materia presupuestaria, de contabilidad pública y de intervención y control financiero. Asimismo, existen normas que tienen o pueden llegar a tener, si son desarrolladas al efecto, incidencia en la obtención de recursos por parte de los centros docentes.

Con respecto a la gestión económica, en la actualidad, los centros docentes públicos han de elaborar su presupuesto, recogiendo el estado de ingresos y el estado de gastos separadamente:

Los ingresos vienen dados por las transferencias realizadas por las autoridades educativas competentes, así como por otros órganos administrativos e instituciones, por los legados y donaciones, por los obtenidos de convenios ~on '~ersonas físicas y jurídicas, por la venta de bienes muebles, por la prestación de servicios, por la utilización de las instalaciones del centro, por los intereses bancarios y por los remanentes de ejercicios anteriores, así como por otros autorizados por los órganos competentes.

El estado de gastos, por su parte, está integrado por los créditos necesarios para el funcionamiento del centro y el cumplimiento de los objetivos contenidos en sus proyectos institucionales.

De los diferentes componentes del estado de ingresos conviene señalar algunas cuestiones que, en ocasiones, pueden suponer una merma considerable en la autonomia de la gestión económica: -

La limitación y la vinculación de las transferencias procedentes de las Administraciones La dificultad de prever las donaciones y los legados, los cuales no consti- tuyen, en modo alguno, una fuente de ingresos habitual ni importante.


3. El escaso rendimiento que proporcionan los servicios prestados, especialmente en aquellos centros que atienden niveles educativos más elementales.

4. Las escasas posibilidades de gestion de remanentes que autoriza el artículo 73 de la Ley General Presupuestaria, ya que, por un lado, Únicamente permite incorporar a ejercicios posteriores créditos con origen determinado y, de otra parte, obliga a consumir los remanentes en el mismo ejercicio de su incorporación.

b. La autonomía económica La existencia de una verdadera autonomía en la gestion económica, para

ser más efectiva que nominal, debe tener en cuenta, desde una perspectiva realista, ambas vertientes del problema económico: los ingresos y los gastos. Mientras las posibilidades de obtención de ingresos no sean más que meras declaraciones de intenciones, en tanto no se establezcan los mecanismos que permitan a los centros obtener y gestionar con mayor libertad las fuentes de ingresos, carecerán de capacidad para desarrollar, por si mismos, la actividad económica. Además, afrontar los gastos va a depender en bastantes ocasiones no sólo de las cántidades disponibles, sino también de la cualidad de esos recursos, toda vez que existe una vinculación entre créditos y destino de los mismos que impiden su administración real por parte del centro.

El principal objetivo para lograr la autonomía económica debe ser la consecución de recursos financieros distintos de los procedentes de las consignaciones presupuestarias, Inevitablemente, la autonomía dependerá de la capacidad para afrontar los gastos y ésta, a su vez, de la obtención de recursos que se destinen a ello. Por tanto, más que a la modificación de normas concretas y de preceptos legales, el avance en la gestión económica de los centros docentes debe ir encaminado a la inclusión de nuevos puntos de vista, de criterios modernos, de un mayor grado de flexibilidad en la interpretación de las normas al efecto y, sobre todo, a potenciar la capacidad de los centros docentes para disponer de sus recursos.

En cualquier caso, sin que suponga el abandono de las actividades propias del control del gasto público, aunque también en este aspecto es posible introducir reformas ya avanzadas en otras áreas de intervención de los poderes públicos.

Un cambio en los criterios y una adecuación de los conceptos que se relacionan con la gestión económica de los centros docentes puede llegar a facilitar la localización de nuevas fuentes de recursos. De este modo, por ejemplo, el carácter no lucrativo de las actividades organizadas en los centros


docentes podría, perfectamente, ser entendido como la no obtención de beneficios económicos y no como la ausencia de resultados positivos de la gestión. Una buena administración de los recursos y de las capacidades económicas de los centros docentes debe ser primada, más aún cuando ha de ser el propio centro el beneficiario inexcusable de los resultados obtenidos pot ella. Parece, pues, oportuno el establecimiento de unos criterios de gestión de resultados económicos, impulsando la reinversión en el propio centro, de acuerdo con una distribución porcentual previa y normativamente determinada, en equipamiento y material docente, en gastos extraordinarios por reparaciones o en mejoras estructurales, teniendo en cuenta que, en todo caso, deben ser excluidos de la adquisición con cargo a los resultados de las actividades anteriormente citadas los bienes que no sean susceptibles, en sí mismos, de ser utilizados para llevar a cabo la tarea docente y aumentar la calidad de la enseñanza.

Para alcanzar esta finalidad debe posibilitarse la incorporación de nuevos conceptos en la gestión económica, siempre referidos a las actividades que no integran el currículo de los diferentes niveles y etapas educativas, pues en todo caso el derecho a la enseñanza gratuita para todos debe estar por encima de cualquier consideración.

Un sistema de control interno por los órganos de representación, unido al control administrativo y financiero, junto a unos requisitos concretos y a la debida justificación de las reinversiones de resultados positivos deberían ser suficientes para, primero, garantizar la ausencia de un lucro indebido a costa del sistema educativo y, segundo, para propiciar un incremento de la calidad docente y poner a disposición de los alumnos todos los instrumentos necesarios en sus actividades docentes.

Otra faceta importante en la obtención de recursos por parte de los centros docentes está en el arrendamiento de sus instalaciones y de sus equipamientos. La utilización de las instalaciones está abierta ya por alguna norma, y ahora expresamente se recoge como fuente de ingresos de los centros docentes en las normas legales vigentes, aunque se encuentra muy limitada en cuanto a los posibles usuarios de las mismas. Pero, sin duda alguna, la gestión de este patrimonio puede ser, en un futuro próximo, la mayor fuente de ingresos para los centros docentes, siempre, como en los casos anteriores, bajo control de los órganos de representación y de los administrativos.

2. FINALIDADES DEL PRESUPUESTO. PROPUESTAS DE MEJORA En el aspecto organizativo, parece necesario dotar a los centros docentes

públicos de un administrador que gestione todos los asuntos relacionados con su autonomía económica. Esta figura, a desempeñar por un docente con


especialización jurídica o económica, debe estar destinada a asumir un esfuerzo que, en las condiciones actuales, puede ser rechazado por los equipos directivos.

Desde otra perspectiva, es necesario desarrollar la normativa que regula el uso de instalaciones de los centros por parte de los Ayuntamientos, posibilidad que además puede ser extendida a otras entidades, tanto públicas como privadas, siempre que sea para desarrollar actividades sociales y culturales que reviertan en beneficio de la comunidad. En cualquier caso, se requiere concretar las obligaciones de los usuarios en el mantenimiento de las instalaciones, garantizándose el buen uso y responsabilizándose de las consecuencias.

Sin embargo, no podemos dejar de lado que la adecuación del uso de instalaciones de los centros por parte de entidades ajenas hace preciso regular las funciones relativas al personal que deba encargarse de la vigilancia. La responsabilidad que asuman los usuarios no puede ir en menoscabo de la preocupación por el cumplimiento de las condiciones previstas para su utilización, por lo que debe fijarse la competencia y el alcance de la obligación de control, especialmente cuando los propios alumnos del centro participen en las actividades que se desarrollen.

En el ámbito presupuestario de los gastos, la práctica demuestra que las partidas para adquisición de bienes muebles deben ser ampliadas, ya que en numerosas ocasiones son insuficientes. Asimismo, los límites de la autorización para el concepto de "otros gastos", y con independencia de la ampliación citada, sólo permiten una auténtica autonomía si son elevados con respecto a las cantidades actuales. Pasar a un importe de 2.000.000,-ptas. en tal límite no parece exagerado cuando los costes se incrementan de manera continuada.

El único peligro, cuando nos referimos a los centros docentes públicos, está constituido por una competencia que podríamos denominar desleal, definida por la situación del centro, por la capacidad de uso de instalaciones o por cualquier otra circunstancia distinta de la buena gestión.

Evitarlo, no obstante, está en manos de las Administraciones responsables de los centros afectados. El instrumento sería una dotación económica destinada a la compensación de desigualdades entre centros, con lo que la falta de posibilidades de obtención de recursos no debería redundar en una menor calidad de la docencia impartida.

Por otra parte, pudiera ser conveniente, como paso previo a una Ley de Financiación del Sistema Educativo, que en su desarrollo habría de incluir la gestión de los centros docentes, ir avanzando en el actual modelo, separando claramente sus componentes. De esta forma, el componente de "otros gastos",


que actualmente incluye los salarios del personal de administración y servicios, debe ir configurándose como el destinado a satisfacer gastos de conservación y reparación de los centros y de reposición de inversiones reales. Asimismo, el módulo económico de financiación del sistema educativo debe tender, como ya están haciendo determinadas Administraciones Publicas, a establecer el coste alumno/mes en lugar de utilizar el criterio unidadlano.

Junto a estas medidas de actuación sobre la situación actual, conviene abrir el debate también a la introducción de las posibilidades de gestión y de nuevos conceptos apuntados en el apartado anterior e introducirlos, en su caso, de forma completa y no parcial. Es decir, su puesta en marcha tiene que estar condicionada a que aparezcan, conjuntamente, las posibilidades de gestión que se abren y los controles administrativos precisos para evitar el aprovechamiento indebido de los recursos obtenidos. En definitiva, la verdadera autonomía educativa precisa que los centros docentes tengan la capacidad necesaria y suficiente para obtener recursos de forma directa, mediante la gestión de sus actividades no docentes y de sus instalaciones y equipamientos. Y depende, al mismo tiempo, de que puedan disponer de un mayor grado de libertad en el gasto, en el destino de esos recursos, siendo como son conocedores de las necesidades reales de los centros y de sus alumnos. Completándose el marco de la gestión económica con un control financiero por el sistema de auditonas que garantice el respeto de los márgenes de actuación de los centros y la repercusión en el sistema educativo de los resultados económicos obtenidos.

3. UNA REFLEXIÓN FINAL A la hora de considerar el aspecto económico de la gestión de los centros

docentes, no podemos dejar de lado completamente las funciones que la administración educativa está asumiendo y que, en buena parte, afectan a otros sectores sociales. Teniendo en cuenta las exigencias de la sociedad a la escuela respecto de la educación de los alumnos entendida en un sentido amplio, parece conveniente que, como fuente de financiación añadida, reviertan en el centro educativo los recursos provenientes de otras áreas administrativas, como sanidad, servicios sociales, interior o medio ambiente, por la prestación de servicios relacionados con cuestiones como la educación de adultos o la amplia gama de temas que componen los programas transversales.


AUTONOM~A Y PARTICIPACI~N EN LOS CENTROS ESCOLARES

1. MARCO LEGISLATIVO

Ley 1211987, de 2 de julio R.D. 272311998, de 18 de diciembre Orden de 9 de marzo de 1990 Ley orgánica 911995, de 20 de noviembre

A tener en cuenta

Los recursos económicos se encuentran afectados por la legalidad en materia presupuestaria: intervención Existen normas que tienen incidencia en la obtención de recursos

2. CUESTIONES QUE MERMAN LA AUTONOM~A EN LA GESTIÓN ECON~MICA

1) Limitación y vinculación de las transferencias procedentes de la Admón. 2) Dificultad de prever los legados y donaciones 3) Escaso rendimiento por los servicios prestados 4) Escasas posibilidades de gestión de los remanentes

El presupuesto de los Centros docentes ha de recoger:

Estado de ingresos (transferencias)

Autoridades, órganos administrativos e instituciones Legados y donaciones Convenios Venta de bienes muebles Prestación de servicios Utilización instalaciones Intereses bancarios Remanentes ejercicio anterior Los autorizados por los órganos competentes

Estado de gastos Crbditos necesarios para el funcionamiento del Centro Cumplimiento de los objetivos contenidos en sus proyectos institucionales


4. CONDICIONES PARA LOGRAR UNA VERDADERA AUTONOM~A LA GESTIÓN ECON~MICA

Establecer mecanismos que den mayor libertad a los centros en la obtención y gestión de los ingresos Desvincular créditos y destino para la administración real del gasto Potenciar la capacidad de los centros para disponer de sus recursos Introducir reformas en la intervención de los poderes públicos sin que ello suponga el abandono del control del gasto Gestión del patrimonio para la obtención de recursos Cambio en los criterios y adecuación de los conceptos relacionados con la gestión económica 7

El carácter no lucrativo no tiene que ver con la ausencia de resultados positivos de gestión Establecimiento de criterios de gestión de resultados económicos, impulsando la reinversión en los propios centros

En equipamiento y material docente En gastos extraordinarios de mejoras estruchuales En bienes exclusivos para mejorar la calidad de la enseñanza

1. PROPUESTAS DE MEJORA . Dotar a los Centros de un administrador: docente con especialización jwídica o económica Desarrollo de la normativa que regula el uso de las instalaciones de los centros, concretando las obligaciones de los usuarios - Garantizando el buen uso - Responsabilizándose de las consecuencias - Regular las funciones del personal que deba encargarse de la vigilancia Ampliar las partidas para la adquisición de bienes muebles Elevar los limites de autorización para el concepto de "otros gastos" Evitar la competencia desleal: dotación destinada a la compensación de desigualdades entre los centros

2. CONCLUSIONES PARA UNA VERDADERA AUTONOM~A 1" capacidad necesaria y suficiente de los centros para obtener recursos 2" mayor grado de libertad en el gasto y destino de los recursos 3" completar con el control financiero por el sistema de auditorías que garantice: el respeto a los márgenes de actuación y la repercusión en el sistema educativo

3. UNA REFLEXIÓN FINAL: como fuente de financiación añadida, parece conveniente que reviertan, en el centro educativo, los recursos provenientes de otras áreas administrativas: sanidad, servicios sociales, etc., por la prestación de servicios relacionados con la educación y los programas transversales.


CANARIAS

La necesidad de autonomia pedagógica y organizativa implica la de autonomia económica. Una autonomía sin recursos es inviable, pues no puede ejercerse ni desarrollarse.

El centro debe elaborar y gestionar un presupuesto propio por medio del consejo escolar, al que también debe corresponderle el control económico.

La autonomia económica de los centros se puede plasmar en múltiples aspectos relativos a los modos de concreción del gasto, de la definición y utilización de los recursos, de la misma financiación, etc.

l. DOTACI~N ECON~IWCAY FINALIDADES DEL PRESUPUESTO El Consejo Escolar de Canarias considera que la asignación económica

a los centros no debe realizarse de acuerdo sólo a indicadores cuantitativos (unidades, número de alumnos, profesores, ratios, ...), sino que también debe contemplar criterios cualitativos que respondan a las necesidades de determinados centros, reflejados en justificadas singularidades del PEC o criterios compensatorios.

Por otra parte, entiende que las comunidades educativas deberían ser soberanas para decidir y justificar las finalidades de su presupuesto. En este sentido se propone:

a. Actualizar y asignar la dotación económica a los centros de forma diferenciada. Poner en práctica un sistema de asignación de recursos a los centros que tenga en cuenta la especificidad de los distintos proyectos de cada centro. Debieran contemplarse, junto a criterios de distribución homogeneizados de índole cuantitativa, otros diversi- ficados, de índole cualitativa (como los derivados de necesidades singulares del PEC y los compensatonos correspondientes a centros de zonas desfavorecidas, deterioradas, mal equipadas.. .). En este sentido, el consejo escolar propone una nueva fórmula de asignación económica a los centros consistente en que dicha dotación se desglose y realice de acuerdo a tres criterios (partidas): 1. Dotación para funcionamiento, de acuerdo a indicadores cuantificables (por ejemplo, número de alumnos); 2. Dotación para equipamiento, de acuerdo a las necesidades que cada centro justifique; y 3. Dotación adaptada el PEC. Las vías de dotación 2 y 3 responderían, básicamente, apolíticas presupuestarias compensatorios y de atención a proyectos e


implicarian procedimientos de seguimiento y control de gastos, evaluación de proyectos y garantía de transferibilidad de los resultados.

b. Distribuir el presupuesto y justificar el gasto de acuerdo a sus necesidades. Cada centro debe ser competente para distribuir su presupuesto en las partidas que considere convenientes, pudiendo contemplar en ellas aspectos como el mantenimiento, mejora y modificación de espacios, proyectos singulares de formación, relaciones con otros centros y entidades, etc. En cualquier caso, se debe exponer, por parte de cada centro y de forma transparente, la justificación de sus gastos a la comunidad educativa.

c. Avanzar hacia la autonomía de gestión, siempre que los centros lo asuman voluntariamente, de tal manera que cada centro decida su equipamiento, adaptado a sus singularidades. Sin obviar que a los centros de nueva creación se les dota inicialmente con un equipamiento básico, a cada centro se le debe reconocer, dentro de sus posibilidades, su capacidad para decidir qué tipo de material, mobiliario y equipamiento considera más adecuado adquirir, bien para completar su equipamiento o actualizarlo, tanto por cuenta propia como asociándose con otros para poder negociar con los proveedores. La práctica, hasta ahora habitual, de adquirir material o equipamiento y distribuirlo con carácter general a los centros, por parte de determinados órganos de gestión centralizados, generalmente de rango superior, ha resultado, con frecuencia, inadecuada. Centralizar un servicio, como ocurre en este caso, de equipamiento a los centros, no es sinónimo de eficiencia y economía del gasto, ya que dotar a un centro con un equipo que, por sus características, no responde a lo que específicamente éste necesita, se puede convertir en un objeto de poco uso e incluso inservible. Además, la burocracia de gestión que supone este tipo de adquisición de equipamiento a gran escala, restringe, en ocasiones, competitividad en la oferta y controles de posventa.

Cada centro, cada comunidad educativa debe ser autónoma para gestionar sus recursos y asumir la responsabilidad de su gestión. Esta gestión autónoma de cada centro supondría:

a. Facilitar que el centro se responsabilice de su propia gestión, la adquisición de recursos y la contratación de servicios como el transporte, comedor o actividades complementarias. Se propone que, progresivamente, sea el propio centro el que gestione, no sólo el


comedor o transporte (en lo que se refiere a la definición de itinerarios), sino también y, como un aspecto más, a la adquisición de materiales cwriculares, ya que entienden que ello supondna un ahorro importante en la economía de las familias. No ven justificado que un libro de texto llegue a los alumnos al mismo precio e incluso más caro, que un libro de ensayo o especializado.

b. Competencia para contratar las obras de reforma, acondiciona- miento y mejora del centro. En la práctica, esta gestión de obras se ha burocratizado de tal manera que, con frecuencia, ha supuesto retrasos importantes en la ejecución de las mismas y encarecimiento de las contratas, lo que ha ocasionado, en numerosas ocasiones, retrasos en el inicio de curso y gastos sobredimensionados de las contratas. En este sentido, en canarias se ha logrado que los centros puedan gestionar contratas por un valor de hasta dos millones de pesetas, lo que se valora positivamente y se propone alcanzar plena competencia para contratar y gestionar las obras del RAM, de acuerdo a la normativa presupuestaria.

c. Elevar propuestas para contratar personal auxiliar docente y no docente:

d. La administración aportara medios para dar cauce a las organizaciones de padres y madres y alumnado que participan en el centro para que desarrollen su gestión.

a. Otras vías de financiación. En aquellos casos que proceda, los centros educativos podrían hacer uso de otras fuentes de financiación (contratos con empresas, convenios con entidades, acuerdos con asociaciones...).

El ejercicio de la autonomía económica de cada comunidad escolar, debe estar regulado de forma coherente y rigurosa por la Administración, contemplándose la realización de las oportunas auditonas en los centros e implantándose sistemas de seguimiento y control que garanticen que la utilización de los recursos de los centros públicos revierta en un mayor beneficio de la calidad de enseñanza de todo el alumnado.


CATALUNYA

Situación actual de la gestión económica en los centros públicos y en los centros privados concertados

En la última década se ha producido una notable modificación de la gestión económica de los centros sostenidos con fondos públicos. Los centros privados concertados se rigen por la aplicación del articulo 57 de la LODE sobre las competencias del consejo escolar de centro:

«Aprobar, a propuesta del titular, el presupuesto del centro en lo que se refiere tanto a los fondos provenientes de la Administración como a las cantidades autorizadas, así como la rendición anual de cuentas)).

Por lo que se refiere a los centros públicos, en Cataluña se han publicado, cronológicamente, la Ley 411998, de 28 de marzo, reguladora de la autonomía de gestión económica de los centros docentes públicos no universitarios de la Generalidad de Cataluña; el Decreto 23511989, de 12 de septiembre, por el cual se regula el procedimiento para llevar a cabo la autonomía de gestión económica de los centros docentes públicos no universitarios del Departamento de Enseñanza, y la Orden de 16 de enero de 1990, de desarrollo del decreto anterior.

Concretamente, esta normativa destaca que los centros pueden gestionar, además de las asignaciones a los centros con cargo a los presupuestos de la Generalidad, los ingresos por prestación de servicios, por venta de productos, material inventariable, mobiliario, etc., y por la utilización de instalaciones; las cantidades y las rentas de donaciones o legados, y los recursos relacionados con la gestión propia del centro, incluidos los intereses y los gastos bancarios derivados del mantenimiento de cuentas del centro. Los ingresos se han de destinar necesariamente a gastos de funcionamiento y equipamiento. Existe, sin embargo, la limitación de las obras y de los gastos de personal en todos los casos que conlleven vinculación laboral con el centro. Con posterioridad, la LOPEGC contempló en su articulo séptimo algunos de estos aspectos. Los órganos responsables de la gestión económica de los centros públicos son:

El consejo escolar, que es el medio para el control social y la gestión de los fondos públicos asignados al centro. El objetivo es alcanzar la plena eficacia del servicio público y la adaptación a las

Décimos Encuentros de Conseios Escolares Autonómicos v del Estado

peculiaridades de este servicio y de cada centro en particular. El consejo escolar distribuye los recursos económicos: aprueba el presupuesto y su liquidación. La dirección del centro, que ejecuta los acuerdos del consejo escolar, autoriza los gastos, ordena los pagos, hace contrataciones y justifica la gestión económica. La comisión económica del consejo escolar, que efectúa el seguimiento sistemático de la ejecución del presupuesto. Ellla secretariola-administradorla a quien corresponde el orden, la custodia y el cuidado de los libros y los archivos de contabilidad.

Así pues, en todos los centros docentes sostenidos con fondos públicos corresponde al consejo escolar de centro la supervisión de la gestión económica.

2. CONSIDERACIONES SOBRE LA AUTONOMÍA ECON~MICA La autonomía de gestión de los centros sostenidos con fondos públicos

no es ajena al principio general del derecho a la educación (ver anexo). Este derecho debe ser atendido por distintas administraciones con los

recursos y la coordinación necesarios. Puesto que este derecho se financia con fondos publicos, los recursos de las distintas administraciones han de estar a disposición de todas las escuelas y, por lo tanto, deben tenerse en cuenta distintas posibilidades de subvención: concierto total, ayuda al precio, etc.

Una vez especificado este derecho, es necesario cuantificar econó- micamente los gastos que representa, es decir, prever los fondos públicos para hacerlo efectivo, teniendo presente que la aportación pública no cubre aún la totalidad de las necesidades de los centros de enseñanza.

Los centros docentes concertados han de garantizar la transparencia en la utilización de los fondos públicos recibidos, aunque éstos no cubran la totalidad de los gastos efectivos de los centros. A este efecto, se ha de poner al servicio de la comisión económica del consejo escolar del centro toda la información necesaria para hacer efectivo el control social de dichos fondos. Evidentemente, el resto de los ingresos no tiene el mismo trato de control social, pero es necesario destacar que facilitar información sobre este ámbito comporta siempre una mayor implicación de las familias en el funcionamiento general del centro. En el caso de los centros publicos, la transparencia en la gestión de los recursos económicos debe ser total y abarcar el conjunto de todos los ingresos, de modo que su utilización sea conocida exhaustivamente por el consejo escolar.


La gestión de estos recursos debe regirse por los principios siguientes: El buen funcionamiento de cualquier institución pasa por gestionar sus recursos. Gestionar quiere decir obtener el máximo provecho de las posibilidades y los recursos del centro. La autogestión en un centro resuelve más rápida y eficazmente sus necesidades. Cualquier acción educativa presenta una vertiente económica que la hace factible. Es necesaria una preparación especifica para ser gestor de los recursos económicos de los centros cuando éstos alcanzan un cierto volumen. Es preciso un control efectivo de la utilización del dinero público que garantice su transparencia. La gestión debe ser total, es decir, la escuela ha de poder resolver las necesidades según sus posibilidades (pedagógicas, de instalaciones, etc.). Un presupuesto de base cero no es real, puesto que la gestión económica del centro debe producir unos rendimientos que afectarán positiva o negativamente al centro. Es necesario tener unos criterios, no sólo económicos, para analizar estos rendimientos.

La posibilidad de generar recursos complementarios por parte de los centros públicos se ha de situar dentro de la materialización del proyecto educativo del centro, porque su finalidad no puede ser otra que aumentar la calidad general de la educación impartida.

Sin entrar en una pura concepción mercantilista de la educación escolar pública, entendemos que la autonomía de los centros orientada hacia la posibilidad de generar nuevos recursos puede ser positiva. Generar recursos complementarios ha de ser la ocasión para desarrollar proyectos innovadores y que motiven al profesorado.

3. ANEXO Los derechos a la educación y a la libertad de enseñanza pertenecen a

los derechos y libertades básicos de la sociedad democrática. Un análisis detallado del derecho a la educación debe diferenciar cuatro

aspectos: 1. El derecho al libre acceso y en igualdad de condiciones a las

instituciones educativas (derecho al acceso). 2. El derecho a adquirir el saber y los conocimientos indispensables

para tener una existencia digna en una sociedad moderna (derecho a un mínimo educativo).


3. El derecho al libre desarrollo de las capacidades y los intereses particulares y el derecho a un sistema educativo adecuadamente diferenciado (derecho al libre desarrollo).

4. El derecho de todos los miembros de la comunidad educativa a participar en el proceso de toma de decisiones y en las decisiones sobre las instituciones (derecho a la participación).

Y por lo que se refiere al derecho de libertad de enseñanza: 1. Los padres tienen derecho a escoger el tipo de educación que han de

recibir sus hijos (artículo 27 de la Constitución española, de 6 de diciembre de 1978, y artículo 26 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948).

2. Los Estados han de respetar la libertad de los padres y las madres de escoger para sus hijos escuelas distintas de las creadas por las autoridades públicas y de procurar que sus hijos reciban la educación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones (artículo 13 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, de 16 de diciembre de 1966).

3. Los Estados tienen la obligación de hacer posible el ejercicio práctico de este derecho, incluso en el aspecto económico, y de conceder a los centros las subvenciones públicas necesarias para el ejercicio de su misión y el cumplimiento de sus obligaciones en condiciones iguales a las que gozan los centros públicos correspondientes (artículo 9 de la Resolución sobre la libertad de enseñanza del Parlamento Europeo, de 14 de marzo de 1984).

4. Las instituciones educativas sólo pueden cumplir sus obligaciones en favor de una educación libre y democrática en el marco de estructuras administrativas escolares y universitarias que garanticen la libertad académica y pedagógica y la autonomía de las decisiones sobre el currículo, el personal y las decisiones financieras (artículo 2 del Plan Mundial de acción para la educación en pro de los derechos humanos y la democracia, de 11 de marzo de 1993).

4. CONCLUSIONES DE LA MESA 1. La potenciación del papel del consejo escolar de centro en la gestión

económica debe promover la participación efectiva en la gestión de la educación. Las prioridades en la acción educativa quedan reflejadas en la determinación del presupuesto; por ello, el consejo escolar de centro lo debe conocer, ha de realizar el seguimiento de su ejecución material y tiene que aprobar su liquidación.

Autonomía de los Cenbos Escolares

2. La autonomía del centro en el empleo de los recursos propios o de los que le son asignados por las administraciones públicas se ha de orientar a obtener la máxima eficacia en términos de calidad educativa y de asignación eficiente de los recursos. Por ello es aconsejable superar la capacidad de gestión actual. En los centros de educación infantil y primaria de titularidad pública podría ser oportuno avanzar en la gestión de los recursos de mantenimiento del edificio, suministros, limpieza y otros. En los institutos sería oportuno profundizar en la atención de los recursos convenientes y en el conocimiento y la utilización de formas de gestión de mayor eficacia (potenciando, si es necesario, el papel del administrador); y avanzar, además, en la capacidad de compra de equipamientos de toda clase, con la disponibilidad de recursos suficiente, y en la adquisición de servicios externos de gestión. Las obras de mejora, ampliación y reforma deberían seguir en manos de las administraciones competentes. En todo caso, acercar la decisión del uso de los recursos al punto donde se producen las consecuencias de la decisión que se ha tomado puede coadyuvar a lograr una mejor gestion económica, sean cuales fueren la naturaleza y la titularidad de los centros docentes.

3. En el ámbito de la contratación de personal, seria deseable llegar a una mayor implicación de los órganos de gobierno de los centros. En los de titularidad pública, la normativa de carácter básico ligada, en casi todos los casos, a la condición funcionaria1 del personal docente no contribuye para que se avance en la capacidad de contratación del propio centro. En cualquier caso, se debería abrir un proceso de discusión con las organizaciones sindicales, los colegios profesionales y los interlocutores sociales en general para encontrar fórmulas que permitan un mayor ajuste entre las necesidades de los centros y los perfiles de sus profesores. El camino podría iniciarse abriendo la participación de los centros a la provisión de algunos puestos de trabajo, o de aquellos que correspondan a personal con permiso temporal, o en la contratación de servicios o equipos de profesores ligados a la realización de proyectos de alcance limitado.

4. Los fondos públicos han de cubrir, en los centros de titularidad pública, o en los acogidos al régimen de concierto, el total del gasto necesario para lograr una enseñanza básica y obligatoria de calidad. Generar recursos complementarios debe favorecer el perfeccio- namiento de la calidad de la enseñanza. Normalmente permitirá


alcanzar ámbitos no cubiertos por el servicio público de educación. La disponibilidad de recursos no puede ser motivo de discriminación para ningún centro docente de enseñanza básica o, en el aspecto personal, para ningún ciudadano en edad de escolarización obligatoria.


ESTADO

143 La autonomia económica de los centros educativos no puede representar privilegios para ningún centro en perjuicio del resto de los centros con menos posibilidades de captar recursos económicos propios.

15") Dado que los fondos obtenidos por los medios de cada centro se deben tanto al esfuerzo de quienes los consiguen como de las circunstancias que rodean al centro, es preciso asegurar un equilibrio en el reparto de los mismos: parte al centro que lo genera, como recompensa al esfuerzo y parte a un fondo común para quienes, por mucho que se esforzaran, jamás lo lograrían.

En consonancia con lo anterior, debería estudiarse la posibilidad de crear 'yondos de cohesión" que de alguna manera pudieran paliar las diferencias entre los centros a la hora de obtener recursos económicos.

163 La obtención de recursos propios por parte de los centros en ningún caso debe significar una disminución de los recursos públicos destinados a los centros educativos.

17") Con el propósito de que los recursos económicos se destinen de forma más eficiente y eficaz a las necesidades de los centros, debena potenciarse la autonomia presupuestaria de los mismos, dentro de los límites marcados por la Administración, cuya acción debe propiciar la igualdad entre los centros.


EUSKADI

Reflexiones desde la Comunidad Autónoma del País Vasco El desarrollo de la autonomía de gestión está regulado en el Título Cuarto

de la LOGSE, que trata sobre "Calidad de la Enseñanza", en los artículos 57 y 58, así como en los capítulos IV, V y VI de la Ley de la Escuela Pública Vasca (art. 54 al 68, ambos inclusive) y en el artículo 7 de la Ley Orgánica de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los centros docentes (LOPEG).

Como en el caso de la autonomia organizativa y pedagógica, es la LEPV la que desarrolla de forma más detallada y compleja la organización y el ejercicio de la autonomia ecoriómicdfinanciera. Para ello desarrolla tres capítulos, el IV, V y VI, cuyo contenido más significativo es el siguiente:

Respecto al capitulo IV de la LEPV: Se reconoce la autonomia de los centros públicos en la gestión de recursos educativos, humanos y materiales, por lo que se elaborará un proyecto de gestión de los recursos para la realización del proyecto educativo, que se concreta en un programa anual de gestión, que a su vez contiene el presupuesto propio del centro. El programa anual de gestión debe incluir todo lo referente a la formación profesional no reglada, caso de que se imparta en ese centro. El presupuesto del centro no podrá contener gastos de personal. Lo que el centro puede contratar son servicios. Establece como posibles fuentes de recursos para los centros las siguientes: 1. Recursos educativos, humanos y materiales ordinarios, necesarios

para garantizar una enseñanza de calidad. Se trata de recursos con cargo a los presupuestos generales de la CAPV.

2. La administración educativa podrá otorgar a los centros dotaciones complementarias con cargo a los presupuestos generales por otros dos conceptos

a) Con cargo al fondo de compensación (art.10). b) En razón de los proyectos educativos y planes anuales de los centros que así lo requieran.

3. Las asignaciones que reciba el centro, en su caso, de otras administraciones publicas (ayuntamientos, etc.) para atender a gastos derivados de su actividad.


4. Las cantidades derivadas de la prestación de servicios distintos de los gravados por tasas o exentos de las mismas en virtud de lo dispuesto en el art. 9 de esta Ley (escolarización del alumnado del ciclo 0-3 años, etc.).

5. Las cantidades y las rentas procedentes de donaciones y legados efectuados al centro para finalidades docentes. Las donaciones y legados no podrán estar gravados con ningún tipo de carga, modo o condición, ni podrán ser bienes inmuebles.

6. Los ingresos producidos por la venta de productos generados por la actividad normal del centro y por la venta de material y de mobiliario obsoleto o deteriorado cuando se produzca su sustitución.

7. Cualquier otro que pueda provenir de la utilización de los bienes o instalaciones del centro de acuerdo con la normativa vigente.

Merece la pena señalar la preocupación que la Ley demuestra porque, en ningún caso, los centros se encuentren en situación de tener que recurrir a fuentes de financiación extraordinarias para abordar gastos derivados de la realización de sus funciones ordinarias y que son obligación de la administración educativa (art. 60.2).

Por otra parte, compete al director o directora la responsabilidad de contratar obras, servicios y suministros, según lo que se acuerde reglamentaxiamente, así como las responsabilidades sobre la ejecución de los presupuestos de cada centro: autorizar los gastos, ordenar los pagos y ejecutar los acuerdos del OMR en materias econÓmico/financieras, aunque también podrá delegar algunas de estas competencias en el secretario o administrador.

Es importante citar la figura del administrador por el potencial que representa para el desarrollo de la autonomía de gestión económico/financiera. Entre sus competencias se encuentran las siguientes: lleva la contabilidad, elabora la relación de necesidades, el documento en el que se contenga el presupuesto, la cuenta de liquidación del mismo, realiza los actos preparatorios de las contrataciones, propuestas de adquisición de material e inversiones, elabora el inventaxio de dotaciones y supervisa el mantenimiento de las instalaciones (art. 64).

La importancia del control de los poderes públicos sobre la gestión económica de los centros queda recogida en el artículo 65.4, que obliga a los centros a justificar de manera pormenorizada la totalidad de los ingresos y gastos realizados cada año ante los órganos de control interventor o, en su caso, del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas. Por último, el Capítulo VI de esta Ley regula las relaciones que podrán establecer los centros públicos con otros centros o instituciones de la siguiente manera:


La administración educativa promoverá y regulará reglamentariamente el establecimiento de relaciones de colaboración entre los centros públicos, especialmente entre los de la misma circunscripción. Asimismo, los centros públicos podrán proponer a la administración educativa la suscripción de convenios con centros docentes no públicos o con otras instituciones.

Por su parte, el Decreto 19611998 de 28 de julio regula el régimen de gestión económico/financiera de todos los centros docentes que conforman la Escuela Pública Vasca. Este decreto supone la generalización de la autonomia económica, que comenzó a funcionar de forma experimental en 1993 en 21 centros. En la actualidad todos los centros están dotados de programas informaticos y se ha formado al personal para desarrollar esta labor.

En la práctica, el desarrollo de la autonomia económica ha supuesto los siguientes aspectos para los centros:

La presupuestación de fondos por parte del Departamento de Educación, Universidades e Investigación no es vinculante: es el OMR el que decidirá en su momento qué destino tendrán los fondos de los que le ha dotado la administración educativa tanto para gastos de funcionamiento como para inversiones. En cualquier momento, siempre y cuando lo apruebe el OMR, el presupuesto podrá variar bien cualitativa o cuantitativamente, bien porque se decida cambiar el destino de los fondos o bien porque la recaudación es superior a lo esperado y se incrementa la capacidad de gasto. Los remanentes de fondos al cierre del ejercicio económico se quedarán en poder del centro formando parte del presupuesto operativo del ejercicio siguiente como "remanente del ejercicio anterior". Esto ha llevado a los centros a planificar sus inversiones al desaparecer la obligación de ejecutar el presupuesto en el ejercicio. Se ha dotado a los directores y directoras de una capacidad de contratación que no tenía antes, aunque con un límite de dos millones de pesetas. A pesar de la trascendencia de las funciones que le otorga la Ley, aún no está definido el perfil y la forma de provisión de la figura del administrador en los centros. Los centros de EEMM, excepto los centros independientes de ESO, tienen dotación de personal administrativo y subalterno en función del volumen de alumnos, profesores y alumnado adscrito. Sin embargo, en los centros de Educación Infantil y Educación Primaria


no existe esta figura a pesar de que el tamaño de algunos es equiparable o incluso superior. El presupuesto asignado al fondo de compensación se ha reducido a la mitad desde el año 93 hasta la fecha, pasando de 414 millones a los 200 presupuestados para el presente ejercicio. Se han creado asociaciones de equipos directivos de centros públicos y de directoreslas en el caso de los centros de FP, con el objetivo de conseguir una mejora en el servicio que ofrecen, intentando salvar las lagunas existentes en el marco de la gestión econórnico/fínanciera en aspectos como la capacidad de contratación no sólo de servicios sino también de personal que implica la consecución de importantes partidas económicas de carácter extraordinario o complementario para los centros. Además de la justificación anual de gastos que envían los centros al Departamento de Educación, Universidades e Investigación, la Ins- pección de servicios realiza auditonas cada año a una serie de centros, que reciben la información correspondiente al resultado de dicha auditona.

Se han dado pasos importantes en la gestión autónoma de los recursos económicos que reciben los centros públicos en concepto de gastos de funcionamiento. Esta competencia es una de las consecuencias más apreciadas por los centros. Sin embargo, los recursos económicos y humanos se siguen asignando con criterios excesivamente uniformes, considerando fundamentalmente el tamaño del centro u otro tipo de parámetros materiales.

Tanto la administración vasca como los centros están en pleno proceso de aprendizaje de lo que implica que los centros sean autónomos. A veces se dan pasos de avance en este proceso y a veces se dan pasos hacia atrás; pero existe un consenso generalizado, a favor de que la autonomía de los centros escolares sea real y efectiva.

La poca continuidad de los equipos directivos provoca que muchos carezcan de una perspectiva de previsión de futuro en la confección de sus presupuestos, al menos en cuanto a equipamientos se refiere.

Se trataría de redefinir la función directiva, dotando a los equipos directivos de instrumentos de gestión que propicien la profesionalidad necesaria, estabilidad y colegialidad en la gestión. Por otra parte, las d i i i c a s de relación establecidas entre las distintas administraciones con las direcciones de los centros no son las deseables. La asignación de recursos humanos y económicos, una vez fijados unos mínimos básicos para todos y unos sistemas de compensación para los centros que atiendan a los más desfavorecidos, deberá realizarse teniendo en cuenta los proyectos que definan los propios centros.


LA A U T O N O M ~ DE LOS CENTROS ESCOLARES Propuestas desde la Comunidad Autónoma del País Vasco

Desde el Consejo Escolar de Euskadi se propugna impulsar, al menos, los siguientes objetivos, estrategias y recomendaciones, arbitrando los mismos sistemas de composición de órganos de gobierno, participación democrática, seguimiento y control para los centros de titularidad pública y los financiados con fondos públicos:

1. MODIFICAR LA CULTURA ESCOLAR Y ORGANIZAR LOS CENTROS EDUCATIVOS EN TORNO A UN PROYECTO

1.1. Potenciar procesos colectivos de elaboración de proyectos educativos y de gestión de los centros

- Implicar a toda la comunidad en la elaboración del proyecto educativo;

- Implicar a todo el profesorado en la elaboración del proyecto curricular;

- Reconocer la capacidad de los centros para organizar y actuar a partir de su proyecto;

- Modificar sustancialmente las resoluciones de inicio de curso, que debieran dar a los centros capacidad de autorregulación dentro de un marco general.

1.2. Favorecer la autonomía de los centros y los procesos de innovación y experimentación

- Desarrollar las potencialidades del marco legal y del contexto social;

- Respetar las experiencias de autonomía de los centros; - Favorecer los procesos de innovación y experimentación; - Permitir la intervención de los centros en la definición del

tratamiento lingüístico y de itinerarios del alumnado.

1.3. Establecer sistemas de seguimiento y evaluación de todos los procesos que se desarrollan en los centros

- evaluar en función de objetivos prefijados por el OMR; - ofrecer a los centros modelos de evaluación de su funcionamiento. - potenciar la cultura participativa y el autocontrol de la calidad.


2. POTENCIAR LA F U N C I ~ N DIRECTIVA Y DESARROLLAR ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS Y DE PARTICIPACI~N EN LOS CENTROS ESCOLARES

2.1. Redefinir, fortalecer y profesionalizar la función directiva - Potenciar el sistema de capacitación, que debe abarcar a todo el

equipo. - Valorar, reconocer e incentivar la función directiva; - Establecer mecanismos de coordinación entre equipos directivos; - Establecer un sistema para determinar unas retribuciones

motivadoras inherentes a la función directiva.

2.2. Desarrollar las potencialidades del OMR, diferenciando y coordinando las funciones de los órganos de representación de las de los órganos de dirección.

- Impulsar la participación del OMR en la elaboración y el desarrollo de los proyectos de centro;

- Facilitar al OMR los cauces necesarios para poder llevar a cabo las tareas de evaluación de los proyectos de centro;

- Atribuir competencias al OMR para formular propuestas en función de los resultados de la evaluación;

- Fortalecer el OMR como Órgano de representación de la comunidad escolar;

- Asignar todas las tareas de gestión al equipo directivo; - Impulsar de manera eficaz la participación efectiva del alumnado

en la vida de los centros escolares; - Impulsar la creación de comisiones de trabajo integradas por

representantes de todos los sectores.

2.3. Dotar a los centros de los recursos humanos necesarios. - Dotar a todos los centros, especialmente a los de Educación

Infantil, Educación Primaria y ESO independientes, del personal necesario para realizar las tareas administrativas;

- Implantar la figura del administrador y desarrollar sus competencias;

- Proponer modelos organizativos del servicio de administración; - Hacer depender todo el personal no docente de la dirección del

centro.


2.4. Potenciar la estructura de asesoría, evaluación y control del funcionamiento de los centros docentes

- Analizar las estructuras actuales de apoyo e inspección educativa: COP, Inspección Educativa,. . .

- Reconsiderar el carácter definitivo que concede a estos puestos la ley de cuerpos docentes;

- Redefinir las funciones de estas estructuras.

3. ABRIR LOS CENTROS ESCOLARES AL ENTORNO, POTENCIANDO LAS RELACIONES CON ENTIDADES Y EL INTERCAMBIO CON OTROS CENTROS DE FORMACI~N

3.1. Potenciar la inserción social de los centros en su entorno e incrementar las relaciones con otros centros formativos y otras instituciones

- Potenciar la utilización de los centros en horario no escolar por entidades sin ánimo de lucro;

- Establecer convenios con las instituciones y entidades del entorno para el uso social de los centros;

- Establecer cauces de intercambio entre centros.

3.2. Cuidar la imagen de los centros escolares y la atención a padres y alumnos

- Promover programas de identificación y valoración del propio centro por parte de la comunidad escolar;

- Establecer lugares adecuados y procedimientos ágiles para la atención a los padres y la información al alumnado;

- Informar periódicamente de las mejoras que se produzcan en la escuela en general y en cada centro en particular.

3.3. Estructurar el marco de las actividades complementarias y extraescolares ofertadas por los centros

- Definir y mantener actualizado un catálogo de servicios de carácter educativo que puedan ser ofertados por los centros;

- Regular las fuentes de financiación, pública o privada, de estos servicios;

- Asignar recursos y posibilitar la contratación de servicios para la atención de las actividades extraescolares.


4. ADECUAR LOS SISTEMAS DE SELECCI~N Y PROVISION DE PLAZAS, AS1 COMO LOS PLANES DE FORMACIÓN Y EUSKALDUNIZACIÓN DEL PROFESORADO

4.1. Adecuar los sistemas de selección y provisión de puestos de trabajo en los centros de trabajo

- Revisar los sistemas de adjudicación de puestos al comienzo del curso escolar;

- Posibilitar que el profesorado de especialidades en retroceso pueda obtener destinos definitivos en otras especialidades bajo ciertas condiciones.

- Explorar posibilidades, dentro o fuera del marco legal actual, para definir los puestos de trabajo del profesorado de Enseñanza Secundaria de forma distinta a la actual, absolutamente supeditada a unas especialidades universitarias que no tienen presente en absoluto el perfil docente.

4.2. Posibilitar la participación de los centros en la planificación, selección y provisión de sus puestos de trabajo.

- Reconocer las competencias de los centros en la concreción de su relación de puestos de trabajo y de las preceptividades de los perfiles lingüísticos;

- Arbitrar un procedimiento de provisión de puestos de trabajo que garantice el cumplimiento de los perfiles específicos asignados;

- Posibilitar una mayor estabilidad del equipo docente.

4.3. Reformar los sistemas de formación y reciclaje del profesorado y los planes de euskaldunización

- Elaborar planes de reciclaje y euskaldunización a nivel de cada centro;

- Fijar criterios objetivos de selección del profesorado que imparte los cursos de reciclaje;

- Desarrollar iniciativas, a nivel universitario y no universitario, para redefinir la formación inicial del profesorado.

5. DESARROLLAR Y POTENCIAR LA AUTONOM~A ECONO- MICOIFINANCIERA DE LOS CENTROS

5.1. Redefinir la función directiva y dotar a los equipos directivos de instrumentos de gestión.


- Ampliar las liberaciones horarias para permitir un dedicación mayor a labores de gestión;

- Revisar la retribución inherente a la función directiva; - Definir el perfil de la figura del administrador y los mecanismos

de fijación de esas personas en los centros; - Establecer unos criterios de dotación de esta figura en función del

volumen y características del centro.

5.2. Flexibilizar Los limites del marco legislativo actual en torno a la capacidad de contratación de los directores

- Reconsiderar el limite actual de dos millones; - Transferir de los Ayuntamientos a los Centros la gestión de los

recursos de mantenimiento.


La autonomia en la gestión de los recursos económicos en los centros públicos está necesariamente mediatizada por el control que toda utilización de recursos públicos lleva consigo. Esto nos sitúa ante la verdadera dimensión del problema: regular la autonomía de los centros para gestionar los recursos puestos a su disposición, sin menoscabo del necesario control implícito en la utilización de recursos públicos. Esto lleva consigo la conjunción de dos tipos de actuaciones normativas diferentes, y a veces con intereses contrapuestos: por un lado, las relacionadas con la organización y gestión eficiente de los recursos y, por otro, las relacionadas con la justificación de los mismos cuando son públicos. La primeras, dada la finalidad de los centros educativos, está íntimamente ligadas al ámbito pedagógico y concretamente al de la organización y funcionamiento de los centros educativos. Las segundas, por el contrario, tienen más que ver con el ámbito de la hacienda pública y más concretamente con la fiscalización y justificación del gasto público.

En relación con la gestión económica hay algunos problemas en que insisten los equipos directivos responsables de los centros:

1. Un primer problema que afecta a todos los centros es la tensión a la que se ven sometidos los equipos directivos ante la imposibilidad de hacer frente a cualquier pago en los primeros meses del año, hasta que les llega la primera transferencia de fondos de la Delegación Provincial de Educación. Situación que llega a provocar conflictos con la Administración, a veces con repercusiones en la prensa, cuando dicha transferencia se demora en el tiempo más de lo previsto a causa de los trámites administrativos necesarios. Esta situación, sin duda, viene motivada por el carácter de "a justificar" que tienen los fondos librados por la Administración, que implica el cierre "a cero" del ejercicio económico anual. Medida que, por otro lado, favorece la aparición de practicas "viciadas" en pe juicio de la eficiencia de la gestión económica, por cuanto puede ocurrir que los últimos días del año se "fuerce" la situación, haciendo gastos no prioritarios, con el fin de justificar la totalidad de los fondos recibidos. Se paliaría si se cambia la normativa y se le asigna a tales fondos el carácter "en firme", permitiendo así la incorporación del saldo resultante de las cuentas consolidadas de un ejercicio económico al siguiente ejercicio como remanente.

Décimos Encuentros de Conseios Escolares Autonómicos v del Estado

2. La falta de regulación relacionada con la gestión del IVA por los centros genera graves obstáculos para hacer efectiva la posibilidad de obtener fondos derivados de la utilización de las instalaciones del centro. Muchos de los posibles clientes demandan facturas que justifiquen las cantidades entregadas a los centros como contrapartida del uso de las instalaciones. Ignorar esta realidad conlleva a que en ocasiones haya que acudir a operaciones de "maquillaje" para conseguir que los centros no vean disminuidos sus gastos de funcionamiento por tener que asumir los costes derivados de la utilización de sus instalaciones por terceras personas (limpieza, luz, calefacción, etc.). Ya que en muchas ocasiones impedir el uso de las instalaciones a otros organismos u entidades sena tanto como ignorar uno de los cometidos de los centros docentes como referentes educativos y culturales, a veces únicos, de su entorno socioeconómico, que se trata de potenciar en las Leyes que sustentan la reforma educativa.

3. Profundizando en este tema, aunque afecta fundamentalmente a algunos centros de formación profesional (por ejemplo de las ramas de hostelería, agraria, peluquena, etc.), está todo lo relacionado con la venta de' los productos que genera la propia actividad docente, que pueden llegar a ser cantidades significativas (no hace mucho una asociación de empresarios denunciaba la competencia desleal que entendían que les estaban haciendo los centros de formación profesional de la rama del automóvil). Por otro lado, la posibilidad de utilizar esta fuente de recursos económicos está claramente recogida en el artículo 10 de la Ley 811987, pero su falta de regulación, además de provocar situaciones como la descrita, impide de hecho que los centros puedan utilizarla con normalidad, siendo necesario en ocasiones recurrir a fórmulas poco ortodoxas. Está claro que este aspecto es uno de los más delicados por cuanto enfrenta intereses públicos y privados, bajo la amenaza constante de la competencia desleal. Pero no por eso debe ser obviado, si no por el contrario debe ser regulado de manera que, sin lesionar los derechos de los particulares, los equipos directivos tienen un marco legislativo que disipe la inseguridad jurídica con la que se mueven en este momento.

4. Otros aspectos que preocupan más por el número de centros implicados que por su cuantía (aunque en ocasiones pueda ser relevante) es el tratamiento contable de los fondos generados por cobro de fotocopias y de teléfono para uso particular, a falta de una regulación expresa, cada centro le da el tratamiento que mejor se

Autonomia de los Centros Escolares

acomoda a la percepción que tienen los órganos de dirección, casi siempre coincide con la del equipo directivo, de la justificación de fondos públicos. Algo similar ocurre con las cantidades pagadas en concepto de cesión de locales y gastos de energia a los concesionarios del servicio de cafetena en los institutos de secundaria. Es frecuente que el tratamiento de los intereses de la cuenta bancaria del centro no se ajuste a lo establecido en la normativa actual, incorporándose automáticamente a los gastos de funcionamiento lo que supone, en la práctica rigurosa, un irregular incremento del crédito asignado por la Consejería a cada centro.

6. A todo lo anterior hay que añadir la conveniencia de unificar lo más posible a la diversa normativa originada por la necesidad de adaptación a las distintas exigencias de justificación de los fondos recibidos de la propia Consejería con fines concretos: proyectos de formación en centros, proyectos de investigación, ayudas a la formación profesional con fondos europeos, etc.

En relación con la ampliación del marco de autonomía económica de los centros educativos, se sugieren las siguientes medidas:

Dotación de infraestructuras contextualizadas (edificio, instalaciones, mobiliario). Autonomía plena para gestionar los recursos asignados a los centros. Financiación básica suficiente para todos los centros y "complementaria" para los centros que presenten proyectos educativos y programas específicos que justifiquen el incremento presupuestario. Posibilidad de comprar y vender material inventariable. Capacidad de obtener recursos propios a través de otras vías, preservando la libertad del centro educativo. Incluir en el cálculo de asignaciones de la Administración, además del número de alumnos, mecanismos correctores, como proyectos, programas específicos, zona de actuación, etc. Los gastos de mobiliario y material didáctico deberían transferirse a los centros, hasta ahora se realizan a través de compra centralizada. Con el cambio que proponemos el gasto se ajustaría más a las necesidades reales. Traspaso gradual a los centros de primaria de la gestión de los gastos de mantenimiento, como el gasto de energia, calefacción, pequeñas reparaciones, limpieza.


Transferir cantidades económicas suficientes para gestionar el personal de administración y servicios del centro, así como la contratación de especialistas para impartir módulos de la nueva F.P. cuando no exista personal funcionario. Esta medida tendría que hacerse con la prudencia necesaria para garantizar la transición de la situación actual a la libre contratación por parte del centro. Compromiso de rigor y transparencia en la gestión del dinero público, con establecimiento de auditoria y supervisión de los centros educativos. Formar en técnicas de gestión al administrador-secretario desde la concepción del centro como un servicio público.

Los directores de centros consideran, por último, que la Administración debería correr con las operaciones de conservación y mantenimiento básico de los edificios, evitándose así que los centros con edificios deficientes tengan que emplear o invertir en su conservación la parte más cuantiosa de sus presupuestos, imposibilitando inversiones en aspectos más directamente influyentes en las actividades educativas.

Se debería además tener en cuenta que, para que haya autonomía financiera en los centros se deberá comenzar por dotar de infiaestructuras básicas a todos por igual (salón de actos, pabellón de deportes, etc.). La equiparación en este tipo de dotaciones es imprescindible para que todos tengan las mismas posibilidades a la hora de poder generar recursos.


VALENCIA

El Estado Español ha llevado a cabo desde 1976 un doble proceso de democratización y de descentralización que en opinión de muchos ha sido una de las claves del éxito de nuestra transición democrática. Este doble proceso ha tenido su paralelismo en educación, fundamentalmente lo que ha supuesto la aprobación de la LODE, la LOGSE y la LOPEG, lo que ha supuesto en nuestro país un cambio sustancial de nuestro sistema educativo.

En el actual momento de implantación de la LOGSE se requiere la puesta en marcha de diferentes líneas de actuación que permitan que los centros estén en mejores condiciones para atender a la diversidad de intereses, motivaciones y capacidades del alumnado. Entre ellas, hay una que es especialmente relevante: dotar a los centros escolares de la autonomia necesaria para mejorar su organización y funcionamiento y de esta forma conseguir una mejora cualitativa de la educación del alumnado de las diferentes etapas educativas.

El proceso de descentralización llevado en España al pasar de un estado centralista y uniforme al estado de las autonomías esta suponiendo, en el ámbito educativo, la transferencia de competencias a las administraciones educativas de las CCAA que ya está muy próximo a finalizar. Ahora bien, la OCDE establece cuatro niveles de descentralización de los sistemas educativos: el nivel máximo lo atribuye a aquellos países en los que la descentralización llega a las propias aulas, es decir, donde hay una auténtica autonomia del centro escolar; un segundo nivel es el que permite que el poder de decisión llegue a las autoridades municipales; un tercer nivel es el que la competencia es ejercida por una administración regional (las autonomías en el caso español) y un cuarto nivel es aquél en el que el poder de decisión recae sólo en la Administración central.

Respecto a la catalogación establecida por la OCDE, el Estado español ha dado el primer paso, las trasferencias a las Comunidades Autónomas, faltando por desarrollar, en gran medida, el papel de los municipios y la autonomia en los diferentes ámbitos de los centros docentes.

Dado que hay otros grupos de trabajo que van a tratar otros ámbitos de la autonomia de los centros, nos referiremos únicamente a la autonomia económica.

D6cimos Encuentros de Consejos Escolares Autonómicos y del Estado

2. A U T O N O M ~ EN LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS ECONÓ- MICOS. La publicación de la LOPEG ha supuesto un avance importante en lo

referente a las posibilidades que abre para avanzar en la autonomia en la gestión de los recursos económicos en los centros. Así en el artículo 7 punto 2 se determina que las administraciones educativas podrán delegar en los órganos de gobierno de los centros públicos la adquisición de bienes, contratación de obras, servicios y suministros con los límites que en la normativa correspondiente se establezca.

Así mismo en el punto 3 se establece que las administraciones educativas podrán regular el procedimiento que permita a los centros docentes obtener recursos complementarios, previa aprobación del consejo escolar. Al mismo tiempo y para evitar que la obtención de recursos complementarios pueda suponer una fuente de discriminación para determinado tipo de centros, en el mismo punto 3 se establece que las administraciones educativas prestarán especial apoyo a aquellos centros que escolancen alumnos con necesidades educativas especiales o que estén situados en zonas social o culturalmente desfavorecidas.

Las adminisfraciones educativas de las diferentes Comunidades Autónomas han regulado en estos años diversos aspectos relacionados con la autonomía en la gestión económica de los centros docentes, (orden de la Consellena de Cultum, Educación y Ciencia de 18 de mayo de 1995, en el caso de la Comunidad Valenciana), pero es a partir de la publicación de la LOPEG cuando se da un paso cualitativo que permite a las administraciones educativas avanzar en la concesión de una mayor autonomia a los centros. Así el 3 1 de diciembre de 1998 se publica un R.D. para los centros docentes públicos ubicados en el ámbito temtonal de gestión del MEC, en el que se a f m a que un aumento de la autonomia de los centros constituye un instrumento al servicio de la calidad de la educación, así como que hay que profundizar en el carácter instrumental del presupuesto, en tanto que traslación financiera, cifrada y sistemática de la planificación pedagógica y organizativa del propio centro docente.

En efecto, si los centros deben elaborar su Proyecto Educativo y los Proyectos Curriculares de las diferentes etapas que imparten, deben tener la suficiente autonomia en la gestión de los recursos económicos procedentes de la administración educativa y en la obtención de recursos complementarios como para poder alcanzar los objetivos que se hayan recogido en su Proyecto Educativo y en sus Proyectos Curriculares.

Por ello, aunque se han producido avances en la normativa de las diferentes administraciones educativas en la dirección señalada, sigue siendo


necesario aumentar la autonomía de los centros, entre otros, en los siguientes aspectos:

Posibilidad de pasar al siguiente ejercicio económico los excedentes del anterior sin limitaciones. Ampliar la capacidad de contratación de obras menores para garantizar una adecuada conservación de las instalaciones. Capacidad de contratación de los servicios necesarios para poder cumplir los objetivos incorporados al Proyecto Educativo y a los Proyectos Curriculares. Capacidad de decisión para la adquisición de material inventariable, sin más limitaciones que las consignadas en el propio presupuesto elaborado por el centro. Que los recursos económicos procedentes de la administración educativa o de los Ayuntamientos no lleguen condicionados para determinados gastos. Capacidad para obtener recursos complementarios producto de la prestación de servicios, distintos de los remunerados por los precios públicos de los servicios académicos, y los derivados de la utilización de las instalaciones sin más limitaciones que las establecidas por el consejo escolar.

El desarrollo de los puntos señalados anteriormente, debería ir acompañado de la modificación de los mecanismos establecidos para las compras que se realizan desde la administración educativa. Teniendo en cuenta que se dota a los centros de nueva creación con el material necesario para iniciar su funcionamiento, a partir de ese momento habna que dotarles de las partidas económicas correspondientes para garantizar la reposición y la adquisición de los mobiliarios y equipos didácticos que consideren más adecuados.

Las compras centralizadas suponen en muchos casos el envío a los centros educativos de materiales que luego nadie utiliza, por lo que la ventaja fundamental que puede suponer el ahorro de costes queda anulada por este hecho numerosas veces comprobado.

3. CONTROL SOCIAL DE LOS CENTROS: LA PARTICIPACI~N DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA. Los consejos escolares, como órganos de participación de los distintos

sectores de la comunidad educativa en el gobierno de los centros deben jugar un papel fundamental en todos los aspectos referidos a la autonomía de los centros en los diferentes ámbitos señalados. La participación, en muchas ocasiones poco activa, de los diferentes sectores de la comunidad educativa en

D6cimos Encuentros de Consejos Escolares Autonómicos y del Estado

los consejos escolares debe ser objeto de reflexión y una de las claves puede estar en el incremento de la capacidad de decisión de los centros en los diferentes aspectos indicados, lo que llevaría a su vez a un incremento del protagonismo de los consejos escolares y por tanto de los diferentes sectores representados en los mismos.

Una mayor autonomía de los centros debe servir, entre otras cosas, para mejorar su relación con el entorno en el que se encuentra ubicado, tanto para facilitar el uso de sus instalaciones a los ciudadanos de la zona como para implicar más al centro en las actividades que se desarrollan en la zona correspondiente. Para avanzar en este tema sena necesario, entre otras cosas, reflexionar sobre el papel que deben jugar los ayuntamientos: compromiso de la ciudad con el centro y del centro con la ciudad; el papel de los voluntarios, etc.

En definitiva, avanzar en la autonomía de los centros no significa por sí solo que se vayan a resolver los diferentes problemas que se plantean en cualquier sistema educativo, pero sí que puede sentar las bases para lograr una mayor implicación de los distintos sectores de la comunidad educativa en el compromiso compartido de avanzar en la permanente mejora de la calidad de la educación.

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