metodologia analisis vulnerabilidades

Propuesta metodolgicaANLISIS DE VULNERABILIDADES A NIVEL MUNICIPAL

Anlisis de Vulnerabilidades a nivel Municipal Quito, 2012 ISBN.9942-9887-4Pilar Cornejo de Grunauer Secretaria Nacional de Gestin de Riesgos (SNGR) Jos Manuel Hermida Representante Residente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Ecuador Jeannette Fernndez y Nury Bermdez Coordinacin general PNUD Comit de Seguimiento Pablo Torrealba (SNGR), Leonardo Espinosa (SENPLADES), Marcelo Cando (SNGR), Norma Paredes (SNGR), Juan Jos Nieto (ECHO-DIPECHO), Jeannette Fernndez (PNUD), Nury Bermdez (PNUD) Consultores PNUD en la elaboracin de la metodologa SUN MOUNTAIN INTERNATIONAL SMTN Scott Solberg Gerente General Responsables tcnicos Jairo Estacio - Enfoque metodolgico Fabricio Yepez, Dina DAyala -Vulnerabilidad fsica estructural Mara Fernanda Garca, Charles Kelly Vulnerabilidad socio-econmica Gabriela Rodrguez - Vulnerabilidad fsica y funcional de redes Diego Vallejo - Vulnerabilidad institucional Patricio Hernndez - Vulnerabilidad poltica y legal Gorki Ruiz Amenazas de origen natural Nixon Narvez, Manuel Gmez - Gestin de la informacin Apoyo durante el proceso de elaboracin Daniel Caldern, Gabriela Delgado, Hans Eysenbach, ngela Fbara, Malory Hendrickson, Fiona Littlejohn-Carrillo, Mara Augusta Narvez, Mike Seager, Patricia Ugarte. Edicin, ilustracin Alejandro Hallo, Natalia Hallo Diagramacin y prensa AH/editorial

PROPUESTA METODOLGICA

Este documento ha sido elaborado con la ayuda financiera del Departamento de Ayuda Humanitaria y Proteccin Civil de la Comisin Europea en el marco del programa de accin DIPECHO VI, del Bur de Prevencin de Crisis y Recuperacin (BCPR), del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de la Secretara Nacional de Gestin de Riesgos (SNGR). Las opiniones expresadas en este documento no deben ser tomadas, en modo alguno, como reflejo de la opinin oficial de la Comisin Europea, ni de PNUD. Este documento es una primera versin la misma que podr ajustarse o modificarse de acuerdo a requerimientos tcnicos especficos de cada cantn. Este material puede ser utilizado siempre que se cite la fuente.

CONTENIDOAntecedentesPRIMERA PARTE

Pg.7 11 13 13 14 17 18 22

MARCO TERICO-METODOLGICO DEL ESTUDIO

1. 2. 3. -

La definicin de la vulnerabilidad Importancia del estudio de la vulnerabilidad Marco metodolgico para realizar un estudio de vulnerabilidad Incertidumbre y sus formas de reduccin - Etapa uno: El territorio como expresin del riesgo (entendimiento del perfil territorial) - Etapa dos: La vulnerabilidad desde la ptica de las amenazas y de la gestin de riesgos

SEGUNDA PARTE

CONSTRUCCIN DE LA vULNERABILIDAD y CAPACIDAD POBLACIONAL

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1. Nociones conceptuales de variables e indicadores 2. Construccin de indicadores a travs de un anlisis multicriterio 3. vulnerabilidad comprendida desde las amenazas - Vulnerabilidad fsico estructural de edificaciones urbanas - Vulnerabilidad fsica-estructural de redes vitales - Vulnerabilidad socio-econmicaTERCERA PARTE

vULNERABILIDAD RELACIONADA CON LOS PROCESOS DE GESTIN DE RIESGOS

1. Anlisis de vulnerabilidad funcional de redes vitales - Acotaciones generales en cuanto a incertidumbre - Justificacin de las variables e indicadores establecidos para el anlisis funcional de las redes - La utilidad de estos resultados para los cantones - Sntesis 2. Anlisis de vulnerabilidad socio-econmica - Acotaciones generales en cuanto a incertidumbre - Justificacin de las variables, nices e indicadores establecidos para el anlisis socio-econmico - Formas de caracterizar los indicadores para llegar a un nivel de vulnerabilidad - La utilidad de estos resultados para los cantones

PROPUESTA METODOLGICA Anlisis de Vulnerabilidades a Nivel Municipal

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3. Anlisis de vulnerabilidad poltica - Descripcin de variables e indicadores 4. Anlisis de vulnerabilidad legal - Descripcin de variables, indicadores 5. Anlisis de vulnerabilidad institucional - Acotaciones generales en cuanto a incertidumbre - Justificacin de las variables e indicadores establecidos para el anlisis institucional - Elementos para la interpretacin de las variables e indicadores de la vulnerabilidad institucional - Proyectos, obras o acciones ejecutadas en cada proceso de gestin del riesgoCUARTA PARTE

74 74 77 78 80 81 83 87 88 91 93 93 93 93 94 97 97 97 97 98 98 100109

HERRAMIENTAS PARA LA OBTENCIN DE vARIABLES E INDICADORES

1. Acotaciones generales 2. Recoleccin de informacin relevante de fuentes primarias y secundarias - La nocin de escala e importancia - La nocin de temporalidad y homogeneidad - Fuentes de informacin utilizadas y recomendadas 3. Levantamiento de informacin para obtencin de indicadores de vulnerabilidad - Talleres cantonales - Herramientas empleadas en el taller para el anlisis socio-econmico de capacidades - Herramientas empleadas en el taller para el anlisis institucional de vulnerabilidad - Herramientas empleadas para el anlisis de vulnerabilidad legal a personeros del rea legal municipal - Taller de expertos 4. Proceso de integracin de indicadoresBIBLIOGRAFA

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LISTADO DE ACRNIMOSAME.- Asociacin de Municipalidades del Ecuador CAF.- Corporacin Andina de Fomento CIIFEN.- Centro Internacional para la Investigacin del Fenmeno de El Nio CISP.- Comit Internacional para el Desarrollo de los Pueblos COOPI.- Cooperacin Internacional Italiana COOTAD.- Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonomas y Descentralizacin DIPECHO.- Programa de Preparacin ante Desastres de la Direccin General de Ayuda Humanitaria de la Comisin Europea EPN.- Escuela Politcnica Nacional GADs.- Gobiernos Autnomos Descentralizados GTZ.- Cooperacin tcnica alemana / Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit IGEPN.- Instituto Geofsico de la Escuela Politcnica Nacional IGM.- Instituto Geogrfico Militar INAMHI.- Instituto Nacional de Meteorologa e Hidrologa INEGEMM.- Instituto Nacional de Investigaciones Geolgica, Minera y Metalrgica IRD.- Institut de Recherche pour le Developpement CLIRSEN.- Centro de Levantamientos Integrados de Recursos Naturales por Sensores Remotos. INEC.- Instituto Ecuatoriano de Estadsticas y Censos ISDR.- International Strategy for Disaster Reduction MIDUVI.- Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda Ecuador NBI.- Necesidades Bsicas Insatisfechas OXFAM.- Oxford Committee for Famine Relief ONGs.- Organismos no gubernamentales OPS.- Organizacin Panamericana de la Salud PEA.- Poblacin Econmicamente Activa PNUD.- Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PRAT.- Programa de Regularizacin y Administracin de Tierras Rurales PREANDINO.- Programa Regional Andino para la Prevencin y Reduccin de Riesgos de Desastres PREDECAN.- Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina SENPLADES.- Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo del Ecuador SIG.- Sistema de informacin geogrfica SINAPRED.- Sistema Nacional para la Prevencin, Mitigacin y Atencin de Desastres SNDGR.- Sistema Nacional Descentralizado de Gestin de Riesgos SNGR.- Secretara Nacional de Gestin de Riesgos UN-EIRD.- Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres de las Naciones Unidas


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ANTECEDENTESEn el Ecuador, los estudios de vulnerabilidad son escasos. De los registros recientes, existen anlisis de comprensin general de la vulnerabilidad generados en los Planes de reduccin de riesgos aplicados a diferentes sectores estratgicos del pas (transporte y vialidad, salud, agricultura, agua y saneamiento, energa y educacin), generados en el periodo 2000-2005 por la SENPLADES, a travs del Programa de Reduccin de Riesgos del rea Andina (PREANDINO), apoyados por la Corporacin Andina de Fomento (CAF). No obstante, estos estudios carecan de mecanismos de intervencin, aplicabilidad y el sentido de la rplica hacia una orientacin ms local. De la misma forma, otro estudio enfocado al desarrollo del conocimiento de las vulnerabilidades a nivel nacional es el de Amenazas, vulnerabilidades, capacidades y riesgo en el Ecuador: Los desastres, un reto para el desarrollo realizado por OXFAM, COOPI e IRD en el ao 2003, donde se determin los perfiles de vulnerabilidad a nivel cantonal a travs de indicadores basados en el Censo del 2001. Esta informacin, muy til por la revelacin del estado de vulnerabilidad a otros niveles territoriales, no era suficiente para construir una herramienta de toma de decisiones. La generalidad de las escalas y los vacos, en cuanto a la complejidad de los territorios locales, reflejaban un entendimiento muchas veces vlido y justificado slo a nivel nacional. Sin embargo, la necesidad de generar nuevos conocimientos de vulnerabilidad y riesgos a nivel cantonal, no surge precisamente de las limitaciones evidenciadas en estos estudios, sino de las dinmicas locales y polticas de prevencin, sugeridas despus de los innumerables desastres presentados a nivel nacional y puntualizados en ciertos territorios donde, la recurrencia de eventos, genera impactos muy importantes en los territorios expuestos. Justamente, esta necesidad revela que detrs de estos eventos repetitivos por ejemplo, inundaciones por efecto del fen-

meno de El Nio en la cuenca del Guayas, deslizamientos por efecto de lluvias extremas en el centro y sur del pas, o eventos volcnicos en la regin central de la Sierra, urgen polticas ms firmes de reduccin del riesgo. Para este cometido, el fortalecimiento de la institucionalidad y las polticas de gestin del riesgo en el pas son cruciales. En este contexto, la Constitucin de la Repblica del Ecuador del 2008, en su seccin novena establece por primera vez el eje temtico de Gestin de Riesgos donde instituye la funcin del Estado como ente protector de personas, colectividades y naturaleza frente a los efectos negativos de los desastres de origen natural o antrpico mediante la prevencin ante el riesgo, la mitigacin de desastres, la recuperacin y mejoramiento de las condiciones sociales, econmicas y ambientales, con el objetivo de minimizar la condicin de vulnerabilidad. As mismo, establece como instrumento para este fin la conformacin del Sistema Nacional Descentralizado de Gestin de Riesgos (SNDGR). ste, est compuesto por unidades de gestin de riesgo de todas las instituciones pblicas y privadas en los mbitos local, regional y nacional. Por lo tanto, el mandato constitucional es una base fundamental para la conformacin de herramientas de reduccin de vulnerabilidades como medios de apoyo para el nivel local. Bajo esta misma ptica, la transformacin de la Defensa Civil en Secretaria Nacional de Gestin de Riesgos (SNGR), bajo una concepcin ms integral en la forma de abordar e intervenir sobre los riesgos en el Ecuador, requiere construir herramientas de reduccin de riesgos que permitan la implementacin de una poltica pblica para todos los actores del sistema nacional descentralizado. A este esfuerzo se suma la aprobacin del Cdigo Orgnico de Ordenamiento Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD), por parte de la Asamblea Nacional, la misma que establece como responsabilidad de los Gobiernos Autnomos Descentralizados (GADs) la regulacin de normas de uso incorporando la prevencin de riesgos de desastre (Artculo 54


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literal o). En esta misma ptica, la SENPLADES realiza esfuerzos para integrar la gestin de riesgos en sus herramientas de planificacin y de ordenamiento territorial. Para el efecto, el COOTAD constituye la plataforma jurdica asociada a los lineamientos otorgados por la SENPLADES para la elaboracin de planes de desarrollo y de ordenamiento territorial de los GADs. El reto ser la reflexin e integracin de la variable riesgos en la visin de desarrollo por parte de los gobiernos locales. Cabe mencionar que uno de los frentes de estas nuevas transformaciones son los vacos de informacin en cuanto a amenazas y vulnerabilidades a escalas ms detalladas. Por lo tanto, uno de los esfuerzos importantes de la SNGR, conjuntamente con los actores de planificacin y ordenamiento nacional y regional, consiste en mejorar la gestin de informacin de riesgos, as como sus formas de reduccin para lograr aplicarlas a escalas locales. Otra de las acciones emprendidas por parte de la SNGR, con apoyo de organismos nacionales y ONGs, constituyen las formas de intervencin basadas en el mejoramiento de capacidades locales, a fin de asimilar positivamente los riesgos (lo que Cardona llama mejoramiento de la resiliencia, Manizales 2010). Estos aspectos reflejan los esfuerzos y logros del pas, ms all de lo institucional, que consisten en la bsqueda de herramientas de conocimiento de los escenarios de riesgos y, al mismo tiempo, de su reduccin a nivel local. En este marco institucional y poltico, existen estudios y herramientas acreditados al entendimiento de los escenarios de riesgos a diferentes escalas (incluso a nivel del rea andina). Algunos de ellos desarrollados por ONGs a escalas regionales y locales (como es el caso de las guas metodolgicas desarrolladas por CISP y DIPECHO para Esmeraldas o Manab), o a sistemas de informacin geogrfica y de gestin de informacin tales como Incorporacin de la Gestin del Riesgo en los procesos de planificacin e inversin pblica en Amrica Latina y el

Caribe o Incorporando la Gestin del Riesgo de desastres en la planificacin y gestin territorial, elaborados en esta dcada. Sin duda, los insumos del PREDECAN constituyen plataformas terico-metodolgicas consensuadas y muy interesantes sobre las nuevas formas de abordar la temtica de reduccin de riesgos en la Regin Andina. Este nuevo proceso, en el pas y en la regin, pone en evidencia la necesidad de reflexionar y repensar los riesgos, no slo desde los territorios amenazados, sino sobre los territorios ms vulnerables, ms estratgicos, que requieren proteccin y donde, continuamente, las consecuencias de los desastres han ocasionado prdidas y retrocesos en el desarrollo local. El presente documento metodolgico ha sido preparado para la Secretara Nacional de Gestin del Riesgos y ha contado con fondos provenientes de la propia SNGR, a travs de su proyecto Sistema de Alerta Temprana y Gestin del Riesgo Natural que se ejecuta en las zonas de influencia de los volcanes Cotopaxi y Tungurahua, financiado mediante crdito por el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, y su programa Global Risk Identification Program, GRIP, y la Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea a travs de su VI Plan de Accin DIPECHO. Para la construccin de esta metodologa se establecieron alianzas y niveles de coordinacin con organizaciones pblicas y privadas, las mismas que tienen un rol en la implementacin de los procesos de gestin del riesgo en el Ecuador. La utilidad de este trabajo extendido con actores, es el proceso de socializacin, anlisis y evaluacin del desarrollo metodolgico empleado. Esta metodologa permite estimar a nivel de cabeceras urbanas cantonales seis tipos de vulnerabilidades: fsico-estructural de edificaciones, fsico-estructural y funcional de redes vitales, socio-econmica, legal, poltica e institucional ante cuatro tipos de amenazas: ssmica, volcnica, inundacin y deslizamientos.

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Cuadro No.1 Instituciones que apoyaron al desarrollo metodolgico de vulnerabilidades

Cuadro No.2 Vulnerabilidades y amenazas incluidas en la metodologa


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La metodologa comprende los siguientes captulos: Marco terico-metodolgico de vulnerabilidad. Explica el concepto de vulnerabilidad, y el marco conceptual en el que se inscribe esta metodologa. Construccin de variables e indicadores. Explica los criterios y los tipos de variables e indicadores que sern empleados en la presente metodologa y que sern incorporados en los anlisis respectivos sobre los espacios vulnerables, as como, sobre las capacidades existentes en los cantones respectivos. Descripcin de los insumos tcnicos empleados. Presenta los mecanismos metodolgicos empleados para el levantamiento de informacin a nivel local. Estos tienen

la caracterstica de ser verstiles y de fcil manejo, con miras a permitir la apropiacin necesaria por parte de los actores locales. Interpretacin de la vulnerabilidad. Constituye la comprensin de la vulnerabilidad y su interrelacin con los procesos de gestin de riesgos. Sistematizacin y procesamiento de informacin. Resume diferentes tipos de informacin, ya sean stas geogrficas o estadsticas, a travs de un sistema de geodatabase que permite la generacin de escenarios para la toma de decisiones que, junto a este instrumento metodolgico, servirn como una plataforma para la reduccin de vulnerabilidades cantonales.

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PRIMERA PARTE

MARCO TERICOMETODOLGICO DEL ESTUDIO


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PRIMERA PARTE Marco terico-metodolgico del estudio

Cmo entender las vulnerabilidades?, Cmo se expresan territorialmente? o Cmo poder medirlas en base a informacin disponible y entendiendo, en muchos casos sus limitaciones? Las respuestas definen el alcance de esta propuesta metodolgica, y esclarecen, desde el inicio, la definicin de los trminos a ser utilizados. Por lo tanto, es indispensable definir la vulnerabilidad y su relacin con el concepto de reduccin de riesgos.

Zaruma prima la vulnerabilidad social referida a la ocupacin de suelo, con muchos asentamientos ilegales en laderas de fuertes pendientes lo que produce deforestacin y cambios de uso en zonas sensibles, por lo tanto, la vulnerabilidad se incrementa en lo ambiental y, al mismo tiempo, genera una antropizacin de la amenaza a movimientos en masa. Por otro lado, la visin positiva de la vulnerabilidad, se da a partir de una lectura de las capacidades de los elementos territoriales (como son la poblacin, los equipamientos, las infraestructuras). Es decir, no se mide la debilidad o susceptibilidad, sino las condiciones favorables que permiten soportar un evento adverso. Esta nocin es importante en especial en los anlisis de vulnerabilidad poblacional.

1. Definicin de vulnerabilidadLa vulnerabilidad presenta varias definiciones, dependiendo del contexto en el que es utilizada. Una de las ms relevantes es aquella que seala: (...) la propensin de un elemento (o de un conjunto de elementos) a sufrir ataques y daos en caso de manifestacin de fenmenos destructores y/o a generar condiciones propicias a su ocurrencia o al agravamiento de sus efectos (...) (DErcole 1998). Esta definicin se complementa con otro punto de vista el mismo que consiste en observar las vulnerabilidades desde las capacidades establecidas. En este contexto, la vulnerabilidad tambin se define como () las caractersticas de una persona o grupo desde el punto de vista de su capacidad para anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza (natural) (...) (Blaikie, Cannon, Davis y Wisner (1994). Este doble sentido de vulnerabilidad se explica en el esquema de la Figura No. 1. La importancia de estos conceptos radica en la visin sistmica y positiva de observar la vulnerabilidad. Visin sistmica porque la vulnerabilidad no solo es medida como susceptibilidad intrnseca de un elemento a sufrir daos, sino que adems, stos, pueden ser la fuente generadora de otros daos o nuevas vulnerabilidades en otros elementos del territorio. Estas caractersticas de causa-efecto requieren ser analizadas y contextualizadas en el territorio para medir sus interrelaciones. Por ejemplo, en

2. Importancia del estudio de vulnerabilidadEl estudio de vulnerabilidad es un importante factor en el anlisis de riesgos, conocer sus variables e indicadores permite la comprensin de los escenarios de riesgos (en este caso de origen natural). Muchas veces los elementos expuestos pueden presentar amenazas de baja intensidad.Figura No.1 Esquema de Vulnerabilidad


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Por ejemplo, un huracn no necesariamente puede echar abajo viviendas fortificadas y resistentes, mientras que una lluvia de excepcional intensidad puede destruir techos y paredes de casas endebles y precarias (W Chaux, 2007). Este ejemplo muestra que el grado de susceptibilidad del elemento expuesto es el que define el estado del riesgo en muchos casos corresponde a estratos pobres de poblacin (variable poblacional a menudo considerada de forma independiente al grado de amenaza), denotando que el riesgo es, en gran medida, producto de una construccin social (Lavell, 2000). Por tal motivo, comprender los factores de vulnerabilidad que inciden en la debilidad o susceptibilidad de los asentamientos humanos relativos a sus sistemas socio-econmicos, fsico estructurales de edificaciones y redes vitales, legal, poltico e institucional, es una accin prioritaria para la toma de decisiones de reduccin del riesgo. Frente a estos hechos, en el pas se vuelve imprescindible el desarrollo de estudios ms especficos de vulnerabilidad a nivel local, como alternativas complementarias para la reduccin de riesgos. El desarrollo de una herramienta metodolgica a nivel cantonal constituye un insumo importante para las autoridades locales, pues es un modelo de conocimiento y a su vez una herramienta que permite visibilizar los espacios vulnerables que requieren de intervencin dentro de la gestin territorial. Adems, estos espacios pueden ser diferenciados desde la tipologa de vulnerabilidad, permitiendo, de esta forma, una intervencin especifica en los factores de vulnerabilidad, segn las prioridades enmarcadas en las acciones de desarrollo local. Por lo tanto, el anlisis de vulnerabilidad es una plataforma para: El entendimiento de la utilidad de la informacin generada por diferentes fuentes institucionales y su aplicacin a las vulnerabilidades.

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La construccin de informacin basada en variables e indicadores necesarios en la comprensin de las vulnerabilidades y de fcil rplica para autoridades locales. El trabajo interinstitucional y multidisciplinario de actores responsables de la informacin, de la gestin territorial y de desarrollo a escala nacional y cantonal.

3. Marco metodolgico para realizar el estudio de vulnerabilidadCmo llegar a un entendimiento de la vulnerabilidad a nivel territorial? y Cul es la amenaza o evento al que se es ms vulnerable? La metodologa plantea dos etapas: El territorio3 como expresin del riesgo y, por ende, de las vulnerabilidades. La comprensin de las vulnerabilidades desde la reflexin de las amenazas y de la gestin de riesgos.

Esta metodologa considera de forma transversal el nivel de incertidumbre de cada temtica, el mismo que sern explicado ms adelante. La figura de la siguiente pgina esquematiza el proceso metodolgico propuesto: Como se puede apreciar en el esquema existe una relacin entre las dos etapas del estudio. La primera etapa describe al territorio a travs de un perfil territorial, que tiene por objeto caracterizar los elementos demogrficos, infraestructura, formas de gestin del riesgo y situacin de exposicin a las amenazas naturales, con la finalidad de plasmar las primeras impresiones de vulnerabilidad a escala cantonal. La segunda etapa detalla, a nivel urbano, los factores de vulnerabilidad relacionados a las caractersticas estructurales y funcionales de las edificaciones y redes vitales, as como a la presencia

3. El territorio comprendido desde las dinmicas establecidas entre los diferentes componentes que lo conforman (institucional, social, econmico, poltico, ambiental, entre otros).

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de dinmicas socio-econmicas con su incidencia institucional local en la gestin de riesgos. En cuanto a los niveles de incertidumbre (relacionada con la gestin de la informacin), sta

cruza de forma tranversal la primera y segunda etapa del estudio, denotando limitaciones, desactualizacin, vacos y formas de mejorar los niveles de confiabilidad de la informacin.

La Figura No. 2 Esquematiza el proceso metodolgico propuesto.


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Figura No.3 Procesos para el anlisis de Vulnerabilidad a nivel cantonal

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Incertidumbre y sus formas de reduccinQu requerimientos son necesarios para la construccin de una herramienta metodolgica ptima de vulnerabilidad? o Cmo generar confiabilidad en los resultados obtenidos? Estas reflexiones no parten solo de instrumentos tcnicos (como normalmente se considera, es decir, desde las herramientas de ayuda a la decisin), sino desde la ptica de la incertidumbre, que trata de dilucidar las dudas, carencia de certezas y limitaciones en el campo de la decisin y accin de los tomadores de decisin, lo que implica cuestionarse sobre la utilizacin de herramientas y modelos tcnicos para el control de los riesgos. Por lo tanto, debe establecerse que, muchas veces, las herramientas de riesgos no pueden representar un futuro certero dentro de los lmites del conocimiento disponible (DUPONT Ives)4. Si bien, el objetivo de este documento no es analizar la incertidumbre; no obstante, es necesario precisar su importancia e incidencia en las herramientas de ayuda a la decisin para los actores locales, regionales y nacionales. En trminos generales, las formas de reduccin de riesgos recaen en un campo paradoxal. Por un lado, an existen grandes desconocimientos y vacos en el campo de la teora de los riesgos de desastres, pero por otro, se considera como prioritario el desarrollo de herramientas tcnicas para su control y dominio (resulta como intentar controlar algo que se desconoce). Por ejemplo, estudios sobre el cambio climtico, o riesgos tecnolgicos conllevan ms interrogantes e incertidumbres relacionadas a la bsqueda de respuestas certeras. Mientras ms numerosos son los problemas sobre los que se reflexiona, aumenta la posibilidad de no comprender ninguno; por lo tanto, ms cerca se est del desconocimiento, de la divergencia de pensamientos y falta de consensos que de la verdad categrica y conciliadora. En esta perspectiva, aunque la reduccin de

riesgos se basa en el anlisis de escenarios deterministas5 o probabilistas6, como herramientas tcnicas empleadas, an stas presentan incertidumbres en cuanto a los modelos y procedimientos utilizados, as como a la falta de pruebas sobre la veracidad de la informacin empleada. Son, precisamente, los niveles de incertidumbre los que deben ser incorporados en la presente herramienta metodolgica. En este sentido, Cules son las incertidumbres que se generan en torno a la construccin de esta herramienta metodolgica? Sin duda, uno de los puntos generadores e ineludibles de incertidumbre corresponde a la informacin utilizada. Al respecto, tres son los problemas de fondo relacionados con la calidad y veracidad de la informacin: 1. La informacin estadstica y espacial existente en el pas ha sido diseada con otros fines, no orientada a la gestin de riesgos, ocasionando limitaciones en su uso y aplicacin. Mucha informacin, especialmente en el campo socio-econmico, requiere ser reinterpretada en base a supuestos. 2. La desactualizacin, vacos de informacin y la falta de escalas apropiadas, no permiten realizar anlisis acumulativos de vulnerabilidades. 3. Falta de metadatos de la informacin recolectada que determinen una subutilizacin o discriminacin de la informacin por falta de conocimiento sobre su uso. A esto se suma la falta de verificacin y validez de la informacin recolectada, lo que plantea la duda sobre su veracidad. El presente estudio es una plataforma que muestra con claridad su adaptacin a la incertidumbre de la informacin. Por lo tanto, uno de sus resultados refleja la necesidad de que en el pas se emprendan estudios relacionados a la gestin de informacin, enfocada a los riesgos, para reducir los umbrales de incertidumbre y mejorar el conocimiento.

4. DUPONT Ives (2004). Dictionnaire des risques, Edit Armand Collin, pags 203-205, Paris-France. 5. Situacin en la que un fenmeno depende completamente de procesos y de una situacin anterior o exterior, y que, conociendo sus causas, se puede deducir sus efectos caracterizando la incertidumbre. 6. Frente a la incertidumbre de un evento, la probabilidad se basa en modelos matemticos que miden de manera exacta o aproximada la posibilidad de ocurrencia de un evento en un intervalo de tiempo determinado.


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En este contexto, la presente propuesta metodolgica incorpora tres criterios necesarios para reducir los umbrales de incertidumbre en relacin a la informacin: 1. Generacin de una metodologa de conocimiento sobre la vulnerabilidad y que, al mismo tiempo, sea flexible con la inclusin futura de nueva informacin precisa y reflexionada desde la gestin de riesgos por parte de las autoridades locales. 2. Anlisis y discriminacin de la informacin, a nivel nacional y cantonal, recopilada con diversos fines y propsitos para el uso ptimo e interpretativo de la vulnerabilidad, conjuntamente con expertos de la informacin como Municipios, INEC, SENPLADES, SNGR y entidades de conocimiento. 3. Reuniones con actores y gestores de informacin: locales, regionales y nacionales, para definir y consensuar las metodologas de anlisis de vulnerabilidad a aplicarse. Los criterios que conforman el presente documento, intentan reducir los umbrales de la incertidumbre de informacin. Las herramientas generadas, a partir del modelo metodolgico empleado, ofrecern insumos de ayuda a la toma de decisiones, pero stos deben ser considerados con cautela, pues a pesar de los esfuerzos realizados, en cuanto a la informacin ptima a utilizar, sta deber ser complementada con nueva informacin generada desde la ptica de los riesgos. Por ello, la nocin de incertidumbre en cuanto a la informacin ser manejada en cada etapa de la construccin del presente documento. Este nfasis permitir esclarecer los lmites de uso de la informacin y la utilidad de los resultados obtenidos. Por otro lado, ser necesario que en el pas se reflexione sobre la problemtica de la incertidumbre en cuanto al manejo y control de los riesgos. La generacin de herramientas metodolgicas y tcnicas para el control de los riesgos territoriales, demanda una comprensin de sus limitaciones en el marco de la certeza o la exactitud para

su reduccin. Esto concuerda con el principio de que el riesgo cero jams podr ser alcanzado, por lo tanto Qu riesgo es el que se est dispuesto a asumir? O en otras palabras Cul es el riesgo aceptable a asumir por parte de los actores locales? Estas preguntas deben ser analizadas en funcin de la incertidumbre generada de cara a los nuevos procesos de gestin de riesgos locales (nivel cantonal, parroquial e incluso barrial), una vez que formulen sus estrategias de reduccin de riesgos o sus planes de inversin y contingencia.

Etapa uno: El territorio como expresin del riesgo (entendimiento del perfil territorial)La temtica de riesgos tiene la particularidad de ser algo implcito (o virtual), muchas veces de difcil comprensin para la toma de decisiones, debido a que solo se presenta en forma de probabilidad de dao futuro o escenario potencial. En tal virtud, existen dos cuestionamientos Cmo controlar algo que no ha ocurrido an? y Cmo verificar o probar los niveles de consecuencias previsibles? Estas preguntas han guiado a muchos investigadores a buscar formas ms precisas de intervencin sobre los riesgos, siendo una de ellas los anlisis de vulnerabilidades locales. Los elementos expuestos en el territorio pueden asimilar de diversas formas los distintos grados de amenazas establecidos y, ms an, pueden inferir de forma trascendental sobre las medidas de planificacin o de rehabilitacin, antes y despus de un desastre, incidiendo por ende, en los niveles de desarrollo territorial. Por ello, la temtica de vulnerabilidades permite territorializar el riesgo de manera ms precisa, pues el reducir y controlar las amenazas an es improbable o sujeto a muchas incertidumbres y a costos muy altos (como el control de intensidad y velocidad de los lahares de un volcn basados en modelamientos matemticos y probabilsticos o el control de deslizamientos potenciales). Por lo tanto, los estudios de vulnerabilidad resultan concretos, viables y con resul-

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tados medibles, consideran elementos y caractersticas territoriales definidas, siendo posible mejorar sus capacidades o sus niveles de resiliencia7 y resistencia8. Por ejemplo, la reduccin de los niveles de vulnerabilidad poblacional se logra aumentando sus capacidades de organizacin o de conocimiento frente a los desastres potenciales, o la vulnerabilidad de elementos fsicos expuestos se puede reducir mejorando sus niveles de estructuras fsicas. Bajo este principio, el entendimiento de la vulnerabilidad requiere el reconocimiento y comprensin del territorio, pues al ser parte de ste, su reduccin debe ser abordada desde la gestin territorial. Una herramienta que permite esta visualizacin es justamente el denominado perfil territorial (lo que Brunet llama estructura territorial, 1995). Esto significa resaltar las caractersticas relevantes y la realidad del territorio en cuanto a sus elementos, dinmicas de desarrollo y estructura espacial. Esto permite, comprender aquellos elementos y procesos territoriales que inciden en el aparecimiento de vulnerabilidades causalidad. Asimismo, es importante identificar las amenazas a las que dichos territorios estn expuestos y los niveles de gestin institucional alcanzados en su reduccin. Este primer diagnstico a escala cantonal es un primer vistazo de la vulnerabilidad, para, en una segunda fase, con la aplicacin de la metodologa, sea posible resaltar estos resultados de manera ms detallada. Para comprender el perfil territorial9 es importante distinguir dos etapas: a) La caracterizacin de los territorios en cuanto a las amenazas presentes. b) La caracterizacin de factores territoriales que generan niveles de vulnerabilidad.

a. Caracterizacin del territorio en cuanto a amenazas presentesEl Ecuador, por su posicin geogrfica en el planeta, se encuentra expuesto a diversas amenazas naturales, principalmente de origen geolgico e hidro-meteorolgico, que cada cierto tiempo afectan a la poblacin y su infraestructura. Las amenazas que mayor impacto socio-econmico han causado en el Ecuador son las inundaciones, los eventos ssmicos, volcnicos y los movimientos de masas o deslizamientos, amenazas consideradas en esta metodologa. El pas presenta limitaciones de informacin sobre cartografa de amenazas naturales a nivel nacional Exceptuando el mapa de amenaza ssmica, existen algunos basados en lugares de recurrencia y de susceptibilidad (como es el caso de los movimientos en masa expresados en niveles de susceptibilidad alta, media y baja). En cuanto al mapa de amenaza ssmica, ste considera como criterio de anlisis la aceleracin ssmica en roca, cuyo resultado se expresa en niveles de intensidad muy alto, alto, media y bajo (con una probabilidad de 10% de probabilidad de ser excedido en 50 aos). Esta herramienta forma parte de la norma de construcciones sismo-resistente del Ecuador, actualmente en proceso de mejoramiento. Estos vacos de informacin reflejan limitaciones en la realizacin de escenarios de riesgo, incrementando la incertidumbre. No obstante, en los perfiles territoriales, se trata de observar las formas de exposicin de los cantones, resaltando elementos, sectores y zonas de inters expuestas que deberan, en futuros estudios, ser profundizados para la toma de decisiones. Por lo tanto, el perfil permitir dar luces de las formas de exposicin del territorio cantonal como un factor que incide en el aparecimiento de vulnerabilidades.

7. Entendida como la asimilacin favorable que, por lo general, la poblacin y los territorios presentan ante un evento adverso. 8. Se define como la posibilidad de que un elemento fsico mantenga la consistencia y el fortalecimiento ante un evento adverso. 9. El perfil territorial es parte de la segunda etapa del estudio, el mismo que comprende el entendimiento del territorio y sus dinmicas como punto de partida hacia la comprensin de los riesgos locales.


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Las amenazas que sern abordadas en el perfil territorial se describen a continuacin: Para el caso de amenaza ssmica, se utiliza el mapa de la norma de construccin sismoresistente ecuatoriana vigente, la misma que describe niveles de amenaza baja, media y alta, expresados en trminos de aceleracin ssmica mxima esperada para un periodo de retorno de 475 aos o 10% de probabilidad de excedencia en 50 aos. Para el caso de amenaza por inundaciones, movimiento en masa y vulcanismo, se utilizarn mapas generados por CIIFEN, SNGR e Instituto Geofsico, los mismos que estn siendo validados por la SNGR para su aplicacin y uso oficial. Actualmente, la SNGR se encuentra desarrollando con el INEGEMM, un Modelo de Movimientos en Masas, lo que permitir oficializar estos resultados. Los modelos aplicados para inundacin poseen varias fuentes INAMHI, CLIRSEN y CIIFEN, estos modelos a pesar de sus limitaciones en cuanto a informacin alcanzan niveles altos de confiabilidad. El mapa de peligrosidad volcnica es avalado por el Instituto Geofsico de la EPN y es utilizado ampliamente en todo el pas.

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b. Caracterizacin de factores territoriales que generan vulnerabilidadPara caracterizar los factores territoriales que generan vulnerabilidad es necesario estudiar los elementos y dinmicas que influyen a escala cantonal. Para este diagnstico, la fuente de informacin utilizada es la proporcionada por los Municipios, sobre todo aquella que se publica en los Planes de Desarrollo, Planes Estratgicos, Planes de Ordenamiento Territorial, Planes Operativos Funcionales, Ordenanzas as como la informacin producida por los organismos rectores, para la generacin de Indicadores Sociales y Econmicos. Toda esta informacin ha sido sistematizada en una geodatabase con las siguientes caractersticas puntuales: -

Informacin sobre el Modelo de Desarrollo Cantonal. Esta informacin permite diagnosticar la situacin actual del cantn en trminos de su funcionalidad urbana y objetivos estratgicos de desarrollo. Adems, permite observar si el cantn integra la variable de riesgos como parte de un proceso de gestin. Informacin sobre la institucionalidad cantonal. Se orienta a describir los actores claves, su incidencia y rol en la temtica de riesgos en el cantn. Adems, de los insumos de conocimiento que permitirn establecer acercamientos para la socializacin del proyecto. Informacin sobre los elementos estratgicos territoriales que generan el horizonte de desarrollo. Con una aproximacin ms territorial, esta informacin revela aquellos elementos urbanos ms emblemticos o de vital trascendencia para el cantn, en trminos sociales, econmicos, polticos o ambientales. Por ejemplo la presencia de un centro de gobierno, de un proyecto emblemtico, o de un centro comercial, aeropuerto, entre otros. Informacin sobre la configuracin urbana. Esta informacin determina el nivel de consolidacin o dispersin de los asentamientos humanos, as como, su composicin en el uso y tipos de ocupacin del suelo urbano. Informacin sobre las caractersticas socio-econmicas y demogrficas. Comprende una visin general de los niveles de pobreza de la poblacin y accesibilidad a bienes y servicios, permitiendo caracterizar su nivel de desarrollo.

Pero Cmo caracterizar la construccin de la vulnerabilidad como primera aproximacin de la temtica a nivel cantonal con esta informacin? Para responder a esta cuestin, se procede a un anlisis espacial y estadstico de la informacin y su incidencia en la formacin o construccin de vulnerabilidades. Los criterios empleados son:

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Identificacin de factores que generan vulnerabilidades fsicas, a nivel cantonal, por exposicin a amenazas. El anlisis cantonal evidencia las formas de exposicin de los elementos territorialmente expuestos a los diferentes tipos de amenazas presentes en los cantones. De ninguna forma constituyen un anlisis de escenarios de riesgo, sino que revelan aquellas vulnerabilidades por exposicin, evaluados a partir de la siguiente informacin: Elementos estratgicos de vital importancia. Zonas de mayor densidad urbana incluyendo consideraciones demogrficas y de gnero. Niveles de consolidacin urbana o espacio construido. Tipos de usos de suelo.

les implementadas. Con esta informacin, en la segunda etapa del estudio, se prev un anlisis detallado de las vulnerabilidades institucionales, polticas y legales. Identificacin de factores que generan vulnerabilidades socio-econmicas generales, definidas desde sus niveles de desarrollo. La medicin de las vulnerabilidades socio-econmicas implica tener en cuenta las dinmicas cambiantes, sistmicas y territorialmente diferentes. En el presente anlisis se trata de reflexionar sobre el perfil socio-econmico del cantn considerando: Niveles de pobreza definidos por las necesidades bsicas insatisfechas (NBI). Niveles de accesibilidad a bienes y servicios. Funcionalidad econmica del cantn (definido por las principales actividades econmicas).

El entendimiento de los niveles de exposicin a amenazas, conlleva un mayor anlisis de aspectos puntuales relacionados con la poblacin urbana, su densidad, espacios construidos y usos, siendo fundamental la consideracin de: Identificacin de factores que generan vulnerabilidades institucionales y polticas por carencia de competencias, funciones y niveles de implementacin de la gestin de riesgos. La informacin determinada a travs de los modelos territoriales y de la institucionalidad (anlisis crtico de actores), permite diagnosticar de forma global el estado de implementacin de la gestin de riesgo cantonal. Para ello es importante considerar: Actores con incidencia y rol en la gestin del riesgo. Informacin sobre las polticas territoriales (planes y programas). Niveles de insercin de la gestin del riesgo en los modelos de desarrollo.

Estas nociones del estado de desarrollo del cantn, permiten inferir de forma global los niveles y rasgos de vulnerabilidad cantonal, bajo el supuesto de que, de suscitarse un evento destructivo, las condiciones intrnsecas de desarrollo de los cantones incidirn en la gravedad de consecuencias de desastres potenciales. En conclusin, la importancia del perfil territorial es recopilar insumos generales sobre la situacin de vulnerabilidad del cantn. Adems, permite la comparacin intercantonal, caractersticas y parmetros comunes, que ayuden al mejoramiento de la toma de decisiones. As mismo, ayuda a establecer vacos de informacin, diferencias y particularidades que sern subsanados con la aplicacin metodolgica particular del cantn. Lo sealado se expresa en la figura 4. No obstante, con el objetivo de reducir los umbrales de incertidumbre, se analizar y sugerir realizar estudios ms centrados en la ptica de Gestin de Riesgos, tales como:

Esta informacin ayudar a la comprensin del estado de la gestin de riesgos cantonal, as como, el rol de actores y estrategias territoria-


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Figura No. 4 Entendimiento de la realidad del cantn

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Escenarios de riesgo, incluyendo amenazas (recurrentes y potenciales) detalladas y a escalas apropiadas (1:5000 o 1:10000) y generacin de nueva informacin de vulnerabilidad levantada en cada cantn. Levantamiento de informacin, relacionada con los avances en cuanto a la planificacin preventiva que involucra acciones, poltica o proyectos sobre la prevencin y mitigacin de la vulnerabilidad. Evaluacin sobre planificacin y preparativos para manejo de emergencias y crisis realizadas por los organismos respectivos. Evaluacin y aplicacin de experiencias y lecciones aprendidas en desastres pasados, dentro del contexto de rehabilitacin, reconstruccin y recuperacin.

pero con incidencia local. El desarrollo metodolgico de estas vulnerabilidades permitir considerar una herramienta de reduccin de las mismas, pero relacionadas adems a los temas de planificacin y ordenamiento territorial. Para un desarrollo y comprensin ms detallado de la vulnerabilidad se ejecutarn los siguientes anlisis: El estado de la vulnerabilidad (Frente a qu se es vulnerable?). Los tipos de vulnerabilidad establecidos segn su estado.

a. El estado de la vulnerabilidadPara abordar la vulnerabilidad en el contexto de los riesgos se debe definir frente a qu se es vulnerable. Bajo esta perspectiva, existen dos tipos de vulnerabilidad: Las definidas desde las amenazas o sus niveles de exposicin. El anlisis de estas vulnerabilidades parten desde un punto de vista de exposicin, y se definen desde las formas en cmo un elemento puede ser afectado por una determinada amenaza medida en intensidad. Por lo tanto, si bien pueden existir limitaciones importantes en la informacin de amenazas por los elevados umbrales de incertidumbre, se trata en lo posible de definir en detalle una matriz de vulnerabilidad basada en parmetros de da-

Etapa dos: La vulnerabilidad desde la ptica de las amenazas y de la gestin de riesgosA partir de una comprensin territorial, el estudio de vulnerabilidades debe ser profundizado en sus causas generadoras. Por ello, esta etapa del trabajo consiste en especificar las vulnerabilidades mencionadas en el perfil cantonal. Por lo tanto, los tipos de vulnerabilidad sern detallados bajo una perspectiva multifactorial dentro de los mbitos cantonales y regionales

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os por amenaza. Este tem ser detallado ms adelante de manera particular. Las definidas desde las debilidades dentro del proceso de gestin de riesgos. La nocin de vulnerabilidad se relaciona, no solo con la susceptibilidad ante daos, sino tambin como la falta de capacidades para solventar eventos adversos. En tal virtud, un elemento no solo es vulnerable a amenazas externas, sino que tambin lo es por la incapacidad de recuperarse de un evento, o por sus limitadas formas de asimilar la adversidad externa o de volver a una situacin de normalidad. Los anlisis tratan de enfocar los vacos y debilidades que las organizaciones territoriales y sociales presentan en cuanto a los procesos de gestin de riesgos.

b. La perspectiva integral en el anlisis de vulnerabilidadLos tipos de vulnerabilidad a analizarse parten de dos perspectivas: Perspectiva multifactorial. A partir de una reflexin territorial particular, el entendimiento del perfil territorial cantonal permite avizorar los vacos en cuanto al tema de gestin de riesgos, as como, la importancia de profundizar la informacin sobre esta temtica y generar el conocimiento e intervencin de los espacios vulnerables a nivel cantonal. La vulnerabilidad parte de un conocimiento estructural y funcional de los espacios urbanos, pero, ms all del entendimiento de las consecuencias previsibles, se intenta abordar los tipos de factores que componen y caracterizan los espacios vulnerables. Estos factores son: Factores fsico estructurales de edificaciones: Este enfoque parte de un anlisis detallado de las caractersticas de construccin y de las variables intrnsecas de las estructuras. Se trata de entender las diferentes debilidades o falta de resistencia ante diferentes poteciales amenazas de origen natural. En este sentido, los catastros municipales son herramientas claves de informacin; no obstante, presentan elevados niveles de incertidumbre en su levantamiento y actuali

zacin, debido a la falta de informacin de predios catastrados, datos no estandarizados en cada una de los elementos de la ficha catastral, la subjetividad de interpretacin de las condiciones del terreno, lo que reduce su efectividad en estudios que requieren de precisin. Factores fsico-funcionales de las redes vitales: Las redes vitales son aquellos sistemas indispensables para la vida, el desarrollo y el sostenimiento de una sociedad. Se incluye en las mismas el abastecimiento de agua potable y saneamiento, as como las redes viales. El anlisis de vulnerabilidad de stas parte de dos enfoques: Primero, al tratarse de redes fsicas, se orientan desde una concepcin fsico-estructural, es decir, hacia un entendimiento de las debilidades intrnsecas de las redes ante la ocurrencia de amenazas externas. Segundo, al ser un sistema de oferta de servicios, recurso y bienestar, es necesario concebir las vulnerabilidades desde una ptica funcional. Esto conlleva reflexionar sobre Qu pasara en trminos de servicio si la red deja de funcionar? Cmo se garantiza su correcto funcionamiento? Por lo tanto, el anlisis parte de las consecuencias o efectos que acarrea la paralizacin potencial de la red en la oferta del servicio y sus implicaciones espaciales. Factores socio-econmicos: Comprende el perfil socio-econmico de la poblacin vulnerable. Su anlisis presenta limitaciones debido a que los estudios estadsticos, sociales y econmicos no son los ms adecuados y completos para establecer con precisin directa el estado de vulnerabilidad cantonal frente a amenazas o dentro de los procesos de gestin de riesgo. Factores legales: Tienen relacin con los cuerpos normativos de carcter vinculante, a nivel nacional y local, que regulan la gestin del riesgo, as como el grado de aplicacin de sus disposiciones a cargo del Estado y de las comunidades. El anlisis de su expedicin e implementacin, contribuye a la identificacin de la vulnerabilidad de un gobierno local frente al riesgo, sus capacidades y limitaciones.


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Factores polticos: Se refieren al nivel de autonoma que tiene una comunidad en la toma de decisiones en varios aspectos de la vida social; y, la posibilidad de formular e implementar estrategias o acciones que permitan mantener los riesgos dentro de niveles de aceptabilidad (SINAPRED-PNUD). En base a esto, este factor se relaciona con instrumentos de poltica pblica estrategias, planes, programas que el gobierno local ha formulado, y por el que ha definido su modelo de gestin de riesgos. Factores institucionales: Se refiere a las formas con las que los actores sociales locales y regionales con injerencia en el cantn abordan la temtica de riesgos. Esto involucra el grado de cohesin o conflicto en las relaciones interinstitucionales locales; las formas con las que la institucin local ms representativa del gobierno local en este caso los municipios mantiene dentro de su percepcin y estructura organizativa interna la gestin de riesgos como actividades vinculadas a sus quehaceres cotidianos, as como, el avance de la gestin de riesgos a nivel de proyectos y acciones concretas plasmadas en el territorio.

Perspectiva de capacidades poblacionales. Esta forma de observar las vulnerabilidades se refiere a las potencialidades que los espacios presentan para hacer frente a un eventual desastre. Es decir, la capacidad de respuesta de las sociedades a las crisis potenciales (DErcole, 1994). La temtica de capacidades ha sido abordada desde la sicologa social, como la capacidad de los individuos a sobreponerse a traumas y eventos adversos (Barudy, M Dantagnan, 2005). No obstante, este enfoque ha sido introducido al mbito de la gestin de riesgos desde la perspectiva de la autodeterminacin y voluntad de las personas para sobrevivir. Radke y Sherman (1990) mencionaban que los nios son inherentemente vulnerables, sin embargo, a la vez son fuertes en su determinacin a sobrevivir y crecer. Este enfoque tiende a establecer nuevas formas de reduccin del riesgo y a analizar los niveles sociales por los que una sociedad es capaz de asimilar o resistir a dichos eventos. Bajo este prembulo, es necesario definir aquellas capacidades instaladas o desarrolladas en los cantones, especialmente orientadas a nivel de la poblacin. Para visibilizar el nivel de for-

Figura No. 6 Perspectivas integrales de la vulnerabilidad

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talecimiento y de resiliencia10 en los diferentes niveles de los actores cantonales. Bajo esta perspectiva se ha previsto el entendimiento de dichas capacidades bajo los siguientes factores poblacionales: Niveles cognitivos y de percepcin (Mary Douglas, 1996), definiendo las formas de percepcin del peligro del entorno y, si existe una toma de conciencia sobre el estado del riesgo. Esta percepcin est relacionada a sus formas culturales, formativas o sociales. Anlisis de los niveles de cohesin social, se basa en los niveles de organizacin que ofrecen los canales de relacin comunitaria bsicos para enfrentar los preparativos ante riesgos de desastre.

Anlisis desde la preparacin de la emergencia. Se refiere a los niveles de preparacin que la poblacin ha recibido como conocimiento para actuar adecuadamente en caso de una emergencia.

Si bien las capacidades tambin se evidiencian en el aparato institucional y poltico, a travs de experiencias y logros en cuanto a la gestin de riesgos, en este documento no ha sido considerado debido a la elevada incertidumbre dentro de los anlisis cantonales. Es as como las perspectivas multifactoriales, as como las capacidades poblacionales, configuran la nocin del estado de la vulnerabilidad. Esto significa, la comprensin de los tipos de vulnerabilidad desde sus formas de exposicin a amenazas o, desde las debilidades presentes en los procesos de gestin de riesgo, como se ha explicado anteriormente.

Cuadro No.3 Tipos de vulnerabilidad

10. El perfil territorial es parte de la segunda etapa del estudio, el mismo que comprende el entendimiento del territorio y sus dinmicas como punto de partida hacia la comprensin de los riesgos locales.


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El siguiente cuadro muestra los tipos de vulnerabilidades, diferenciando aquellas relacionadas a la exposicin a las amenazas de las entendidas desde los procesos de gestin de riesgos. Observando el cuadro de la pgina anterior, se puede concluir que los tipos de vulnerabilidades fsica estructural de edificaciones urbanas y fsica estructural de redes vitales, son entendidas desde su exposicin a las amenazas. Asimismo, la variable socio-econmica poblacin ocupada por rama de actividad, es entendida desde la ocurrencia potencial de las amenazas en base a supuestos sobre potenciales consecuencias (esta acotacin ser abordada posteriormente de forma detallada).

Los dems tipos de vulnerabilidad son entendidos desde los procesos de gestin de riesgos. En el siguiente esquema se representa en resumen lo descrito: Los resultados sern visualizados desde distintas herramientas: Cartografa temtica de exposicin a amenazas para elementos fsicos. Cartografa estadstica y otras herramientas de anlisis espacial y estadstico para vulnerabilidades de gestin de riesgos.

Figura No. 7 La vulnerabilidad en relacin a la gestin del riesgo

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SEGUNDA PARTE

CONSTRUCCIN DE LA VULNERABILIDAD Y CAPACIDAD POBLACIONAL


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SEGUNDA PARTE Construccin de la vulnerabilidad y capacidad poblacional

1. Nociones conceptuales de variables e indicadoresPara comprender la vulnerabilidad sea desde las amenazas o desde la gestin de riesgos, es necesario definir variables e indicadores, de tal manera que sea posible describirla y caracterizarla. En el marco de este estudio las variables abordadas definen y describen los diferentes factores de vulnerabilidad y se expresan a travs de distintas cualidades, modalidades o valores numricos. Normalmente, las variables son medibles y se utilizan para un estudio de orden cualitativo y cuantitativo. Por ejemplo, para la vulnerabilidad social, se utilizan variables cualitativas para distinguir los niveles de organizacin de la poblacin, y variables cuantitativas para caracterizar los valores de grupos sociales. Por ejemplo nmero de hijos. En este sentido, la definicin de las variables de vulnerabilidad es un ejercicio de reflexin metdico. En l, las caractersticas y tipologa de la vulnerabilidad, generan un conocimiento cualitativo o cuantitativo para sus anlisis (variables ptimas), y, en el marco de la realidad territorial, demuestra la disponibilidad y aplicabilidad de la informacin para dichos anlisis (variables necesarias o bsicas). Las variables utilizadas en este estudio garantizan un estudio de vulnerabilidad y, al mismo tiempo, corresponden a un ejercicio de adaptacin a la informacin incipiente o generada desde otra utilidad distinta a la de riesgos. Para ello, se escogi informacin que permita la caracterizacin de la vulnerabilidad en los cantones. A las variables establecidas se han ajustado los indicadores, que se definen como un valor, producto de la observacin representativa de un fenmeno a estudiar y que permite caracterizar el objeto de estudio. Si bien muchos autores definen las variables e indicadores como sinnimos a partir de la idea de que todo dato estadstico es un indicador, as como ciertas medidas o ciertos hechos medibles en el territorio. En el pre-

sente documento, el indicador es un valor que permite caracterizar la variable y, por ende, la vulnerabilidad (Brunet, 1993). La obtencin de un indicador representativo depende de la calidad y validez de la informacin procesada. Un indicador probado permite una correcta utilidad y comprensin del estudio de vulnerabilidad. El cuadro 4 muestra variables e indicadores, a modo de ejemplo, considerando variables ptimas de diferentes estudios ejecutados a nivel latinoamericano y que, no necesariamente, coinciden con los realizados para este estudio.

2. Construccin de indicadores a travs de un anlisis multicriterioLa construccin de indicadores a partir de un anlisis multicriterio requiere de varios discernimientos relacionados al cruce de variables y manejo estadstico. Esta condicin es tomada en cuenta en cada anlisis de vulnerabilidad cuando la informacin es adecuada y existen los argumentos tcnicos documentados que respalden tales tratamientos dentro de la temtica de vulnerabilidad. Este es el caso de la vulnerabilidad socioeconmica, donde los anlisis se basan en anlisis de variables simples pues la literatura estadstica de riesgos sobre este tipo de tratamientos es casi escasa. Para otros casos ms complejos de construccin de indicadores, mediante el cruce de criterios estadsticos, estos suelen ser manejados por cada una de las especialidades. Esto se observa, sobre todo, en la vulnerabilidad socioeconmica. Para su elaboracin se debe partir de informacin adecuada en funcin de los objetivos del estudio. Los indicadores multicriterio son ms relevantes e integrales que los indicadores simples. El siguiente cuadro presenta este tipo de indicadores. La conformacin de una estructura metodolgica ptima y basada en la informacin necesaria para una correcta gestin de la vulnerabilidad y el riesgo, permitir consolidar una metodologa integral.


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3. vulnerabilidad comprendida desde las amenazas vulnerabilidad Fsico Estructural de Edificaciones UrbanasHistricamente, las cabeceras cantonales han constituido un polo de desarrollo y de emplazamiento de actividades industriales, comercio, servicios y fundamentalmente de vivienda. Es por esta razn que la poblacin se concentra en estos espacios territoriales, generando diferen-

tes niveles de aglomeracin, definidos a travs de la ocupacin de las edificaciones e instalaciones urbanas. Por ello, resulta crucial determinar la vulnerabilidad de las mismas, a partir de criterios que varan segn su exposicin a las diferentes amenazas de origen natural y dependen de sus caractersticas fsicas. Las metodologas para evaluar la vulnerabilidad estructural de edificaciones vara dependiendo, no solo del tipo de estructura y amenaza considerada, sino del nivel de precisin perseguido, de la informacin disponible y del propsito del estudio a realizar. Desde un punto de vista prc-

Cuadro No.4 Ejemplo de variables e indicadores en estudios de vulnerabilidad

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tico pueden clasificarse en mtodos cualitativos, cuantitativos y mtodos hbridos, que hacen uso mixto de los dos primeros (Ypez, 1995). En el caso de los mtodos cualitativos a los que se considera de primer nivel, y que son los que menos recursos e informacin requieren, lo que se busca es clasificar estructuras en grupos y tipos de vulnerabilidad, con el propsito de priorizar las acciones futuras que se pudieran implementar para reducir la misma. Por otro lado, en el caso de los mtodos cuantitativos o de segundo nivel, stos llegan a predecir un nivel de vulnerabilidad o de daos esperados frente a los diferentes niveles de la amenaza considerada, a tal punto que pueden servir para tomar decisiones directas sobre las estructuras. Los mtodos cuantitativos requieren de mayores recursos e informacin precisa, por lo que se justifican para estudios particulares de detalle. Los cualitativos se justifican para analizar grandes cantidades de estructuras a nivel de barrios o ciudades y tomar decisiones territoriales o decidir, segn el caso, ir hacia un segundo nivel de estudio de vulnerabilidad.

La presente metodologa, emplear un mtodo cualitativo, se evaluar la vulnerabilidad fsico estructural de las edificaciones con un enfoque basado en la calificacin de las caractersticas de la estructura de cada edificacin, frente a cada una de las amenazas de origen natural -sismos, deslizamiento, inundaciones y peligros volcnicos-.

a. Acotaciones generales en cuanto a la incertidumbre en la informacinVarios de los cantones del Ecuador utilizan una base de datos digital que recopila las ms importantes caractersticas de las edificaciones construidas dentro de su jurisdiccin, tanto en las zonas urbanas como en las rurales, denominado Catastro Municipal. Los municipios del Ecuador, usualmente, utilizan el formato adoptado por la Asociacin de Municipalidades del Ecuador (AME), el mismo que ser considerado como fuente principal de informacin para la definicin de las variables e indicadores de vulnerabilidad de las edificaciones, esto, permitir que cualquier municipio pueda aplicar la metodologa una vez que cuente con la informacin.

Cuadro No.5 Ejemplos de indicadores multicriterio en estudios de vulnerabilidad


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No obstante, de un diagnstico preliminar realizado en cantones pilotos se observa que los catastros contienen fundamentalmente informacin urbana en muchos casos an incompleta; en otros casos susceptible de ser perfeccionada. En este sentido, la metodologa se ajustar a la informacin catastral urbana disponible, a sabiendas de que la informacin se puede mejorar para futuros anlisis, a fin de perfeccionar las herramientas de decisin. Actualmente, existen esfuerzos significativos por parte del Programa de Regularizacin y Administracin de Tierras Rurales (PRAT), cuyo objetivo es el establecer un sistema moderno, confiable y de actualizacin continua de los derechos de propiedad sobre la tierra. Sin embargo, la informacin de partida ser siempre el catastro urbano, ya que es el que est disponible en los diferentes cantones.

c. Conceptualizacin de la relacin vulnerabilidad amenazaLas edificaciones de una ciudad presentan un distinto comportamiento, dependiendo del tipo y nivel de amenaza al que estn expuestas. La relacin vulnerabilidad fsica-amenaza es entonces directa. Por lo tanto, una estimacin precisa de la vulnerabilidad requiere identificar las amenazas y definir sus diferentes niveles y posibles perodos de recurrencia, a fin de analizar cuantitativamente las debilidades de las edificaciones, frente a los diferentes niveles de amenazas posibles. Sin embargo, luego del anlisis de la informacin existente en diferentes instituciones, puede concluirse que no se disponen de estudios de amenazas, a escala nacional, ni siquiera a escala cantonal, como para identificar niveles y perodos de recurrencia. En este sentido, una valoracin cuantitativa precisa de la vulnerabilidad de las edificaciones, frente a diferentes niveles de amenaza, se vuelve inadecuada. Por otro lado, debido a que la metodologa guarda como premisa de diseo utilizar la informacin disponible en el cantn la de los catastros, y ser de fcil aplicacin en general para cualquier cantn, se concluye que la informacin detallada y depurada que requieren los modelos cuantitativos de evaluacin de la vulnerabilidad no estar disponible. Este hecho no debe sorprender, pues los catastros fueron levantados con propsitos diferentes a los de gestin de riesgos. As mismo, evaluaciones cuantitativas detalladas de la vulnerabilidad de edificaciones, para las que se realiza un levantamiento preciso de las caractersticas de una edificacin, como se describi anteriormente, se justifican para estudios con objetivos diferentes a los de la presente metodologa. Por tal razn, se propone definir las variables e indicadores de vulnerabilidad de las edificaciones, de manera cualitativa, a partir de las caractersticas fsicas de las estructuras que se encuentran detalladas en los catastros urbanos, realizando un anlisis comprensivo del comportamiento esperado de las edificaciones, dependiente del tipo de amenaza, pero independiente del nivel de intensidad de la misma.

b. La importancia del anlisisUna de las consecuencias ms visibles en los desastres experimentados, es el impacto que las amenazas de origen natural producen en viviendas y edificaciones, as como en centros administrativos, educativos, salud, comerciales, bancarios, portuarios, aeroportuarios; as como en las redes de servicios vitales como el agua, saneamiento, movilidad, electricidad, entre otros. En un escenario de emergencia, la importancia de restablecer la alimentacin, vivienda y servicios, es fundamental. Dependiendo de los daos en las infraestructuras, muchos de estos pueden permanecer indefinidamente sin operacin, uso o servicio, incrementando el grado de impacto socio-econmico, polticos, ambientales, etc. en el territorio (IRC, 2008). La gestin de riesgos, por lo tanto, debe necesariamente enfocarse en prevenir y corregir las vulnerabilidades de la infraestructura del cantn, an cuando la magnitud o el nivel de la amenaza natural esperada implique incertidumbres.

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Como definicin, las variables de vulnerabilidad son parmetros que identifican las caractersticas estructurales principales de una edificacin, y que influyen en su comportamiento frente a las amenazas consideradas. Por ejemplo, dos de las variables a analizarse son: el tipo de sistema estructural resistente que presente la edificacin y el tipo de sistema de cubierta que posee. En ambos casos, los diferentes sistemas estructurales, o los diferentes posibles sistemas de cubierta, influyen de diferente manera en el comportamiento global de la edificacin, frente a la ocurrencia de una amenaza, ya que se definen como indicadores de vulnerabilidad. Sobre estos indicadores, se realiza una reflexin del nivel de debilidad que dichas variables e indicadores presentan, unos respecto de otros. Por ejemplo, en el caso de la variable sistema estructural sus posibles indicadores, ordenados de menor a mayor vulnerabilidad son: Sistemas de hormign armado, metlicos, madera, mixtos (metlico/hormign), mixtos (madera/hormign), de paredes portantes y de caa. Para caracterizar este orden de debilidad, se pueden calificar los indicadores mediante un nmero, con valores entre cero (menor vulnerabilidad) y diez (mayor vulnerabilidad), donde la escala de vulnerabilidad aumenta no linealmente, conforme aumenta el grado de debilidad del indicador. Finalmente, todos los valores numricos posibles de los indicadores de una misma edificacin se combinan entre s, en una sumatoria ponderada, con el fin de establecer un nico valor, denominado ndice de vulnerabilidad, de tal manera que permita comparar las diferentes edificaciones del cantn entre s, de acuerdo a su grado de debilidad o vulnerabilidad frente a las amenazas consideradas. Los pesos utilizados para la suma ponderada son construidos con dos propsitos: Reconocer la diferente contribucin de las distintas variables al comportamiento global de la edificacin frente a una amenaza, y; que el ndice final obedezca a una escala numrica cualitativa entre 0 y 100, con fines prcticos.

Los valores de estos ndices de vulnerabilidad, a nivel cantonal, sern representados en mapas temticos de vulnerabilidad, de tal manera que permitirn comenzar a tomar decisiones acerca de las acciones prioritarias para mitigacin de riesgo, como uno de los objetivos de la presente metodologa11. Las mejores condiciones fsicas de las edificaciones significarn menores valores de vulnerabilidad y mejor predisposicin para enfrentar las amenazas de origen natural y viceversa; ya que estos niveles de vulnerabilidad indican las caractersticas de una edificacin de resistir o asimilar, o no favorablemente, eventos adversos, ayudando de esta manera, a priorizar acciones de mitigacin entre diferentes edificaciones vulnerables.

d. variables e indicadores de vulnerabilidad fsico estructural de edificaciones urbanas segn la amenazaPartiendo de las caractersticas fsicas de las edificaciones que se encuentran presentes en el catastro municipal, se definen aquellas que inciden directamente en el comportamiento estructural de la edificacin frente a la amenaza considerada, para calificarla de manera cualitativa y, ponderar los resultados con el objetivo de encontrar un nico valor o ndice de vulnerabilidad para cada edificacin y cada amenaza considerada. Con la metodologa planteada, los valores y pesos, para la calificacin y ponderacin, se deducen de acuerdo con el conocimiento del comportamiento estructural de las diferentes tipologas de edificaciones, frente a las distintas amenazas posibles, utilizando como modelo las experiencias documentadas en desastres pasados y, con la informacin proveniente de la literatura tcnica reciente a nivel mundial (Barbat, Ypez y Canas, 1996; BRGM 2009, GNDT 2000, Calvi et. al., 2006), adaptada al tipo de informacin que proviene del catastro urbano municipal.

11. Como un ejercicio adicional, podran superponerse los mapas de vulnerabilidad con los mapas de susceptibilidad de amenazas existentes, a fin de observar si pueden obtenerse conclusiones adicionales, de manera referencial, ya que su diferente escala puede provocar ms confusiones que utilidades.


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Cuadro No.6 Variables e indicadores Fsico estructurales de edificaciones urbanas

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Las variables e indicadores a utilizarse, provienen del catastro municipal urbano. Adicionalmete, los valores de los indicadores propuestos, se han relacionado con el tipo de amenaza incidente y se presentan en la cuadro 6. Al analizar el cuadro N 6, se observa que, independientemente de la amenaza, las variables y los indicadores posibles que sirven para identificar las caractersticas fsicas de las edificaciones son las mismas, no as los valores numricos que se han asignado a cada indicador de cada variable, puesto que estas caractersticas influyen de manera diferente en el comportamiento global de una edificacin, frente a uno de los cuatro tipos de amenazas considerados en esta metodologa. Estos valores numricos van de 0 (menos vulnerable) hasta 10 (mxima vulnerabilidad), dependiendo si la caracterstica fsica de la edificacin analizada constituye una debilidad, leve o fuerte, frente a la amenaza considerada. Presentan tambin valores intermedios de 1 y de 5, generando una escala de valores 0, 1, 5 y 10, indicando que, conforme el indicador degenera en una caracterstica ms dbil que otra, el valor numrico aumenta no linealmente. Esta escala ha demostrado funcionar adecuadamente en estudios postterremoto realizados en diferentes partes del mundo (Ypez et. al., 1996, Calvi 2006). As mismo, puede observarse en el cuadro anterior que ciertos indicadores de ciertas variables podran eventualmente adoptar el valor de 0 1. No significa esto que la edificacin es menos vulnerable a la amenaza, sino mas bien, indica que ese valor del indicador, respecto a los otros posibles valores de indicadores de una misma variable, es el menos vulnerable de todos los indicadores. Por ejemplo, para la variable ao de construccin, los posibles valores de los indicadores son:Cuadro No.7 Valores de indicadores de ao de construccin

Entonces, aquellas edificaciones que hayan sido construidas antes de 1970 son bastante ms vulnerables que aquellas construidas desde los aos ochenta, puesto que las normativas de construccin en el mundo eran deficientes hasta antes de 1970. Esta variable mide la posibilidad de que la inexistencia de normativas de construccin incremente la vulnerabilidad de la estructura. El hecho de que las edificaciones construidas entre 1991 y 2010 tengan valor 0, significa que, con respecto a las edificaciones construidas en aos anteriores, , resultan menos vulnerables, desde el punto de vista de la existencia de normativas adecuadas, y siempre y cuando estas se hayan cumplido a cabalidad. Por lo tanto, una misma edificacin puede presentar, para cada variable analizada, solo un indicador posible, y tendr un nico valor numrico asignado, dependiendo del tipo de amenaza considerado para su evaluacin. Para caracterizar el indicador de cada variable de la edificacin, se utiliza directamente la informacin que proviene del catastro municipal. Puede entonces comprenderse la importancia, tanto de la exactitud de la informacin que debe estar presente en el catastro, como de su total pertinencia, pues influyen directamente en el valor numrico asignado a cada variable. Sin embargo, una vez que a cada variable de la edificacin se le ha asignado un valor numrico, es necesario incorporar cada valor a un gran valor final global de edificacin, denominado ndice de Vulnerabilidad. No se pueden sumar directamente los diferentes valores de las diferentes variables, pues el aporte de cada variable al comportamiento global de la edificacin es distinto, incluso dependiente del tipo de amenaza. Por lo tanto, es necesario realizar una suma ponderada del valor de cada variable, dependiendo del grado de importancia de dicha variable, dentro del comportamiento global estructural, como se describe en los siguientes apartados.


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Cuadro No.8 Caractersticas de variables e indicadores de vulnerabilidad de las edificaciones

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e. Importancia del uso de las variables de vulnerabilidad fsica de edificacionesSi se entiende la vulnerabilidad fsica como la susceptibilidad de las edificaciones a sufrir daos, dada la ocurrencia de una amenaza, o como el nivel de debilidad de las edificaciones para enfrentarse a la amenaza considerada, es necesario identificar las caractersticas fsica que hacen que stas sean ms o menos vulnerables. Lamentablemente, no es una tarea sencilla, puesto que cada edificacin tiene sus particularidades, las que incidirn en su comportamiento, el mismo que depender del tipo y nivel de amenaza considerada. No obstante, el objetivo de la presente metodologa no persigue la evaluacin exacta del nivel de vulnerabilidad de las edificaciones, sino ms bien el planteamiento de un mecanismo de calificacin rpida, que utilice la informacin disponible en los municipios catastros municipales y que permita determinar un ndice en una escala numrica que indique el grado de vulnerabilidad de unas edificaciones con respecto a otras, para la priorizacin de acciones con fines de gestin de riesgos. En este sentido, se han definido las variables ms importantes que pueden calificar el nivel de vulnerabilidad de las edificaciones, unas con respecto a otras, de entre todos los parmetros que pudieran existir en los catastros, tomando en cuenta el tipo de amenaza. Las razones de haber escogido dichos parmetros y su importancia se establecen en el cuadro 8.

factores de ponderacin los tabulados en el cuadro 8, para el caso de la amenaza ssmica la misma que considera la gravedad de la incidencia del indicador en el comportamiento ssmico global estructural para la amenaza considerada. Esta ponderacin obedece nuevamente al conocimiento de la contribucin de cada variable en el comportamiento ssmico estructural global de cada edificacin, corroborado con los anlisis de las experiencias documentadas en varios pases del mundo (GNDT, 2000, Ypez et. al 1996). La ponderacin se ajusta de tal manera que, la suma presenta un valor ndice de vulnerabilidad en una escala entre 0 mnima vulnerabilidad y 100 mxima vulnerabilidad. La valoracin de indicadores, aqu propuesta, tiene un grado de subjetividad, ya que un mtodo cualitativo se basa en experiencias pasadas y el juicio de expertos, por lo tanto, es una fuente de incertidumbre que se minimiza aprovechando las experiencias documentadas y, las pruebas a las que han sido sometidos los mtodos como el aqu propuesto. As mismo, otra fuente de incertidumbre es la posible inexactitud del catastro. Ya que, los valores que se obtengan del anlisis de las edificaciones de un cantn no deben tomarse como valores absolutos, sino referenciales de la vulnerabilidad de las edificaciones, con algn grado de incertidumbre, minimizado por el mtodo propuesto y por el buen nmero de variables consideradas. Finalmente, puede anotarse que, si bien la informacin catastral corresponde al predio y, por tanto, puede calcularse un ndice de vulnerabilidad a esa escala, se recomienda mapear territorialmente los valores de los ndices de vulnerabilidad y analizarlos desde un punto de vista global de cantn, ms no como valores absolutos por predio.Niveles de vulnerabilidad para amenaza de inundacin

f. Detalle de los indicadores e ndices, por tipo de amenazandices de vulnerabilidad para amenaza ssmica

Las variables estructurales ms importantes encontradas en los diferentes catastros, con relacin directa al comportamiento ssmico de las edificaciones, junto a los posibles valores numricos que pueden ser asignados a cada indicador (tabulados en el cuadro anterior), se vuelven a retomar a continuacin, para el caso especfico de la amenaza ssmica. Todos esos valores estn sujetos a una suma ponderada, utilizando como

De manera similar a la propuesta para el caso de la amenaza ssmica, de todas las variables estructurales analizadas, las que tienen que ver directamente con una afectacin de las edificaciones por una inundacin, as como los valores numricos asignados a cada indicador depen-


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Cuadro No.9 ndices de vulnerabilidad para amenaza ssmica

diendo de la gravedad de la incidencia del diferente indicador en la afectacin por inundacin, se tabulan a continuacin. As como, los valores ponderados que se utilizan para priorizar la importancia que tiene cada variable e indicador en la afectacin de la edificacin, encontrndose un ndice de vulnerabilidad. Como puede observarse en el cuadro 10, tanto los valores posibles de los indicadores, como los valores para la ponderacin, son distintos para la amenaza de inundacin, en comparacin con las otras amenazas, pues la incidencia o importancia de las distintas variables fsicas de las edificaciones es diferente. Dichos valores provienen del conocimiento y experiencias y de recomendaciones de la literatura pertinente

(Priest et al., 2007). Al igual que en el caso ssmico, el ndice se ha construido de manera que exprese valores entre 0 y 100, para condiciones de vulnerabilidad mnima y mxima. El anlisis de los mapas de resultados ser posible a nivel cantonal global por su condicin cualitativa.Variables e indicadores de vulnerabilidad para amenaza a movimientos en masa

De todas las variables analizadas anteriormente, las que tienen que ver directamente con una afectacin por deslizamientos, as como los valores numricos asignados a cada indicador dependiendo de la gravedad de la incidencia del diferente indicador en la afectacin por deslizamiento, se tabulan en el cuadro 11, as como

Cuadro No.10 ndices de vulnerabilidad para amenaza de inundacin

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Cuadro No.11 ndices de vulnerabilidad para amenaza de movimientos en masa

los valores ponderados que se utilizan para priorizar la importancia que tiene cada variable e indicador en la afectacin de la edificacin, encontrndose un ndice de vulnerabilidad. Las fuentes de informacin para la definicin de estos valores son las mismas que para el caso anterior (Alexander, 2005, Glade & Crozier, 2005), y de manera similar, el ndice de vulnerabilidad final se ha construido para expresar valores entre 0 y 100, para condiciones de vulnerabilidad mnima y mxima.Variables e indicadores de vulnerabilidad para amenaza volcnica

de volcanismo y movimientos en masa, la informacin existente es muy escasa, dispersa y aplicada a casos puntuales (Baxter et. al, 1998, Blong 2000). Por lo tanto, los valores aqu propuestos podrn mejorarse conforme se genere ms informacin. Sin embargo, los valores aqu expuestos guardan similares criterios tcnicos y para los propsitos y objetivos de la presente metodologa, pueden ser suficientes. Un resumen de la vulnerabilidad fsica de edificaciones, se presenta en el cuadro 13. Donde la importancia radica en la uniformidad de criterios con la que se ha construido, ms que los valores mismos y una posible variacin del valor potencial de un indicador o del valor viable del ponderador, a fin de que los resultados guarden cierta coherencia entre s y permitan obtener ndices de vulnerabilidad tiles para describir la posible debilidad o vulnerabilidad de una edificacin.

La misma metodologa para la construccin de valores posibles de indicadores y de la suma ponderada para la obtencin de un ndice de vulnerabilidad global se ha aplicado para el caso de la amenaza volcnica (ver cuadro 12), enfatizndose el hecho de que, para el caso

Cuadro No.12 ndices de vulnerabilidad para amenaza volcnica


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Insistimos en que los resultados no pueden ser analizados como valores absolutos y definitivos, sino considerarlos como una calificacin subjetiva pero uniforme, que numricamente describe cualitativamente la vulnerabilidad en una escala que, para los fines de la presente metodologa, sirven para la priorizacin en la toma de decisiones sobre mitigacin de vulnerabilidad y gestin del riesgo urbano en general.

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g. La utilidad de los resultados para los cantonesCuando las variables e indicadores son definidos a partir de la informacin de los catastros y de acuerdo a la amenaza considerada, , a cada uno de los indicadores se le asignan valores aritmticos que luego son incorporados en una suma ponderada, para encontrar el ndice de vulnerabilidad de cada edificacin. Los productos se presentan en forma de mapas temticos que expresan el ndice de vulnerabilidad a nivel de edificacin, identificando zonas vulnerables relacionadas a cada fenmeno natural de exposicin. Esta informacin puede ser til para las siguientes acciones de gestin de riesgos: -

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Identificacin de barrios vulnerables que necesitan acciones prioritarias de planificacin urbana, recursos para el desarrollo comunitario y de infraestructura que incorporen la variable riesgo en su diseo. Verificacin de edificaciones esenciales o importantes (como escuelas, edificios pblicos, centros de salud, bomberos, instalaciones militares o policiales) que se encuentran en zonas vulnerables, por lo tanto, necesitan un estudio con mayor detalle sobre su verdadera vulnerabilidad, para tomar las decisiones que correspondan si existe un riesgo alto. Reflexin de los accesos viales a los barrios ms vulnerables, con el fin de analizar su recuperacin, readecuacin, mejoramiento o ampliacin, de ser necesario. Identificacin de proyectos de infraestructura barrial o zonal, que disminuyan la vulnerabilidad de las zonas detectadas con mayores ndices. Diagnstico socioeconmicos de la poblacin en los barrios ms vulnerables, a fin de cuantificar los recursos necesarios para mantener suministros mnimos en caso de catstrofe.

Figura No. 8 Contribucin de las variables estructurales a la vulnerabilidad total

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Cuadro No.13 Resumen de la Vulnerabilidad fsica de edificaciones


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Plantear ordenanzas o regulaciones de uso de suelo, construccin y urbanizacin de las zonas ms vulnerables, y en general, definir polticas y regulaciones de planificacin del uso del territorio, a fin de que las construcciones nuevas no incrementen la vulnerabilidad latente. Identificar qu indicadores y variables estructurales tienen mayor incidencia en los valores de los ndices de vulnerabilidad de las diferentes zonas urbanas, con el fin de identificar los temas prioritarios a ser estudiados y discutidos.

tir que la concentracin de problemas est dado por el nmero de pisos y tipo de suelo de las edificaciones analizadas.

vulnerabilidad Fsica Estructural de Redes vitalesLa cobertura de la infraestructura y servicios bsicos, constituyen el soporte fsico del desarrollo territorial, son herramientas de gestin para el proceso urbanstico, y se constituyen en instrumentos de fortalecimiento del desarrollo humano, la economa local y regional, por ende, hacen del territorio un espacio competitivo (PGDT DMQ, 2006: 63). Las redes de agua potable, alcantarillado y de vialidad, son infraestructuras esenciales para el desenvolvimiento normal de una poblacin y, en caso de desastres, son primordiales para garantizar el funcionamiento normal, la atencin de emergencias, la pronta recuperacin y rehabilitacin del territorio. Su funcionamiento depende de la interaccin de sus componentes, en este apartado cabe preguntarse Qu pasara si uno de estos elementos falla? y Cules son las consecuencias, en trminos de desabastecimiento, para la localidad? Resolver estas cuestiones evidencia no solo la importancia y vulnerabilidad real de los elementos que componen un sistema o red por ejemplo, en cuanto a problemas internos en su funcionamiento o institucionales en su manejo, sino los espacios urbanos esenciales que, en caso de presentarse eventos naturales, podran poner en riesgo el abastecimiento de servicios de redes vitales para la poblacin (Estacio, 2004: 18). En este sentido, es importante analizar la primera perspectiva que relaciona los elementos fsicos de las redes con sus niveles de exposicin a amenazas de origen natural sistemas de agua potable, alcantarillado y movilidad; sus debilidades para afrontar las amenazas de deslizamientos, sismos, inundaciones y erupciones volcnicas. Las redes son elementos expuestos a amenazas naturales, por lo tanto, dependiendo de las ame-

Como ejemplo, la figura No.8 presenta el aporte en porcentaje de las variables estructurales que configuran la vulnerabilidad estructural ante deslizamientos en Latacunga. Para la obtencin de este grfico se tom como referencia el cuadro 6, donde aparece una serie valoraciones por cada indicador segn su incidencia en la vulnerabilidad estructural ante amenazas de diferente indole (0 menor indicencia hasta 10 muy alta incidencia). Partiendo de este criterio, se consider el porcentaje de presencia de los valores 0, 1, 5 o 10 de todos los predios de Latacunga. En la figura, existen variables (ejemplo: forma de construccin, entrepiso y tipo de cubierta) los mismos que no tienen datos. Esto quiere decir que la informacin predial de Latacunga no presenta detalles de estas variables, por lo tanto el anlisis de vulnerabilidad estructural presentar limitaciones en cuanto a estos datos. Si se observa la variable topografa, se puede determinar que el 95% de la vulnerabilidad es aportada por el puntaje 1 (color rojo) y el 5% restante es debido al puntaje 10 (color lila). Esto siginifica que la mayor par

metodologia analisis vulnerabilidades

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