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Universidad Nacional Autónoma de México
Facultad de Filosofía y Letras.
Colegio de Historia.
Salud y Sociedad.
Segundo semestre.
La Seguridad Social en México.
Antología
Dr. Carlos Ruiz Sánchez.
2002
1ª. SESIÓN.
La Seguridad Social.1
INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL.
IMSS.
INTRODUCCIÓN.
Los antecedentes más remotos de la seguridad social en México se sitúan en el siglo XVI. En las cofradías, iniciadas en México en 1538, con fines religiosos y civiles, encontramos los primeros intentos de protección y seguridad. Los maestros artesanos, los dueños de talleres y los trabajadores se agrupaban en gremios, a los cuales estaban anexas cofradías. Estas cofradías colectaban fondos entre los agremiados, a fin de auxiliarlos en sus enfermedades, sufragar los entierros y ayudar a sus viudas e hijos.
Las órdenes religiosas contribuyeron también a la protección de los habitantes de la Nueva España a través de la creación de hospitales, casas de misericordia, etc.
Es necesario destacar aquí la notable labor de Vasco de Quiroga; la fundación de hospitales en México y Michoacán y el impulso a las industrias artesanales en Pátzcuaro, se envuelven dentro de un visionario proyecto global, de gran originalidad e imaginación.
La actividad de las cofradías continuó hasta la primera mitad del siglo XIX, ya consumada la Independencia. La decadencia del sistema artesanal de producción y, por consiguiente, de los gremios, trajo la desaparición de las cofradías. No es sino a partir de la segunda mitad del siglo XIX cuando aparecen las sociedades de ayuda mutua, que se
1 “La Seguridad Social” México a través de los informes presidenciales. Tomo 13. SEDENA; IMSS; ISSSTE, SECRETARÍA DE LA PRESIDENCIA. México. 1976. 215 pp.
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producen bajo la influencia del socialismo europeo. En plena Revolución de Independencia, Morelos, el Insurgente trazó nuestro primer proyecto de Nación. Este proyecto, que tiene rango constitucional en Apatzingán, en el año de 1814, manifiesta ya en su artículo 25, que el derecho del pueblo al goce de la seguridad es objeto de la institución de los gobiernos.
El espíritu de agremiación y las sociedades mutualistas fueron el germen del cual surgió el sindicato, organismo creado por el obrero para defender sus intereses y lograr mejores prestaciones y condiciones de trabajo. Las luchas sindicales de Cananea y Río Blanco, antecedentes inmediatos de la Revolución Mexicana, reflejaron el descontento obrero por las precarias condiciones de trabajo.
La primera ley sobre accidentes de trabajo y enfermedades profesionales fue promulgada en el Estado de México el 30 de abril de 1904. Esta ley obligaba al patrón a indemnizar al trabajador accidentado, cubriéndole los gastos médicos y pagándole tres meses de salario. En caso de fallecimiento se otorgaba a los familiares el equivalente a quince días de salario así como los gastos de funeral.
El programa del Partido Liberal y el Manifiesto a la Nación, proclamado el 1º de julio de 1906 por los hermanos Flores Magón, Juan Sarabia y otros, hacían una enumeración de la situación en la que se encontraban la clase proletaria y los jornaleros del campo.
Como respuesta a esta situación, se propuso la instauración de la jornada máxima de ocho horas, la reglamentación del servicio doméstico y del trabajador a domicilio, la protección a la mujer y al niño, el mejoramiento de las condiciones de trabajo, el descanso obligatorio, la indemnización en caso de accidentes de trabajo, el alojamiento higiénico a los trabajadores, la prohibición de los descuentos al jornal y a los despidos injustificados y otras.
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El presidente Francisco I. Madero, en su Informe del 1º de Abril de 1912, señaló que estaba en estudio el proyecto para crear una caja postal de ahorros. Ya antes, al aceptar su candidatura a la Presidencia de la República, ofreció presentar iniciativas de ley para asegurar pensiones a los obreros jubilados en la industria, en las minas o en la agricultura, así como para pensionar a los familiares en caso de que el trabajador perdiera la vida.
La preocupación de los hombres de la Revolución por la situación de los trabajadores puede apreciarse en los múltiples pronunciamientos y decretos que produjeron al respecto. El 31 de diciembre de 1912 Venustiano Carranza, gobernador del estado de Coahuila expide una ley sobre accidentes de trabajo. El Plan de Guadalupe, de 26 de marzo de 1913, establece la necesidad de procurar el bienestar de los obreros. Los diputados por Aguascalientes Eduardo J. Correa y Ramón Morales, presentaron un proyecto de ley el 27 de mayo de 1913, para reparar el daño por riesgos profesionales, proponiendo la creación de una Caja del Riesgo Profesional.
El 17 de septiembre de 1913 varios diputados renovadores presentaron el primer proyecto de ley federal del trabajo. El 12 de diciembre de 1914 Venustiano Carranza, desde Veracruz, adiciona el Plan de Guadalupe, comprometiéndose a expedir medidas en favor de las clases trabajadoras y expresando la necesidad de instaurar la seguridad social en México. El 27 de septiembre de 1915, la Soberana Convención Nacional Revolucionaria, en su programa revolucionario, proclama: Precaver de la miseria y del prematuro agotamiento a los trabajadores, por medio de oportunas reformas sociales y económicas, como son: una educación moralizadora, leyes sobre accidentes del trabajo, pensiones de retiro, reglamentación de las horas de trabajo e higiene y seguridad en los talleres, fábricas, minas,
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etc., por medio de una legislación que haga menos cruel la explotación del proletariado.
Las ideas avanzadas de Salvador Alvarado, gobernador del estado de Yucatán están plasmadas en la Ley del Trabajo, expedida el 11 de diciembre de 1915, en la cual se establece la creación de una sociedad mutualista estatal, a fin de aliviar las difíciles situaciones por las que pasa el trabajador al llegar a la vejez y aquéllas de sus deudos al fallecer éste.
Tanto los pronunciamientos del presidente Carranza, como la Ley de Salvador Alvarado son de especial importancia dentro de los antecedentes de la seguridad social. El primero, por contener una concepción global de la seguridad social, y, el segundo, por contemplar la creación de un organismo mutualista de carácter estatal.
El 1º de diciembre de 1916, Venustiano Carranza entrega al Congreso Constituyente de Querétaro el proyecto de reformas constitucionales. En una alocución al propio Congreso expresó su esperanza de que con las reformas propuestas a la Constitución de 1857 se conseguiría que los agentes del poder público sean lo que deben ser: instrumentos de seguridad social, en vez de lo que han sido, los opresores de los pueblos que han tenido la desgracia de caer en sus manos.
A propuesta del licenciado José Natividad Macías, diputado constituyente, el ingeniero Pastor Rouaix presidió una comisión, la cual se encargaría de elaborar un proyecto de reformas constitucionales relativas a las cuestiones laborales. Esta comisión se abocó al análisis de todas las proclamas y manifiestos producidos por los grupos revolucionarios, a fin de sintetizarlos en lo que se ha calificado como un compendio magistral del ideario de la Revolución.
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En la exposición de motivos de dicho proyecto de reformas, en lo relativo al seguro social, se afirmó:
Se impone no sólo el aseguramiento de las condiciones humanas del trabajo, como las de salubridad locales y garantías para los riesgos que amenacen al obrero en el ejercicio de su empleo, sino también fomentar la organización de establecimientos de beneficencia e instituciones de previsión social para asistir a los enfermos, ayudar a los inválidos, socorrer a los ancianos...
El 23 de enero de 1917, en la sesión de Constituyentes dedicada al Capítulo VI Constitucional, referente a Del Trabajo y Previsión Social, fue leído y aprobado el artículo único de dicho capítulo.
Las fracciones XIV, XXV y XXIX, relativas a la seguridad social quedaron aprobadas en los términos siguientes:
XIV.- Los empresarios serán responsables de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales de los trabajadores, sufridos con motivo o en ejercicio de la profesión o trabajo que ejecuten, por lo tanto, los patrones deberán pagar la indemnización correspondiente, según que haya traído como consecuencia la muerte o simplemente incapacidad temporal o permanente para trabajar, de acuerdo con lo que las leyes determinen. Esta responsabilidad subsistirá aún en el caso de que el patrono contrate el trabajo por un intermediario.
XXV.- El servicio para la colocación de los trabajadores será gratuito para éstos, ya que se efectúe por oficinas municipales, bolsas de trabajo, o por cualquiera otra institución oficial o particular, y
XXIX.- Se consideran de utilidad social: el establecimiento de cajas de seguros populares, de invalidez, de vida, de cesación involuntaria de trabajo, de accidente y de otros con fines análogos, por lo cual, tanto el Gobierno Federal, como el de cada Estado,
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deberán fomentar la organización de instituciones de esta índole para infundir e inculcar la previsión popular.
La larga lucha del pueblo mexicano por sus derechos sociales obtiene así uno de sus triunfos más trascendentales, al verlos incluidos en el texto constitucional.
Multitud de vicisitudes impidieron que durante los primeros doce años de vigencia de la Constitución de 1917, se intentara reglamentar las fracciones relativas al seguro social. Se realizaron durante esos años varias experiencias locales, tales como cajas de socorro, montepíos, cajas populares de crédito, etc., las cuales tuvieron siempre un carácter local, sin poder consolidarse ninguna de ellas como instituciones nacionales.
Durante la campaña política de Álvaro Obregón para la Presidencia de la República, se firmó el 6 de agosto de 1919 un convenio privado entre éste y la Confederación Revolucionaria Obrera Mexicana (CROM) en el cual se comprometía el primero a establecer un Ministerio del Trabajo que tendría como función resolver todos los asuntos relacionados con los intereses de los trabajadores.
Congruente con sus compromisos con la clase obrera, el general Obregón aprobó el 2 de junio de 1921 el conocido proyecto de Ley para la creación del Seguro Social Voluntario. En los considerandos a dicho proyecto de ley, Obregón señalaba, entre otras, la necesidad de: poner a cubierto de la indigencia a las clases que sólo disponen de su fuerza de trabajo, reconocer al trabajador como creador de riqueza, contribuir a aligerar las fricciones entre obreros y patrones, elaborar leyes funcionales, y federalizar las leyes laborales. Al no haberse dado las condiciones necesarias para promulgar dicha ley, su aprobación por parte del Congreso de la Unión quedó pendiente.
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El paso dado por el general Obregón fue de gran trascendencia, pues a partir de él se elaboraron un sinnúmero de proyectos y leyes, que culminarían con la promulgación de la Ley del Seguro Social el 19 de enero de 1943.
El 12 de agosto de 1925 es expedida por el gobierno de Plutarco Elías Calles la Ley General de Pensiones Civiles y de Retiro. El 31 de agosto de 1929, siendo presidente de la República Emilio Portes Gil, fue aprobada la reforma a la fracción XXIX del Artículo 123 Constitucional, a fin de establecer la obligatoriedad de los seguros sociales. A raíz de esta reforma constitucional se producen varios proyectos para reglamentar dicha fracción.
En 1931 el presidente Pascual Ortiz Rubio, promulgó la ley Federal del Trabajo en cuya exposición de motivos afirmaba que el gobierno federal, compenetrado de que no es posible en el estado actual de las relaciones industriales establecer un sistema racional y equitativo de reparación de los riesgos profesionales, sino es por medio del seguro, considera la reglamentación de esta materia que se hace en el proyecto de Ley del Trabajo como meramente provisional, y desde luego emprende un estudio a fin de proponer en breve plazo al H. Congreso de la Unión un proyecto de Ley sobre el seguro obligatorio.
El presidente Ortiz Rubio elaboró dicho proyecto de Ley del Seguro Social Obligatorio. Los acontecimientos políticos que culminaron con su renuncia impidieron que se continuara con el cauce legislativo para aprobar dicha ley. Su sucesor, el general Abelardo L. Rodríguez, creó una comisión encargada de elaborar un proyecto de Ley del Seguro Social, integrada por distinguidos estudiosos de la época.
El proyecto que elaboró dicha comisión contempló por primera vez la necesidad de financiamiento tripartita. Por sus características,
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fue tomado en consideración por los autores de los sucesivos proyectos como una fuente de ideas sobre la organización de la institución encargada de la seguridad social.
El 4 de diciembre de 1933 se reunió en Querétaro, la Segunda Convención del Partido Nacional Revolucionario, aprobando el Primer Plan Sexenal de Gobierno, elaborado para el sexenio 1934-1940. Dicho plan contemplaba la implantación del Seguro Social Obligatorio, aplicable a todos los trabajadores.
El general Lázaro Cárdenas, durante su gestión presidencial, orientada en su conjunto a elevar la participación social y las condiciones de vida de la clase obrera, mostró una gran preocupación por instaurar el seguro social.
En tres de sus informes al Congreso de la Unión expresó la necesidad de elaborar el proyecto correspondiente. Numerosas dependencias del Ejecutivo Federal elaboraron anteproyectos y proyectos, que culminaron con el envío a la Cámara de Diputados de un proyecto de Ley, que cubría los riesgos de enfermedades y accidentes, enfermedades y desocupación involuntaria, proponiendo para ello, la creación de un organismo que se denominaría Instituto Nacional de Seguros Sociales, integrado por representantes del Estado, de los trabajadores y de los patrones. Dicho proyecto enviado al Congreso el 27 de diciembre de 1938 no llegó a discutirse, ya que éste argumentó que debería elaborarse un proyecto más completo que se fundamentara en estudios actuariales.
Es durante el periodo de gobierno del general Ávila Camacho cuando cobra realidad la idea durante tanto tiempo manejada por los gobiernos revolucionarios; la de establecer un sistema de protección a los trabajadores y a las clases más necesitadas del país, mediante la instauración del Seguro Social que diera concreción a los derechos sociales establecidos en la Constitución de 1917.
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Ya en el segundo Plan Sexenal elaborado por el Partido de la Revolución Mexicana, que postuló como su candidato a la Presidencia de la República al Gral. Manuel Ávila Camacho, se establecía que Durante el primer año de vigencia del Plan (1941-1946) se emitiría la Ley del Seguro Social; para cubrir los riesgos profesionales y sociales más importantes, cuyo capital habrían de aportar la clase patronal y el Estado, y en cuya organización y administración debía intervenir la clase obrera organizada.
En su mensaje dirigido al pueblo de México al tomar posesión como Presidente de la República el lo. de diciembre de 1940, el general Ávila Camacho expresó:
Todos debemos unir desde luego el propósito de que un día próximo, la Ley del Seguro Social proteja a todos los mexicanos en las horas de adversidad, en la orfandad, en la viudez de las mujeres, en la enfermedad, en el desempleo, en la vejez, para sustituir este régimen secular que por la pobreza de la nación hemos tenido que vivir.
El gobierno de Ávila Camacho inició inmediatamente las actividades tendientes a crear el Seguro Social, sin embargo la tarea no era sencilla, había que crearlo todo o casi todo; desde las bases legales que normarían la futura institución, su organización, una adecuada planeación, etc.
Así, el titular del Ejecutivo inició las actividades en este sentido elevando y ampliando la competencia al nivel de Secretaría del Trabajo y Previsión Social al antiguo Departamento del Trabajo con el claro propósito de que se abocara a la resolución de los problemas obrero patronales y especialmente a la protección de la vida humana que implicaba justamente elaborar y poner en marcha el Seguro Social. A esa Secretaría se le encomendó la tarea de realizar el anteproyecto de Ley de Seguros Sociales y por acuerdo presidencial del 2 de junio de 1941 se creó una comisión técnica encargada de
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estudiar el anteproyecto citado y para que elaborara a su vez el proyecto de Ley del Seguro Social. La comisión estuvo integrada por 5 representantes del Estado; eran delegados de las secretarías de Trabajo y Previsión Social, de Economía Nacional, de Hacienda y Crédito Público, de Asistencia y del Departamento de Salubridad Pública. Además se integró con 7 representantes de las organizaciones obreras y 7 de las agrupaciones patronales.
Después de concienzudos estudios, de prolongadas sesiones de trabajo, de innumerables consultas públicas y de recoger los puntos de vista de voces autorizadas y de la Oficina Internacional del Trabajo, quedó formulada la iniciativa de Ley a finales de 1942, misma que se aprobó por el Congreso de la Unión el 29 de diciembre del mismo ano, siendo publicada en el Diario Oficial el 19 de enero de 1943.
En esta forma, contando con el apoyo de los sectores interesados, aprovechando al máximo los estudios de las administraciones precedentes, realizadas en el campo de los seguros sociales y asimilando las experiencias internacionales que en la misma materia estaban depositadas en la Oficina Internacional del Trabajo mencionada, cobró legitimidad el Código de Seguridad Social de la Nación Mexicana, este código preveía la implantación de los seguros de riesgos profesionales y no profesionales sin perder de visto los derechos que habían sido adquiridos por los trabajadores en su contratación colectiva y establecía la creación, para la prestación del servicio público del Seguro Social, un organismo público descentralizado en cuya administración y toma de decisiones intervendrían representantes del Gobierno, de los trabajadores y de los patrones.
De los primeros actos trascendentales para el Instituto, una vez que creó su incipiente organización administrativa, fue la expedición del Decreto del 15 de mayo de 1943 que ordenaba la primera
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afiliación de patrones y trabajadores en el Distrito Federal a partir del 1º de julio de ese mismo año y la prestación de los servicios médicos a partir del 1º de enero de 1944.
Durante el año de 1943 y parte de 1944 las actividades del Instituto se centraron en su programación y organización interna así como en los trabajos de afiliación y estudios para la construcción de cuatro unidades hospitalarias en el D. F., que habrían de edificarse en los cuatro puntos cardinales de la ciudad, mediante un anticipo de $ 50.000,000.00 que aportaría el Gobierno Federal.
Ya para el primero de septiembre de 1944 el señor presidente Gral. Manuel Ávila Camacho, expresaba en su informe al Congreso de la Unión con motivo de la apertura de sus sesiones ordinarias que los principios de cooperación tripartita, descentralización político-financiera y de eficiencia y unidad de los servicios médicos y farmacéuticos han sido confirmados por acuerdos internacionales y al perfeccionarse, las enseñanzas derivadas de la experiencia y del estudio contribuirán a la defensa del seguro de las clases económicamente débiles, a la mejor armonía entre patrones y obreros y al desarrollo del país.
De la lectura de los diferentes informes que los CC. Presidentes de la República han rendido hasta la fecha al pueblo de México en materia de seguridad se desprende de inmediato que el Instituto ha ido progresando más allá quizás de lo que en sus primeros años llegó a esperarse.
Del año de 1944 al de 1946 y bajo la administración del segundo de los directores generales que ha tenido el Instituto, Lic. Ignacio García Téllez, quien sustituyera al Lic. Vicente Santos Guajardo, se encontraban protegidos por el régimen más de 750,000 derechohabientes y se habían proporcionado atenciones médicas en un número superior a los 11 millones. Al terminar el sexenio del
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iniciador del Seguro Social en México, el Instituto había tenido ingresos por $ 126'500.000 y sus egresos habían ascendido a la suma de $ 51'300.000, por lo que sus reservas al 31 de agosto de 1946 hacían un total de $ 75'200,000.00
Aún cuando las cantidades anteriores, comparadas con las cifras que a la fecha se manejan por el Instituto, representan un porcentaje sumamente bajo, debe advertirse que en esos dos años y medio de vida, el Seguro Social tuvo que sortear un sinnúmero de dificultades provocadas por intereses de todo tipo que se oponían a su implantación.
Una obra con las miras y alcances del Seguro Social, no podía quedar estática, ni esperar a que el tiempo sólo permitiera su extensión a otros ámbitos, requería un impulso nuevo y un análisis de la experiencia adquirida en su aún corta vida, por ello a partir de 1946 se activó la inscripción general de patrones, trabajadores y beneficiarios tanto en el Distrito Federal como en las ciudades de Puebla, Monterrey y Guadalajara, primeros lugares estos últimos, en los que el régimen extendió sus servicios dentro de la provincia mexicana.
Considerando la necesidad de que el Instituto estuviera siempre al día en todo lo referente a la seguridad social en el mundo entero, bajo sus auspicios se realizaron la Segunda Asamblea Interamericana de Seguridad Social y la Asamblea de la Sociedad Médica del Seguro Social.
La necesidad de extender los beneficios de la seguridad social a cada vez más trabajadores, impulsó los estudios económicos, actuariales y jurídicos para ampliar el régimen a otras localidades y para hacer posible el aseguramiento de los grupos de trabajadores mencionados en el artículo 6to. de la ley original.
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El primero de septiembre de 1947 el presidente, Lic. Miguel Alemán, informó al Congreso de la Unión que el Seguro Social había extendido su protección a los principales municipios de los estados de Puebla, Tlaxcala y Nuevo León y que había empezado a otorgar sus prestaciones en la región fabril de Orizaba.
Una muestra de los enormes beneficios que los derechohabientes obtuvieron desde aquella época al acudir al Seguro Social, es el hecho de que para el primero de septiembre de 1947 el promedio de servicios diarios había llegado a la suma de 25,000, altamente importante si se tiene presente que a esa fecha existían 39,600 patrones inscritos y 357,000 familias protegidas.
Al cabo de cuatro años de funcionamiento comenzaron los estudios para la reorganización administrativa del Instituto y el primero de septiembre de 1948, el presidente Alemán informaba que, como consecuencia de su reorganización administrativa y del cumplimiento de sus obligaciones, el Seguro Social ha obtenido una demanda creciente de servicios y solicitudes de ampliación a nuevos centros industriales.
Es interesante recordar que para el año de 1948 el Instituto comenzó a otorgar las pensiones derivadas del seguro de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte; a los inválidos y a los deudos de asegurados que para entonces y al ocurrir los siniestros respectivos habían acumulado ya 150 semanas de cotización, plazo mínimo de espera requerido por la Ley para tener derecho a las prestaciones derivadas de la muerte del asegurado o de su estado de invalidez.
Para el año de 1948 y con motivo de los fenómenos económicos derivados de la Segunda Guerra Mundial, fue necesario que el Instituto promoviera a la primera reforma de la Ley del Seguro Social a fin de quedar capacitado para acrecentar sus ingresos y hacer
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frente a sus obligaciones. En ese ano el importe de las reservas técnicas del Instituto era de 150 millones de pesos.
Durante esta administración se modificó sustancialmente el procedimiento de afiliación de patrones y trabajadores, adoptándose un sistema que ha perdurado hasta nuestros días; fruto de estudios basados en la realidad mexicana y producto de una visión más amplia respecto al futuro del Seguro Social.
Cada día el Instituto iba mereciendo una comprensión cada vez mayor por parte de patrones y obreros.
Acorde con esa comprensión el Instituto incrementó sus planes de construcción de clínicas, hospitales modernos y puestos periféricos, así como de sus oficinas centrales, todo ello con el objeto de que los servicios que debería prestar a los patrones y a los trabajadores fueran, cada día, más eficientes.
Durante 1950 se empezaron a ver los primeros efectos de la reglamentación general de la Ley Orgánica del Seguro Social, mediante un aumento considerable de los ingresos del Instituto, los cuales alcanza-ron la suma de 174 millones de pesos.
El programa de construcción de unidades se aceleró en el Distrito Federal y en la provincia, particularmente en los estados de Puebla, Nuevo León y Jalisco.
Al terminar el sexenio del Lic. Miguel Alemán, el número de personas protegidas por el régimen era superior a un millón de derechohabientes y en el año de 1952 el importe de las prestaciones en dinero, otorgadas durante ese lapso, llegó a la cantidad de 20 millones de pesos, contando en aquella época con 44 clínicas y más de 30 sanatorios y maternidades. Sus ingresos superaban los 269 millones de pesos.
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Como un reconocimiento a la labor realizada por México en el campo de la seguridad social, en la Cuarta Reunión de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social, celebrada en la ciudad de México, se designó a esta última como sede del Comité Permanente Interamericano de Seguridad Social y al director del Instituto como presidente nato de dicho organismo, alta distinción que a la fecha prevalece.
El sexenio del presidente Adolfo Ruiz Cortínes, se caracteriza por tres actos legislativos de gran trascendencia para el Instituto.
En primer lugar el 27 de agosto de 1954 se publica en el Diario Oficial de la Federación un decreto en el cual se sientan las bases para implantar el Régimen de Seguridad Social a los trabajadores del campo. En la misma fecha se expide un reglamento especial en el que se -establecen las modalidades de dicho seguro, con el fin de que éste pudiera implantarse de manera experimental en Baja California, Sonora y Sinaloa.
Se expide también el Reglamento del primer párrafo del artículo 72 de la Ley del Seguro Social, a fin de establecer las bases para la aplicación y otorgamiento de las pensiones de cesantía en edad avanzada. Dicho reglamento era necesario en vista de que estaba próximo el momento en que habrían de empezar a concederse las pensiones, si se tiene en cuenta que el Seguro Social comenzó a funcionar en el año de 1944. El 2 de agosto de 1956 se expidió el Reglamento de los servicios de habitación, prevención social y previsión de invalidez que prestaría el Instituto.
Durante el sexenio se dio gran impulso a la construcción de viviendas para trabajadores, como se desprende del hecho de que durante ese lapso fueron edificadas 6,168 habitaciones con rentas inferiores a $ 100.00 mensuales, en beneficio de 31 mil personas.
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En su informe del lº de septiembre de 1958 el presidente Ruiz Cortínes hizo una síntesis de las actividades desarrolladas por el Instituto durante su mandato. En dicho periodo se duplica la población amparada y se incorporan los primeros campesinos al Seguro Social. Al iniciarse el régimen, el Instituto contaba con 44 clínicas y 19 hospitales, al lo. de septiembre de 1958 estaban funcionando 139 clínicas, 105 hospitales y 87 clínicas rurales; la inversión en viviendas durante el sexenio fue de 161 millones de pesos; se fundan 73 casas de la asegurada y se crean clubes para las mismas, misiones médico-sociales y centros de iniciación cultural. Finalmente y no obstante las grandes inversiones que tuvieron que llevarse al cabo durante ese lapso, las reservas actuariales y de previsión acumuladas al final del sexenio alcanzan la suma de 1,342 millones de pesos.
La gestión presidencial del licenciado Adolfo López Mateos, se caracteriza por la inquietud de extender el régimen del Seguro Social a grupos cuya incorporación estaba diferida a la decisión del ejecutivo.
Durante el régimen del licenciado Adolfo López Mateos la Ley del Seguro Social es nuevamente reformada. En estas modificaciones se otorgan mayores beneficios a los derechohabientes en materia de prestaciones sociales y económicas. Asimismo, se extiende el régimen de seguridad social a los trabajadores independientes, como profesionistas autónomos, artesanos y pequeños comerciantes, a los campesinos asalariados y a los miembros de las sociedades de crédito agrícola y ejidal. Se prevé que mediante reglamentos especiales donde se norme la incorporación, puedan ser asegurados, los ejidatarios y pequeños propietarios, aparceros y medieros que no pertenezcan a las sociedades de crédito. Dicha iniciativa tuvo particular significación, ya que con ella se amplían las actividades del Instituto Mexicano del Seguro Social, en beneficio de nuevos núcleos
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sociales, hasta aquel momento marginados de los servicios médicos asistenciales.
Una de las medidas más sobresalientes adoptadas durante el mandato del Lic. López Mateos, fue la promulgación del Decreto que incorpora al régimen de la seguridad social obligatoria a los productores de caña de azúcar y a sus trabajadores, haciendo realidad la extensión de los beneficios de la seguridad social hacia una de las áreas de la producción agrícola más importantes en el país por el número de trabajadores que intervienen en ella. Sin duda alguna las experiencias adquiridas por el Instituto en la aplicación de dicho decreto sirvieron para generalizar el seguro social a trabajadores de otras líneas importantes de la producción agropecuaria.
En este periodo entran en vigor, el Reglamento del seguro social obligatorio de los trabajadores temporales y eventuales, el Reglamento para el seguro obligatorio de los trabajadores del campo, el Convenio para proteger a los trabajadores migrantes en Estados Unidos de América.
Al finalizar el sexenio, 6 millones 270 mil personas se encontraban protegidas por la Institución, incluidos los trabajadores del campo y en particular los productores de caña de azúcar; el número de municipios incorporados al régimen del Seguro Social se había incrementado en 33 1; habían sido puestas en servicio 90 unidades médicas; finalmente, la construcción de centros de seguridad social para el bienestar familiar y clubes juveniles permitió alcanzar la cifra de 74 unidades de las primeras mencionadas y 54 de las en último término citadas.
El contacto internacional con expertos en seguridad social se continuó durante ese periodo, actividad en la que es conveniente destacar la reunión de la Asociación Internacional de Seguridad Social
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en Praga y la de Expertos de Seguridad Social celebrada en la ciudad de Washington, de los Estados Unidos de América. En 1961, México fue sede de la Sexta Reunión de la Conferencia Internacional de Seguridad Social y de la décima reunión de su comité permanente. En esta conferencia, se aprueba por unanimidad el documento denominado Declaración de México, en el que se consigna la siguiente tesis: sentir anhelosamente que las circunstancias infrahumanas de existencia deben ser superadas en el plazo más perentorio, que la prosperidad debe ser compartida; que las situaciones de privilegio deben ceder el paso a una más creciente generalización de un auténtico goce de las libertades y de los derechos, y de un pleno cumplimiento de los deberes y de las obligaciones individuales y colectivas para que los pueblos americanos, en su conjunto, constituyan un ejemplo de lo que puede ser realizado cuando se tiene la convicción de que la pobreza, dondequiera que exista, constituye un peligro para la libertad de todos los hombres.
El presidente Gustavo Díaz Ordaz, en su discurso de toma de posesión llevada al cabo el lº de diciembre de 1964 expresó como objetivo primordial de su gobierno lo siguiente: Extender la seguridad social, mejorar las prestaciones e incluir otras, será propósito permanente del Gobierno. Pretendemos -afirmó- que el bienestar social llegue al mayor numero de mexicanos. Es preciso coordinar las acciones de los distintos organismos de seguridad social y dependencias de salud pública, para evitar duplicidad de esfuerzos e inversiones.
La población protegida por el Instituto Mexicano del Seguro Social, registra un marcado incremento durante dicho sexenio. De 6'565,55 1 en 1964, la población derechohabiente aumentó en un 50%.
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De especial significación resulta el Decreto que el año de 1969 expidiera el licenciado Díaz Ordaz, mediante el cual se incorpora a los trabajadores mineros al régimen del seguro social condicionándola exclusivamente a que el Instituto, mediante los estudios necesarios individuales de cada grupo minero, determinara el inicio de los servicios para dicho grupo.
Una de las principales metas de ese periodo fue la de incrementar los recursos humanos y materiales, gracias a lo cual y con una inversión de 1,322 millones de pesos se ejecutaron construcciones que al 1º de septiembre de 1970 se tradujeron en 5,500 camas hospital. Dichas inversiones junto con la ampliación de instalaciones y la cancelación de pasivos importaron la suma de 4,260 millones de pesos.
En ese sexenio las pensiones otorgadas por diversos conceptos significaron un aumento del 321% respecto a las erogadas al iniciarse el periodo de gobierno.
Se considera de importancia para significar la labor social del Instituto Mexicano del Seguro Social el mencionar la apertura al público del centro vacacional Oaxtepec, ubicado en el estado de Morelos, aprovechando un sitio privilegiado para proporcionar a los derechohabientes y no derechohabientes un lugar de descanso, esparcimiento y recuperación, constituyendo el primer centro vacacional de importancia en nuestro país.
En el plano internacional, en este periodo, el Gobierno Mexicano y el de los Estados Unidos de América suscribieron un acuerdo diplomático a fin de que los mexicanos pensionados en ese país y los norteamericanos que lo hubieren sido por parte del Instituto, pudieran seguir disfrutando de sus pensiones en el país de origen.
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Una muestra objetiva de la madurez adquirida por el Instituto resulta la circunstancia de que el Instituto Colombiano de Seguros Sociales solicitó asesoría técnica en el programa de extensión de sus prestaciones al núcleo familiar. Para trabajos de la misma naturaleza se enviaron asesores a la Caja Nacional de Seguridad Social en Perú. Durante el gobierno del Lic. Echeverría, el Instituto Mexicano del Seguro Social ha experimentado un proceso de intensas transformaciones, que se han traducido en realizaciones objetivas de enorme trascendencia: extensión del régimen; acelerado crecimiento; nuevos programas; construcción de clínicas, hospitales, centros de seguridad social para el bienestar familiar, etc. Este amplio proceso de transformación se encuentra enmarcado dentro de la política social del Gobierno de la República, cuyos objetivos esenciales persiguen alcanzar una mejor distribución del ingreso nacional, y extender con la mayor amplitud posible los beneficios de la seguridad social a las grandes mayorías del país.
La actividad legislativa, que ha sido una de las características fundamentales de este periodo de gobierno, se ha visto reflejada en el campo de la seguridad social, ya que en 1970 se modifican diversas disposiciones de la Ley del Seguro Social; en 1973 una reforma más amplia tiene lugar al promulgarse una nueva Ley; asimismo en 1974 se mejoran y adicionan algunos de sus preceptos. Con estas reformas y adiciones -en cuyo proceso de elaboración fueron evaluadas y tomadas en consideración las opiniones de los representantes de los sectores que integran el Instituto- se ajusta y reestructura completamente el sistema del Seguro Social y así se satisfacen una serie de demandas que distintos grupos sociales habían formulado desde hace tiempo, además, se incorporan un conjunto de obligaciones que varios ordenamientos legales imponían al Instituto y que por diferentes circunstancias no había sido posible satisfacerlas.
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,La primera reforma, confirma a la seguridad social como un régimen instituido con el propósito de garantizar el derecho a la salud del mayor número de mexicanos; la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para lograr la incorporación gradual de nuevos grupos humanos, -como es el caso de los ejidatarios y pequeños propietarios- se constituyen en algunas de las preocupaciones medulares del Instituto. Las reformas de 1970, además de propiciar el fortalecimiento del equilibrio financiero del Instituto, permitieron incrementar en un 300% las pensiones de cuantía mínima, en comparación con las que se encontraban vigentes desde el año de 1959, beneficiando así a un gran número de familias. Con las reformas también se incrementan los subsidios que se otorgan por incapacidad médica y diversas prestaciones a las madres de trabajadores y en general a los deudos de asegurados fallecidos.
Entre los objetivos básicos de la nueva Ley del Seguro Social, promulgada el 1º de abril de 1973, se encuentra el de ampliar los marcos de aseguramiento para proteger as un mayor número de mexicanos y abrir las posibilidades para que nuevos sectores de población se incorporen al régimen del seguro social obligatorio, por vía voluntaria. Por otra parte, se busca establecer servicios de solidaridad social en beneficio de las áreas marginadas, sin comprometer los derechos de los asegurados. La existencia de grupos sociales que no tienen capacidad contributiva para incorporarse a los esquemas de aseguramiento ya establecidos, afirma el presidente Echeverría en su Cuarto Informe de Gobierno, determinó la configuración de un nuevo marco jurídico que dio origen a los servicios de solidaridad social, que ha permitido el encauzamiento de acciones importantes a favor de núcleos de población antes marginados.
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Este nuevo marco jurídico incorpora a la legislación del Seguro Social normas e instrumentos que hacen posible garantizar en un futuro próximo, el derecho a la salud y a la asistencia médica a un número cada vez más grande de mexicanos. Los esquemas de solidaridad social establecidos en la nueva Ley constituyen una concepción teórica general sin precedentes en nuestra legislación que enriquece considerablemente el concepto de justicia social, leit motiv de los regímenes revolucionarios. A través de esta nuevo sistema es posible otorgar asistencia médica, farmacéutica y hospitalaria a grupos marginados sin que se les exija, dadas sus características económicas, una aportación en efectivo; sino que su contribución puede consistir en la prestación de servicios en beneficio de sus comunidades.
Entre los grupos que dentro de este nuevo sistema de solidaridad social tienen derecho a la protección médica, se encuentran los trabajadores asalariados del campo, los ejidatarios, comuneros, colonos y pequeños propietarios organizados en grupo solidario, sociedad local o unión de crédito, comprendidas en la Ley de Crédito Agrícola: ejidatarios comuneros organizados para aprovechamientos forestales, industriales o comerciales o en razón de fideicomisos; los pequeños propietarios con más de veinte hectáreas de riego o su equivalente en otra clase de tierra, aún cuando no estén organizados crediticiamente. La nueva Ley, además de sentar las bases de que permiten incorporar al Seguro Social a los trabajadores del campo, abre también la posibilidad de que grupos de trabajadores no sujetos a una relación obrero-patronal, como son los trabajadores de industrias familiares, los trabajadores independientes como los profesionistas, los comerciantes en pequeño, los artesanos y otros trabajadores no asalariados, puedan obtener aseguramiento, mediante un sistema de incorporación voluntaria al régimen obligatorio. La incorporación al Régimen del Seguro Social de estos
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grupos, se realiza mediante Decreto del Ejecutivo Federal, en donde se establecen las modalidades y fechas de este tipo de incorporación.
Se agregan a la nueva ley varios preceptos, mediante los cuales se hace realidad una serie de obligaciones, establecidas en la legislación laboral desde hacía mucho tiempo, y que por distintas circunstancias no había sido posible incorporarlos dentro de la legislación del seguro social y así hacer efectivo su cumplimiento. A la ley se le añade un cuarto ramo de régimen obligatorio de seguro social, al establecer el renglón relativo a las guarderías infantiles para hijos de trabajadoras aseguradas. El legislador previó que ese rubro se financie a través de las aportaciones que para tal fin están obligados hacer todos los patrones, independientemente de que en sus empresas se empleen o no trabajadoras. En esta forma a partir de 1973, se dio cumplimiento efectivo a las obligaciones antes señaladas, las que desde 1931, por disposición expresa de la Ley Federal del Trabajo, deberían haber sido observadas por los patrones. Debido al escaso grado de observancia en la prestación de los servicios de guarderías, la Ley Federal del Trabajo tuvo que ser reformada en 1961 y en 1962, con el fin de responsabilizar al Instituto Mexicano del Seguro social de dichos servicios, ya que el legislador consideró que su experiencia y organización lo hacían un organismo idóneo para el desempeño de dicha función inaplazable, pues debido a la creciente participación de la mujer en las actividades productivas del país, era indispensable facilitarle los medios adecuados para que pudiera cumplir con sus actividades laborales, sin desatender sus obligaciones maternales.
El ramo de guarderías no sólo garantiza a la trabajadora el cuidado de sus hijos durante la jornada de trabajo, sino que incluye prestaciones que deben otorgarse tendiendo a fortalecer la salud del niño y su buen desarrollo futuro, así como a la formación de
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sentimientos que promueva la comprensión, el empleo de la razón y de la imaginación. y a constituir hábitos higiénicos y de sana convivencia y cooperación en el esfuerzo común con propósitos y metas comunes, todo ello de manera sencilla y acorde a su edad y a la realidad social y con absoluto respeto a los elementos formativos de estricta incumbencia familiar.
Dada la importancia que para el Instituto tiene la conservación del equilibrio financiero en todos sus ramos de seguro, se hace necesario cuidar la regulación de cuotas y contribuciones que cubren los patrones y otros sujetos obligados, los asegurados y el Estado. Esto, con el fin de que se mantenga una correspondencia permanente entre los salarios e ingresos de los asegurados, y las cotizaciones, ya que la dinámica de las mismas es la fórmula más apropiada en los seguros sociales y la base de toda proyección futura. En este campo, la nueva Ley del Seguro Social presenta innovaciones que vale la pena describir. Se establece que tanto para el pago de cuotas como para el reconocimiento de derechos y el otorgamiento de las prestaciones, el salario es la base de la cotización, de ahí la necesidad de precisar con claridad cuáles son los elementos que la integran. A partir de 1973 se modifica la tabla de cotización al incorporar un nuevo grupo, denominado W, que comprende salarios mayores a los $ 280.00 diarios, fijando un límite superior para este grupo equivalente a 10 veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal. Mediante este móvil que implica el aumento gradual de las cotizaciones, se evitan los inconvenientes de la súbita apertura de grupos de cotización y, al mismo tiempo, se hace posible el periódico y sistemático ajuste de las prestaciones económicas de los asegurados en función de sus ingresos reales. Además el Instituto obtiene un financiamiento dinámico, acorde con la movilidad de los salarios, pudiendo canalizar oportunamente mayores recursos para el
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cumplimiento de sus fines, modificándose así definitivamente, un sistema de cotización que obligó a diversas reformas a la Ley.
Además de este moderno sistema de recaudación, en la nueva Ley se adoptaron medidas y procedimientos que facilitan la cotización y el disfrute de prestaciones en el caso de los trabajadores que prestan servicios a varios patrones.
Las reformas de 1973 sentaron las bases para que el Instituto, a través de nuevas formas de aseguramiento, pudiera proteger a un mayor número de mexicanos sin comprometer su estabilidad financiera. Las modificaciones legislativas descritas constituyen, sin duda alguna, una decisión profundamente revolucionaria, que rompe el concepto tradicional de que sólo pueden disfrutar de la protección del Seguro Social quienes tienen capacidad contributiva. Además, la nueva Ley hizo realidad derechos cuya vigencia había sido largamente diferida.
El 24 de diciembre de 1974 se reforma nuevamente la Ley del Seguro Social. Esta modificación tuvo por objeto otorgar prestaciones médicas a los integrantes del núcleo familiar de los asegurados pensionados hasta ese momento desprotegidos. Con esta última modificación se continuó la política de incrementar las prestaciones económicas de los pensionados del Seguro Social. Consecuente con la realidad nacional y con los vínculos de solidaridad familiar, las nuevas reformas establecieron el derecho a la protección médica del esposo o concubino de la asegurada o pensionada respectivamente, que se encuentre totalmente incapacitado para trabajar. Se estableció también, el derecho a servicios médicos para los hijos de asegurados, mayores de 16 años, que debido a enfermedad crónica o algún defecto físico o psíquico no pudieran mantenerse a sí mismos y el derecho a servicios médicos a los hijos de pensionados por
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incapacidad, hasta la edad de 25 años, si continúan estudiando en alguno de los planteles del sistema educativo nacional.
Con las últimas reformas se logra extender a los padres del pensionado fallecido, el derecho a los servicios médicos en forma vitalicia; derecho del que disfrutaban, desde hacia tiempo, los padres del asegurado fallecido. En la exposición de motivos del proyecto mencionado se señala que la extensión de los derechos médicos a familiares de asegurados o pensionados, tiene como objetivo el permitir que los ingresos destinados para esos fines, puedan canalizarse a la satisfacción de otras necesidades.
Además de las disposiciones relativas a la extensión de los servicios médicos a los familiares de los asegurados o pensionados, la última reforma contempla una serie de preceptos que se tradujeron en medidas significativas en materia de prestaciones en dinero, como es el caso de la elevación de la cuantía mínima de las pensiones de invalidez, de vejez o de cesantía en edad avanzada y el relativo al otorgamiento de un aguinaldo anual equivalente a 15 días, para los subvencionados por incapacidad permanente y a las viudas, huérfanos y ascendientes pensionados en el ramo de riesgos del trabajo. Es indudable el beneficio que para la gran mayoría de los pensionados del Seguro Social implicaron las modificaciones mencionadas, las que de manera directa contribuyen a acentuar la redistribución de los ingresos de tal manera que las pensiones derivadas de los salarios más bajos fueron las que tuvieron las mejoras más significativas.
Como ha sido posible observar, las leyes aprobadas y las reformas efectuadas por iniciativa del presidente Echeverría en 1970, 1973 y 1974, han constituido pasos muy importantes para acercamos a la seguridad social, dejando así atrás el concepto tradicional y restrictivo de seguro social.
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La actual estructura legal del seguro social, después de un profundo proceso de transformación a la que ha estado sujeto, responde en lo esencial a los grandes preceptos y técnicas de la seguridad social moderna en sus aspectos más avanzados y a los objetivos y propósitos de la Revolución Mexicana. En esta forma, en lugar de encerrar al seguro social en un criterio restrictivo, similar al de las sociedades privadas, se ha llegado, a través de la evolución aquí esbozada a una concepción eminentemente social de la seguridad y de la solidaridad social.
Instituto Mexicano del Seguro Social.
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2ª. SESIÓN.
INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES PARA LOS TRABAJADORES DEL ESTADO.
ISSSTE
INTRODUCCIÓN.
La idea original de la elaboración de este trabajo, surge por iniciativa de la Secretaría de la Presidencia, la cual a finales del ano de 1973 hizo patente su invitación al titular de éste Organismo, a efecto de elaborar una obra sobre las disposiciones de Seguridad Social, cuyo contenido emanara fundamentalmente de los informes que los titulares del Ejecutivo Federal, han rendido a la Nación, desde la consumación de la Independencia hasta arribar a la administración del actual régimen presidencial.
En esta Institución, en que se cumple con la responsabilidad de proporcionar los servicios y prestaciones de Seguridad Social a los trabajadores que el Estado tiene a su servicio desde el año de 1925, las autoridades, conscientes de la importancia que representaría para la misma el desarrollo de un tema de esta índole, dispusieron la elaboración del presente trabajo, que modestamente ponemos a consideración de las autoridades, trabajadores y a la opinión pública en general, aclarando que su contenido presenta únicamente un avance de las realizaciones dentro del enorme campo de la Seguridad Social y particularmente del área que se estudia.
Si bien las disposiciones sobre la materia, tomadas de los informes presidenciales, contienen un cúmulo de información valiosísima, sólo reflejan una síntesis de lo realizado. El llevar a cabo un análisis sobre los alcances, objetivos y magnitud de ésta dependencia sería objeto de un trabajo extenso, capaz de exponer la
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enorme trascendencia que la Seguridad Social tiene y pueda tener en la vida económica, política y social del país.
Este trabajo intenta únicamente indicar las medidas que sobre Seguridad Social se han adoptado en favor de los servidores públicos, inscribiendo los hechos políticos, económicos y sociales, fruto obtenido de los regímenes revolucionarios, sin eludir las medidas adoptadas en los periodos precedentes al movimiento armado de 1910. A través del avance obtenido a raíz de la creación de la Dirección de Pensiones Civiles de Retiro el 12 de agosto de 1925, se efectúa un recorrido sobre la evolución de la dependencia en todas sus fases y comprende su nacimiento, desarrollo y madurez institucional.
Para cumplir nuestro propósito, basamos la investigación en la obra editada por la XLVI Legislatura de la Cámara de Diputados, titulada Los presidentes de México, ante la Nación, informes, manifiestos y documentos de 1821 a 1966, asimismo, se recurrió a la revisión de los informes rendidos ante el Congreso de la Unión por los titulares del Ejecutivo Federal en los años de 1967 a 1976.
El método utilizado en este trabajo es sencillo, no obstante, ser guión obligado en toda investigación científica, pretende abordar la realidad objetiva de la Seguridad Social, relacionándola con cada uno le los periodos históricos de la Administración Pública del País, y con el pensamiento sobre la materia de los que tuvieron el honor de presidir los destinos de la Nación.
Además del análisis de la obra descrita, recurrimos a las disposiciones de carácter jurídico que han regulado la materia, así como a publicaciones editadas por este Instituto y a la bibliografía que se presenta al final del trabajo.
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Con estos elementos se pretende estudiar los principios rectores de la Seguridad Social de los trabajadores al servicio del Estado expuestos con suficiente claridad en las leyes que han regido a la Institución. Finalmente, las disposiciones objeto de este trabajo, que extraídas del documento citado en párrafos anteriores, se enmarcan en cada una de las etapas históricas por las que ha atravesado el Estado Mexicano desde el periodo Independiente a la Restauración de la República y de ésta al movimiento armado de 1910. Consecuentemente con la promulgación de la Constitución Política de 1917, arribamos al Decreto por el que se crea la Dirección de Pensiones Civiles de Retiro, como organismo formal para proporcionar la Seguridad Social a los trabajadores al servicio del Estado.
Es a partir de esta fecha en que se pueden señalar avances importantes comparados a los periodos precedentes, si bien, la población amparada y los recursos disponibles para protegerla en esa fecha, son significativos, los logros alcanzados en la actualidad rebasan las metas propuestas por sus creadores.
Es evidente que la marcha ascendente de la Seguridad Social en nuestro País, particularmente la que se otorga a los servidores públicos, ha estado sujeta a los grandes acontecimientos económicos, políticos y sociales que han dado marco a nuestra historia, desde la creación del Estado. Sin embargo, las características impresas en cada etapa histórica, están ligadas a las diferentes formas de producción y organización social por las que ha recorrido el pueblo mexicano, desde el Imperio de la Gran Tenochtitlán, hasta el México de nuestro tiempo.
Así, en la época prehispánica encontramos un indicio de la Seguridad Social en nuestros antepasados. La existencia de estos antecedentes imprime a nuestro sistema de Seguridad Social, un sello particular que en la actualidad es modelo universal.
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Los antiguos mexicas practicaron diversos principios que encuadran en la Seguridad Social. Tal es el caso de la acción masiva en favor del Calpulli, o la incipiente solidaridad surgida por la afinidad en el quehacer de los Pillis, Macehuales y Pochtecas.
En la época pre-colombina, el Calpulli es el tipo de organización a través de la cual se otorga cierta seguridad a los miembros que la integran. De éste se desprenden elementos que le son propios a la actual Seguridad Social.
Las Cajas de Comunidades Indígenas, constituyeron una de las herencias tomadas por la colonia directamente de la experiencia y la realidad autóctona de nuestro pueblo; dichas cajas se formaban con fondos de ahorro común destinados a los servicios municipales y religiosos de la comunidad, enseñanza, atención médica gratuita, protección para los ancianos y desvalidos, y fomento agrícola con la concesión de créditos.
En el periodo colonial resalta el sistema de contraprestación con el que se establecen cuotas destinadas a cubrir los riesgos por anticipado; este sistema, tiene su origen precisamente en las cajas de comunidades indígenas de origen netamente mexicano y en las cofradías de origen español. Aquéllas fueron lo único -según se ha dicho- que en esta materia apareció en las Indias, sin tener nada que calcar del modelo peninsular.
Las primeras ordenanzas promulgadas en la metrópoli en favor de los nativos de la Nueva España fueron las Leyes de Burgos dictadas en 1712 y que contenían prestaciones como dos periodos de trabajo al año con duración de cinco meses y entre ambos 40 días de licencia al indio, para que durante ellos pudiera cuidar de sus propios bienes; alimentación proporcional al trabajo realizado; evitar los trabajos pesados a los niños y a mujeres embarazadas; dignificación
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del trabajo de los capataces y designación de visitadores destinados a inspeccionar el debido cumplimiento de estas leyes.
En esta época encontramos también disposiciones tendientes a la Seguridad Social de los servidores públicos. En 1761 se crea un Montepío para la asistencia social de los trabajadores del Virreinato. En 1776 el régimen se hace extensivo a las viudas y huérfanos de los empleados de los ministerios de Justicia y de la Real Hacienda, mediante el Reglamento para la Organización de Oficinas y para la Aplicación de la Ley de 1761. Sin embargo la protección del Estado -como puede verse- no era general.
Durante la Independencia, desde sus inicios, se establecen una serie de principios y demandas que hoy forman parte de muchos programas de Seguridad Social; así, en los Sentimientos de la Nación Morelos sienta las primeras bases: que se moderen la opulencia y la indigencia, que se 'mejore el jornal del pobre, que se mejoren sus costumbres, que se aleje la ignorancia.
Los deseos de nuestros primeros libertadores no se ven fecundados inmediatamente. En la Constitución de 1824, aparece reglamentada por vez primera, dentro de las facultades del Congreso General una mención que permite conocer la existencia de retiros y pensiones para los empleados públicos de la Federación. En noviembre del mismo año ante el estado desastroso de los montepíos, el Gobierno decide liquidarlos y se hace cargo del pago de las pensiones a los funcionarios con derecho para ello.
Por Ley de 1832, las pensiones se hacen extensivas a las madres de los servidores públicos y en 1834, por Decreto del 12 de febrero, se otorga el derecho a pensión a los cónsules mexicanos, a la vez que se reconoce la jubilación por incapacidad.
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Más adelante de nuestra historia, en noviembre de 1856, se concede a los empleados de correos una jubilación de $ 12.00 mensuales como compensación de los peligros que corrían de perecer en manos de los bárbaros como el mismo Decreto los llamaba.
En el periodo de la Reforma, los pasos hacia una Seguridad Social integral se consolidan. La Constitución de 1857 precisa algunas medidas que tienden al mejoramiento del bienestar familiar del servidor público, pero infortunadamente no se llega a señalar regla determinada y su aplicación general muchas veces dependerá de la concesión graciosa de la autoridad. No se puede negar, sin embargo que a partir de este momento, el proceso es irreversible, si bien algunas veces la reacción nacional logra disminuir el ritmo de ascenso propuesto por las grandes mayorías.
La Ley Reglamentaria de la Instrucción Obligatoria en el Distrito Federal y los Territorios de Tepic y Baja California es lo único sobresaliente en materia de Seguridad Social durante el porfiriato.
En ella se concede la pensión a los profesores con más de 30 años de servicios y siempre que hubieren cumplido sus cargos satisfactoriamente.
En este contexto, en 1898 la Ley de Educación Primaria dispone el otorgamiento de pensiones en los términos que el Ejecutivo definiera, norma que no fue aplicada sino hasta el año de 1916 y posteriormente se modificó en 1924.
Antes, el 29 de mayo de 1896 se expide la Ley de Pensiones, Montepíos y Retiros para Civiles y Militares en la cual se concede como montepío la cuarta parte del sueldo del causante; se da derecho a la viuda, a las hijas hasta que se casen o mueran y a los hijos hasta los 21 años.
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El nacimiento de la clase obrera mexicana y su identidad de clase, se manifiestan en este periodo mediante la constante demanda de justicia y seguridad. Se registran en la época más de 250 huelgas que coadyuvarán al desenlace final: La Revolución de 1910.
Ante la precaria situación política existente, Ricardo Flores Magón y su grupo de precursores revolucionarios, lanzan el programa del Partido Liberal y su Manifiesto a la Nación, documentos que contienen una serie de puntos sobresalientes en materia laboral y de Seguridad Social, entre los que destacan los siguientes:
1. Establecer un máximo de ocho horas de trabajo y un salario mínimo en la proporción siguiente: $ 1.00 en la generalidad del país, en que el promedio salarial fuera inferior al citado; y más de $ 1.00 para aquellas regiones en que la vida fuera más cara.
2. Reglamentación del servicio doméstico y del trabajo a domicilio.
3. Adopción de medidas para que con el trabajo a destajo los patrones no burlen la aplicación del tiempo máximo y del salario mínimo.
4. Prohibir absolutamente el empleo de niños menores de 14 años.
5. Obligar a los dueños de minas, fábricas, talleres, etc., a mantener las mejores condiciones de higiene en sus propiedades y a guardar los lugares de peligro en forma que proporcione seguridad a los operarios.
6. Obligar a los patronos o propietarios rurales a dar alojamiento higiénico a los trabajadores.
7. Obligar a los patrones a pagar indemnización por accidentes de trabajo.
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8. Declarar nulas las deudas actuales de los jornaleros del campo a disposición de los amos.
9. Adoptar medidas para que los dueños de tierras no abusen de los medieros.
10. Prohibir a los patronos, bajo severas penas, que paguen al trabajador en alguna forma que no sea con dinero en efectivo.
11. Prohibir y castigar que se impongan multas a los trabajadores o se le hagan descuentos de su jornal o se retarde el pago de raya por más de una semana, o se niegue al que se separe del trabajo, el pago inmediato de lo que tiene ganado.
12. Suprimir las tiendas de raya.
13. Obligar a todas las empresas o negociaciones a ocupar, entre sus empleados y trabajadores, una minoría de extranjeros.
14. No permitir en ningún caso, que en trabajos de la misma clase, se pague menos al mexicano que al extranjero en el mismo establecimiento, o que a los mexicanos se les pague en forma distinta a la de los extranjeros.
15. Hacer obligatorio el descanso dominical.
Por otra parte, las condiciones infrahumanas en que vivían los hombres del campo, víctimas de la miseria y la ignorancia, explotados por los hacendados y terratenientes en combinación con las grandes compañías deslindadoras, que se habían introducido en el país respaldadas por el apoyo oficial, coadyuvaron a despojar de sus tierras a los auténticos dueños.
El estado de cosas era insoportable. Obreros y campesinos se unen para luchar por un mismo ideal: la reivindicación de sus derechos. Se gesta el cambio y estalla la Revolución de 1910 ante la inoperancia del diálogo pacífico.
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A partir del triunfo de la Revolución Mexicana, la Seguridad Social en México, ha tomado impulsos sobresalientes a través del proceso revolucionario que han sabido llevar adelante los diversos regímenes presidenciales. La Carta Magna de 1917, dio a México el honor de ser uno de los primeros países que daba naturaleza constitucional a la Seguridad Social, al incluirla en los enunciados del Artículo 123.
La escasa legislación sobre Seguridad Social durante la segunda década del presente siglo, se explica claramente si tenemos en cuenta que se trata de los años de intensa lucha armada y de grandes convulsiones políticas. Se comprende también que durante los primeros años de vigencia de la Constitución de 1917, los legisladores se ocuparon de problemas de cimentación de las estructuras jurídicas fundamentales y de asentamiento político.
Los postulados establecidos en la Carta Magna respecto a Seguridad Social, empiezan a tener vigencia en forma organizada a partir de la creación de la Dirección de Pensiones Civiles y de Retiro, creada por Ley del 12 de agosto de 1925. Surge como una respuesta a las luchas manifiestas por grupos de empleados públicos organizados, que demandan la aplicación de derechos tendientes a elevar el nivel familiar y asistencial del propio trabajador, y se erige con el propósito de integrar un sistema de Seguridad Social para los servidores públicos y quitarle a la pensión el aspecto de acto caritativo por parte del Estado.
Después de creada la Dirección de Pensiones Civiles y de Retiro, siguieron emitiéndose disposiciones de este carácter en forma dispersa; ejemplo de éstas, la constituye el Seguro del Maestro de 1928 y otras.
Las razones explicativas en cuanto a esta heterogeneidad son muy diversas. Este problema se logra resolver en forma definitiva, aunque no en su totalidad, durante la administración presidencial del
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general Lázaro Cárdenas que, con su política de carácter nacionalista, agrarista y obrerista hace eco también en los burócratas, al establecer para éstos el Estatuto Jurídico, aprobado por el Congreso de la Unión el 5 de diciembre de 1938.
Este documento se originó por la necesidad de poner a salvo a los servidores públicos de las contingencias electorales y tuvo por objeto asegurar la estabilidad de sus cargos y motivar sus ascensos basándose en la eficiencia y honorabilidad y garantizar los derechos de asociación para la defensa de sus intereses.
Con la creación de este instrumento normativo, se satisfizo una vieja y justa aspiración de los empleados de los Poderes de la Unión, ya que se disipó la angustia y la desconfianza que prevalecía por la situación política existente en esa época.
Así con la Dirección de Pensiones y el Estatuto Jurídico, los empleados públicos encontraron generosa respuesta de la Revolución a su lealtad y servicio.
A partir de su creación y hasta 1947, la Ley de Pensiones sufre diversas modificaciones tendientes en su mayor parte a extender la magnitud de las prestaciones, mejorar el funcionamiento de las ya existentes, e incorporar al régimen de Seguridad Social a un mayor número de trabajadores y organismos públicos.
La nueva Ley de 1947 representa un significativo avance respecto a la anterior; sin embargo, en los años siguientes a su emisión el crecimiento cada vez mayor del Sector Público y la necesidad de ampliar la política de bienestar, repercuten en la propia estructura administrativa de la Institución; ello hizo necesario introducir una nueva modalidad cualitativa y cuantitativa para el otorgamiento de prestaciones, a fin de satisfacer los requerimientos de una población derechohabiente en constante aumento. A la postre,
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esta problemática produjo otras de carácter técnico, económico y político, las cuales obligan a conjugar' esfuerzos entre el Estado y los trabajadores a su servicio.
La sincronización de ideas y esfuerzos, culmina en 1960 con la transformación de la Dirección de Pensiones Civiles, en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que surge como genuina respuesta a las inquietudes sobre las condiciones mínimas de la Seguridad Social, reclamo y esperanza de los servidores públicos.
En 1960 quedó abrogada la Ley de Pensiones Civiles de 1947, y se establece la Ley con la que se crea el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, [ISSSTE] al que se le otorga el carácter de Organismo Público Descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios.
Actualmente el ISSSTE, cumple con la tarea de avanzar hacia una Seguridad Social integral con un sentido polivalente de mejorar la calidad del servicio, incrementar las prestaciones, proteger al mayor núcleo de trabajadores afiliados a su régimen, y extender su servicio a los lugares más apartados de la República, donde aún existen grupos marginados carentes de este derecho.
Es innegable que la Seguridad Social, observa un paralelismo constante con la evolución del Estado, en la medida en que éste tiene mayor participación en las actividades económicas del país, mayor es el crecimiento del Sector Público y consecuentemente más compacto en su magnitud es el gremio laborante de que se sirve para desarrollar sus actividades.
Bajo esta observación haremos un breve análisis sobre el incremento de la población que ha estado sujeta al régimen de la
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Institución desde 1925 a 1976, destacando únicamente los periodos más significativos en la evolución de la misma.
La Dirección de Pensiones Civiles de Retiro en 1925 protegía un total de 186,358 personas, y originalmente fue creada para otorgar prestaciones de carácter económico y en forma muy especial para la asignación de pensiones.
Al transformarse la Dirección de Pensiones Civiles, en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, por Ley del lo. de enero de 1960, éste amparaba una población global de 487,742 personas, distribuidas en 129,512 trabajadores, 11,912 pensionistas y 346,318 familiares. El total de esta población observó un incremento del 161.72% con respecto a la existente en 1925.
El marco cronológico de mayor importancia en el desarrollo de la protección social, así como en la prestación de los servicios médicos en la dependencia lo constituye el periodo comprendido en la década de 1961-1970.
En esta etapa, por estricto apego a los principios establecidos en la Ley se amplía la cobertura de las prestaciones que con carácter obligatorio debiera otorgar el Instituto a sus afiliados, así en 1965, amparaba una población de l'070,971 personas distribuidas en 265,425 trabajadores, 22,334 pensionistas y 788,212 familiares, el total representaba un incremento de 119.57% con respecto a 1960.
En 1970, la población total afiliada registró un total de 1 '347,470 personas, distribuidas en 480,482 trabajadores, 42,038 pensionistas y 874,950 familiares, el total de población observó un incremento del 25.8% con respecto a 1965.
En el periodo 1971-1975, la población afiliada tuvo un incremento sin precedente en la historia de la Institución, motivado fundamentalmente por el impulso de la política de Seguridad Social de
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la presente administración presidencial y por la extensión de los servicios de la propia dependencia.
El total de la población afiliada que en 1970 era de l'347,470 personas, en 1975 se incrementó a 3'448,568 distribuidas en 1'012,650 trabajadores, 55,883 pensionistas y 2'380,035 familiares.
El total observó un crecimiento del 155.92% con respecto a 1970; 607.04% con respecto a 1960 y 1,750.5% con relación a 1925.
Dentro de los factores que motivaron este incremento destacan entre otros, la incorporación de los trabajadores de organismos de nueva creación, la afiliación de empleados de las entidades federativas, los convenios celebrados con algunos municipios para dar atención a sus empleados, las reformas efectuadas en la Ley, la cual permite la incorporación de los empleados a lista de raya a partir de 1974, y obviamente por el crecimiento natural de su población derechohabiente.
El avance respecto a la población afiliada en los últimos cinco años observó un panorama palpable de metas y realizaciones, ésta llegó a representar en este periodo,.aproximadamente el 5% del total de ¡a población mexicana. La tarea realizada es producto de seis años de administración, y de los anteriores, que conjuntamente constituyen cincuenta años de labor continua, lo cual permitió conjugar esfuerzos entre la política seguida por el régimen y los recursos de la Institución, ya que lo más importante dentro de la Seguridad Social, no consiste solamente en incrementar y afiliar a un mayor número de derechohabientes sino que éstos disfruten plenamente de las prestaciones establecidas en la Ley con el mismo derecho, proporción y en igualdad de condiciones en el ámbito geográfico nacional.
Bajo este principio se podrán reducir al máximo los problemas y permitirán encauzar soluciones, pensando siempre en que los
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esfuerzos actuales y futuros deben encadenarse y complementarse desde su origen hasta sus metas en un objetivo incesante de progreso.
Sergio Rodríguez López.
Lic. Victórico Bravo Aguilar.
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3ª. SESIÓN.
INSTITUTO DE SEGURIDAD SOCIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS MEXICANAS.
ISSFAM.
INTRODUCCIÓN
El C. licenciado LUIS ECHEVERRÍA ÁLVAREZ, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, en su elevado propósito de dar a conocer el progreso evolutivo de la Administración Pública de la Nación acordó que la Subsecretaría de la Presidencia edite obras conteniendo la labor acerca de “LA SEGURIDAD SOCIAL EN MÉXICO Y LAS FUERZAS ARMADAS A TRAVÉS DE LOS INFORMES PRESIDENCIALES”. A este efecto, el C. general de División Hermenegildo Cuenca Díaz, Secretario de la Defensa Nacional, dispuso que la Oficialía Mayor de la propia Secretaría, en colaboración con la citada Subsecretaría de la Presidencia de la República, elaborara la parte correspondiente a las Fuerzas Armadas del País.
De conformidad con el formato esbozado por la guía a que debe ajustarse este trabajo, la Oficialía Mayor empleó la fuente informativa más digna de crédito porque contiene precisamente una recopilación de los informes presidenciales rendidos al H. Congreso de la Unión, desde la consumación de nuestra Independencia, por los titulares del Ejecutivo, que forman el texto de la obra intitulada Los Presidentes de México Ante la Nación 1821-1966, editada por la XLVI Legislatura de la Cámara de Diputados en cinco tomos; así como los textos de cada informe presidencial, publicados en los años de 1967, 1968, 1969, 1970, 1971, 1972, 1973, 1974, 1975 y 1976.
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La idea central de esta materia descansa en que el Derecho Social se inspira, no precisamente en la idea de igualdad de las personas, sino en la de nivelación de las desigualdades que entre ellas existen. Así, la igualdad se convierte en meta y aspiración del orden jurídico.
Después de sufrir los 300 años de dominación española, viviendo en las más humillantes condiciones de esclavitud, el pueblo mexicano fue convocado a luchar por reconquistar su independencia, la madrugada del 16 de septiembre de 1810, con la voz libertaria de don Miguel Hidalgo y Costilla.
Desde esa fecha memorable, el padre de la Patria consideró en su ideario, proporcionar bienestar social a todos los integrantes de la familia, cuando se promulgaran las nuevas leyes.
El Generalísimo del Ejército insurgente, José María Morelos y Pavón continuador de la lucha iniciada por Hidalgo, heredero e intérprete de sus ideas redentoras, llevó más tarde a la Constitución de Apatzingán los primeros rudimentos de Seguridad Social y después de consumarse la Independencia en 1821, ya se dictan las primeras disposiciones de Seguridad Social.
Las Fuerzas Armadas de la República, cuyo pie veterano se originó en las huestes acaudilladas por Hidalgo, Morelos y Guerrero, fueron el primer sector organizado del pueblo al que se proporcionaron los elementos rudimentarios de esos beneficios, a través de lo que en esa época se denominaba Montepíos y que era un procedimiento de ahorro con recursos de los interesados y del Estado, para aliviar en forma minúscula las carencias inmediatas de la viudez o la orfandad de los deudos de militares muertos en campaña y a los invalidados al servicio de la Patria.
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La Constitución de 1857 y las Leyes de Reforma se informaron con un contenido de beneficio social para las masas populares, a quienes los dictadores manejados por el Clero, los intereses extranjeros y el egoísmo capitalista, les negaban hasta el derecho de sepultar a sus muertos; y es a partir de esa legislación cuando realmente el pueblo principió a tener acceso al bienestar social en sus fases elementales.
En 1862, el presidente Benito Juárez expidió una disposición que ordenaba beneficiar a la familia de los militares que murieron en acciones contra el enemigo extranjero.
Con base en las facultades extraordinarias para legislar, concedidas al Ejecutivo por Decreto del Congreso de la Unión fechado el 17 de diciembre de 1910, el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, don Francisco I. Madero, expidió la Ordenanza General del Ejército, que fue promulgada por el Decreto número 224 de 11 de diciembre de 1911. Este documento jurídico, que ya forma parte de la historia de nuestro Instituto Armado es conocido entre nosotros como la Ordenanza de 1911.
Este Ordenamiento jurídico ya toma en cuenta a los militares en aspectos de seguridad social, estableciendo sus retiros y pensiones para los mismos y sus familiares.
Esta Ordenanza General del Ejército permaneció en vigor íntegramente hasta que fue derogada en su mayor parte por las leyes militares expedidas por el presidente Plutarco Elías Calles en 1926. Entre éstas, se encontraba la Ley de Retiros y Pensiones del Ejército y Armada Nacionales; y en ella se expresaba con amplitud la situación de retiro obligatorio y potestativo para los militares, las consecuencias de esa situación que se traducía en percepciones de emolumentos periódicos y vitalicios, y también pensiones para los familiares de los militares en caso de fallecimiento de éstos.
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Los iniciadores de la Revolución de 1910, fueron los verdaderos intérpretes del sentir nacional y a quienes se les deben las conquistas plasmadas en el articulado de la Carta Magna de 1917. Ese extraordinario ordenamiento contiene las bases sobre las que descansa en la actualidad la admirable obra de Seguridad Social, que proyecta sus alcances a todos los mexicanos y que, a través de los programas de gobierno realizados a partir de entonces, vienen proporcionando sistemáticamente prestaciones cada vez más completas, poniendo en práctica el verdadero concepto de justicia social con dignidad.
En la actualidad, el Instituto Armado de México cuenta como una de las grandes conquistas de la legislación revolucionaria, con muchas prestaciones para sus integrantes y para sus familiares derechohabientes, contenidas en la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, en vigor a partir del 29 de julio de 1976, en la que se incluyen los beneficios siguientes:
1. Haberes de retiro;
II. Pensiones.
III. Compensaciones;
IV. Pagas de Defunción;
V. Ayuda para gastos de sepelio;
VI. Fondo de Trabajo;
VII. Fondo de Ahorro;
VIII. Seguro de Vida;
XI. Venta y arrendamiento de casas;
X. Préstamos hipotecarios y a corto plazo;
XI. Tiendas, Granjas y Centros de Servicio;
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XII. Hoteles de Tránsito;
XIII. Casas hogar para retirados;
XIV. Centros de bienestar infantil;
XV. Servicio funerario;
XVI. Escuelas e internados;
XVII. Centros de alfabetización;
XVIII. Centros de adiestramiento y superación para esposas e hijas de militares;
XIX. XIX. Centros deportivos y de recreo;
XX. Orientación social;
XXI. Servicio Médico integral; y
XXII. Servicio médico subrogado y de farmacias económicas.
El perfeccionamiento de la organización y funcionamiento administrativo del Gobierno Federal; el incremento de la potencialidad económica nacional; la doctrina revolucionaria para una distribución cada vez más justa de nuestras riquezas; y la preocupación inquebrantable de nuestros gobernantes para llevar mayor bienestar a los servidores de la Patria, permiten que los miembros de las Fuerzas Armadas dispongan de mayores prestaciones.
Lic. Luis Chávez Aldate
General de Brigada
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