midiendo la efectividad

Midiendo la efectividad del derecho ambiental

Coleccioacuten Caacutetedra Normandia por la Paz

El objetivo de esta coleccioacuten es promover el trabajo realizado por la Caacutetedra Normandiacutea por la Paz que investiga sobre los derechos de las generaciones futuras y la paz con la Tierra Decididamente abierta a la escena internacional y comprometida con la multidisciplinariedad la Caacutetedra Normandiacutea por la Paz publicaraacute aquiacute los trabajos que ha coordinado en campos tan variados como

bull Proceso de cambio de los derechos fundamentales y de los sistemas juriacutedicosbull Buenas historias (Good Stories)bull Justicia climaacutetica y jurisdiccioacuten internacional bull Los derechos de los pueblos indiacutegenas y la renovacioacuten legal a traveacutes de la lente

del conocimiento indiacutegenabull Educacioacuten sobre los derechos y deberes de las generaciones futurasbull Eacutetica medioambiental para abogadosbull BioeacuteticaDerechos bioloacutegicosbull Justicia transicional y construccioacuten de la paz medioambiental bull Indicadores legales de los ODSbull Economiacutea y derecho de la conservacioacuten proteccioacuten y restauracioacuten de la

naturalezabull Representacioacuten y defensa de las generaciones futuras

Esta coleccioacuten pretende ser coherente a la hora de hacer converger las distintas transformaciones que se estaacuten produciendo en los sistemas juriacutedicos internacionales regionales y nacionales para establecer una proteccioacuten sostenible del medio ambiente de los derechos ambientales y del futuro La coleccioacuten tambieacuten explora la proteccioacuten de la condicioacuten humana futura asiacute como las cuestiones bioeacuteticas que renuevan constantemente los campos legiacutetimos del derecho

Basaacutendose en la sabiduriacutea ancestral de la humanidad esta coleccioacuten pretende promover todo tipo de obras que ilustren el imperativo ciacutevico de que ldquotendremos paz en la Tierra cuando tengamos Paz con la Tierrardquo

Directores de la Coleccioacuten de la Caacutetedra de Normandia por la Paz

Antony Oposa Director de la Caacutetedra Normandiacutea por la Paz (2019-2023) Abogado medioambientalista de intereacutes puacuteblico (Filipinas)

Nicholas Robinson Presidente emeacuterito de la Caacutetedra Normandiacutea por la Paz profesor de Derecho Ambiental en la Universidad de Pace codirector del Global Center for Environmental Legal Studies (Estados Unidos )

Emilie Gaillard Coordinadora General de la Caacutetedra Normandiacutea por la Paz Profesora catedraacutetica HDR en Derecho Privado en Sciences Po Rennes (Francia)

David Forman Director del Programa de Derecho Ambiental de la Universidad de Hawai en Mānoa (EEUU)


Indicadores juriacutedicos para el desarrollo sostenible

Michel PRIEURPresidente del Centro Internacional de Derecho

Comparado Ambiental (CIDCE)Profesor Emeacuterito de Derecho

Director Cientiacutefico del CRIDEAU Universidad de Limoges (Francia)Graduado en Ciencias Poliacuteticas en Pariacutes

y

Christophe BASTINPresidente de la Empresa de Ingenieriacutea y Consultoriacutea

SIC Nouvelle-AquitaineIngeniero Consultor

Graduado de la Escuela Central de Pariacutes

Con la colaboracioacuten de Mohamed Ali MEKOUARAntiguo Profesor de Derecho en la Universidad de Casablanca vice-presidente

del Centro Internacional de Derecho Comparado Ambiental (CIDCE)

Prefacio de Alfredo PENA-VEGAProfesor-Investigador

Director CientiacuteficoGlobal Youth Climate Pact

Instituto Interdisciplinario de Antropologiacutea del Centro Contemporaacuteneo Edgar MorinEHESS-CNRS

Coleccioacuten Caacutetedra Normandia por la Paz Vol 4

Con el apoyo deCentro Internacional de Derecho Ambiental ComparadoCaacutetedra Normandia por la Paz

Disentildeo de portada Anne Lacherez

Acceso abierto este trabajo estaacute sujeto a una licencia no exportada de Creative Commons Attribution Non Commercial No Derivatives 40

Para ver una copia de esta licencia visite httpscreativecommonsorglicensesby-nc-nd40

copy Michel Prieur Christophe Bastin Con la colaboracioacuten de Mohamed Ali Mekouar 2021 1 avenue Maurice B-1050 Brussels Belgiumbrusselspeterlangcom wwwpeterlangcom

ISSN 2736ndash3279ISBN 978-2-8076-1991-3ePDF 978-2-8076-1992-0ePUB 978-2-8076-1993-7DOI 103726b18619D2021567850

Informacioacuten bibliograacutefica publicada por ldquoDie Deutsche NationalbibliothekrdquoldquoDie Deutsche National Bibliothekrdquo incluye esta publicacioacuten en la ldquoDeutsche Nationalbibliografierdquo Los datos bibliograacuteficos detallados estaacuten disponibles en Internet en lthttpdnbdegt

laquoNuestro conocimiento de los hechos juriacutedicos al igual que nuestro conoci-miento de los hechos econoacutemicos no puede prescindir de datos numeacutericos pre-cisos y metoacutedicamente establecidosraquo1

laquoLo que cuenta no siempre puede ser contado y lo que puede ser contado no necesariamente cuentaraquo2

laquoLo que no se puede medir no se puede mejorarraquo3

laquoEvaluar la efectividad de la legislacioacuten medioambiental es una tarea hercuacutelearaquo4

1 H Leacutevy- Bruhl laquoNota sobre la estadiacutestica y el derechoraquo en La statistique ses applica-tions les problegravemes qursquoelle soulegraveve Pariacutes Prensa Universitaria de Francia 1935 pp 141ndash 147

2 Atribuido a Albert Einstein laquoNot everything that counts can be counted and not everything that can be counted countsraquo

3 Atribuido a Lord Kelvin fiacutesico britaacutenico del Siglo XIX 4 Chris McGrath iquestFunciona el Derecho Ambiental Coacutemo evaluar la Efectividad de un

Sistema Juriacutedico Ambiental Riga Lambert Ediciones Acadeacutemicas 2010 p 13

Iacutendice

Agradecimientos 11

Proacutelogo 13

Prefacio 17

Los retos de conceptualizar los indicadores juriacutedicos medioambientales 17

Resumen 21

Introduccioacuten 27

I La exigencia de efectividad del derecho ambiental 35

A Efectividad en el derecho internacional y nacional 35

B Distincioacuten entre efectividad y eficacia 40

C La efectividad del derecho ambiental seguacuten McGrath 42

D El creciente intereacutes por la efectividad del derecho en particular del derecho ambiental 43

E Efectividad frente a inefectividad 48

II Evidencia de la inexistencia de indicadores juriacutedicos reales 51

A Indicadores medioambientales ocasionales 53

B Indicadores consagrados al medio ambiente 70

C Indicadores sobre los Derechos Humanos 95

III Indicadores al servicio de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 107

Iacutendice8

A La base de la juridicidad progresiva y paulatina de los ODS 108

B Indicadores de los ODS de la ONU 111

C Indicadores de los ODS del Banco Mundial 126

D Indicadores de los ODS de origen acadeacutemico y privado 127

IV Razones para crear indicadores juriacutedicos para el medio ambiente 131

A Responder al proceso de inefectividad del derecho ambiental 131

B Informar al puacuteblico sobre la utilidad social del derecho ambiental 132

C Informar a los encargados de tomar decisiones 132

D Medir cientiacuteficamente los avances y retrocesos en el derecho ambiental 133

V Coacutemo construir indicadores juriacutedicos a partir de los criterios de efectividad del derecho ambiental 135

A Experiencias similares 135

B Seleccioacuten previa del aacutembito juriacutedico que se va a evaluar 142

C Familias de criterios para la efectividad del derecho ambiental 147

D Fases que conducen a la formulacioacuten de indicadores juriacutedicos en los cuestionarios 157

E Ilustracioacuten de cuestionarios estaacutendar utilizables 162

VI Medicioacuten y representacioacuten de los indicadores juriacutedicos 191

A El objeto de la medicioacuten 191

B El meacutetodo de la medicioacuten 194

C Los indicadores obtenidos 212

D Seguimiento estadiacutestico de la evolucioacuten de la efectividad del periacutemetro de la medicioacuten 215

E Representacioacuten graacutefica 216

Iacutendice 9

Conclusioacuten fortalezas y debilidades de los indicadores juriacutedicos 223

1 Aporte de los indicadores juriacutedicos a la gobernanza 223

2 Los liacutemites de los indicadores juriacutedicos 224

Bibliografiacutea 227

Anexos 243

Iacutendice 263

Agradecimientos

Este libro ha contado con la asesoriacutea y los valiosos aportes de los miembros del Grupo de Indicadores Juriacutedicos del Derecho de las Generaciones Futuras de la Caacutetedra Normandiacutea por la Paz en particular Alexandra ARAGAtildeO (profesora Universidad de Coiacutembra Portugal) Boris BARRAUD (profesor- investigador Universidad de Aix- Marsella) Julien BEacuteTAILLE (conferencista Universidad de Toulouse 1) Odeline BILLANT (doctoranda LEMAR) Marie BONNIN (inves-tigadora LEMAR) Pierre BRUNET (profesor Universidad de Pariacutes 1) Fernanda CAVEDON- CAPDEVILLE (posdoctoranda Universidad Federal de Santa Catarina Brasil) Guillaume CHAPRON (profesor asociado Departamento de Ecologiacutea Universidad de Ciencias Agriacutecolas Suecia) Leiumlla CHIKHAOUI- MAHDAOUI (profesora Universidad de Cartago Tuacutenez) Jeacuterocircme FROMA-GEAU (investigador asociado Instituto de Ciencias Poliacuteticas Sociales ENS Pariacutes- Saclay) Eacutemilie GAILLARD (codirectora de la unidad de riesgo MRSH Universidad de Caen MRSH de Caen) Joseacute JUSTE RUIZ (profesor Universidad de Valencia Espantildea) y Alfredo PENtildeA- VEGA (investigador Centro Edgar Morin IIAC EHESS)

La publicacioacuten del libro ha sido posible gracias a Pascal BULEacuteON director de la Maison de la recherche en sciences humaines (MRSH) de Caen y a Eacutemilie GAILLARD coordinadora general de la Caacutetedra Normandiacutea por la Paz

Hemos contado tambieacuten con la asistencia documental proporcionada por Vanessa Reneacute GALVAN de la Facultad de Derecho de la Universidad Estatal de Georgia en Atlanta (EE UU)

Tambieacuten queremos manifestar nuestro agradecimiento a los socios de la Caacutete-dra Normandiacutea para la Paz la Regioacuten de Normandiacutea la Universidad de Caen y el CNRS al profesor Nicholas A ROBISON presidente emeacuterito de la Caacutetedra Normandiacutea para la Paz asiacute como a Antonio OPOSA Jr titular de la Caacutetedra Normandiacutea por la Paz

Proacutelogo

En febrero de 2018 los principios metodoloacutegicos de los indicadores juriacutedi-cos desarrollados en este libro fueron validados en un simposio celebrado en Yaundeacute sobre el tema ldquoEfectividad y educacioacuten judicial del derecho ambiental en el Aacutefrica francoacutefonardquo organizado por el Instituto Francoacutefono para el Desarrollo Sostenible (IFDD por su sigla en franceacutes) con la participacioacuten del PNUMA5 la UICN6 la CEDEAO7 la OIF8 y el CIDCE9

Seguidamente el IFDD publicoacute el libro ldquoLes indicateurs juridiques Outils drsquoeacutevaluation de lrsquoeffectiviteacute du droit de lrsquoenvironnementrdquo10 que describe el estado de la teacutecnica para medir la efectividad del derecho ambiental

Este libro pretende arrojar nueva luz sobre la aplicacioacuten y el uso de los indica-dores juriacutedicos tras dos antildeos de praacutectica e intercambio

Los indicadores ambientales son objeto de numerosas publicaciones Su inventario no revela ninguacuten indicador juriacutedico que mida los procesos de aplica-cioacuten del derecho ambiental es decir su efectividad Los indicadores que se han identificado se limitan a informar sobre el desempentildeo del derecho ambiental en los modelos de desarrollo actuales

Maacutes allaacute del inventario de indicadores iquestqueacute pasa con su aplicacioacuten iquestQueacute indicadores han pasado a ser de uso recurrente iquestQuieacuten los utiliza iquestExiste un consenso

A pesar de la divergencia de los meacutetodos su frecuente opacidad y los des-acuerdos de los expertos hay un punto de consenso para la mayoriacutea de los indicadores ambientales la correlacioacuten de las necesidades de medicioacuten con los requisitos de gobernanza en particular con respecto a los Objetivos de Desarro-llo Sostenible (ODS) y los convenios ambientales internacionales

Ante el reto global de la proteccioacuten del medio ambiente es evidente la nece-sidad de clarificar y armonizar los indicadores juriacutedicos Ademaacutes aparece como

5 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente 6 Unioacuten Internacional para la Conservacioacuten de la Naturaleza 7 Comunidad Econoacutemica de los Estados de Aacutefrica Occidental 8 Organizacioacuten Internacional de la Francofoniacutea 9 Centro Internacional de Derecho Ambiental Comparado 10 https mogedifddfrancophonieorg indexphp fr publications download 14 187

19method=view

Proacutelogo14

un imperativo para cumplir con los requisitos de gobernanza que este reto impone a la comunidad internacional

Algunos lectores pueden preguntarse sobre la utilidad de los indicadores juriacute-dicos La respuesta puede encontrarse ya en el principio 11 de la Declaracioacuten de Riacuteo sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 que pediacutea a los Estados ldquopromulgar una legislacioacuten ambiental eficazrdquo

Naturalmente florecen los indicadores para medir el impacto medioambien-tal Cuando abordan la medicioacuten del derecho ambiental lo hacen uacutenicamente en teacuterminos de sus resultados (nuacutemero de decisiones judiciales nuacutemero de infrac-ciones presupuestos personal etc)

Existe un verdadero vaciacuteo en la medicioacuten de la efectividad del derecho Por lo tanto ya es hora de crear indicadores juriacutedicos que complementen los indicado-res ambientales econoacutemicos y sociales existentes

El ambicioso objetivo de este libro es hacer una contribucioacuten fundamental para afrontar los retos de la proteccioacuten del medio ambiente en particular los de la transformacioacuten de los ODS en una realidad concreta y los relativos a la efecti-vidad de la aplicacioacuten de los convenios internacionales sobre el medio ambiente

Nos hemos esforzado por ilustrar la utilidad y describir la metodologiacutea para construir y utilizar indicadores juriacutedicos como herramientas innovadoras para gestionar mejor las reformas y evitar la regresioacuten en el derecho ambiental

Proacutelogo 15

Nuestro deseo es ofrecer a los lectores un meacutetodo accesible de faacutecil apropia-cioacuten y que responda a las necesidades de los encargados de la toma de decisiones y de la sociedad civil

Michel PRIEURCreador del meacutetodo juriacutedico

Profesor emeacuterito de la Universidad de Limoges

Director Cientiacutefico del CRIDEAUDecano honorario de la Facultad de Derecho y Ciencias Econoacutemicas de

LimogesPresidente del Centro Internacional

de Derecho Ambiental Comparado ndash CIDCE

Christophe BASTINCreador del meacutetodo cientiacutefico

IngenieroPresidente fundador de la Sociedad Ingenieriacutea y Asesoriacutea ndash SIC Nueva-

Aquitania

Prefacio

Los retos de conceptualizar los indicadores juriacutedicos medioambientalesEste libro pretende contribuir a una innovacioacuten cognitiva a saber aportar argu-mentos cientiacuteficos a los indicadores juriacutedicos11 utilizados para definir la viabi-lidad del derecho en la evaluacioacuten de los objetivos de desarrollo sostenible y preservacioacuten del medio ambiente Se busca un cuidadoso equilibrio entre el alcance del derecho ambiental tanto nacional como internacional y su profun-didad al identificar y medir la aplicacioacuten real del derecho Esto hace que el enfo-que sea una poderosa herramienta que puede utilizarse en diversos contextos desde la gestioacuten de la poliacutetica medioambiental hasta la gobernanza mundial de los oceacuteanos

En teacuterminos generales los indicadores juriacutedicos ambientales pueden definirse como una herramienta para identificar y medir la aplicacioacuten efectiva del derecho ambiental reflejando de diversas maneras los impactos medioambientales cau-sados por una determinada actividad humana Por ejemplo la conservacioacuten de la biodiversidad se caracteriza por la complejidad la incertidumbre la inaccioacuten poliacutetica y las limitaciones presupuestarias lo que dificulta (voluntariamente) la aplicacioacuten de las poliacuteticas medioambientales por parte de los Estados y los orga-nismos internacionales En consecuencia se requieren formas de seguimiento en el sentido maacutes amplio del teacutermino que presuponen el establecimiento de ins-trumentos de evaluacioacuten como los indicadores Aunque no hay una ldquosolucioacuten a la medidardquo este libro constituye sin embargo una importante contribucioacuten cientiacutefica a la buacutesqueda de herramientas juriacutedicas en materia de revalorizacioacuten medioambiental

Este libro es importante por varias razones Ante la crisis ecoloacutegica hay razo-nes poliacuteticas y praacutecticas para apoyar un enfoque juriacutedico cientiacuteficamente viable de los indicadores a escala local (derecho interno) y mundial (derecho interna-cional) del estado de la biosfera El actual contexto de cambio global y la cre-ciente incertidumbre ambiental provocada por las actividades humanas estaacuten trayendo consigo desastres ecoloacutegicos irreversibles Haciendo oiacutedos sordos a los liacutemites ecoloacutegicos influidos por el fetichismo del crecimiento econoacutemico los

11 Eric Angel et al ldquoAn indicator framework to support comprehensive approaches to sustainable fisheries managementrdquo Ecology and Society vol 24 ndeg 4 2019

Prefacio18

responsables poliacuteticos ejercen una enorme presioacuten sobre los legisladores para que relajen las normas medioambientales El objetivo de los indicadores juriacute-dicos es poner a disposicioacuten de todos los gobiernos las instituciones interna-cionales y la sociedad civil una herramienta de evaluacioacuten de la efectividad del derecho Por otra parte al intentar definir las recomendaciones de los indicado-res juriacutedicos este enfoque en las fronteras de nuestro conocimiento conduciraacute en el futuro a tener maacutes en cuenta las contribuciones reales del derecho ambiental siempre que se introduzcan medidas juriacutedicas en la evaluacioacuten de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) Sin embargo no seraacute posible evitar replantear el ambiguo concepto de desarrollo sostenible Es necesario replantearlo en teacutermi-nos de ldquosostenibilidadrdquo una nocioacuten que tiene en cuenta por un lado la biosfera es decir las condiciones de vida de nuestro entorno y por otro el futuro es decir lo que puede ocurrir a las generaciones venideras

Este libro llega en un momento en que los indicadores de sostenibilidad han proliferado en la comunidad cientiacutefica durante los uacuteltimos veinte antildeos Un ejemplo son los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que combinan varias aacutereas de intereacutes con indicadores cuantitativos para medir el progreso hacia el desarrollo sostenible a escala mundial Ciertamente es importante evaluar el progreso de los indicadores sociales econoacutemicos y eacuteticos para el desarrollo sostenible pero si no se da cuenta de la efectividad del derecho tal evaluacioacuten no solo es insuficiente sino tambieacuten poliacuteticamente engantildeosa

Por uacuteltimo entre los cientiacuteficos y los responsables poliacuteticos que trabajan en la buacutesqueda de soluciones para la sostenibilidad del medio ambiente y el bienestar humano existe un creciente intereacutes por mejorar el intercambio de conocimientos entre las comunidades cientiacuteficas y poliacuteticas Los impactos pueden tardar mucho en aparecer los viacutenculos causales son difiacuteciles de detectar Como sabemos los meacutetodos convencionales de evaluacioacuten de los impactos de los indicadores pue-den ser doblemente inadecuados desde el punto de vista cientiacutefico por la com-plejidad de la ciencia y desde el punto de vista de la toma de decisiones por la complejidad del mundo real Este libro no se dirige a una sola comunidad cientiacutefica de teoacutericos o profesionales del derecho los esfuerzos realizados tanto desde el punto de vista reflexivo como metodoloacutegico trascienden las fronteras disciplinarias En este sentido el libro abre la posibilidad de una colaboracioacuten multifaceacutetica entre investigadores responsables poliacuteticos y profesionales lo que contribuiriacutea a una mejor comprensioacuten de coacutemo los responsables poliacuteticos obtie-nen los indicadores juriacutedicos y los utilizan en la toma de decisiones12

12 Stephen Posner and Christopher Cvitanovic ldquoEvaluating the impacts of boundary- spanning activities at the interface of environmental science and policy A review of

Prefacio 19

En el futuro ya no seraacute posible ignorar la ausencia de derecho en los balances sobre el ldquoestado del medio ambienterdquo y los responsables poliacuteticos y el puacuteblico no podraacuten subestimar o negar el peso del derecho y su utilidad Queda por ver queacute impacto tendraacute este trabajo en teacuterminos de aprendizaje y retroalimentacioacuten entre los distintos actores implicados Dos elementos esenciales

Alfredo Pentildea- Vega

Profesor e investigador

Director Cientiacutefico

Global Youth Climate Pact

Instituto Interdisciplinario de Antropologiacutea Contemporaacutenea

Centro Edgar Morin EHESS- CNRS

progress and future research needsrdquo Environmental Science and Policy ndeg 92 2019 pp 141ndash 151

Resumen

1 La voluntad declarada de los Estados de evaluar mejor los avances en materia de desarrollo sostenible desde la resolucioacuten de la Asamblea General de las Nacio-nes Unidas de 25 de septiembre de 2015 sobre los Objetivos de Desarrollo Sos-tenible (ODS)13 llevaraacute en el futuro a tener maacutes en cuenta los aportes reales del derecho ambiental siempre y cuando se introduzcan indicadores juriacutedicos en la evaluacioacuten de los ODS lo que no ocurre en la actualidad

2 Este libro pretende demostrar a los Estados y a la sociedad civil la viabilidad de una nueva herramienta de evaluacioacuten de las poliacuteticas medioambientales los ldquoindicadores juriacutedicosrdquo Todaviacutea no se ha realizado ninguacuten trabajo cientiacutefico en ninguacuten lugar del mundo sobre el desarrollo y el uso de tales indicadores para evaluar la efectividad de la legislacioacuten medioambientalLa utilidad de los ldquoindicadores juriacutedicosrdquo es poder mostrar si se aplica el derecho ambiental y porqueacute se aplica mal Mediante su utilizacioacuten seraacute posible evaluar el rendimiento y el progreso intriacutensecos de un paiacutes A diferencia de los indicadores existentes el objetivo no es clasificar a los paiacuteses por comparacioacuten El objetivo es facilitar la orientacioacuten de las reformas juriacutedicas prioritarias para mejorar la efectividad del derecho medioambiental

3 Dado que el derecho ambiental es tanto nacional como transnacional la cues-tioacuten de los indicadores juriacutedicos se aborda tanto en el derecho nacional como en el internacional aunque se reconoce que los conceptos procesos y meacutetodos de interpretacioacuten para evaluar la efectividad no son los mismos

4 Este libro pretende ofrecer una orientacioacuten empiacuterica a los interesados propo-niendo la formulacioacuten de un nuacutemero limitado de indicadores juriacutedicos estaacuten-dar que puedan utilizarse tanto en el derecho internacional como en el derecho comparado

5 En la actualidad las evaluaciones oficiales de las poliacuteticas medioambienta-les a traveacutes de informes y estudios sobre el ldquoestado del medio ambienterdquo no permiten dar cuenta de la existencia o la efectividad de los textos de dere-cho medioambiental De hecho en estos documentos ya sean nacionales

13 laquoTransformar el mundo Programa de desarrollo sostenible Agenda 2030raquo Asamblea General de las Naciones Unidas Resolucioacuten 70 1 25 septiembre de 2015 (A RES 70 1)

Resumen22

regionales o internacionales solo se encuentran indicadores cientiacuteficos eco-noacutemicos o sociales No se menciona ninguacuten indicador juriacutedico por la senci-lla razoacuten de que auacuten no existen14 Esta flagrante ausencia del derecho en los balances sobre el ldquoestado del medio ambienterdquo lleva a los responsables poliacuteti-cos y a la opinioacuten puacuteblica a ignorar subestimar o negar el peso del derecho y su utilidad En realidad debido a la falta de datos sobre el derecho aplicable y realmente aplicado los responsables de la toma de decisiones estaacuten actuando a ciegas

6 Por lo tanto la creacioacuten innovadora de indicadores juriacutedicos de base cientiacute-fica del derecho ambiental debe identificar y medir la aplicacioacuten efectiva del derecho ambiental Estaacute claro que los indicadores juriacutedicos no son una solu-cioacuten milagrosa a los deacuteficits de aplicacioacuten de la legislacioacuten medioambiental que en mayor o menor medida son comunes a todos los paiacuteses Sin embargo deben considerarse como un nuevo medio para llevar a cabo las siguientes acciones

ndash Hacer que el lugar y el papel del derecho en las poliacuteticas medioambientales sean claros y visibles para todos

ndash Demostrar la utilidad del derecho ambiental en un momento en que se pone en duda con el pretexto de la simplificacioacuten o la derogacioacuten

ndash Llamar la atencioacuten de los representantes poliacuteticos elegidos y del puacuteblico sobre las deficiencias y regresiones del derecho ambiental

ndash Permitir que el puacuteblico y los funcionarios responsables de la aplicacioacuten y el control del derecho esteacuten mejor informados sobre el uso del derecho ambiental como factor de eacutexito o fracaso de las poliacuteticas ambientales

ndash Proporcionar al puacuteblico una visioacuten concreta de la aplicacioacuten efectiva de la legislacioacuten medioambiental vigente

ndash Proporcionar a los responsables poliacuteticos a los parlamentos y a los gobier-nos informacioacuten sobre la aplicacioacuten efectiva de los convenios interna-cionales y las leyes nacionales de medio ambiente para la preparacioacuten de reformas

ndash Permitir la conjuncioacuten de los resultados de los indicadores juriacutedicos con los indicadores cientiacuteficos para evaluar la efectividad de las poliacuteticas medioambientales es decir la adecuacioacuten entre los objetivos perseguidos y los resultados obtenidos

14 En las listas de los indicadores relativos al medio ambiente y al desarrollo sostenible de la ONU de la Agencia Europea de Medio Ambiente de la Unioacuten Europea y de varios estados no se encuentra ninguacuten indicador juriacutedico cualitativo

Resumen 23

El valor agregado de crear y utilizar indicadores juriacutedicos para medir la efectividad del derecho medioambiental seraacute maacutes apreciado cuanto mayor sea el coste de no aplicar la legislacioacuten vigente Este coste se ha calculado en 55 000 millones de euros al antildeo en la Unioacuten Europea15

7 Con apoyo en la tesis de derecho de Julien Beacutetaille16 en teoriacutea se han iden-tificado 127 indicadores juriacutedicos que deben ser probados y luego validados para posteriormente darles un valor Las etapas de evaluacioacuten del proceso de aplicacioacuten de una norma juriacutedica se cruzan con cuestiones comunes al dere-cho internacional y al derecho interno Estas etapas son los componentes de la efectividad representados por los indicadores juriacutedicos relacionados con las siguientes conclusiones

ndash existencia de la norma ndash validez de la norma ndash entrada en vigor de la norma ndash posibilidad de invocar la norma ndash consciencia de la norma ndash substancia de la norma ndash avance o regresioacuten de la norma ndash precisioacuten de la norma control administrativo de la norma ndash control jurisdiccional de la norma ndash sancioacuten de la norma ndash aplicacioacuten de las sanciones

8 Para apoyar nuestra propuesta de crear indicadores juriacutedicos hemos rea-lizado una revisioacuten sistemaacutetica de los indicadores de evaluacioacuten ambiental existentes buscando la inclusioacuten del derecho ambiental en cada indicador Estos indicadores son elaborados por Organizaciones Internacionales Esta-dos Universidades Fundaciones y ONG De ellos se pueden extraer las siguientes lecciones

ndash La evaluacioacuten medioambiental equivale al mito de la buacutesqueda del Santo Grial es una buacutesqueda interminable y siempre insatisfactoria

15 Seguacuten el informe para la red IMPEL de la Unioacuten Europea Retos en la Implementacioacuten Praacutectica de la Legislacioacuten Ambiental y como la IMPEL puede colaborar en su superacioacuten 23 de marzo de 2015 p 11

16 Julien Beacutetaille Las condiciones juriacutedicas de la efectividad de la norma en derecho puacuteblico interno ilustraciones en derecho urbaniacutestico y del medio ambiente tesis dirigida por Michel Prieur Universidad de Limoges 2012

Resumen24

ndash Los juristas que han estudiado la efectividad del derecho ambiental nunca se han atrevido a considerar seriamente la posibilidad de ldquomedirrdquo las con-diciones de aplicacioacuten del derecho

ndash La confusioacuten entre efectividad y eficacia de la ley se ve reforzada por el caraacutecter incierto del vocabulario utilizado y por la traduccioacuten inglesa de effectiveness que corresponde maacutes a ldquoeficaciardquo que a ldquoefectividadrdquo

ndash Ademaacutes del medio ambiente dos sectores ya han sido objeto de estudios y pruebas relacionadas con los indicadores juriacutedicos en el seno de las Nacio-nes Unidas los Derechos Humanos y el Estado de Derecho

ndash Mientras que existe un acuerdo general sobre la necesidad de contar con indicadores medioambientales la necesidad de contar con indicadores juriacutedicos solo se expresa de forma excepcional Es el caso de la Conferen-cia de Viena de 1993 o de la guiacutea de medicioacuten de indicadores de derechos humanos de 2012El teacutermino ldquoindicador juriacutedicordquo solo se ha encontrado en tres ocasio-nes Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos Organizacioacuten Internacional del Trabajo The Access Initiative

ndash Los trabajos maacutes relevantes integran debidamente en la evaluacioacuten los tres niveles complementarios internacional regional y nacional

ndash Cuando se facilitan estadiacutesticas sobre cuestiones juriacutedicas se informa sobre el nuacutemero de actos en cuestioacuten las sanciones impuestas o los acon-tecimientos relacionados con estos actos pero nunca sobre el proceso y las condiciones de aplicacioacuten de las normas existentes

ndash Algunas instituciones parecen estar maacutes abiertas que otras a integrar los datos juriacutedicos directamente en sus informes ambientales la red Imple-mentation and Enforcement of Environmental Law (IMPEL) el Interna-tional Network for Environmental Compliance and Enforcement (INECE) el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemico (OCDE) las Naciones Unidas y los ODS 2030 la Unioacuten Europea y el Convenio de Barcelona para el Mediterraacuteneo

ndash Los indicadores juriacutedicos deben tratarse por separado a nivel internacional y nacional enriqueciendo las praacutecticas del sistema de informacioacuten a nivel internacional

ndash Los indicadores juriacutedicos de la efectividad solo pueden ser relevantes si se complementan con datos institucionales culturales y sociales sobre el comportamiento de los actores implicados en la aplicacioacuten de la legislacioacuten medioambiental

Resumen 25

9 A modo de ilustracioacuten praacutectica se proponen un total de 17 fichas de indi-cadores estaacutendar ocho de ellas de derecho internacional y nueve de derecho nacional Estos indicadores han sido probados por un uacutenico jurista en cua-tro paiacuteses africanos Beniacuten Cameruacuten Madagascar y Tuacutenez Estas pruebas permitieron experimentar con un meacutetodo matemaacutetico de medicioacuten ad hocLos indicadores juriacutedicos se refieren al derecho internacional de los trata-dos al derecho internacional de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030 y al derecho nacionalEn el derecho internacional se trata de cinco convenios dos universales y tres regionales para los que se examina la efectividad de su aplicacioacuten en el derecho nacionalEn la legislacioacuten nacional se seleccionaron cinco principios generales y dos aacutereas especiales aacutereas protegidas y estudios de impactoLos indicadores juriacutedicos tambieacuten se probaron en tres continentes y cuatro paiacuteses en Europa Francia y Portugal en Aacutefrica Tuacutenez en Sudameacuterica Bra-sil Estas pruebas se centraron en la evaluacioacuten de un aacuterea protegida y en la aplicacioacuten del ODS 14 sobre los oceacuteanos

10 Los indicadores juriacutedicos reflejan seis criterios para la aplicacioacuten del Estado de Derecho

ndash Indicadores existenciales iquestexiste el derecho cuaacuteles son sus fuentes ndash Indicadores de aplicabilidad legalidad y legislacioacuten de aplicacioacuten ndash Indicadores institucionales la administracioacuten competente los organis-

mos de control medioambiental y los medios financieros ndash Indicadores de fondo relativos al contenido del derecho aplicado ndash Indicadores de procedimiento y control ciudadano y jurisdiccional que

permiten el ejercicio de los derechos ndash Indicadores no juriacutedicos que condicionan maacutes o menos la aplicacioacuten

efectiva del derecho

En todos los casos se trata de evaluar la efectividad que se basa tanto en el texto juriacutedico ndash evaluacioacuten formal ndash como en la aplicacioacuten concreta o evaluacioacuten material del proceso de implementacioacuten Se deja de lado la eva-luacioacuten de los resultados (evaluacioacuten de resultados o indicador de rendi-miento) es decir el control de la relacioacuten causal entre el texto de la ley y el nivel de contaminacioacuten observado Requeririacutea un trabajo multidisciplinar complementario diferente La evaluacioacuten de los resultados es un estudio de eficacia y no de efectividad Esta podriacutea llevarse a cabo maacutes adelante con matemaacuteticos y estadiacutesticos

Resumen26

11 La aplicacioacuten operativa de los indicadores juriacutedicos nacionales en un aacutembito limitado del derecho medioambiental podriacutea realizarse en unos 24 meses de trabajo con un director de proyecto un director de proyecto coordinador un equipo de investigadores juriacutedicos de cinco a diez personas en funcioacuten del nuacutemero de aacutembitos estudiados y dos expertos un matemaacutetico y un esta-diacutestico para decidir la metodologiacutea de medicioacuten de los datos que producen los indicadores juriacutedicosEl meacutetodo de medicioacuten de los indicadores juriacutedicos debe definirse con el apoyo de matemaacuteticos y estadiacutesticos que hayan trabajado en indicadores medioambientales o de desarrollo sostenible

Introduccioacuten

Este libro no presenta todas las herramientas para la evaluacioacuten de la efectivi-dad del derecho ambiental que estaacute claacutesicamente vinculada a los mecanismos de evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas un tema ya ampliamente estudiado en derecho ciencia poliacutetica y sociologiacutea poliacutetica

Se centra uacutenicamente en el meacutetodo recomendado para utilizar una nueva herramienta los indicadores juriacutedicos Los abogados ambientalistas africanos en los dos coloquios celebrados en Abiyaacuten en 2013 y en Rabat en 2016 hicieron especial hincapieacute en la necesidad de contar con una herramienta de este tipo en el futuro Todaviacutea no se ha realizado ninguna investigacioacuten en profundidad en el mundo sobre la elaboracioacuten y el uso de indicadores juriacutedicos para evaluar la efectividad de la legislacioacuten medioambiental El primer estado de la cuestioacuten fue publicado en 2018 por el Instituto Francoacutefono para el Desarrollo Sostenible (IFDD) con la ayuda de la UICN (Unioacuten Internacional para la Conservacioacuten de la Naturaleza) ONU Medio Ambiente (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) CEDAO (Comunidad Econoacutemica de los Estados de Aacutefrica Occidental) y CIDCE (Centro Internacional de Derecho Ambiental Com-parado)17 Se basoacute en un estudio teoacuterico que se limitoacute a probar los cuestionarios con un experto nacional en cuatro Estados francoacutefonos Beniacuten Cameruacuten Mada-gascar y Tuacutenez

Desde 2019 se han incluido indicadores juriacutedicos en el programa de la Caacutete-dra Normandiacutea por la Paz sobre el derecho de las generaciones futuras Un seminario de investigacioacuten dirigido por Eacutemilie Gaillard profesora de Ciencias Poliacuteticas en Rennes ha emprendido la ampliacioacuten de la investigacioacuten baacutesica con el fin de obtener resultados praacutecticos para los responsables de la toma de deci-siones y los expertos que puedan reproducirse tanto a nivel internacional como nacional Este seminario de investigacioacuten funciona en Caen dentro de la Uni-versidad de Caen y la Maison de la Recherche en Sciences Humaines (MRSH) y el CNRS En este marco un grupo de investigadores ha emprendido el desarrollo y la prueba de un meacutetodo cientiacutefico de creacioacuten de indicadores juriacutedicos con el apoyo de la regioacuten de Normandiacutea

17 Les indicateurs juridiques outils drsquoeacutevaluation de lrsquoeffectiviteacute du droit de lrsquoenvironnement Queacutebec IFDD OIF CIDCE PNUE IUCN CEDEAO 2018 wwwifddfrancophonieorg media docs publications 733_ indicateur- juridique_ webpdf

Introduccioacuten28

El objetivo es poner a disposicioacuten de todos los gobiernos las institucio-nes internacionales y la sociedad civil una herramienta para evaluar la efec-tividad del derecho ambiental internacional y nacional Esta herramienta de evaluacioacuten una vez probada en Europa (Francia y Portugal) Aacutefrica (Tuacutenez) y Sudameacuterica (Brasil) podriacutea utilizarse no solo para el derecho ambiental sino tambieacuten para reforzar y medir coacutemo se pueden alcanzar los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible mediante el uso efectivo de los ins-trumentos juriacutedicos existentes La metodologiacutea propuesta podriacutea extenderse a otras regiones del mundo e incluso aplicarse a otros derechos como los dere-chos humanos

Dado que el derecho ambiental es tanto nacional como transnacional la cuestioacuten de los indicadores se abordaraacute tanto en el derecho nacional como en el internacional aunque los conceptos procesos y meacutetodos de interpretacioacuten no son los mismos

Dada la novedad del tema su amplitud debido al ampliacutesimo aacutembito del derecho ambiental y del derecho del desarrollo sostenible y el hecho de que las poliacuteticas ambientales solo pueden abordarse teniendo en cuenta el derecho internacional regional y nacional se acordoacute que los indicadores juriacutedicos solo se abordariacutean inicialmente en aacutembitos de experimentacioacuten limitados tanto geo-graacutefica como temaacuteticamente

El propoacutesito de este libro es tanto informar a los investigadores y a los gobier-nos del valor de utilizar tales indicadores como presentar la metodologiacutea para medir los indicadores juriacutedicos con el fin de evaluar el progreso y comprender mejor los problemas encontrados Los indicadores juriacutedicos creados deberaacuten someterse a dos operaciones complementarias antes de poder ser operativos

a) Los indicadores juriacutedicos deben ser verificados tanto en su relevancia juriacute-dica como social mediante una validacioacuten por pares compartida por los abo-gados ambientalistas del aacuterea considerada

b) Tras esta validacioacuten habraacute que ldquomedirrdquo los indicadores juriacutedicos para represen-tar matemaacuteticamente su importancia respectiva en relacioacuten con una efectivi-dad ideal del derecho medioambiental A continuacioacuten se trataraacute de cuantificar y calificar los datos seleccionados Posteriormente seraacute posible agregar estos datos para dar cuenta de todos los sectores del derecho ambiental

Recomendar indicadores especiacuteficos capaces de dar cuenta de la efectividad del derecho ambiental implica reconocer la relevancia de los indicadores para eva-luar una de las poliacuteticas puacuteblicas maacutes emblemaacuteticas para la supervivencia y el futuro de la humanidad


La necesidad de disponer de indicadores para evaluar con precisioacuten la efica-cia del seguimiento de la aplicacioacuten del derecho ambiental ya habiacutea sido defen-dida por el profesor Steacutephane Doumbeacute- Billeacute en el coloquio de la red ldquoDerecho Ambientalrdquo de la Agencia Universitaria Francoacutefona (AUF) celebrado en Yaundeacute el 14 y 15 de junio de 2001 Alliacute pidioacute un control ldquoen el sentido amplio del teacuter-mino lo que implica el establecimiento de instrumentos de evaluacioacuten como indicadores fiables y aceptables para todosrdquo18

Hasta entonces la efectividad del derecho solo era estudiada por los filoacuteso-fos del derecho o los teoacutericos del derecho que se planteaban la pregunta funda-mental iquestcuaacutel es la finalidad del derecho Los socioacutelogos juriacutedicos han tratado de responder a la misma pregunta basaacutendose en encuestas de comportamiento que con demasiada frecuencia se basan en valoraciones puramente subjeti-vas19 Sobre el terreno muchos Estados han aumentado el nuacutemero de organis-mos ad hoc encargados de evaluar los efectos de las leyes comiteacutes o consejos de evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas Los servicios de inspeccioacuten general de los ministerios de medio ambiente tambieacuten han realizado evaluaciones de las leyes y reglamentos a partir de los informes de sus servicios territoriales Todos estos estudios y experiencias se centran uacutenicamente en aspectos especiacuteficos de las poliacuteticas medioambientales y en fases concretas de la aplicacioacuten de las leyes Sin embargo no existe una imagen completa de todos los pasos juriacutedicos que conducen a la aplicacioacuten de la legislacioacuten Las evaluaciones existentes nunca van acompantildeadas de las herramientas adecuadas para evaluar no los efectos genera-les del derecho sino la efectividad juriacutedica del mismo es decir las condiciones juriacutedicas de su proceso de aplicacioacuten que permiten respetarlo

La creacioacuten de indicadores juriacutedicos debe permitir disentildear sobre una base cientiacutefica un instrumento para identificar y medir la aplicacioacuten efectiva del dere-cho ambiental y no su supuesta aplicacioacuten basada uacutenicamente en la letra de la ley

18 Steacutephane Doumbeacute- Billeacute laquoImplementacioacuten y seguimiento del derecho internacional medioambiental Informe Generalraquo en AUF La implementacioacuten nacional del dere-cho internacional del medioambiente en los paiacuteses francoacutefonos Limoges PULIM 2003 p 498 El profesor Doumbeacute- Billeacute fallecioacute a principios de 2020 Se le rindioacute un homenaje en Lyon el 13 de febrero de 2020 con motivo de la entrega poacutestuma de sus recopila-ciones tituladas Derecho Humanidad y Medio Ambiente Bruselas Bruylant 2020 1247 paacuteginas

19 El cuestionamiento teoacuterico sobre la efectividad en derecho es reciente Ver las tesis de V Richard El derecho y la efectividad contribucioacuten al estudio de una nocioacuten Pariacutes II 2003 y de Y Leroy La efectividad del derecho a traveacutes de un cuestionamiento del derecho laboral Nancy LGDJ 2011

Introduccioacuten30

No vamos a entrar aquiacute en el debate doctrinal entre algunos juristas y filoacutesofos del derecho sobre la pertinencia o no de ldquomedirrdquo el derecho20 En efecto el obje-tivo de la creacioacuten de indicadores juriacutedicos como el de todos los indicadores es producir ldquomedidasrdquo numeacutericas que permitan visualizar y clasificar los datos brutos Estos indicadores juriacutedicos son simplemente una fuente de informacioacuten para mejorar la toma de decisiones pero en ninguacuten caso pueden tener un efecto juriacutedicamente vinculante que se imponga a un responsable de la toma de decisio-nes o a un juez No se trata de abogar por la gobernanza por nuacutemeros

No caeremos en una dichosa admiracioacuten por los nuacutemeros ni en una creencia ciega en los meacuteritos de la evaluacioacuten comparativa aplicada al derecho despueacutes de haber sido aplicada al comercio y las finanzas Se consideraraacute que la existen-cia de indicadores juriacutedicos deberiacutea permitir en el futuro situar al derecho en el lugar que le corresponde como uno de los factores esenciales que condicionan necesariamente los resultados de la poliacutetica medioambiental

Por lo tanto podemos estar de acuerdo con la apreciacioacuten del filoacutesofo del derecho Henri Leacutevy- Bruhl ldquoNuestro conocimiento de los hechos juriacutedicos no puede prescindir maacutes que el de los hechos econoacutemicos de datos numeacutericos precisos y metoacutedicamente establecidosrdquo21 Para el filoacutesofo matemaacutetico y poliacutetico Condorcet el progreso de la cuantificacioacuten va de la mano del proyecto de una ley uniforme y universal y debe ser posible calcular las reglas aplicables a toda la humanidad22 Podemos estar maacutes de acuerdo con esta opinioacuten ya que el derecho ambiental se distingue precisamente por su caraacutecter fuertemente universalista por su aplicacioacuten a toda la humanidad

Esta preocupacioacuten por potenciar el derecho ambiental llega en un momento en que en muchos paiacuteses la avalancha de textos en esta materia lleva a algunos a criticar una ecologiacutea llamada ldquopunitivardquo y a abogar por la supresioacuten o la simplifi-cacioacuten de los textos Esto lleva a un retroceso en relacioacuten con los aportes y ambi-ciones de las poliacuteticas medioambientales de los antildeos 1970 y 199023 Para medir

20 Alain Supiot La gobernanza en cifras Pariacutes Fayard 2015 Isabelle Pariente- Butterlin El derecho la norma y lo real Pariacutes PUF 2005

21 H Levy- Bruhl ldquoNota sobre la estadiacutestica y el derechordquo en La estadiacutestica sus aplicacio-nes los problemas que conlleva Pariacutes PUF 1935 pp 141ndash 147

22 Condorcet Observaciones sobre el libro 29deg del Espiacuteritu de la leyes citado por A Supiot op cit p 153

23 Sobre el principio de no regresioacuten como obstaacuteculo a los retrocesos del derecho M Prieur y G Sozzo (dir) La no regresioacuten en el derecho ambiental Bruselas Bruylant 2012 M Prieur ldquoThe principle of non regressionrdquo en L Kraumlmer y E Orlando (eds) Principles of Environmental Law Elgar Encyclopedia of Environmental Law series Edward Elgar Publishing Vol VI 2018 p 251


esta amenazante regresioacuten del derecho ambiental es necesario poder hacer visi-bles los eacutexitos y avances que el derecho ambiental ha logrado

Ocurre que el derecho ambiental quizaacutes maacutes que otros derechos a menudo muestra deliberadamente su voluntad y su preocupacioacuten por la efectividad como si su aplicacioacuten pareciera una necesidad colectiva urgente a causa de la ldquoemergencia ecoloacutegicardquo Se podriacutean encontrar muchos ejemplos de textos inter-nacionales y nacionales que proclaman expresamente su deseo de ldquoefectividadrdquo En este sentido la misma preocupacioacuten por exigir a priori la efectividad de la norma se encuentra tambieacuten en el aacutembito de los derechos humanos

Sin embargo en la actualidad las evaluaciones oficiales de las poliacuteticas medioambientales a traveacutes de informes y estudios sobre el ldquoestado del medio ambienterdquo no permiten dar cuenta de la existencia ni de la efectividad de los textos de derecho ambiental24 De hecho en estos documentos ya sean nacio-nales regionales o internacionales solo encontramos indicadores cientiacuteficos econoacutemicos o sociales No se mencionan los indicadores juriacutedicos por la buena razoacuten de que auacuten no existen25 Rara vez se menciona un elemento de contenido juriacutedico Si existe no se evaluacutea ni cualitativa ni cuantitativamente Esta flagrante ausencia del derecho en los informes sobre el ldquoestado del medio ambienterdquo lleva a los responsables poliacuteticos y a la opinioacuten puacuteblica a subestimar o negar el peso del derecho y su utilidad En realidad sin datos sobre la legislacioacuten aplicable los responsables de tomar decisiones actuacutean a ciegas Por ello el desarrollo innova-dor de indicadores juriacutedicos del derecho ambiental puede considerarse una con-tribucioacuten esencial para la evaluacioacuten rigurosa y fundamentada de las poliacuteticas ambientales A su vez esta evaluacioacuten ayudaraacute a los responsables de la toma de decisiones a llamar la atencioacuten de los funcionarios elegidos y del puacuteblico sobre las lagunas y regresiones del derecho Por uacuteltimo a un nivel maacutes amplio los indicadores juriacutedicos permitiraacuten al puacuteblico y a los funcionarios encargados de la aplicacioacuten del derecho estar mejor informados sobre la realidad de la utilidad del derecho ambiental como factor de eacutexito o fracaso de las poliacuteticas ambientales

Es alentador observar que la Cumbre del G7 celebrada en Bolonia el 11 y 12 de junio de 2017 en la reunioacuten de Ministros de Medio Ambiente destacoacute especialmente el valor de los indicadores medioambientales al comprometerse a

24 Ver desde 1992 los informes de la OCDE sobre ldquoel examen de los desempentildeos medioambientales de los Estadosrdquo en los cuales el derecho del medio ambiente aunque se menciona no es objeto de ninguna evaluacioacuten profunda ni de alguna medicioacuten

25 En las listas de indicadores relacionados al medio ambiente y al desarrollo sostenible de la ONU de la Agencia Europea de Medio Ambiente de la Unioacuten Europea y de varios Estados no encontramos ninguacuten indicador juriacutedico tal como lo dijimos

Introduccioacuten32

desarrollar la capacidad de medicioacuten y seguimiento identificando las ldquolagunasrdquo y desarrollando posibles ldquonuevos indicadores mundiales regionales y nacionalesrdquo Nuestra propuesta de ldquonuevos indicadoresrdquo de caraacutecter juriacutedico es por tanto oportuna y deberiacutea encontrar apoyo en el G726

Es evidente que los indicadores juriacutedicos no son una solucioacuten milagrosa para colmar las lagunas en la aplicacioacuten del derecho ambiental que por desgracia son comunes en mayor o menor medida a todos los paiacuteses del mundo Pero deben considerarse como un medio para lograr lo siguiente


ndash Demostrar la utilidad del derecho ambiental en un momento en el que se pone en duda

ndash Evaluar seguacuten los indicadores pertinentes de forma cuantitativa o cualitativa el respeto de la legislacioacuten medioambiental

ndash Proporcionar al puacuteblico una visioacuten concreta de la aplicacioacuten efectiva del dere-cho ambiental vigente para que pueda recuperar la confianza en las autorida-des puacuteblicas

ndash Proporcionar a los responsables poliacuteticos parlamentos y gobiernos elemen-tos de apreciacioacuten sobre la aplicacioacuten efectiva de los convenios internacio-nales y las leyes nacionales sobre el medio ambiente con miras a preparar reformas

ndash Permitir la agregacioacuten de los resultados de los indicadores juriacutedicos con los indicadores cientiacuteficos para evaluar la eficacia de las poliacuteticas medioambien-tales es decir la adecuacioacuten entre los objetivos perseguidos y los resultados obtenidos

Estos valores antildeadidos derivados de la creacioacuten de indicadores juriacutedicos que midan la efectividad de la legislacioacuten medioambiental seraacuten tanto maacutes aprecia-dos en la medida en que el coste de la no aplicacioacuten de la legislacioacuten existente sea considerable

Cabe suponer que la voluntad de los Estados de tener maacutes en cuenta la evalua-cioacuten de los avances hacia el desarrollo sostenible desde la resolucioacuten de la Asam-blea General de la ONU del 25 de septiembre de 2015 sobre los ODS llevaraacute a una mejor consideracioacuten de las contribuciones del derecho ambiental en el futuro La tendencia a multiplicar las categoriacuteas de indicadores deberiacutea permitir a partir

26 G7 Bologna Environment Ministersrsquo Meeting Communiqueacute 11ndash 12 June 2017 annex ldquo5- year Bologna roadmaprdquo p 13


de nuestras propuestas medir la efectividad del derecho ambiental Podriacuteamos entonces animar al Banco Mundial a enriquecer su Atlas 2017 de los ODS con la medicioacuten de los indicadores de desarrollo sostenible integrando el derecho como en el pasado fue capaz de lanzar la ldquomedicioacutenrdquo del derecho en el derecho de los negocios con el desarrollo de la teoriacutea law and economics La nueva lista de indicadores de desarrollo sostenible propuesta por el Comiteacute de Expertos del Consejo Econoacutemico y Social de la ONU en 2017 que sigue omitiendo los indica-dores juriacutedicos no puede sino animarnos a incrementar la investigacioacuten para la creacioacuten de dichos indicadores27 Nuestras propuestas tambieacuten deberiacutean contri-buir al trabajo de la Comisioacuten de Estadiacutestica de las Naciones Unidas y del Grupo Interinstitucional y de Expertos sobre los Indicadores de los Objetivos de Desa-rrollo Sostenible (IAEG- SDG) para convencerlos de que no es posible seguir evaluando el progreso hacia el desarrollo sostenible ignorando la presencia y la contribucioacuten del derecho ambiental Las reuniones de estos dos organismos siguen ignorando los indicadores de derecho ambiental y refuerzan el objetivo de nuestro proyecto de introducir nuevos indicadores que reflejen tanto la exis-tencia como la utilidad del derecho ambiental28 Sin embargo es interesante observar que el grupo de expertos ha acordado ahora incluir una ldquodimensioacuten de derechos humanosrdquo en los indicadores29 La introduccioacuten del medio ambiente y del desarrollo sostenible en las herramientas estadiacutesticas estaacute bien reconocida entre los principios fundamentales de las estadiacutesticas oficiales30 Esto debe dar lugar a la introduccioacuten del derecho ambiental porque donde hay sociedad hay derecho

Se examinaraacuten sucesivamente las seis secciones siguientes

ndash la exigencia de efectividad del derecho ambiental ndash la inexistencia de indicadores juriacutedicos reales ndash indicadores al servicio de los objetivos de desarrollo sostenible

27 Informe en E CN3 2017 2 anexo III 28 IAEG- ODS 5th reunioacuten Ottawa 28ndash 31 marzo 2017 (ESA STAT AC333 L 3) Comi-

sioacuten de Estadiacutestica de las NU 48th sesioacuten 7ndash 10 marzo 2017 (E 2017 24- E CN3 2017 35)

29 Conclusiones de la Reunioacuten del Grupo de Expertos en el marco de los indicadores para la agenda de desarrollo post- 2015 Nueva York 25ndash 26 febrero 2015 propuesta interina de la Comisioacuten de Estadiacutestica de la ONU durante la 46deg sesioacuten decisioacuten 1 6 marzo 2015

30 Resolucioacuten de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 29 de enero de 2014 (A RES 68 261)

Introduccioacuten34

ndash por queacute crear indicadores juriacutedicos para el medio ambiente ndash coacutemo pueden construirse indicadores juriacutedicos a partir de los criterios de

efectividad del derecho ambiental ndash coacutemo medir y representar los indicadores juriacutedicos

newgenprepdf

I La exigencia de efectividad del derecho ambiental

Es esencial aclarar el concepto de efectividad El sustantivo ldquoefectividadrdquo no apa-rece como tal en los diccionarios Se utiliza para caracterizar lo que es ldquoefectivordquo es decir lo que se hace lo que tiene un efecto real y concreto lo que existe de hecho Para que un derecho sea ldquoefectivordquo se puede considerar que debe tra-ducirse en hechos por tanto en realidad Es decir la efectividad del derecho seriacutea su concrecioacuten en los hechos Sin embargo no se trata de la primaciacutea del hecho sobre el derecho sino de la traduccioacuten del derecho al hecho Es un dere-cho ldquofactiblerdquo es decir un derecho que es concretamente aplicable y que se aplica En otras palabras es el derecho el que se aplica y el que debe producir efectos Ademaacutes del derecho sobre el papel o derecho formal nos interesa el derecho aplicado o derecho real La efectividad podriacutea considerarse en su sentido juriacute-dico como el encuentro entre el derecho y el hecho que idealmente conduce a la unidad de ambos Un derecho vivo seraacute un derecho que se aplique efectiva-mente Un derecho muerto es un derecho que o bien es inadecuado y por tanto obsoleto o bien es ignorado o violado Un derecho vivo es aquel que siempre estaacute vigente porque estaacute dotado de los medios juriacutedicos para su aplicacioacuten asiacute como de los medios juriacutedicos para su control y posible sancioacuten Asiacute la efecti-vidad del derecho requiere una cadena de componentes que permita ir desde el derecho el texto hasta el hecho su aplicacioacuten La efectividad del derecho es finalmente un requisito obvio y banal el derecho estaacute hecho para ser aplicado Pero la efectividad del derecho implica en primer lugar que la norma exista que sea juriacutedicamente aplicable que sea legal que se conozca que se entienda que se respete que se utilice que se controle y que sea eventualmente sancionada por la administracioacuten o por el juez

En primer lugar distinguiremos entre la efectividad en el derecho internacio-nal y en el derecho interno a continuacioacuten distinguiremos entre la efectividad y la eficacia seguidamente sentildealaremos el creciente intereacutes por la efectividad del derecho por uacuteltimo especificaremos los componentes juriacutedicos de la efectividad en relacioacuten con la inefectividad

A Efectividad en el derecho internacional y nacionalEn derecho interno podemos remitirnos a la mencionada tesis de Julien Beacutetaille defendida en la Universidad de Limoges en 2012 En derecho internacional nos

La exigencia de efectividad del derecho ambiental36

remitimos a la tesis de Florian Couveinhes- Matsumoto defendida en la Uni-versidad de Pariacutes II en 201131 y el curso impartido en la Academia de Derecho Internacional de La Haya por el profesor R Wolfrum en 199832 En primer lugar hay que sentildealar que el significado que se da a la efectividad no es en absoluto el mismo en el derecho interno y en el internacional En un enfoque claacutesico se puede decir que en el derecho interno es un concepto no juriacutedico que cuestiona las condiciones de aplicacioacuten del derecho En derecho internacional es un cri-terio juriacutedico que condiciona la aplicacioacuten del derecho internacional al identi-ficar los sujetos del derecho internacional y la apropiacioacuten de los territorios El objetivo aquiacute es sacar la ldquoefectividadrdquo de la vaguedad conceptual que la rodea y darle un contenido juriacutedico preciso que conduzca al desarrollo de indicadores juriacutedicos que la reflejen tanto en el derecho interno como en el internacional

La Declaracioacuten Ministerial del Foro Poliacutetico de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible del 19 de julio de 2017 sobre los ODS se refiere 16 veces a effective y effectiveness33 En 2018 la declaracioacuten aprobada por este Foro tambieacuten lo men-ciona una docena de veces34 Esta preocupacioacuten por la efectividad tambieacuten se refleja cada vez maacutes en los resuacutemenes de los exaacutemenes nacionales voluntarios presentados por los Estados al Foro con 13 iteraciones en el de 201635 18 en el de 201736 29 en el de 201837 y 31 en el de 201938 Esto confirma la actual preocu-pacioacuten por una ldquoverdaderardquo aplicacioacuten de los objetivos de desarrollo sostenible que implica instrumentos juriacutedicos adecuados y aplicados eficazmente

Es evidente que las condiciones juriacutedicas y el contexto sociopoliacutetico de la apli-cacioacuten del derecho interno no son los mismos que los existentes en el derecho internacional puacuteblico Por lo tanto no es sorprendente que la efectividad no tenga el mismo significado a priori en estas dos ramas del derecho No obstante

31 Florian Couveinhes- Matsumoto La efectividad del derecho internacional Bruselas Bruylant 2014 tesis dirigida por Denis Alland

32 R Wolfrum laquoFormas de garantizar el cumplimiento y la aplicacioacuten del derecho ambiental internacionalraquo Recopilacioacuten de los cursos de la Academia de derecho inter-nacional vol 272 1999

33 E HLS 2017 1 34 E HLS 2018 1 35 DESA Synthesis of Voluntary National Reviews 2016 New York 2016 36 High- level Political Forum on Sustainable Development 2017 Voluntary National

Reviews Synthesis Report New York DESA 2017 37 High- level Political Forum on Sustainable Development 2018 Voluntary National


Reviews Synthesis Report New York DESA 2019

Efectividad en el derecho internacional y nacional 37

se intentaraacute aplicar al derecho internacional los criterios de efectividad iden-tificados en el derecho interno adaptaacutendolos Sin embargo al final habraacute que distinguir entre la doble efectividad del derecho internacional la evaluada en el marco del derecho internacional por los oacuterganos de un convenio internacional o por un juez internacional y la evaluada en el marco del derecho interno por las instituciones nacionales y por un juez nacional Esta distincioacuten llevaraacute a conside-rar cuatro tipos de evaluacioacuten de la efectividad que permitiraacuten distinguir cuatro categoriacuteas de indicadores

ndash evaluacioacuten de la aplicacioacuten del derecho internacional en relacioacuten con las exi-gencias del derecho internacional

ndash evaluacioacuten de la aplicacioacuten del derecho internacional en relacioacuten con su trans-posicioacuten al derecho nacional

ndash evaluacioacuten de la aplicacioacuten del derecho nacional en relacioacuten con las exigencias del derecho internacional

ndash evaluacioacuten de la aplicacioacuten del derecho nacional en relacioacuten con los requisitos del derecho nacional

La efectividad fue objeto de una interesante distincioacuten formulada por Julien Beacutetaille39 Habriacutea un estado de efectividad distinto de una accioacuten de efectivi-dad Seguacuten este autor la efectividad- estado es lo que existe en la realidad y la efectividad- accioacuten es lo que produce un efecto en la realidad La efectividad- estado corresponderiacutea al significado que histoacutericamente ha dado el derecho internacional a la efectividad es decir la valoracioacuten juriacutedica de un hecho como la ocupacioacuten de un territorio o un bloqueo mariacutetimo El derecho internacional establece un hecho y deduce de eacutel la efectividad del hecho establecido lo que conduce a una calificacioacuten juriacutedica o a una consecuencia juriacutedica En el derecho internacional claacutesico es el hecho el que crea el derecho

La efectividad- accioacuten seriacutea maacutes bien la expresioacuten del derecho en accioacuten es decir los efectos del derecho en el terreno que se manifiestan por la obediencia a la ley Se aplicariacutea al derecho interno En este caso la efectividad ldquotiene una finalidad praacutectica en la medida en que pretende evaluar los grados de aplicacioacuten del derecho en la sociedadrdquo40 El desfase entre el derecho y la praacutectica solo lo mediacutean antes los socioacutelogos Nuestro objetivo es antildeadirle una medida juriacutedica

39 Las condiciones juriacutedicas de la efectividad de la norma en derecho puacuteblico interno ilus-traciones en derecho urbaniacutestico y del medio ambiente op cit p 2

40 F Rangeon ldquoReflexiones sobre la efectividad del derechordquo en CURAPP Los usos sociales del derecho Pariacutes PUF 1989 p 128 citado por J Beacutetaille op cit p 15


por medio de indicadores juriacutedicos cuya funcioacuten es aprehender o incluso medir con cifras el grado de aplicacioacuten de una norma juriacutedica sobre la base de criterios puramente juriacutedicos Por lo tanto hay que reconocer que la evaluacioacuten de la apli-cacioacuten de una norma juriacutedica no puede reducirse a la simple constatacioacuten de su respeto o violacioacuten sino que siendo la realidad maacutes compleja la efectividad es susceptible de grados y debe satisfacer las exigencias de varias etapas que consti-tuyen el proceso de aplicacioacuten del derecho Por lo tanto los indicadores juriacutedicos tendraacuten que tener en cuenta la realidad de una efectividad siempre relativa y variable lo que lleva a una escala de efectividad seguacuten el avance de cada proceso

En realidad la efectividad- estado y la efectividad- accioacuten son dos caras del mismo concepto Si bien la primera permite caracterizar las formas histoacutericas de efectividad en el derecho internacional ello no excluye que la efectividad- accioacuten pueda caracterizar al derecho internacional La aplicacioacuten del derecho internacional al igual que la del derecho nacional requiere una evaluacioacuten de los instrumentos juriacutedicos de aplicacioacuten del derecho internacional (implemen-tation) de los elementos relativos al respeto o al incumplimiento de la norma (compliance) y de la relatividad de la aplicacioacuten efectiva de la norma que es una aplicacioacuten de grado

La identificacioacuten de los obstaacuteculos a la aplicacioacuten efectiva del derecho es espe-cialmente compleja en el derecho ambiental sobre todo por su alto grado de tecnicidad A esto hay que antildeadir un factor psicoloacutegico debido a que lo que se percibe como complicado se ignora faacutecilmente como se ha sentildealado con res-pecto a la legislacioacuten de proteccioacuten de la naturaleza41

Por lo tanto las mismas cuestiones relativas a la efectividad juriacutedica se encon-traraacuten tanto en el derecho internacional como en el nacional Para cada pre-gunta habraacute que crear indicadores especiacuteficos Algunos de estos indicadores seraacuten especiacuteficos del derecho internacional y otros del derecho nacional Pero las preguntas son las mismas Son seis y serviraacuten de marco para la formulacioacuten de indicadores juriacutedicos en los cuestionarios dirigidos a los encargados de la aplicacioacuten del derecho

1 iquestExiste la norma iquesten queacute texto iquestcon queacute valor juriacutedico en la jerarquiacutea de las normas (constitucioacuten ley reglamento en derecho interno tratado cos-tumbre principios generales hard law soft law en derecho internacional)

41 Lothar Guumlndling Obstaacuteculos juriacutedicos para la aplicacioacuten de la legislacioacuten de conserva-cioacuten natural Naturaleza y Medio Ambiente ndeg 89 Estrasburgo Consejo de Europa 1997 p 11


2 iquestEs la norma vaacutelida (con respecto a la constitucioacuten y la ley) y por lo tanto aplicable y cuaacuteles son los requisitos juriacutedicos para su aplicabilidad

3 iquestRequiere la norma un aparato institucional especial con los recursos huma-nos y presupuestarios adecuados

4 iquestCuaacutel es el contenido sustantivo de la norma coacutemo se aplica cada disposicioacuten de la norma

5 iquestSe aplica y controla la norma coacutemo y por quieacuten ndash la administracioacuten el juez el puacuteblico ndash y o iquestes sancionable coacutemo y por quieacuten iquestSe aplica la decisioacuten judicial

6 Hay que antildeadir elementos no juriacutedicos para complementar las cuestiones juriacutedicas mediante la evaluacioacuten de los obstaacuteculos socioeconoacutemicos y poliacute-ticos a la aplicacioacuten de las normas ya que es cierto que el derecho no puede evaluarse aislado del contexto social Si donde hay sociedad hay derecho (ubi societas ibi jus) a la inversa donde hay derecho hay sociedad De hecho como ha escrito W Friedmann la efectividad de un ordenamiento normativo no puede medirse sin abordar cuestiones de la realidad poliacutetica y social que reflejan el contexto local de la aplicacioacuten del derecho42

Por ello ademaacutes de los indicadores estrictamente juriacutedicos propondremos algu-nos indicadores denominados no juriacutedicos que deberiacutean estar fundamentados cientiacuteficamente por socioacutelogos y antropoacutelogos De hecho la efectividad de la norma tiene necesariamente una dimensioacuten social cultural y geopoliacutetica43 Por lo tanto las evaluaciones trataraacuten de ser maacutes cualitativas que cuantitativas

Seraacute importante tener en cuenta en los elementos no juriacutedicos de la evalua-cioacuten de la efectividad el lugar de las culturas nacionales especialmente vivas44 En algunos casos la costumbre seraacute una fuente juriacutedica como en el derecho internacional o en algunos paiacuteses

Entre los elementos no juriacutedicos de la evaluacioacuten un factor importante de efectividad es la cuestioacuten de la influencia de la norma juriacutedica en el comporta-miento por la mera existencia y la fuerte legitimidad de la norma Como escribe

42 W Friedmann Legal Theory London Stevens and Sons 1967 p 278 citado por F Couveinhes- Matsumoto op cit p 90 nota 353

43 Philippe Auvergnon ldquoUn enfoque comparativo de la cuestioacuten de efectividad en el derecho laboralrdquo en Philippe Auvergnon (dir) La efectividad del derecho laboral iquesten queacute condiciones Burdeos Prensas Universitarias de Burdeos 2008 p 17

44 Sobre el derecho laboral frente a las normas universales de la OIT ver J M Servais ldquoNormas del derecho universales y culturas nacionalesrdquo en La efectividad del derecho laboral iquesten queacute condiciones ibid pp 363ndash 385


F Couveinhes- Matsumoto ldquoLa capacidad de una norma para influir en el com-portamiento de sus destinatarios se ve generalmente reforzada por el respeto general del que ya goza el asentimiento duradero de sus suacutebditos etc de modo que su efectividad actual es casi siempre favorable a su efectividad futura La observancia habitual y manifiesta de una norma juriacutedica aumenta tambieacuten la sensacioacuten de que es legiacutetima multiplica las expectativas de los sujetos de dere-cho respecto a su observancia en el futuro incrementa el temor a las sanciones informales o juriacutedicamente organizadas en caso de su violacioacuten y constituye asiacute una forma de garantizar la observancia futura de la normardquo45

Cabe sentildealar que la validez de la norma es un componente de la efectividad Pero a diferencia de la cuestioacuten de la validez de la norma que puede resolverse con un siacute o un no en el contexto de la evaluacioacuten de su legalidad por parte del juez la cuestioacuten de la efectividad no puede decidirse con un siacute o un no debido a sus complejos componentes y a su caraacutecter gradual El grado de efectividad del derecho ha sido bien analizado en el trabajo de F Couveinhes- Matsumoto que ilustra la importancia de varias variables46 Por ejemplo la evaluacioacuten de la efec-tividad no seraacute la misma para los actos generales y para los actos individuales para los principios generales y para las normas teacutecnicas para las normas juriacutedi-cas y para las decisiones judiciales

B Distincioacuten entre efectividad y eficaciaEs importante distinguir entre efectividad y eficacia ya que los objetivos y los meacutetodos de evaluacioacuten son diferentes La eficacia de una regla juriacutedica es por lo general lo que maacutes se busca Se considera que una regla juriacutedica es pertinente si es eficaz y viceversa es decir si es socialmente uacutetil para lograr su objetivo Se trata pues del impacto de una norma en la sociedad Esto significa que la norma debe contribuir a la consecucioacuten de un resultado que estaacute fuera del sistema juriacute-dico El examen de la efectividad del derecho en cambio tiene lugar dentro del sistema juriacutedico Por lo tanto la eficacia se evaluaraacute en relacioacuten con la finalidad y el objetivo que persigue la norma juriacutedica El objetivo de la norma por ejemplo reducir la contaminacioacuten puede alcanzarse parcial o totalmente La eficacia se mediraacute mediante la evaluacioacuten por parte de los cientiacuteficos del iacutendice de reduc-cioacuten de la contaminacioacuten

45 F Couveinhes- Matsumoto op cit p 102 46 Ibid p78

Distincioacuten entre efectividad y eficacia 41

La efectividad en cambio se evaluaraacute en funcioacuten del proceso juriacutedico de apli-cacioacuten de la norma Su medicioacuten la haraacuten los abogados actores de la aplicacioacuten juriacutedica de la norma La eficacia al igual que la efectividad se juzgaraacute como total o parcial La norma sobre el agua o el aire que fija los niveles de descontamina-cioacuten que deben alcanzarse seraacute eficaz si se alcanza total o parcialmente el nivel de descontaminacioacuten medido cientiacuteficamente La eficacia se consideraraacute total o relativa La efectividad tambieacuten puede ser absoluta o relativa Retomando la distincioacuten realizada anteriormente nos referimos aquiacute a la efectividad- estado el efecto concreto y material de la norma juriacutedica evaluada sobre el terreno La eficacia mide por tanto si la norma juriacutedica ha alcanzado total o parcialmente su(s) objetivo(s) La efectividad que es la medida juriacutedica de la aplicacioacuten de la ley puede considerarse pues una condicioacuten necesaria pero no suficiente para la eficacia

Los indicadores de eficacia son indicadores cientiacuteficos con medidas como el iacutendice de control de la contaminacioacuten del agua o del aire o el nuacutemero de especies protegidas En los documentos oficiales sobre el estado del medio ambiente a nivel nacional o internacional encontramos una serie de indicadores cuantifi-cados del nivel de contaminacioacuten o descontaminacioacuten alcanzado o del estado de la biodiversidad Se trata de indicadores de eficacia tambieacuten conocidos como indicadores de desempentildeo Pero estas medidas suelen darse como tales y no como resultado de la aplicacioacuten de un texto juriacutedico concreto Un primer paso seriacutea comparar las cifras de control de la contaminacioacuten con los textos juriacutedicos que imponen normas de control de la contaminacioacuten lo que no se hace actual-mente En la actualidad la medicioacuten de la eficacia del derecho medioambiental no refleja coacutemo se ha aplicado supervisado y aplicado la ley Solo se sentildeala un resultado (buen o mal estado del medio ambiente) sin evaluar el proceso juriacute-dico que lleva a ese resultado y que puede haber sido maacutes o menos respetado El objetivo de los indicadores juriacutedicos es precisamente evaluar este proceso juriacutedico midiendo una bateriacutea de factores que contribuyen a la efectividad de la norma juriacutedica en un aacutembito concreto y que conducen a la consecucioacuten de un resultado la reduccioacuten de la contaminacioacuten El objetivo es poder demostrar que este resultado es directa o indirectamente fruto de una aplicacioacuten rigurosa y efectiva de la norma juriacutedica

Si consideramos que la utilidad del derecho consiste en responder a la pre-gunta ldquoiquestha servido la ley para algordquo esto implica que la respuesta debe darse evaluando tanto la eficacia del derecho en relacioacuten con sus objetivos como la efectividad del derecho en relacioacuten con las etapas de su aplicacioacuten

Nuestro propoacutesito aquiacute es centrarnos uacutenicamente en la evaluacioacuten de la efec-tividad de la norma de derecho aplicada al medio ambiente sin preocuparnos


por la eficacia de esta norma En efecto la buacutesqueda de la eficacia implica recu-rrir a las ciencias exactas para medir cientiacuteficamente el grado de contaminacioacuten o el nivel de peacuterdida de biodiversidad Por el contrario la medicioacuten de la efec-tividad requiere un anaacutelisis juriacutedico y sociojuriacutedico detallado de los numero-sos factores que contribuyen al proceso de aplicacioacuten de una norma de derecho Corresponde a los juristas ser capaces de desglosar e identificar las distintas fases de aplicacioacuten de la ley tras su aprobacioacuten Dado que la evaluacioacuten de la efectivi-dad es la evaluacioacuten de un ldquoprocesordquo seraacute necesario identificar los instrumentos procesales sustantivos institucionales y financieros que permiten efectivamente la aplicacioacuten del derecho

C La efectividad del derecho ambiental seguacuten McGrathEn su interesante y provocador libro titulado Does Environmental Law Work (iquestSirve de algo el derecho ambiental)47 el autor propone un meacutetodo para evaluar la efectividad del derecho ambiental Este meacutetodo que pone a prueba en el cam-bio climaacutetico y sus efectos en la Gran Barrera de Coral de Australia se basa en el meacutetodo de evaluacioacuten ambiental de la Pressure- State- Response (PSR) desarro-llado por la OCDE Se trata de evaluar sucesivamente en una relacioacuten causal las presiones humanas sobre el medio natural el estado de los elementos medioam-bientales y las respuestas que da el derecho las poliacuteticas y la financiacioacuten Este meacutetodo favorecido por el autor despueacutes de haber revisado otros meacutetodos es de hecho inadecuado48 El meacutetodo Driving- Force- Pressure- State- Impact- Response (DPSIR) de la Agencia Europea de Medio Ambiente y el PNUMA ya no refleja el papel del derecho El objetivo de estos meacutetodos es la evaluacioacuten del estado del medio ambiente y este estado se presenta no como el resultado final de la eva-luacioacuten sino como la segunda o tercera etapa del proceso de evaluacioacuten (state) Por tanto existe una clara falta de loacutegica en los meacutetodos PSR y DPSIR Hay que elegir entre dos modelos

ndash Ya sea comenzar con la evaluacioacuten del estado actual del medio ambiente que es objetivamente medible como liacutenea de base luego examinar las presiones humanas y naturales y finalmente evaluar las respuestas existentes y propues-tas este seriacutea el modelo SPR

ndash Ya sea comenzar con el estado actual del medio ambiente luego examinar las presiones existentes despueacutes evaluar las respuestas dadas pero antildeadir la

47 C McGrath op cit p 1 48 Ibid p 109

Intereacutes por la efectividad del derecho ambiental 43

evaluacioacuten de la efectividad de las respuestas del derecho en relacioacuten con un estado deseado del medio ambiente seguacuten los objetivos fijados y o por fijar (metas) este seriacutea entonces el modelo SPRG Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de 2030 exigen evaluaciones de este tipo para valorar si el estado del medio ambiente y las respuestas juriacutedicas dadas permiten alcanzar o no los objetivos fijados

Independientemente del proceso de evaluacioacuten que se elija lo maacutes importante para nosotros es la evaluacioacuten de la ldquorespuestardquo ya que es ahiacute donde tiene cabida el derecho ambiental Lamentablemente aunque McGrath menciona la necesi-dad de indicadores medioambientales (pp 112ndash 116) nunca menciona la necesi-dad de ldquoindicadores juriacutedicosrdquo Solo describe la respuesta juriacutedica incorporando tanto el derecho internacional como el nacional pero nunca se pregunta coacutemo se puede ldquomedirrdquo la efectividad del derecho como parte esencial de la respuesta

De hecho este autor concibe la ldquoefectividadrdquo del derecho medioambiental no en teacuterminos de coacutemo se aplica y se hace cumplir sino en el sentido de ldquoeficaciardquo descrito anteriormente Su uacutenica preocupacioacuten es si el derecho ambiental con-tribuye o no a mejorar el medio ambiente49 Hemos explicado coacutemo la cuestioacuten de la eficacia solo puede abordarse tras examinar las condiciones y el proceso de la efectividad juriacutedica

Lo que se puede concluir de la investigacioacuten de McGrath sin embargo es que hay poca o ninguna ldquorespuestardquo juriacutedica en los informes sobre el estado del medio ambiente porque estos informes son escritos por cientiacuteficos en ausencia de juristas50 Pero McGrath no concluye que la falta de respuesta juriacutedica se deba tambieacuten a la falta de instrumentos para medir la aplicacioacuten efectiva del derecho

D El creciente intereacutes por la efectividad del derecho en particular del derecho ambiental

Es importante sentildealar que el tema de la efectividad del derecho suscita un inte-reacutes creciente por parte de los investigadores y de los encargados de la toma de decisiones En los uacuteltimos tiempos se ha producido una tendencia a la ldquojuridi-ficacioacutenrdquo de la exigencia de efectividad de las normas juriacutedicas que se refleja tanto en la especial atencioacuten prestada a los procedimientos especiacuteficos de con-trol o promocioacuten de las normas o de los dispositivos destinados a verificar su

49 Ibid p 16 50 Ibid p 240


conformidad como en el uso de palabras que enfatizan el papel de la efectividad que se ha convertido en un componente del discurso juriacutedico51

Es sorprendente que el Programa de Derecho Ambiental del PNUMA no haya hecho mayor hincapieacute en la necesidad de la efectividad del derecho distin-guiendo la efectividad de la eficacia En la revisioacuten intermedia del Cuarto Pro-grama de Derecho Ambiental de Montevideo si bien hay un desarrollo sobre la ldquoeficaciardquo del derecho ambiental se aborda (pero no se hace la distincioacuten) la efectividad solicitando el ldquocumplimiento y aplicacioacuten efectivardquo del derecho ambiental52

Una recomendacioacuten de la reunioacuten de altos funcionarios gubernamentales especializados en derecho ambiental celebrada en la II Asamblea de las Nacio-nes Unidas para el Medio Ambiente en mayo de 2016 pediacutea ldquoestablecer criterios para ayudar a los Estados a evaluar la eficacia del derecho ambientalrdquo sin especi-ficar ni la naturaleza ni el contenido de dichos criterios53

El 5ordm Programa de Derecho Ambiental de Montevideo adoptado por la 4ordf Asamblea de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente en Nairobi el 15 de marzo de 2019 es mucho maacutes claro se trata de proporcionar a los paiacuteses ldquolas mejores praacutecticas asiacute como indicadores modelo para el desarrollo y la aplicacioacuten efectiva del derecho ambientalrdquo54

Probablemente debido a la constante creacioacuten de nuevas normas juriacutedicas la opinioacuten puacuteblica y la propia profesioacuten juriacutedica estaacuten preocupadas por la inflacioacuten incontrolada del derecho ambiental A menudo se dice que demasiado derecho mata el derecho En efecto tanto en lo que respecta al conocimiento de la norma como a su aplicacioacuten efectiva el aumento cuantitativo de la norma plantea un problema El resultado automaacutetico es que el nuevo derecho se aplica poco o mal En este sentido el derecho ambiental es especialmente vulnerable ya que es un derecho nuevo que se ha convertido muy raacutepidamente en un derecho abun-dante tanto a nivel internacional como nacional Esta sobreabundancia es cla-ramente perjudicial para la correcta aplicacioacuten del derecho ambiental No es de extrantildear por tanto que la atencioacuten se centre ahora en la aplicacioacuten del derecho medioambiental y no como ocurriacutea hace diez antildeos en su creacioacuten Ahora que

51 Antoine Jammeaud ldquoConcepto de la efectividad en derechordquo en Philippe Auvergnon (dir) La efectividad del derecho laboral iquesten queacute condiciones op cit pp 45ndash 46

52 Examen intermedio del 4deg Programa para el desarrollo y examen perioacutedico del derecho ambiental UNEP EA2 13 14 marzo 2016 sect 4

53 UNEP EA2 13 Anexo sect 3- c- iii 54 Resolucioacuten que adopta el Programa de Montevideo V UNEP EA4 Res20 texto del

Programa de Montevideo V UNEP EA4 19 Anexo 1 sect 4- a


se ha convertido en un derecho adulto el derecho ambiental debe justificar su existencia tanto en teacuterminos de su eficacia como de efectividad Las bibliogra-fiacuteas de las dos tesis mencionadas muestran claramente el gran nuacutemero de libros y artiacuteculos que se dedican actualmente al tema de la efectividad del derecho en particular del derecho del medio ambiente55

Tambieacuten los textos de derecho ambiental se refieren expresamente a la nece-sidad de efectividad Aunque el Estado de Derecho no suele preocuparse por su aplicacioacuten aparte de las disposiciones relativas a las sanciones llama la atencioacuten que varios textos sobre el medio ambiente utilicen la palabra ldquoefectividadrdquo para mostrar claramente la preocupacioacuten de los responsables por adoptar textos que se apliquen de manera ldquoefectivardquo es decir verdadera Ejemplos de referencias expresas a la ldquoefectividadrdquo o ldquoefectivordquo se encuentran en el paacuterrafo 5 del preaacutem-bulo y en los apartados (a) y (b) de la directriz 7 de la Declaracioacuten sobre un Programa de Accioacuten para la Proteccioacuten del Medio Ambiente Mundial de 2 de septiembre de 199156 en el objetivo de la Parte A el objetivo y las actividades (b) y (d) de la Parte B la estrategia y la actividad (a)(ii) de la Parte C del Pro-grama para el Desarrollo y la Revisioacuten Perioacutedica del Derecho Ambiental para la deacutecada de 1990 adoptado el 21 de mayo de 199357 en la Convencioacuten de Aarhus de 1998 ldquorecurso efectivordquo (art 9- 4) y ldquoparticipacioacuten efectivardquo (arts 6- 3 y 8- a) en El futuro que queremos de Riacuteo+20 en 2012 el teacutermino ldquoefectivordquo solo aparece una vez pero en el paacuterrafo 38 se reconoce la necesidad de ampliar las ldquomedidas de progresordquo en materia de desarrollo sostenible para informar mejor a los respon-sables poliacuteticos y se encarga a la Comisioacuten de Estadiacutestica de las Naciones Unidas que lo haga en La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible lo encontramos dos veces y se mencionan ocho veces los indicadores de ldquoprogreso en el desarrollo sosteniblerdquo58 La Decisioacuten 1 CP21 y el Acuerdo de Pariacutes sobre el Cambio Climaacute-tico de 12 de diciembre de 2015 se refieren 21 veces a la efectividad en relacioacuten con la exigencia de la implementacioacuten efectiva y acompantildean esta exigencia con el

55 Ver las referencias de 12 obras sobre la efectividad del derecho ambiental entre 1998 y 2009 en F Couveinhes- Matsumoto op cit nota 560 p 154 y las 60 paacuteginas de bibliografiacutea en la tesis de Julien Beacutetaille op cit

56 Reproducido en M Prieur y S Doumbeacute- Billeacute (dir) Recopilacioacuten francoacutefona de los tratados y textos internacionales en derecho ambiental Bruselas Bruylant AUPELF- UREF col Universidades Francoacutefonas 2deg ed 2012 pp 94ndash 95

57 Ibid pp 37ndash 51 58 Resolucioacuten 70 1 de 25 septiembre de 2015 Asamblea General de las Naciones Unidas

A RES 70 1


recurso reiterado 34 veces a indicadores que siguen sin ser juriacutedicos ya que han estado acostumbrados a concebir solo indicadores cientiacuteficos y econoacutemicos59

En la Declaracioacuten de Riacuteo de 1992 el Principio 10 se refiere al ldquorecurso efec-tivo a la justiciardquo el Principio 11 establece que ldquolos Estados deberaacuten promulgar una legislacioacuten ambiental eficazrdquo y el Principio 15 sobre precaucioacuten se refiere a ldquomedidas efectivasrdquo Cabe sentildealar que en la Agenda 21 adoptada en Riacuteo en 1992 la efectividad es una obsesioacuten relevante El adjetivo ldquoefectivordquo o el sustantivo ldquoefectividadrdquo se encuentra 231 veces en 349 paacuteginas es decir praacutecticamente en todos los paacuterrafos y en este contexto tambieacuten se refiere a los ldquoindicadoresrdquo 34 veces en particular en los capiacutetulos 8 y 39 Pero los indicadores ldquojuriacutedicosrdquo son ignorados Podemos citar el sect 8- 6 ldquodesarrollar sistemas de seguimiento y evalua-cioacuten de los avances mediante la adopcioacuten de indicadoresrdquo el sect 8- 16- a ldquomaking laws and regulations more effectiverdquo el sect 8- 17 ldquoreforzar la eficacia de las leyes y reglamentosrdquo el sect 8- 21 ldquohacer cumplir [las leyes y reglamentos] [y] evaluar perioacutedicamente la eficacia de los programas para persuadir u obligar a cumplir las leyesrdquo el sect 8- 44 ldquopromover [hellip] el uso de indicadores de desarrollo sosteni-blerdquo sect 39- 2 ldquoevaluar y [hellip] promover la eficacia del derechordquo sect 39- 3- b ldquomejo-rar la eficacia del derecho internacionalrdquo sect 39- 5 ldquoevaluar [hellip] la eficacia de los acuerdos internacionalesrdquo

Cabe sentildealar que la versioacuten inglesa de la Agenda 21 habla de effectiveness que se traduce al franceacutes como ldquoefficaciteacuterdquo

La Declaracioacuten Global sobre el Estado de Derecho Ambiental adoptada en Riacuteo de Janeiro el 29 de abril de 2016 por el Congreso Mundial de la UICN a iniciativa de su Comisioacuten Mundial de Derecho Ambiental muestra claramente que los jueces y la comunidad del derecho ambiental estaacuten ahora convencidos de que el futuro del derecho ambiental depende de su efectividad En esta declara-cioacuten se pide la aplicacioacuten ldquoefectivardquo del derecho siete veces en un texto de cuatro paacuteginas Ademaacutes de la aplicacioacuten efectiva de las leyes y los reglamentos pide que se reconozcan ldquoherramientas juriacutedicas innovadoras para el cumplimiento y la aplicacioacuten efectiva en todos los niveles de gobiernordquo El reconocimiento de los indicadores juriacutedicos como nuevas herramientas juriacutedicas es totalmente cohe-rente con este llamamiento

La Declaracioacuten ministerial del Foro Poliacutetico de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible del 19 de julio de 2017 utiliza las palabras effective y effectiveness60 16

59 Conferencia de las Partes sesioacuten 21 Aprobacioacuten del Acuerdo de Pariacutes FCCC CP 2015 L9

60 Declaracioacuten ministerial del Foro Poliacutetico a Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible organizado bajo el auspicio del Consejo Econoacutemico y Social en 2017 sobre el tema


veces Esto confirma la actual preocupacioacuten por una ldquoverdaderardquo aplicacioacuten de los Objetivos de Desarrollo Sostenible lo que implica instrumentos juriacutedicos adecuados que se apliquen realmente

Florian Couveinhes- Matsumoto sentildeala con razoacuten una paradoja muy a menudo son los textos menos vinculantes los que invocan los requisitos de efectividad mientras que los tratados que son por naturaleza vinculantes no lo hacen con frecuencia Mostrar un objetivo de efectividad del derecho seriacutea indicativo de que las ramas del derecho se esfuerzan por modificar las praacutecti-cas comunes de incumplimiento o desconocimiento61 Tal es el caso del derecho ambiental y de los derechos humanos

Sabemos que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo ha declarado en repetidas ocasiones que su funcioacuten es ldquoproteger derechos que no son teoacutericos e ilusorios sino concretos y efectivosrdquo62 La Carta Social Europea de 1961 revisada en 1996 que tiene rango juriacutedico de tratado internacional insiste en cada uno de sus artiacuteculos en el compromiso de los Estados de garantizar el ldquoejercicio efectivordquo de los distintos derechos en cuestioacuten ldquoEfectivordquo se utiliza 31 veces en cada uno de los 31 artiacuteculos de la Carta Lo mismo deberiacutea ocurrir con el derecho al medio ambiente que tambieacuten se ha convertido en un derecho humano

A falta de un juez internacional de medio ambiente que recoja este mensaje nuestra propuesta de indicadores juriacutedicos medioambientales pretende al igual que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos conseguir derechos concretos y efectivos en el aacutembito medioambiental

Con motivo del proyecto franceacutes de Pacto Mundial por el Medio Ambiente el informe del Secretario General de la ONU de diciembre de 2018 sobre las lagunas del derecho internacional del medio ambiente sentildeala la exigencia de efectividad destacando las lagunas en la aplicacioacuten y la eficacia del derecho internacional del medio ambiente63 Este informe insiste como debe ser en el control del respeto del derecho y la aplicacioacuten efectiva del derecho internacional del medio ambiente (sectsect 86 92 y 100) La palabra implementation se menciona cien veces La recomendacioacuten del grupo de trabajo ad hoc sobre el proyecto de Pacto Mundial es auacuten maacutes insistente en la cuestioacuten de la aplicacioacuten efectiva del

titulado ldquoEliminacioacuten de la pobreza y promocioacuten de la prosperidad en un mundo cambianterdquo E 2017 L29- E HLPF 2017 L2

61 F Couveinhes- Matsumoto op cit p 156 y nota 570 62 CEDH 7 de octubre de 1979 Airey c Repuacuteblica de Irlanda 63 A 73 419 10 de diciembre de 2018 sectsect 85 y s


derecho tanto nacional como internacional Esta recomendacioacuten adoptada por la resolucioacuten 73 333 de la Asamblea General de la ONU de 30 de agosto de 2019 hace hincapieacute especiacuteficamente en la necesidad de reforzar la aplicacioacuten efectiva del derecho ambiental En solo dos paacuteginas la palabra effective se utiliza dos veces y la necesidad de ldquoreforzarrdquo o ldquopromoverrdquo la ldquoaplicacioacutenrdquo (implementation) del derecho internacional del medio ambiente y de los textos aplicables se men-ciona quince veces64

E Efectividad frente a inefectividadMedir la efectividad del derecho es obviamente medir al mismo tiempo su inefec-tividad Cuando la ley no se aplica o se aplica mal suele considerarse inuacutetil Sin embargo si la no aplicacioacuten de la ley es una fuerte sentildeal de inefectividad esto no hace necesariamente que la ley sea totalmente inuacutetil iquestCuaacutentas veces hay que incum-plir o ignorar una norma para que se considere inefectiva La inefectividad de un derecho no significa que no exista que sea inuacutetil o que no sea juriacutedico Las normas que no se aplican o se aplican mal pueden seguir siendo uacutetiles aunque solo sea por su existencia en relacioacuten con la no existencia Se trata entonces de su ldquogradordquo de efectividad o inefectividad Aunque sean parcialmente inefectivas las normas juriacutedicas constituyen un fundamento del Estado de Derecho Desempentildean un papel moral de salvaguardia porque siempre estaacuten destinadas a ser utilizadas Las nor-mas inefectivas pueden desempentildear un papel simboacutelico y cumplir ciertas funciones sociales65

El profesor Maurice Kamto pionero del derecho ambiental en Aacutefrica tuvo unas palabras duras pero realistas Al presentar el conjunto del derecho ambien-tal africano considera que el derecho ambiental en Aacutefrica es un ldquoderecho dur-mienterdquo y que la debilidad de la idea del derecho en Aacutefrica ldquoinduce la debilidad de las normas juriacutedicas y por consiguiente su inefectividadrdquo66 Pero este emi-nente autor antildeade ldquoMaacutes vale que haya normas que no se apliquen a que haya un universo a- juriacutedico La expresioacuten del proceso democraacutetico en curso en el conti-nente africano ha demostrado coacutemo un derecho durmiente acaba despertando

64 A RES 73 333 Seguimiento al informe del grupo de trabajo especial 5 de septiembre de 2019 en particular los sectsect 3 4 6 7 8 10 14 15 16 17 18

65 F Couveinhes- Matsumoto op cit p 183 66 Maurice Kamto Derecho ambiental en Aacutefrica prefacio de Michel Prieur Pariacutes AUPELF-

UREF EDICEF 1996 p 18

Efectividad frente a inefectividad 49

cuando la necesidad de una regulacioacuten normalizada de las relaciones sociales llega a atenazar la conciencia de una comunidadrdquo67

La creacioacuten de indicadores juriacutedicos de la efectividad del derecho ambien-tal podriacutea ser un elemento importante que contribuya a la reactivacioacuten de este derecho durmiente En efecto gracias a estos indicadores de un nuevo tipo los distintos actores de la sociedad dispondraacuten de una herramienta que haga visible el nivel de inefectividad y las deficiencias en la aplicacioacuten del derecho vigente Por ello trataremos de identificar indicadores que sean a la vez sentildeales de efec-tividad y de inefectividad dependiendo de coacutemo se interpreten y de coacutemo se comparen Por ejemplo el hecho de que haya un inspector ambiental por cada 1000 empresas contaminantes puede ser un indicador positivo de la efectividad de las capacidades de control en un Estado pero se consideraraacute un indicador de inefectividad en comparacioacuten con otro Estado como Francia donde hay un inspector por cada 320 establecimientos68

La evaluacioacuten de la efectividad tiene muchos componentes juriacutedicos Se puede tratar de elaborar una lista que deberaacute someterse a un grupo de abogados y juristas experimentados para completarla o modificarla Una vez establecida la lista el siguiente paso es ponderar cada uno de estos componentes daacutendoles un valor numeacuterico en forma de porcentaje Antes de elaborar un modelo habraacute que introducir una combinacioacuten de valores cuantitativos y cualitativos de ser posible con la colaboracioacuten de matemaacuteticos

Sobre la base de la mencionada tesis de Julien Beacutetaille se han identificado 127 indicadores juriacutedicos en teoriacutea que deben ser probados y luego validados para darles un valor Las etapas de evaluacioacuten del proceso de aplicacioacuten de una norma juriacutedica se solapan con las cuestiones comunes al derecho internacional y al derecho interno presentadas anteriormente Estas etapas son los componentes juriacutedicos de la efectividad representados por indicadores juriacutedicos vinculados a una serie de criterios cada uno de los cuales representa una etapa del complejo proceso que permite la aplicacioacuten de un texto juriacutedico y al mismo tiempo una de las condiciones juriacutedicas de la efectividad Asiacute pues el proceso de aplicacioacuten efectiva de un texto puede desglosarse en varios elementos todos ellos indica-dores juriacutedicos

ndash existencia de la norma ndash validez de la norma ndash entrada en vigor de la norma

67 Ibid 68 M Prieur et al Derecho Ambiental Pariacutes Dalloz 8deg ed 2019 p 716


ndash posibilidad de invocar la norma ndash conocimiento de la norma ndash sustancia de la norma ndash avance o retroceso de la norma ndash precisioacuten de la norma ndash control administrativo de la norma ndash control jurisdiccional de la norma ndash sancioacuten de la norma ndash aplicacioacuten de sanciones

II Evidencia de la inexistencia de indicadores juriacutedicos reales

Seguacuten Antoine Jeammaud abogado laboralista los indicadores ldquoson datos variables en el sentido de las matemaacuteticas utilizados para identificar o medir un fenoacutemeno o para predecir su ocurrenciardquo Los indicadores permiten ldquodar cuenta de manera sistemaacutetica y estilizada de lo que lsquohacenrsquo o lsquohan hechorsquo los instrumen-tos que componen el derecho [hellip]rdquo69 Para este autor se trata de indicadores relativos al impacto del derecho social y por tanto de indicadores de eficacia Sin embargo al mismo tiempo el autor se refiere a la efectividad del derecho del trabajo examinando los factores de aplicacioacuten y cumplimiento La gran difi-cultad seraacute siempre poder disociar claramente las dos categoriacuteas de indicado-res eficacia o efectividad Aclarando sus ideas este autor escribe ldquoLos juristas se apresuran a pensar que la medicioacuten de la efectividad de las normas juriacutedicas la explicacioacuten de su posible (demasiado frecuente) inefectividad y la buacutesqueda de medios para garantizar una mayor efectividad son las principales tareas de una sociologiacutea juriacutedicardquo70 De esta observacioacuten se puede deducir impliacutecitamente que ha llegado el momento de que los juristas se ocupen de la cuestioacuten de la efectividad para buscar indicadores de caraacutecter juriacutedico El mismo autor conti-nuacutea su reflexioacuten sobre la efectividad del derecho en relacioacuten con el contenido de las normas ldquoEl concepto mismo de efectividad de una norma juriacutedica es enga-ntildeosamente sencillo Ello se debe a que no todas las normas de derecho son a pesar de las definiciones habituales prescripciones o prohibiciones de conducta que deban obedecerse adoptando una determinada conducta o abstenieacutendose de un determinado comportamiento Por otra parte el grado de conformidad de las conductas situaciones operaciones y otras cosas con los modelos ideales constituidos por las normas juriacutedicas solo revela parcialmente su impacto en las accionesrdquo

Tiene maacutes sentido centrarse en el uso que le dan los actores de las disposicio-nes ya que deseamos saber queacute ldquohacen en la praacutecticardquo71 Esta uacuteltima reflexioacuten refuerza la idea de que los indicadores juriacutedicos por siacute solos no pueden dar

69 Antoine Jeammaud El concepto de impacto de las normas sociales europeas iquestcuaacuteles indicadores CRDS (IETL) Universidad de Lyon 2 estudio para la Comisioacuten Europea 2005 p 60

70 Ibid p 63 71 Ibid p 70

La inexistencia de indicadores juriacutedicos reales52

cuenta de la plena efectividad del derecho Deben complementarse con indi-cadores sociales que tengan en cuenta los comportamientos y costumbres que facilitan o dificultan la aplicacioacuten de una norma que llamaremos indicadores no juriacutedicos

Muchos autores especialmente en el mundo anglosajoacuten se han planteado si es posible medir el derecho72 iquestPodemos medir lo inmensurable En su reflexioacuten Mathias M Siems muestra que ademaacutes de los indicadores de rendimiento (ben-chmarking) se pueden combinar tres tipos de indicadores indicadores funcio-nales en relacioacuten con un problema planteado para ser examinado en el derecho comparado indicadores que miden la calidad de las instituciones o de los sis-temas juriacutedicos e indicadores relativos a la percepcioacuten de las condiciones de aplicacioacuten del derecho Este uacuteltimo tipo de indicador consiste en recoger la per-cepcioacuten de las empresas el puacuteblico y la administracioacuten Pero el nivel de apli-cacioacuten de la ley requeririacutea tanto el caacutelculo del desempentildeo como los datos de las percepciones Asiacute el enfoque del ldquoderecho comparado numeacutericordquo (numerical comparative law) se ha convertido en algo esencial hoy en diacutea73

iquestEl derecho positivo menciona indicadores juriacutedicos Hay pocos textos de derecho ambiental que mencionen la necesidad de indicadores Asiacute en el dere-cho internacional del medio ambiente podemos citar el Protocolo de 2008 sobre la Gestioacuten Integrada de las Zonas Costeras en el Mediterraacuteneo cuyo artiacuteculo 18- 4 obliga a los Estados a definir ldquoindicadoresrdquo para evaluar la eficacia de las estra-tegias los planes y los programas Por falta de precisioacuten podriacutea considerarse que estos indicadores podriacutean ser tanto cientiacuteficos como juriacutedicos El Convenio Internacional de las Maderas Tropicales de 27 de enero de 2006 hace referencia en su preaacutembulo (paacuterrafo g) a la necesidad de ldquopromover y aplicar criterios e indicadores comparables para la gestioacuten sostenible de los bosques como herra-mientas importantes para que los miembros evaluacuteen supervisen y promuevan el progreso hacia la gestioacuten sostenible de sus bosquesrdquo74 Tambieacuten en este caso la puerta estaacute abierta a los indicadores cientiacuteficos econoacutemicos y o juriacutedicos pero

72 Ver la bibliografiacutea citada en Mathias M Siems ldquoMidiendo lo inmensurable Como convertir el derecho en cifrasrdquo en M Faure y J Smits (eds) La Importancia del Derecho Sobre Derecho y Crecimiento Econoacutemico Cambridge Intersentia 2011 p 115

73 Seguacuten Mathias M Siems el teacutermino derecho comparado numeacuterico fue introducido por eacutel en 2005 en ldquoDerecho Comparativo Numeacuterico iquestSe requiere evidencia estadiacutestica para reducir la complejidadrdquo Cardozo Journal of International and Comparative Law vol 13 p 521

74 Convenio Internacional de las Maderas Tropicales en M Prieur y S Doumbeacute- Billeacute op cit p 353

Indicadores medioambientales ocasionales 53

los redactores del texto solo han pensado en los indicadores no juriacutedicos De hecho como se ha sentildealado anteriormente los indicadores existentes son todos indicadores de eficacia y no de efectividad

En la doctrina y en la praacutectica se observa la ausencia actual de indicado-res juriacutedicos como expresioacuten del proceso real de aplicacioacuten del derecho Sin embargo tambieacuten se observa que muchos de los ejemplos citados siacute utilizan el derecho como indicador a veces con referencia a textos juriacutedicos Pero el mero hecho de referirse a un texto juriacutedico en un conjunto de indicadores no conduce a verdaderos indicadores juriacutedicos De hecho solo se hace referencia al dere-cho en relacioacuten con preguntas cuantitativas (iquestcuaacutentas leyes hay sobre el medio ambiente iquestcuaacutentos tratados sobre el medio ambiente se han ratificado) No se trata de evaluar la aplicacioacuten de estos textos sino solo su existencia teoacuterica sobre el papel

Los indicadores propuestos por la literatura y por algunas instituciones seraacuten examinados de manera maacutes criacutetica en relacioacuten con lo que defenderemos maacutes adelante Primero veremos los que se ocupan ocasionalmente del medio ambiente y luego los que se dedican especiacuteficamente a eacutel Por uacuteltimo veremos que los indicadores relativos a los derechos humanos son los maacutes desarrollados En cada caso se observaraacute que si el derecho aparece como un indicador nunca es para evaluar su efectividad real como un proceso juriacutedico complejo sino solo como datos brutos y estadiacutesticos

A Indicadores medioambientales ocasionalesCada vez hay maacutes indicadores que abordan directa o indirectamente cuestiones juriacutedicas como el derecho mercantil el Estado de Derecho la gobernanza o la justicia Ocasionalmente pueden abordar cuestiones ambientales Pero esto no significa que sean indicadores juriacutedicos

1 Indicadores relativos al peso econoacutemico del derecho Doing Business Index (Law and Economics)

De entrada hay que excluir de nuestro estudio la claacutesica y bien documentada cues-tioacuten de los indicadores para inversionistas basados en el derecho empresarial75

75 Por ejemplo Tor Krever ldquoDerecho de Cuantificacioacuten Proyecto de indicadores juriacutedicos y reproduccioacuten del sentido comuacuten neoliberalrdquo Third World Quarterly vol 34 ndeg 1 2013 pp 131ndash 150 R Cooter y T Ulen Law and Economics Boston Addison Wesley Longman 6deg ed 2012


Iniciado por la Corporacioacuten Financiera Internacional del Grupo del Banco Mundial y aplicado al derecho empresarial consiste en medir el coste del dere-cho Este anaacutelisis econoacutemico del derecho pretende demostrar que el derecho es un instrumento para potenciar el caacutelculo econoacutemico con el fin de satisfacer un universo competitivo en un contexto neoliberal Estos trabajos fueron objeto de un anaacutelisis criacutetico por parte de la ldquoMission droit et justicerdquo del Ministerio de Justicia franceacutes76 Seriacutea posible aplicar una metodologiacutea de este tipo al derecho ambiental pero este no es el objetivo del presente estudio y supondriacutea un tra-bajo en el campo de la economiacutea77 Si quisieacuteramos calificar nuestra investigacioacuten sobre los indicadores juriacutedicos para contrastarla con este trabajo podriacuteamos parafraseando a Law and Economy llamarla Law and Ecology

2 Indicadores para evaluar la percepcioacuten psicoloacutegica del derecho

Tambieacuten se descartaraacuten los trabajos que utilicen meacutetodos psicomeacutetricos para medir la percepcioacuten psicoloacutegica de las personas sobre el derecho y la justicia Asiacute por ejemplo en referencia a los ODS 16- 3 y 16- 6 un estudio de 2018 mide la percepcioacuten y las actitudes de una poblacioacuten hacia la justicia civil sobre la base de 35 preguntas presentadas a un panel de 1061 adultos78 Esta metodologiacutea puede ayudar a comprender la inefectividad del derecho al revelar las causas psicoloacutegi-cas y de comportamiento de las personas pero ignora el anaacutelisis del contenido de la norma y sus mecanismos juriacutedicos de aplicacioacuten

3 Indicadores de gobernanza Worldwide Governance Indicators

Los Indicadores Mundiales de Gobernanza (Worldwide Governance Indicators o WGI) desarrollados por el Banco Mundial desde 1996 contienen elementos de intereacutes para el medio ambiente y el derecho en cuanto a los datos y criterios utili-zados Se refieren al Estado de Derecho (Rule of Law) la efectividad del gobierno (government effectiveness) la calidad de la reglamentacioacuten (regulatory quality) el control de la corrupcioacuten la estabilidad poliacutetica y la ausencia de violencia y la rendicioacuten de cuentas Para la government effectiveness los indicadores son el agua potable y el saneamiento y la gestioacuten de residuos Para la Rule of Law los

76 Bertrand du Marais (dir) iquestIndicadores para medir el derecho Liacutemites metodoloacutegicos de los informes Doing Business Pariacutes La Documentacioacuten francesa 2006

77 M Faure Anaacutelisis econoacutemico del derecho ambiental prefacio de Michel Prieur Bruselas Bruylant 2006

78 P Pleasance y N Balmer laquoMidiendo la Accesibilidad e Igualdad de la Justicia Civilraquo Hague Journal on the Rule of Law 10 2018 pp 255ndash 294


indicadores son el acceso al agua en la agricultura Por uacuteltimo en cuanto a la regulatory quality uno de los indicadores es el ldquorigor de la normativa medioam-bientalrdquo (stringency of environmental regulations) Todo el meacutetodo utilizado no pretende proporcionar informacioacuten faacutectica sobre la gobernanza sino traducir en cifras la ldquopercepcioacutenrdquo que los distintos actores tienen del tema estudiado Aun-que los autores de esta obra sean muy conscientes de la necesidad de distinguir entre el derecho tal como estaacute escrito y el derecho tal como se aplica solo se eva-luacutea la percepcioacuten de la aplicacioacuten del derecho y no las modalidades juriacutedicas de esta aplicacioacuten Las fuentes utilizadas combinan la informacioacuten obtenida de 30 organizaciones especializadas las respuestas a cientos de preguntas formuladas a empresas ciudadanos y expertos Estas preguntas solo reflejan una percepcioacuten muy general iquestse respetan las libertades civiles y los derechos poliacuteticos iquestEs justo el proceso judicial iquestEs faacutecil crear una empresa iquestEs independiente el poder judi-cial79 Asiacute los indicadores seleccionados deben considerarse como la medida de una subjetividad evidente mientras que los indicadores juriacutedicos que propo-nemos pretenden reflejar el verdadero lugar de cada etapa de la aplicacioacuten del derecho en la efectividad de una norma de derecho El informe de 2019 abarca maacutes de 200 paiacuteses y territorios80 La metodologiacutea utilizada se presenta de manera sucinta en un informe de 201081

En general los indicadores de gobernanza han sido objeto de anaacutelisis y estu-dios criacuteticos por parte de Christiane Arndt82 Esta autora critica los indicadores por su opacidad la falta de comparacioacuten a lo largo del tiempo el sesgo del mues-treo la percepcioacuten subjetiva el hecho de no tener en cuenta los errores de medi-cioacuten y el hecho de no poner los datos de la encuesta a disposicioacuten del puacuteblico

4 Iacutendice de gobernanza de los recursos naturales

El Instituto Americano de Gobernanza de los Recursos Naturales (Natural Resource Governance Institute o NRGI) publicoacute en franceacutes en 2017 una lista de indicadores que miden la calidad y la eficacia de la gobernanza en el aacutembito del

79 Banco Mundial Una deacutecada midiendo la calidad de la gobernanza La gobernanza importa 2007 Indicadores Globales de Gobernanza 1996ndash 2007 Washington 2007 p 16

80 Indicadores de Gobernanza 2019 https infoworldbankorg gouvernance wgi 81 D Kaufman A Kraay y M Mastruzzi Indicadores de Gobernanza Metodologiacutea y

Anaacutelisis Memoria de Investigacioacuten de Poliacuteticas 5430 Banco Mundial septiembre 2010 82 Ch Arndt y Ch Oman Indicadores de Gobernanza usos y abusos Pariacutes Centro de

Desarrollo de la OCDE 2006 Ch Arndt Indicadores de Gobernanzas Disertacioacuten Universidad de Maastricht 2009


petroacuteleo el gas y los recursos minerales83 Ciento cincuenta expertos responden a 149 preguntas y utilizan datos recogidos en 10 000 documentos Los resultados se califican sobre 100 y dan lugar a bandas de desempentildeo entre los 81 Estados afectados bueno si es superior a 74 satisfactorio si es de 60 a 74 insatisfactorio si es de 45 a 59 insuficiente si es de 30 a 44 y deficiente si es inferior a 30 Los componentes de los indicadores se dividen en tres grupos realizacioacuten del valor que tiene un subcomponente medioambiental gestioacuten de los ingresos y condi-ciones generales de gobernanza Los subcomponentes de gobernanza integran directamente elementos juriacutedicos utilizando los calificativos y la metodologiacutea de los Worldwide Governance Indicators Tambieacuten en este caso el deseo de medir la aplicacioacuten de los marcos juriacutedicos existentes se topa con la imposibilidad de dicha medicioacuten en ausencia de indicadores reales relativos a la efectividad del derecho aplicado

5 Indicadores del Iacutendice Ibrahim de Gobernanza Africana (Ibrahim Index of African Governance)

La Fundacioacuten Mo Ibrahim elabora desde 2007 un informe anual sobre indicado-res exclusivamente para Aacutefrica Los principales socios son el Banco Africano de Desarrollo la Comisioacuten Econoacutemica de las Naciones Unidas para Aacutefrica y el Afri-can Peer Review Mecanism (APRM) que es una agencia de la Unioacuten Africana La fundacioacuten que tiene su sede en Londres y una oficina en Dakar ha publicado 11 informes anuales el uacuteltimo de los cuales es de 2018 en el que se destacan los avances o retrocesos de los uacuteltimos 11 antildeos en 54 paiacuteses africanos El iacutendice se compone de 102 indicadores con 14 subcategoriacuteas en cuatro aacutereas seguridad y Estado de Derecho participacioacuten y derechos humanos desarrollo econoacutemico sostenible y desarrollo humano Aunque estos informes no abordan directa-mente el tema del medio ambiente no dejan de ser interesantes aportes a nuestra investigacioacuten porque tienen en cuenta elementos juriacutedicos a traveacutes del Estado de Derecho la participacioacuten y los derechos humanos En el informe de 2007 habiacutea un indicador de vulnerabilidad ecoloacutegica en la categoriacutea de ldquodesarrollo econoacute-mico sosteniblerdquo Este indicador desaparecioacute en 2016 Solo el ldquoacceso al aguardquo figura en la lista de ldquoinfraestructurasrdquo En el apartado de ldquoproteccioacuten socialrdquo en 2016 se encuentra la ldquosostenibilidad medioambientalrdquo y la ldquopoliacutetica medioam-bientalrdquo El derecho ambiental nunca se aborda como tal

83 2017 Resource Governance Index Measuring the quality of governance in the oil gas and mining sectors of 81 countries wwwresourcegovernanceindexorg


En 2003 se realizoacute un inventario de indicadores de gobernanza En ese momento conteniacutea 47 referencias a medidas de gobernanza en el mundo con indicadores de las cuales seis eran de Aacutefrica84

ndash Africa Competitiveness Report del World Economic Forum ndash Afro- Barometer Population Attitudes to Democracy del Institute for Demo-

cracy in South Africa ndash Centre drsquoeacutetudes et de recherche sur le deacuteveloppement international (CERDI)

de la Universidad de Auvergne ndash Iacutendice de Desarrollo e Insercioacuten Internacional (IDIA) sobre siete Estados afri-

canos y Madagascar ndash Nationwide Study Monitoring Progress toward Good Governance in Ghana

(Ghana y otros 13 Estados africanos) ndash Comisioacuten Econoacutemica de las Naciones Unidas para Aacutefrica Striving for Good

Governance in Africa

En esta lista de 47 referencias el uacutenico instrumento para medir la buena gober-nanza que menciona las cuestiones medioambientales es el Compendium of Sus-tainable Development Indicators elaborado por el Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IISD)85

En 2019 la Fundacioacuten Ibrahim publicoacute el African Governance Report que sintetiza los objetivos fijados en 2015 por las Naciones Unidas para los ODS 2030 junto con la agenda 2063 de la Unioacuten Africana aprobada por esta en 2013 con motivo del 50 aniversario de la Organizacioacuten de la Unidad Africana86

6 Indicadores de Gobernanza del Grupo de Praia

El Estado africano de Cabo Verde tomoacute la iniciativa de crear el llamado Grupo de Praia en el seno del Consejo Econoacutemico y Social de las Naciones Unidas para estudiar los instrumentos estadiacutesticos sobre la gobernanza que se implementoacute en 201487 Su labor no estaacute directamente relacionada con el medio ambiente

84 Marie Besanccedilon Good Governance Rankings The Art of Measurement Somerville World Peace Foundation 2003

85 https wwwiisdorg library compendium- sustainable- development- indicator- initiatives

86 Mo Ibrahim Foundation African Governance Report 2019 Agendas 2063 and 2030 Is Africa on Track 2019

87 Consejo Econoacutemico y Social Comisioacuten de Estadiacutestica sesioacuten 46 Informe de Cabo Verde sobre las estadiacutesticas de la gobernanza la paz y la seguridad E CN3 2015 17 9 diciembre 2014


Pero se refiere a campos relevantes para el medio ambiente incluyendo el juriacute-dico la calidad de la democracia la justicia y los derechos humanos la corrup-cioacuten el acceso a la justicia Tambieacuten tienen previsto contribuir al ODS 16 sobre acceso a la justicia e instituciones eficaces En 2015 el Grupo Praia presentoacute un primer informe al Consejo Econoacutemico y Social de la ONU revisado en marzo de 201688 Ciertamente tambieacuten habraacute que introducir indicadores juriacutedicos La edicioacuten de 2020 de este informe estaacute disponible en liacutenea89

7 Indicadores del Estado de Derecho de las Naciones Unidas Rule of Law Index

En 2012 las Naciones Unidas publicaron un informe titulado Indicadores del Estado de Derecho de las Naciones Unidas guiacutea de aplicacioacuten y herramientas de gestioacuten de proyecto90 Aunque este informe se centra en la evaluacioacuten subjetiva de la aplicacioacuten del derecho en realidad propone una metodologiacutea interesante que podriacutea aplicarse en parte a una evaluacioacuten de la efectividad juriacutedica Sin embargo el objetivo de este modelo de indicadores estaacute bien delimitado Se trata de supervisar los cambios y el funcionamiento de la justicia penal en situaciones de conflicto y posconflicto Los indicadores propuestos no son en su mayoriacutea indicadores juriacutedicos Su objetivo es medir la eficacia de tres instituciones la policiacutea la justicia y las prisiones Aunque el conjunto se basa en los derechos humanos y la justicia penal el objetivo no es medir el respeto de los derechos humanos sino evaluar para cada una de las tres instituciones consideradas el grado de eficacia honestidad transparencia responsabilidad y capacidad de actuacioacuten en teacuterminos de recursos humanos y materiales Estas preguntas que se inscriben en una buacutesqueda de eficacia maacutes que de efectividad conducen a la for-mulacioacuten de 135 indicadores agrupados en 25 ldquocanastasrdquo cada una de las cuales comprende de dos a nueve indicadores Se califican entre 1 y 4 siendo 4 el mejor resultado Para llegar a estas calificaciones hay que realizar encuestas entre el puacuteblico y los expertos A cada pregunta formulada se pide a los encuestados que respondan ldquomuy eficazrdquo (puntuacioacuten 4) ldquoeficazrdquo (puntuacioacuten 3) ldquoineficazrdquo

88 Consejo Econoacutemico y Social Comisioacuten de Estadiacutestica Sesioacuten 47 Informe del Grupo de Praia para el estudio de estadiacutesticas sobre gobernanza E CN3 2016 16 17 de diciembre de 2015

89 Praia City Group Manual de Estadiacutesticas de Gobernanza 2020 https paris21org news- center news new- praia- city- group- handbook- governance- statistics

90 Nueva York Naciones Unidas 1ordf ed 2012


(puntuacioacuten 2) ldquomuy ineficazrdquo (puntuacioacuten 1) o ldquoaprueban totalmenterdquo ldquoaprue-ban parcialmenterdquo ldquono apruebanrdquo ldquono aprueban en absolutordquo

Otros resultados se dan en porcentajes para poder comparar por ejemplo entre el nuacutemero de presos y el nuacutemero de meacutedicos en las caacuterceles Aunque la mayoriacutea de los indicadores propuestos reflejan el contenido de una norma juriacute-dica no reflejan directamente el proceso de aplicacioacuten de la norma sino solo la realidad institucional y social y los respectivos papeles de las tres instituciones evaluadas Esta experiencia refuerza la idea de que nuestro proyecto de indi-cadores juriacutedicos debe incluir necesariamente indicadores no juriacutedicos en la medida en que condicionan la aplicacioacuten efectiva del derecho

A raiacutez de esta publicacioacuten el Secretario General de las Naciones Unidas pre-sentoacute el 16 de marzo de 2012 un informe a la Asamblea General titulado Impartir justicia un programa de accioacuten para fortalecer el Estado de Derecho en los pla-nos nacional e internacional Seguacuten el informe ldquolos Estados miembros tambieacuten podriacutean considerar coacutemo medir eficazmente los avances hacia la consecucioacuten de los objetivos acordados en materia de Estado de Derechordquo91 Posteriormente la Asamblea General de la ONU aproboacute la Declaracioacuten de la Reunioacuten de Alto Nivel de la Asamblea General sobre el Estado de Derecho a nivel nacional e interna-cional el 24 de septiembre de 2012 abordando la cuestioacuten del Estado de Derecho de forma general pero sin referirse a indicadores para evaluar el cumplimiento del Estado de Derecho92

8 Indicadores mundiales de Estado de Derecho World Justice Project

Este Iacutendice de Estado de Derecho o Rule of Law existe desde 2006 Su origen es una iniciativa de la American Bar Association que se transformoacute en ONG inde-pendiente ubicada en Washington dentro del World Justice Project93 La edicioacuten de 2016 procede a una clasificacioacuten de 113 paiacuteses que evaluacutean su desempentildeo en el respeto de los principios de la norma de derecho El objetivo es medir no la norma escrita sino coacutemo la regla de derecho y la praacutectica es percibida por el puacuteblico en general y por los profesionales del derecho en particular a traveacutes de encuestas (1000 personas por paiacutes) y encuestas a expertos juriacutedicos (24 por paiacutes) La encuesta incluye preguntas basadas en la ldquopercepcioacutenrdquo (123) o la ldquoexperienciardquo

91 A 66 749 sect 56 92 A RES 67 1 93 World Justice Project wwwworldjusticeprojectorg Juan Botero y Alejandro Ponce

Measuring the Law World Justice Project Working Paper Series 1 November 2011


(213) Los indicadores seleccionados se dividen en nueve elementos (o facto-res) subdivididos en subfactores lo que da lugar a un total de 47 indicadores de desempentildeo Los nueve elementos son poder para gobernar ausencia de corrup-cioacuten gobierno abierto derechos fundamentales orden y seguridad aplicacioacuten de las normas justicia civil justicia penal y justicia informal

La edicioacuten de 2020 alcanza 128 paiacuteses incluye 53 indicadores y utiliza los mismos criterios de la edicioacuten anterior94 Los cuestionarios fueron respondidos por 130 000 hogares y por las encuestas de 4000 juristas expertos

Los indicadores maacutes cercanos a nuestras preocupaciones estaacuten relacionados con la ldquogobernanza abiertardquo con la informacioacuten y la participacioacuten los derechos fundamentales y sobre todo el ldquocumplimiento de las normasrdquo Este uacuteltimo fac-tor se divide en cinco indicadores muy generales efectividad de la aplicacioacuten de la normativa aplicacioacuten de la normativa sin influencias indebidas (como la corrupcioacuten) procedimientos administrativos sin retrasos excesivos respeto de los procedimientos no expropiacioacuten sin indemnizacioacuten La proteccioacuten del medio ambiente se menciona como aacuterea de aplicacioacuten en algunas de las pregun-tas sobre la efectividad y el debido proceso pero no hay indicadores especiacuteficos que determinen las condiciones juriacutedicas para la aplicacioacuten del derecho ambien-tal Se pueden dar dos ejemplos

5- 1 iquestLas normativas del gobierno se aplican de manera efectiva Sobre este tema las cinco preguntas- indicadores sobre el medio ambiente son las siguien-tes

ndash iquestCuaacutel es la situacioacuten en general a) las empresas cumplen la ley (voluntaria-mente o como resultado de oacuterdenes judiciales multas u otras sanciones) b) las empresas pagan sobornos o influyen en las autoridades para ocultar la violacioacuten de la ley c) no ocurre nada en absoluto

ndash iquestCuaacutel es la probabilidad de que la empresa media sea inspeccionada por las autoridades ambientales a raiacutez de una queja del vecindario por contamina-cioacuten Muy probable (1) probable (0667) poco probable (0333) muy poco probable (0)

ndash iquestCuaacutel es la probabilidad de que una empresa media sea inspeccionada regu-larmente por las autoridades de proteccioacuten del medio ambiente Muy proba-ble (1) probable (0667) poco probable (0333) muy poco probable (0)

ndash iquestQueacute probabilidad hay de que las autoridades de proteccioacuten del medio ambiente impongan sanciones si se detectan infracciones (mismas respuestas)

94 WJP Rule of Law Index 2020 https worldjusticeprojectorg our- work research- and- data wjp- rule- law- index- 2020


ndash Supongamos que las autoridades de proteccioacuten del medio ambiente notifi-can a una empresa industrial que estaacute contaminando el riacuteo maacutes allaacute de lo autorizado iquestqueacute ocurriraacute iquestCumpliraacute la empresa la ley iquestPagaraacute la empresa un soborno o influiraacute en la autoridad para que ignore la infraccioacuten iquestO no pasaraacute nada

5- 2 iquestSe aplican y hacen cumplir las normas gubernamentales sin influencias indebidas (without improper influence) Sobre este tema se formulan tres pre-guntas relacionadas con el medio ambiente que curiosamente repiten las for-mulaciones anteriores no siempre adaptadas a la especificidad de las cuestiones ambientales

A pesar del intereacutes comparativo de este ejercicio entre paiacuteses y a lo largo del tiempo debemos considerar que no cumple nuestro objetivo por varias razo-nes Ademaacutes de basarse en datos cualitativos y subjetivos siempre discutibles ignora el impacto del derecho internacional el papel de los medios institucio-nales y los recursos disponibles la redaccioacuten del derecho tomando en consi-deracioacuten solo el derecho aplicado de hecho y el proceso juriacutedico que lleva a la efectividad del derecho El derecho ambiental solo se contempla de forma muy anecdoacutetica a traveacutes de la contaminacioacuten industrial exclusivamente No obstante algunos elementos de la metodologiacutea utilizada y las conclusiones generales sobre el Estado de Derecho pueden ser utilizados con eacutexito en nuestras propuestas Cabe sentildealar que los cuatro Estados seleccionados en el libro publicado en 2018 se encuentran entre los Estados encuestados Beniacuten Cameruacuten Madagascar y Tuacutenez95

9 Criterios del Estado de Derecho de la Comisioacuten de Venecia del Consejo de Europa

La Comisioacuten Europea para la Democracia por el Derecho o Comisioacuten de Vene-cia creada en el seno del Consejo de Europa aproboacute el 18 de marzo de 2016 una lista de criterios que podriacutean considerarse indicadores de caraacutecter juriacutedico96 Asiacute proponen criterios para cada uno de los elementos del Estado de Derecho legali-dad seguridad juriacutedica prevencioacuten del abuso de poder igualdad ante la ley y no discriminacioacuten y acceso a la justicia Para responder a las preguntas formuladas para cada criterio se basan en el derecho internacional tanto duro como blando Aunque no aborda las cuestiones medioambientales y aunque solo apunta a

95 Supra nota 17 96 https wwwcoeint fr web portal rule- of- law


criterios pasivos (basados en la letra de los textos) esta lista es ilustrativa de lo que podriacutean ser los verdaderos indicadores juriacutedicos Los criterios enumerados pueden considerarse indicadores juriacutedicos en particular los relativos a la lega-lidad y el acceso a la justicia Esta lista fue respaldada por la Resolucioacuten 2187 de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa el 11 de octubre de 2017 y se utilizoacute para evaluar la crisis del Estado de Derecho en Polonia y Hungriacutea

La Comisioacuten Europea para la Eficacia de la Justicia del Consejo de Europa ha evaluado la eficacia de los distintos sistemas judiciales con la ayuda de indica-dores97

10 Percepcioacuten de la justicia en Brasil

Se puede mencionar una interesante experiencia nacional relacionada con un aspecto de la evaluacioacuten del Estado de Derecho relativo a la percepcioacuten de la justicia en Brasil Se trata de un trabajo realizado por la Fundacioacuten G Vargas sobre el iacutendice de confianza en la justicia a traveacutes de la medicioacuten de la percepcioacuten ciudadana de la administracioacuten de justicia98

11 Indicadores de Justicia del Vera Institute of Justice

El Instituto con sede en Nueva York y con el apoyo del World Justice Project y de la American Bar Association estudia el Estado de Derecho en Estados Unidos utilizando los Indicadores de Justicia (Justice Indicators) En 2008 rea-lizoacute un experimento piloto sobre el Estado de Derecho en cuatro ciudades de India Nigeria Chile y a Nueva York utilizando 60 indicadores La metodologiacutea aplicada utiliza los indicadores del World Justice Project presentados anterior-mente99 Desde entonces el Instituto se ha centrado en los derechos humanos de los migrantes los presos y las viacutectimas del Coronavirus de 2020 (Covid- 19)

97 Comisioacuten Europea para la Efectividad de la Justicia Sistema Juriacutedico Europeo Efectivi-dad y Calidad de la Justicia Estudios CEPEL 11 Estrasburgo Consejo de Europa 2008

98 Luciana Gross Cunha Fabiana Luci de Oliveira Rubens Eduardo Glezer ldquoIacutendice Brasi-lero de Confianza en la Justicia Midiendo la Percepcioacuten Ciudadana de la Administra-cioacuten de Justicia en Brasilrdquo Revista Colombiana de Derecho Internacional ndeg 25 2014 pp 445ndash 472

99 J Parsons et al Desarrollo de indicadores para medir el Estado de Derecho Enfoque global Vera Institute of Justice y Altus Global Alliance 2008


12 Indicadores de medicioacuten de acceso a la justicia

El Instituto Tilburg en Amberes desarrolloacute un interesante meacutetodo de medicioacuten del costo y la calidad del acceso a la justicia100 El objetivo es medir la percepcioacuten que tienen los litigantes de su experiencia judicial Los usuarios de la justicia son cuestionados a traveacutes de tres indicadores baacutesicos el coste del procedimiento la calidad del procedimiento y el resultado del mismo Cada indicador baacutesico se subdivide en varios subindicadores que permiten especificar la percepcioacuten de las personas sobre los aspectos materiales juriacutedicos y psicoloacutegicos El Justice Index de 2016 cuenta con 112 indicadores101 Este meacutetodo se explica ampliamente Se puede igualmente aplicar a la justicia en general o a un sector en particular102 Podriacuteamos aplicarlo al acceso a la justicia en materia de medio ambiente

Usando este meacutetodo Canadaacute lo aplica al acceso a la justicia administrativa desde 2014 con un sistema de ponderacioacuten no lineal para los distintos indicado-res pero basado en tres evaluaciones con un valor de 1 5 o 10 en funcioacuten de la importancia percibida de la cuestioacuten planteada103

Peter Chapman en nombre de la ONG Open Society Justice Initiative propuso el 25 de febrero de 2020 a la Comisioacuten de Estadiacutestica de la ONU un indicador complementario al ODS 16 relativo al acceso a la justicia Se trata de ldquola propor-cioacuten de la poblacioacuten que tuvo un caso judicial en los uacuteltimos dos antildeos y pudo resolver su caso de manera formal o informalrdquo104 Podriacuteamos aplicar este mismo indicador a los litigios relativos al medio ambiente

13 Indicadores relativos a los informes sobre el desarrollo humano del PNUD

Desde 1990 el PNUD presenta cada antildeo un informe que es a la vez una eva-luacioacuten y una previsioacuten acompantildeado de una serie de indicadores destinados a

100 A Gramatikov et al Manual para la medicioacuten del costo y la calidad del acceso a la justicia Antwerpen Maklu y Tilburg Instituto de Estudios Interdisciplinarios de Derecho Civil y Sistema de Resolucioacuten de Conflictos 2009

101 The Justice Index 2016 https justiceindexorg 102 https justiceindexorg methodology general- methodology site- navigation 103 Susan Mc Donald laquoElaboracioacuten del Iacutendice de Acceso a la Justicia por las entidades

administrativas federales de Canadaacuteraquo 2017 wwwjusticegcca 104 Este indicador pasoacute a ser el 16- 3- 3 desde la sesioacuten 51 de la Comisioacuten de Estadiacutes-

tica Tier Classification for Global SDG Indicators as of 17 April 2020 p 37 https unstatsunorg sdgs files Tier20Classification20of20SDG20Indicators_ 1720April202020_ webpdf


clasificar a los Estados mediante un iacutendice de desarrollo humano (IDH) Este iacutendice pretende medir y agregar tres dimensiones salud conocimientos y nivel de vida digno Cada antildeo se elige un tema especiacutefico relacionado con la actualidad internacional Por supuesto desde 1992 el medio ambiente y el desarrollo soste-nible han hecho su entrada en estos informes Sin embargo hay que sentildealar que esta entrada es relativamente limitada y desorganizada

Dependiendo del antildeo las tablas estadiacutesticas incluyen ciertos factores ambien-tales pero el derecho ambiental es casi siempre ignoradohellip debido a la falta de indicadores juriacutedicos disponibles ya que el PNUD se basa en las estadiacutesticas y datos existentes Sin embargo llama la atencioacuten que en el informe mismo el PNUD no dude en referirse al papel de ciertos derechos Por ejemplo el informe de 2004 (cuadro 30) menciona los textos sobre derechos humanos pero no saca ninguna conclusioacuten en teacuterminos de indicadores Se trata sobre todo del informe ldquoSostenibilidad y Equidadrdquo de 2011 que en el capiacutetulo 5 titulado ldquoResponder a los desafiacuteos poliacuteticosrdquo (pp 99ndash 104) desarrolla a lo largo de varias paacuteginas el reconocimiento constitucional del derecho a un medio ambiente sano que promueva la equidad y se refiere a los ldquoderechos ambientales expliacutecitosrdquo105 Lamentablemente estos datos no se utilizan luego para medir la realidad de estos derechos en forma de indicadores juriacutedicos

El mismo informe de 2011 sugiere que ldquolas normas internacionales definen las buenas praacutecticasrdquo reconociendo asiacute su utilidad y que la sostenibilidad puede medirse ldquonormativamenterdquo (p 58) En cuanto a la migracioacuten medioambiental el informe llega a sugerir que ldquolas restricciones juriacutedicas limitan los viajes y hacen que la migracioacuten sea maacutes arriesgadardquo (p 78) Por lo tanto el derecho no estaacute ausente Sin embargo el uacutenico rastro de la palabra ldquoderechordquo en un cuadro de indicadores estaacute en el iacutendice de indicadores del informe de 2004 iexclcon ldquoderechos de aduanardquo Sin embargo el PNUD no dudoacute en dedicar toda la tabla 15 de sus informes de 2016 y 2018 al ldquoavance de los tratados sobre derechos humanos fun-damentalesrdquo Pero se trata de una tabla relativa a 11 convenios internacionales de derechos humanos que se limita a indicar para cada paiacutes el antildeo de ratificacioacuten El informe de 2004 presenta un indicador sobre la ratificacioacuten de cuatro convenios internacionales sobre el medio ambiente (cuadro 21) Este es un primer paso Esperamos una tabla de todos los convenios universales y regionales sobre el medio ambiente acompantildeada de indicadores sobre su aplicacioacuten nacional y que no se limite a una visioacuten estaacutetica con el estado de las ratificaciones como uacutenico

105 PNUD Informe sobre Desarrollo Humano Sostenibilidad y Equidad un mejor futuro para todos Nueva York 2011


dato ignorando la aplicacioacuten efectiva de los convenios maacutes allaacute de su mera rati-ficacioacuten formal

Algunos ejemplos de indicadores relacionados con el medio ambiente que han sido seleccionados por el PNUD en los informes anuales sobre desarrollo humano son

ndash En2004106 Cuadro 7 ldquoAgua saneamiento nutricioacutenrdquo (p 160) y Cuadro 21 ldquoEnergiacutea y medio ambienterdquo (p 207) emisiones de dioacutexido de carbono

ndash En 2011 hay un avance real en la integracioacuten medioambiental Tres de los once cuadros se dedican a ello Cuadro 6 ldquoSostenibilidad medioambien-talrdquo con la huella ecoloacutegica el rendimiento medioambiental el dioacutexido de carbono y las especies en peligro de extincioacuten como indicadores Cuadro 7 ldquoImpacto de las amenazas medioambientales en el desarrollo humanordquo con las cataacutestrofes naturales y las muertes debidas a la contaminacioacuten Cuadro 8 ldquoPercepcioacuten del bienestar la libertad y el medio ambienterdquo con los resultados de una encuesta mundial sobre el calentamiento global la participacioacuten en un grupo de proteccioacuten del medio ambiente la satisfaccioacuten con la calidad del agua y del aire y las acciones de proteccioacuten del medio ambiente

ndash En 2014107 dos de los 16 cuadros estaacuten dedicados al medio ambiente el Cua-dro 14 ldquoMedio ambienterdquo con el suministro de combustible la tasa de elec-trificacioacuten las emisiones de dioacutexido de carbono per caacutepita el agotamiento de los recursos naturales la superficie forestal las extracciones de agua dulce la poblacioacuten que vive en tierras degradadas el impacto de las cataacutestrofes natura-les el Cuadro 16 reproduce las encuestas sobre la percepcioacuten del bienestar y el medio ambiente

ndash En 2016108 dos de los 15 cuadros estaacuten relacionados con el medio ambiente el Cuadro 14 sobre la percepcioacuten del bienestar y el Cuadro de indicadores 2 sobre el desarrollo sostenible que tiene tres grupos de indicadores sobre la sostenibilidad econoacutemica la sostenibilidad social y la sostenibilidad ambien-tal Este punto de vista reduce el medio ambiente a una pequentildea parte al ocuparse uacutenicamente de las energiacuteas renovables las emisiones de dioacutexido de carbono la superficie forestal y las extracciones de agua dulce

106 PNUD Informe Global sobre Desarrollo Humano 2004 Libertad Cultural en un Mundo Diversificado Pariacutes Econoacutemica 2004

107 PNUD Informe sobre Desarrollo Humano 2014 Perpetuar el progreso humano reducir las vulnerabilidades y reforzar la resiliencia Nueva York 2014

108 PNUD Informe sobre el Desarrollo Humano 2016 Desarrollo Humano para todos Nueva York 2016


ndash En 2018109 la ldquosostenibilidad ambientalrdquo incluye estadiacutesticas sobre la propor-cioacuten de energiacutea foacutesil y renovable las emisiones de carbono la superficie fores-tal y las tasas de mortalidad atribuidas a la contaminacioacuten del aire y el agua La Tabla 14 sobre la percepcioacuten del bienestar (pp 74ndash 77) ofrece por paiacutes el porcentaje de personas satisfechas con las acciones del gobierno para preser-var el medio ambiente La observacioacuten general es la siguiente ldquola degradacioacuten del medio ambiente y de la atmoacutesfera combinada con una importante reduc-cioacuten de la biodiversidad [hellip] amenaza el desarrollo humano de las generacio-nes presentes y futurasrdquo (p 12)

ndash En 2019110 el informe cuenta con un capiacutetulo 5 (pp 175ndash 196) especialmente bien desarrollado y argumentado titulado ldquoCambio climaacutetico y desigual-dad en la Antropocenardquo que detalla las manifestaciones de la crisis ambien-tal incluido el aumento de cataacutestrofes El Cuadro 4 sobre sostenibilidad medioambiental (p 308) ofrece una visioacuten general por paiacuteses

Entre los informes del PNUD sobre el estado del desarrollo humano uno espe-ciacutefico para Aacutefrica se centra en la igualdad de geacutenero111

En ninguno de estos informes se aborda realmente la efectividad del derecho medioambiental

14 Indicadores de la Organizacioacuten Internacional del Trabajo112

El derecho laboral ha sido a menudo objeto de una evaluacioacuten de su eficacia en la que se mezclan indicadores de efectividad e indicadores de resultados estable-cidos a partir de los informes de los Estados Cada antildeo se publica el informe de la Comisioacuten de Aplicacioacuten de Normas (Convenios y Recomendaciones) de la OIT En el informe del 16 de junio de 2017 la palabra ldquoindicadorrdquo solo aparece dos veces113 Aunque el Convenio sobre Pueblos Indiacutegenas (nordm 169) que se ocupa en gran medida del medio ambiente se basa en la aplicacioacuten de los derechos

109 PNUD Iacutendices e Indicadores de Desarrollo Humano 2018 Actualizacioacuten Estadiacutestica Nueva York 2018

110 PNUD Informe sobre Desarrollo Humano 2019 Maacutes allaacute del ingreso el promedio y el tiempo presente desigualdades del desarrollo humano en el Siglo XXI Nueva York 2019

111 PNUD Informe sobre el Desarrollo Humano en Aacutefrica 2016 Acelerar los avances a favor de la igualdad de geacutenero y el empoderamiento de la mujer en Aacutefrica Nueva York 2016

112 OIT wwwiloorg 113 OIT Comisioacuten de aplicacioacuten de las normas de la Conferencia Extracto de las minutas

de los trabajos Ginebra 2017 sectsect 35 y 105


humanos la guiacutea para su aplicacioacuten no menciona los meacutetodos de evaluacioacuten Sin embargo gran parte del trabajo de la OIT se basa en indicadores juriacutedicos espe-ciacuteficamente denominados legal indicators combinados con indicadores de resul-tados Algunos ejemplos son el informe Indicadores de Trabajo Digno en Aacutefrica (Decent Work Indicators in Africa) de 2012 el informe Employment Protection Legislation Summary Indicators de 2015 el informe Legal Framework Indicators de 2012 el informe Table on Legal Indicators for Combining Work Family and Personal Life by Country and Regioacuten de 2010 El informe ldquoInspeccioacuten laboral y otros mecanismos de cumplimiento en el sector del trabajo domeacutestico Una guiacutea introductoriardquo de 2016 proclama ldquola eficacia de la legislacioacuten sobre el trabajo domeacutestico puede mejorarse auacuten maacutes mediante el establecimiento de indicadores juriacutedicos y presunciones legalesrdquo (p 29) La OIT establece el viacutenculo con los ODS y contribuye a la aprobacioacuten de indicadores especiales en el marco del ODS 8 que luego son validados por las Naciones Unidas y el grupo de expertos sobre los indicadores de los ODS114

La OIT introduce cada vez maacutes requisitos juriacutedicos en sus indicadores La 19ordf Conferencia de Estadiacutesticos del Trabajo subrayoacute la ldquonecesidad de interpretar los indicadores estadiacutesticos del diaacutelogo social dentro del marco juriacutedico nacionalrdquo115 Sin embargo esto no siempre ha conducido al establecimiento de verdaderos indicadores juriacutedicos de efectividad Sin embargo desde 2013 ademaacutes de los indicadores cuantitativos puramente estadiacutesticos existen indicadores cualitati-vos denominados ldquoindicadores del marco juriacutedicordquo (legal frame indicators) Hay 21 de estos indicadores que se introdujeron en relacioacuten con los indicadores de trabajo digno116 Estos indicadores del marco juriacutedico se basan en el derecho nacional aplicable y en las normas juriacutedicas internacionales Se refieren por ejemplo a la administracioacuten responsable del derecho laboral el trabajo infantil el trabajo forzoso la libertad de asociacioacuten el derecho a la negociacioacuten colectiva

114 OIT Resolucioacuten sobre la metodologiacutea del indicador ODS 882 sobre los derechos de los trabajadores XX Conferencia Internacional de Estadiacutesticos del Trabajo Ginebra 2018 Metodologiacutea propuesta por el indicador 8b1 del ODS 8 laquoExistencia de una estrategia nacional de promocioacuten del empleo de los joacutevenes ya sea una estrategia completa o de un componente de la estrategia nacional de promocioacuten del empleo y aplicacioacuten de dicha estrategiaraquo XX Conferencia Internacional de Estadiacutesticas del Trabajo Ginebra 2018

115 XIX Conferencia Internacional de Estadiacutesticos del Trabajo Informe General de la Conferencia Ginebra 11 de octubre de 2013 sect 56

116 ILO Indicadores de trabajo digno guiacutea para productores y usuarios del marco de indi-cadores estadiacutesticos y juriacutedicos Manual de la OIT Segunda versioacuten Ginebra 2013


la consulta tripartita y el salario miacutenimo legal Para cada uno de estos 21 indica-dores del marco juriacutedico ademaacutes de la referencia a los textos y la descripcioacuten de su contenido hay una seccioacuten sobre la ldquoratificacioacuten de los convenios de la OITrdquo que es puramente descriptiva Pero tambieacuten hay un apartado sobre ldquopruebas de aplicacioacuten efectivardquo que hace referencia a las quejas y comentarios de los orga-nismos encargados de vigilar el cumplimiento de los convenios internacionales Se trata de un esfuerzo definitivo para evaluar la efectividad del derecho pero ignora el proceso juriacutedico nacional de aplicacioacuten o no aplicacioacuten

El medio ambiente no se ignora En el ldquoPrograma y Presupuesto 2018ndash 2019rdquo de la OIT aunque los indicadores siguen siendo cuantitativos parecen estar ponderados por elementos maacutes cualitativos Por ejemplo el indicador 31 ldquonuacutemero de Estados que han adoptado estrategias de proteccioacuten social o marcos juriacutedicos para ampliar la cobertura de la proteccioacuten socialrdquo va acompantildeado de cuatro criterios de eacutexito de los cuales el criterio 314 es ldquohaber tenido en cuenta la sostenibilidad medioambiental o el cambio climaacuteticordquo (p 25) En el mismo documento el indicador 82 ldquoproteccioacuten contra formas inaceptables de trabajordquo se complementa con un criterio de eacutexito ldquomedidas adoptadas para proteger a los trabajadores contra la degradacioacuten del medio ambiente y las cataacutestrofes natura-lesrdquo (p 46)

La OIT desea integrar auacuten maacutes el medio ambiente como uno de sus cuatro elementos transversales para la elaboracioacuten de poliacuteticas laborales bajo el tiacutetulo ldquoTransicioacuten justa hacia la sostenibilidad del medio ambienterdquo como contribu-cioacuten a la aplicacioacuten de los ODS ldquoLa sostenibilidad del medio ambiente es un requisito previo para el desarrollo sostenible el empleo digno y la justicia social Para avanzar hacia la consecucioacuten de los ODS y la realizacioacuten de un trabajo digno para todos es imperativo que las sociedades comiencen a adoptar patro-nes de consumo y produccioacuten sostenibles y trabajen para preservar el entorno naturalrdquo117

15 Indicadores de transparencia de la Global Transparency Initiative

La Global Transparency Initiative (GTI)118 es una red de organizaciones de la sociedad civil creada para promover la transparencia en las instituciones finan-cieras internacionales tales como el Banco Mundial el FMI la BERD y los ban-cos regionales de desarrollo Su secretariacutea estaacute en Sudaacutefrica en el Instituto para

117 OIT Programa y Presupuesto para el periodo bienal 2018ndash 19 Ginebra 2017 sect 189 p 60

118 https eyeonglobaltransparencynet global- transparency- initiatiive- archive


la Democracia en Sudaacutefrica (Ciudad del Cabo) Entre los miembros de la red se encuentran el Centro de Derecho y Democracia (Center for Law and Democracy) de Halifax (Canadaacute) y la Access to Information Network (ATIN) con sede en Filipinas La red lanzoacute una ldquoCarta de Transparencia para las Instituciones Finan-cieras Internacionales Reclamando nuestro derecho a saberrdquo en 2007119 Basado en el artiacuteculo 19 de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos este documento contiene nueve principios Aunque no se refiere al medio ambiente se revisoacute sin embargo en 2017 a la luz de los principios del Convenio de Aar-hus sobre el acceso a la informacioacuten la participacioacuten del puacuteblico en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente basaacutendose en ldquoindicadoresrdquo de transparencia relativos al derecho de acceso la divulgacioacuten automaacutetica el acceso a la toma de decisiones el derecho a solicitar informacioacuten la limitacioacuten de las exenciones y los llamados

16 Corrupcioacuten y Transparency International

La red de Transparency International publica de manera regular los indicado-res relacionados con la corrupcioacuten desde 1995120 El iacutendice de percepcioacuten de la corrupcioacuten en 2019121 clasifica 180 paiacuteses en una escala de 0 a 100 comparando los avances en la lucha contra la corrupcioacuten en los distintos Estados Incluye la financiacioacuten de las elecciones y la toma de decisiones puacuteblicas pero no aborda el medio ambiente La clasificacioacuten se basa en 13 fuentes de datos y 12 insti-tutos independientes Tiene en cuenta las posibles normas sobre conflictos de intereses acceso a la informacioacuten y denunciantes Un baroacutemetro regional sobre la corrupcioacuten publicado en 2019 abarca Aacutefrica Ameacuterica Latina y el Caribe Oriente Medio y el Norte de Aacutefrica Este baroacutemetro se basa en encuestas y entre-vistas Sin embargo desde 2020 Transparency International se ha centrado en la corrupcioacuten ligada a la lucha contra el cambio climaacutetico lo que deberiacutea lle-varle a considerar el derecho relacionada con ella Un informe especial sobre Brasil publicado en 2019 sin referencia a indicadores pero basado en encuestas y entrevistas hace un balance de los recientes retrocesos en la lucha juriacutedica e institucional contra la corrupcioacuten

119 http wwwfreedominfoorg wp- content uploads GTI- charterpdf 120 wwwtransparencyorg 121 https transparency- franceorg actu indice- de- la- perception- de- la- corruption- 2019-

de- transparency- international- il- y- a- urgence- pour- la- france- a- relancer- la- lutte- contre- la- corruption Xt- 2piOF5T4


B Indicadores consagrados al medio ambienteExiste un gran nuacutemero de indicadores medioambientales en la literatura La mayoriacutea de estos indicadores son cientiacuteficos o econoacutemicos especialmente en el caso de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y posteriormente de los Objetivos de Desarrollo Sostenible Mientras que estos uacuteltimos son universales y comprometen a todos los paiacuteses del mundo los ocho ODM se limitan a los paiacuteses en desarrollo y solo tienen 21 metas que se miden con solo 60 indicado-res122 La resolucioacuten de aprobacioacuten de los ODS por parte de la ONU en 2015 no especifica la naturaleza de los indicadores que deben establecerse Pero establece claramente que las metas de los ODS se revisaraacuten utilizando indicadores globa-les complementados por indicadores regionales y nacionales (sect 75) Ademaacutes se anima a los Estados y a los parlamentos nacionales a ldquorealizar revisiones perioacute-dicas e inclusivas de los progresos realizados dirigidas por los propios paiacutesesrdquo (sect 79) Varias experiencias hacen hincapieacute en mayor o menor medida en los requisitos juriacutedicos de las poliacuteticas medioambientales

No nos ocuparemos de los documentos que en algunos Estados enumeran todas las medidas adoptadas para controlar las actividades de las empresas con-taminantes No se trata de indicadores sino de estadiacutesticas que sin embargo son uacutetiles para evaluar la efectividad del derecho123

Algunos paiacuteses dan a los indicadores medioambientales un lugar destacado y de faacutecil acceso Un ejemplo es Espantildea que cuenta con un ldquobanco puacuteblico de indi-cadores ambientalesrdquo adscrito al Ministerio de Agricultura y Medio Ambiente Incluye 16 temas y 68 indicadores124 Ninguno de ellos es directamente relevante para el derecho Despueacutes de examinar los indicadores dentro de la Unioacuten Euro-pea se presentaraacuten una serie de indicadores que tienen en cuenta en mayor o menor medida las cuestiones medioambientales

122 Naciones Unidas Objetivos del Milenio para el Desarrollo Informe 2015 Nueva York 2015 La lista oficial de los indicadores vinculados a los ODM que no incluyen indi-cadores juriacutedicos propiamente dichos http mdgsunorg unsd mdg Resources Attach Indicators OfficialList2008_ frpdf

123 Por ejemplo el sistema ECHO (Historia de Cumplimiento Ambiental Online) de la Agencia Americana para el Medio Ambiente (Environmental Protection Agency EPA) sentildeala para 800 000 empresas las autorizaciones otorgadas casos de violacioacuten medi-das de control y sanciones penales impuestas

124 Gobierno de Espantildea Ministerio de Agricultura y Pesca Alimentacioacuten y Medio Ambiente Calidad y Evaluacioacuten Ambiental http originmagramagobes es calidad- y- evaluacionambiental temas

Indicadores consagrados al medio ambiente 71

1 Indicadores de la Unioacuten Europea

a) Del 7ordm Programa de Accioacuten al Programa de Vigilancia del Cumplimiento de la Normativa Medioambiental

En su Seacuteptimo Programa de Accioacuten en materia de Medio Ambiente hasta 2020 en vigor desde 2014 la Unioacuten Europea constata la ldquoinsuficiente aplicacioacuten de la legislacioacuten comunitariardquo y preveacute que los avances se evaluacuteen mediante indicado-res125 El proyecto de la Comisioacuten incluiacutea incluso indicadores para controlar la aplicacioacuten de la legislacioacuten medioambiental126 Este enfoque es prueba fehaciente de la actualidad del presente libro

La UE dispone de varios conjuntos de indicadores relacionados con el medio ambiente indicadores estructurales indicadores de Europa 2020 Euro- indicadores e indicadores de desarrollo sostenible

El Consejo Europeo de Lisboa pidioacute que se utilizara un conjunto de indica-dores estructurales para respaldar el anaacutelisis en el informe anual de primavera para evaluar los avances Estos indicadores se adoptaron en 2002 y abarcan seis aacutereas entre ellas el medio ambiente Abordan el cambio climaacutetico el transporte sostenible los riesgos para la salud puacuteblica y la gestioacuten de los recursos natura-les a traveacutes de seis indicadores las emisiones de gases de efecto invernadero la intensidad energeacutetica de la economiacutea el volumen de transporte en relacioacuten con el PIB el reparto modal la calidad del aire en el ambiente los residuos munici-pales y la cuota de energiacutea renovable La lista de indicadores cambia de un antildeo a otro127 Asiacute para 2004 de los 14 indicadores solo una entrada se refiere al medio ambiente las emisiones de gases de efecto invernadero Los siguientes indicado-res debiacutean desarrollarse posteriormente consumo de sustancias quiacutemicas toacutexi-cas esperanza de vida saludable iacutendice de biodiversidad productividad de los recursos tasa de reciclaje de determinados materiales produccioacuten de residuos peligrosos128

La Estrategia Europa 2020 adoptada por el Consejo Europeo el 17 de junio de 2010 enumera nueve indicadores clave de los cuales solo uno se refiere al medio ambiente el cambio climaacutetico y la energiacutea En un dictamen de 2015 el Consejo Econoacutemico Social y Medioambiental de Francia criticoacute esta situacioacuten y pidioacute

125 Decisioacuten ndeg 1386 del 20 de noviembre de 2013 anexo sect 6 126 Proposicioacuten de decisioacuten del 29 de noviembre de 2012 COM (2012) 710 final sect 102 127 Comunicacioacuten de la Comisioacuten Indicadores estructurales COM (2002) 551 final

16102002 128 Comunicacioacuten de la Comisioacuten Indicadores estructurales COM (2003) 585 final 8 de

octubre de 2003


una diversificacioacuten de los indicadores medioambientales (p 27) y un iacutendice de medio ambiente saludable (p 30)129 En 2019 se publicoacute un balance130

Los Euro- indicadores no son directamente relevantes para el medio ambiente Son los principales indicadores econoacutemicos europeos complementados por los indicadores del mercado laboral

Los indicadores de sostenibilidad de la UE se acordaron en una Comunica-cioacuten de 2016 en la que se exponen los proacuteximos pasos para un futuro europeo sostenible131 Estos se actualizan con regularidad132

Es cierto que la Unioacuten Europea que sin embargo cuenta con un importante corpus legislativo en materia de medio ambiente auacuten no se ha dado cuenta de la urgente necesidad de evaluar la efectividad del derecho aplicable maacutes allaacute del sistema de informes Este uacuteltimo por muy sofisticado que sea podriacutea haber sido una oportunidad para concebir indicadores juriacutedicos para evaluar la aplicacioacuten de las directivas de la UE

La Comisioacuten Europea lleva tiempo examinando sistemaacuteticamente la aplica-cioacuten de cada directiva medioambiental por parte de los Estados miembros Los informes sobre el ldquoseguimiento de la implementacioacutenrdquo se publican para cada paiacutes en los Commission Staff Working Documents A continuacioacuten se elaboran resuacute-menes de toda la poliacutetica medioambiental

La preocupacioacuten por una mayor efectividad del derecho ambiental europeo estaacute presente en todos los documentos relativos a la aplicacioacuten de este derecho en 2007 y 2008133 El informe de 2008 sobre derecho ambiental pide que se estudie el cumplimiento efectivo de las normas de la UE En las directrices para la mejora de la legislacioacuten de 2015 hay numerosas referencias a los indicadores para medir

129 A Delmas Perspectivas para la revisioacuten de la Estrategia Europa 2020 Consejo Eco-noacutemico Social y Medioambiental JORF 6 de julio de 2015

130 Eurostat iquestMaacutes inteligente maacutes verde maacutes inclusivo Indicadores para apoyar la estra-tegia Europa 2020edicioacuten 2019 Unioacuten Europea Septiembre 2019

131 Comunicacioacuten de la Comisioacuten Etapas siguientes para un futuro europeo sostenible COM (2016) 739 final 22 de noviembre de 2016

132 Eurostat Indicadores UE ODD 2020 Resultados preparatorios en curso de la edicioacuten 2020 del informe de monitoreo de los ODD UE Comisioacuten Europea Versioacuten final de 16 01 2020

133 Comunicacioacuten de la Comisioacuten Para una Europa de Resultados ndash Aplicacioacuten del derecho comunitario COM (2007) 502 final 5 de septiembre de 2007 Aplicacioacuten del derecho comunitario del Medio Ambiente COM (2008) 773 final 18 de noviembre de 2008


el rendimiento y el progreso y para medir la transposicioacuten la aplicacioacuten y el cumplimiento efectivo del derecho comunitario134

Desde 2017 la Comisioacuten ha puesto en marcha un nuevo procedimiento para controlar la aplicacioacuten efectiva del derecho comunitario La Comunicacioacuten COM (2016) 316 final puso en marcha una nueva herramienta para identificar las causas del deacuteficit de aplicacioacuten del derecho ambiental y proponer soluciones sin renun-ciar por ello a desencadenar procedimientos de infraccioacuten en caso necesario Se trata de un procedimiento paralelo a las posibles sanciones denominado ldquoRevisioacuten de la aplicacioacuten la poliacutetica del medio ambienterdquo (Environmental Implementation Review ndash EIR)135 Cada Estado debe presentar un informe cada dos antildeos sobre la aplicacioacuten del derecho y las dificultades encontradas El resultado es un intercambio de informacioacuten entre la Comisioacuten y los Estados miembros una presentacioacuten de buenas praacutecticas a traveacutes de contactos entre expertos de varios paiacuteses y una asisten-cia a los Estados El primer informe sobre la revisioacuten de la aplicacioacuten estaacute fechado el 3 de febrero de 2017136 Incluye los informes nacionales y el resumen de la Comi-sioacuten en el que se proponen 17 acciones para abordar las causas de inefectividad del derecho El segundo informe se publicoacute el 4 de abril de 2019137 El anexo de este informe contiene una lista de acciones prioritarias para cada sector medioambiental con el fin de mejorar la aplicacioacuten de las poliacuteticas medioambientales Estas acciones prioritarias son acciones praacutecticas de gestioacuten pero no hacen hincapieacute en los viacuten-culos directos con las obligaciones juriacutedicas especiacuteficas El resultado es una mezcla de consejos de todo tipo ya sean materiales econoacutemicos praacutecticos institucionales o juriacutedicos Para motivar a los Estados a aplicar mejor las normas se organizan perioacutedicamente varias reuniones e intercambios entre expertos Su objetivo es bus-car conjuntamente formas de mejorar la aplicacioacuten efectiva del derecho ambiental

Al mismo tiempo en 2018 se introdujo una nueva poliacutetica que ofrece a las autoridades puacuteblicas medios para promover supervisar y hacer cumplir la legis-lacioacuten medioambiental Se trata del programa de Garantiacutea de Cumplimiento Ambiental (Environmental Compliance Assurance ndash ECA)138 Los distintos

134 Documento de Trabajo de la Comisioacuten Directivas para mejores reglamentaciones SWD (2015) 111 final 7 de julio de 2017 pp 22 30 47

135 Comunicacioacuten de la Comisioacuten Aprovechar los beneficios de las poliacuteticas medioambien-tales de la UE mediante la revisioacuten perioacutedica de su aplicacioacuten COM (2016) 316 final 27 de mayo de 2016

136 COM (2017) 63 final 137 COM (2019) 149 final 138 Documento de Trabajo de la Comisioacuten Garantiacutea de Cumplimiento Ambiental ndash alcance

concepto y necesidad de accioacuten de la UE SWD (2018) 10 final 18 de enero de 2018


aspectos de este programa se recogen en el anexo 4 del documento a saber pro-mover el cumplimiento comunicando a las partes interesadas la importancia de la realizacioacuten del mismo para proteger el medio ambiente y la salud elaborando guiacuteas para explicar coacutemo cumplir fomentando el autocontrol y las auditoriacuteas controlar el cumplimiento identificando las causas de incumplimiento ayu-dando a obligar a que este se lleve a cabo organizando inspecciones planificadas y perioacutedicas hacer un seguimiento del cumplimiento para lo cual se debe acabar con los incumplimientos expedir citaciones perseguir publicar los incumpli-mientos en la prensa aplicar el principio de quien contamina paga El programa se centra en la formacioacuten de los inspectores el lugar de las sanciones adminis-trativas y penales y su utilizacioacuten haciendo hincapieacute en el concepto de delito medioambiental especialmente en relacioacuten con los residuos El acceso a la justi-cia en materia de medio ambiente tambieacuten tiene su lugar con acciones vincula-das a la Convencioacuten de Aarhus Para ello se ha adoptado un plan de accioacuten con la creacioacuten de un grupo de expertos denominado Foro para el Cumplimiento y la Gobernanza Medioambiental139 El programa de trabajo 2020ndash 2021 publicado el 4 de febrero de 2020 tiene en cuenta la nueva poliacutetica comunitaria sobre el Pacto Verde o Green Deal

Estos esfuerzos educativos son encomiables Sin embargo las conclusiones sobre la mala aplicacioacuten de las normas siguen siendo superficiales debido a la falta de un verdadero instrumento cientiacutefico para medir las disfunciones Si bien es cierto que la necesidad y la urgencia de aplicar mejor las normas estaacute en el orden del diacutea la Comisioacuten auacuten no ha expresado la necesidad de acompantildear su nueva estrategia con herramientas para comprender mejor las razones que obs-taculizan la efectividad del derecho

Nos vemos reforzados en la idea de promover los indicadores juriacutedicos debido al llamamiento realizado en Estambul a los expertos acadeacutemicos para que produzcan informacioacuten basada en pruebas a traveacutes de nuevos indicadores ambientales que puedan promover la buena gobernanza y mejorar el proceso democraacutetico140

139 Comunicacioacuten de la Comisioacuten Acciones de la UE para mejorar el cumplimiento y la gobernanza medioambientales COM (2018) 10 final 18 de enero de 2018

140 Comisioacuten Europea OCDE PNUD y Banco Mundial 2deg Foro mundial de la OCDE sobre estadiacutesticas conocimiento y accioacuten civil Estambul 2007


b) Indicadores de la Agencia Europea de Medio Ambiente

El estatuto de la Agencia Europea de Medio Ambiente limita su intervencioacuten en el aacutembito juriacutedico Por lo tanto cuenta con muchos indicadores cientiacuteficos y econoacutemicos pero no con indicadores juriacutedicos Un gran nuacutemero de indicadores se encuentran en los informes anuales de ldquosentildeales medioambientalesrdquo o en infor-mes o estudios especiacuteficos141 La Agencia utiliza 122 indicadores que abarcan 13 aacutembitos medioambientales Cada sector de las ciencias ambientales tiene sus propios indicadores sectoriales Para la Agencia un indicador es una medicioacuten generalmente cuantitativa que permite ilustrar y comunicar de forma sencilla fenoacutemenos medioambientales complejos mostrando tendencias y progresos Los indicadores se dividen en cinco categoriacuteas tipo A indicadores descripti-vos tipo B indicadores de rendimiento iquestestamos logrando nuestros objetivos midiendo el avance tipo C indicadores de eficiencia (efficiency) traduciendo la relacioacuten entre las fuerzas motrices y las presiones en iacutendices tipo D indicadores de eficacia de las poliacuteticas (policy effectiveness) tipo E indicadores de bienestar iquestnos sentimos mejor142 Noacutetese la distincioacuten entre efficiency y effectiveness que podriacutea haber llevado a tener en cuenta las medidas juriacutedicas para evaluar su efectividad juriacutedica Este no es el caso El tipo D se ilustra con la produccioacuten y el consumo de sustancias que reducen la capa de ozono o con el uso de combusti-bles maacutes limpios Cuando el indicador elegido puede basarse en un texto juriacutedico relativo a las aacutereas marinas protegidas el indicador elegido solo informa sobre su nuacutemero y superficie

Es una verdadera laacutestima que la capacidad de evaluacioacuten de la Agencia no esteacute directamente al servicio del cumplimiento de cada una de las directivas medioambientales y de los tratados medioambientales internacionales a los que se ha adherido la Unioacuten Europea

c) La red de agencias para el Medio Ambiente143

La Agencia Europea de Medio Ambiente creoacute en 2003 en Copenhague una Red de Jefes de Agencias Europeas de Proteccioacuten del Medio Ambiente (Network of the Heads of European Environment Protection Agencies) En 2008 esta red

141 Agencia Europea de Medio Ambiente El Medio Ambiente en Europa ndash Estado y Pers-pectivas 2020 Informe de Indicadores Ambientales EEA ndeg 19 2018

142 European Environmental Agency Digest of Environmental European Agency Indica-tors Technical Report ndeg 8 2014

143 European Environmental Agency PBE and Enviro Windows http pbeeeaeuropaeu


aproboacute la Declaracioacuten de Oslo sobre la mejora de la efectividad de la normativa medioambiental (Improving the Effectiveness of European Union Environmental Regulation A Future Vision) El enfoque de la efectividad estaacute maacutes orientado a la elaboracioacuten del derecho que a su aplicacioacuten En este sentido existe un grupo de trabajo sobre la mejora de la legislacioacuten (Better Regulation Programme) No obs-tante esta red consideroacute la necesidad de un seguimiento efectivo de la aplicacioacuten del derecho ya que en un informe de enero de 2007 titulado Barriers to Good Environmental Regulation una de las preguntas formuladas mencionaba expre-samente los ldquoindicadoresrdquo ldquoiquestSe han previsto indicadores para medir la aplica-cioacuten de la normativa y son adecuadosrdquo Si la respuesta es negativa los autores de este informe concluyen que es necesario tomar medidashellip sin especificar coacutemo

d) La red europea IMPEL144

La red para la Implementacioacuten y Control de la Aplicacioacuten del Derecho Ambien-tal (Implementation and Enforcement of Environmental Law ndash IMPEL) se creoacute en 1992 En 2020 cuenta con 55 miembros en 37 paiacuteses incluidos los 27 de la Unioacuten Europea Los miembros son la Comisioacuten Europea y representantes de las autori-dades nacionales de control e inspeccioacuten de los Estados miembros y los Estados candidatos La Direccioacuten General de Medio Ambiente de Bruselas se encarga de la secretariacutea Se trata de una estructura informal para el intercambio de informa-cioacuten buenas praacutecticas y reflexioacuten con vistas a la aplicacioacuten ldquoefectivardquo del derecho medioambiental de la UE El objetivo es por tanto mejorar el cumplimiento del derecho aplicable Se esperaba que este instrumento para fomentar la aplicacioacuten efectiva del derecho medioambiental condujera a la creacioacuten de indicadores juriacute-dicos Sin embargo el objetivo no era directamente examinar y evaluar de forma criacutetica y sistemaacutetica las condiciones de cumplimiento de la cadena de derecho sino examinar la adecuacioacuten de los mecanismos de control teacutecnico y administra-tivo No obstante resulta sorprendente que los abogados ambientalistas partici-pen tan poco en los trabajos de la red que sigue siendo esencialmente una red de expertos cientiacuteficos e ingenieros Asiacute entre los numerosos proyectos realizados o financiados por IMPEL hay poco trabajo juriacutedico145 IMPEL fue el creador del

144 European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law IMPEL wwwimpeleu

145 Con la excepcioacuten de Aspecto penal de la aplicacioacuten del derecho ambiental en la Unioacuten Europea (diciembre de 2000) y del informe encargado al Consejo Europeo de Derecho Ambiental (CEDE) presidido por A Kiss sobre Los recursos de los justiciables y acceso a la justicia para los asuntos ambientales (mayo de 2000) Este estudio fue retomado y


manual de inspeccioacuten para los controles medioambientales que dio lugar a una recomendacioacuten oficial de las autoridades europeas el 4 de abril de 2001 (2001 331 CE DO L 118 41)

La red IMPEL presentoacute en 2006 un informe sobre la creacioacuten de una lista de control (checklist) de los elementos que podriacutean utilizarse para evaluar la viabilidad y la aplicabilidad (practicability and enforceability) de la legislacioacuten medioambiental

Los criterios de aplicabilidad son la definicioacuten de los teacuterminos utilizados en los textos los plazos dados para aplicar los textos y los recursos necesarios Los criterios de aplicacioacuten propuestos son la capacidad de utilizar los instrumentos juriacutedicos existentes el nivel de sanciones la inspeccioacuten y el control Estaacute claro que estos informes estaacuten todaviacutea muy lejos de hacer valoraciones juriacutedicas serias sobre la efectividad basadas tanto en un vocabulario juriacutedico adecuado como en un uso satisfactorio y exhaustivo de los procedimientos existentes

El programa de trabajo de la red para 2016ndash 2020 hace referencia a un estudio realizado en marzo de 2015 titulado Challenges in the Practical Implementation of EU Environmental Law and How IMPEL Could Overcome Them En este docu-mento se menciona por primera vez la necesidad de ldquodesarrollar herramientas de evaluacioacuten e indicadores para medir los avances en la aplicacioacuten del derechordquo (p 18) Esto sugiere que IMPEL estariacutea interesado en los indicadores juriacutedicos

Dado que el objetivo de IMPEL es contribuir a cerrar la brecha de implemen-tacioacuten (implementation gap) del derecho medioambiental la creacioacuten de indica-dores juriacutedicos solo puede facilitar las acciones de seguimiento

En este estudio de 2015 se envioacute un cuestionario a los miembros de IMPEL Una de las preguntas que se plantean es la siguiente iquestcuaacuteles son las principales razones de los problemas encontrados para cumplir los requisitos de la legis-lacioacuten medioambiental Se ofrecen seis opciones de respuesta pero ninguna de ellas aborda directamente la efectividad del derecho En el 60 de las res-puestas se cita la insuficiencia de recursos de las autoridades de control Esto dista mucho de una evaluacioacuten de las complejas causas del incumplimiento del derecho mientras que por otro lado el mismo informe destaca el nuacutemero de procedimientos por infraccioacuten del derecho ambiental comunitario 481 en 2008 334 en 2013 276 en 2015 269 en 2016 Esta cifra aunque significativa no refleja la efectividad de la aplicacioacuten del derecho ya que el incumplimiento es siempre mayor que el nuacutemero de infracciones detectadas

completado bajo la direccioacuten de J Ebbeson Acceso a la Justicia en Temas Ambientales en la UE Kluwer Law International 2002


2 Indicadores de la OCDE indicadores del medio ambiente indicadores medioambientales para la agricultura e indicadores de bienestar

La OCDE tiene un largo historial de trabajos sobre indicadores medioambien-tales146 Un Grupo de Trabajo de Informacioacuten Medioambiental (Working Party on Environmental Information ndash WPEI) se encarga de la coordinacioacuten y difu-sioacuten de estadiacutesticas e indicadores medioambientales Ya en 1991 la OCDE pidioacute la elaboracioacuten de indicadores medioambientales pero no establecioacute el viacutenculo entre el derecho y los indicadores147 Los estudios maacutes relevantes que incluyen una seccioacuten sobre derecho ambiental estaacuten dedicados a los ldquoexaacutemenes estatales de desempentildeo ambientalrdquo Se trata de una evaluacioacuten sistemaacutetica de las poliacute-ticas estatales mediante estadiacutesticas medioambientales y evaluaciones sobre el terreno realizadas por terceros expertos Sin embargo este tipo de evaluacioacuten sigue siendo tradicional y subjetiva sin indicadores juriacutedicos Cabe sentildealar que un Estado africano se ha sometido a una evaluacioacuten de este tipo Sudaacutefrica en 2013 La Accioacuten para el Crecimiento Verde publicoacute en 2014 indicadores de cre-cimiento verde148

La OCDE publica tres conjuntos de datos medioambientales los indicadores medioambientales clave de los cuales hay de 10 a 13 los indicadores medioam-bientales baacutesicos de los cuales hay de 40 a 50 y los indicadores medioambien-tales sectoriales El derecho casi siempre es inexistente Los objetivos de estos indicadores son el seguimiento de los avances y la revisioacuten de los resultados

En efecto la OCDE ha tratado de desarrollar ldquoindicadores de rendimientordquo para el medio ambiente algunos de los cuales se basan maacutes o menos direc-tamente en el anaacutelisis juriacutedico En este contexto cabe destacar un documento de 2005 Funding Environmental Compliance Assurance Lessons Learned from International Experience

El informe Hacer respetar las normas medioambientales tendencias y buenas praacutecticas149 es un documento esencial para nuestro

146 Indicadores medioambientales estudio piloto OCDE 1991 Indicadores clave del Medio Ambiente OCDE 2008 Perspectivas de medio ambiente de la OCDE Agenda 2050 las consecuencias de la no accioacuten OCDE 2012 Vistazo al Medio Ambiente Indicadores de la OCDE OCDE 2015

147 Recomendacioacuten de la OCDE sobre los indicadores y las informaciones sobre el Medio Ambiente C(90) 165 final 31 de enero de 1991

148 OCDE Indicadores de Crecimiento Verde Pariacutes 2014 149 OCDE 2009


estudio150 Este informe sobre el respeto de las normas medioambientales aborda directamente la cuestioacuten de la aplicacioacuten del derecho medioambiental como parte integrante de la normativa Sentildeala la falta de intereacutes de los Estados por evaluar el cumplimiento de la legislacioacuten medioambiental y las disparidades nacionales en materia de aplicacioacuten del derecho Para mejorar la eficacia de las normas pide que se elaboren indicadores ldquoque puedan utilizarse con fines de evaluacioacuten comparativa internacionalrdquo (p 16)

Los instrumentos de cumplimiento (compliance) se dividen en tres pilares que son secuencias uacutetiles para el disentildeo de diferentes indicadores (p 24)

ndash Promocionar el cumplimiento mediante acciones destinadas a fomentar el cumplimiento sin utilizar sanciones (mediante informacioacuten asistencia teacutec-nica incentivos financieros)

ndash Controlar el cumplimiento mediante la recopilacioacuten de informacioacuten sobre el mismo (a traveacutes de inspecciones auditoriacuteas autocontrol o control por parte del puacuteblico)

ndash Responder a los incumplimientos desencadenando acciones de la adminis-tracioacuten y o del puacuteblico para obligar al cumplimiento mediante sanciones (denuncia declaracioacuten de infraccioacuten queja presentacioacuten de denuncia)

Pero este informe de 2009 auacuten no se atreve a abordar especiacuteficamente la necesi-dad de contar con verdaderos indicadores juriacutedicos de efectividad No obstante sugiere el uso de herramientas de evaluacioacuten del cumplimiento y la elaboracioacuten de una breve lista de indicadores de rendimiento desarrollando datos sobre el funcionamiento de los organismos de control Sin embargo este informe tiene un alcance limitado ya que no abarca todo el derecho medioambiental sino uacutenicamente la regulacioacuten de la prevencioacuten y el control de la contaminacioacuten en el sector industrial Ademaacutes se limita a cuestiones de aplicacioacuten del derecho nacio-nal sin abordar realmente la aplicacioacuten del derecho internacional en los Estados Dos publicaciones posteriores complementaron este informe151

Siguiendo el Programa de Crecimiento Verde de la OCDE dos publicacio-nes de 2015 Hacia un crecimiento verde e Indicadores de crecimiento verde para la agricultura incluyen entre sus 25 indicadores una entrada para el ldquoenfoque

150 Fue retomado y desarrollado por Ana Barreira Estado de Derecho Ambiental Anaacutelisis de la disponibilidad de datos Green Growth Knowledge Platform 2019

151 Medidas de Desempentildeo de los Resultados de la Garantiacutea del Cumplimiento Ambien-tal Praacutecticas actuales Restricciones y Avances OCDE 2010 Cumplimiento Ambiental en Sistemas de Gobernanza Descentralizada Hacia un campo de juego nivelado nacio-nal OCDE 2011


de regulacioacuten y gestioacutenrdquo Lamentablemente este uacuteltimo indicador se menciona como auacuten ldquopor disentildearrdquo152 En cuanto a los libros titulados Green Growth Indica-tors (2017) y Environment at a Glance (2020) ignoran por completo el papel del derecho en las poliacuteticas medioambientales

En 2014 la OCDE publicoacute un compendio de indicadores agroambientales Este trabajo basado en 18 indicadores estadiacutesticos tiene por objeto presentar los resultados medioambientales de los 35 Estados miembros Se tienen en cuenta el agua el aire el suelo la biodiversidad y los paisajes con cifras sobre la produc-cioacuten agriacutecola y la agricultura ecoloacutegica el balance de nitroacutegeno y foacutesforo la venta de plaguicidas la energiacutea la erosioacuten las extracciones de agua las emisiones de amoniacuteaco y de gases de efecto invernadero y las poblaciones de aves Pero estos datos cuantitativos no estaacuten ligados a las realidades juriacutedico- poliacuteticas aunque se evoca el modelo de causa- estado- respuesta actuante es decir la relacioacuten causal entre la accioacuten puacuteblica los factores agriacutecolas los efectos sobre el medio ambiente y el impacto sobre el bienestar humano Pero esta cadena de causalidad no se analiza integrando el derecho Ninguacuten indicador pretende medir la relacioacuten entre la norma juriacutedica aplicable las condiciones reales de su aplicacioacuten y sus efectos sobre el medio ambiente

Los indicadores medioambientales para la agricultura se han desarrollado desde 1999 en tres libros153 La OCDE dispone ahora de una base de datos sobre ldquoIndicadores medioambientales para la agriculturardquo que permite encontrar en liacutenea datos estadiacutesticos a partir de 1990154

Desde 2011 la OCDE publica cada dos antildeos un indicador de bienestar En la edicioacuten de 2017 en franceacutes se abordan los siguientes temas desigualdad inmigrantes gobernanza155 En la edicioacuten inglesa de 2020 ademaacutes de la salud la vivienda y la calidad del trabajo hay un capiacutetulo sobre el medio ambiente que ofrece estadiacutesticas en tres aacutembitos contaminacioacuten atmosfeacuterica acceso a los espacios verdes urbanos y desigualdades medioambientales156

152 Indicadores de crecimiento verde para la agricultura OCDE 2015 p 24 153 OCDE Indicadores medioambientales para la agricultura Conceptos y marco de anaacute-

lisis vol 1 Pariacutes 1999 OCDE Indicadores medioambientales para la agricultura Cuestiones claves y disentildeos Seminario de Nueva York vol 2 1999 OCDE Indicadores medioambientales para la agricultura Meacutetodos y resultados vol 3 Pariacutes 2001

154 http wwwoecdorg fr croissanceverte agriculture- durable indicateurs- agro- environnementauxhtm

155 OCDE iquestComo va la vida Medir el bienestar Pariacutes 2017 156 OECD Howrsquos life 2020 Measuring Well- being Paris 2020


3 Indicadores para combatir los criacutemenes contra la vida silvestre y los bosques

El Consorcio Internacional para Combatir los Delitos contra la Vida Silvestre (International Consortium on Combating Wildlife Crime ndash ICCWC) tiene como objetivo combatir los delitos contra la vida silvestre y los bosques Incluye la Secretariacutea de la CITES Interpol la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) el Banco Mundial y la Organizacioacuten Mundial de Aduanas Publicaron un marco de indicadores para combatir los delitos contra la vida silvestre y los bosques en 2016157 cuyo objetivo es analizar la efectividad de las respuestas juriacutedicas y administrativas actuales para combatir este tipo de delitos a nivel nacional El objetivo es evaluar la capacidad y la efectividad de las respuestas juriacutedicas e institucionales existentes con el fin de sugerir reformas y adaptaciones Para ello se proponen 50 indicadores divididos en ocho entradas Esta metodologiacutea combina indicadores de rendimiento e indicadores de efecti-vidad del derecho aplicado Dos tercios de los indicadores se basan en una eva-luacioacuten cualitativa por parte de un grupo de expertos que acuerdan respuestas cuantificadas de 0 a 3 Otras respuestas se basan en datos brutos (nuacutemero de infracciones) o en la existencia o no de textos o procedimientos ad hoc

4 Iacutendice de desempentildeo medioambiental

El Iacutendice de Desempentildeo Medioambiental (Environmental Performance Index EPI) es un conjunto de 32 indicadores de desempentildeo para 180 paiacuteses y 11 sec-tores ambientales salud aire agua potable y saneamiento recursos hiacutedricos agricultura silvicultura pesca biodiversidad y haacutebitat clima y energiacutea servicios ecosisteacutemicos metales pesados158 Los resultados de 2016 pueden compararse con la evolucioacuten de las puntuaciones desde 1950 Este trabajo es en gran parte obra del Centro de Derecho y Poliacutetica Medioambiental de la Universidad de Yale (Estados Unidos) el Centro Internacional de Informacioacuten sobre Ciencias de la Tierra de la Universidad de Columbia y el Foro Econoacutemico Mundial de Davos

El informe de 2016 se refiere en algunos de los comentarios a la presencia del derecho pero de forma estaacutetica y sin formular indicadores especiacuteficos aparte de los cuantitativos como el nuacutemero de aacutereas protegidas Tambieacuten se mencionan

157 Marco de indicadores del ICCWC para Combatir los Delitos contra la Vida Silvestre y los Bosques Un marco de auto- evaluacioacuten de uso nacional Directrices para la evaluacioacuten julio de 2016

158 https epiyaleedu


los convenios sobre la diversidad bioloacutegica el derecho del mar y el derecho de la pesca159 Es lamentable que un ejercicio de este tipo pilotado por dos centros de derecho ambiental estadounidenses no haya valorado mejor la contribucioacuten del derecho y su efectividad a la calidad del medio ambiente El informe de 2018 agrupa los datos en torno a dos objetivos poliacuteticos la salud ambiental para el 40 del rendimiento y la vitalidad ecoloacutegica para el 60 160 Los mismos por-centajes se encuentran en el informe de 2020161

5 Normas de funcionamiento de la Corporacioacuten Financiera Internacional

La Corporacioacuten Financiera Internacional la rama de inversiones en el sector privado del Grupo del Banco Mundial aproboacute el 1 de enero de 2012 unas nor-mas de actuacioacuten en materia de sostenibilidad medioambiental y social para los acuerdos de preacutestamo de sus clientes Ademaacutes de la obligacioacuten de cumplir con el derecho medioambiental nacional e internacional aplicable las empresas benefi-ciarias tambieacuten deben cumplir estas normas de rendimiento que sirven de guiacutea de buenas praacutecticas Se vigilaraacute el cumplimiento de estas normas

Aunque no se presentan formalmente como indicadores cada una de estas normas de rendimiento es de hecho un indicador Por lo tanto deberiacutean refor-mularse en consecuencia El documento se refiere a garantizar la efectividad del derecho medioambiental pero no estaacute claro coacutemo Hay que antildeadir referencias al respeto de los derechos humanos Las ocho normas de rendimiento incluyen

ndash Norma 1 Evaluacioacuten y gestioacuten de los riesgos e impactos ambientales y socia-les

ndash Norma 3 Utilizacioacuten racional de los recursos y prevencioacuten de la contamina-cioacuten

ndash Norma 6 Conservacioacuten de la biodiversidad y gestioacuten sostenible de los recur-sos naturales vivos

ndash Norma 8 Patrimonio cultural

159 EPI Global Metrics for the Environment 2016 https epienvirocenteryaleedu 160 EPI Environmental Performance Index 2018 Release https sedacciesincolumbia

edu data set epi- environmental- performance- index- 2018 161 EPI Environmental Performance Index 2020 Global metrics for the environment Ran-

king country performance on sustainability issues https epiyaleedu downloads epi-policymakersummaryr9pdf


6 El PNUMA y los indicadores

Fue el Comiteacute Cientiacutefico de Cuestiones Medioambientales del PNUMA el que se encargoacute de elaborar los indicadores cuantitativos globales El libro Hacia una economiacutea verde publicado en 2011 menciona varias veces indicadores que son esencialmente cientiacuteficos y econoacutemicos ignorando totalmente la existencia del derecho ambiental162 En el cuadro 1 relativo a los posibles indicadores para medir los avances hacia la agricultura verde se distingue entre indicadores de accioacuten e indicadores de resultados El primer indicador de accioacuten es el ldquonuacutemero de medidas poliacuteticas adoptadasrdquo Lo apropiado hubiera sido escribir ldquonuacutemero de textos juriacutedicos sobrehelliprdquo El PNUMA reconoce que la informacioacuten reglamenta-ria es de naturaleza cualitativa ldquoy no siempre es faacutecil de evaluarrdquo163 Este hallazgo refuerza la utilidad y la urgencia de crear indicadores juriacutedicos

El PNUMA apoyoacute la iniciativa del IFDD contribuyendo a la publicacioacuten de nuestro libro sobre indicadores juriacutedicos en 2018 asiacute como al seminario sobre la evaluacioacuten de la efectividad del derecho ambiental celebrado en Yaundeacute en febrero de 2018164

En su libro El Estado del Derecho Ambiental (Environmental Rule of Law) publicado en 2019165 el PNUMA promueve como direccioacuten futura la evalua-cioacuten perioacutedica de la efectividad de la legislacioacuten ambiental mediante indicado-res con referencia a nuestro libro sobre indicadores juriacutedicos antes mencionado (p 236) Se trata de pedir en el futuro indicadores para evaluar la realidad del Estado de Derecho

7 Indicadores del Convenio de Barcelona para el Mediterraacuteneo

La Estrategia Mediterraacutenea para el Desarrollo Sostenible (SMDS) elaborada por la Comisioacuten Mediterraacutenea de Desarrollo Sostenible (CMDS) y aprobada por las Partes del Convenio de Barcelona y sus Protocolos va acompantildeada de un cuadro de indicadores de seguimiento166 En la 17ordf reunioacuten de la CMDS celebrada en

162 PNUMA Hacia una Economiacutea Verde para el desarrollo sostenible y la erradicacioacuten de la pobreza Nairobi 2011

163 UNEP Midiendo los avances hacia una Economiacutea Verde Inclusiva Nairobi 2012 p 25 164 M Prieur Los indicadores juriacutedicos herramientas de evaluacioacuten de la efectividad del

derecho ambiental op cit 165 UNEP Estado de Derecho Ambiental Primer Informe Global 2019 166 En virtud del art 4- 2 del Convenio para la Proteccioacuten del Medio Marino y la Regioacuten

Costera del Mediterraacuteneo de 1976 enmendado en 1995 ldquolas Partes contratantes ten-draacuten en cuenta las recomendaciones de la Comisioacuten Mediterraacutenea de Desarrollo Sostenible creada en el marco del Plan de Accioacuten por el Mediterraacuteneordquo


Atenas en julio de 2017 se hizo una propuesta de 49 indicadores para el segui-miento de la SMDS 2016ndash 2025 como seguimiento del trabajo del Plan Azul167 El seguimiento de la CMDS se basoacute en 34 indicadores desde 2005 De los 49 indi-cadores propuestos en 2017 es interesante destacar la presencia de siete indica-dores juriacutedicos Algunos son faacutecticos (nuacutemero de aacutereas protegidas nuacutemero de especies amenazadas en los documentos juriacutedicos nuacutemero de ratificaciones) otros implican el uso de un conjunto de factores y datos que no estaacuten formulados (nivel de cumplimiento mecanismos de participacioacuten puacuteblica) En el sitio web del Cuadro de Indicadores de Desarrollo Sostenible se estaacute poniendo progresiva-mente en liacutenea un compendio de ldquofichas de indicadoresrdquo para el seguimiento de la aplicacioacuten de la SMDS168 En estas ldquofichas de indicadoresrdquo encontramos varias referencias a cuestiones juriacutedicas Convenio de Aarhus sitos incluidos en la lista de la UNESCO (anexo 3) aplicacioacuten del Convenio de Barcelona (anexo 4) Como se puede ver estos indicadores son puramente cuantitativos y estaacuteticos pero son un primer paso para tener en cuenta el lugar que ocupa el derecho en la SMDS La cartografiacutea que los acompantildea es un importante valor antildeadido Seriacutea necesa-rio tener en cuenta indicadores juriacutedicos reales de efectividad para disponer de una herramienta de evaluacioacuten del seguimiento de la SMDS Estos indicadores seriacutean en parte diferentes de las herramientas de evaluacioacuten de la efectividad del propio Convenio y sus Protocolos distinguiendo claramente entre los requisitos juriacutedicos del derecho internacional y los del derecho nacional

Cabe sentildealar que el texto del Convenio de Barcelona se ocupa especialmente del papel que debe desempentildear el derecho en su aplicacioacuten Seguacuten su artiacuteculo 14- 1 ldquolas Partes contratantes adoptaraacuten leyes y reglamentos para aplicar el Conve-nio y los Protocolosrdquo Seguacuten el artiacuteculo 26 los informes de las Partes contratantes se referiraacuten tanto a las ldquomedidas legales administrativas o de otro tipordquo adop-tadas en aplicacioacuten del Convenio de los Protocolos y de las recomendaciones adoptadas por las reuniones de las Partes como a la eficacia de estas medidas y a los problemas encontrados en la aplicacioacuten de los instrumentos en cuestioacuten El objetivo es garantizar que se cumpla no solo la letra de los textos de aplica-cioacuten sino tambieacuten que se cumplan las condiciones de aplicacioacuten incluidas las juriacutedicas institucionales presupuestarias y materiales Esta seraacute la funcioacuten del Comiteacute de Cumplimiento creado en virtud del artiacuteculo 27 del Convenio sobre el cumplimiento por la Decisioacuten IG 17 2 adoptada el 18 de enero de 2008 en la 15ordf Conferencia de las Partes en Almeriacutea (Espantildea)

167 UNEP DEPI MED WG441 Inf3 et 441 6 168 http obsplanbleuorg fr


En la 21ordf Conferencia de las Partes de la Convenio de Barcelona y sus Pro-tocolos (Naacutepoles 2ndash 5 de diciembre de 2019) por primera vez en el mundo en el marco de una convencioacuten internacional sobre el medio ambiente se solicitoacute oficialmente la consideracioacuten de indicadores juriacutedicos Asiacute el informe del presi-dente del Comiteacute de Cumplimiento se refirioacute al tema en tres ocasiones169

ndash En el sect 6 ldquoEn este contexto el Comiteacute de Cumplimiento tambieacuten debatioacute el desarrollo de indicadores del entorno juriacutedico que midan la eficacia del Convenio de Barcelona y sus protocolos un aacuterea que deberiacutea explorarse en el futurordquo

ndash En el programa de trabajo 2020ndash 2021 en el sect 6 ldquoDesarrollar indicadores juriacute-dicos especiacuteficos tanto cualitativos como cuantitativos para una aplicacioacuten efectiva y una posible simplificacioacuten del formato de los informesrdquo

ndash En las recomendaciones para promover el cumplimiento del Convenio y sus Protocolos y mejorar su aplicacioacuten el sect 20 dice ldquoElaborar indicadores para evaluar la eficacia de las estrategias planes y programasrdquo de gestioacuten integrada de las zonas costeras

Ademaacutes en el Informe sobre el Estado del Medio Ambiente y el Desarrollo Sos-tenible el mensaje 1 sobre el cumplimiento de la normativa dice ldquoDesarrollar y probar un conjunto de indicadores asociados para evaluar el cumplimientordquo170

Por uacuteltimo el informe final de la Secretariacutea sobre la 21ordf Reunioacuten de las Partes afirma ldquoMientras tanto una mejor evaluacioacuten de la eficacia del Convenio y de sus Protocolos crucial para que el sistema siga siendo pertinente exigiacutea el for-talecimiento de los indicadores juriacutedicos y de otro tipo con la ayuda de socios como el Centro Internacional de Derecho Ambiental Comparadordquo171

La misma preocupacioacuten expresoacute Yann Wehrling embajador franceacutes para el medio ambiente ldquoSi queremos maximizar el impacto de nuestros compromisos deacutemonos los medios para evaluar la aplicacioacuten efectiva del Convenio de Barce-lona Tenemos indicadores cientiacuteficos y econoacutemicos pero nos faltan indicadores juriacutedicos El Centro Internacional de Derecho Ambiental Comparado ha reali-zado un trabajo considerable y soacutelido sobre este tema estaacute aquiacute con nosotros y estaacute dispuesto a trabajar con nosotros para desarrollar estos indicadores juntos con el fin de fortalecer la evaluacioacuten de la aplicacioacuten de nuestros compromisos

169 UNEP MED IG 24 22 21deg Conferencia de las partes Naacutepoles 2- 5 de diciembre de 2019

170 UNEP MED IG24 22 p 236 171 UNEP MED IG24 22 sect 90 p 19


en virtud de la Convencioacutenrdquo172 Por ello el 5 de diciembre de 2019 se celebroacute un evento paralelo sobre este tema bajo el patrocinio del Ministerio franceacutes de Transicioacuten Ecoloacutegica y Solidaria y el Centro Internacional de Derecho Ambien-tal Comparado acreditado como socio del Plan de Accioacuten del Mediterraacuteneo (PAM) del Convenio de Barcelona

8 Indicadores de Global Environment Outlook del PNUMA especialmente en Aacutefrica

El programa Global Environment Outlook (GEO) del PNUMA sobre el estado del medio ambiente mundial se lanzoacute en 1995 El primer informe global se ela-boroacute en 1997 Para evaluar el medio ambiente mundial utiliza necesariamente datos e indicadores estadiacutesticos Estos uacuteltimos son principalmente cientiacuteficos y econoacutemicos Los datos juriacutedicos rara vez se mencionan Sin embargo a veces se menciona la necesidad de ldquoseguir de cerca el progreso de las poliacuteticas para mejo-rar su aplicacioacuten y cumplimientordquo173 A veces se facilitan datos juriacutedicos como un cuadro de ratificaciones de los principales convenios multilaterales sobre el medio ambiente con la afirmacioacuten de que ldquodebe reforzarse el cumplimiento de los tratados y mejorarse su aplicacioacuten incluso a nivel nacionalrdquo174

El informe GEO 5 presentado en la Conferencia Riacuteo+20 de 2012 reconoce la insuficiencia de los indicadores existentes (p 20) El informe Measuring Pro-gress175 que acompantildea al GEO 5 expresa claramente la idea de que la fuente de los objetivos perseguidos por las poliacuteticas ambientales reside en los acuerdos internacionales al subrayar que la evaluacioacuten no tiene en cuenta si el objetivo es o no juriacutedicamente vinculante Este enfoque que es el nuestro justifica que se tomen en consideracioacuten tanto los textos de hard law como los de soft law en la evaluacioacuten de la efectividad del derecho internacional del medio ambiente Pero la falta de datos para evaluar la aplicacioacuten de los acuerdos ambientales fue puesta de manifiesto de nuevo en noviembre de 2012 por el PNUMA176

El intereacutes por el derecho ambiental en Aacutefrica se ha manifestado a nivel inter-nacional en el seno del PNUMA y de la Comisioacuten Econoacutemica para Aacutefrica de la

172 UNEP MED IG24 22 p 818 173 GEO 3 2002 p 17 174 GEO 4 2007 figura 15 175 UNEP Measuring Progress towards an Inclusive Green Economy op cit 176 PNUE Eacutetat de lrsquoenvironnement et contribution du Programme des Nations Unies pour

lrsquoenvironnement agrave la recherche de solutions aux grands problegravemes de lrsquoenvironnement UNEP GC27 3 29 de noviembre de 2012 sect 53


ONU Por ejemplo en 1981 la Comisioacuten Econoacutemica para Aacutefrica de las Nacio-nes Unidas organizoacute un seminario de abogados sobre el desarrollo del derecho ambiental en Aacutefrica177 Surgieron al mismo tiempo la necesidad de una aplica-cioacuten reforzada del derecho (sect 63) y la necesidad de un control maacutes efectivo (sect 66)

En el marco de las sesiones de la Conferencia Ministerial Africana sobre Medio Ambiente (CMAMA) organizada por el PNUMA cada dos antildeos desde 1985 se han elaborado informes sobre el Futuro del Medio Ambiente en Aacutefrica (AEO) El primer informe publicado en 2002 es particularmente interesante ya que su capiacutetulo 5 trata de la contribucioacuten del derecho ambiental internacio-nal y nacional y sugiere los liacutemites del derecho sin considerar sin embargo una evaluacioacuten cientiacutefica de su efectividad178 Posteriormente se han publicado otros informes sobre el medio ambiente en Aacutefrica179

A raiacutez de la resolucioacuten 757 (XXVIII) de 4 de mayo de 1993 de la Conferencia de Ministros de la Comisioacuten Econoacutemica de las Naciones Unidas para Aacutefrica se creoacute la Conferencia de Ministros Africanos Responsables del Desarrollo Sos-tenible y el Medio Ambiente (CAMSDE) que celebroacute su primera reunioacuten en Addis Abeba en marzo de 1996 Sin embargo este foro duplicoacute en cierto modo la CMAMA180 Esta uacuteltima sigue reunieacutendose perioacutedicamente su 16ordf sesioacuten tuvo lugar en Libreville (Gaboacuten) en junio de 2017 y su 17ordf sesioacuten en Durban (Sudaacutefrica) en noviembre de 2019

En 2016181 se publicaron GEO especiacuteficos para seis regiones La evaluacioacuten regional para Aacutefrica182 dedica parte del capiacutetulo 2 a los ldquoFactores de eficacia de las poliacuteticasrdquo (pp 94ndash 102) Era de esperar que se encontraran alliacute algunos datos relativos al derecho ambiental en Aacutefrica que a menudo ha sido pionera en este campo (por ejemplo el derecho humano al medio ambiente en la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos de 1981 la introduccioacuten del principio de

177 Economic and Social Council Economic Commission for Africa Report of the Semi-nar for Lawyers on Development of Environmental Protection Legislation in the ECA Region E CN14 784 21 October 1980

178 PNUE Lrsquoavenir de lrsquoenvironnement en Afrique Le passeacute le preacutesent et les perspectives drsquoavenir 2002 ver capiacutetulo 5 laquoIntervention des pouvoirs publics et appel en faveur drsquoune actionraquo

179 AEO 2 2006 AEO 3 2013 180 Rapport de la premiegravere session de la Confeacuterence des ministres africains responsables du

deacuteveloppement durable et de lrsquoenvironnement E ECA CAMSDE 16 9 mars 1996 181 Summary of the Sixth Global Environment Outlook Regional Assessments Key Findings

and Policy Messages UNEP EA2 INF 17 22 May 2016 182 Lrsquoavenir de lrsquoenvironnement mondial GEO- 6 eacutevaluation reacutegionale pour lrsquoAfrique 2016


no regresioacuten en la legislacioacuten de Costa de Marfil en 2014) Pero solo menciona brevemente el contexto juriacutedico (Figura 2- 5- 4 p 101) el derecho de las eva-luaciones de impacto y algunos convenios internacionales El informe regional de Aacutefrica sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible menciona el seguimiento y la evaluacioacuten y recuerda la importancia de la eleccioacuten de los indicadores183 Los indicadores juriacutedicos tambieacuten deberiacutean incluirse en las evaluaciones de los aspectos institucionales y poliacuteticos del desarrollo sostenible184 Por lo tanto es imperativo que el proacuteximo GEO 7 sobre Aacutefrica incorpore sistemaacuteticamente datos sobre la contribucioacuten del derecho internacional y los derechos nacionales africanos a la proteccioacuten del medio ambiente a traveacutes de indicadores juriacutedicos

9 La Carta Africana de Estadiacutesticas

En el marco de la Unioacuten Africana se firmoacute en 2009 un tratado sobre la Carta Africana de Estadiacutesticas que entroacute en vigor en 2015 Este tratado organiza el derecho aplicable a las estadiacutesticas para dotar a Aacutefrica de herramientas de medi-cioacuten y evaluacioacuten fiables Su artiacuteculo 1 se refiere a su aplicacioacuten en el aacutembito del medio ambiente y la gobernanza Del 3 al 5 de julio de 2017 en Libreville (Gaboacuten) se celebroacute un taller sobre el tema ldquoEntorno institucional soacutelido coo-peracioacuten diaacutelogo y asociaciones para la produccioacuten y el uso de indicadores de los ODSrdquo organizado por la Comisioacuten Econoacutemica de las Naciones Unidas para Aacutefrica Es necesario sensibilizar a los Estados Parte de la Carta y a la Comisioacuten de la Unioacuten Africana encargada de aplicarla sobre la urgencia de introducir indi-cadores juriacutedicos en la evaluacioacuten de los progresos en la proteccioacuten del medio ambiente

10 Indicadores ambientales de la CEPAL y la ILAC en Ameacuterica del Sur

La Comisioacuten Econoacutemica de las Naciones Unidas para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) ha realizado algunas de las primeras investigaciones sobre indicado-res ambientales que incorporan datos juriacutedicos185 Los resultados de este estudio en Brasil se difundieron en 2007 indicadores de aplicacioacuten y cumplimiento de

183 CEA Rapport reacutegional de lrsquoAfrique sur les ODD Addis- Abeba 2015 184 CEA Rapport sur les cadres institutionnels et strateacutegiques pour le deacuteveloppement durable

en Afrique Addis- Abeba 2012 185 Estudio para el Instituto del Banco Mundial y la CEPAL iniciado en 2003 para Brasil

Argentina y Meacutexico sobre el cumplimiento de la aplicacioacuten de la norma medioam-biental


la norma medioambiental para el aire el agua y la vegetacioacuten en Brasil186 Este informe utilizoacute el meacutetodo de la red INECE- OCDE adoptado en Pariacutes en un taller en 2003 (citado anteriormente) Se considera que los indicadores sobre la apli-cacioacuten y el cumplimiento del derecho medioambiental seriacutean una herramienta indiscutible para mejorar la gestioacuten medioambiental Los encuestados fueron unaacutenimes al afirmar que un sistema de indicadores promoveriacutea la eficiencia en el cumplimiento de las normas medioambientales Por ello a iniciativa de la ONG brasilentildea ldquoDerecho para un Planeta Verderdquo se creoacute un grupo de trabajo en el seno del Consejo Nacional de Medio Ambiente de Brasil para establecer directri-ces generales para la definicioacuten e implementacioacuten de indicadores de aplicacioacuten y cumplimiento de las normas medioambientales incluyendo indicadores de entrada con referencia a las normas juriacutedicas

En 2009 la CEPAL publicoacute una guiacutea metodoloacutegica para la elaboracioacuten de indicadores ambientales187 Pero solo se ocupa de la construccioacuten de herramien-tas estadiacutesticas tradicionales ignorando el papel del derecho en el entorno Solo se menciona el aspecto presupuestario y el cumplimiento de las normas sobre residuos peligrosos sin profundizar sin especificar coacutemo evaluar el cumpli-miento

Ademaacutes y de forma paralela tras la creacioacuten en 2002 de la Iniciativa Latinoa-mericana y Caribentildea para el Desarrollo Sostenible (ILAC) adscrita al PNUMA la 13ordf reunioacuten del Foro de Ministros de Medio Ambiente celebrada en Panamaacute en 2003 establecioacute mediante su Decisioacuten nordm 6 un grupo de trabajo sobre indi-cadores ambientales (GTIA) Entre los seis temas seleccionados una vez maacutes el derecho ambiental no aparece como tal Pero se incluyen aspectos instituciona-les El derecho aparece a veces dentro de los otros temas

En el informe de indicadores regionales de 2011 entre los indicadores sobre diversidad bioloacutegica aparece el nuacutemero de aacutereas protegidas sin especificar su estatus y la existencia de leyes o decretos sobre el acceso a los recursos geneacuteticos Los indicadores institucionales incluyen el informe sobre el estado del medio ambiente y la existencia de un consejo nacional de desarrollo sostenible188

186 https wwwcepalorg pt- br publicaciones 3607- indicadores- aplicacao- cumprimentonorma- ambiental- ar- agua- vegetacao- brasil

187 Rayeacuten Quiroga Martiacutenez Guiacutea metodoloacutegica para desarrollar indicadores ambientales y de desarrollo sostenible en paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe CEPAL Santiago de Chile 2009

188 UNEP- ILAC Regional Indicators Revision 2011 Latin American and Caribbean Ini-tiative for Sustainable Development wwwgeodatosorg


El informe de 2015 del Grupo de Trabajo sobre Indicadores de la ILAC fomenta las evaluaciones nacionales sobre la base de un programa de trabajo189 La XX reunioacuten del Foro de Ministros de Medio Ambiente de Ameacuterica Latina y el Caribe en Colombia en marzo de 2016 reconoce los avances del Grupo de Tra-bajo sobre Indicadores Ambientales en la Decisioacuten 2 Propone el desarrollo de nuevos indicadores especialmente en la interfaz ciencia- poliacutetica pero sin men-cionar los indicadores juriacutedicos En la XXI reunioacuten de este Foro en Buenos Aires en octubre de 2018 se solicita al Grupo de Trabajo sobre Indicadores Ambien-tales que continuacutee con la investigacioacuten de indicadores relevantes para la regioacuten

Un informe chileno de 2016 sobre indicadores de desarrollo sostenible en relacioacuten con los ODS 2030 tambieacuten omite los indicadores juriacutedicos190 Sin embargo menciona los indicadores que deben desarrollarse para la normativa y las instituciones (p 170)

11 Indicadores de cumplimiento medioambiental del INECE

La Red Internacional para el Cumplimiento y la Aplicacioacuten de la Normativa Medioambiental (International Network for Environmental Compliance and Enforcement ndash INECE) cuenta con 4000 miembros profesionales gobiernos y ONG de maacutes de 150 paiacuteses Fue fundada en 1989 por las agencias medioambien-tales de Estados Unidos y los Paiacuteses Bajos Cuenta con el apoyo del PNUMA el Banco Mundial la Comisioacuten Europea y la OCDE entre otros El presidente y el director ejecutivo son responsables del Instituto de Derecho Ambiental (Envi-ronmental Law Institute ndash ELI) en Washington Los objetivos del ELI son sen-sibilizar sobre la importancia del cumplimiento y la aplicacioacuten de la normativa desarrollar una red de cooperacioacuten en materia de cumplimiento y crear capa-cidad para el cumplimiento y la aplicacioacuten mediante seminarios de formacioacuten e investigacioacuten Estos objetivos coinciden plenamente con nuestros criterios de efectividad del derecho medioambiental El intereacutes del enfoque de la INECE es que considera el respeto del derecho ambiental a todos los niveles desde el inter-nacional hasta el local

189 UNEP Intersessional Meeting of the Forum of Ministers of Environment for Latin America and the Caribbean Working Group on Environmental Indicators of the Forum of Ministers of Environment of Latin America and the Caribbean UNEP LAC- IC12015 7 17ndash 19 November 2015

190 Secreacutetariat de lrsquoenvironnement et Greenlab UC Implementacioacuten de indicadores rela-cionados con los objetivos de desarrollo sustentable y otras iniciativas en Chile Informe final 15 de diciembre de 2016


Aacutefrica es uno de los continentes estudiados especialmente el Aacutefrica angloacute-fona191 De hecho el INECE estaacute estudiando todas las formas de garantizar la correcta aplicacioacuten del derecho medioambiental siendo los indicadores solo una de ellas La creacioacuten de indicadores juriacutedicos debe complementar los indicadores recomendados por el INECE La Declaracioacuten de Marrakech adoptada el 15 de abril de 2005 en la 7ordf conferencia del INECE que es el plan estrateacutegico para 2012ndash 2017 recomienda en el sect 17 que se desarrollen indicadores para medir el cumplimiento y la aplicacioacuten de las normas medioambientales y encarga al INECE que siga desarrollando proyectos de indicadores de rendimiento En su declaracioacuten final la 8ordf Conferencia celebrada en Ciudad del Cabo el 11 de abril de 2008 fomenta las medidas de rendimiento incluidos los indicadores de la efectividad del cumplimiento y la aplicacioacuten del derecho medioambiental (sect f) Existe un claro intereacutes por un enfoque mixto de anaacutelisis de las condiciones de aplicacioacuten del derecho que es a la vez cuantitativo y cualitativo con ocasioacuten de los estudios de casos192

Los meacutetodos utilizados sobre la base de los teacuterminos de referencia desarro-llados por el Instituto del Banco Mundial fueron objeto de una reunioacuten en la OCDE en 2003193 Tras la labor de un grupo de trabajo sobre indicadores en 2008 se publicoacute una guiacutea194 Sin embargo es lamentable que ninguno de los numerosos trabajos del INECE aborde frontalmente la cuestioacuten de los indica-dores juriacutedicos195

En 2006 se creoacute en Rabat una red regional del INECE en el Magreb la Red para el Cumplimiento y la Aplicacioacuten del Medio Ambiente en el Magreb (Network for Environmental Compliance and Enforcement in the Maghreb ndash NECMA) con el

191 Ver el informe del juez Nihunu Sama Criminal Law and Environment Prosecutors Inspectors and NGOs in Cameroon 9 April 2005 Mamann- Sani Issa Controlling Hazardous Waste in Cotonou (Benin) Port What is Needed 2 October 2011

192 JoyAnna S Hopper A Mixed- Methods Approach to Analyzing Environmental Enfor-cement in the American States SAGE Research Methods Cases 2019

193 INECE- OECD Workshop on Environmental Compliance and Enforcement Indica-tors Measuring What Matters Paris 2004

194 Performance measurement guidance for compliance and enforcement practitioners INECE 2nd ed 2008

195 Informes que evocan la cuestioacuten Performance Measurement webinar 5 February 2017 E Messina Next Generation Compliance Measurement Technique February 2017 She-lley H Mertzenbaum Environmental Compliance and Enforcement Why What and How 19ndash 29 March 2015


fin de mejorar la capacidad de aplicacioacuten en el medio ambiente La red publica un boletiacuten en franceacutes

12 Iacutendice de la democracia medioambiental

Desde 1999 una red internacional The Access Initiative (TAI) reuacutene a 250 ONG de 60 paiacuteses entre ellos 12 paiacuteses africanos como Beniacuten Cameruacuten y Madagas-car Uno de los programas de TAI se refiere a Tuacutenez la Asociacioacuten de Gobierno Abierto (Open Government Partnership ndash OGP) relativa a los planes de accioacuten sobre recursos naturales El objetivo de la red TAI es desarrollar la democra-cia ambiental mediante la difusioacuten del Principio 10 de la Declaracioacuten de Riacuteo de 1992 La secretariacutea de la TAI corre a cargo del Instituto de Recursos Mundiales (World Resources Institute ndash WRI) de Washington El objetivo es formar y desa-rrollar el acceso al derecho y a la justicia en materia medioambiental a traveacutes de la informacioacuten y la participacioacuten Entre los programas de TAI se encuentran la reflexioacuten sobre los estaacutendares regionales para la democracia ambiental y el Iacutendice de Democracia Ambiental (Environmental Democracy Index ndash EDI) lanzado en 2015 para evaluar el derecho y la praacutectica ambiental Incluye 75 indicadores juriacute-dicos y 24 praacutecticos para 70 paiacuteses196 Se basan en las normas juriacutedicas interna-cionales y en las Directrices de Bali del PNUMA de 2010 Estos indicadores han sido validados por 140 expertos juriacutedicos de todo el mundo La uacuteltima versioacuten del EDI es de 2017 Seguacuten el EDI los indicadores juriacutedicos miden la fuerza del derecho y los indicadores praacutecticos miden las condiciones de su aplicacioacuten Estos datos deberiacutean ayudar a movilizar la defensa (advocacy) y ayudar a los responsa-bles poliacuteticos a identificar las reformas prioritarias

Un ejemplo de indicador juriacutedico de acceso a la justicia es ldquoiquestEn queacute medida la ley preveacute un amplio acceso a la justicia en materia de medio ambienterdquo Un ejemplo de indicador praacutectico es ldquoiquestSe puede acceder directamente en liacutenea a las mediciones de la contaminacioacuten atmosfeacuterica en su capitalrdquo Cada indicador juriacutedico tiene una escala de valoracioacuten de 0 (valor maacutes bajo) a 3 (valor maacutes alto) en funcioacuten de las respuestas a la pregunta planteada por el indicador Para los indicadores praacutecticos hay tres respuestas posibles siacute un poco no

Es importante sentildealar que el trabajo del WRI y del TAI se refiere a algunos indicadores como ldquoindicadores juriacutedicosrdquo Ademaacutes se podriacutea aprovechar su experiencia basada en la nota teacutecnica publicada en 2015197

196 Environmental Democracy Index wwwenvironmentaldemocracyindexorg 197 Jesse Werker y Lalanath de Silva The Environmental Democracy Index Technical Note

World Resources Institute 2015


13 Indicadores de la pesca de la FAO

Para facilitar la aplicacioacuten del Coacutedigo de Conducta para la Pesca Responsable apro-bado por la FAO en la Resolucioacuten 4 95 de 31 de octubre de 1995 se realizoacute en 2001 un estudio sobre los Indicadores para el Desarrollo Sostenible de la Pesca Marina Este interesante trabajo tiene la ventaja de no ignorar los factores juriacutedicos que acompantildean al ejercicio de la pesca El objetivo es crear instrumentos que permitan el seguimiento de la contribucioacuten de la pesca al desarrollo sostenible integrando datos tanto ecoloacutegicos como institucionales Por lo tanto algunos de los indicado-res propuestos reflejan la dimensioacuten administrativa con factores juriacutedicos como el reacutegimen de aplicacioacuten los derechos de propiedad la transparencia y la participa-cioacuten y la capacidad de gestioacuten (veacutease el Anexo 4 criterios normativos instituciona-les) El intereacutes metodoloacutegico de este informe es que considera territorialmente los tres niveles global regional y nacional que es tambieacuten nuestro proyecto (veacutease el Apeacutendice A del Anexo 4 ldquoejemplos de criterios e indicadores de regulacioacutenrdquo)

14 Indicadores de tierras

Desde 2012 se ha creado una red con el nombre de ldquoIniciativa Global de Indica-dores de Tierrardquo (Global Land Indicators Initiative ndash GLII)198 Reuacutene en torno a la Millenium Challenge Corporation el Banco Mundial y ONU- Haacutebitat a cerca de 50 instituciones internacionales y nacionales puacuteblicas y privadas Esta iniciativa se ha reforzado desde el nuevo programa urbano de Haacutebitat III en 2016 El obje-tivo es desarrollar una metodologiacutea de indicadores comparables como ayuda a la toma de decisiones puacuteblicas Asiacute se han formulado 15 indicadores nacionales comparables que desde 2017 se refieren a los indicadores relacionados con la tierra de los ODS 2030 los ODS 1 5 11 y 15 ademaacutes del ODS transversal 16 El derecho de tierras y el medio ambiente tienen necesariamente su lugar Entre ellos se encuentran cuestiones relacionadas con el derecho de las mujeres a ges-tionar y heredar la tierra los derechos de los pueblos indiacutegenas sobre la tierra el acceso a la informacioacuten sobre la tierra la duracioacuten y el coste de las transac-ciones de tierras la planificacioacuten urbana y rural la eficiencia de los servicios de administracioacuten de tierras el uso sostenible de la tierra199 En 2017 se publicoacute un experimento para traducir en 17 paiacuteses el desarrollo del indicador necesario para

198 Global Land Indicators Initiative http gltnnet global- land- indicators- initiative- glii 199 UN Habitat Indicadores Globales de Tierras Propuestos Estado del Informe sobre

Indicadores Formulacioacuten disgregacioacuten fuente de datos y metodologiacutea del GLII GLII Documento de trabajo ndeg 3 Nairobi 2015 UN Habitat Manual de Operacioacuten y organizacioacuten de los Indicadores Globales de Tierras GLII Documento de trabajo ndeg


cumplir el ODS 142 Sigue siendo el resultado de un examen de datos estadiacutesti-cos y juriacutedicos oficiales entrevistas y evaluacioacuten de expertos sin llegar a evaluar la efectividad juriacutedica real de los instrumentos juriacutedicos mencionados200

La FAO publicoacute en 2018 un libro que se refiere especiacuteficamente a los indi-cadores juriacutedicos sobre los derechos de las mujeres a la tierra201 Su objetivo es contribuir al proceso de evaluacioacuten del indicador 5a2 del ODS 5 Aunque el derecho estaacute en el centro de esta iniciativa se trata de identificar con un experto juriacutedico y sobre la base de un cuestionario las fuentes del derecho y no la reali-dad de la efectividad del derecho Dado que deben mencionarse las referencias exactas del derecho aplicable el meacutetodo previsto abarca el derecho nacional e internacional y la costumbre pero excluye la jurisprudencia

15 Indicadores de sequiacutea desertificacioacuten y pastoreo

La Organizacioacuten Meteoroloacutegica Mundial y la Asociacioacuten Mundial para el Agua publicaron en 2016 un manual teacutecnico sobre indicadores e iacutendices de sequiacutea202 En el marco de la Convencioacuten de Lucha contra la Desertificacioacuten (CLD) se ha establecido una cooperacioacuten entre la Iniciativa Mundial de Indicadores de la Tie-rra (GLII) y el Comiteacute de Ciencia y Tecnologiacutea de la CLD La red de instituciones y ONG Rangelands Initiative203 participa en esta accioacuten El objetivo es desarrollar indicadores globales de la sequiacutea cuyo contenido es mucho maacutes cientiacutefico que los anteriores y se presentan como indicadores de rendimiento maacutes que como una evaluacioacuten del papel del derecho en la desertificacioacuten Ciento dos Estados parte de la Convencioacuten han informado de 408 indicadores de sequiacutea de los cuales 63 son socioeconoacutemicos204 En la COP 14 de Nueva Delhi (del 3 al 6 de

4 Nairobi 2016 Everlyne Nairesiae Reflexiones sobre los Logros y Planes del GLII GLTN GLII 2018

200 UN Habitat Evaluacioacuten de Capacidad Multi- paiacuteses de la Preparacioacuten de las Oficinas Locales de Estadiacutesticas para Informar los Indicadores del ODS 142 GLII Documento de trabajo ndeg 7 Nairobi 2017

201 FAO Realizar legalmente los derechos de las mujeres a la tierra Guiacutea para el reporte sobre el indicador ODS 5a2 Rome 2018

202 OMM- GWP Manual de indicadores de iacutendices de sequiacutea Programa de gestioacuten inte-grada de sequiacuteas Ginebra 2016

203 http rangelandsinitiativeorg 204 Convencioacuten de Lucha contra la Desertificacioacuten Anaacutelisis preliminar ndash Objetivo estrateacute-

gico 3 Atenuar los efectos de la sequiacutea adaptarse y manejarla con el fin de aumentar la resiliencia de los pueblos y de los ecosistemas vulnerables Nota del Secretariado ICCD CRIC(17) 5 21 de enero de 2019

Indicadores sobre los Derechos Humanos 95

septiembre de 2019) se acordoacute un programa de trabajo conjunto en el marco de la interfaz ciencia- poliacutetica del Comiteacute de Ciencia y Tecnologiacutea205 El objetivo es armonizar los indicadores globales de la tierra para medir mejor la seguridad de la misma y el progreso hacia la neutralidad de la degradacioacuten de la tierra

El pastoreo tambieacuten ha sido objeto de trabajos de evaluacioacuten para una mejor gobernanza sobre todo en un libro de 2016 Improving the Governance of Pastoral Lands206 Propone sobre todo en la parte 3 que define los marcos poliacuteticos y juriacute-dicos del pastoreo indicadores juriacutedicos inspirados en los derechos humanos y el derecho ambiental y que encuentran sus fuentes en el derecho nacional e interna-cional

C Indicadores sobre los Derechos HumanosEs raro que un convenio internacional de derechos humanos se ocupe de evaluar los datos Un ejemplo es el artiacuteculo 31 de la Convencioacuten sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad que preveacute la recopilacioacuten de estadiacutesticas y datos para evaluar el cumplimiento de las obligaciones por parte de los Estados e identificar los obstaacuteculos Los derechos humanos son probablemente el aacuterea del derecho que maacutes se ha estudiado en cuanto a la posibilidad de medir un derecho mediante indica-dores La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos la Norma Humani-taria Esencial la Agencia de Derechos Fundamentales de la Unioacuten Europea el Con-sejo de Europa y el Instituto Cato de Estados Unidos han emprendido seis esfuerzos maacutes o menos paralelos

1 El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos

La idea de elaborar indicadores para medir la aplicacioacuten y la realizacioacuten pro-gresiva del Pacto Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales

205 Convention sur la lutte contre la deacutesertification Programme de travail de lrsquoInterface science- politique (2020ndash 2021) Note du secreacutetariat ICCD COP(14) CST 6 27 juin 2019 Recommandations pratiques issues de la coopeacuteration avec drsquoautres groupes et organismes scientifiques intergouvernementaux Rapport du Secreacutetaire exeacutecutif ICCD COP(14)CST 4 5 juillet 2019

206 FAO Ameacuteliorer la gouvernance des terres pastorales Guide technique pour la gouver-nance des reacutegimes fonciers 6 Rome 2016


surgioacute del Relator Especial Danilo Turk en un informe de 1990207 que retomoacute la idea en 1993208 antildeo en que el seminario fue dedicado a este tema209 Es intere-sante sentildealar que durante este seminario se expresoacute la idea de que existen prin-cipios inviolables como el ldquoderecho a un medio ambiente sanordquo (sect 26) Seguacuten las conclusiones de este seminario la prioridad deberiacutea ser identificar y especificar mejor el contenido de los diferentes derechos y obligaciones de antemano para luego desarrollar posibles indicadores Seguacuten una propuesta seriacutea uacutetil evaluar tres situaciones distintas la ausencia de leyes o normas la existencia de leyes que siguen siendo letra muerta y la aplicacioacuten discriminatoria o no de los textos (sect 30)

La Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena el 25 de junio de 1993 aproboacute una declaracioacuten y un programa de accioacuten cuyo artiacuteculo 98 recomienda la creacioacuten de indicadores para evaluar el progreso de los dere-chos contenidos en el Pacto Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales210 laquoMedirraquo los derechos humanos fue en ese momento una fuente de cuestionamientos metodoloacutegicos y teoacutericos211 No fue hasta 2005 cuando se lanzoacute una iniciativa en la reunioacuten anual de los comiteacutes de los oacuterganos de trata-dos de derechos humanos de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Ginebra Del 10 al 13 de marzo de 2005 se celebroacute en Turku (Finlandia) una reunioacuten de expertos sobre indicadores de derechos humanos El resultado fue el ldquoInforme sobre la utilizacioacuten de indicado-res para supervisar la aplicacioacuten de los instrumentos internacionales de derechos humanosrdquo que se debatioacute en junio de 2006212 Este informe se completoacute y validoacute en la reunioacuten de los presidentes de los oacuterganos de tratados de derechos humanos

207 Economic and Social Council Human Rights and Disability Written Statement Sub-mitted by Human Rights Advocates a Non- Governmental Organization in Consul-tative Status E CN4 Sub2 1990 19

208 Seguacuten Judith V Welling ldquoInternational indicators and economic social and cultural rightsrdquo Human Rights Quarterly vol 30 2008 p 934

209 Conferencia Mundial de Derechos Humanos Comiteacute preparatorio sesioacuten 4 Informe del Secretariado A CONF157 PC 73 20 de abril de 1993

210 Conferencia Mundial de Derechos Humanos Declaracioacuten y Programa de Accioacuten de Viena A CONF157 23

211 Russell L Barsh ldquoMidiendo los Derechos Humanos Problemas de metodologiacutea y finalidadrdquo Human Rights Quarterly vol 15 1993 pp 87ndash 121

212 Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos Informe sobre la utilizacioacuten de indicadores para la vigilancia de la aplicacioacuten de los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos HRI MC 2006 7 11 de mayo de 2006


y en la reunioacuten de los comiteacutes de estos oacuterganos en junio de 2008213 Tras nuevos trabajos en 2012 se publicoacute una ldquoGuiacutea para la medicioacuten y aplicacioacuten de indica-dores de derechos humanosrdquo214

El objetivo es disponer de indicadores cuantitativos para controlar mejor la aplicacioacuten de los convenios internacionales de derechos humanos por parte de los Estados en particular durante la presentacioacuten de los informes nacionales Por lo tanto el uso de las estadiacutesticas debe ser en siacute mismo objeto de una atencioacuten especial en lo que respecta a la recogida de datos215 En primer lugar se pusieron a prueba cuatro derechos relacionados con el medio ambiente el derecho a la vida el derecho a una alimentacioacuten adecuada el derecho a la salud y el derecho a la revisioacuten judicial de la detencioacuten El objetivo no era realizar una clasificacioacuten de los Estados de tipo benchmarking a diferencia del Iacutendice de Desarrollo Humano del que hablamos anteriormente216 La metodologiacutea aplicada consistioacute en proce-der por etapas a nivel conceptual

ndash Determinar las principales caracteriacutesticas del derecho estudiado es decir bus-car la esencia y el significado del contenido normativo de un derecho Deberiacutea ser posible conservar solo de tres a cinco caracteriacutesticas para cada derecho que se revise

ndash Formular indicadores correspondientes a cada una de las caracteriacutesticas con-servadas buscando la intencioacuten de las Partes de aplicar los tratados

A continuacioacuten se distinguen tres categoriacuteas de indicadores que reflejan los compromisos y los esfuerzos para aplicar los derechos

a) Indicadores estructurales (o compromisos ndash commitments) ratificacioacuten del tratado adopcioacuten de textos nacionales naturaleza de los textos nacionales

213 Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos Informe sobre la utilizacioacuten de indicadores para la vigilancia de la aplicacioacuten de instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos HRI MC 2008 3 16 de mayo de 2008

214 Alto Comisionado para los Derechos Humanos Indicadores de los derechos humanos wwwohchrorg Fr issues indicators

215 Alto Comisionado para los Derechos Humanos Un enfoque de los datos basado en los derechos humanos No dejar a nadie atraacutes en la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030 Ginebra 2018

216 Para los meacutetodos de establecimientos de iacutendices por paiacutes ver Dipak K Gupta et al laquoCreando un iacutendice compuesto para evaluar el desempentildeo de los paiacuteses en el campo de los Derechos Humanos Propuesta de una nueva metodologiacutearaquo Human Rights Quarterly vol 16 1994 pp 131ndash 162


aplicables instrumentos institucionales baacutesicos documentos de poliacutetica puacuteblica y estrategia praacutecticas consuetudinarias

b) Indicadores de meacutetodo o proceso (o esfuerzos) apoyo de las poliacuteticas puacutebli-cas esfuerzos realizados por los responsables medidas adoptadas por los Estados medios presupuestarios seguimiento y controles efectos individua-les

c) Indicadores de resultado estado de la realizacioacuten del derecho (o efectos glo-bales)

Las fuentes de los indicadores son las estadiacutesticas existentes incluidas las reco-piladas por los tribunales los documentos administrativos las encuestas de opi-nioacuten y percepcioacuten y los dictaacutemenes de expertos

Los criterios de seleccioacuten de los indicadores son ser pertinentes legiacutetimos fiables sencillos poco numerosos y permitir el desglose por geacutenero edad y grupo vulnerable

Hay que hacer una importante distincioacuten entre los indicadores sectoriales para cada derecho humano y los indicadores comunes a todos los derechos humanos Esta distincioacuten seraacute esencial en relacioacuten con el derecho al medio ambiente

Del mismo modo debe prestarse especial atencioacuten a la distincioacuten entre los indicadores que tienen relevancia universal y los que son especiacuteficos de cada Estado

La guiacutea de indicadores de derechos humanos de 2012 ofrece ejemplos de indi-cadores en 14 tablas y 16 fichas de metadatos para indicadores seleccionados217

Los relatores especiales del Consejo de Derechos Humanos no han dejado de pedir cada uno en su aacutembito la elaboracioacuten de indicadores sectoriales para cada uno de los derechos humanos Por ejemplo Anand Grover el Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del maacutes alto nivel posible de salud fiacutesica y mental en su informe de 2012218

Lo que maacutes nos llama la atencioacuten es que el Relator Especial de la ONU sobre el derecho al medio ambiente (entonces experto independiente) tambieacuten ha

217 Haut- Commissariat aux droits de lrsquohomme Indicateurs des droits de lrsquohomme Guide pour mesurer et mettre en œuvre Genegraveve 2012 Sobre una experiencia nacional previa ver Jeong- Woo Koo et al laquoMeasuring national human rights A reflection on Korean experiencesraquo Human Rights Quarterly vol 34 2012 pp 986ndash 1020

218 Conseil des droits de lrsquohomme 20e session Rapport du Rapporteur speacutecial sur le droit qursquoa toute personne de jouir du meilleur eacutetat de santeacute physique et mentale possible Anand Grover A HRC 20 15 10 avril 2012 sectsect 34 et 35


informado sobre la creciente importancia de los indicadores ambientales con un viacutenculo directo con el derecho ambiental Por ejemplo en su informe de 2015 sobre buenas praacutecticas menciona en cinco ocasiones indicadores relacionados con el derecho ambiental219 sobre los derechos procesales sobre el control del cumplimiento sobre la participacioacuten ciudadana sobre el medio ambiente en la Constitucioacuten sobre los informes del estado del medio ambiente

Paralelamente a los trabajos de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos se han llevado a cabo interesantes experiencias que podriacutean inspirar nuestro estudio especialmente en lo que respecta al derecho al agua que forma parte del derecho medioambiental Asiacute en octubre de 2004 se cele-broacute en Berliacuten un seminario bajo los auspicios de la Fundacioacuten Boumlll con la pre-sentacioacuten de un informe muy interesante de Virginia Roaf Ashfaq Khalfoun y Malcolm Langford titulado Monitoring Implementation of the Right to Water A Framework for Developing Indicators Este informe expone claramente las cues-tiones de los indicadores para traducir las obligaciones juriacutedicas y los meacutetodos adecuados Propone una matriz de todos los indicadores posibles sobre el dere-cho al agua

Entre el considerable conjunto de trabajos sobre los indicadores de cum-plimiento del derecho internacional de los derechos humanos un artiacuteculo de A J Rosga y M L Satterthwaite plantea cuestiones importantes la necesidad de contar con indicadores de cumplimiento (compliance) de los derechos humanos que informen sobre la realizacioacuten progresiva de los derechos en cuestioacuten y que permitan vigilar el respeto de los mismos el importante papel de los organismos que vigilan el respeto de los convenios (comiteacutes de cumplimiento ndash compliance committees) que pueden utilizar los indicadores como herramientas Pero el uso exclusivo de este tipo de herramientas puede conducir a una gobernanza tecno-craacutetica en lugar de democraacutetica220

La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos tambieacuten ha desarrollado una importante fuente documental el Iacutendice Universal de Dere-chos Humanos (IUDH) Esta base de datos contiene 2218 recomendaciones especiacuteficas de paiacuteses procedentes de los oacuterganos de tratados los procedimientos

219 Conseil des droits de lrsquohomme 28e session Rapport de lrsquoExpert indeacutependant chargeacute drsquoexaminer la question des obligations relatives aux droits de lrsquohomme se rapportant aux moyens de beacuteneacuteficier drsquoun environnement sucircr propre sain et durable John H Knox A HRC 28 61 3 feacutevrier 2015 sectsect 31 34 49 77 et 81

220 A J Rosga y M L Satterthwaite ldquoThe trust in indicators Measuring human rightsrdquo Berkeley Journal of International Law vol 27 (2) 2009 pp 253ndash 315


especiales y el examen perioacutedico universal Incluye referencias al derecho al agua al derecho a la salud y a los objetivos de desarrollo sostenible221

2 La Comisioacuten Interamericana de los Derechos Humanos

Tras la entrada en vigor en 1999 del Protocolo de San Salvador sobre Dere-chos Econoacutemicos Sociales y Culturales en las Ameacutericas la Asamblea General de la Organizacioacuten de los Estados Americanos en su resolucioacuten AG RES 2074 (XXXV- O 05) destinada a reforzar los informes perioacutedicos exigidos a los Esta-dos por el artiacuteculo 19 del Protocolo decidioacute encomendar a la Comisioacuten Inte-ramericana de Derechos Humanos (CIDH) la elaboracioacuten de indicadores de progreso para reducir la brecha entre la realidad y los estaacutendares impuestos222 Para ello la CIDH organizoacute una reunioacuten de expertos en octubre de 2005 bajo la direccioacuten de uno de sus miembros Viacutector Abramovich Los consultores ela-boraron un documento sometido a consulta puacuteblica y aprobado por la CIDH en 2008 ldquoDirectrices para la elaboracioacuten de indicadores de progreso en materia de derechos econoacutemicos sociales y culturalesrdquo223 Este informe sigue la metodologiacutea defendida por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos es decir distinguir entre indicadores estructurales de proceso y de resultados Estos indicadores de progreso fueron posteriormente refrendados por la Asam-blea General de la Organizacioacuten de los Estados Americanos en 2013224 En su opinioacuten consultiva sobre ldquoMedio Ambiente y Derechos Humanosrdquo emitida el 15 de noviembre de 2017 a peticioacuten de Colombia la Corte Interamericana de Derechos Humanos cita y utiliza expresamente estos indicadores de progreso225

El citado informe de 2008 antildeade interesantes consideraciones al sugerir tam-bieacuten tres indicadores analiacuteticos para recoger mejor la informacioacuten relevante teniendo en cuenta directamente los datos juriacutedicos la recepcioacuten del derecho la capacidad de las instituciones el contexto financiero Ademaacutes aprovechando el principio de progresividad de los derechos el informe extrae la consecuencia de

221 Iacutendice Universal de los Derechos Humanos wwwuhriohchrorg fr 222 Normas para la confeccioacuten de los informes perioacutedicos previstos en el Protocolo de San

Salvador 6 de junio de 2006 223 Comisioacuten interamericana de derechos humanos Lineamientos para la elaboracioacuten de

indicadores de progreso en materia de derechos econoacutemicos sociales y culturales OEA SERL V II132 19 de julio de 2008

224 Organizacioacuten de los Estados Americanos Indicadores de progreso para la medicioacuten de derechos contemplados en el Protocolo de San Salvador OEA SerL XXV21 GT PSS doc9 13 2013

225 Opinioacuten consultiva OC 23 17 15 de noviembre de 2017 sect 60 y notas 93 a 97


la prohibicioacuten de las medidas regresivas sugiriendo la necesidad de disponer de indicadores al respecto Este informe es el primero que hace una mencioacuten espe-ciacutefica a los indicadores de derechos centraacutendose de hecho en indicadores espe-ciacuteficamente juriacutedicos como el reconocimiento constitucional de un derecho los mecanismos de participacioacuten la transparencia y la rendicioacuten de cuentas las instituciones los programas y los servicios dedicados a la aplicacioacuten de los dere-chos y el funcionamiento del sistema de justicia Tambieacuten menciona los indica-dores que pueden utilizarse para medir la capacidad de las personas para exigir el respeto de los derechos que poseen El informe va acompantildeado de indicadores modelo sobre el acceso a la justicia el acceso a la informacioacuten y la participacioacuten la igualdad y la no discriminacioacuten y el derecho a la salud En cada caso tres columnas distinguen entre indicadores estructurales de proceso y de resultados Una hoja cruza estos tres indicadores con los tres indicadores analiacuteticos

3 Indicadores de la Norma Humanitaria Esencial226

Los indicadores de la Norma Humanitaria Esencial (Core Humanitarian Stan-dard ndash CHS) fueron desarrollados por una red de ONG internacionales aso-ciadas a la Oficina de Coordinacioacuten de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (UNOCHA) el Proyecto Esfera y la Alianza CHS Aunque las normas humanitarias se basan en reglas de derecho internacional (derecho a vivir con dignidad derecho a la proteccioacuten y a la seguridad derecho a la salud etc) la guiacutea de indicadores no se basa en indicadores juriacutedicos sino en indicadores de resultados para evaluar los avances en el cumplimiento de la Norma Humanita-ria Esencial de 2014 sobre calidad y responsabilidad227 Esta uacuteltima incluye nueve compromisos voluntarios para las instituciones y personas que participan en la asistencia humanitaria incluidas las cataacutestrofes medioambientales Para com-plementar estos nueve compromisos y hacerlos operativos en 2016 se adoptaron y difundieron indicadores de resultados228 Dos compromisos se refieren a los derechos el nordm 4 ldquoLas comunidades y las personas afectadas por las crisis cono-cen sus derechos tienen acceso a la informacioacuten y participan en las decisiones

226 Norme humanitaire fondamentale de qualiteacute et de redevabiliteacute http corehumanita-rianstandardorg

227 Ibid 228 Norme humanitaire fondamentale Guide et indicateurs de la norme humanitaire fon-

damentale CHS Alliance Projet Sphegravere et Groupe URD 2016


que les afectanrdquo y nordm 5 ldquoLas comunidades y las personas afectadas por las crisis tienen acceso a mecanismos seguros y receptivos para atender sus quejasrdquo229

4 Agencia de Derechos Fundamentales de la Unioacuten Europea

La Agencia de Derechos Fundamentales de la Unioacuten Europea (Fundamental Rights Agency ndash FRA) fue creada por el Reglamento (CE) nordm 168 2007 Es responsable del seguimiento de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unioacuten Europea y trabaja en los indicadores juriacutedicos de los derechos humanos desde 2012

La Agencia considera que esos indicadores podriacutean ayudar a los Estados miembros y a las instituciones de la UE a determinar los aacutembitos en los que habriacutea que mejorar el pleno respeto de los derechos humanos inspiraacutendose en los meacutetodos preconizados por la guiacutea del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de 2012 Ademaacutes un marco de indicadores soacutelido y basado en los derechos tiene varios efectos positivos entre ellos el de mejorar la responsabili-dad y la transparencia de las acciones de los responsables poliacuteticos Estos pueden desempentildear un papel muy importante en el apoyo a la legitimidad democraacutetica

El informe ldquoDerechos fundamentales retos y logros en 2014rdquo publicado por la Agencia en 2015 se centra en gran medida en los indicadores incluida la seccioacuten ldquoIntegracioacuten de los derechos fundamentales de la teoriacutea a la praacutecticardquo y en particular el apartado ldquoMedir es saber experiencia con los indicadores de derechos fundamentalesrdquo (pp 13ndash 18)230 La FRA trabajoacute sobre los indicadores relativos a los derechos del nintildeo la justicia familiar231 la participacioacuten poliacutetica de las personas minusvaacutelidas232 y sobre la integracioacuten de los Roms En sus progra-mas de trabajo 2017ndash 2019 y luego 2020ndash 2022 la FRA tiene previsto desarrollar indicadores para medir los avances en materia de derechos humanos Pero no parece que esta agencia europea se interese por el derecho al medio ambiente

229 CAFOD Politique et proceacutedure de gestion des plaintes pour tous les programmes inter-nationaux 2010

230 http fraeuropaeu fr publication 2015 les- droits- fondamentaux- defis- et- reacuteussiteen- 2014

231 FRA Desarrollo de indicadores para la proteccioacuten respeto y promocioacuten de los Derechos del Nintildeo en la Unioacuten Europea Viena 2010

232 FRA Derecho de participacioacuten de las personas con discapacidades Indicadores de los Derechos Humanos Viena 2014


aunque el artiacuteculo 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales considera el medio ambiente como un derecho humano233

5 Consejo de Europa

Se han desarrollado varios indicadores en el aacutembito cultural y de los derechos humanos Estos incluyen indicadores de derechos humanos para su uso por parte de la poblacioacuten local234 En su recomendacioacuten CM Rec(2017)7 de 27 de septiembre de 2017 (punto h) el Comiteacute de Ministros recomendoacute a los Estados que incluyeran el ldquopaisajerdquo en los indicadores de desarrollo sostenible en refe-rencia a la contribucioacuten del Convenio del Paisaje a los derechos humanos y a la democracia lo que requeriraacute el establecimiento de indicadores juriacutedicos para evaluar la efectividad de este Convenio

6 Iacutendice de Libertad Humana

Desde 2008 el Instituto Cato y el Instituto Fraser de Estados Unidos han elabo-rado un Iacutendice de Libertad Humana (Human Freedom Index)235 Se trata de 76 indicadores de resultados que determinan sobre la base de ciertos criterios en queacute medida los Estados respetan este derecho humano fundamental El estudio de 2019 abarca 162 paiacuteses236 Por supuesto se utilizan datos juriacutedicos el Estado de Derecho con el procedimiento jurisdiccional (derecho a la vida juicio justo proteccioacuten de la intimidad) la justicia civil la justicia penal el sistema juriacutedico con la independencia de la justicia la imparcialidad de los tribunales la inje-rencia del ejeacutercito en el Estado de Derecho el cumplimiento de los contratos la regulacioacuten del mercado del trabajo de la empresa No se hace referencia al medio ambiente Los datos que sirven de base a los indicadores proceden de los textos existentes y de las encuestas de opinioacuten La evaluacioacuten global con una escala de clasificacioacuten de 0 a 10 se basa en el supuesto de que la libertad se basa en un 50 en factores de libertad individual y en un 50 en factores de libertad econoacutemica

233 M Prieur laquoEl Medio Ambiente en la Carta de los derechos fundamentales de la Unioacuten Europearaquo en Derecho Ambiental derecho sostenible Bruselas Bruylant 2014 pp 368ndash 376

234 Consejo de Europa Lista de criterios del Estado de Derecho CDL- AD (2016)007 18 marzo 2016

235 Iacutendice de Libertad Humana https wwwcatoorg human- freedom- index- new 236 Instituto Cato Iacutendice de Libertad Humana 2019 Una Medicioacuten Global de la Libertad

Civil Personal y Econoacutemica Washington 2019


De esta revisioacuten sistemaacutetica de 37 experiencias formales acadeacutemicas y de ONG con la evaluacioacuten medioambiental se pueden extraer las siguientes lecciones

bull La evaluacioacuten medioambiental equivale al mito de la buacutesqueda del Santo Grial es una buacutesqueda interminable y siempre insatisfactoria

bull Los juristas que han estudiado la efectividad del derecho ambiental nunca se han atrevido a considerar seriamente la posibilidad de ldquomedirrdquo las condicio-nes de aplicacioacuten del derecho

bull La confusioacuten entre eficacia y efectividad del derecho se ve reforzada por el caraacutecter incierto del vocabulario utilizado y la traduccioacuten inglesa de effective-ness que corresponde maacutes a ldquoeficaciardquo que a ldquoefectividadrdquo

bull Aparte del medio ambiente dos sectores ya han sido objeto de estudios y pruebas de indicadores juriacutedicos en el seno de las Naciones Unidas los dere-chos humanos y el Estado de Derecho Por lo tanto la Divisioacuten de Estadiacutesti-cas de las Naciones Unidas deberiacutea estar interesada en desarrollar indicadores juriacutedicos en un aacuterea que ya cubre con los ODS

bull Si bien existe un acuerdo general sobre la necesidad de contar con indica-dores medioambientales la necesidad de contar con indicadores juriacutedicos se expresa de forma excepcional Es el caso de la Conferencia de Viena de 1993 o de la guiacutea de medicioacuten de indicadores de derechos humanos de 2012

bull El teacutermino ldquoindicador juriacutedicordquo solo se encontroacute tres veces en documentos de la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos la OIT y la Access Initia-tive

bull Los trabajos maacutes relevantes integran los tres niveles de evaluacioacuten del derecho ambiental internacional regional y nacional

bull Cuando se dispone de estadiacutesticas sobre cuestiones juriacutedicas estas informan sobre el nuacutemero de actos en cuestioacuten las sanciones impuestas o los aconteci-mientos relacionados con estos actos pero nunca sobre el proceso y las condi-ciones de aplicacioacuten de las normas

bull Es uacutetil distinguir entre indicadores sectoriales y generales como en el caso de los derechos humanos

bull Se plantea la cuestioacuten de si hay que adaptar la distincioacuten entre indicadores estructurales de proceso y de resultados utilizada para los derechos humanos

bull Algunas instituciones parecen estar maacutes abiertas que otras a integrar los datos juriacutedicos directamente en sus informes medioambientales especialmente IMPEL INECE PNUMA OCDE Naciones Unidas en relacioacuten con los ODS 2030 (veacutease maacutes adelante) y la Unioacuten Europea


bull El Relator Especial J Knox sobre el derecho humano al medio ambiente siacute mencionoacute los indicadores relacionados con el medio ambiente en su informe de 2015

bull Aacutefrica podriacutea beneficiarse de las iniciativas existentes con el Iacutendice Ibrahim (supra) y los GEO del PNUMA Es necesario abordar los indicadores juriacutedicos por separado a nivel internacional y nacional enriqueciendo las praacutecticas de informacioacuten a nivel internacional

bull Los indicadores juriacutedicos de efectividad solo pueden ser relevantes si comple-mentan los datos puramente juriacutedicos con datos institucionales financieros y sociales

III Indicadores al servicio de los Objetivos de Desarrollo Sostenible

Despueacutes de que las Naciones Unidas adoptaran en 2015 17 Objetivos de Desa-rrollo Sostenible en forma de resolucioacuten de la Asamblea General (70 1 de 25 de septiembre de 2015) se pidioacute a los Estados que los aplicaran como un acto juriacutedico no vinculante Sin embargo es un compromiso poliacutetico y moral de los Estados De forma voluntaria enviacutean informes sobre su aplicacioacuten en informes nacionales voluntarios Cada antildeo se revisa la aplicacioacuten de algunos de los ODS Una guiacutea ayuda a los Estados a rellenar sus informes especificando que deben incluir la ldquolegislacioacuten aplicablerdquo lo que implica claramente que el derecho es el instrumento esencial para garantizar la aplicacioacuten de los ODS237 Estos informes son revisados anualmente por los Estados en la reunioacuten de julio del Foro Poliacutetico de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible

Para identificar mejor los Objetivos de Desarrollo Sostenible y poder medir los avances en su implementacioacuten la Comisioacuten de Estadiacutestica de las Naciones Unidas elaboroacute una bateriacutea de indicadores aprobada por la Asamblea General en la resolucioacuten 71 313 del 6 de julio de 2017 Se adoptaron 232 indicadores para medir el progreso en la implementacioacuten de las 169 metas dentro de los 17 ODS De estos 232 indicadores 93 estaacuten relacionados con el medio ambiente y 2 3 con los derechos humanos Cada agencia u organizacioacuten internacional espe-cializada se encargoacute de desarrollar la metodologiacutea y recopilar los datos para que los Estados pudieran aplicar los indicadores Asiacute el PNUMA se encarga de 26 indicadores

Aunque no son juriacutedicamente vinculantes los ODS han pasado a formar parte del panorama de la gobernanza medioambiental Sirven de guiacutea y referencia para la actuacioacuten poliacutetica y juriacutedica de los Estados en materia medioambiental Por lo tanto conviene estudiar el lugar que ocupa el derecho en los ODS para com-probar si los indicadores oficiales reflejan la efectividad del derecho aplicable a su ejecucioacuten

En primer lugar constataremos que el caraacutecter de soft law de los ODS es cada vez maacutes una ficcioacuten luego examinaremos sucesivamente los ODS relativos al

237 High- level Political Forum on Sustainable Development Handbook for the preparation of voluntary national reviews The 2020 Edition New York 2019 p 24

Indicadores para los Objetivos de Desarrollo Sostenible108

medio ambiente los indicadores complementarios o alternativos del Banco Mundial y por uacuteltimo los indicadores de origen acadeacutemico o privado

A La base de la juridicidad progresiva y paulatina de los ODSJuriacutedicamente no vinculantes los ODS fueron concebidos desde el principio como un plan o programa poliacutetico y estrateacutegico comuacuten para todo el planeta Como todos los planes y programas los ODS tienen un contenido muy general que no especifica las condiciones de su aplicacioacuten Pero muchos de los objeti-vos son cuantitativos lo cual es bastante notable y no tiene precedentes en un documento de esta naturaleza Cada Estado es libre de elegir los instrumentos de aplicacioacuten que pueden ser teacutecnicos econoacutemicos y o juriacutedicos Cabe sentildealar que el derecho no estaacute ausente en la formulacioacuten de algunos de los ODS y que varios documentos internacionales sugieren una cierta juridicidad discreta pero real

Los ODS hacen referencia en varias ocasiones a elementos juriacutedicos En los 17 ODS la palabra ldquoderechos humanosrdquo se menciona once veces ldquoconveniordquo once veces ldquoderecho internacionalrdquo ocho veces ldquoleyrdquo o ldquolegislacioacutenrdquo cinco veces ldquoacuerdos internacionalesrdquo tres veces y ldquoEstado de Derechordquo tres veces Entre los 169 objetivos hay al menos 15 referencias directas al derecho238 Entre los 232 indicadores la referencia al derecho a la ley al marco juriacutedico a la aplicacioacuten o a la ejecucioacuten se produce 35 veces

Por ello no es de extrantildear que varios documentos internacionales siempre de caraacutecter de soft law se refieran a la necesidad poliacutetica aunque sea voluntaria de implementar la Agenda 2030 En cuanto se promulgoacute este programa la reso-lucioacuten 70 1 establece claramente que su aplicacioacuten debe hacerse de acuerdo con el derecho internacional y ldquoser compatible con los derechos y obligaciones de los Estados en virtud del derecho internacionalrdquo (sect 18) La agenda que establece los ODS estaacute deliberadamente vinculada a los derechos humanos a traveacutes de la Declaracioacuten Universal de Derechos Humanos y otros instrumentos internacio-nales de estos derechos (sectsect 19 y 74- e) La implementacioacuten de los ODS implica claramente el uso del derecho cuando se hace referencia al ldquopapel esencial que desempentildean los parlamentos nacionales a traveacutes de sus funciones legislativas y presupuestarias y su supervisioacuten de la aplicacioacuten efectiva de nuestros compro-misosrdquo (sect 45)

238 Seguacuten el libro del PNUMA Environmental Rule of Law First Global Report op cit p 226 estas referencias seriacutean incluso 76

La base de la juridicidad progresiva y paulatina de los ODS 109

En la antesala de la 3ordf Asamblea de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEA 3) el director ejecutivo del PNUMA afirma que el objetivo es ldquodestacar coacutemo los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente estaacuten ayu-dando a avanzar hacia los ODSrdquo239 En esta 3ordf Asamblea que al igual que la Asamblea General de la ONU reuacutene a todos los Estados miembros de la ONU se dedicoacute una resolucioacuten especial a los ODS Seguacuten la resolucioacuten 3 5 los Estados se comprometen a acelerar la aplicacioacuten efectiva de la Agenda 2030240 La decla-racioacuten ministerial final Hacia un planeta sin contaminacioacuten es auacuten maacutes compro-metida ldquoEstamos decididos a cumplir nuestros compromisoshellip adoptando las medidas adecuadas incluidos los acuerdos medioambientaleshellip reforzaremos las poliacuteticas los reglamentos y las leyeshellip y las haremos cumplirrdquo241

La Declaracioacuten Poliacutetica de 2019 del Foro Poliacutetico de Alto Nivel sobre el Desa-rrollo Sostenible responsable del seguimiento anual de los ODS fue aprobada por la Asamblea General de la ONU en su resolucioacuten 74 4 del 15 de octubre de 2019 Esta dice asiacute ldquoseguimos firmemente comprometidos con la aplicacioacuten de la Agenda 2030rdquo (sect 2) ldquopara garantizar que se adopten medidas ambiciosas y sostenidasrdquo (sect 4) ldquonos comprometemos a eliminar todas las barreras juriacutedicas a la igualdad de geacutenero y al empoderamiento de las mujeresrdquo (sect 27- a) ldquoIntegrar la Agenda 2030 en nuestros instrumentos de planificacioacuten y marcos de financia-cioacuten nacionalesrdquo (sect 27- c) ldquoCrear instituciones eficaces responsables y transpa-rentesrdquo (sect 27- d) ldquoReforzar la accioacuten local para acelerar la aplicacioacutenrdquo (sect 27- e)242

La juridicidad de los ODS tambieacuten ha aparecido en otros documentos inter-nacionales no relacionados con el medio ambiente Podemos dar tres ejem-plos En cuanto a la justicia penal un aacutembito muy especiacutefico para acompantildear la efectividad juriacutedica de una medida previendo sanciones penales en caso de incumplimiento una resolucioacuten de la Asamblea General de las Naciones Uni-das estaacute enteramente dedicada a la justicia penal en los ODS lo que demuestra claramente que la aplicacioacuten de los ODS presupone juriacutedicamente la existencia de sanciones penales que deben crearse y aplicarse En el caso de las medidas de derecho nacional la ONU recurre a una de las comisiones funcionales del

239 Progregraves accomplis dans lrsquoapplication de la reacutesolution 2 5 sur la mise en œuvre du Pro-gramme de deacuteveloppement durable agrave lrsquohorizon 2030 Rapport du Directeur exeacutecutif UNEP EA3 5 21 septembre 2017 sect 8

240 Investir dans des solutions environnementales novatrices pour acceacuteleacuterer la mise en œuvre des objectifs de deacuteveloppement durable UNEP EA3 Res5 5 deacutecembre 2017 sect 1

241 Deacuteclaration ministeacuterielle adopteacutee par lrsquoAssembleacutee des Nations Unies pour lrsquoenvironne-ment agrave sa troisiegraveme session UNEP EA3 L19 5 deacutecembre 2017 sect 8

242 A RES 74 4 15 octobre 2019


Consejo Econoacutemico y Social de la ONU la Comisioacuten de Prevencioacuten del Delito y Justicia Penal Esta comisioacuten estaacute llamada a desempentildear un papel activo en el seguimiento y la aplicacioacuten de los ODS en particular el ODS 16243 En este sentido cabe destacar que el tema del decimocuarto Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencioacuten del Delito y Justicia Penal es ldquoAvanzar en la prevencioacuten del delito la justicia penal y el Estado de Derecho hacia el logro de la Agenda 2030rdquo244

Tras los trabajos de la Comisioacuten de Prevencioacuten del Delito y Justicia Penal la Asamblea General de la ONU adoptoacute una resolucioacuten sobre el Estado de Derecho la prevencioacuten del delito y la justicia penal en el contexto de los ODS245 Pide que se promueva el Estado de Derecho en el desarrollo de la legislacioacuten relacionada con los ODS (sect 4) asiacute como la adopcioacuten de medidas eficaces contra los delitos con impacto ambiental para alcanzar los ODS 13 a 16 (sect 11)

La Asamblea General de la ONU en su resolucioacuten sobre ldquoel Estado de Dere-cho en los planos nacional e internacionalrdquo del 20 de diciembre de 2018 tam-poco dejoacute de apuntar a los ODS En ella ldquoreafirma su compromiso de trabajar sin descanso para la plena aplicacioacuten de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sos-teniblerdquo246

En teacuterminos maacutes generales el PNUMA ha puesto de relieve la interrelacioacuten entre el derecho y los ODS en el mencionado libro de 2019 Environmental Rule of Law Cada uno de los 17 ODS requiere recurrir al derecho existente para ser eficaz y en la mayoriacutea de los casos requiere la creacioacuten de nuevas leyes para alcanzar los objetivos establecidos El derecho y los ODS se refuerzan mutua-mente247

243 A RES 73 183 17 deacutecembre 2018 Renforcer le rocircle de la Commission pour la preacute-vention du crime et justice peacutenale au service de la mise en œuvre du Programme de deacuteveloppement durable agrave lrsquohorizon 2030

244 Estaba previsto que tuviera lugar en Kioto en abril de 2020 y se pospuso debido a la pandemia de Covid- 19

245 A RES 73 185 17 deacutecembre 2018 Eacutetat de droit preacutevention du crime et justice peacutenale dans le contexte des objectifs de deacuteveloppement durable

246 A RES 73 207 20 deacutecembre 2018 sect 7 247 En este libro ver el diagrama ilustrativo de esta interrelacioacuten p 227

Indicadores de los ODS de la ONU 111

B Indicadores de los ODS de la ONU1 Resumen

Los indicadores relacionados con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) han sido objeto de numerosos trabajos y documentos Cabe destacar

ndash Los resuacutemenes de los exaacutemenes nacionales voluntarios que los Estados pre-sentan anualmente desde 2016 elaborados por el Departamento de Asuntos Econoacutemicos y Sociales de las Naciones Unidas especificando los indicadores utilizados248

ndash El seguimiento de los exaacutemenes nacionales voluntarios por parte del Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (International Institute for Sustai-nable Development ndash IISD) que publicoacute un resumen de los exaacutemenes volun-tarios de 9 paiacuteses en junio de 2017 identificando las elecciones de indicadores realizadas por cada Estado249

ndash Evaluaciones de los avances en la implementacioacuten de los ODS a nivel nacio-nal realizadas por el Consejo Canadiense de Cooperacioacuten Internacional en 2016 2017 y 2018 sobre la base de exaacutemenes nacionales voluntarios el uacuteltimo de los cuales recomendoacute el desarrollo de indicadores nacionales y subnacio-nales para complementar los indicadores globales250

ndash Los informes anuales del secretario general de las Naciones Unidas sobre los ODS de 2016 a 2019 la pieza central de las evaluaciones mundiales oficiales que proporcionan una visioacuten general de los avances positivos y negativos en la aplicacioacuten de cada ODS sobre la base de los indicadores para los que se dispone de datos desglosados251

A raiacutez de la decisioacuten 2015 216 del Consejo Econoacutemico y Social de las Naciones Unidas se creoacute un grupo de expertos para elaborar indicadores de los Objeti-vos de Desarrollo Sostenible en respuesta al mandato otorgado a la Comisioacuten

248 Ver las referencias a estos resuacutemenes en las notas 36 a 38 anteriores 249 Livia Bizikova and Laszlo Pinter Indicator Preferences in National Reporting of Progress

Toward the Sustainable Development Goals IISD June 2017 250 Conseil canadien pour la coopeacuteration internationale Progression de la mise en œuvre

des ODD au niveau national une eacutevaluation indeacutependante des examens nationaux volontaires soumis au Forum politique de haut niveau sur le deacuteveloppement durable des Nations Unies en 2018 Ottawa 2019

251 Uacuteltimo informe ECOSOC Eacutedition speacuteciale point sur les objectifs de deacuteveloppement durable Rapport du Secreacutetaire geacuteneacuteral E 2019 68 8 mai 2019 ver tambieacuten Nations Unies Rapport sur les objectifs de deacuteveloppement durable 2019 New York 2019


de Estadiacutestica de las Naciones Unidas por la resolucioacuten 70 1 de la Asamblea General de 25 de septiembre de 2015 sobre los ODS Este grupo de expertos se denomina Grupo Interinstitucional y de Expertos sobre los Indicadores de los Objetivos de Desarrollo Sostenible El mandato del grupo de expertos figura en el anexo 1 del informe de la 48ordf sesioacuten de la Comisioacuten de Estadiacutestica252 Se presentoacute un informe el 19 de febrero de 2016253 incluyendo un Anexo IV con una lista final de indicadores para cada uno de los ODS Esta lista fue revisada y completada por la Comisioacuten de Estadiacutestica en marzo de 2017254 que incluyoacute la ldquolista revisada de indicadoresrdquo en el anexo 3 de su informe Este documento serviraacute para proponer indicadores juriacutedicos que complementen los indicadores cientiacuteficos y econoacutemicos existentes El Comiteacute de Expertos en Administracioacuten Puacuteblica del Consejo Econoacutemico y Social tambieacuten ha formulado recomendacio-nes sobre medidas para garantizar la consecucioacuten de los Objetivos de Desarrollo Sostenible255 Sobre la base de la lista revisada de indicadores se sugeriraacuten indi-cadores juriacutedicos adecuados para los ODS maacutes relevantes para las cuestiones medioambientales a saber los ODS 2 3 6 7 11 12 13 14 15 y 16

El 7 de junio de 2017 el Consejo Econoacutemico y Social de la ONU adoptoacute una resolucioacuten sobre el trabajo de la Comisioacuten de Estadiacutestica sobre los indicadores de la Agenda 2030 para los ODS256 que posteriormente fue refrendada por la resolucioacuten 71 313 de la Asamblea General de la ONU de 6 de julio de 2017 consagrando un marco global de 232 indicadores de los ODS Este marco estaacute abierto debe ldquoajustarse anualmenterdquo y someterse a ldquouna revisioacuten exhaustivardquo por parte de la Comisioacuten en 2020257 Por lo tanto estos ajustes se han realizado de forma regular por recomendacioacuten del Grupo de Expertos sobre los ODS El Grupo de Expertos propuso 36 cambios importantes en forma de sustituciones adiciones supresiones y revisiones que fueron aprobados por la Comisioacuten de

252 E CN3 2017 2 253 ECOSOC Informe del grupo de expertos de las Naciones Unidas y del exterior encarga-

dos de los indicadores relativos a los objetivos de desarrollo sostenible Nota del Secretario General E CN3 2016 2 Rev1

254 ECOSOC Informe del grupo de expertos de las Naciones Unidas y del exterior encarga-dos de los indicadores relativos a los objetivos de desarrollo sostenible Nota del Secretario General E CN3 2017 2 15 de diciembre de 2016

255 ECOSOC Medidas para garantizar la realizacioacuten de los objetivos de desarrollo soste-nible Nota del Secretariado E C16 2017 2 30 de enero de 2017

256 ECOSOC Resolucioacuten 2017 7 ndash Trabajos de la Comisioacuten de Estadiacutestica sobre el Pro-grama de desarrollo sostenible de la Agenda 2030 E RES 2017 7

257 Resolucioacuten 71 313 sect 1


Estadiacutestica en 2018 2019 y 2020258 Actualmente el marco global incluye 231 indicadores uacutenicos aparentemente el nuacutemero total es de 247 pero 12 indicado-res se repiten en dos o tres objetivos diferentes259 Los indicadores de los ODS se clasifican en tres categoriacuteas o niveles (tier classification) 1 Indicadores claros con una metodologiacutea internacional reconocida y utilizados por el 50 de los Esta-dos 2 Indicadores claros con una metodologiacutea internacional reconocida pero que no son utilizados regularmente por los Estados 3 No hay una metodologiacutea internacional comuacuten pero se estaacuten realizando pruebas Se espera una revisioacuten completa del marco global de indicadores en 2020 Por muy uacutetiles que hayan sido estos ajustes los ODS siguen careciendo de indicadores juriacutedicos reales

En 2016 la Unioacuten Interparlamentaria publicoacute un documento praacutectico para que los parlamentos nacionales lo utilicen en la evaluacioacuten del progreso de los ODS El documento se refiere varias veces a la necesidad de contar con indica-dores adecuados sin especificar la naturaleza de los mismos y sin mencionar los indicadores juriacutedicos260

Varias iniciativas tambieacuten se han centrado en los ODS con metas y o indica-dores relacionados con el medio ambiente Esto ha dado lugar a evaluaciones que a veces son sectoriales centraacutendose principalmente en los ODS individuales y a veces transversales explorando un tema particular horizontalmente a traveacutes de un grupo de ODS

2 Evaluaciones sectoriales

Se presentaraacuten ejemplos de tres conjuntos de indicadores relacionados en pri-mer lugar con la salud en segundo lugar con el agua y el saneamiento y en tercer lugar con la justicia y la gobernanza

a) Indicadores relacionados con la salud

El propoacutesito principal del ODS 3 es permitir que todas las personas vivan con buena salud y promover el bienestar para todos en todas las edades Aunque la atencioacuten a la mejora de la salud y el bienestar se basa principalmente en este objetivo tambieacuten se refleja de diferentes maneras en casi 50 metas de 14 ODS

258 Marco mundial de los indicadores de los ODS seguacuten actualizacioacuten en 2020 disponible en https unstatsunorg sdgs indicators Global20Indicator20Framework20after20202020review_ Engpdf

259 Sitio de los indicadores de los ODD https unstatsunorg sdgs 260 Union interparlementaire Les ODD agrave lrsquousage des parlements outil drsquoauto- eacutevaluation

Genegraveve 2016


que abordan la erradicacioacuten de la pobreza (ODS 1) la seguridad alimentaria (ODS 2) la educacioacuten (ODS 4) la igualdad de geacutenero (ODS 5) el agua y el saneamiento (ODS 6) la energiacutea limpia (ODS 7) el trabajo decente (ODS 8) la reduccioacuten de la desigualdad (ODS 10) las ciudades (ODS 11) el consumo y la produccioacuten (ODS 12) el cambio climaacutetico (ODS 13) la paz la justicia e las ins-tituciones (ODS 16) y las asociaciones (ODS 17) Por tanto es necesario avanzar en todos estos frentes para garantizar la salud y el bienestar de todos Por eso en 2019 12 organismos internacionales entre ellos el Banco Mundial ONU- Mujeres el PMA el PNUD el UNFPA y UNICEF orquestados por la OMS han elaborado un plan de accioacuten mundial261 para reforzar la colaboracioacuten sanitaria mundial trabajando juntos para garantizar la aplicacioacuten armonizada de todas las metas relacionadas con la salud incluidas las del ODS 3 y los objetivos conexos

Los viacutenculos entre el medio ambiente y la salud estaacuten claramente identifica-dos en este plan sobre todo teniendo en cuenta los millones de muertes anua-les causadas por diversas formas de contaminacioacuten y las graves enfermedades (malaria fiebre amarilla coacutelera) agravadas por las variaciones climaacuteticas y las cataacutestrofes naturales Las interacciones entre la salud y la biodiversidad tambieacuten se pusieron de manifiesto en un estudio que postula que el derecho a la salud es ldquouno de los indicadores maacutes importantes del desarrollo sosteniblerdquo en el sentido de que la conservacioacuten y el uso sostenible de la biodiversidad son imprescindi-bles para el funcionamiento continuado de los ecosistemas y para la prestacioacuten de servicios ambientales que son esenciales para la salud humana262 El Plan de Accioacuten Mundial 2019 hace un llamamiento a los determinantes juriacutedicos de la salud para fortalecer los marcos normativos con el fin de reducir el impacto de la degradacioacuten del medio ambiente en la salud al tiempo que hace hincapieacute en la centralidad del derecho a la salud para el desarrollo sostenible asiacute como la centralidad de los enfoques basados en los derechos para la salud y el bienestar

261 Une collaboration renforceacutee pour une meilleure santeacute Plan drsquoaction mondial pour per-mettre agrave tous de vivre en bonne santeacute et promouvoir le bien- ecirctre de tous Renforcer la collaboration entre les organisations multilateacuterales pour acceacuteleacuterer les progregraves des pays en vue drsquoatteindre les cibles des objectifs de deacuteveloppement durables lieacutees agrave la santeacute Genegraveve OMS 2019

262 Organizacioacuten Mundial de la Salud y Secretariado del Convenio sobre Diversidad Bio-loacutegica Conectando las Prioridades Globales Biodiversidad y Salud Humana Revisioacuten del Estado de Conocimientos Ginebra- Montreal 2015


b) Indicadores relacionados con el agua y el saneamiento

Ademaacutes de la gestioacuten integrada de los recursos hiacutedricos el ODS 6 pretende garan-tizar el acceso al agua y al saneamiento para todos En 2018 los datos sobre este objetivo mostraron que miles de millones de personas siguen sin acceso al agua potable y al saneamiento y que la contaminacioacuten del agua estaacute aumentando263 Ese mismo antildeo el ODS 6 fue revisado por el Foro Poliacutetico de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible264 Sus objetivos e indicadores tambieacuten fueron objeto de un detallado desciframiento265 Este anaacutelisis puede ilustrarse por ejemplo a traveacutes del prisma de los indicadores 611 y 621

El primer indicador que se refiere a la proporcioacuten de la poblacioacuten que utiliza servicios de agua potable ldquogestionados de forma segurardquo con el fin de garantizar ldquoel acceso universal y equitativo al agua potablerdquo (meta 61) es coherente con los criterios de accesibilidad y disponibilidad inherentes al derecho al agua266 La accesibilidad al agua se disentildea en funcioacuten de su proximidad al lugar de resi-dencia (conexioacuten domiciliaria) o de la longitud del trayecto para extraerla La disponibilidad de agua debe ser constante y en cantidad suficiente para satisfacer los usos personales y domeacutesticos El indicador 621 que mide la proporcioacuten de la poblacioacuten que utiliza servicios de saneamiento ldquogestionados de forma segurardquo para garantizar ldquoel acceso a un saneamiento e higiene adecuados para todos y poner fin a la defecacioacuten al aire librerdquo (meta 62) tambieacuten se ajusta a la definicioacuten del derecho al saneamiento En particular implica el acceso a instalaciones de saneamiento que sean seguras cercanas y no compartidas con otros hogares y que sean esenciales para la salud la privacidad la dignidad y la seguridad de los usuarios267

263 UN- Agua Resumen del Objetivo de Desarrollo Sostenible 6 Informe 2018 sobre Agua y Saneamiento Nueva York 2018

264 2018 HLPF Review of SDG implementation SDG 6 ndash Ensure availability and sustainable management of water and sanitation for all https sustainabledevelopmentunorg content documents 19571629_ Formatted_ 2018_ background_ notes_ SDG_ 6pdf

265 Programa Solidaridad Agua Los Objetivos de Desarrollo Sostenible para los servicios de agua y saneamiento Desciframiento de los objetivos e indicadores Pariacutes 2018

266 Tal como lo reconoce la Asamblea General de la Naciones Unidas en su resolucioacuten 64 292 del 28 de julio sobre el derecho humano al agua y al saneamiento reafirmado especialmente en su resolucioacuten 74 141 del 18 de diciembre de 2019 asiacute como por el Consejo de los Derechos Humanos en su resolucioacuten 42 5 del 26 de septiembre de 2019

267 Ver tambieacuten los indicadores relacionados con la alimentacioacuten y la agricultura a con-tinuacioacuten


c) Indicadores relacionados con la justicia y la gobernanza

Promover sociedades paciacuteficas e inclusivas para el desarrollo sostenible garan-tizar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces responsables e inclusivas a todos los niveles esta es la esencia del ODS 16 que tiene la parti-cularidad de estar plenamente dedicado a la gobernanza y cuya inclusioacuten en la Agenda 2030 ldquose logroacute con mucho trabajo y una amarga negociacioacutenrdquo268 Fue el resultado de un ldquoparto con foacutercepsrdquo269 Muchos paiacuteses se mostraron inicialmente reacios a unirse pero finalmente lo hicieron gracias sobre todo a la movilizacioacuten de los paiacuteses africanos270 Su adopcioacuten constituye pues ldquoel punto culminanterdquo del ldquoauge del tema de la gobernanza a escala mundialrdquo271 Como tal el Objetivo 16 parece ser crucial para el logro de muchos otros ODS

Dos metas del ODS 16 se centran especiacuteficamente en el imperativo de la acce-sibilidad a la justicia y la informacioacuten para el disfrute efectivo de las libertades fundamentales En el caso de la justicia este requisito estaacute anidado en la meta 163 que pretende promover el Estado de Derecho y proporcionar un acceso igualitario a la justicia para todos Sin embargo los dos indicadores relacionados se refieren uacutenicamente a la justicia penal ya que se centran solo en las viacutecti-mas de la violencia (indicador 1631) y en la poblacioacuten penitenciaria (indicador 1632)272 Por este motivo en 2019 se ha presentado una propuesta de indicador sobre el acceso a la justicia civil al Grupo de Expertos sobre los Indicadores de los ODS por parte del PNUD y la OCDE con el apoyo del World Justice Project273 Se sugirioacute antildeadir un tercer indicador ldquoProporcioacuten de personas que han tenido un problema juriacutedico en los uacuteltimos dos antildeos y que han tenido acceso a la infor-macioacuten adecuada o a la ayuda de expertos y han podido resolver su problemardquo Aunque no se adoptoacute como tal esta propuesta contribuyoacute a la elaboracioacuten de un nuevo indicador 1633 que se ha incluido en el marco global revisado de

268 Jean- Pierre Cling Mireille Razafindrakoto et Franccedilois Roubaud laquo LrsquoODD 16 sur la gouvernance et sa mesure LrsquoAfrique en tecircte raquo Afrique contemporaine ndeg 258 2 2016 p 73

269 Ibid p 75 270 Ibid pp 76 et 84 271 Ibid p 90 272 Esta deficiencia fue sentildealada por Sukti Dhital y Meg Satterthwaite laquoDes indicateurs

de mesure nouveaux et inclusifs sont neacutecessaires pour les objectifs de deacuteveloppement durable promettant lrsquoaccegraves pour tous agrave la justiceraquo Open Global Rights 5 feacutevrier 2019

273 PNUD OCDE laquo1633 Proposition drsquoIndicateur sur lrsquoAccegraves agrave la Justice Civileraquo 2019 https worldjusticeprojectorg sites default files documents 163320Flyer_ Access20to20Civil20Justice_ final_ frpdf


indicadores a saber ldquoProporcioacuten de la poblacioacuten que ha sufrido un conflicto en los uacuteltimos dos antildeos y que ha accedido a un mecanismo formal o informal de resolucioacuten de conflictos por tipo de mecanismordquo274 Como tal es probable que este indicador adicional se aplique a todos los tipos de litigios y mecanismos de resolucioacuten incluidos los medioambientales

El componente de informacioacuten estaacute cubierto por el objetivo 1610 que busca garantizar el acceso puacuteblico a la informacioacuten y proteger las libertades funda-mentales de acuerdo con la legislacioacuten nacional y los acuerdos internacionales El principal criterio de medicioacuten aquiacute es el nuacutemero de paiacuteses que adoptan y apli-can ldquodisposiciones constitucionales reglamentarias y poliacuteticas para garantizar el acceso puacuteblico a la informacioacutenrdquo (indicador 16102)275 Responsable de este indicador la UNESCO lo supervisa en el marco del derecho a la informacioacuten En 2019 en colaboracioacuten con el Centre for Law and Democracy la UNESCO inicioacute un proyecto piloto para recopilar datos sobre las leyes relacionadas con el dere-cho a la informacioacuten y evaluar su implementacioacuten276 La evaluacioacuten abarcoacute 43 de los 51 Estados que presentaron exaacutemenes nacionales voluntarios en el marco de la Agenda 2030277 De los 43 paiacuteses estudiados 26 teniacutean leyes sobre el derecho a la informacioacuten Sin embargo la efectividad praacutectica de estas leyes sigue siendo relativamente limitada principalmente debido a la ausencia de organismos que supervisen su aplicacioacuten en varios paiacuteses278

En el caso de Aacutefrica las cuestiones de gobernanza que plantea el ODS 16 tambieacuten se destacan en la Agenda 2063 el marco estrateacutegico para el desarrollo sostenible a largo plazo del continente que los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unioacuten Africana adoptaron en enero de 2015 La visioacuten que la sustenta se basa en siete ldquoaspiracionesrdquo expresadas en 20 objetivos con 66 indicadores para

274 Global indicator framework for the Sustainable Development Goals and targets of the 2030 Agenda for Sustainable Development A RES 71 313 E CN3 2018 2 E CN3 2019 2 E CN3 2020 2 2020 p 18

275 Comiteacute de Expertos de la Administracioacuten Puacuteblica Avances logrados sobre los compo-nentes institucionales siguientes del ODS no 16 acceso a la informacioacuten transparencia participacioacuten y responsabilidad Nota del Secretariado E C16 2019 7 24 de enero de 2019

276 Instituto para la Economiacutea y la Paz ODS16+ Informe de avances 2019 Auditoriacutea Global de Avances sobre Indicadores Disponibles del ODS 16 Marzo 2019

277 Centro para el Derecho y la Democracia laquoRecoleccioacuten de Datos Piloto sobre el Indi-cador 16102 de los Objetivos de Desarrollo Sostenibleraquo 7 de marzo de 2019

278 UNESCO Puntos destacados del Monitoreo y el Reporte de la UNESCO de 2019 sobre el Indicador 16102 de los ODS ndash Acceso a la informacioacuten Pariacutes 2019


medir su aplicacioacuten La aspiracioacuten 3 es ldquoun Aacutefrica de buen gobierno respeto a los derechos humanos justicia y Estado de Derechordquo Tiene dos objetivos (i) afianzar los valores y las praacutecticas democraacuteticas los principios universales de los derechos humanos la justicia y el Estado de Derecho (Objetivo 11) (ii) crear instituciones capaces y un liderazgo transformador (Objetivo 12) Asociados a estos dos objetivos hay cinco metas y siete indicadores de ellos tres se refie-ren a la aplicacioacuten efectiva de la Carta Africana sobre Democracia Elecciones y Gobernanza (2007) cuyo artiacuteculo 42 insta a los Estados Partes a adoptar ldquopoliacute-ticas y estrategias para la proteccioacuten del medio ambiente con miras a lograr un desarrollo sostenible para las generaciones presentes y futurasrdquo Sobre la base del primer plan decenal de aplicacioacuten de la Agenda 2063279 una primera evaluacioacuten muestra un modesto progreso en la aspiracioacuten 3 que es del orden del 27 280

3 Evaluaciones transversales

Tambieacuten en este aacutembito tres ejemplos de anaacutelisis horizontales ilustraraacuten el enfo-que trans- ODS en lo que respecta a los indicadores relacionados primero con la alimentacioacuten y la agricultura luego con la cultura y por uacuteltimo con los derechos humanos

a) Indicadores relacionados con la alimentacioacuten y la agricultura

Como organismo especializado en la alimentacioacuten y la agricultura incluidos el riego la pesca y la silvicultura la FAO se compromete a supervisar los ODS relacionados con sus aacutereas de competencia para evaluar los avances en los indi-cadores que supervisa En 2019 la FAO publicoacute un primer informe en el que se analizan los datos y las tendencias mundiales de 17 indicadores relacionados con los ODS 2 6 14 y 15281 que los estudios ad hoc han complementado para algunos indicadores282

279 Comisioacuten de la Unioacuten Africana Agenda 2063 El Aacutefrica que queremos Marco estra-teacutegico comuacuten para un crecimiento inclusivo y un desarrollo sostenible Primer Plan Decenal de implementacioacuten 2014ndash 2023 septiembre de 2015

280 Unioacuten Africana Primer informe continental sobre el estado de la implementacioacuten de la Agenda 2063 febrero de 2020

281 FAO Suivi des progregraves accomplis dans le cadre des indicateurs des ODD lieacutes agrave lrsquoalimen-tation et agrave lrsquoagriculture Rapport sur les indicateurs sous la responsabiliteacute de la FAO Rome 2019

282 De hecho la FAO es responsable del seguimiento de 21 indicadores que se enmarcan en seis objetivos los ODS 2 5 6 12 14 et 15 Ver La FAO et les ODD Des indicateurs de mesure pour suivre la mise en œuvre du Programme de deacuteveloppement durable agrave


El ODS 2 aspira a erradicar el hambre mediante el acceso durante todo el antildeo a alimentos sanos nutritivos y adecuados para todos (meta 21) medido por referencia a la prevalencia de la subnutricioacuten en el mundo (indicador 211) Este uacuteltimo mostroacute un ligero aumento en 2019 con maacutes de 820 millones de per-sonas que siguen pasando hambre Esta tendencia se debe a una combinacioacuten de factores incluidos los medioambientales como la sequiacutea y los fenoacutemenos meteoroloacutegicos extremos La eliminacioacuten del hambre tambieacuten requiere la pre-servacioacuten de la diversidad geneacutetica de las semillas los cultivos los animales y la fauna conexa (meta 25) medida por el nuacutemero de recursos geneacuteticos animales y vegetales para la alimentacioacuten y la agricultura que estaacuten asegurados en instala-ciones de conservacioacuten (indicador 251) asiacute como la proporcioacuten de variedades y razas locales consideradas en peligro no en peligro o en riesgo desconocido de extincioacuten (indicador 252) En cuanto a los recursos fitogeneacuteticos a finales de 2018 habiacutea aproximadamente 512 000 muestras de 4500 especies incluidas en la Lista Roja de la UICN en 469 bancos de genes en todo el mundo En cuanto a los recursos geneacuteticos animales su estado de conservacioacuten no ha progresado realmente menos del 1 de las razas ganaderas locales del mundo tienen una reserva de material geneacutetico suficiente para garantizar su recuperacioacuten de la extincioacuten Ademaacutes el 60 de las razas ganaderas locales estaban en peligro de extincioacuten en los 70 paiacuteses con informacioacuten sobre variedades en peligro

El ODS 5 sobre igualdad de geacutenero no se incluyoacute en el citado informe de 2019 por falta de datos significativos Sin embargo se le ha dedicado una publicacioacuten aparte283 y del anaacutelisis de los datos disponibles sobre un nuacutemero limitado de paiacuteses surgen algunas conclusiones sobre los dos indicadores de la FAO relacio-nados con la meta 5a que pretende dar a las mujeres acceso a la propiedad o al control de la tierra284 El indicador 5a1 sobre el acceso de las mujeres a la propie-dad de la tierra agriacutecola se desglosa en dos subindicadores (i) la proporcioacuten de la poblacioacuten agriacutecola total con derechos de propiedad o derechos garantizados a

lrsquohorizon 2030 Rome 2017 Debido a la falta de datos comparables a nivel mundial cuatro indicadores no se pudieron tener en cuenta en el informe de 2019 mencionado anteriormente los relacionados con la viabilidad de la agricultura (241) los agricul-tores con derechos garantizados a la tierra (5a1) los paiacuteses con un marco juriacutedico que garantice los derechos de las mujeres a la tierra (5a2) y la peacuterdida de alimentos (1231) No obstante el seguimiento de estos indicadores permitioacute obtener datos parciales sobre su implementacioacuten que se reportan por separado

283 FAO Realizing womenrsquos rights to land in the law A guide for reporting on SDG indicator 5a2 Rome 2018

284 http wwwfaoorg sustainable- development- goals indicators fr


la tierra agriacutecola por geacutenero seguacuten los datos proporcionados por unos diez paiacute-ses285 el porcentaje de titulares de derechos de tierra seguros variacutea mucho desde el 4 (Niacuteger) hasta el 69 (Etiopiacutea) el 19 (Peruacute) el 34 (Camboya) el 49 (Uganda) etc El porcentaje de mujeres con estos mismos derechos es en prome-dio netamente inferior alcanzando rara vez la mitad del de los hombres con una sola excepcioacuten en Malawi 47 para las mujeres y 41 para los hombres (ii) la proporcioacuten de mujeres entre los titulares de derechos de propiedad o de dere-chos garantizados sobre la tierra agriacutecola tambieacuten en este caso los porcentajes son considerablemente maacutes bajos para las mujeres ya que las titulares de tenen-cias agriacutecolas solo representan el 10 en Niacuteger o el 14 en la India con picos excepcionales del 51 en Etiopiacutea y del 58 en Malawi286 Para el indicador 5a2 que mide la proporcioacuten de paiacuteses que otorgan a las mujeres igualdad de derechos para poseer o controlar la tierra el anaacutelisis se centroacute en los marcos juriacutedicos de 16 Estados287 El nivel de garantiacuteas para la igualdad de acceso de las mujeres a la tenencia de la tierra calificado de 1 (el maacutes bajo) a 6 (el maacutes alto) arrojoacute los siguientes resultados 2 paiacuteses en el nivel 6 (Colombia Paraguay) 4 paiacuteses en el nivel 5 (Nicaragua Portugal Serbia Suecia) 4 paiacuteses en el nivel 4 (Italia Eslova-quia Suiza Uruguay) 2 paiacuteses en el nivel 3 (Bielorrusia Uzbekistaacuten) 1 paiacutes en el nivel 2 (Surinam) y 3 paiacuteses en el nivel 1 (Jordania Pakistaacuten Qatar)288

En cuanto al ODS 6 sobre la gestioacuten de los recursos hiacutedricos el informe de 2019 aborda la meta 64 de garantizar que los recursos hiacutedricos se utilicen de forma eficiente en todos los sectores y asegurar la sostenibilidad de las extrac-ciones y suministros de agua dulce para hacer frente a la escasez de agua que es objeto de un seguimiento parcial por parte de la FAO siguiendo una metodolo-giacutea que ha disentildeado a tal efecto289 Los dos indicadores de este objetivo son (i) el cambio en la eficiencia del uso del agua (indicador 641) a este respecto las necesidades de mejora de la productividad del agua son especialmente pronun-ciadas en la agricultura de regadiacuteo la reduccioacuten de las peacuterdidas en las redes de distribucioacuten municipales y los procesos de refrigeracioacuten industrial y energeacutetica (ii) el nivel de estreacutes hiacutedrico inducido por las extracciones de agua dulce en

285 Burkina Faso Camboya Etiopiacutea India Malaui Niacuteger Nigeria Peruacute Tanzania Uganda

286 http wwwfaoorg sustainable- development- goals indicators 5a1 fr 287 Bielorrusia Colombia Eslovaquia Italia Jordania Nicaragua Pakistaacuten Paraguay

Portugal Qatar Serbia Suecia Suiza Surinam Uruguay Uzbekistaacuten 288 http wwwfaoorg sustainable- development- goals indicators 5a2 fr 289 FAO Incorporating environmental flows into ldquowater stressrdquo indicator 642 ndash Guidelines

for a minimum standard method for global reporting Rome 2019


proporcioacuten a los recursos disponibles (indicador 6 42) mientras que el estreacutes hiacutedrico se considera moderado en 2 3 de los paiacuteses su nivel es medio en el 20 de los paiacuteses y alto en el 15 de ellos En este uacuteltimo caso los paiacuteses deben redu-cir las extracciones de agua dulce y aumentar la productividad y la eficiencia de su uso

En cuanto al ODS 14 sobre la vida acuaacutetica en el informe de 2019 se reflejan cuatro metas de intereacutes para la FAO tres de las cuales tienen una connotacioacuten medioambiental El primer objetivo es restablecer las poblaciones de peces a niveles que puedan producir el maacuteximo rendimiento sostenible a partir de sus caracteriacutesticas bioloacutegicas (objetivo 144) medido por la proporcioacuten de poblacio-nes de peces en niveles bioloacutegicamente sostenibles (indicador 1441) En este caso la conclusioacuten es que el porcentaje de las poblaciones de peces marinos del mundo que se pescan de forma sostenible estaacute disminuyendo de forma cons-tante y un tercio de ellas estaacuten sobreexplotadas debido a la creciente sobrecapa-cidad La segunda es eliminar las subvenciones que fomentan la pesca ilegal no declarada y no reglamentada (meta 146) captada por los progresos realizados en la aplicacioacuten de los instrumentos internacionales de lucha contra la pesca ilegal (indicador 1461)290 En este sentido los paiacuteses han avanzado mucho en la aplicacioacuten de los instrumentos en cuestioacuten pero deben redoblar sus esfuerzos para generalizar su aplicacioacuten La tercera es garantizar el acceso de los pescado-res a pequentildea escala a los recursos marinos y a los mercados (meta 14b) que se mide por los progresos realizados en la aplicacioacuten por parte de los paiacuteses de ldquoun marco juriacutedico reglamentario poliacutetico o institucional que reconozca y proteja los derechos de acceso de los pescadores a pequentildea escalardquo (indicador 14b1) La mayoriacutea de los Estados han puesto en praacutectica estos instrumentos juriacutedicos y poliacuteticos en favor de la pesca a pequentildea escala ademaacutes de crear mecanismos para que estos pescadores participen en los procesos de toma de decisiones291

El ODS 15 sobre la vida en la tierra aspira a gestionar de forma sostenible los bosques luchar contra la desertificacioacuten detener e invertir la degradacioacuten de la tierra y detener la peacuterdida de biodiversidad Sus cuatro objetivos de intereacutes

290 A saber la Convencioacuten de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (1982) el Acuerdo de la FAO para promover el cumplimiento por los buques pesqueros en alta mar de las medidas internacionales de conservacioacuten y ordenacioacuten (1993) el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces (1995) el Acuerdo de la FAO sobre medidas del Estado rector del puerto para prevenir desalentar y eliminar la pesca ilegal no declarada y no reglamentada (2009)

291 Sobre estos indicadores ver tambieacuten FAO The State of World Fisheries and Aquacul-ture 2018 ndash Meeting the sustainable development goals Rome 2018


para la FAO se reflejan en el informe de 2019 La primera es la meta 151 que consiste en garantizar la conservacioacuten la restauracioacuten y el uso sostenible de los ecosistemas y que se refleja en la proporcioacuten de la superficie forestal con res-pecto a la superficie terrestre (indicador 1511) En este sentido la peacuterdida de bosques continuoacute entre 2000 y 2015 ya que la superficie forestal total se redujo del 311 al 307 de la superficie terrestre del mundo con mayores descensos en las zonas tropicales A continuacioacuten la meta 152 consiste en promover la ges-tioacuten sostenible de todos los tipos de bosques detener la deforestacioacuten restaurar los bosques degradados y aumentar significativamente la forestacioacuten y la refo-restacioacuten en todo el mundo medida por el progreso hacia la gestioacuten sostenible de los bosques (indicador 1521) En este sentido los datos recientes muestran un progreso hacia la gestioacuten sostenible de los bosques del mundo a pesar de la reduccioacuten de la superficie forestal la tasa de peacuterdida de bosques disminuyoacute en aproximadamente un 25 entre 2010 y 2015 en comparacioacuten con el periacuteodo 2000ndash 2005 Ademaacutes la proporcioacuten de zonas forestales protegidas y de bosques con planes de gestioacuten se mantuvo estable o aumentoacute en todas las regiones del mundo En segundo lugar la meta 154 es aquella relativa a garantizar la conser-vacioacuten de los ecosistemas de montantildea medida por el iacutendice de cobertura vegetal de montantildea (indicador 1542) Seguacuten los primeros datos recogidos en 2017 el 76 de las zonas montantildeosas del mundo estaban cubiertas de vegetacioacuten (bos-ques pastizales o matorrales tierras de cultivo) Aunque los bosques siempre disminuyen con la altitud su declive variacutea seguacuten la altura y puede ser el resultado de factores climaacuteticos el sobrepastoreo el desmonte la urbanizacioacuten la tala y los incendios Por uacuteltimo la meta 156 que fomenta la distribucioacuten justa y equitativa de los beneficios derivados de la utilizacioacuten de los recursos geneacuteticos cuantifi-cada por el nuacutemero de paiacuteses que han adoptado ldquomarcos legislativos adminis-trativos y operativos para garantizar una distribucioacuten justa y equitativa de los beneficiosrdquo (indicador 1561)292 Desde 2012 un tercio de los Estados parte del Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogeneacuteticos para la Alimentacioacuten y la Agricultura han proporcionado informacioacuten sobre las medidas juriacutedicas adop-tadas en virtud del Tratado en sus informes nacionales Ademaacutes en virtud del Tratado se celebran acuerdos estaacutendar de transferencia de germoplasma para establecer las condiciones de uso y reparto de beneficios En 2019 el nuacutemero de estos acuerdos habiacutea superado los 75 000

292 Cabe sentildealar que la FAO sin ser plenamente responsable de este indicador contribuye a su seguimiento junto con el PNUMA y la secretariacutea del Convenio sobre la Diversi-dad Bioloacutegica


b) Indicadores relacionados con la cultura

El ODS 4 pretende garantizar ldquouna educacioacuten equitativa inclusiva y de calidadrdquo y ldquooportunidades de aprendizaje permanenterdquo para todos Partiendo de este obje-tivo de impulsar el derecho a la educacioacuten y ampliar la perspectiva al aacutembito cul-tural la UNESCO ha adoptado indicadores temaacuteticos para la cultura en 2019 los llamados ldquoIndicadores de Cultura 2030rdquo Su objetivo es medir la contribucioacuten de la cultura a la consecucioacuten de los ODS a nivel nacional y local complementando los indicadores relacionados con la Agenda 2030293 Su marco conceptual incluye cuatro dimensiones transversales medio ambiente y resiliencia prosperidad y recursos conocimientos y habilidades e inclusioacuten y participacioacuten Cada dimen-sioacuten reuacutene varios objetivos y metas para captar las polifaceacuteticas contribuciones de la cultura al desarrollo sostenible294 La dimensioacuten ldquomedio ambiente y resi-lienciardquo destaca el papel del patrimonio natural y cultural tanto material como inmaterial en relacioacuten con el componente ldquoplanetardquo de los ODS Los indicadores establecidos evaluacutean entre otras cosas el nivel de compromiso de los paiacuteses con la salvaguardia del patrimonio natural y cultural en relacioacuten con las convencio-nes pertinentes de la UNESCO y las metas correspondientes de los ODS

A este respecto se movilizan seis tratados la Convencioacuten para la Proteccioacuten de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado (1954) la Convencioacuten sobre las Medidas que Deben Adoptarse para Prohibir e Impedir la Importa-cioacuten la Exportacioacuten y la Transferencia de Propiedad Iliacutecitas de Bienes Cultura-les (1970) la Convencioacuten sobre la Proteccioacuten del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (1972) la Convencioacuten sobre la Proteccioacuten del Patrimonio Cultural Subacuaacutetico (2001) la Convencioacuten para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial (2003) y la Convencioacuten sobre la Proteccioacuten y Promocioacuten de la Diver-sidad de las Expresiones Culturales (2005) Cada una de estas convenciones estaacute correlacionada con la consecucioacuten de varias metas en el marco de maacutes de un

293 UNESCO Indicateurs Culture 2030 Paris 2019 Anteriormente la UNESCO ya habiacutea publicado un libro para la evaluacioacuten del papel multidimensional de la cultura en el desarrollo en teacuterminos de valores y normas que orientan la accioacuten humana y promueven una visioacuten inclusiva de las interacciones entre cultura y desarrollo bajo el tiacutetulo Indicateurs de la culture pour le deacuteveloppement Manuel meacutethodologique Paris 2014

294 Para un enfoque similar ver Katia Vladimirova and David Le Blanc How well are the links between education and other sustainable development goals covered in UN flagship reports A contribution to the study of the science- policy interface on education in the UN system Department of Economic amp Social Affairs DESA Working Paper 146 New York October 2015


ODS En conjunto contribuyen al avance de una serie de 26 metas diferentes repartidas en nada menos que 12 ODS Entre ellas se encuentran por ejemplo la proteccioacuten del patrimonio cultural y natural del mundo (meta 114) la preserva-cioacuten de las zonas marinas y costeras (meta 145) y de los ecosistemas terrestres y de agua dulce (meta 151) la mejora de las capacidades de adaptacioacuten al cambio climaacutetico (meta 133) el fomento de un turismo sostenible que valore las cultu-ras locales (meta 8 3) y el seguimiento de su impacto en la sostenibilidad (meta 12b) el refuerzo de la coherencia de las poliacuteticas para el desarrollo sostenible (meta 1714) la devolucioacuten de los bienes robados y la lucha contra la delincuen-cia organizada (meta 164) o el apoyo a las instituciones encargadas de prevenir y combatir la delincuencia (meta 16a) Esta forma de evaluacioacuten horizontal es instructiva y puede resultar metodoloacutegicamente fructiacutefera para tratar de com-prender la contribucioacuten de otras convenciones medioambientales a la consecu-cioacuten de los ODS en aacutereas relevantes como la biodiversidad o el cambio climaacutetico a traveacutes de indicadores seleccionados sobre una base temaacutetica

c) Indicadores relacionados con los Derechos Humanos

Aspirando a ldquoun mundo en el que se respeten universalmente los derechos huma-nosrdquo la Agenda 2030 reafirma la importancia de ldquolos instrumentos internacio-nales de derechos humanosrdquo En concreto afirma que los ODS pretenden ldquohacer realidad los derechos humanos para todosrdquo y que los procesos de seguimiento de su aplicacioacuten deben estar ldquocentrados en las personasrdquo y tener en cuenta los derechos humanos para ldquono dejar a nadie atraacutesrdquo295 En concreto se estima que aproximadamente el 92 de las metas de los ODS reflejan las normas interna-cionales de derechos humanos y laborales En este sentido el Instituto Daneacutes de Derechos Humanos ha elaborado una guiacutea digital sobre estos derechos en el contexto de los ODS296 Al rastrear sus raiacuteces en los 17 objetivos relaciona sus 169 metas con 81 instrumentos juriacutedicos internacionales relativos a los derechos humanos en general (17 universales y 15 regionales) las normas laborales (38 instrumentos) y las cuestiones medioambientales (11 instrumentos)297 De este modo la guiacutea ayuda a comprender la interdependencia de estas tres categoriacuteas de derechos con respecto a los ODS

295 laquoTransformer notre monde le Programme de deacuteveloppement durable agrave lrsquohorizon 2030raquo Assembleacutee geacuteneacuterale des Nations Unies Reacutesolution 70 1 25 septembre 2015

296 https sdghumanrightsdk fr node 10 297 https sdghumanrightsdk fr instruments overview list


Asiacute estructurada la guiacutea estaacute conectada al SDG ndash Human Rights Data Explo-rer una base de datos creada en colaboracioacuten con la Oficina del Alto Comisio-nado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que puede buscarse por objetivo meta instrumento artiacuteculo del instrumento grupo de instrumen-tos paiacutes o grupo de paiacuteses con varias combinaciones posibles de estas entradas Por ejemplo la buacutesqueda de Beniacuten en la meta 124 de lograr una gestioacuten ambien-talmente racional de los desechos y los productos quiacutemicos a fin de reducir al miacutenimo sus efectos negativos en la salud y el medio ambiente un componente del ODS 12 sobre el consumo y la produccioacuten sostenibles hace referencia a todas las disposiciones pertinentes de los seis instrumentos internacionales vinculan-tes para ese paiacutes a este respecto el Pacto Internacional de Derechos Econoacutemi-cos Sociales y Culturales (art 12) la Declaracioacuten de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indiacutegenas (art 29) la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (art 16) el Protocolo de la Carta Africana de Dere-chos Humanos y de los Pueblos sobre los Derechos de la Mujer (art 18) todo el Convenio sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminacioacuten y la Convencioacuten de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (arts 207ndash 210 y 216)298

La base de datos tambieacuten permite explorar las aproximadamente 150 000 recomendaciones emitidas a los Estados por los 67 oacuterganos y mecanismos inter-nacionales de derechos humanos (oacuterganos de la Carta de la ONU Examen Perioacute-dico Universal procedimientos especiales oacuterganos de tratados etc) Aunque casi el 60 de estas recomendaciones estaacuten estrechamente relacionadas con las metas de los ODS no suelen estar expliacutecitamente vinculadas a ellas Gracias al motor de buacutesqueda se pueden identificar faacutecilmente y utilizar directamente para la aplicacioacuten nacional de los ODS en funcioacuten de los indicadores relacionados Asiacute las reformas recomendadas pueden llevarse a cabo de acuerdo con la indivi-sibilidad e interdependencia de los derechos humanos siguiendo la visioacuten global que la guiacutea ofrece sobre el conjunto de los ODS y los instrumentos relacionados

En el caso de Beniacuten de las 556 recomendaciones formuladas 345 (62 ) estaacuten relacionadas con metas especiacuteficas repartidas entre 13 ODS de las cuales 179 corresponden uacutenicamente al ODS 16 Por ejemplo en relacioacuten con la meta 16a (instituciones nacionales de derechos humanos) el Comiteacute de Derechos Econoacute-micos Sociales y Culturales recomendoacute al paiacutes que garantizara que los derechos

298 https sdghumanrightsdk fr targets2combine_ 1=xxxampgoal=81amptarget=124ampins-trument=Allamptitle_ 1=ampfield_ country_ tid=27ampfield_ instrument_ group_ tid=Allamp-combine=


establecidos en el Pacto Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Cul-turales fueran directamente aplicables en los tribunales nacionales y que la for-macioacuten juriacutedica y judicial tuviera en cuenta la justiciabilidad de estos derechos Otro ejemplo en relacioacuten con la meta 61 (acceso universal y equitativo al agua potable) el examen perioacutedico universal recomendoacute al paiacutes que mejorara las con-diciones de higiene en las escuelas mediante el suministro de agua potable y que mejorara las condiciones materiales de los presos en las caacuterceles mediante el acceso al agua y al saneamiento299

C Indicadores de los ODS del Banco MundialEl Banco Mundial tiene una larga experiencia con los indicadores Se actualizan perioacutedicamente y ahora forman parte de los Objetivos de Desarrollo Sostenible Tres conjuntos de documentos ofrecen una visioacuten numeacuterica de todos los paiacuteses incluso en Aacutefrica Solo incluyen datos que se alejan del derecho medioambien-tal pero que sin embargo proporcionan informacioacuten utilizable Entre las herra-mientas que transmiten estos indicadores se encuentran

ndash Los Indicadores de Desarrollo Mundial (World Development Indicators) un conjunto de datos internacionales de 217 economiacuteas con 1600 indicadores de los cuales maacutes de 140 estaacuten relacionados con el medio ambiente desde 2015300 Entre ellos se encuentran el agua limpia y el saneamiento la energiacutea limpia las ciudades sostenibles el consumo responsable incluidos los residuos la accioacuten climaacutetica los oceacuteanos la vida en la tierra incluidos los bosques y la biodiversidad la paz la justicia y las instituciones

ndash Los Informes sobre el Desarrollo Mundial algunos de cuyos capiacutetulos abor-dan temas medioambientales como la edicioacuten de 2017 que incluye una sec-cioacuten sobre el crecimiento verde301 o la de 2020 que examina la dimensioacuten medioambiental de las cadenas de valor mundiales302

299 https sdgdatahumanrightsdk fr taxonomy term 800 300 World Bank World Development Indicators 2015 Washington 2015 World Develo-

pment Indicators 2016 Washington 2016 World Development Indicators 2017 Was-hington 2017 Desde 2018 estos indicadores estaacuten disponibles en versioacuten digital en http datatopicsworldbankorg world- development- indicators https databankbanquemondialeorg source world- development- indicators

301 World Bank World Development Report Governance and the Law Washington 2017 302 World Bank World Development Report 2020 Trading for Development in the Age

of Global Value Chains Washington 2020 Banque mondiale Rapport sur le deacutevelo-ppement dans le monde 2020 Le commerce au service du deacuteveloppement agrave lrsquoegravere de la mondialisation des chaicircnes de valeur Abreacutegeacute Washington 2020

Indicadores de los ODS de origen acadeacutemico y privado 127

ndash El Atlas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible una guiacutea visual publicada en 2017 y 2018303 que proporciona informacioacuten actualizada sobre los avances de los paiacuteses en la consecucioacuten de los 17 ODS especialmente en lo que res-pecta al clima los oceacuteanos el medio ambiente y las instituciones

D Indicadores de los ODS de origen acadeacutemico y privadoDos organizaciones han desarrollado indicadores para los 17 ODS que com-plementan los indicadores oficiales de la ONU Son Bertelsmann Stiftung una fundacioacuten alemana y Sustainable Development Solutions Network (SDSN) adscrito a la Universidad de Columbia en Nueva York304 Estas entidades han desarrollado una metodologiacutea para clasificar a los Estados en la implementacioacuten de los ODS a nivel nacional y local Esta clasificacioacuten se basa en una escala de 0 (peor) a 100 (mejor) Aplican 144 indicadores en 162 estados que permiten a los responsables de la toma de decisiones identificar las prioridades de accioacuten para alcanzar los ODS Asiacute el informe de 2019305 establecido como los anteriores306 bajo la direccioacuten de Jeffrey Sachs profesor de economiacutea de la Universidad de Columbia clasifica de esta manera por ejemplo cuatro estados africanos

ndash Tuacutenez 63deg del mundo con una puntuacioacuten de 700 ndash Cameruacuten 127ordm del mundo con una puntuacioacuten de 560 ndash Beniacuten 151ordm del mundo con una puntuacioacuten de 509 ndash Madagascar 158ordm del mundo con una puntuacioacuten de 467

El primero en la clasificacioacuten es Dinamarca con 852 y el uacuteltimo de 162 es la Repuacuteblica Centroafricana con 391

Anteriormente en 2015 el SDSN elaboroacute un informe encargado por el secre-tario general de la ONU en el que proponiacutea un conjunto de indicadores para los ODS307 Este informe propone 100 indicadores para el seguimiento de los ODS

303 Banque mondiale Atlas des Objectifs de deacuteveloppement durable 2018 Des indicateurs du deacuteveloppement dans le monde Washington 2018 World Bank Atlas of Sustainable Development Goals 2017 From World Development Indicators Washington 2017

304 Sustainable Development Solutions Network wwwunsdsnorg 305 Bertelsmann Stiftung and SDSN Sustainable Development Report 2019 Transforma-

tions to achieve the Sustainable Development Goals June 2019 306 Bertelsmann Stiftung and SDSN SDG Index and Dashboards Report 2017 Global Res-

ponsibilities International Spillover in Achieving the Goals July 2017 SDG Index and Dashboards Report 2018 Global Responsibilities Implementing the Goals July 2018

307 SDSN Indicators and a Monitoring Framework Launching a Data Revolution for the Sustainable Development Goals 12 June 2015


Es interesante observar que los autores parecen haber reconocido el obstaacuteculo que supone el uso de datos juriacutedicos De hecho el informe afirma ldquoLos Esta-dos podriacutean introducir indicadores nacionales adecuados sobre las poliacuteticas y el derechordquo pero esta hipoacutetesis se rechaza porque seriacutea difiacutecil armonizarlos a nivel mundial (p 19) Nuestra posicioacuten por el contrario al menos en lo que res-pecta al derecho ambiental es que la armonizacioacuten se ve facilitada por el caraacutec-ter universal del derecho ambiental El mismo documento cita un ejemplo del informe nacional de Mongolia sobre la aplicacioacuten de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el que se evaluacutea la conformidad del derecho de Mongolia con el derecho internacional de los derechos humanos (p 11) Se ha sentildealado que los derechos humanos al igual que el derecho medioambiental son faacutecilmente comparables entre Estados debido al gran nuacutemero de convenios internacionales que se les aplican

En sus propuestas de 2015 el SDSN se refiere varias veces a los indicadores juriacutedicos sin proponer sin embargo un meacutetodo para evaluar la efectividad del derecho Se puede citar en relacioacuten con el ODS 8 el indicador 57 ldquoRatificacioacuten y aplicacioacuten de los convenios de la OITrdquo que menciona la aplicacioacuten ldquojuriacutedica y praacutecticardquo de estos convenios y en relacioacuten con el ODS 16 el indicador 93 ldquoExistencia y aplicacioacuten de una ley nacional o garantiacutea constitucional sobre el derecho a la informacioacutenrdquo Aunque el SDSN en un informe de 2014 en el que se identifican lagunas en el alcance de los indicadores no menciona ldquoel derechordquo308 se podriacutea pensar que estariacutea abierto a ampliar los indicadores a los aspectos juriacute-dicos Esta sensacioacuten estaacute respaldada por el informe de 2019 que destaca que ademaacutes de los compromisos del poder ejecutivo el poder legislativo tambieacuten tiene un importante efecto de palanca en la orientacioacuten de las poliacuteticas y las leyes para la implementacioacuten de los ODS Sin embargo se afirma que la falta de datos comparables sobre la frecuencia y el contenido de los debates sobre los ODS en los parlamentos dificulta la evaluacioacuten precisa de sus contribuciones309

Desde 2018 el SDSN dedica un informe especiacutefico a Aacutefrica Mientras que su primera edicioacuten310 incluyoacute solo 11 paiacuteses del continente en el anaacutelisis preliminar de la implementacioacuten de los ODS el informe de 2019 incluye los 54 paiacuteses africa-nos y utiliza 97 indicadores para clasificarlos en la misma escala (de 0 a 100) que

308 SDSN Assessing Gaps in Indicators Availability and Coverage July 2014 309 Bertelsmann Stiftung and SDSN Sustainable Development Report 2019 Transforma-

tions to achieve the Sustainable Development Goals June 2019 p 9 310 Bertelsmann Stiftung and SDSN Africa SDG Index and Dashboards Report 2018

July 2018


se utiliza en el iacutendice global El primer paiacutes de la clasificacioacuten continental es Mauricio con una puntuacioacuten de 6619 y el uacuteltimo es Sudaacuten del Sur con una puntuacioacuten de 2919 Los cuatro estados africanos mencionados anteriormente se clasifican de la siguiente manera

ndash Tuacutenez 2ordm puesto con una puntuacioacuten de 6612 ndash Cameruacuten 28ordm puesto con una puntuacioacuten de 5157 ndash Beniacuten 29ordm puesto con una puntuacioacuten de 5152 ndash Madagascar 44ordm puesto con una puntuacioacuten de 4557

Este mismo informe evaluacutea tanto los progresos realizados por los paiacuteses afri-canos hacia la consecucioacuten de los ODS como las estrategias puestas en marcha para alcanzarlos especialmente a nivel institucional En este sentido una de las entradas es ldquoacciones legislativasrdquo en torno a esta pregunta ldquoiquestSe ha creado en el parlamento un grupo de trabajo o comiteacute dedicado a debatir la implementacioacuten de los ODSrdquo En 2019 solo siete paiacuteses ndash Argelia Comoras Maliacute Nigeria Sierra Leona Uganda y Zimbabue ndash contaban con un oacutergano de este tipo en el parla-mento mientras que 21 paiacuteses habiacutean establecido un comiteacute interministerial o un grupo de trabajo para coordinar la aplicacioacuten de los ODS en los ministerios u otros organismos pertinentes

Otra iniciativa acadeacutemica liderada por la Universidad de Oxford es Our World in Data311 Se trata de una plataforma de captacioacuten de datos sobre los principales problemas y cambios que configuran el mundo agrupados en torno a 16 gran-des temas como el medio ambiente la salud la demografiacutea la alimentacioacuten la energiacutea la paz la sociedad la cultura los valores la educacioacuten el conocimiento los derechos las condiciones de vida el sistema poliacutetico etc Los 17 ODS se supervisan de forma interactiva a traveacutes de una herramienta especiacutefica el SDG Tracker312 Esto proporciona los datos disponibles actualizados seguacuten el marco global de indicadores de ODS de la ONU

311 https ourworldindataorg 312 https sdg- trackerorg

IV Razones para crear indicadores juriacutedicos para el medio ambiente

La creacioacuten de indicadores juriacutedicos en el aacutembito medioambiental permite con-tribuir a un mejor seguimiento de las poliacuteticas puacuteblicas y de la gobernanza en este aacutembito Estos indicadores detectan en primer lugar a la inefectividad del derecho ambiental A partir de ahiacute serviraacuten para varios propoacutesitos combinados porque satisfacen varios usos

A Responder al proceso de inefectividad del derecho ambiental

El derecho ambiental debido a su raacutepido desarrollo y crecimiento tanto a nivel internacional como nacional asiacute como a sus exigencias que infringen dere-chos supuestamente adquiridos ha generado criacuteticas unaacutenimes sobre su efi-cacia iquestSirve para algo iquestPor queacute no se ha protegido mejor el medio ambiente desde su creacioacuten Se trata de preguntas legiacutetimas que ponen en tela de juicio los numerosos informes de inspeccioacuten y los informes sobre el estado del medio ambiente que buscan desesperadamente ilustrar los avances medioambientales antildeo tras antildeo A nivel poliacutetico el resultado es que los gobiernos llevan algunos antildeos pidiendo en reuniones y conferencias internacionales una aplicacioacuten maacutes eficaz tanto de los convenios internacionales como de los derechos nacionales Esta exigencia de efectividad sigue siendo siempre muy general y abstracta sin sugerir remedios reales para la inefectividad Sin embargo para saber coacutemo apli-car mejor el derecho es necesario conocer por queacute se aplica mal o no se aplica Aparte de algunos trabajos acadeacutemicos que se atreven a abordar lo que parece ser un tabuacute todaviacutea no existe ninguacuten meacutetodo cientiacutefico para detectar las razones precisas de la inefectividad313 Por lo tanto el desarrollo de indicadores juriacutedicos debe proporcionar orientacioacuten y recomendaciones para mejorar la efectividad del derecho ambiental La sociedad exige responsabilidad Hay que disponer de las herramientas adecuadas Ya no es posible contentarse con estudiar la letra de la ley ignorando todas las dificultades de su aplicacioacuten

313 J Beacutetaille laquoLrsquoeffectiviteacute en droit de lrsquoenvironnementraquo en S Brimo y Ch Pauti (dir) Lrsquoeffectiviteacute des droits Regards en droit administratif Pariacutes Mare et Martin 2019

Razones para crear indicadores juriacutedicos132

B Informar al puacuteblico sobre la utilidad social del derecho ambiental

Los indicadores juriacutedicos deben en primer lugar ser capaces de informar al puacuteblico para que este tome conciencia de la utilidad social del derecho y de su papel en la proteccioacuten del medio ambiente Dado que el medio ambiente es un patrimonio comuacuten tanto el puacuteblico de a pie como los grupos de intereacutes profe-sionales deben poder apreciar si el derecho ambiental sirve para algo y funciona correctamente Esta informacioacuten serviraacute en primer lugar para dar a conocer el derecho medioambiental que sigue siendo ampliamente ignorado por los ciudadanos incluso en los estados en los que existe un coacutedigo medioambiental Ademaacutes la creacioacuten de un coacutedigo de este tipo deberiacutea haber tenido el efecto de facilitar el acceso a textos dispersos Sin embargo esto ha afectado principal-mente a los profesionales del derecho A medida que los textos sean accesibles a traveacutes de Internet y las bases de datos juriacutedicas el puacuteblico cuestionaraacute su perti-nencia legibilidad y complejidad Por ello los indicadores juriacutedicos permitiraacuten al puacuteblico comprender de forma concreta las dificultades encontradas en la apli-cacioacuten del derecho y apreciar mejor los progresos realizados Ademaacutes una mejor comprensioacuten de la utilidad del derecho para resolver los problemas medioam-bientales conduciraacute a una mejor aceptacioacuten de la norma que se ha convertido en legiacutetima por parte de los interesados puacuteblicos y privados y por tanto a un mejor cumplimiento Se sabe que la efectividad del derecho solo puede existir con el apoyo consciente de todos los actores implicados

C Informar a los encargados de tomar decisionesLa utilidad de los indicadores juriacutedicos es tambieacuten poliacutetica y operativa Propor-cionaraacuten los mecanismos de evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas emprendidas por los gobiernos y los parlamentos con una base cientiacutefica permitiendo obte-ner datos sobre la aplicacioacuten del derecho sobre el terreno Asiacute los proyectos de reforma previstos ya no se haraacuten a ciegas sino con pleno conocimiento de causa En efecto la utilizacioacuten de indicadores juriacutedicos permitiraacute poner de manifiesto los verdaderos obstaacuteculos que dificultan o impiden la aplicacioacuten efectiva del Estado de Derecho Por lo tanto las evaluaciones de impacto de los proyectos y propuestas de ley y de los proyectos de actos normativos pueden basarse en las conclusiones que se desprenden del uso de los indicadores juriacutedicos La decisioacuten puacuteblica podriacutea estar motivada precisamente por los remedios que aporta a la situacioacuten existente basada en la evidencia (evidence- based decision- making) Los

Medir cientiacuteficamente los avances y retrocesos en el derecho ambiental 133

responsables poliacuteticos dispondraacuten asiacute de una nueva e innovadora herramienta para las imprescindibles reformas que se avecinan

D Medir cientiacuteficamente los avances y retrocesos en el derecho ambiental

Por uacuteltimo la utilidad de los indicadores juriacutedicos es cientiacutefica Permiten gracias a una metodologiacutea adecuada medir cientiacuteficamente el grado de efectividad del derecho llamando la atencioacuten tanto sobre los avances como sobre los retroce-sos de la misma Tambieacuten constituyen una herramienta incomparable para enri-quecer los datos utilizados en los informes cientiacuteficos sobre el estado del medio ambiente tanto nacionales como internacionales Es bien sabido que estos infor-mes han ignorado hasta ahora el lugar y el papel del derecho en los niveles de contaminacioacuten y el estado de la biodiversidad La ausencia de referencias al dere-cho ambiental en los informes sobre el estado del medio ambiente es un insulto al Estado de Derecho Este incluye ahora tambieacuten el derecho medioambiental Ahora hablamos del estado de derecho medioambiental314 En general los regiacute-menes democraacuteticos no pueden seguir ignorando la contribucioacuten del derecho ambiental a las poliacuteticas puacuteblicas Con la ayuda de los indicadores juriacutedicos los futuros informes medioambientales podraacuten informar a los gobiernos y al puacuteblico sobre el papel efectivo del derecho en el estado del medio ambiente

Si bien la utilidad de los indicadores juriacutedicos es alta a nivel nacional tambieacuten es importante a nivel internacional en lo que respecta a la aplicacioacuten efectiva de los convenios internacionales sobre medio ambiente A nivel formal estos indicadores pueden utilizarse para informar mejor sobre el grado de cumpli-miento de las obligaciones generales por parte de las Partes contratantes Ade-maacutes ayudaraacuten a los Estados a cumplir mejor su obligacioacuten especial de presentar informes perioacutedicos Por uacuteltimo permitiraacuten a las reuniones de las Partes contra-tantes evaluar mejor el cumplimiento orientar adecuadamente sus decisiones y recomendaciones y dar un respaldo informado a las conclusiones que les propo-nen los comiteacutes de cumplimiento que acompantildean a la mayoriacutea de los convenios medioambientales multilaterales

En el plano sustantivo los indicadores juriacutedicos documentaraacuten perioacutedica-mente los puntos fuertes y deacutebiles de la aplicacioacuten de los convenios internaciona-les proporcionando una imagen clara de los obstaacuteculos las lagunas los avances y los retrocesos en su aplicacioacuten Proporcionaraacuten una herramienta cientiacuteficamente

314 UNEP Environmental Rule of Law First Global Report op cit


soacutelida para medir el grado de eficacia juriacutedica de las medidas juriacutedicas adoptadas por los Estados Partes para aplicar la convencioacuten internacional en su legisla-cioacuten nacional Por uacuteltimo seraacuten una valiosa herramienta para los comiteacutes de cumplimiento Los indicadores juriacutedicos les permitiraacuten comprender mejor las dificultades juriacutedicas que entrantildea la aplicacioacuten de los convenios y formular asiacute recomendaciones detalladas para subsanarlas El diagnoacutestico revelado por los indicadores juriacutedicos identificaraacute inmediatamente los esfuerzos que deben rea-lizar los Estados centraacutendose precisamente en las deficiencias existentes en la aplicacioacuten problemas de procedimiento de recursos humanos o financieros de organizacioacuten institucional o de inadecuacioacuten del contenido mismo de la norma

V Coacutemo construir indicadores juriacutedicos a partir de los criterios de efectividad del derecho ambiental

La creacioacuten de indicadores juriacutedicos es una compleja tarea multidisciplinar que requiere un buen equipo de abogados especializados en derecho ambiental acompantildeados de otras disciplinas como las matemaacuteticas la sociologiacutea la eco-logiacutea y las ciencias poliacuteticas Antes de presentar nuestro meacutetodo es uacutetil tomar nota de tres experiencias similares en derecho internacional y comparado Sin embargo no condujeron a una medicioacuten real de la efectividad del derecho apli-cable A continuacioacuten presentaremos la eleccioacuten preliminar del aacutembito del dere-cho ambiental que se va a evaluar seguida del marco teoacuterico para dividir los indicadores en grandes categoriacuteas denominadas familias de indicadores juriacutedi-cos Por uacuteltimo se describiraacuten las distintas fases de los trabajos que se llevaraacuten a cabo para formular los indicadores juriacutedicos A modo de ilustracioacuten se daraacuten ejemplos de cuestionarios estaacutendar en el derecho internacional y nacional relati-vos a indicadores juriacutedicos generales o a indicadores juriacutedicos especiales

A Experiencias similaresEs interesante informar sobre tres experimentos que buscan identificar los cri-terios juriacutedicos para la aplicacioacuten del derecho ambiental A pesar de su intereacutes se observaraacute que si bien pretenden ir maacutes allaacute del anaacutelisis del contenido de las normas de derecho internacional y nacional no proceden a una ponderacioacuten de las preguntas ni a una medicioacuten de los resultados que son los uacutenicos que pueden dar resultados fiables y maacutes cercanos a una realidad difiacutecil de aprehender

1 Criterios para evaluar la efectividad del derecho ambiental internacional por Peter H Sand

La obra colectiva que Peter Sand prologoacute en julio de 1992315 poco despueacutes de la adopcioacuten de la Declaracioacuten de Riacuteo es un verdadero tratado de derecho internacional del medio ambiente que establece las condiciones juriacutedicas para la aplicacioacuten del capiacutetulo 39 de la Agenda 21 sobre los instrumentos juriacutedicos

315 Peter H Sand (ed) The Effectiveness of International Environmental Agreements A Survey of Existing Legal Instruments Cambridge Grotius 1992

Coacutemo construir indicadores juriacutedicos136

internacionales y los mecanismos que los acompantildean Se basa en las propuestas del Comiteacute Preparatorio de la Conferencia de Riacuteo que formuloacute ldquocriterios para evaluar la efectividad de los acuerdos existentesrdquo316 El anaacutelisis de la efectividad abarcoacute 124 acuerdos internacionales Sin embargo el anaacutelisis de la efectividad se limita al aacutembito del derecho internacional sin abordar la aplicacioacuten de los tratados en el derecho nacional que consideramos indispensable No obstante este interesante documento puede utilizarse hoy en diacutea como base para elaborar indicadores juriacutedicos sobre la efectividad del derecho internacional del medio ambiente La efectividad se divide en seis criterios cada uno de los cuales se sub-divide en indicadores y subindicadores En total hay 32 indicadores

En su segunda sesioacuten celebrada en marzo y abril de 1991 el Comiteacute Prepa-ratorio de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo creoacute el Grupo de Trabajo III Este grupo de composicioacuten abierta recibioacute el mandato de ocuparse de las cuestiones juriacutedicas institucionales y conexas y se le encomendoacute especiacuteficamente entre otras tareas la de ldquopreparar una lista anotada de los acuerdos e instrumentos juriacutedicos internacionales exis-tentes sobre el medio ambiente describiendo su finalidad y alcance evaluando su efectividad y examinando las perspectivas de desarrollo del derecho inter-nacional sobre el medio ambiente a la luz de la necesidad de integrar el medio ambiente y el desarrollo y teniendo especialmente en cuenta las necesidades y preocupaciones especiales de los paiacuteses en desarrollordquo (decisioacuten 2 3 A 46 48 parte I anexo I)

En su tercer periacuteodo de sesiones celebrado en agosto y septiembre de 1991 el Comiteacute Preparatorio formuloacute una propuesta de un conjunto de ldquocriterios para evaluar la efectividad de los acuerdos e instrumentos existentesrdquo que sirviera de base para la recopilacioacuten de la informacioacuten necesaria para una lista acordada de dichos acuerdos e instrumentos en cooperacioacuten con las secretariacuteas internacio-nales interesadas seguacuten procediera (decisioacuten 3 25 A 46 48 vol II) Estos crite-rios que establecen asiacute el marco de la investigacioacuten son los siguientes

Criterios para evaluar la efectividad de los acuerdos o instrumentos existentes

(Es posible que algunos de los criterios que figuran a continuacioacuten no se apli-quen a todos los acuerdos o instrumentos que deben evaluarse)

316 Decisioacuten 3 25 A 46 48 vol II

Experiencias similares 137

A Objetivos y aplicacioacuten 1 iquestCuaacuteles son los objetivos principales de los acuerdos e instrumentos

internacionales evaluados y coacutemo se relacionan con la integracioacuten efec-tiva del medio ambiente y el desarrollo

2 En el caso de los acuerdos e instrumentos regionales iquestcuaacutel es su impacto real y potencial en la proteccioacuten del medio ambiente mundial y el desa-rrollo sostenible

3 iquestTienen estos acuerdos o instrumentos en cuenta la situacioacuten especiacutefica de los paiacuteses en desarrollo

4 iquestEn queacute medida se han alcanzado los objetivos principales (para el medio ambiente y el desarrollo) de los acuerdos e instrumentos internacionales y coacutemo se mide su consecucioacuten

B Participacioacuten 5 iquestLa participacioacuten es restringida o abierta 6 iquestEs posible presentar reservas y en caso afirmativo en queacute medida se

utiliza esta posibilidad 7 iquestCuaacutel es la distribucioacuten geograacutefica actual de la participacioacuten en los

acuerdos e instrumentos medioambientales existentes en particular en lo que respecta a los paiacuteses en desarrollo

8 iquestCuaacuteles son los resultados en cuanto a la participacioacuten efectiva de los paiacuteses en desarrollo en la negociacioacuten y redaccioacuten de estos acuerdos e instrumentos asiacute como en las actividades de los programas y reuniones organizadas en el marco de estos acuerdos e instrumentos

9 iquestQueacute incentivos (por ejemplo medidas financieras o comerciales venta-jas tecnoloacutegicas) se ofrecen para fomentar la participacioacuten de los paiacuteses en desarrollo y facilitar su aplicacioacuten en ellos

10 iquestQueacute medidas se han adoptado para promover y apoyar la participacioacuten efectiva de los paiacuteses en desarrollo en la negociacioacuten y aplicacioacuten de los acuerdos o instrumentos internacionales incluida la asistencia teacutecnica y financiera y otros mecanismos puestos a disposicioacuten con este fin

11 iquestQueacute factores han afectado a la participacioacuten especialmente de los paiacute-ses en desarrollo en el acuerdo o instrumento Por ejemplo

a los recursos financieros necesarios y disponibles para la participacioacuten en el acuerdo o instrumento

b la asistencia teacutecnica necesaria y disponible para la participacioacuten en el acuerdo o instrumento

c la asistencia cientiacutefica necesaria y disponible para la participacioacuten en el acuerdo o instrumento


d la comunicacioacuten de informacioacuten sobre la aplicacioacuten del acuerdo o el instrumento a los gobiernos parlamentos la prensa las organizacio-nes no gubernamentales las industrias y el puacuteblico

e el papel de los parlamentos la prensa las organizaciones no guberna-mentales las industrias y la opinioacuten puacuteblica

f la posibilidad de presentar reservas

C Implementacioacuten 12 iquestEn queacute medida la aplicacioacuten de los acuerdos o instrumentos se ha visto

obstaculizada o acelerada por las disposiciones relativas a su entrada en vigor

13 iquestCuaacuteles son los compromisos impuestos a las Partes por estos acuerdos e instrumentos y coacutemo se lleva a cabo el seguimiento y la medicioacuten del cumplimiento de los compromisos por las Partes

14 iquestCoacutemo informan las Partes sobre sus resultados en la aplicacioacuten de los acuerdos e instrumentos y en queacute medida cumplen con sus obligaciones de informacioacuten

15 iquestCuaacuteles son los requisitos especiacuteficos de informacioacuten y divulgacioacuten (si los hay) y en queacute medida los cumplen las Partes

16 iquestQueacute oportunidades existen para promover el cumplimiento y hacer un seguimiento de los incumplimientos y en queacute medida se utilizan estas oportunidades

17 iquestQueacute mecanismos existen para resolver los conflictos de aplicacioacuten y en queacute medida se utilizan

18 iquestQueacute factores han afectado la aplicacioacuten Por ejemplo

a los recursos financieros necesarios y disponibles para la aplicacioacuten del acuerdo o instrumento

b la asistencia teacutecnica necesaria y disponible para la aplicacioacuten del acuerdo o instrumento

c la asistencia cientiacutefica necesaria y disponible para la aplicacioacuten del acuerdo o instrumento

d el suministro de informacioacuten sobre la aplicacioacuten del acuerdo o ins-trumento a los gobiernos los parlamentos la prensa las organizacio-nes no gubernamentales la industria y el puacuteblico

e el papel de los parlamentos la prensa las organizaciones no guberna-mentales la industria y la opinioacuten puacuteblica

f los organismos internacionales de supervisioacuten o aplicacioacuten


g informar sobre el cumplimiento o proporcionar y divulgar datos h los procedimientos para tratar el incumplimiento y la resolucioacuten de

conflictos (incluidos los procedimientos de investigacioacuten)

D Informacioacuten 19 iquestEn queacute forma y lengua se publican y difunden los textos de los acuerdos

e instrumentos existentes 20 iquestCoacutemo se pone a disposicioacuten de los gobiernos las industrias pertinentes

y el puacuteblico la informacioacuten actualizada sobre la aplicacioacuten y el cumpli-miento de los acuerdos e instrumentos internacionales

21 iquestQueacute documentos adicionales pueden utilizarse para orientar la aplica-cioacuten de los acuerdos e instrumentos internacionales a nivel nacional

22 iquestEn queacute medida los programas internacionales y nacionales de forma-cioacuten y educacioacuten utilizan la informacioacuten anterior

E Implementacioacuten revisioacuten y ajuste 23 iquestCuaacuteles son las disposiciones institucionales para la administracioacuten

internacional de los acuerdos e instrumentos existentes 24 iquestCuaacuteles son los costes anuales (1990) de la administracioacuten internacio-

nal (secretariacutea reuniones programas) de los acuerdos e instrumentos y coacutemo se financian

25 iquestCuaacuteles son los principales beneficios y elementos de coste de la parti-cipacioacuten nacional en los acuerdos e instrumentos existentes y iquestcuaacuteles son las oportunidades para que los paiacuteses en desarrollo reduzcan los costes de participacioacuten

26 iquestQueacute mecanismos existen para garantizar que los conocimientos y el asesoramiento cientiacutefico se tengan en cuenta en las decisiones poliacuteticas de estos acuerdos e instrumentos

27 iquestCoacutemo garantizan estos acuerdos y mecanismos la participacioacuten efec-tiva de

a las autoridades nacionales especialmente las de los paiacuteses en desa-rrollo

b participantes no gubernamentales incluyendo las industrias perti-nentes y la comunidad cientiacutefica

28 iquestQueacute mecanismos existen para garantizar la revisioacuten perioacutedica y la adaptacioacuten de los acuerdos e instrumentos internacionales a las nuevas necesidades y en queacute medida se utilizan


F Programacioacuten de la codificacioacuten

29 iquestQueacute nuevos proyectos o revisiones de acuerdos e instrumentos medioambientales se estaacuten preparando o negociando

30 iquestEn queacute medida y a traveacutes de queacute mecanismos se coordina la redaccioacuten con los trabajos relacionados con otros acuerdos e instrumentos

31 iquestQueacute lagunas quedan por cubrir con la legislacioacuten 32 iquestEn queacute medida los mecanismos distintos de los acuerdos o instrumen-

tos formales contribuyen al desarrollo del derecho ambiental internacio-nal317

Algunos indicadores implican una respuesta de siacute o no Pero la mayoriacutea de ellos dan a elegir entre varias respuestas o requieren una respuesta ampliada de caraacutec-ter cualitativo lo que dificulta mucho su medicioacuten

Peter Sand ha retomado el tema de la efectividad en una publicacioacuten maacutes reciente en la que revisa la literatura internacional sobre el tema318 En esta oca-sioacuten indicoacute que ya existen bases de datos con indicadores para medir y compa-rar la actuacioacuten de los Estados en la aplicacioacuten de un tratado medioambiental319

En realidad la base de datos de R B Mitchell que es una notable herra-mienta que inventariacutea y hariacutea accesibles todos los tratados internacionales sobre el medio ambiente (1280 tratados multilaterales 2100 tratados bilaterales) solo proporciona datos estaacuteticos o indicadores cientiacuteficos de rendimiento (150) y no indicadores juriacutedicos de la aplicacioacuten efectiva del derecho nacional en aplicacioacuten del derecho internacional

317 Fuente Peter H Sand (ed) The Effectiveness of International Environmental Agree-ments A Survey of Existing Legal Instruments op cit pp 4ndash 7 (traduccioacuten libre)

318 Peter H Sand ldquoThe Effectiveness of Multilateral Environmental Agreements Theory and Practicerdquo en Melissa Lewis Tuula Honkonen and Seita Romppanen (eds) Inter-national Environmental Law- making and Diplomacy Review 2016 Joensuu University of Eastern Finland Law School UNEP Course Series 16 2017 pp 1ndash 25

319 H Breitmeir O R Young y M Zurn Analyzing International Environmental Regi-mes From Study to Database Cambridge MIT Press 2006 R B Mitchell Interna-tional Environmental Agreements Database Performance Indicator Data http ieauoregonedu ver tambieacuten todos los instrumentos de derecho ambiental en la base de datos ECOLEX http www ecolexorg


2 Los indicadores relacionados con los objetivos de Aichi de Gerd Winter

El profesor G Winter de la Universidad de Hamburgo realizoacute un interesante experimento sobre las metas de Aichi como programa de accioacuten no vinculante para la aplicacioacuten del Convenio sobre la Diversidad Bioloacutegica Este ejercicio es interesante en la medida en que a diferencia del anterior se refiere al soft law y puede inspirarnos para la construccioacuten de los indicadores de los ODS En un informe para la UICN del 12 de diciembre de 2014 examina coacutemo podriacutean uti-lizarse los indicadores juriacutedicos para evaluar la eficacia de las metas de Aichi tomando el caso de la pesca marina320 Sentildeala con razoacuten que el factor ldquoderechordquo no es el uacutenico que hay que tener en cuenta y que junto al derecho ldquoformalrdquo existe el derecho ldquorealrdquo es decir tal y como se aplica Para evaluar el eacutexito o el fracaso de una poliacutetica propone una lista de 12 preguntas que son indicadores pero sin cuantificarlos ni clasificarlos Solo la duodeacutecima pregunta se refiere a las medi-das de aplicacioacuten del Estado de Derecho En realidad el objetivo es solo evaluar la eficacia de una poliacutetica teniendo en cuenta los factores juriacutedicos y no evaluar la efectividad del derecho como proceso en el sentido en que la entendemos

3 La evaluacioacuten del derecho para la sostenibilidad estudio de caso

Se ha realizado un estudio de casos para la UICN con el fin de evaluar con indi-cadores parcialmente juriacutedicos coacutemo los Estados estaacuten aplicando algunos prin-cipios generales del derecho ambiental321 El informe se centra en la aplicacioacuten de los principios de precaucioacuten y participacioacuten puacuteblica en las aacutereas protegidas incluidas las marinas y en las especies amenazadas Los autores identifican cua-tro niveles o criterios de indicadores

ndash Criterio instrumental relativo a la existencia de los principios mencionados las fuentes juriacutedicas de estos principios y sus fuentes no juriacutedicas como los coacutedigos de la industria o las normas del mercado

320 G Winter Assessing law as a factor towards the Aichi Biodiversity Targets 2014 https wwwiucnorg sites dev files assessing_ law_ as_ a_ factor_ toward_ the_ aichi_ biodiver-sity_ targets_ 0pdf

321 Paul Martin Ben Boer y Lydia Slobodian (eds) Framework for Assessing and Impro-ving Law for Sustainability A Legal Component of a Natural Resource Governance Framework Environmental Policy and Law Paper ndeg 87 Gland IUCN 2016


ndash Criterio institucional relativo a la creacioacuten de instituciones o disposiciones administrativas para aplicar los principios y los programas y presupuestos correspondientes

ndash Criterios de comportamiento la actitud de las personas y las organizaciones hacia estos principios y coacutemo los integran en su comportamiento A este res-pecto tambieacuten se buscan acciones de aplicacioacuten praacutectica

ndash Criterios de resultados (outcome) la medicioacuten de los resultados medioam-bientales y sociales que demuestran que se estaacute logrando el propoacutesito de los principios

La ambicioacuten de este proyecto que va maacutes allaacute del derecho estricto para incluir datos sociales psicoloacutegicos y cientiacuteficos es clara Los autores del informe admi-ten que han encontrado muchos obstaacuteculos para encontrar datos fiables sobre todo en lo que respecta al criterio de los resultados

La metodologiacutea empleada combinoacute el uso de datos existentes grupos de tra-bajo de las partes interesadas entrevistas y grupos de expertos multidisciplinares

B Seleccioacuten previa del aacutembito juriacutedico que se va a evaluarPara crear indicadores juriacutedicos primero es necesario determinar el aacuterea del derecho ambiental que se evaluaraacute tambieacuten llamado aacutembito de medicioacuten Sin embargo como este aacutembito no es necesariamente faacutecil de identificar y como la evaluacioacuten de la efectividad se refiere al medio ambiente buscaremos primero la pregunta a la que queremos responder basaacutendonos en cuatro entradas dife-rentes

a) iquestBusca una aplicacioacuten efectiva del derecho en un sector concreto del medio ambiente iquestEn el derecho internacional iquestEn el derecho regional iquestEn el derecho nacional incluida la aplicacioacuten nacional del derecho internacional La eleccioacuten del aacutembito del derecho puede hacerse por ejemplo entre los 35 sectores especiacuteficos del medio ambiente cubiertos por el derecho

ndash caza ndash pesca ndash pastoreo ndash agua ndash aire ndash suelos ndash bosques ndash ruido

Seleccioacuten previa del aacutembito juriacutedico que se va a evaluar 143

ndash paisajes ndash residuos ndash productos quiacutemicos ndash disruptores endocrinos ndash contaminacioacuten industrial ndash organismos geneacuteticamente modificados ndash pesticidas ndash glifosato ndash abejas ndash plaacutesticos ndash zonas costeras ndash medio ambiente marino ndash montantildea ndash desastres y riesgos naturales ndash energiacutea ndash fauna ndash flora ndash aacutereas naturales protegidas ndash islas ndash humedales ndash patrimonio cultural e histoacuterico ndash planificacioacuten urbana ndash agricultura ndash sentildealizacioacuten y publicidad ndash mineriacutea y canteras ndash emisiones de luz ndash gas de esquisto

b) O se trata de evaluar la aplicacioacuten real de la norma en relacioacuten con un tema relativo a un principio general por ejemplo

ndash informacioacuten ndash participacioacuten ndash acceso a la justicia ndash prevencioacuten ndash precaucioacuten ndash quien contamina paga ndash compensacioacuten por dantildeos ecoloacutegicos ndash no regresioacuten ndash integracioacuten


ndash educacioacuten ndash liacutemites planetarios

c) O bien se trata de evaluar la aplicacioacuten efectiva de la norma en relacioacuten con un tema medioambiental o juriacutedico transversal o una cuestioacuten general por ejemplo

ndash evaluacioacuten del impacto ambiental ndash desarrollo sostenible ndash el medio ambiente en la constitucioacuten ndash derecho humano al medio ambiente ndash patrimonio comuacuten ndash Estado de Derecho ndash sanciones penales ndash sanciones administrativas ndash servidumbres ndash fiscalidad ndash gobernanza ndash biodiversidad ndash derechos de la naturaleza ndash solidaridad ecoloacutegica ndash cambio climaacutetico ndash justicia ambiental ndash acceso a la justicia ndash medidas de emergencia ndash energiacuteas renovables ndash centrales nucleares ndash industria agroalimentaria ndash transicioacuten ecoloacutegica ndash economiacutea circular ndash planes y programas medioambientales ndash Objetivos de Desarrollo Sostenible ndash organizaciones no gubernamentales (ONG)

d) O es para evaluar la aplicacioacuten real del derecho dentro de una institucioacuten por ejemplo

ndash ministerio de medio ambiente ndash oacuterganos consultivos ndash agencias medioambientales ndash autoridades locales y regionales


ndash autoridades administrativas independientes ndash defensor del medio ambiente ndash aeropuertos ndash inventarios ndash jurisdicciones ndash juez constitucional ndash ONU ndash FAO PNUMA etc ndash secretariacutea de un convenio internacional

Dada la complejidad y el gran nuacutemero de aacutembitos del medio ambiente que son objeto de regulacioacuten y para ayudar a la eleccioacuten del aacutembito juriacutedico que se va a evaluar se recomienda realizar un ejercicio preliminar Consiste en hacer un inventario de todos los sectores medioambientales que cuentan con textos juriacutedicos como puede hacerse cuando existen mediante coacutedigos medioam-bientales y luego realizar una encuesta entre los expertos para seleccionar el tema o los temas que se consideren prioritarios Sin embargo hay que sentildea-lar que la existencia de un coacutedigo medioambiental no es necesariamente una garantiacutea de la exhaustividad de los temas medioambientales Por ejemplo en Francia los bosques elemento esencial de la biodiversidad y la lucha contra el cambio climaacutetico no estaacuten cubiertos por el coacutedigo medioambiental sino por el coacutedigo forestal

En cuanto al derecho internacional como tal independientemente de su apli-cacioacuten en el derecho nacional la evaluacioacuten de su efectividad tambieacuten podriacutea realizarse seguacuten las mismas cuatro entradas

a) Por sector medioambiental al igual que en el caso anterior examinando todas las normas aplicables del derecho internacional tanto las vinculantes como las de soft law En esta hipoacutetesis la evaluacioacuten de la efectividad de los tratados internacionales sobre el medio ambiente tanto universales como regionales seraacute decisiva Llevaraacute a la elaboracioacuten de una metodologiacutea ade-cuada tal como se preveacute en el Convenio de Barcelona para la Proteccioacuten del Medio Marino y de la Regioacuten Costera del Mediterraacuteneo y sus protocolos (veacutease maacutes arriba)En primer lugar es posible evaluar el funcionamiento interno del Convenio en cuanto a su Secretariacutea General y sus relaciones con las Partes contratantes Se trata de una evaluacioacuten de tipo institucional en teacuterminos de gobernanza Un convenio internacional tambieacuten puede evaluarse en teacuterminos de control de su aplicacioacuten efectiva en relacioacuten con el derecho internacional En este


caso se trataraacute de determinar indicadores capaces de informar sobre el fun-cionamiento real de la obligacioacuten de presentar informes y tambieacuten de infor-mar sobre el funcionamiento y los efectos de la intervencioacuten de los comiteacutes de cumplimiento creados en la Conferencia de las Partes En este sentido los indicadores seraacuten principalmente formales y tendraacuten que combinarse nece-sariamente con los indicadores nacionales que son la uacutenica forma de evaluar la aplicacioacuten del convenio a nivel nacional lo cual es obviamente una exigen-cia del derecho internacional

b) En relacioacuten con los principios generales del derecho internacional recono-cidos por la jurisprudencia internacional la costumbre internacional y la doctrina Hay que utilizar como fuentes todos los informes de las distin-tas instituciones internacionales comiteacutes de expertos y doctrina y realizar encuestas a los especialistas mediante cuestionarios o entrevistas

c) En relacioacuten con un tema medioambiental transversal o una cuestioacuten general Deben utilizarse las mismas fuentes que en el apartado b) anterior

d) En relacioacuten con las funciones y actividades de una organizacioacuten internacio-nal o la secretariacutea de un convenio internacional La buacutesqueda de indicadores juriacutedicos equivaldraacute aquiacute a una especie de auditoriacutea externa para evaluar la gobernanza y el funcionamiento de la institucioacuten Los cuestionarios se elabo-raraacuten a partir de los informes de actividad las bases de datos las entrevistas internas y las encuestas a los socios de la institucioacuten es decir los Estados miembros y las ONG acreditadas

Para seleccionar el aacuterea del derecho que se va a evaluar en funcioacuten de las prio-ridades debe realizarse una encuesta previa ya sea entre los cargos electos el gobierno o el puacuteblico o simplemente entre un grupo de expertos Cada estado en funcioacuten de su cultura geografiacutea recursos y modelo de desarrollo suele tener prioridades y un mayor o menor grado de sensibilidad medioambiental Esto se refleja en leyes actualizadas o leyes antiguas inadecuadas o en aacutereas del medio ambiente que auacuten no estaacuten cubiertas por el derecho

A partir de la lista de 35 objetos medioambientales presentada anteriormente podriacutea ser interesante proponer como indicadores de la sensibilidad ecoloacutegica de un Estado una lista de aacutereas medioambientales que se clasificariacutean por orden de importancia seguacuten la opinioacuten de las personas encuestadas Tambieacuten podriacutea ima-ginarse interrogar a este respecto a un grupo de personas compuesto por cargos electos funcionarios ONG ciudadanos de a pie juristas y expertos en ecologiacutea

Teniendo en cuenta la existencia de estos textos y no su contenido y supo-niendo que son juriacutedicamente aplicables es posible en cada paiacutes clasificar los aacutembitos cubiertos por una norma juriacutedica por orden de importancia y utilidad

Familias de criterios para la efectividad del derecho ambiental 147

juriacutedica para un mejor medio ambiente (del 1 al 35 siendo el 1 el maacutes impor-tante para los textos considerados de igual importancia se puede utilizar el mismo nuacutemero) El resultado seraacute una clasificacioacuten propia de cada paiacutes que per-mitiraacute determinar las prioridades ya sea con vistas a la adopcioacuten de textos o a su refuerzo

C Familias de criterios para la efectividad del derecho ambientalTras especificar el aacutembito medioambiental o juriacutedico en el que se van a construir los indicadores juriacutedicos es necesario determinar las principales categoriacuteas o familias de indicadores que se consideran criterios relevantes en la medida en que contribuyen a la efectividad de la aplicacioacuten del Estado de Derecho Todos estos son criterios generales de efectividad Por convenio los diversos compo-nentes de la aplicacioacuten del derecho ambiental se han dividido en seis criterios de efectividad De hecho esta divisioacuten no es especiacutefica del derecho medioambien-tal sino que podriacutea aplicarse a cualquier evaluacioacuten de las fases de aplicacioacuten de un aacutembito juriacutedico concreto A partir de estas seis familias de indicadores se pueden construir los distintos cuestionarios y medirlos en cifras

Estas seis familias de criterios permiten tener en cuenta los elementos del proceso juriacutedico desde el texto o el aacutembito del derecho que se evaluacutea hasta su eventual aplicacioacuten por los tribunales Todos estos son pasos necesarios para garantizar que la norma escrita cuando se aplica efectivamente pueda producir beneficios ambientales Como se ha explicado anteriormente (I- B anterior) no se trata de evaluar directamente sus efectos beneficiosos lo que corresponde a los indicadores de rendimiento o de resultados (output) sino de evaluar en sen-tido ascendente si el derecho se ha aplicado correctamente

De estas seis familias de criterios cinco son puramente juriacutedicas y una estaacute fuera del derecho

1 criterio existencial y fuentes juriacutedicas 2 criterio de aplicabilidad y legalidad 3 criterio sustantivo 4 criterio orgaacutenico o institucional 5 criterio relativo a los controles de aplicacioacuten 6 criterios no juriacutedicos que sin embargo condicionan la aplicacioacuten del dere-

cho

Antes de examinar el contenido de cada uno de estos criterios conviene men-cionar otra escala de criterios de efectividad propuesta por la doctrina En su


tesis de derecho Julien Beacutetaille322 enumeroacute lo que consideraba las condiciones esenciales para evaluar la efectividad de una norma juriacutedica nacional Se trata de un desglose detallado que refleja la complejidad del anaacutelisis juriacutedico de la efecti-vidad de una norma Identifica once criterios

1 indicadores relacionados con la coherencia interna entre los ordenamientos juriacutedicos

2 indicadores relacionados con la coherencia del ordenamiento juriacutedico interno

3 indicadores relacionados con la sancioacuten de la norma nacional 4 indicadores relacionados con el control judicial de la legalidad de la norma 5 indicadores relacionados con la responsabilidad de la administracioacuten por la

violacioacuten de las normas de derecho ambiental 6 indicadores relacionados con el conocimiento de la norma 7 indicadores relacionados con la calidad de la norma 8 indicadores relacionados con la legitimidad de la norma 9 indicadores de aplicacioacuten de la norma 10 indicadores de recepcioacuten de la norma por parte de sus destinatarios 11 indicadores de la recepcioacuten de la norma por parte del juez

Junto a Julien Beacutetaille intentamos detallar el contenido preciso de cada uno de estos once criterios El resultado son 127 indicadoresCondiciones juriacutedicas de la efectividad del derecho ambiental323

1 Los indicadores relacionados con la coherencia entre los ordenamientos juriacutedicos

11 Indicadores formales ndash Ratificacioacuten ndash Publicacioacuten ndash Incorporacioacuten en una ley ad hoc ndash Incorporacioacuten difusa ndash No hay incorporacioacuten

12 Indicadores institucionales ndash Instituciones

322 Julien Beacutetaille Les conditions juridiques de lrsquoeffectiviteacute de la norme en droit public interne illustrations en droit de lrsquourbanisme et de lrsquoenvironnement op cit

323 Lista establecida a partir de la tesis de Julien Beacutetaille ibid


ndash Seguimiento de la implementacioacuten ndash Personal y presupuesto asignados

13 Indicadores sustantivos ndash Primaciacutea del orden juriacutedico internacional ndash Contenido de la recepcioacuten de cada artiacuteculo de un tratado

14 Indicadores de control judicial del cumplimiento del derecho inter-nacional

ndash Control de la convencionalidad de la constitucioacuten ndash Control de la convencionalidad de la ley ndash Control de la convencionalidad del reglamento ndash Posibilidad de invocar las normas de origen externo ndash Criterios de efecto directo evaluados por el juez nacional

2 Los indicadores relacionados con la coherencia del orden juriacutedico interno 21 Existencia de normas constitucionales que establecen normas genera-

les (derechos deberes o principios) 22 Nuacutemero de niveles normativos dentro de las principales categoriacuteas de

normas (ley reglamento etc) ndash Ley de programacioacuten ley ordinaria ndash Multiplicidad de actos normativos que regulan la misma materia por

ejemplo nuacutemero de niveles de planificacioacuten medioambiental

23 Relacioacuten entre las normas medioambientales y otras normas (dere-cho urbaniacutestico derecho econoacutemico derecho sanitario etc)

24 Grado de exigencia de la relacioacuten entre las normas internas confor-midad compatibilidad tener en cuenta

3 Indicadores relacionados con la sancioacuten de la norma nacional 31 Indicadores formales ndash Existencia de sanciones penales ndash Existencia de un delito especiacutefico contra el medio ambiente ndash Existencia de sanciones administrativas ndash Obligacioacuten de notificacioacuten administrativa

32 Indicadores institucionales ndash Organismos competentes para detectar la violacioacuten de la norma ndash Los poderes de investigacioacuten de esos oacuterganos ndash Organismos puacuteblicos encargados de iniciar el procedimiento sancio-

nador


ndash Personal y presupuesto asignados ndash Poder discrecional de la autoridad sancionadora ndash Independencia e imparcialidad del titular de la potestad sanciona-

dora

33 Indicadores substantivos ndash Calificacioacuten juriacutedica de la sancioacuten penal crimen delito contraven-

cioacuten ndash Naturaleza de la sancioacuten administrativa suspensioacuten temporal cierre

exclusioacuten de contratos puacuteblicos etc ndash Proporcionalidad entre la severidad de la sancioacuten y la gravedad de la

infraccioacuten

34 Indicadores de control jurisdiccional de las sanciones

ndash Personas privadas y ONG capaces de desencadenar sanciones penales ndash Personas privadas y ONG capaces de desencadenar sanciones admi-

nistrativas ndash Derechos de defensa ndash Posibilidad de impugnar la debilidad de una sancioacuten

4 Indicadores para el control judicial de la legalidad de la norma medioam-biental nacional

41 Indicadores formales ndash Derecho de recurso contra una ley Por una persona natural Por una persona puacuteblica Por una persona juriacutedica Por una ONG

ndash Derecho de recurso contra un acto administrativo

Por una persona natural Por una persona puacuteblica Por una persona juriacutedica Por una ONG

42 Indicadores institucionales ndash Contra la ley Existencia de un juez constitucional Independencia del juez constitucional Nuacutemero de ayudantes por cada juez


ndash Contra un acto administrativo

Independencia del juez Nuacutemero de tribunales competentes por habitante Nuacutemero de jueces por habitante

43 Indicadores sustantivos

ndash Contra la ley Control de la violacioacuten de los derechos humanos Control de la violacioacuten del derecho ambiental Efectos de la anulacioacuten


Sancioacuten de violaciones de procedimiento Teoriacutea de las formalidades sustantivas Efectos de la anulacioacuten

5 Indicadores relacionados con la responsabilidad de la administracioacuten por violaciones de las normas del derecho ambiental

51 Sancioacuten por incumplimiento de la norma internacional ante el juez nacional

ndash Admisibilidad ndash Base falta responsabilidad de hecho

52 Sancioacuten por incumplimiento de la norma nacional ndash Admisibilidad ndash Base culpa simple falta grave riesgo responsabilidad legal ndash Perjuicios materiales morales ndash Reparacioacuten por equivalente en especie

53 Sancioacuten de la inaplicacioacuten de la norma inaccioacuten y fracaso de la admi-nistracioacuten

ndash Admisibilidad ndash Fracaso En el ejercicio de la potestad reglamentaria En el ejercicio del poder de la policiacutea administrativa En el ejercicio de la potestad de sancioacuten

ndash Base falta simple falta grave ndash Reparacioacuten


54 Sancioacuten del dantildeo ambiental o responsabilidad por dantildeo ecoloacute-gico puro

ndash Admisibilidad persona natural persona juriacutedica y ONG ndash Base de la reparacioacuten culpa sin culpa ndash Dantildeos material moral ndash Reparacioacuten por equivalente en especie

6 Indicadores relacionados con el conocimiento de la norma

ndash Publicacioacuten de la norma ndash Acceso a la norma por internet ndash Existencia de una codificacioacuten ndash Integridad de la codificacioacuten ndash Difusioacuten de comentarios y explicaciones de la norma

7 Indicadores relacionados con la calidad de la norma 71 Indicadores relacionados con la calidad formal de la norma ndash Claridad y precisioacuten ndash Accesibilidad e inteligibilidad ndash Estabilidad (seguridad juriacutedica)

72 Indicadores relacionados con la calidad sustantiva de la norma

ndash Asesoriacutea juriacutedica obligatoria en la fase previa ndash Nivel de ambicioacuten de la norma ndash Caraacutecter vinculante de la norma ndash Caraacutecter permisivo de la norma

8 Indicadores relacionados con la legitimidad de la norma 81 Indicadores relacionados con la evaluacioacuten de la norma a priori ndash Exigencia de un estudio de impacto de las leyes ndash Exigencia de un estudio de impacto de los actos administrativos

82 Indicadores relacionados con la legitimidad democraacutetica de la norma ndash Informacioacuten puacuteblica sobre el proyecto de ley ndash Informacioacuten puacuteblica sobre el proyecto de acto administrativo ndash Derecho del puacuteblico a comentar el proyecto de ley ndash Derecho del puacuteblico a comentar el proyecto de acto administrativo ndash Informe sobre los comentarios del puacuteblico sobre la ley ndash Informe sobre los comentarios del puacuteblico sobre el acto administra-

tivo


ndash Consideracioacuten de la opinioacuten del puacuteblico en el texto de la ley ndash Consideracioacuten de la opinioacuten del puacuteblico en el acto administrativo ndash Motivacioacuten de la decisioacuten a la luz de los diversos comentarios del

puacuteblico ndash Admisibilidad de un recurso contra el texto adoptado por violacioacuten

del procedimiento de participacioacuten

83 Indicadores relacionados con la evaluacioacuten de la norma a poste-riori

ndash Evaluacioacuten parlamentaria de la aplicacioacuten de la norma ndash Evaluacioacuten por parte del ejecutivo ndash Evaluacioacuten por una autoridad independiente

9 Indicadores de la implementacioacuten de la norma 91 Adopcioacuten formal de las normas de aplicacioacuten ndash De la constitucioacuten ndash De las leyes ndash De los reglamentos

92 Adopcioacuten de instrumentos de implementacioacuten ndash Medidas de policiacutea ndash Servidumbres ndash Contratos ndash Fiscalidad ndash Intercambio de derechos

93 Factores de confianza de los destinatarios de la norma

ndash Motivacioacuten de las normas ndash Derogaciones ndash Regularizaciones ndash Tolerancias administrativas

10 Indicadores de recepcioacuten de la norma por parte de sus destinatarios

101 Indicadores de acceso a la justicia

ndash Proteccioacuten constitucional y convencional del derecho de acceso a la justicia

ndash Admisibilidad de particulares y ONG ndash El coste de la accioacuten judicial ndash Costes judiciales y multas por recurso abusivo


11 Indicadores de recepcioacuten de la norma por el juez

111 Nuacutemero de contenciosos medioambientales ndash Constitucional ndash Penal ndash Administrativo ndash Civil y comercial

112 Interpretacioacuten de la norma por el juez ndash Existencia de interpretacioacuten contra legem ndash Interpretacioacuten maacutes o menos favorable para la proteccioacuten del medio

ambiente

113 Poderes del juez ndash Medidas cautelares y suspensioacuten de dantildeos ambientales ndash Experiencia del juez ndash Poder de requerimiento del juez ndash El poder de reforma del juez

114 Ejecucioacuten de las decisiones de justicia

Como podemos constatar en esta lista se encuentran indicadores que se refieren a la existencia misma de la norma indicadores formales substanciales insti-tucionales y de control de aplicacioacuten Particularmente estaacuten presentes los indi-cadores procedimentales y aquellos vinculados a los controles jurisdiccionales

En definitiva lo ideal seriacutea utilizar esa escala detallada de once criterios de efectividad Pero es evidente que formular preguntas que correspondan a cada criterio y subcriterio implicariacutea una cantidad de trabajo considerable Algunas preguntas implican respuestas de ldquosirdquo o ldquonordquo faacutecilmente medibles otras son abiertas y cualitativas y deben formularse de manera adecuada para que sean cuantificables

Pero la cantidad y el peso exclusivo que se le da a los elementos estrictamente juriacutedicos uacutenicamente es el mayor obstaacuteculo que impide la utilizacioacuten de esos once criterios El detalle de los indicadores que corresponde a cada una de las etapas del proceso juriacutedico de aplicacioacuten es tal que las personas que deben res-ponder estariacutean siempre desamparadas y desanimadas lo que definitivamente distorsionariacutea la confiabilidad de los resultados Ademaacutes al no tener en cuenta lo que hemos llamado criterios de efectividad no juriacutedicos estamos al margen de la realidad social sobre el terreno que sin embargo forma parte de la aplicacioacuten del derecho Maacutes allaacute de sus teacuterminos el derecho no es una abstraccioacuten estaacute en la sociedad y forma parte de la sociedad Evaluar la efectividad del derecho


sin tomar en cuenta los factores sociales culturales o econoacutemicos conduce a hacer una evaluacioacuten erroacutenea Porque incluso si nos limitamos al proceso de efectividad sin abordar los resultados ambientales los factores extrajuriacutedicos estaacuten efectivamente presentes y pueden impedir o distorsionar las condiciones juriacutedicas de aplicacioacuten del derecho

Por esas razones escogimos renunciar a esa escala de indicadores y limitar-nos de manera maacutes modesta pero con mayor eficacia solamente a seis familias de indicadores retomando las principales categoriacuteas detalladas en la lista de los once indicadores Esta uacuteltima lista tambieacuten se podraacute utilizar para redactar algu-nas preguntas que se haraacuten en relacioacuten con las seis familias seleccionadas

Las seis familias de criterios de efectividad se pueden explicar ilustrando cada vez el significado que se les da mediante preguntas modelo hipoteacuteticas

1 Criterio existencial y o fuentes juriacutedicas del aacutembito del derecho de que se trata

Para que una norma sea efectiva primero tiene que existir Es evidente Cuando la evaluacioacuten se refiera a un texto juriacutedico se estableceraacute su existencia identifi-cando sus fuentes juriacutedicas iquestcuaacuteles son los fundamentos juriacutedicos de ese texto (convenio internacional resolucioacuten o recomendacioacuten internacional constitu-cioacuten ley decreto circular convenio o acuerdo privado norma ISO plan pro-grama jurisprudencia etc) iquestSe trata de un acto unilateral contractual iquestDe un instrumento de planificacioacuten

Cuando la evaluacioacuten se refiera a un problema o a una pregunta se buscaraacute en el origen de la accioacuten estudiada la existencia y la visibilidad de un acto juriacute-dico o de un instrumento poliacutetico o programaacutetico iquestExiste un derecho especiacutefico directo o indirecto que constituya el fundamento de ese problema o de esa pre-gunta Tambieacuten iquestcuaacuteles son sus fuentes tanto de hard law duro como de soft law iquestBajo queacute forma (declaracioacuten poliacutetica compromiso voluntario o recomen-dacioacuten internacional) En una palabra iquestcuaacutel es el origen formal y o informal de la pregunta objeto de la evaluacioacuten

2 Criterio de aplicabilidad

Para que una norma sea efectiva debe ser juriacutedicamente aplicable con una fuerza maacutes o menos grande Es una condicioacuten de su aplicabilidad es decir del hecho que esta pueda ser invocada al mismo tiempo por la administracioacuten y por los particulares En primer lugar la aplicabilidad se constata sobre la base de las modalidades procedimentales seguacuten la manera en que esta se haga puacuteblica (en carteles publicacioacuten notificacioacuten) Su aplicabilidad tambieacuten puede estar


condicionada por la divulgacioacuten de los textos de aplicacioacuten Se haraacuten las siguien-tes preguntas si la norma estudiada tiene su base en una ley iquestexiste un texto de aplicacioacuten iquestA queacute nivel nacional o local iquestExisten plazos iquestExisten requisitos de procedimiento para su aplicacioacuten iquestSe necesita una publicacioacuten

Para que una norma sea aplicable tambieacuten debe ser juriacutedicamente vaacutelida Se trata por lo tanto de su legalidad iquestExiste un control de legalidad o de constitu-cionalidad iquestCuaacutendo iquestA priori o a posteriori Cuando la norma ambiental estaacute en conflicto con otras normas iquestexiste un informe de conformidad compatibi-lidad o de consideracioacuten iquestCoacutemo iquestExiste primaciacutea del orden juriacutedico interna-cional iquestLa norma internacional tiene un efecto directo en el derecho nacional para que tenga validez

3 Criterio sustancial

Para que una norma sea efectiva debe tener un contenido maacutes o menos preciso o general iquestSe trata de principios generales o de normas detalladas iquestCoacutemo estaacute formulado el contenido de la norma iquestQueacute preveacute iquestQueacute prohiacutebe iquestQueacute autoriza iquestEs una norma de progreso o de regresioacuten

Trataacutendose de un documento dividido en varios artiacuteculos se pueden hacer preguntas sobre cada artiacuteculo o solamente sobre algunos artiacuteculos importantes seleccionados

4 Criterio orgaacutenico o institucional

Para que una norma sea efectiva las instituciones adecuadas deben aplicarla dis-poniendo de suficientes recursos de personal y presupuesto iquestExisten esas ins-tituciones iquestA queacute nivel territorial iquestCoacutemo estaacuten organizadas iquestCuaacuteles son sus recursos humanos teacutecnicos cientiacuteficos financieros

5 Criterio de los controles de aplicacioacuten

Para que una norma sea efectiva debe ser aplicada realmente Esta debe some-terse a varios controles en su aplicacioacuten Esos controles son de tres tipos contro-les administrativos controles jurisdiccionales y controles puacuteblicos

iquestExisten oacuterganos de control administrativo con inspectores iquestCuaacutentos son iquestSe trata de una policiacutea general o especial iquestExisten sanciones penales iquestSancio-nes administrativas iquestSe utilizan iquestCoacutemo iquestExisten recursos contra las sancio-nes

Formulacioacuten de indicadores juriacutedicos en cuestionarios 157

iquestLos recursos jurisdiccionales estaacuten abiertos a las ONG iquestSe ejecutan las deci-siones de los jueces iquestQueacute formas de control hace el puacuteblico iquestExiste un control de la convencionalidad de la constitucioacuten de la ley del reglamento

6 Criterios que refuerzan y condicionan la efectividad

Para que una norma sea efectiva debe finalmente responder a exigencias y varia-bles econoacutemicas sociales y culturales Aquiacute se trata de tomar en cuenta y de eva-luar la influencia que pueden tener los criterios no juriacutedicos sobre la aplicacioacuten del derecho

iquestLa norma o la pregunta estudiada es conocida iquestSe puede entender y leer iquestEs demasiado teacutecnica iquestEstaacute burlada por la corrupcioacuten iquestEs compatible con las costumbres o la cultura local iquestResponde a las expectativas de la poblacioacuten iquestA las creencias iquestVa en contra de los comportamientos habituales

En resumen las preguntas que se deben hacer a tiacutetulo de ese sexto criterio de efectividad dependen del contexto poliacutetico socioeconoacutemico cultural interna-cional nacional o local El objetivo es identificar los obstaacuteculos no juriacutedicos para la aplicacioacuten efectiva del derecho

D Fases que conducen a la formulacioacuten de indicadores juriacutedicos en los cuestionarios

Disentildear y utilizar indicadores juriacutedicos exige seguir un proceso de elaboracioacuten riguroso que tiene 12 fases

1 Implementacioacuten por un comiteacute de expertos

Ese comiteacute debe estar formado por un maacuteximo de 10 a 15 miembros que posean conocimientos juriacutedicos y cientiacuteficos de los cuales dos tercios seraacuten juristas con conocimiento o experiencia en el derecho ambiental Los juristas podraacuten ser profesores de derecho magistrados abogados juristas de una administracioacuten del medio ambiente juristas de ONG ambientalistas Los no abogados podraacuten ser estadiacutesticos y matemaacuteticos familiarizados con el dominio de los indicadores socioacutelogos politoacutelogos historiadores Los miembros tendraacuten un nuacutemero impar para el caso de que las decisiones necesiten una votacioacuten por falta de consenso Para la buacutesqueda de documentos o de datos ese comiteacute podriacutea estar asistido por un grupo de tres a cinco investigadores juristas ambientalistas tales como estu-diantes de doctorado en derecho ambiental

Considerando el trabajo que debe realizar ese comiteacute y la nueva naturaleza del ejercicio seraacute necesario organizar sesiones de formacioacuten y de explicacioacuten


durante las primeras reuniones del comiteacute con el fin de evitar que en el camino haya cuestionamientos que pongan en duda la finalidad del ejercicio su objeto o su programacioacuten

2 Seleccioacuten del aacutembito que se va a evaluar o periacutemetro de la medicioacuten

El comiteacute determinaraacute el o los campos de evaluacioacuten de la efectividad Consi-derando la importancia del campo que abarca el medio ambiente es evidente que no seraacute posible medir el cumplimiento de toda la legislacioacuten ambiental La aplicacioacuten del derecho es maacutes o menos compleja en funcioacuten de los aacutembitos con-siderados bien sea por su caraacutecter cientiacutefico o por la complejidad del propio texto juriacutedico Por lo tanto seraacute conveniente escoger el campo que se va a eva-luar en funcioacuten de determinados criterios actualidad del tema solicitud poliacutetica o demanda social Se favoreceraacuten los campos en los cuales se sabe que existen problemas de aplicacioacuten

Una vez escogido el aacutembito del derecho se tendraacute que definir el campo terri-torial de la evaluacioacuten internacional nacional regional o local que pueda estar condicionado por la opcioacuten del aacuterea en cuestioacuten

Se puede considerar que el comiteacute de expertos proceda a hacer una clasifica-cioacuten de diversos campos ambientales por orden de importancia o de urgencia para definir los que se abordaraacuten de manera prioritaria

3 Inventario de fuentes aplicables del derecho

Todas las fuentes del derecho que puedan ser aplicadas en el campo de la eva-luacioacuten escogido deberaacuten ser identificadas con precisioacuten Se trataraacute de derecho internacional de derecho regional de derecho nacional en particular los actos de traduccioacuten juriacutedica del derecho internacional Los documentos poliacuteticos o declarativos nacionales e internacionales tambieacuten deberaacuten ser tomados en con-sideracioacuten incluso si no son juriacutedicamente vinculantes

No seraacute necesario retomar cada una de esas fuentes durante la redaccioacuten de las preguntas del cuestionario El comiteacute de expertos deberaacute hacer una seleccioacuten de las fuentes maacutes esenciales El inventario de la seleccioacuten serviraacute luego para formular algunas preguntas

Se podraacute solicitar al comiteacute de expertos que a tiacutetulo indicativo y con el fin de orientar mejor la redaccioacuten de las preguntas le deacute un nuacutemero de orden a las fuentes de derecho aplicables del 1 al x seguacuten la importancia que el comiteacute de expertos le otorgue a cada fuente a partir de su contribucioacuten a la efectividad del campo a evaluar


4 Elaboracioacuten del cuestionario por identificacioacuten y formulacioacuten de preguntas

Cuando el contenido de las seis familias de criterios se haya explicado bien y previamente al comiteacute de expertos este procede a identificar por familia las preguntas y subpreguntas pertinentes que se haraacuten a los actores implicados en la aplicacioacuten del derecho Es inminente tener siempre presente el objetivo final medir la efectividad de la aplicacioacuten del derecho La manera de formular las preguntas deberaacute permitir enseguida medir matemaacuteticamente las respuestas Por esta razoacuten en la parte VI de esta obra se dan consejos particulares sobre este tema

Se formularaacute una pregunta cerrada con una uacutenica opcioacuten para permitir la medicioacuten de la efectividad para cada criterio En caso de ser necesario un cri-terio podraacute requerir que la pregunta sea formulada en subpreguntas para medir una alternativa o una combinacioacuten de modalidades de aplicacioacuten efectiva del derecho

Es esencial que el comiteacute de expertos adopte una posicioacuten comuacuten por con-senso para cada pregunta y subpregunta lo cual implica mucho tiempo De lo contrario se procederaacute a una votacioacuten

5 Definicioacuten de la escala de gradacioacuten de las respuestas a las preguntas

Cada una de las preguntas y subpreguntas implica una sola respuesta que no puede ser motivada Esta es el resultado del conocimiento del problema por la persona interrogada o de su sentimiento o de su ignorancia Las posibles res-puestas estaacuten ordenadas seguacuten una escala de valores asignados a cada respuesta El valor maacutes alto se le da a la respuesta que traduce la efectividad maacutes grande Las respuestas son si a menudo a veces ocasionalmente no no seacute El comiteacute de expertos escoge aquellas que guarda y se pone de acuerdo sobre el valor que le daraacute a cada respuesta esta es la gradacioacuten en la opcioacuten de las respuestas

6 Ordenacioacuten de las preguntas y subpreguntas

Acaacute es conveniente revisar en cada una de las seis familias de criterios todas las preguntas y subpreguntas para ordenarlas tanto con el propoacutesito de una mejor comprensioacuten y como siempre con la perspectiva de la mayor efectividad Esto puede eventualmente llevar a cambiar el orden inicial de las preguntas

Durante esta misma fase se verificaraacuten las posibles opciones de respuestas para cada pregunta y subpregunta


7 Ponderacioacuten de las preguntas y subpreguntas

Se trata de evaluar el peso o la importancia de la pregunta y subpregunta con respecto a otras preguntas de la misma familia de criterios El comiteacute de expertos decide sobre dicha evaluacioacuten que se puede hacer en una escala de 10 a 1 (de maacutes a menos importante) con miras a la futura medicioacuten de la efectividad En efecto el comiteacute evaluaraacute la importancia relativa de cada pregunta como factor de efectividad en la aplicacioacuten del derecho

Se entiende que es una evaluacioacuten subjetiva pero matizada por una adopcioacuten por consenso despueacutes de un debate o si fuera necesario por votacioacuten De esta manera se obtiene una escala cuantitativa de la efectividad que reposa sobre la evaluacioacuten que hacen los pares de la importancia de la fase de aplicacioacuten del derecho objeto de la pregunta Las preguntas o subpreguntas pueden tener el mismo peso dentro de una misma familia de criterios

No se comunican los resultados de esta ponderacioacuten a las personas que res-ponderaacuten el cuestionario pues esto podriacutea influenciar sus respuestas

Se debe considerar que la ponderacioacuten es el reflejo de una evaluacioacuten de abo-gados expertos de aquello que es maacutes o menos necesario para que el derecho sea aplicado efectivamente por aquellos que lo deben respetar

8 Ponderacioacuten de las familias de criterios

En el mismo sentido el comiteacute de expertos procederaacute a la ponderacioacuten entre las seis familias de criterios Se trata de expresar una relacioacuten traducida en por-centaje considerando la importancia entre las familias El porcentaje maacutes alto determina la familia de criterios considerada maacutes importante para garantizar la efectividad del tema en cuestioacuten Por el contrario el porcentaje maacutes bajo deter-mina la familia de criterios considerada como la menos importante La suma de las seis familias es igual al 100 Por supuesto las seis familias de criterios pue-den considerarse de igual importancia para garantizar la efectividad del derecho A cada familia se le asignaraacute entonces la misma proporcioacuten de 1 6

De nuevo dicha ponderacioacuten no se daraacute a conocer a las personas interroga-das Esta es uacutenicamente el reflejo de la opinioacuten derivada de la experiencia de los expertos juriacutedicos

9 Validacioacuten de los cuestionarios

Luego de un examen final criacutetico el comiteacute de expertos validaraacute el o los cues-tionarios Estos iraacuten acompantildeados de una nota explicativa dirigida a las perso-nas interrogadas Dicha nota presentaraacute de manera sucinta la importancia de


los indicadores juriacutedicos explicaraacute los elementos esenciales de la metodologiacutea utilizada como tambieacuten la razoacuten de ser del cuestionario que les es suministrado

10 Disentildeo del panel de encuestados

Seraacute conveniente crear un panel de encuestados que sea lo maacutes representativo de todas las categoriacuteas de actores implicados en la aplicacioacuten efectiva de la norma o del problema elegido De igual manera la composicioacuten de ese panel variaraacute seguacuten el aacutembito del derecho ambiental seleccionado

Aquiacute se utiliza la metodologiacutea practicada por el World Justice Project y el Rule of Law Index que consiste en recurrir a personas especialmente calificadas para evaluar el cumplimiento del derecho (qualified respondents questionnaire)

Un panel modelo estaraacute compuesto por 15 a 17 personas seleccionadas de forma meticulosa entre los actores del proceso juriacutedico de aplicacioacuten del dere-cho Estaraacute compuesto en funcioacuten del aacutembito de derecho evaluado

Necesariamente incluiraacute (i) un funcionario de la administracioacuten del medio ambiente implicado en la aplicacioacuten del derecho en cuestioacuten (ii) un inspector medioambiental (por lo tanto al menos dos representantes de la administracioacuten a cargo de la ejecucioacuten de la norma) (iii) uno o dos representantes de los desti-natarios de la norma quienes seguacuten el campo considerado seraacuten un agricultor un industrial un artesano o un comerciante (iv) dos o tres representantes de grupos de intereacutes (caacutemara de industria caacutemara de comercio federacioacuten de caza-dores o pescadores propietarios forestales etc) (v) dos representantes de ONG de defensa del medio ambiente (una nacional una local o regional) (vi) cuatro representantes de profesiones juriacutedicas (un abogado un juez penal un juez civil un juez administrativo) (vii) un representante de una empresa consultora que trabaje sobre el medio ambiente (viii) un profesor de derecho ambiental (loacutegi-camente que no sea miembro del comiteacute de expertos) (ix) dos representantes electos (uno nacional y uno local o regional)

Es ideal que institutos profesionales de encuestas puedan realizar el panel de encuestados reproduciendo a gran escala la composicioacuten presentada aquiacute arriba

La encuesta puede ser realizada seguacuten el campo del derecho considerado bien sea a nivel internacional nacional regional o local

11 Planeamiento y desarrollo de la encuesta

Si es posible la encuesta se llevaraacute a cabo mediante entrevistas directas que per-mitan movilizar y orientar mejor a los encuestados siempre que los encuestado-res juriacutedicos reciban una formacioacuten previa para llevar a cabo dichas encuestas


De lo contrario la encuesta se realizaraacute por correo electroacutenico con el riesgo de una tasa de respuesta baja a no ser que previamente las personas encuestadas hallan recibido una informacioacuten explicativa sobre el objetivo de la encuesta y sobre el proceso de evaluacioacuten de la efectividad del derecho por medio de indi-cadores juriacutedicos

12 Manejo de cuestionarios e interpretacioacuten de los resultados

La recoleccioacuten de respuestas se efectuacutea por medio de una operacioacuten matemaacutetica en las condiciones descritas maacutes adelante (parte VI)

Los resultados de la medicioacuten de la efectividad deberaacuten ser examinados por el comiteacute de expertos el cual deberaacute formular un diagnoacutestico poner en evidencia los progresos constatados y hacer las recomendaciones dirigidas a los poderes puacuteblicos y a los actores interesados en realizar las mejoras y reformas que se impongan

E Ilustracioacuten de cuestionarios estaacutendar utilizablesAquiacute nos limitaremos a presentar las ilustraciones de modelos de cuestiona-rios que formulen los indicadores juriacutedicos sin que se haya podido realizar una laquomedicioacutenraquo del peso respectivo de esos indicadores lo cual habriacutea requerido un trabajo posterior con la contribucioacuten de matemaacuteticos Con ese fin en la parte VI se daraacuten pistas explicativas y metodoloacutegicas sobre el meacutetodo de medicioacuten y su representacioacuten graacutefica

En el marco de una investigacioacuten realizada en 2017 por el IFDD se hizo un experimento que consistioacute en elaborar cuestionarios que permitiacutean evaluar la efectividad del derecho ambiental en Aacutefrica Se probaron en total 17 cuestio-narios que incluiacutean indicadores en cuatro paiacuteses africanos francoacutefonos Beniacuten Cameruacuten Madagascar y Tuacutenez Ocho eran sobre el derecho internacional y nueve sobre el derecho nacional A falta de la creacioacuten de un comiteacute de expertos en el experimento participaron expertos individuales y especialistas en derecho ambiental de esos paiacuteses324 Del 5 al 9 de febrero de 2018 se realizoacute una validacioacuten durante un seminario en Yaundeacute (Cameruacuten)

Los indicadores juriacutedicos permiten evaluar y medir bien sea preguntas gene-rales o preguntas especiales de derecho ambiental

324 Beniacuten Pulcheacuterie Donoumassou Simeacuteon Cameruacuten Parfait Oumba Madagas-car Saholy Rabelisoarajo Tuacutenez Leila Chikhaoui Todos representan a sus paiacuteses en el Centro Internacional de Derecho Ambiental Comparado

Ilustracioacuten de cuestionarios estaacutendar utilizables 163

1 Indicadores juriacutedicos generales

Los indicadores juriacutedicos generales se refieren al derecho internacional conven-cional al derecho internacional de los ODS de 2030 y al derecho nacional

a) En derecho ambiental internacional convencional

Aquiacute se tratan de evaluar los aspectos juriacutedicos que contribuyen a una aplicacioacuten efectiva de las exigencias juriacutedicas impuestas por los convenios internacionales Para completar deberiacutean formularse paralelamente otros aspectos relacionados con la efectividad de los principios generales del derecho internacional tales como la costumbre internacional los instrumentos de soft law la jurisprudencia internacional y las conclusiones de los comiteacutes de cumplimiento de las obligacio-nes contenidas en los convenios internacionales Constatamos que los trabajos sobre la efectividad del derecho ambiental se enfocaron maacutes sobre el derecho internacional que sobre el derecho nacional Por ese motivo despueacutes de nuestras propias propuestas nos referimos a los indicadores formulados por otro lado por P Sand (supra)

Los indicadores se formulan de forma simplificada en cuestionarios organi-zados en torno a las seis familias de criterios Estos deberiacutean ser respondidos por expertos juriacutedicos familiarizados con el vocabulario utilizado en el derecho internacional (abogados jueces administradores profesores de derecho juristas de ONG) Esta primera lista de indicadores pretende evaluar los mecanismos y procedimientos formales que permiten considerar que el tratado evaluado se aplica efectivamente y no es un tratado de papel La respuesta de ldquosiacuterdquo o ldquonordquo per-mite un tratamiento sencillo y raacutepido Aquiacute no se aborda el fondo del derecho

Dependiendo de los casos la posible respuesta a las preguntas y a las subpre-guntas seraacute si no a veces no seacute

i) En el plano institucional

ndash Secretariacutea existenciandash Conferencia de las Partes existencia

poder para adoptar recomendacionespoder para emitir sanciones

ndash Punto focal existencia


ii) Control de la aplicacioacuten del tratado

ndash Informes perioacutedicos obligatoriospublicados por la secretariacuteatransmitidos a las Partespublicados por el Estado en cuestioacutenevaluados por la secretariacuteaevaluados por un comiteacute de expertos

ndash Comiteacute de aplicacioacuten existenciamiembros representantes de los Estadosmiembros independientesremisioacuten al comiteacute por parte de los Estadosremisioacuten al comiteacute por parte de la secretariacutearemisioacuten al comiteacute por parte de las ONGremisioacuten al comiteacute por parte de particularesseguimiento de las decisiones del comiteacute por el comiteacuteseguimiento de las decisiones del comiteacute por la COPasistencia teacutecnica prevista para la aplicacioacuten

iii) Solucioacuten de controversias

ndash Arbitraje ndash Recurso ante la Corte Internacional de Justicia


Los criterios propuestos por Peter Sand en 1992325 son mucho maacutes ambiciosos pues estos tratan al mismo tiempo la forma y el fondo de los tratados evaluados

b) En materia de objetivos del desarrollo sostenible (ODS 2030)

Tomando en cuenta la importancia poliacutetica estrateacutegica y financiera de los ODS adoptados en septiembre de 2015326 por las Naciones Unidas y debido al segui-miento de su aplicacioacuten tanto a nivel internacional y regional como a nivel nacio-nal es seguro que las herramientas de dicha aplicacioacuten pasan por el derecho en particular del medio ambiente De todas maneras anotaremos que las metas de los 17 ODS solo le dan al derecho un lugar menor Uacutenicamente los derechos humanos y el Estado de Derecho se mencionan como derechos fundamentales Pero en general se menciona poco el derecho ambiental Sin embargo las Nacio-nes Unidas acompantildean el seguimiento de los ODS mediante indicadores creados especialmente para ese fin Por lo tanto despueacutes que su marco global hubiera sido aprobado por el Consejo Econoacutemico y Social de las Naciones Unidas el 7 de junio de 2017 existe una lista de ldquolos indicadores mundialesrdquo de los ODS que se actualiza y revisa perioacutedicamente

El asunto de saber si los indicadores deben ser globales es decir mundia-les o nacionales fue objeto de un acalorado debate con respecto a los ODM y posteriormente en relacioacuten con los ODS ya que los estadiacutesticos sostienen con justa razoacuten que los indicadores acordados a nivel mundial deben ser utilizados por todos los Estados para poder obtener datos comparables Algunos paiacuteses que no tienen los recursos humanos y financieros (bastante considerables) para ajustarse al marco global de los indicadores adoptados en 2017 por la Asamblea General de las Naciones Unidas presionan para utilizar indicadores ldquoalterna-tivosrdquo que se dan a siacute mismos y que son bastante maacutes econoacutemicos Esos paiacuteses aparentemente tuvieron un resultado exitoso en marzo 2020 durante la 51 reu-nioacuten de la Comisioacuten de Estadiacutestica que parece haber abierto la puerta a los indi-cadores ldquoalternativosrdquo nacionales lo cual criticoacute el director de estadiacutesticas de la FAO Sr Gennari debido a que eso puede representar un retroceso en teacuterminos del nivel de exigencia de la aplicacioacuten de los ODS327 La FAO habiacutea sido criticada en el pasado por haber aceptado bajo la presioacuten de algunos Estados suavizar

325 P Sand La Efectividad de los Acuerdos Ambientales Internacionales op cit 326 Resolucioacuten 70 1 de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 25 de septiembre

de 2015 (A RES 70 1) 327 P Gennari y D Kalamvrezos Navarro laquoA bold call for action needed on measuring

SDG indicatorsraquo IISD 28 de abril de 2020


algunos criterios de evaluacioacuten del aacuterea y de la densidad de los bosques en el mundo sobre la base de indicadores ldquoalternativosrdquo nacionales o regionales

Los indicadores ldquoalternativosrdquo nacionales en ese caso pueden implicar cual-quier tipo de indicador y entonces podriacutean ser indicadores juriacutedicos a nivel nacional En 2020 cuando la Comisioacuten de Estadiacutestica evoca los indicadores ldquocom-plementariosrdquo esta retoma una terminologiacutea utilizada por la Asamblea General de la ONU en resoluciones relativas a los ODS Por consiguiente la Comisioacuten de Estadiacutestica ldquoreiteroacute que la aplicacioacuten del marco de indicadores mundiales es un proceso voluntario e impulsado por los paiacuteses y que en el plano nacional se elaboraraacuten indicadores alternativos o complementarios para el seguimiento a nivel nacional y subnacional sobre la base de las prioridades realidades capa-cidades y circunstancias nacionalesrdquo328 Esos indicadores complementarios son indicadores nuevos negociados y aceptados por la Comisioacuten de Estadiacutestica que podriacutean ser tambieacuten de naturaleza juriacutedica Pueden ser de sustitucioacuten revisioacuten adicioacuten o supresioacuten

Nuestra investigacioacuten sobre los indicadores juriacutedicos ambientales debe-riacutea permitir completar la lista de indicadores reafirmando el lugar del derecho ambiental como herramienta operacional del desarrollo sostenible

Algunos de los 17 ODS tienen maacutes relacioacuten con el medio ambiente y requie-ren el uso de instrumentos juriacutedicos de aplicacioacuten a saber los ODS 2 3 6 7 11 12 13 14 15 y 16

Durante la prueba piloto realizada en 2017 y publicada por el IFDD en 2018 solicitamos a los cuatro expertos nacionales proponer indicadores juriacutedicos espe-ciacuteficos para las metas que necesitaban claramente instrumentos juriacutedicos para su aplicacioacuten Encontraremos sus propuestas para Beniacuten Cameruacuten Madagascar y Tuacutenez en los anexos 5 a 8 de la obra de 2018329 mencionada anteriormente

Durante un seminario realizado en el 2020 en el marco de la Caacutetedra de Nor-mandiacutea para la paz de Caen un grupo internacional de investigadores reuni-dos por videoconferencia debido a la pandemia elaboroacute un cuestionario Este se refiere al ODS 14 sobre los oceacuteanos ldquoConservar y explotar de forma sustentable los oceacuteanos los mares y los recursos marinos para el desarrollo sosteniblerdquo

En efecto es interesante constatar que el derecho estaacute muy presente dentro de los ODS 14 Todos sus objetivos implican tomar medidas juriacutedicas de aplicacioacuten

328 Decisioacuten 51 101 sect e adoptada por la Comisioacuten de Estadiacutestica en su 51deg sesioacuten 3- 6 de marzo de 2020 E CN3 2020 37

329 Op cit pp 115ndash 159


ndash 141 laquo[hellip] prevenir y reducir [hellip]raquo ndash 142 laquo[hellip] tomar medidas [hellip]raquo ndash 144 laquo[hellip] reglamentar [hellip]raquo ndash 145 laquo[hellip] derecho nacional e internacional [hellip]raquo ndash 146 laquo[hellip] prohibir [hellip] eliminar [hellip]raquo ndash 14b laquo[hellip] garantizar [hellip]raquo ndash 14c laquo[hellip] derecho internacional [hellip] marco juriacutedico [hellip]raquo

Algunos indicadores propuestos maacutes o menos evocan el recurso al derecho

ndash 1421 laquo[hellip] zonas econoacutemicas exclusivas [hellip]raquo ndash 1451 laquo[hellip] aacutereas marinas protegidas [hellip]raquo ndash 1461 laquo[hellip] instrumentos internacionales [hellip]raquo ndash 14a1 laquo[hellip] presupuesto total [hellip]raquo ndash 14b1 laquo[hellip] marco juriacutedico [hellip] derecho de ingreso [hellip]raquo ndash 14c1 laquo[hellip] ratificacioacuten [hellip] marco juriacutedico [hellip] institucional [hellip] derecho

internacional [hellip] derecho del mar [hellip]raquo

c) En derecho ambiental nacional

Debido a la gran cantidad de tratados internacionales que hay sobre el medio ambiente es conveniente considerar primero el asunto importante de la efec-tividad del derecho internacional en derecho nacional que se refiere al mismo tiempo a la ratificacioacuten incorporacioacuten aplicacioacuten a la implicacioacuten de las ONG y del puacuteblico y a la costumbre internacional Hemos agregado indicadores no juriacutedicos que ponen trabas a la aplicacioacuten de los tratados en los Estados

A continuacioacuten propondremos dos enfoques que pueden ser complementa-rios en condiciones que validen los pares tomando en cuenta las modalidades de laquomedicioacutenraquo de los indicadores que se decidiraacuten posteriormente

i) Evaluacioacuten de la efectividad del derecho internacional en derecho nacionalSeguacuten los casos la respuesta sugerida seraacute por opcioacuten si no a veces con con-

diciones no seacute 1 Ratificacioacuten ndash iquestLa ratificacioacuten siempre exige una ley ndash iquestGeneralmente el procedimiento de ratificacioacuten es largo o corto ndash iquestLa ratificacioacuten debe estar precedida por un control de constitucionali-

dad del tratado ndash iquestLa aplicabilidad del tratado exige su previa publicacioacuten en el diario

oficial


2 Incorporacioacuten al derecho nacional ndash iquestLa primaciacutea del derecho internacional sobre el derecho nacional estaacute

en la constitucioacuten ndash iquestDicha primaciacutea es reconocida por los jueces ndash iquestDicha primaciacutea conlleva a que los tratados se consideren siempre de

efecto directo (self executing) ndash iquestDicha primaciacutea depende del caraacutecter preciso del contenido de los artiacute-

culos del tratado en cuestioacuten ndash iquestLa ratificacioacuten implica juriacutedicamente o de hecho la previa adopcioacuten

de una legislacioacuten interna de aceptacioacuten de las exigencias del tratado ndash iquestLa aplicacioacuten de un tratado exige siempre una ley de incorporacioacuten al

derecho nacional ndash iquestLa ley o los textos de incorporacioacuten estaacuten precedidos por endosos que

mencionen el tratado incorporado

3 Aplicacioacuten nacional de los tratados ndash iquestLa buena aplicacioacuten de los tratados en derecho nacional es un indica-

dor de promocioacuten de la democracia ndash La aplicacioacuten se le confiacutea iquestal ministerio de relaciones exteriores iquestal ministerio del medio ambiente iquesta los dos ministerios

ndash iquestAdopcioacuten de las normas teacutecnicas impuestas por el convenio ndash iquestExiste un servicio especial de seguimiento para cada tratado ndash iquestExiste un dispositivo de evaluacioacuten de la aplicacioacuten del tratado ndash iquestExiste una estructura de coordinacioacuten de la aplicacioacuten de los tratados ndash iquestExisten problemas relacionados con la interpretacioacuten del tratado ndash iquestSe han designado los puntos focales nacionales exigidos para cada con-

venio ndash iquestLos puntos focales estaacuten coordinados ndash iquestExisten mecanismos de seguimiento de las resoluciones y decisiones de

las conferencias entre las partes ndash iquestExiste un control de conformidad de las leyes a los tratados ndash iquestExiste un control de conformidad de los actos administrativos a los

tratados ndash iquestLos jueces nacionales estaacuten formados para aplicar los tratados ndash iquestLos abogados nacionales estaacuten formados para aplicar los tratados


ndash iquestEl acceso a los tribunales contra las decisiones que no respetan un tra-tado estaacute abierto a todos

4 Implicacioacuten de las ONG y del puacuteblico ndash iquestLas ONG y el puacuteblico son destinatarios de las informaciones sobre la

existencia y la aplicacioacuten de los convenios ndash iquestLas ONG tienen dificultades para ser acreditadas en las conferencias

de las Partes ndash iquestInvitan a las ONG a formar parte de la delegacioacuten oficial a las confe-

rencias de las Partes

5 Aplicabilidad de la costumbre en el derecho internacional

ndash iquestSe reconoce la costumbre internacional en el derecho local

6 Otras condiciones de efectividad

ndash iquestCuaacuteles son los obstaacuteculos que impiden la aplicacioacuten nacional de los tratados sobre el medio ambiente (ordene de 1 a 9 representando 1 un obstaacuteculo miacutenimo 9 un obstaacuteculo importante)

faacutecil lectura y comprensioacuten del texto de los tratados o su divulgacioacuten informacioacuten sobre la existencia del tratado acceso al texto del tratado capacidad teacutecnica desconocimiento del ingleacutes costumbre local o creencia contraria presioacuten de grupos de intereacutes para impedir la aplicacioacuten del tratado conciencia de los conceptos universales relacionados con el medio

ambiente mundial ONG no interesadas

ii) Evaluacioacuten general de la efectividad del derecho ambiental nacionalAcaacute proponemos una lista de indicadores que requieren una respuesta simple

de ldquosirdquo o ldquonordquo que se mediraacute maacutes adelante precedida por una jerarquizacioacuten Se le anexaron indicadores no juriacutedicos que permiten evaluar las causas de la no efectividad del derecho Este conjunto de indicadores permitiraacute dar una visioacuten global de la efectividad del derecho ambiental en un Estado con miras a determinar las prioridades de accioacuten por medio de instrumentos juriacutedicos Retuvimos tres entradas las instituciones los instrumentos juriacutedicos y la jus-ticia


1 Instituciones ndash iquestExiste un ministerio del medio ambiente ndash iquestEs competente sobre los bosques ndash iquestEs competente sobre el agua ndash iquestEs competente sobre la desertificacioacuten ndash iquestEs competente sobre el medio ambiente urbano ndash iquestHay juristas en el seno del ministerio del medio ambiente iquestCuaacutentos ndash iquestExiste una comisioacuten o un consejo nacional del medio ambiente ndash iquestDicho oacutergano es competente sobre el desarrollo sostenible ndash iquestExiste una estructura de coordinacioacuten en materia ambiental entre los

ministerios ndash iquestExisten agencias especializadas en ciertos sectores del medio ambiente ndash iquestLa tutela sobre esas agencias estaacute prevista juriacutedicamente ndash iquestHay representantes del ministerio del medio ambiente en el territorio ndash iquestHay juristas en esas representaciones locales

2 Instrumentos juriacutedicos ndash iquestLos planes relacionados con los asuntos ambientales estaacuten previstos en

textos Si es asiacute iquestesos planes tienen juriacutedicamente una fuerza obligatoria

ndash iquestExiste un coacutedigo del medio ambiente ndash iquestSi no es asiacute existe en su lugar una ley general del medio ambiente ndash iquestEse coacutedigo o esa ley general se ocupa tambieacuten del bosque ndash iquestEse coacutedigo o esa ley general se ocupa tambieacuten de las minas ndash iquestLa posesioacuten de tierras es un obstaacuteculo para las medidas medioambien-

tales ndash iquestLa costumbre juega un papel en materia de medio ambiente iquestEn un sentido de proteccioacuten del medio ambiente

3 Justicia ndash iquestHay tribunales especiales del medio ambiente ndash iquestEl acceso a la justicia para todos estaacute previsto en la constitucioacuten ndash iquestEstaacute permitido para las ONG ndash iquestHay decisiones de justicia sobre el medio ambiente ndash iquestSon numerosas ndash iquestPor queacute no (clasifique las opciones de 1 a 8 siendo 1 el menos impor-

tante y 8 el maacutes importante) textos desconocidos derechos desconocidos


exigencia previa de recursos administrativos transaccioacuten precio de la justicia miedo de ir ante el tribunal desconfianza en la justicia recurso a tribunales consuetudinarios

ndash iquestExiste la asistencia juriacutedica gratuita ndash iquestSe ejecutan las decisiones judiciales sobre el medio ambiente

4 Criterios no juriacutedicos que limitan la aplicacioacuten eficaz de la norma (clasifi-que por orden de importancia de maacutes a menos)

ndash corrupcioacuten ndash clientelismo poliacutetico ndash pobreza ndash inestabilidad poliacutetica ndash inestabilidad administrativa ndash peso de las creencias ndash legiacutestica y mala redaccioacuten ndash tecnicismo de la norma ndash ausencia de ONG

2 Indicadores juriacutedicos especiales

Dado que el desarrollo de indicadores juriacutedicos para el conjunto del derecho ambiental solo puede ser un amplio esfuerzo colectivo se ha seleccionado arbi-trariamente un nuacutemero limitado de aacutereas de aplicacioacuten efectiva del derecho ambiental

En derecho internacional se trata de seis convenios dos universales y cuatro regionales para los que se examina la efectividad de su aplicacioacuten en el derecho nacional

En derecho nacional se han mantenido los principios generales por tener un contenido menos teacutecnico que las leyes especiales y dos aacutereas especiales las aacutereas protegidas y los estudios de impacto

a) Aplicacioacuten nacional de algunos convenios ambientales internacionales

Para todos los convenios el modelo de indicadores es el mismo en la medida en que las preguntas juriacutedicas de efectividad sean siempre las mismas salvo algu-nas excepciones Proponemos sucesivamente como indicadores juriacutedicos los


siguientes elementos la existencia juriacutedica del convenio en derecho nacional la aplicabilidad del convenio el contenido orgaacutenico de la aplicacioacuten la evaluacioacuten de la aplicacioacuten de fondo las condiciones institucionales y juriacutedicas de la aplica-cioacuten y finalmente los indicadores no juriacutedicos relacionados con los obstaacuteculos encontrados

Ese modelo de indicadores recae primero sobre la aplicacioacuten nacional de dos convenios universales la Convencioacuten relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como haacutebitat de aves acuaacuteticas (Convencioacuten de Ramsar) y la Convencioacuten sobre la proteccioacuten del patrimonio mundial cultural y natural (Convencioacuten de la UNESCO)

Enseguida se trata de evaluar la efectividad de cuatro convenios regionales en derecho nacional el Convenio africano sobre la conservacioacuten de la natura-leza y los recursos naturales (Convenios de Argelia y de Maputo) el Conve-nio para la proteccioacuten del medio marino y la regioacuten costera del Mediterraacuteneo (Convenio de Barcelona) el Convenio relativo a la cooperacioacuten en materia de proteccioacuten gestioacuten y desarrollo del medio marino y de las zonas costeras de la costa atlaacutentica de la regioacuten de Aacutefrica Occidental del Centro y del Sur (Conve-nio de Abiyaacuten) y el Convenio para la proteccioacuten la gestioacuten y el desarrollo del medio marino y de las zonas costeras de la regioacuten de Aacutefrica Oriental (Conve-nio de Nairobi) Podriacuteamos incluir el Convenio regional para la conservacioacuten del medio ambiente del Mar Rojo y del Golfo de Adeacuten (Convenio de Jeddah) en caso de que los paiacuteses del Cuerno de Aacutefrica como Yibuti y las Comoras esteacuten interesados

Aparte de los aspectos formales e institucionales preparamos preguntas espe-ciacuteficas para cada artiacuteculo de cada convenio orientado sobre el fondo del derecho (contenido sustancial)

i) La existencia juriacutedica del convenio

ndash El Estado la iquestfirmoacute iquestratificoacute iquestpublicoacute

ndash iquestLa publicacioacuten es una condicioacuten de la aplicacioacuten ndash iquestOtros indicadores sugeridos

ii) iquestEs aplicable ese derecho

ndash El convenio estaacute incorporado en derecho nacional


iquestEn un texto uacutenico especiacutefico iquestEn varios textos iquestEn ninguacuten texto

ndash iquestIncluso si no estaacute incorporado ese convenio tiene un efecto directo en derecho nacional

ndash iquestOtros indicadores sugeridos

iii) Contenido orgaacutenico

ndash instituciones previstas e implementadas ndash procedimientos previstos ndash iquestotros indicadores sugeridos

iv) Contenido sustancial

ndash Para cada artiacuteculo de fondo iquestSe tomoacute una medida juriacutedica iquestSe tomoacute parcialmente iquestYa existiacutea iquestNo se tomoacute iquestOtros indicadores sugeridos

v) iquestEse derecho estaacute aplicado

ndash iquestInstituciones encargadas del control general especiacutefica inexistente ndash iquestNuacutemero de funcionarios afectados ndash Sanciones iquestprevistas no previstas ndash Recurso abierto en caso de no aplicacioacuten iquestprevisto no previsto ndash iquestNuacutemero de decisiones de justicia en relacioacuten con la aplicacioacuten del conve-

nio ndash iquestPresupuesto asignado ndash iquestOtros indicadores sugeridos

vi) Otros factores que limitan la aplicacioacuten (numere en el orden de 1 a 5 1 el menos 5 el maacutes)

ndash corrupcioacuten ndash pobreza ndash inestabilidad poliacutetica ndash costumbre local ndash legiacutestica mala redaccioacuten ndash iquestotros indicadores sugeridos


En lo referente al contenido de fondo del punto iv hay que precisar que cada pre-gunta realizada se refiere uacutenicamente a la aplicacioacuten formal del artiacuteculo del tratado en cuestioacuten Evaluar la adecuacioacuten cientiacutefica del contenido del artiacuteculo del tratado con la medida nacional de aplicacioacuten requeririacutea unos conocimientos cruzados de cientiacuteficos y juristas Normalmente la llevan a cabo la secretariacutea de los convenios y los comiteacutes de cumplimiento de la aplicacioacuten del convenio cuando estos existen

Para cada convenio seleccionamos los artiacuteculos para los cuales se han previsto indicadores de aplicacioacuten

ndash Convencioacuten de Ramsar artiacuteculos 1 al 5 ndash Convencioacuten de la UNESCO artiacuteculos 1 al 6 ndash Convenio de Argelia artiacuteculos 2 al 5 Convenio de Maputo artiacuteculos 2 al 21 ndash Convenio de Barcelona artiacuteculos 1 al 15 ndash Convenio de Abiyaacuten artiacuteculos 1 al 11 y el 13 ndash Convenio de Nairobi artiacuteculos 1 al 10 y el 13

b) Evaluacioacuten de la efectividad del derecho nacional

Hemos escogido cinco campos de evaluacioacuten relativos a principios generales en las leyes y la jurisprudencia el medio ambiente en la constitucioacuten el derecho a la informacioacuten el derecho a la participacioacuten del puacuteblico el acceso a la justicia en materia ambiental y el principio de no regresioacuten

Ademaacutes dos campos sectoriales de evaluacioacuten se incluyen las aacutereas natura-les protegidas y los estudios de impacto de proyectos y actividades perjudiciales para el medio ambiente

Los indicadores tratan de responder a las siguientes seis preguntas cada vez las cuales corresponden a las seis familias de criterios examinadas anteriormente

ndash iquestEl derecho en cuestioacuten existe iquestcuaacuteles son sus fuentes ndash iquestEse derecho es aplicable ndash iquestCuaacutel es su contenido de fondo ndash iquestCuaacuteles son su contenido orgaacutenico y su marco institucional ndash iquestEse derecho es objeto de un control efectivo de su aplicacioacuten por parte de la

administracioacuten por el juez por el puacuteblico ndash iquestCuaacuteles son los criterios no juriacutedicos que pueden explicar su no aplicacioacuten o

su mala aplicacioacuten

i) El medio ambiente en la constitucioacuten 1 La existencia y las fuentes del derecho


ndash La palabra ldquoambientalrdquo aparece iquestEn la constitucioacuten iquestEn el preaacutembulo iquestEn el cuerpo de la constitucioacuten

2 iquestEse derecho es aplicable ndash iquestAparece en las disposiciones juriacutedicamente aplicables ndash iquestLa aplicacioacuten estaacute condicionada por una futura ley ndash iquestLa aplicacioacuten estaacute condicionada por una futura ley orgaacutenica ndash iquestEsa ley (o esas leyes) estaacute (o estaacuten) siendo intervenida (o interveni-

das)

3 Contenido orgaacutenico ndash Instituciones iquestla constitucioacuten crea una institucioacuten o un consejo o

comiteacute sobre el medio ambiente ndash Procedimientos iquestla aplicacioacuten de la constitucioacuten exige la creacioacuten de

procedimientos particulares ndash La constitucioacuten le da competencias al parlamento sobre iquestEl medio ambiente iquestLos principios fundamentales uacutenicamente

ndash iquestLa constitucioacuten pone a disposicioacuten de los ciudadanos un derecho de peticioacuten o de reclamo

ndash iquestEse derecho se limita a los asuntos ambientales

4 Contenido sustancial ndash La constitucioacuten se refiere a los siguientes principios iquestPrevencioacuten iquestPrecaucioacuten iquestQuien contamina paga iquestReparacioacuten de los dantildeos al medio ambiente iquestNo regresioacuten (pregunta hecha tambieacuten en el cuestionario sobre

los principios contenidos en las leyes) iquestInformacioacuten iquestParticipacioacuten iquestAcceso a la justicia iquestDeber de proteger el medio ambiente

ndash El fondo del derecho trata iquestEl derecho al medio ambiente iquestEl derecho de las futuras generaciones


iquestEl desarrollo sostenible iquestLa educacioacuten y la formacioacuten

iquestLa investigacioacuten iquestLa biodiversidad iquestEl cambio climaacutetico iquestLos desastres iquestLos desechos en el territorio nacional iquestLa prohibicioacuten de importacioacuten de desechos radiactivos iquestLa prohibicioacuten de importacioacuten de desechos peligrosos

5 En materia de medio ambiente la constitucioacuten es aplicada por ndash iquestEl juez constitucional ndash iquestEl juez civil ndash iquestEl juez penal ndash iquestEl juez administrativo ndash iquestLas autoridades consuetudinarias

6 Criterios no juriacutedicos que limitan la aplicacioacuten efectiva

Clasifique en orden de 1 a 5 siendo 1 el factor de menor impacto

ndash corrupcioacuten ndash pobreza ndash inestabilidad poliacutetica ndash legiacutestica y mala redaccioacuten ndash otros

ii) El derecho a la informacioacuten 1 El derecho a la informacioacuten sobre el medio ambiente aparece ndash iquestEn una ley ndash iquestEn un decreto

2 Ese derecho es juriacutedicamente aplicable ndash iquestEn general por la remisioacuten al derecho a la informacioacuten ndash iquestMediante un texto especial de aplicacioacuten ndash iquestPor medio de la costumbre

3 Contexto orgaacutenico del ejercicio de ese derecho y procedimientos ndash iquestExiste una institucioacuten nacional especializada para el seguimiento ndash iquestEn cada servicio administrativo sobre el medio ambiente existe un

agente encargado de la informacioacuten ndash iquestA la administracioacuten se le da un plazo para responder


ndash iquestSe debe solicitar la informacioacuten primero a un oacutergano especializado

4 Contenido sustancial ndash iquestSe enumeran los secretos protegidos ndash iquestTiene que estar motivada la negativa a dar una informacioacuten ndash iquestSe puede comunicar la informacioacuten sobre las actividades peligro-

sas ndash iquestSe puede comunicar el nivel de contaminacioacuten de las empresas ndash iquestSe pueden comunicar los informes de los inspectores de la admi-

nistracioacuten ndash iquestSe pueden comunicar los documentos preliminares ndash iquestSe pueden comunicar los documentos inconclusos ndash iquestSe pueden comunicar los planes de emergencia en los sitios peli-

grosos

5 iquestSe aplica de manera efectiva ese derecho ndash iquestExisten estadiacutesticas sobre el nuacutemero de solicitudes y de respuestas ndash iquestEsas estadiacutesticas son perioacutedicas ndash iquestEs posible recurrir a un tribunal contra los rechazos ndash iquestEl recurso estaacute abierto a las ONG ndash iquestEs admisible la suspensioacuten o remisioacuten urgente ndash iquestExiste una jurisprudencia sobre el cumplimiento de ese derecho iquestEsta es abundante

ndash iquestHay que dirigirse con antelacioacuten a un oacutergano ad hoc ndash iquestEs sancionable el rechazo ilegal a comunicar ndash iquestEstaacute sancionado el rechazo ilegal a comunicar

6 Criterios no juriacutedicos que limitan la aplicacioacuten del derecho a la informa-cioacuten

Clasifique por orden de importancia de 1 a 5 siendo 1 el factor de menor impacto

ndash corrupcioacuten ndash ignorancia de los ciudadanos ndash mala voluntad de la administracioacuten ndash legiacutestica e impresioacuten de los textos ndash ausencia de ONG ndash otras por especificar


iii) El derecho del puacuteblico a la participacioacuten 1 El derecho del puacuteblico a participar en materia ambiental aparece ndash iquestEn la constitucioacuten ndash iquestEn una ley ndash iquestEn un decreto ndash iquestEn la jurisprudencia uacutenicamente ndash iquestEn la praacutectica administrativa uacutenicamente

2 Ese derecho es juriacutedicamente aplicable ndash iquestEn general por una remisioacuten al derecho a la participacioacuten ndash iquestPor un texto especial sobre el medio ambiente

3 Contexto orgaacutenico del ejercicio de ese derecho procedimientos y conteni-dos sustanciales

ndash iquestExiste un departamento ambiental dedicado a la participacioacuten ndash iquestEl procedimiento de participacioacuten estaacute abierto a las personas juriacute-

dicas ndash iquestLa participacioacuten permite a las ONG participar en organismos con-

sultivos ndash iquestLos expertos o personalidades calificadas estaacuten invitados a partici-

par en organismos consultivos ndash iquestEstaacuten invitados a participar en organismos de consulta los juristas

ambientales iquestCon frecuencia o esporaacutedicamente

ndash iquestLa participacioacuten en la toma de decisiones se puede hacer por inter-net

ndash iquestLa participacioacuten en la toma de decisiones se debe hacer exclusiva-mente por internet

ndash iquestPrevio a las autorizaciones individuales existe un procedimiento especial (del tipo encuesta puacuteblica)

En caso afirmativo cual es la duracioacuten de la participacioacuten iquestlt 10 diacuteas o gt 10 diacuteas

ndash iquestExiste un procedimiento de participacioacuten para la elaboracioacuten de textos reglamentarios sobre el medio ambiente

Si es asiacute iquestla participacioacuten abarca todos los textos ambientales iquestEn este caso cuaacutento dura la participacioacuten

ndash iquestExiste un procedimiento de participacioacuten para la elaboracioacuten de planes y programas


ndash iquestExiste un procedimiento de participacioacuten para la elaboracioacuten de leyes

ndash iquestExiste un procedimiento de participacioacuten previa a la ratificacioacuten de los tratados

ndash iquestHay un responsable externo a la administracioacuten durante y despueacutes del proceso de participacioacuten

ndash iquestLa administracioacuten debe informar sobre el progreso de la participa-cioacuten

ndash iquestLa administracioacuten debe motivar su decisioacuten tomando en cuenta la participacioacuten

ndash El referendo en materia ambiental estaacute previsto por los textos iquestA nivel nacional iquestA nivel local

ndash iquestYa ha sido utilizado ndash iquestEl resultado estuvo a favor del medio ambiente

4 iquestEse derecho estaacute aplicado con efectividad ndash iquestUn recurso contra un acto posterior a la participacioacuten del puacuteblico

es viable invocando la violacioacuten del procedimiento de participa-cioacuten

ndash iquestEse recurso puede ser interpuesto por cualquier persona para que sea admisible

ndash iquestEl recurso solo es admisible cuando el propio demandante es quien ha participado

ndash iquestExiste una jurisprudencia sobre la participacioacuten iquestEs extensa

ndash iquestEs necesario interponer un recurso ante la administracioacuten previa-mente

5 Criterios no juriacutedicos que limitan la aplicacioacuten del derecho en la partici-pacioacuten

Clasifique en orden de importancia de 1 a 5 siendo 1 el factor de menor impacto

ndash corrupcioacuten ndash analfabetismo ndash ignorancia del puacuteblico de su derecho a participar ndash temor del puacuteblico de participar ndash legiacutestica e imprecisioacuten de textos relativos a la participacioacuten


ndash ONG sin disponibilidad de personal cientiacuteficamente competente debido a la tecnicidad de los textos

ndash ONG sin disponibilidad de juristas ndash administracioacuten reticente ndash iquestotros

iv) Principio de acceso a la justicia en materia ambiental 1 El principio de acceso a la justicia ndash Se encuentra consagrado en general iquestEn la constitucioacuten iquestEn una ley iquestPor la jurisprudencia

ndash Estaacute consagrado particularmente para el medio ambiente

iquestEn la constitucioacuten iquestEn una ley sobre el medio ambiente iquestPor la jurisprudencia

2 Ese derecho es juriacutedicamente aplicable ndash iquestSe necesita un texto de aplicacioacuten ndash iquestExiste ese texto

3 Contenido orgaacutenico e institucional ndash iquestExiste un juez administrativo para los recursos contra la adminis-

tracioacuten y el Estado ndash iquestAntes de ir frente al juez se requiere de un recurso preliminar ante

una autoridad administrativa ndash iquestExiste una fiscaliacutea especial para las persecuciones penales sobre el

medio ambiente

4 Contenido sustancial ndash iquestEl puacuteblico estaacute informado sobre su derecho a interponer un

recurso ndash Las ONG ambientalistas son admisibles iquestAnte el juez administrativo iquestAnte el juez civil iquestAnte el juez penal

ndash iquestLos demandantes tienen que mostrar suficiente intereacutes para actuar ndash iquestLos demandantes tienen que alegar la vulneracioacuten de un derecho


ndash iquestEs posible interponer un recurso contra una omisioacuten o una absten-cioacuten de la autoridad administrativa

ndash iquestEl juez puede dictar ordenes de restriccioacuten ndash iquestLa justicia es raacutepida ndash iquestLos costos de la justicia son elevados ndash Las decisiones de los tribunales se publican iquestEn versioacuten impresa iquestEn versioacuten electroacutenica

5 iquestEse derecho se aplica efectivamente

ndash Hay estadiacutesticas sobre las decisiones judiciales relativas al medio ambiente

iquestAnte el juez administrativo iquestAnte el juez civil iquestAnte el juez penal

6 Criterios no juriacutedicos que limitan la aplicacioacuten del derecho de acceso a la justicia


ndash corrupcioacuten de los jueces ndash nuacutemero de jueces ndash falta de ONG ndash complejidad del procedimiento ndash costo de los abogados ndash ignorancia de los demandantes ndash temor de ir ante la justicia ndash iquestotros

v) El principio de no regresioacuten ambiental 1 El principio de no regresioacuten existe en su derecho ndash iquestEn la constitucioacuten ndash iquestEn una ley ndash iquestSolamente en la jurisprudencia

2 iquestEse principio es juriacutedicamente aplicable ndash iquestSe necesita un texto de aplicacioacuten ndash iquestEl principio se considera uacutenicamente como un objetivo poliacutetico y

no juriacutedico


ndash iquestLa oposicioacuten al principio estaacute fundada sobre la idea de soberaniacutea del parlamento

ndash iquestLa oposicioacuten al principio estaacute fundada sobre el poder de derogar cualquier norma

3 Contexto orgaacutenico ndash iquestExisten informes o estudios sobre el asunto ndash iquestEse principio tuvo declaraciones poliacuteticas favorables

4 Contenido sustancial ndash iquestSe refiere a todo el medio ambiente ndash iquestSe refiere solamente a la naturaleza ndash iquestSe refiere solamente a la lucha contra las poluciones ndash iquestSe refiere al espacio urbano

5 iquestEse principio es aplicado efectivamente ndash iquestHay ejemplos precisos ndash iquestExiste una jurisprudencia ndash iquestDicha jurisprudencia favorece el principio ndash iquestDicha jurisprudencia desfavorece el principio

6 Criterios no juriacutedicos que limitan la aplicacioacuten del principio de no regre-sioacuten


ndash desconocimiento del principio ndash oposicioacuten oficial al principio ndash oposicioacuten doctrinal al principio ndash oposicioacuten de los sectores econoacutemicos al principio ndash incomprensioacuten del alcance del principio ndash miedo a bloquear cualquier avance ndash voluntad para mantener la flexibilidad y la libre adaptacioacuten de las

nuevas situaciones

vi) Aacutereas naturales protegidas 1 Las fuentes juriacutedicas de derecho sobre las aacutereas naturales protegidas ndash iquestLa constitucioacuten ndash iquestUna ley especial ndash iquestUna ley sobre el medio ambiente

2 iquestEse derecho es juriacutedicamente aplicable


ndash iquestSon necesarios textos de aplicacioacuten Si es asiacute iquestse los llevaron

ndash iquestSe necesita un texto especial para cada aacuterea protegida ndash iquestHay obstaacuteculos relacionados con la tenencia de la tierra ndash iquestHay obstaacuteculos relacionados a la aplicacioacuten de la costumbre local

3 Contenido orgaacutenico ndash iquestA nivel nacional hay un control ejercido sobre las aacutereas protegidas iquestPor el ministerio del medio ambiente iquestPor un organismo nacional especializado

ndash Hay varias categoriacuteas de aacutereas protegidas iquestCuaacutentas iquestEstaacuten copiadas sobre el modelo de las categoriacuteas de la UICN

ndash iquestSu creacioacuten es competencia del gobierno central ndash iquestSu creacioacuten es competencia de una autoridad local que represente

al Estado ndash iquestSu creacioacuten es competencia de una autoridad local elegida ndash iquestSu creacioacuten contempla la participacioacuten del puacuteblico (encuesta

u otro) ndash iquestLa supresioacuten de las aacutereas protegidas respeta el paralelismo de las

formas ndash iquestLa supresioacuten de un aacuterea protegida exige un acto jeraacuterquicamente

superior a aquel exigido para su creacioacuten ndash iquestLa supresioacuten de aacutereas protegidas estaacute prohibida ndash iquestEl procedimiento de supresioacuten de un aacuterea protegida preveacute la parti-

cipacioacuten del puacuteblico ndash iquestLa gestioacuten del aacuterea protegida se realiza a nivel local ndash iquestSe preveacute un director ndash iquestSe preveacute un consejo de administracioacuten ndash iquestSe preveacute un consejo cientiacutefico

4 Contenido sustancial ndash iquestLa reglamentacioacuten aplicable en el aacuterea protegida es uniforme para

cada una de las categoriacuteas ndash iquestLa reglamentacioacuten aplicable variacutea de un aacuterea protegida a otra ndash iquestSon posibles las prohibiciones de ejercer ciertos derechos ndash iquestAlgunas actividades estaacuten sometidas a autorizacioacuten ndash iquestSe pueden imponer algunas obligaciones de hacer


ndash iquestEstaacute permitida la caceriacutea dentro del aacuterea protegida ndash iquestEstaacute permitida la pesca dentro del aacuterea protegida ndash iquestEstaacute autorizada la deforestacioacuten ndash iquestEs posible la investigacioacuten cientiacutefica en el aacuterea protegida ndash iquestLa explotacioacuten de minas y canteras estaacute permitida dentro del aacuterea

protegida ndash iquestLas actividades afuera del aacuterea protegida pero contiguas pueden

ser controladas ndash iquestEs obligatorio un plan de gestioacuten ndash iquestEse plan se debe revisar perioacutedicamente ndash iquestSe impone a las actividades y planes locales

5 Controles de la aplicacioacuten ndash iquestHay agentes locales de control ndash iquestEllos tienen la facultad de poner multas ndash iquestExisten sanciones penales previstas en los textos ndash iquestEstas se aplican ndash iquestHay sanciones administrativas ndash iquestEstas se aplican ndash iquestHay un contencioso sobre las aacutereas protegidas

6 Criterios no juriacutedicos que impiden la efectividad del derecho de las aacutereas protegidas


ndash corrupcioacuten ndash falta de intereacutes de los ciudadanos ndash legiacutestica e imprecisioacuten de los textos ndash falta de intereacutes de las ONG ndash personal de gestioacuten y de control insuficiente ndash caza ilegal ndash captura ilegal y traacutefico de especies

vii) Estudio de impacto de los proyectos y actividades perjudiciales para el medio ambiente

1 Las fuentes juriacutedicas del derecho de los estudios de impacto ndash iquestLa constitucioacuten ndash iquestUna ley general sobre el medio ambiente ndash iquestUna ley especial sobre los estudios de impacto ndash iquestOtro


2 iquestEse derecho es aplicable ndash iquestExisten los textos de aplicacioacuten ndash iquestHay folletos explicativos ndash iquestEs una exigencia que el proyecto tenga un efecto ambiental impor-

tante ndash iquestExiste un umbral financiero para trabajos que esteacuten siempre exen-

tos de un estudio de impacto

3 Contenido orgaacutenico de ese derecho ndash iquestExiste un servicio especial en el ministerio ndash iquestExiste un oacutergano central teacutecnico de asesoramiento ndash iquestExiste un oacutergano independiente de evaluacioacuten de los estudios de

impacto ndash iquestEl demandante puede pedir un encuadre previo para saber lo que

debe preparar ndash iquestLos proyectos sometidos a estudio de impacto son aquellos que

figuran en una lista de proyectos acordada ndash iquestLos proyectos de trabajos o de actividades que no aparecen en

dicha lista estaacuten exentos de estudio de impacto ndash iquestO son objeto de una decisioacuten caso por caso de sometimiento a

estudio de impacto ndash iquestEl demandante es responsable de la realizacioacuten del estudio de

impacto ndash iquestEl demandante le puede encargar el estudio a una oficina de estu-

dios ndash iquestLas oficinas de estudios deben estar aprobadas oficialmente ndash iquestLa oficina de estudios debe contar con un jurista ndash iquestNormalmente hay un jurista en el equipo ndash iquestSe informa al puacuteblico con antelacioacuten sobre los proyectos especiacutefi-

cos que estaacuten sujetos a un estudio de impacto ndash iquestExiste un listado nacional o un sitio donde se enumeren todos los

proyectos en curso ndash iquestExiste un listado nacional o un sitio donde se pongan a disposi-

cioacuten todos los estudios de impacto realizados en el pasado ndash iquestEl puacuteblico puede intervenir durante la realizacioacuten del estudio de

impacto ndash iquestEl puacuteblico debe dar una opinioacuten o ser consultado al final del estu-

dio de impacto


4 Contenido sustancial del derecho de los estudios de impacto ndash iquestLos textos describen de manera precisa el contenido ndash iquestSe deben presentar los efectos del proyecto sobre la salud ndash iquestSe exige el estudio de los efectos sobre el paisaje ndash iquestDebe haber un resumen que no sea teacutecnico ndash iquestSe deben presentar los meacutetodos utilizados y las dificultades encon-

tradas ndash iquestSe exige mencionar los textos juriacutedicos ambientales que son apli-

cables ndash iquestSe exige mencionar las aacutereas protegidas afectadas ndash iquestSe exige examinar los efectos del proyecto sobre el cambio climaacute-

tico ndash iquestSe exige examinar los efectos del proyecto sobre la biodiversidad ndash iquestSe exige examinar los efectos transfronterizos sobre el medio

ambiente ndash iquestSe exige presentar alternativas ndash iquestSe debe estudiar la alternativa cero (es decir renunciar al proyecto) ndash iquestEl demandante puede proponer medidas de compensacioacuten ndash iquestEl demandante tiene que demostrar que eacutel no puede tomar

medidas de supresioacuten o reduccioacuten de los efectos sobre el medio ambiente

5 Control de la aplicacioacuten efectivandash iquestExiste un control cientiacutefico especializado de los estudios de

impacto realizado por un oacutergano independientendash iquestHay un control administrativondash iquestAntes de tomar la decisioacuten de autorizar el proyecto se exige un

aviso oficial de evaluacioacuten del estudio de impacto Si es asiacute iquesteste aviso se hace puacuteblico

ndash iquestSe puede interponer un recurso contra el estudio de impacto ante la administracioacuten

ndash iquestSe puede interponer un recurso directamente ante el juez ndash iquestSe necesita un recurso administrativo previo ndash iquestEl recurso solamente se puede interponer contra la autorizacioacuten

dada al proyecto si ndash no ndash iquestEl juez examina el contenido del estudio de impacto ndash iquestEl juez solamente examina la forma del estudio de impacto


ndash iquestEl proyecto se suspende automaacuteticamente cuando falta el estudio de impacto siendo este obligatorio

ndash iquestSe castiga penalmente la falta de estudio de impacto ndash iquestEl autor es responsable de un error en el estudio de impacto ndash iquestSe sanciona penalmente un dato deliberadamente inexacto en el

estudio de impacto ndash iquestEl contencioso sobre los estudios de impacto es cuantitativamente

importante ndash iquestEl juez hace un control profundo ndash iquestExisten proyectos a los cuales el demandante ha renunciado debido

a que la administracioacuten ha estimado que el estudio de impacto es insuficiente

6 iquestCuaacuteles son los criterios no juriacutedicos que limitan o impiden la efectivi-dad del derecho de los estudios de impacto


ndash corrupcioacuten ndash ignorancia o falta de intereacutes de los ciudadanos ndash control cientiacutefico insuficiente por parte de la administracioacuten ndash falta de un oacutergano experto independiente ndash legiacutestica e imprecisioacuten de los textos ndash falta de oficinas de estudios competentes ndash mala voluntad de los peticionarios ndash falta de presioacuten por parte de los donantes para realizar estudios

serios ndash iquestotros

Podemos completar esta lista de indicadores con aquellos propuestos por C Wood330

1 Is the EIA system based on clear and specific legal provisions 2 Must the relevant environmental impacts of all significant actions be assessed 3 Must evidence of the consideration by the proponent of the environmental

impacts of reasonable alternative actions be demonstrated in the EIA process 4 Must screening of actions for environmental significance take place

330 C Wood Environmental Impact Assessment A Comparative Review London Prentice Hall 1995 p 12 citado por C McGrath op cit p 142


5 Must scoping of the environmental impacts of actions take place and specific guidelines be produced

6 Must EIA reports meet prescribed content requirements and do checks to pre-vent the release of inadequate EIA reports exist

7 Must EIA reports be publicly reviewed and the proponent respond to the points raised

8 Must the findings of the EIA report and the review be a central determinant of the decision on the action

9 Must monitoring of action impacts be considered at the various stages of the EIA process

10 Must the mitigation of action impacts be considered at the various stages of the EIA process

11 Must consultation and participation take place prior to and following EIA report publication

12 Must the EIA system be monitored and if necessary be amended to incorpo-rate feedback from experience

13 Are the financial costs and time requirements of the EIA system acceptable to those involved and are they believed to be outweighed by discernable environ-mental benefits

14 Does the EIA system apply to significant programs plans and policies as well to projects

Para concluir sobre todas esas ilustraciones de cuestionarios estaacutendarLa existencia de indicadores juriacutedicos aporta una plusvaliacutea mayor a numerosos informes nacionales e internacionales sobre el ldquoestado del medio ambienterdquo que permite evaluar cientiacuteficamente el aporte del derecho ambiental en los progresos o retrocesos de la biodiversidad y de las poluciones

Esos informes le serviraacuten mejor a los tomadores de decisiones poliacuteticas para orientar sus decisiones y al mismo tiempo le daraacuten al derecho una visibilidad que solo puede fortalecer su efectividad Cuando un gobierno ha impuesto por primera vez un informe perioacutedico sobre el estado del medio ambiente ha exi-gido que este contemple los asuntos relacionados con el estatuto ambiental y que permita hacer propuestas de legislacioacuten para remediar las insuficiencias consta-tadas331

Para constatar la efectividad del derecho ambiental los indicadores que se escojan deben ser esencialmente simples y comprensibles para todos siempre y

331 Estados Unidos Ley de Poliacutetica Ambiental Nacional (NEPA) 1969


cuando se mantengan los elementos claves del lenguaje juriacutedico Antes vimos la pertinencia de los indicadores sobre los derechos humanos sobre los ejes de la represioacuten y las sanciones y divididos en tres categoriacuteas (indicadores estructura-les indicadores de procedimientos e indicadores de resultados) Para evaluar si esa divisioacuten responde a las necesidades y contenidos del derecho ambiental este deberiacutea ser analizada y discutida pero excluyendo los indicadores de resultados los cuales para el medio ambiente son de naturaleza cientiacutefica o econoacutemica

Los criterios seleccionados en las seis familias presentadas supra deberiacutean permitir proceder a una evaluacioacuten de la efectividad cientiacuteficamente vaacutelida que repose sobre la evaluacioacuten formal del texto juriacutedico y a la vez sobre su aplica-cioacuten concreta o la evaluacioacuten material del procedimiento de aplicacioacuten Se dejoacute deliberadamente de lado la evaluacioacuten de los resultados (outcome evaluation) es decir el control del lazo de causalidad entre el texto de la ley y el nivel de polu-cioacuten constatado Esta necesitaraacute un trabajo complementario pluridisciplinario diferente que tendremos que realizar ulteriormente

Para retomar la terminologiacutea de R Bartlett nos concentramos uacutenicamente en los indicadores de procedimiento y los indicadores institucionales332

332 R Bartlett laquoEvaluando el eacutexito y fracaso de las Poliacuteticas Ambientalesraquo en N Vig y M Kraft (eds) Poliacutetica Ambiental en los 1990s Hacia una Nueva Agenda Washington CQ Press 1994 ndeg24 p 170

VI Medicioacuten y representacioacuten de los indicadores juriacutedicos

Los indicadores juriacutedicos responden a una alta exigencia de la comunidad inter-nacional orientada a demostrar que cada Estado despliega dispositivos juriacutedicos que fortalecen la proteccioacuten ambiental Por ello se plantea la siguiente pre-gunta iquestcoacutemo medir y representar esos indicadores juriacutedicos con el propoacutesito de mejorar la aplicacioacuten del derecho

Siendo el indicador una herramienta de evaluacioacuten y de ayuda a la toma de decisiones el indicador juriacutedico antes que todo es en primer lugar la aprecia-cioacuten de la implementacioacuten del proceso de aplicacioacuten del derecho para medir su efectividad Ademaacutes es una fuente de mejoras de las condiciones de aplica-cioacuten del derecho para hacerlo maacutes efectivo

La medicioacuten de la efectividad necesita una competencia cuaacutedruple juriacutedica socioloacutegica matemaacutetica y estadiacutestica

ndash juriacutedica puesto que los criterios medidos deben responder a un estado fac-tual del proceso de aplicacioacuten del derecho

ndash socioloacutegica puesto que esos criterios deberaacuten reflejar exhaustivamente los roles de todos los actores de la aplicacioacuten del derecho

ndash matemaacutetica puesto que esos mismos criterios deberaacuten agregarse entre siacute para producir indicadores juriacutedicos de la efectividad

ndash estadiacutestica puesto que esos mismos criterios seraacuten objeto de un seguimiento en el tiempo para medir la evolucioacuten de los progresos en materia de desarrollo sostenible

Por lo tanto es complejo poner en marcha el ejercicio de la medicioacuten de la efec-tividad del derecho Este requiere competencias pluridisciplinarias reunidas en comiteacute

A El objeto de la medicioacutenAdemaacutes de la evaluacioacuten de los efectos del derecho es decir de su nivel de efica-cia el hecho de medir juriacutedicamente la proteccioacuten ambiental impone la aprecia-cioacuten de la implementacioacuten de la aplicacioacuten del derecho es decir de su nivel de efectividad

La efectividad es el caraacutecter de aquello que es efectivo de aquello que pro-duce un efecto de aquello que realmente existe Desde el punto de vista del

Medicioacuten y representacioacuten de los indicadores juriacutedicos192

meacutetodo la efectividad del derecho es por lo tanto la evaluacioacuten de los criterios que describen el proceso de aplicacioacuten del derecho Vimos anteriormente que habiacutea seis criterios o familias de criterios que permiten evaluar cientiacuteficamente la efectividad del derecho existencia y fuentes aplicabilidad contenido o fondo organizacioacuten o institucioacuten control de la aplicacioacuten y factores no juriacutedicos

1 La efectividad del derecho desde el punto de vista del meacutetodo de medicioacuten

Es conveniente traducir la nocioacuten de efectividad del derecho en un modelo matemaacutetico que permita medir los indicadores juriacutedicos

No se trata de redefinir el concepto de efectividad en derecho333 sino de darle un sentido para la medicioacuten

Aquiacute hablaremos de la medicioacuten de la efectividad

a) Postulado

La medicioacuten de la implementacioacuten del derecho es la medicioacuten de los resultados del derecho El derecho produce efectos sobre el medio ambiente Medimos su eficacia

La medicioacuten de la implementacioacuten de la aplicacioacuten del derecho es la eva-luacioacuten de la efectividad de los procesos indispensables para la aplicacioacuten del derecho o efectividad Diremos que el derecho se aplica efectivamente Es la medicioacuten de la efectividad del derecho

b) Principios

La medicioacuten de la eficacia permite

ndash evaluar los efectos que produce el derecho en relacioacuten con los objetivos de proteccioacuten ambiental

ndash determinar su grado de eficacia (efectividad del resultado o desempentildeo) en funcioacuten de la conformidad del resultado respondiendo uacutenicamente a los obje-tivos fijados

Dicha efectividad ldquoestadordquo no toma en cuenta la medicioacuten de las etapas juriacutedicas necesarias y que condicionan la aplicacioacuten efectiva del derecho

La medicioacuten de la efectividad evaluacutea el curso o el proceso de implementa-cioacuten del derecho y no el resultado de la aplicacioacuten del derecho

333 J Beacutetaille laquoLa efectividad en derecho ambientalraquo op cit

El objeto de la medicioacuten 193

Este matiz es determinante Permite

ndash no aferrarse a los efectos esperados por el derecho ndash evaluar los efectos producidos por la implementacioacuten del derecho por medio de

criterios juriacutedicos ndash determinar su nivel de efectividad (efectividad de los procesos) respondiendo

uacutenicamente a criterios juriacutedicos (es la efectividad ldquoaccioacutenrdquo) en funcioacuten de las condiciones juriacutedicas definidas y de los procesos juriacutedicos de implementacioacuten

Dicha efectividad ldquoaccioacutenrdquo toma en cuenta los criterios juriacutedicos como condicio-nes esperadas para la implementacioacuten de la aplicacioacuten del derecho

La medicioacuten de la efectividad tiene primero la ventaja de responder a las exi-gencias de cumplimiento de las normas de derecho destinadas a la proteccioacuten ambiental Ademaacutes ella permite apoyar la retoacuterica de la gobernanza al suponer que el conjunto de condiciones para aplicar el derecho fue evaluado y medido

2 Los datos medidos

La efectividad se mide a partir de criterios juriacutedicos Estos permiten obtener datos cada uno de los cuales responde a un nivel de aplicacioacuten del derecho

El criterio es una herramienta a la que se recurre o un medio que se utiliza para establecer un juicio El criterio juriacutedico es el elemento factual que caracte-riza la aplicacioacuten de una regla o de un principio juriacutedico

a) Valoracioacuten de los criterios juriacutedicos

Los criterios juriacutedicos se evaluacutean a partir de una verificacioacuten de datos formulada en un cuestionario orientado sobre un objeto juriacutedico determinado

Esos datos califican un nivel de implementacioacuten de la aplicacioacuten del derecho criterio por criterio sobre la base de una respuesta graduada y apoyada en ele-mentos factuales

Dicha evaluacioacuten produce un conjunto de datos cualitativos a transponer en datos cuantitativos

b) De la subjetividad del dato a la objetividad de la medicioacuten

ldquoEs en la medida en que es subjetividad en la medida en que es vivido que un evento adquiere su dimensioacuten realrdquo334

334 Jean- Pierre Martel Obras completas de Marguerite T De Baneacute Montreal Ciacuterculo del Libro de Francia 1973


Cada dato verificado es subjetivo ya que es la expresioacuten de una opinioacuten aun-que se apoye en elementos factuales La cantidad de opiniones sobre un mismo criterio juriacutedico y la repeticioacuten de sus verificaciones en el tiempo proveen una objetividad de la medicioacuten

El meacutetodo de medicioacuten permite concretamente para cada criterio

ndash en un conjunto de percepciones transponer una percepcioacuten uacutenica basada en hechos

ndash centrar la subjetividad de la medicioacuten en la percepcioacuten promedio y su alcance ndash de tal manera sobre la base de un criterio juriacutedico ideacutentico obtener la objeti-

vidad de la medicioacuten mediante su repeticioacuten en el tiempo

B El meacutetodo de la medicioacutenDesde 2017 se ha llevado a cabo un trabajo de inventario y de comparacioacuten para identificar los meacutetodos cientiacuteficos que permitan elaborar indicadores juriacutedicos

En ausencia de una referencia utilizable en la materia debido a la actual inexistencia de indicadores juriacutedicos (supra II) desarrollamos un meacutetodo inno-vador ad hoc que permite la creacioacuten de indicadores juriacutedicos para caracterizar la efectividad del derecho ambiental

1 Seleccioacuten del meacutetodo

En el campo de la aplicacioacuten del derecho se utiliza muy poco la medicioacuten de la efectividad Tambieacuten es poco utilizada en los diferentes campos del cono-cimiento fuera de disciplinas tales como las matemaacuteticas los mecanismos de informaciones de sistemas complejos o la filosofiacutea

a) Inspiracioacuten

Por eso era importante encontrar campos de actividad en los que dicha nocioacuten se aplique La encontramos en la industria particularmente en la aeroespacial en la que la uacutenica garantiacutea de conformidad esperada del uso del producto es el control de los procesos

La analogiacutea no es evidente Tanto el derecho como la industria aeroespacial no pueden garantizar a priori el resultado de su producto Siempre es a poste-riori que sabemos si una nave logroacute su objetivo y si el derecho produjo el efecto esperado

En la aeroespacial los esfuerzos para garantizar el buen funcionamiento del producto se concentran en el control de los procesos de su concepcioacuten y

El meacutetodo de la medicioacuten 195

su puesta en funcionamiento Para el derecho los esfuerzos para garantizar su buena aplicacioacuten se deben concentrar en la implementacioacuten de la aplicacioacuten del derecho

Para el control de esos procesos la industria utiliza diferentes meacutetodos El maacutes comuacuten ya experimentado es el llamado CEP control estadiacutestico de los pro-cedimientos335 Esto nos va a servir de inspiracioacuten metodoloacutegica para desarro-llar el meacutetodo de medicioacuten de la efectividad del derecho mediante indicadores juriacutedicos

b) Adaptacioacuten

El derecho exige medir la variabilidad de la efectividad de sus normas tanto como la industria pide controlar la variabilidad de sus producciones de bienes o de servicios Los conceptos de base adaptados de la CEP son

ndash El seguimiento de la variabilidad y el pilotaje en los puntos claves de los pro-cesos de implementacioacuten de la aplicacioacuten del derecho

ndash La evaluacioacuten de la efectividad mediante las capacidades del proceso ndash La capacidad de la implementacioacuten de la aplicacioacuten del derecho Esta puede

considerarse como la adaptacioacuten de una norma o de un principio para lograr un nivel de aplicacioacuten solicitado Permite medir la capacidad para reproducir los niveles de efectividad de los criterios juriacutedicos existenciales de aplicabili-dad de fondo orgaacutenicos de control de aplicacioacuten y de criterios no juriacutedicos de la efectividad en el intervalo de aceptacioacuten definido por los liacutemites men-cionados por la norma

c) Principios

Los indicadores juriacutedicos son el producto de una reflexioacuten pluridisciplinar colec-tiva Esta reflexioacuten es necesaria para racionalizar la subjetividad de la percepcioacuten de cada actor de la aplicacioacuten del derecho en una objetividad colectiva de esta misma aplicacioacuten Esta permite medir el o los progresos juriacutedicos alcanzados

Para evitar cualquier debate sobre la subjetividad de la medicioacuten de la efec-tividad es decir la confianza en el resultado de esa medicioacuten el meacutetodo preveacute

335 Maurice Pillet Aplicar el control estadiacutestico de los procesos CEP SPC Pariacutes Eyrolles 6ordf ed 2005 Franccedilois Bergeret y Sabine Mercier Control estadiacutestico de los procedimien-tos Principios y casos industriales Pariacutes Dunod La Nueva Faacutebrica 2011 Emmanuel Duclos El control estadiacutestico de los procesos CEP SPC Doussard Emmanuel Duclos Conseil 2008


reglas estrictas de implementacioacuten y de control de la medicioacuten en la que se repi-ten con el fin de enmarcar la subjetividad

Cuando el proceso se lleva de manera individual es imposible garantizar tanto el encuadre de la subjetividad de la medicioacuten de la efectividad como una objetividad de la medicioacuten del avance

Las mediciones responden a un referencial Uacutenicamente son comparables las mediciones producidas por ese referencial Lo cual garantiza la repeticioacuten del proceso de encuestas y la comparacioacuten objetiva de los resultados de cada cam-pantildea de encuesta para medir el progreso juriacutedico en materia de desarrollo sos-tenible

Todos los procedimientos que conducen a la aplicacioacuten del derecho son inca-paces de producir siempre el mismo resultado exactamente Siempre notaremos una dispersioacuten Dicha variabilidad es inevitable y proviene de la misma natura-leza del conjunto de los procedimientos de aplicacioacuten del derecho

El anaacutelisis de los procedimientos permite disociar cinco componentes ele-mentales llamados los 5M que contribuyen a crear esa dispersioacuten MATERIA MODO MEacuteTODO MANERA MEDIO

La adaptacioacuten del concepto de las 5M en la industria permite definir los prin-cipios de los 6C que designan los seis criterios juriacutedicos fundamentales de la medicioacuten de la efectividad del derecho responsables de esa dispersioacuten y por lo tanto de la no efectividad del derecho

1 Criterio existencial medio del aacutembito de aplicacioacuten del derecho2 Criterio de aplicabilidad materia del aacutembito de aplicacioacuten del derecho3 Criterio sustancial meacutetodo del aacutembito de aplicacioacuten del derecho4 Criterio orgaacutenico modo del aacutembito de aplicacioacuten del derecho5 Criterio de control de la aplicacioacuten manera del aacutembito de aplicacioacuten del

derecho6 Criterio no juriacutedico medio exoacutegeno al aacutembito de aplicacioacuten del derecho

Esta aporta un mayor rigor y herramientas metodoloacutegicas que ayudaraacuten al con-trol y la mejora de la efectividad del derecho Esos criterios son los objetivos en el sentido matemaacutetico336 del control de la efectividad

336 El objetivo en el sentido matemaacutetico del meacutetodo es un enfoque que abandona el aspecto analiacutetico de la aplicacioacuten del derecho para concentrarse en un aspecto de la implementacioacuten de la aplicacioacuten del derecho El objetivo responde a modelos mate-maacuteticos para mejorar el iacutendice de control de la efectividad


2 El periacutemetro de la medicioacuten de la aplicacioacuten del derecho

El periacutemetro de la medicioacuten identifica todas las dimensiones del derecho afec-tadas por la expresioacuten del objetivo en el sentido matemaacutetico En el marco de la efectividad las dimensiones conocidas son las diversas modalidades de aplica-cioacuten del derecho Estas son interdependientes

El periacutemetro de la medicioacuten las incluye a todas sin limitarse a las uacutenicas inte-racciones de su interdependencia pero integrando los paraacutemetros no juriacutedicos que fortalecen la efectividad igualmente

a) Objeto

La expresioacuten de un objetivo es determinante para establecer un periacutemetro de la medicioacuten Cuanto maacutes elemental es la expresioacuten maacutes preciso es el periacutemetro de la medicioacuten

Por ejemplo al ser el estudio de un aacuterea protegida un campo muy vasto de la proteccioacuten ambiental conviene precisar en eacutel las diferentes categoriacuteas (reserva natural parque nacional monumento natural aacuterea de gestioacuten de especies etc) zona geograacutefica (lugar medio etc) y objetivos de conservacioacuten (fauna flora ecosistema etc) para dividirlo en varios objetivos que permitan cubrir el periacute-metro de la medicioacuten en su totalidad

Esto sienta las primeras bases del modelo matemaacutetico del meacutetodo al respon-der a las restricciones relativas al periacutemetro de la medicioacuten

ndash Cuando hay varios objetivos para un mismo periacutemetro de la medicioacuten es mejor hacer y agrupar los inventarios de los campos de aplicacioacuten del derecho ambiental especiacuteficos que se van a medir objetivo por objetivo

ndash Cada paiacutes se rige por su derecho nacional y por la traduccioacuten del derecho internacional en el derecho nacional Por lo tanto los campos de aplicacioacuten del derecho son diferentes en cada paiacutes y no pueden compararse entre ellos incluso si los objetivos son similares los campos de aplicacioacuten del derecho difieren

b) Preponderancia de los campos de aplicacioacuten del derecho en sentido matemaacutetico

La aplicacioacuten de una norma juriacutedica impacta la efectividad de uno o varios obje-tivos en un periacutemetro de medicioacuten seguacuten

ndash el nivel de interdependencia con las aplicaciones de otras normas juriacutedicas ndash la influencia de su implementacioacuten sobre la aplicacioacuten de otras reglas juriacutedicas


La importancia variacutea respectivamente de una norma juriacutedica a otra Por lo tanto en el caacutelculo de la efectividad es necesario representarlas modelando la prepon-derancia entre los campos de aplicacioacuten del derecho dentro de un periacutemetro de la medicioacuten

Dicha preponderancia estaacute garantizada por una jerarquizacioacuten bien sea

ndash Por un convenio libre de clasificacioacuten ndash Por un convenio de criticidad que mide el nivel de impacto ndash criacutetico mayor

o menor ndash del campo sobre la efectividad del periacutemetro de la medicioacuten El campo es maacutes importante cuanto maacutes elevada sea la criticidad

c) Ponderacioacuten de los campos de aplicacioacuten del derecho

La forma de ponderacioacuten que maacutes se adapta para representar la importancia de los campos de aplicacioacuten del derecho entre siacute es el ratio Cuanto maacutes importante es el campo de aplicacioacuten maacutes alta es su ratio

La suma de las proporciones de todos los campos de aplicacioacuten del derecho de un periacutemetro de la medicioacuten es igual a 100

Ese ratio se utiliza para las agregaciones en la medicioacuten de la efectividad de

ndash cada objetivo ndash cada periacutemetro de la medicioacuten ndash todo el derecho ambiental

3 Los temas juriacutedicos del periacutemetro de la medicioacuten

El objetivo para ser medido se somete a una descomposicioacuten funcional en cri-terios juriacutedicos y no juriacutedicos seguacuten los seis criterios (6C) que forman un tema juriacutedico

a) Descomposicioacuten del periacutemetro de la medicioacuten en tema juriacutedico

Un periacutemetro de la medicioacuten puede ser

ndash Elemental recurre a un solo objetivo es decir un solo tema juriacutedico ndash Complejo recurre a varios objetivos es decir a otros tantos de temas juriacutedi-

cos


b) De la especificidad de la medicioacuten a su globalidad

Un periacutemetro de la medicioacuten produce una medicioacuten especiacutefica cuando no res-ponde sino a la expresioacuten de un uacutenico objetivo Si deseamos una medicioacuten maacutes amplia es necesario expresar otros objetivos dando otras tantas mediciones especiacuteficas

Cuanto maacutes numerosos sean los objetivos de un mismo periacutemetro de la medi-cioacuten maacutes permitiraacuten una medicioacuten global de la efectividad de los campos de aplicacioacuten del derecho

Esta modelizacioacuten de la medicioacuten global permite

ndash constatar la variabilidad de la efectividad del periacutemetro de la medicioacuten ndash caracterizar los puntos fuertes y los puntos de mejora en la implementacioacuten

de la aplicacioacuten del derecho en el periacutemetro de la medicioacuten

c) Preponderancia de los temas juriacutedicos en el sentido matemaacutetico

Cuando un periacutemetro de la medicioacuten se limita a un objetivo no hay preponde-rancia puesto que no hay maacutes que un solo tema juriacutedico

Cuando ese periacutemetro incluye varios objetivos los temas juriacutedicos no tienen una preponderancia maacutes que en un solo caso que es responder a una prioridad de implementacioacuten entre los objetivos con respecto a una medida juriacutedica que indique

ndash un calendario ndash una prioridad ndash una decisioacuten

4 La medicioacuten de los criterios por tema juriacutedico

Los criterios juriacutedicos que conforman el tema juriacutedico estaacuten sujetos a un con-junto de mediciones

ndash medicioacuten especiacutefica para cada criterio ndash medicioacuten agregada de cada criterio dentro de una familia de criterios ndash medicioacuten agregada de todos los criterios en una misma familia de criterios ndash medicioacuten agregada de todas las familias de criterios

Para ser representativo de la efectividad sin importar la evolucioacuten del contenido de la norma el criterio determina un punto clave que mide constantemente un


estado de implementacioacuten del procedimiento independientemente del resultado esperado

Esas mediciones se obtienen sobre la base de una encuesta realizada con la ayuda de un cuestionario por cada tema juriacutedico

a) Cuestionario formulacioacuten de las preguntas y seleccioacuten de las respuestas

La validez de un cuestionario depende de la presencia de las seis familias de criterios de efectividad la existencia del derecho y sus fuentes su aplicabilidad su fondo sus instituciones el control de su aplicacioacuten y los criterios no juriacutedicos que aumentan su efectividad

A cada pregunta le corresponde un criterio respetando las siguientes condi-ciones

ndash definir un elemento que ayude a implementar la aplicacioacuten del derecho ndash ser disentildeada en el sentido del mejoramiento de la efectividad ndash dividirla en subpreguntas en caso de que la respuesta solicite satisfacer una

combinacioacuten de condiciones ndash respetar una forma interrogativa con una uacutenica opcioacuten ndash poner a disposicioacuten una escala de seleccioacuten de respuestas posibles comuacuten al

conjunto del cuestionario

Ilustraciones

i) Seleccioacuten de un elemento que contribuya a la implementacioacuten de la aplicacioacuten del derechoSi en una etapa del proceso de aplicacioacuten del derecho se espera que el resultado sea medir la efectividad del procedimiento que consiste en emitir una declara-cioacuten que constate la tasa de emisioacuten de partiacutecula(s) en el aire (procedimiento) su efectividad radica en la sistematizacioacuten y la reproducibilidad del procedi-miento vigente que pasa por puntos claves tales como

ndash calibracioacuten de los aparatos de control ndash designacioacuten del personal para elaborar el informe ndash registro de las condiciones de la medicioacuten ndash publicidad del nivel de polucioacuten registrado etc

_ y no el resultado de la medicioacuten

ii) Disentildeo en el sentido de la mejora de la efectividadLa orientacioacuten de la pregunta debe ayudar a la medicioacuten de la efectividad y no de la inefectividad del derecho


ndash no se hace la pregunta ldquoiquestLa falta de intereacutes de los productores forestales afecta la proteccioacuten de tal o cual animal protegidordquo cuanto mayor es la falta mayor es la inefectividad

ndash se hace la pregunta ldquoiquestEl intereacutes de los productores forestales tiene un impacto en la proteccioacuten de tal o cual animal protegidordquo cuanto mayor es el intereacutes mayor es la efectividad

iii) Desglose en subpreguntasUn criterio juriacutedico puede cumplir una condicioacuten entre varias Eso representa

ndash una alternativa ndash una combinacioacuten ndash las dos

La pregunta se podraacute subdividir en subpreguntas para cumplir con la medi-cioacuten Por ejemplo para determinar el estatus juriacutedico de un aacuterea protegida la pregunta se haraacute en subpreguntas En lugar de hacerla ldquoiquestUsted sabe si el estatus del aacuterea protegida es regional nacional y o europeordquo la formularemos en tres subpreguntas ldquoEl aacuterea protegida tiene un estatus

ndash iquestRegional ndash iquestNacional ndash iquestEuropeordquo

iv) Respecto de la forma interrogativa con una uacutenica opcioacutenEl conjunto de preguntas tiene la misma forma

ndash interrogativa ndash ofreciendo una uacutenica opcioacuten entre las posibles respuestas

En tal caso la pregunta se subdivide en subpreguntas para cumplir con la medicioacutenDos formulaciones opuestas pueden tener la misma finalidad de investigacioacuten pero daraacuten mediciones opuestas

ndash No se hace la pregunta ldquoiquestNo se tomaron medidas de controlrdquo la forma de la pregunta de interrogar con negacioacuten mide la inefectividad

ndash La pregunta se hace ldquoiquestSe tomaron medidas de controlrdquo la forma interro-gativa de la pregunta mide la efectividad

Para poder establecer una medicioacuten la respuesta a la pregunta no puede ser libre Por lo tanto es necesario proponer posibles opciones de respuestas que seraacuten comunes al conjunto del cuestionarioRespondemos a la pregunta ldquoiquestSe tomaron medidas de controlrdquo bien sea por

ndash si ndash maacutes o menos


ndash no ndash no seacute

v) Escala de opciones de posibles respuestasLa escala de opciones de posibles respuestas corresponde al consenso de todas las

posibles respuestas en el conjunto de preguntas Es una necesidad matemaacutetica para

ndash homogeneizar la medicioacuten del cuestionario ndash incorporar datos comparables entre ellos

La opcioacuten de respuesta ldquoNO SEacuterdquo es aplicable a todas las preguntas sistemaacutetica-mente Las otras opciones se aplican en funcioacuten del enunciado de la pregunta

b) Gradacioacuten de las respuestas

La gradacioacuten es una necesidad matemaacutetica para transformar datos cualitativos en datos cuantitativos usados en las agregaciones que producen los diferentes indicadores juriacutedicos

La escala de opcioacuten de respuestas posibles en el conjunto del cuestionario se debe ordenar por grados Esos grados expresan las opciones que traducen el nivel de efectividad en el sentido decreciente

Este ordenamiento de opciones constituye una gradacioacuten comuacuten al conjunto de preguntasIlustraciones

1 La escala de opciones registra las respuestas presentes en el cuestionario 2 El ordenamiento del nivel maacutes efectivo al menos efectivo de las respuestas se

hace por convenio La escala de opciones se convierte en escala de gradacioacuten 3 Dicha gradacioacuten se convierte en una escala de valor logariacutetmica por convenio

atribuyendo al grado maacutes fuerte el maacutes alto valor e inversamente para el grado maacutes deacutebil La escala de valor logariacutetmico permite en las agregaciones marcar las distancias de nivel de efectividad que facilitan la identificacioacuten de los puntos fuertes y de los puntos de mejora

Escala de opcionesSI NO A VECES CASI

NUNCACON FRECUENCIA

NO SEacute


TransposicioacutenEscala de gradacioacutenSI CON

FRECUENCIAA VECES CASI

NUNCANO SEacute NO

TransposicioacutenEscala de valorSI CON


NUNCANO SEacute NO

8 5 3 2 1 0001

El uso del valor 0 estaacute prohibido para evitar operaciones sin solucioacuten Escogemos un valor decimal maacutes cercano al millar

c) Orden loacutegico del cuestionamiento

Los encuestados entienden mejor el cuestionario gracias a que la sucesioacuten de preguntas responde a un orden loacutegico

Se deben respetar dos oacuterdenes loacutegicos

ndash El primero es el ordenamiento de las familias de criterios 1 criterios existenciales 2 criterios de aplicabilidad 3 criterios de fondo 4 criterios orgaacutenicos 5 criterios de control de la aplicacioacuten 6 criterios no juriacutedicos

ndash El segundo es el orden secuencial de las preguntas por familia de criterios respetando los lazos de causalidad

d) Ponderacioacuten de las preguntas

Este trabajo de ponderacioacuten lo lleva a cabo el comiteacute de juristas o grupo de expertos que redactan las preguntas y no se le pediraacute a ninguno de sus miem-bros que responda a las preguntas Para evitar influenciar las respuestas de los encuestadores y de las personas encuestadas la ponderacioacuten jamaacutes les seraacute comunicada

En una familia de criterios la ponderacioacuten de las preguntas y subpreguntas permite evaluar el orden de importancia entre ellas es decir la importancia que representan como factor de efectividad Se trata de una apreciacioacuten subjetiva


que resulta del consenso dentro del grupo de expertos Esta permite establecer uacutenicamente una escala cuantitativa definida libremente por coeficientes que se han establecido en una extensioacuten por convenio

Una pregunta muy importante para una familia de criterios establecida puede tener un coeficiente diferente con respecto a otra pregunta muy importante de otra familia

Preguntas o subpreguntas pueden tener un mismo coeficiente dentro de los criterios de una misma familia

Los coeficientes se otorgan en dos tiempos cunado la familia de criterios se compone de preguntas y subpreguntas

ndash seguacuten la importancia de las preguntas entre ellas ndash seguacuten la importancia de las subpreguntas entre ellas en cada familia de sub-

preguntas

Ilustracioacuten

Convenio de ponderacioacuten aplicada a preguntas y subpreguntasClasificacioacuten por orden de importancia por asignacioacuten de un coeficiente de 1 a 10

del menos al maacutes importanteEl uso del valor 0 estaacute prohibido para evitar imposibilidades operativas

Pregunta de la familia de criterios CoeficientePregunta 1 7Conjunto de subpreguntas 2 Subpregunta 21 4

Subpregunta22 2Subpregunta23 7

Pregunta 3 10Conjunto de subpreguntas 4 Subpregunta41 5

Subpregunta42 3Pregunta 5 6Pregunta 6 7

e) Preponderancia de las familias de criterios en el sentido matemaacutetico

Una familia de criterios afecta la efectividad de su objeto juriacutedico seguacuten


ndash el nivel de interdependencia con otras familias de criterios ndash la influencia de su propia efectividad sobre la efectividad de las otras

La importancia variacutea de una familia de criterios a otra respectivamente Por lo tanto dentro del asunto juriacutedico es necesario representar sus importancias mol-deando la preponderancia entre ellas en el caacutelculo de la efectividad

La preponderancia de las familias de criterios se expresa en un ratio que representa el nivel de su influencia sobre la efectividad del tema juriacutedico

Una jerarquizacioacuten asociada a una ponderacioacuten garantiza dicha preponde-rancia bien sea

ndash Por un convenio libre de clasificacioacuten y de adjudicacioacuten de peso ndash Por un convenio de criticidad que mide el nivel de impacto ndash criacutetico mayor

o menor ndash de cada familia sobre la efectividad del periacutemetro de medicioacuten La familia es maacutes importante en la medida en que la criticidad es maacutes alta

Cuando las seis familias de criterios tienen la misma importancia su peso res-pectivo es de 1 6 o 1666

El uso del coeficiente 0 estaacute prohibido para evitar imposibilidades operativas se deter-mina un coeficiente miacutenimo aplicable por convenio

Ilustracioacuten

Preponderancia de las seis familias de criteriosExistencial Aplicabilidad De

fondoOrgaacutenico Aplicacioacuten No

juriacutedicoTOTAL

5 20 15 30 20 10 100

5 El panel de encuestados

La creacioacuten del panel depende del tema juriacutedico tratado en cada cuestionario lo que eventualmente implica escoger actores diferentes en la implementacioacuten de diversos campos de aplicacioacuten del derecho

El comiteacute de juristas presenta los perfiles del panel desde el inicio del pro-yecto Luego los perfiles se afinan en funcioacuten de las secuencias de trabajo depen-diendo de

ndash su implicacioacuten en la implementacioacuten de la aplicacioacuten del derecho ndash su capacidad para poder responder el conjunto de preguntas


El panel responde a las normas de representatividad de una muestraCuando la tipologiacutea de los actores del derecho es conocida y se puede asociar

a todos o parte de los criterios juriacutedicos el meacutetodo empiacuterico de las cuotas se privilegia como el mejor enfoque y el maacutes representativo

En caso de no ser posible conocer la tipologiacutea de los actores del derecho la muestra se construye aplicando el meacutetodo de muestreo aleatorio Se debe evitar a toda costa este segundo enfoque pues su implementacioacuten es maacutes compleja y pesada

a) Definicioacuten del objetivo del panel en sentido estadiacutestico

i) Por el meacutetodo de cuotasEl principio de este meacutetodo empiacuterico es identificar su distribucioacuten en la pobla-cioacuten objetivo del panel Esa misma distribucioacuten se deberaacute entonces respetar en la muestra

Si 100 actores del derecho van a ser encuestados y la poblacioacuten de actores del derecho se compone de 15 magistrados 25 abogados 27 gestores 8 auditores 5 profesionales 16 usuarios 2 representantes de asociaciones y 1 elegidos entonces la muestra deberaacute tener 15 magistrados 25 abogados 27 gestores 8 auditores 5 profesionales 16 usuarios 2 representantes de asocia-ciones y 1 elegido

El meacutetodo de cuotas se basa en la hipoacutetesis de que los resultados obtenidos se pueden transferir al conjunto de los actores del derecho mientras se controle la estructura de la muestra mediante esos criterios conocidos de la poblacioacuten

ii) Por el meacutetodo de muestreo aleatorioEn este meacutetodo de muestreo aleatorio se debe disponer previamente de una base de sondeo existente que corresponda a la poblacioacuten de actores de derecho que respondan a los criterios de la encuesta

Cuatro enfoques son posibles

ndash Muestreo aleatorio simple utilizando actores seleccionados en una base de sondeo de manera aleatoria asegurando que todos los perfiles de los actores del derecho tengan la misma probabilidad de aparecer en la muestra

ndash Muestreo sistemaacutetico utilizando una base de sondeo existente o por construir identificando todos los perfiles de actores del derecho y escoger para el primer perfil de la muestra un punto de partida aleatorio Despueacutes se toman otros perfiles para un intervalo en la lista de perfiles Dicho intervalo se calcula sobre la relacioacuten del tamantildeo de la muestra con el tamantildeo de la poblacioacuten en la


base de sondeo Esto implica hacer un caacutelculo del tamantildeo de la muestra seguacuten el nivel de confianza deseado y la tolerancia del margen de error

ndash Muestreo por racimos dividiendo la base de sondeo en subgrupos con grandes similitudes Esto permite bien sea una eleccioacuten al azar de algunos subgrupos en los que se encuestan todos los actores del derecho o escoger previamente racimos al azar y construir muestras en cada racimo

ndash Muestreo estratificado subdividiendo en subgrupos seguacuten uno a varios fac-tores los actores del derecho de la base de sondeo para extraer una muestra aleatoria simple para cada subgrupo

b) Representatividad de la muestra

El tamantildeo de la muestra depende de los siguientes factores

ndash el tamantildeo de la poblacioacuten madre de los actores del derecho en correlacioacuten con el cuestionario

ndash el nivel de confianza en el resultado ndash el margen de error en las respuestas ndash el nuacutemero de invitaciones a participantes en la encuesta

Ilustracioacuten

Ejemplo delTamantildeo de la poblacioacuten madre

Tamantildeo de la muestra Tamantildeo de la muestraNivel de confianza 95

Margen de error5

Nuacutemero de invitaciones

Nivel de confianza 99

Margen de error 1


20 20 100 20 10050 45 225 50 250100 80 400 100 500500 218 1090 486 24305000 357 1785 3843 1921520000 377 1885 9068 45340

c) Condiciones del lanzamiento de la encuesta

Dependiendo del paiacutes las personas interrogadas en el marco de encuestas y son-deos tienen derechos sobre sus datos personales Las empresas u organizaciones


que realizan esas encuestas tienen nuevas responsabilidades en caso de que no se mantenga un total anonimato de las respuestas

En este enfoque metodoloacutegico el cuestionario se procesa sobre la base del anonimato

La encuesta no debe tener ninguacuten elemento discriminatorio como el perfil del actor el lugar o cualquier caraacutecter que permita la identificacioacuten de una per-sona en el cuestionario

No se procesaraacute ni almacenaraacute ninguna informacioacuten personalNo obstante a los efectos de la encuesta se pueden utilizar datos personales en

diferentes formas de comunicaciones como listas de contacto para lo siguiente

ndash enviacuteo del cuestionario por correo electroacutenico o postal a partir de un listado ndash enviacuteo de un enlace electroacutenico para completar el cuestionario en liacutenea ndash las modalidades para devolver los cuestionarios pueden permitir la identifica-

cioacuten de las personas encuestadas como la direccioacuten de correo electroacutenico

Por lo tanto se aconseja tomar algunas precauciones seguacuten la legislacioacuten del paiacutes donde se desarrolla la encuesta

ndash durante la recoleccioacuten de datos personales para los listados de contactos pedir el consentimiento de la persona en cuestioacuten

ndash la explicacioacuten de la finalidad del tratamiento de datos personales los destina-tarios de los datos su tiempo de conservacioacuten

ndash dar garantiacutea a la persona del acceso a sus datos personales en todo momento a que se corrijan o se borren (derecho al olvido) a solicitar su portabilidad impugnar el tratamiento o solicitar su limitacioacuten

ndash dar garantiacutea de la confidencialidad y seguridad de los datos y establecer un procedimiento en caso de violacioacuten o peacuterdida de datos

Otras obligaciones legales se deben tener en cuenta seguacuten el paiacutes las cuales dependen intriacutensecamente de la naturaleza de la campantildea tales como

ndash solicitud de autorizacioacuten ndash declaracioacuten de subcontratacioacuten (informaacutetica empresa de estudios etc) ndash declaracioacuten simple ndash establecimiento de un comiteacute de eacutetica ndash declaracioacuten de los archivos ndash autorizacioacuten u obligacioacuten de publicacioacuten de los resultados etc


Frente a la complejidad que esto pueda representar para el lanzamiento de un estudio recomendamos incluir en el equipo encargado de la encuesta el acompa-ntildeamiento de una empresa especializada o la presencia de un especialista

6 La instruccioacuten del cuestionario

La instruccioacuten del cuestionario debe responder a las exigencias

ndash del encuadre de la subjetividad ndash de la recoleccioacuten de datos (sustentada en hechos) ndash por lo tanto la autoadministracioacuten del cuestionario por el encuestado no se

recomienda Se recomienda la presencia de un encuadre para controlar que la respuesta dada por el encuestado repose en los hechos

a) Encuadre del cuestionario

Un encuestador es quien realiza el encuadre del cuestionario Obligatoriamente cuenta con competencias y experiencias significativas en el(los) campo(s) del derecho en cuestioacuten para supervisar las respuestas que los encuestados dan en los cuestionarios

Para ejercer el encuestador recibe una formacioacuten cualificada en esta norma y en la recoleccioacuten de datos siguiendo los criterios elegidos y que determinan la efectividad del derecho

De esta manera el encuestador puede controlar la recoleccioacuten de datos respe-tando en sus respuestas la independencia de la encuesta

b) Recoleccioacuten de datos

La recoleccioacuten es una operacioacuten de control de la presencia de documentos y objetos que justifican una respuesta Consiste en la comprobacioacuten de la existen-cia de hechos que sustenten las respuestas a partir de documentos y listados en papel o digitalizados La ausencia de elementos factuales produce un cuestiona-miento del encuestador para que el encuestado argumente sus respuestas

7 Tratamiento de datos

El tratamiento de datos es un requerimiento matemaacutetico que permite la creacioacuten de indicadores siguiendo las siguientes etapas

ndash puntaje de las respuestas ndash control de datos ndash validacioacuten de la campantildea


a) Puntaje de los datos recolectados

El puntaje es el elemento de entrada de todas las agregaciones Este define la primera medicioacuten de la efectividad

El puntaje de una pregunta se obtiene por el producto del valor de la respuesta en la escala de gradacioacuten y de la ponderacioacuten propia de la pregunta

El puntaje de una subpregunta es el maacutes difiacutecil depende de las condiciones que se vayan a satisfacerIlustraciones

i) Tomar la escala de valor

Escala de valorSI CON


NUNCANO SEacute NO

8 5 3 2 1 0001

ii) Puntaje de preguntaAplicar al cuestionario

Pregunta de la familia de criterios Respuesta Coeficiente PuntajePregunta 1 A VECES 7 21

3Pregunta 2 SI 10 80

8Pregunta 3 NO SEacute 6 6

1Pregunta 4 NO 7 0007

0001

iii) Puntaje de subpreguntaEl puntaje de una subpregunta depende de lo siguiente

ndash Una alternativa entre las subpreguntas el mejor producto ente las subpre-guntas seraacute el que se retenga para establecer el puntaje


ndash Una combinacioacuten de todas las subpreguntas es la suma de los productos de las subpreguntas

ndash Una combinacioacuten y alternativa entre las pregunta es la suma del(de los) producto(s) de las subpreguntas combinatorias y del(de los) mejor(es) pro-ducto(s) de esas alternativas

Pregunta de la familia de criterios

Respuesta Condicioacuten Coeficiente Puntaje

Conjunto de subpreguntas 1

Subpregunta 11

NO O 4 0002160001

Subpregunta 12

SI 20001

Subpregunta 13

SI Y 7 568


Subpregunta 21

NO SEacute Y 5 51

Subpregunta 22

CON FRECUENCIA

Y 3 15

5

b) Control de los datos recolectados

El control de la recoleccioacuten consiste en tomar las respuestas en tarjetas de con-trol y procesar la muestra estadiacutesticamente estableciendo la distribucioacuten de las respuestas a los mismos cuestionarios para detectar su variabilidad y potencial dispersioacuten (uso del criterio de la norma) o bien se observa que las curvas (de cada tarjeta de control) difieren y permanecen centradas (presencia de una dis-persioacuten del proceso de aplicacioacuten del derecho) o bien se observa que hay un descentramiento de las curvas lo que incrimina la sinceridad de la respuesta y por tanto la presencia de falsificacioacuten337

337 Falsificacioacuten accioacuten de falsear las respuestas no respetar las condiciones reales de recoleccioacuten de datos Ver Reacutemy Caveng laquoLa produccioacuten de encuestas cuantitativasraquo Revista de antropologiacutea de los conocimientos vol 6 ndeg 1 2012 pp 65ndash 88 https wwwcairninfo revue- anthropologie- des- connaissances- 2012- 1- page- 65htm


Sin pujaPresencia de

puja

c) Validacioacuten de la recoleccioacuten de datos

Esa validacioacuten consiste en revisar los resultados de la efectividad antes de la publicacioacuten con el fin de sacar las dudas eventuales sobre su ldquosinceridadrdquo espe-cialmente cuando los controles del proceso de encuesta revelan falsificaciones una fiabilidad de la captura de respuestas por debajo del objetivo de confianza o el incumplimiento del panel de encuestados (plan de muestreo) En ese momento entonces se decide

ndash bien sea descartar los resultados que presentan falsificaciones y proceder a la produccioacuten de los indicadores

ndash o volver a hacer toda o parte de la campantildea de encuestas ndash o no publicar los resultados de esa encuesta

C Los indicadores obtenidosLos indicadores juriacutedicos son el producto de agregaciones La efectividad debe declararse ldquobajo controlrdquo antes de proceder a las agregaciones Dos Estados jamaacutes son perfectamente ideacutenticos en un mismo proceso de implementacioacuten de la aplicacioacuten del derecho debido a dos causas de dispersioacuten

ndash las dispersiones por causas comunes ndash las dispersiones por causas especiales

Las causas comunes siempre presentes en diferentes grados en procesos diver-sos son fuentes de variacioacuten producidas por el azar Las estadiacutesticas permiten el estudio de esos fenoacutemenos Sabemos moldear el comportamiento de los ries-gos y en consecuencia prever el desempentildeo de un proceso sometido a causas comunes de dispersioacuten El conjunto de esas causas comunes forma la variabili-dad intriacutenseca del proceso Seguacuten el criterio de la norma la caracteriacutestica de un estado debe seguir una distribucioacuten cuando el orden de tamantildeo de las causas que

Los indicadores obtenidos 213

actuacutean sobre el proceso es equivalente La finalidad de ese enfoque estadiacutestico es no dejar que subsistan sino las dispersiones debidas a causas comunes Entonces hablaremos de efectividad del derecho ldquobajo controlrdquo

Las causas especiales son causas de dispersioacuten identificables irregulares e inestables y por lo tanto difiacuteciles de predecir La aparicioacuten de una causa especial requiere una intervencioacuten en el proceso de implementacioacuten de la aplicacioacuten del derecho Contrariamente a las causas comunes las causas especiales en general son escasas En su presencia hablaremos de efectividad del derecho ldquofuera de controlrdquo

Una efectividad ldquobajo controlrdquo es un conjunto de procesos de implementacioacuten de la aplicacioacuten del derecho en el cual solo aparecen las causas comunes Seguacuten el criterio de la norma la distribucioacuten estaacute centrada en el objetivo

Una efectividad ldquofuera de controlrdquo estaacute sometida a la presencia de causas espe-ciales La distribucioacuten puede estar descentrada con respecto al objetivo

Por lo tanto el control de la variabilidad consiste en poner ldquobajo controlrdquo la efectividad del derecho antes de proceder a las agregaciones se debe lograr este objetivo

1 Las agregaciones por tema juriacutedico (cuestionario)

Las diferentes agregaciones tienen periacutemetros bien definidos para la determina-cioacuten de la efectividad

ndash la propia efectividad de cada criterio ndash la propia efectividad de cada familia de criterios para su propia efectividad ndash la reparticioacuten de la efectividad de las familias de criterios juriacutedicos en el tema

juriacutedico ndash la efectividad global del tema juriacutedico

a) Efectividad propia de cada criterio

La efectividad propia de cada criterio corresponde al ratio entre el puntaje obte-nido en la respuesta y su puntaje maacuteximo Esa efectividad se expresa en por-centaje Entre maacutes elevado es este uacuteltimo la efectividad del criterio lo es maacutes tambieacuten

b) Efectividad propia de cada familia de criterios

La efectividad propia de cada familia de criterios corresponde al ratio de la suma de los puntajes obtenidos para cada criterio sobre la suma de los puntajes


maacuteximos de los criterios Esta efectividad se expresa en porcentaje Mientras maacutes alto es este uacuteltimo tambieacuten lo es la efectividad de la familia de criterios

c) Distribucioacuten de la efectividad de las familias de criterios en el tema juriacutedico

La distribucioacuten de la efectividad de las familias de criterios se obtiene imputando a cada familia el producto de su propia efectividad con el ratio de su prepon-derancia en el tema juriacutedico Esa distribucioacuten se expresa en porcentaje Si este uacuteltimo es elevado la parte de la efectividad de esta familia es maacutes importante en la efectividad del tema

d) Efectividad global del tema juriacutedico

La efectividad global del tema juriacutedico corresponde a la suma de las tasas de distribucioacuten de las seis familias de criterios juriacutedicos

2 Agregacioacuten del periacutemetro de la medicioacuten

Esta agregacioacuten solo es posible si se han definido varios objetivos en el periacutemetro de la medicioacuten como tantos temas juriacutedicos

La efectividad global del periacutemetro de la medicioacuten corresponde a la suma de la tasa de efectividad de los productos por tema juriacutedico con su preponderancia en el tema juriacutedico

3 Agregacioacuten global del derecho ambiental

Esta agregacioacuten solo es posible si se han expresado varios periacutemetros de medi-cioacuten Ella utiliza la preponderancia de los campos de aplicacioacuten del derecho de cada periacutemetro

En cada periacutemetro de la medicioacuten se hace una correlacioacuten entre cada campo y las preguntas que se relacionen en todos los periacutemetros de medicioacuten donde aparece el campo

La efectividad global del derecho se obtiene haciendo para cada campo

ndash el ratio de la suma de los puntajes obtenidos para cada criterio sobre la suma de los puntajes maacuteximos de los criterios

ndash el ajuste sobre una base de 100 de cada ratio dividieacutendolo por la suma de los ratios

ndash la suma de los ratios ajustados para obtener la tasa global

Evolucioacuten de la efectividad del periacutemetro de medicioacuten 215

Esa efectividad se expresa en porcentaje Entre este uacuteltimo es maacutes alto la efecti-vidad de la familia de criterios lo es maacutes tambieacuten

D Seguimiento estadiacutestico de la evolucioacuten de la efectividad del periacutemetro de la medicioacuten

El seguimiento estadiacutestico responde a una doble necesidad dar seguimiento a la evolucioacuten de la efectividad en el tiempo al menor costo de un periacutemetro cons-tante de la medicioacuten Eso implica en el tiempo

ndash utilizar el mismo periacutemetro de la medicioacuten ndash utilizar el mismo cuestionario ndash respetar los mismos principios de creacioacuten del panel (las personas encuesta-

das podraacuten ser diferentes los encuestadores tambieacuten) ndash aplicar las mismas agregaciones

El seguimiento estadiacutestico tiene como objetivo

ndash simplificar el proceso de encuesta aplicando una loacutegica de ldquolevantamientordquo de las preguntas que seraacuten tratadas dentro del conjunto de preguntas escogidas en cada familia de criterios por su preponderancia en la representatividad del control de la efectividad del tema juriacutedico

ndash garantizar un nivel de confianza de los resultados ndash reducir considerablemente los costos del seguimiento de la evolucioacuten de la

efectividad en relacioacuten con la encuesta inicial

1 Principios

El seguimiento estadiacutestico permite determinar los principios aplicables al con-trol de la medicioacuten de la efectividad para garantizar su representatividad en el tiempo es decir la confianza en la medicioacuten de la efectividad y su evolucioacuten Esto se debe separar del trabajo de representatividad del panel y del control de los datos de recoleccioacuten que definen el objetivo de las personas encuestadas

Para definir la capacidad de la medicioacuten a estar bajo control hay que cumplir con tres paraacutemetros

ndash La forma de la dispersioacuten de la medicioacuten de la efectividad es decir contro-lar las fuentes de variacioacuten distinguiendo entre lo que es previsible cono-cido como causa comuacuten y lo que es imprevisible como causa especial Para comprobar que la medicioacuten de la efectividad estaacute centrada en su objetivo se mide el control de la variabilidad por probabilidad estadiacutestica (criterio de la


norma) Se hablaraacute de una medicioacuten ldquobajo controlrdquo en la cual solamente exis-ten causas comunes cuando a lo largo de las campantildeas se mantiene centrada la reparticioacuten de la medicioacuten en ese objetivo Y se hablaraacute de una medicioacuten ldquofuera de controlrdquo en caso de que la reparticioacuten al estar sometida a la presen-cia de causas especiales se descentre

ndash La capacidad de la medicioacuten de la efectividad es decir dirigir la medicioacuten en sus liacutemites naturales Se hablaraacute de una medicioacuten competente cuando los resultados de esa medicioacuten se encuentran dentro de sus liacutemites naturales Si los resultados se salen de esos liacutemites naturales se hablaraacute de una medicioacuten no competente

ndash El control de la medicioacuten de la efectividad es decir implementar un mapa de control de la medicioacuten en primer lugar

identificando los paraacutemetros criacuteticos de la medicioacuten observando la medicioacuten analizando la variabilidad de la medicioacuten analizando las fuentes de variabilidad optimizando la medicioacuten

Para proponer una estandarizacioacuten del control en segundo lugar poniendo la medicioacuten sobre ldquolos rielesrdquo disminuyendo la frecuencia de los controles

2 Finalidades

En lugar de repetir la totalidad del o de los cuestionarios se utiliza una muestra de preguntas Eso tiene un gran impacto sobre los costos de una encuesta

Es posible medir la progresioacuten o la regresioacuten de los niveles de efectividad maacutes raacutepidamente en cada ciclo de medicioacuten de la efectividad campo por campo de aplicacioacuten del derecho

Eso permite representar el progreso de la tasa de evolucioacuten actualizada en la uacuteltima medicioacuten en forma de curvas comparadas en el tiempo

E Representacioacuten graacuteficaLa clave de la eficiencia de la medicioacuten es la representacioacuten graacutefica Se aplica en todos los indicadores respetando los criterios en funcioacuten de la utilizacioacuten deseada

Representacioacuten graacutefica 217

ndash El uso del diagrama radar que permite hacer una lectura comparativa de datos en un conjunto de datos comparables para visualizar el alcance de los compromisos en relacioacuten con los objetivos

ndash El uso de los histogramas para conocer la distribucioacuten de los datos en un contexto particular

ndash El uso de un diagrama en anillo para medir el tamantildeo global de un objetivo ndash El uso de curva en series para comparar series de datos sobre una misma

medicioacuten con el fin de visualizar las evoluciones

Una lectura raacutepida y expliacutecita de la situacioacuten que todos comprendan asegura la calidad de la representacioacuten

1 Formas de representacioacuten

a) Diagrama radar de la efectividad propia de cada criterio

Objetivo de la representacioacuten resaltar en el conjunto del periacutemetro de la medi-cioacuten los niveles fuertes de efectividad y aquellos por mejorar de cada criterio

Interpretacioacuten identificar de inmediato las fuentes de mejora de la efectivi-dad criterio por criterio


b) Diagrama radar de la propia efectividad de cada familia de criterios

Objetivo de la representacioacuten resaltar los niveles fuertes de efectividad y por mejorar de cada familia de criterios en el conjunto del periacutemetro de la medicioacuten

Interpretacioacuten identificar de inmediato las prioridades de mejora de la efecti-vidad Dicha identificacioacuten puede darse sobre lo siguiente

ndash medios del campo de aplicacioacuten del derecho (familia de criterios existencia-les)

ndash materias del campo de aplicacioacuten del derecho (familia de criterios de aplicabi-lidad)

ndash meacutetodos del campo de aplicacioacuten del derecho (familia de criterios de fondo) ndash modos del campo de aplicacioacuten del derecho (familia de criterios orgaacutenicos) ndash maneras del campo de aplicacioacuten del derecho (familia de criterios del control

de aplicacioacuten) ndash medios exoacutegenos al campo de aplicacioacuten del derecho (familia de criterios no

juriacutedicos)


c) Histograma de la distribucioacuten de la efectividad de las familias de criterios en el tema juriacutedico

Objetivo de la representacioacuten definir la urgencia de accioacuten sobre la efectividad de cada familia de criterios en el conjunto del periacutemetro de la medicioacuten

Interpretacioacuten identificar las prioridades para iniciar las acciones de mejora de cada familia de criterio en la efectividad del derecho En la medida en que el porcentaje es maacutes elevado en una familia maacutes influye la familia sobre la efectivi-dad Si el propio nivel de efectividad es deacutebil y su influencia es elevada en el dia-grama de la propia efectividad de cada familia de criterios (diagrama anterior) es una fuente evidente de mejora raacutepida de la tasa de efectividad global

d) Diagrama en anillo de la efectividad del tema juriacutedico

Objetivo de la representacioacuten resaltar la aceptacioacuten o no del nivel de efectividad del tema juriacutedico

Interpretacioacuten decidir si emprender o no acciones de mejora de la efectividad del tema juriacutedico


e) Diagrama radar de la efectividad global del periacutemetro de la medicioacuten o del derecho

Objetivo de la representacioacuten resaltar por un lado la aceptacioacuten o no del nivel global de efectividad del derecho por otro los niveles de efectividad fuertes y por mejorar con relacioacuten a los objetivos de gobernanza

Interpretacioacuten mejorar la gobernanza de la aplicacioacuten del derecho en la que se considera insuficiente la efectividad en un tema juriacutedico fijando nuevos obje-tivos y nuevos compromisos


f) Curva histograma de la evolucioacuten de la efectividad del periacutemetro de la medicioacuten

Objetivo de la representacioacuten resaltar la progresioacuten o la regresioacuten en el tiempo de la efectividad de cada campo de aplicacioacuten del derecho

Interpretacioacuten dirigir la mejora de la efectividad en caso de progresioacuten vali-dar los resultados de las acciones de mejora en caso de regresioacuten ajustar esas acciones

tiempoAacuterea of aplicacioacuten no 1Aacuterea of aplicacioacuten no 2

ldquo progreso

628

312


2 El uso de las representaciones

El uso de las representaciones graacuteficas depende de sus correctas lecturas Cuanto maacutes raacutepida y sencilla sea la lectura maacutes faacutecil seraacute la toma de decisiones

a) Lectura

Una representacioacuten graacutefica es un elemento de lenguaje ldquomudordquo Por lo tanto es importante aclarar el objeto de la representacioacuten mediante tiacutetulos evocati-vos y representarlos de manera agrupada en forma de un panel de control en la medida de lo posible

Propia efectividad de los 29 criterios

juriacutedicos ambientales en la constitucioacuten Efectividad

ambiental en la

constitucioacuten

Efectividad de los factores juriacutedicos

ambientales en la constitucioacuten

Distribucioacuten de la efectividad ambiental

en la constitucioacuten

b) Apoyo en la toma de decisiones

Las zonas de incumplimiento que caracterizan la inefectividad del propio crite-rio del tema juriacutedico se identifican raacutepidamente en el panel de control

La identificacioacuten de lagunas por familia de criterios y para cada criterio es evidente incluso si el iacutendice global de efectividad del tema juriacutedico parece acep-table Esas son las causas de inefectividad que hay que solucionar

De esta manera contamos con la identificacioacuten precisa de los puntos que se pueden mejorar para obtener una aplicacioacuten satisfactoria de las normas del dere-cho Esto permitiraacute una mejora y una reforma clara sobre uno o varios puntos precisos de la implementacioacuten de la aplicacioacuten del derecho de forma directa

Conclusioacuten fortalezas y debilidades de los indicadores juriacutedicos

iquestCuaacuteles son los remedios frente a una constatacioacuten unaacutenime de la inexistencia o insuficiencia de una aplicacioacuten del derecho ambiental iquestCrear auacuten maacutes derecho iquestAumentar las sanciones iquestMultiplicar los controles iquestReformar la gobernanza

iquestLa innovacioacuten de crear indicadores juriacutedicos responde a esos interrogantesLos indicadores juriacutedicos propiamente dichos no son indicadores de gober-

nanza que ayudariacutean a gestionar mejor la aplicacioacuten efectiva del derecho Maacutes bien son como todos los indicadores instrumentos de ayuda para la toma de decisiones Maacutes que herramientas para constatar una satisfactoria o inapro-piada gobernabilidad los indicadores son una fuerza de propuesta para mejorar el buen funcionamiento del derecho Aunque contribuyen a la gobernanza los indicadores tienen sus liacutemites

1 Aporte de los indicadores juriacutedicos a la gobernanzaA traveacutes de la implementacioacuten de la aplicacioacuten del derecho los indicadores juriacute-dicos informan con precisioacuten sobre la vida del derecho en un determinado paiacutes Siempre son especiacuteficos de un Estado y no permiten hacer comparaciones entre Estados

Estaacuten construidos solamente para acompantildear los cambios identificar los fre-nos y regresiones y permitir identificar palancas de progreso En una palabra permiten aclarar una situacioacuten que se volvioacute confusa debido a la intervencioacuten de numerosos actores puacuteblicos y privados colectivos e individuales Podemos esperar de su existencia identificar responsabilidades sobre la base de una des-cripcioacuten de la cadena de las causas de la inefectividad

De igual manera los indicadores juriacutedicos enriquecen los datos sobre la gobernanza destacando los usos sociales del derecho e identificando los obs-taacuteculos juriacutedicos institucionales culturales y otros que frenan la aplicacioacuten del derecho ambiental

Seriacutea demasiado esperar una efectividad plena del derecho y seriacutea inapro-piado pensar que por siacute solos pueden contribuir a su total eficacia

Por otra parte los indicadores juriacutedicos responden a una necesidad en la medida en que permiten iluminar la decisioacuten puacuteblica durante la aplicacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas que cuando se refieren al medio ambiente en particular

Conclusioacuten fortalezas y debilidades de los indicadores juriacutedicos224

implican numerosos arbitrajes de conflictos de intereses que no es necesario especificar aquiacute

Ademaacutes el propio derecho no contiene solamente normas de prohibicioacuten o de autorizacioacuten sino tambieacuten un conjunto complejo de procedimientos de instituciones y de conceptos Por consiguiente su efectividad depende de una coordinacioacuten de esos diferentes elementos constitutivos que unos indicadores bien elaborados pueden ayudar a evaluar y controlar

2 Los liacutemites de los indicadores juriacutedicosLos indicadores juriacutedicos no permiten ni gobernar con nuacutemeros ni frenar la degradacioacuten ambiental ni proteger mejor el medio ambiente de inmediato No son maacutes que una herramienta parcial de informacioacuten Especialmente en lo que ldquola efectividad siempre es relativa y existe una multitud de etapas intermedias entre un enunciado y sus traducciones socialesrdquo338 Aunque ellos son mediaacutetica-mente ilustrativos para identificar las insuficiencias el porcentaje de efectividad de una ley ambiental cuenta menos que traer a la luz sus frenos y puntos de blo-queo Esta es una condicioacuten esencial para que todos comprendan que un derecho sin efectividad es como un derecho inexistente

Los indicadores juriacutedicos visibilizan las causas de la no aplicacioacuten del derecho ambiental e instruyen sobre las escalas de efectividad Hacen tomar conciencia de que para proteger el medio ambiente no es suficiente votar leyes o firmar tratados Lo maacutes difiacutecil es comprometer a todas las partes interesadas a aplicar el derecho promulgado

En la actualidad siendo este el fruto a la vez del derecho internacional del derecho europeo y de la aplicacioacuten de los Objetivos de Desarrollo Sostenible los procesos juriacutedicos de implementacioacuten requieren orquestar la partitura de una multitud de actores frente a una multitud de normas Asiacute pues podemos ver que los indicadores desempentildean un papel en responsabilizar a los actores interesa-dos al permitir poner de manifiesto cualquier contradiccioacuten entre los compro-misos morales y los logros juriacutedicos

Como solo son indicadores es evidente que las orientaciones y prescripciones que se pueden extraer de ellos dependen de la valoracioacuten o de la interpretacioacuten que se haga sobre ellos Esto explica que los mismos indicadores puedan llevar a

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Los liacutemites de los indicadores juriacutedicos 225

conclusiones opuestas Toda poliacutetica ambiental implica elecciones de valores que los indicadores no pueden hacer desaparecer de ninguna manera ni tampoco tienen vocacioacuten de disimularlas

En otras palabras si los indicadores juriacutedicos no son suficientes para salvar el planeta por siacute mismos al menos pueden contribuir en el futuro a volver maacutes operativo el derecho a alertar sobre las derivas a identificar las resistencias even-tuales y los puntos de bloqueo y enderezarlos en una palabra para permitir corregir el rumbo

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PNUD Informe sobre el Desarrollo humano 2019 Maacutes allaacute de los ingresos los medios y el tiempo presente las desigualdades de desarrollo humano en el siglo XXI Nueva York 2019

PNUD Informe sobre el desarrollo humano en Aacutefrica 2016 Acelerar el progreso en favor de la igualdad de geacuteneros y de la automatizacioacuten de las mujeres en Aacutefrica Nueva York 2016

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Anexos

1 Efectividad y eficacia 2 Fragmentos de textos sobre la efectividad del derecho ambiental 3 UNEP Environmental Rule of law First Global Report 2019 ndash Figure 6-

1 Environmental Rule of Law and the Sustainable Development Goals 4 UNEP Environmental Rule of law First Global Report 2019 ndash Box 61 Indica-

tor Framework for Environmental Rule of Law 5 Artiacuteculo 24 del Decreto del 3 de diciembre de 2019 relativo a la organizacioacuten

del servicio de legislacioacuten y de la calidad del derecho en la Secretariacutea General del Gobierno (Perioacutedico Oficial de la Repuacuteblica de Francia nordm 0282 del 5 de diciembre de 2019)

6 Artiacuteculo 6- 8 del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Informacioacuten la Parti-cipacioacuten Puacuteblica y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en Ameacuterica Latina y el Caribe Escazuacute 4 de marzo de 2018

7 Proyecto de mocioacuten presentado por el Centro Internacional de Derecho Ambiental Comparado y adoptado como resolucioacuten por el Congreso Mun-dial de la Naturaleza de la UICN Marsella 7ndash 15 de enero 2021 sobre laquoMedir la efectividad del derecho ambiental con indicadores juriacutedicosraquo

Anexo 1 Efectividad y eficacia

Norma

de base

Textos de

aplicaci SancionesAplicabildad Institu-

ciones

JuecesControlesoacuten

EFECTIVIDADEFICACIA

Anexo 2 Fragmentos de textos sobre la efectividad del derecho ambiental y los indicadores

1 Declaracioacuten de Rio 1992

Principio 11 ldquoLos Estados deberaacuten promulgar leyes eficaces sobre el medio ambienterdquo

2 Agenda 21 de Rio 1992ldquoAumento de la efectividad de las leyes y los reglamentosrdquo (sect 8- 16- a)

3 Protocolo de Madrid de 2008 relativo a la gestioacuten integrada de las zonas cos-teras del MediterraacuteneoldquoLas Partes definiraacuten indicadores adecuados a fin de evaluar la eficacia de las estrategias los planes y los programas de gestioacuten integrada de las zonas coste-ras asiacute como del progreso en la aplicacioacuten del Protocolordquo (art 18- 4)

4 Informe del Secretario general de Naciones Unidas del 16 de marzo de 2012 sobre ldquoEn aras de la justicia un programa de accioacuten para reforzar el estado de derecho en los planos nacional e internacionalrdquo (A 66 749 sect 56)ldquoTal vez los Estados Miembros tambieacuten deseen examinar coacutemo se puede hacer un seguimiento efectivo de los progresos en la consecucioacuten de los obje-tivos en materia de estado de derechordquo

5 Decisioacuten 27 9 de 2013 del Consejo de Administracioacuten del PNUMA sobre el impulso de la justicia la gobernanza y el derecho para la sostenibilidad ambientalldquo(4) Luchar contra el incumplimiento de las leyes sobre el medio ambiente incluidas entre otras medidas para aumentar la efectividad de los mecanis-mos administrativos civiles y penalesrdquo

6 Examen de mitad de periacuteodo del Programa de Montevideo IV Segunda Asamblea de Naciones Unidas para el Medio Ambiente Nairobi mayo de 2016 (UNEP EA2 13)ldquoEstablecer los criterios para ayudar a los Estados a medir la eficacia del dere-cho ambientalrdquo

7 Estrategia a mediano plazo del PNUMA 2018ndash 2021 mayo de 2016 (UNEP EA2 15)ldquoConstante examen del medio ambiente gracias a una evaluacioacuten basada en indicadoresrdquo

Anexos248

8 G7 ndash Bolonia junio de 2017laquo[hellip] desarrollar nuevos indicadoresraquo

9 Recomendaciones del 27 de septiembre de 2017 del Comiteacute de Ministros del Consejo de Europa sobre el Convenio sobre el paisaje (CM rec (2017 7)

ldquoInscribir el paisaje tal como lo define el Convenio en los indicadores del desarrollo sostenible relacionado con asuntos medioambientales sociales culturales y econoacutemicosrdquo

10 Declaracioacuten ministerial de la Tercera Asamblea de Naciones Unidas para el Medio Ambiente Nairobi 6 de diciembre de 2017 (UNEP EA3 HLS1)ldquoAumentaremos la investigacioacuten y fomentaremos la elaboracioacuten la recopi-lacioacuten y la utilizacioacuten de datos desglosados cientiacuteficos y fiables Esto conlle-varaacute la provisioacuten de mejores indicadores multidisciplinariosrdquo (sect 8- a)

11 Declaracioacuten de las ONG en la Tercera Asamblea de Naciones Unidas para el Medio AmbienteldquoLos indicadores existentes que miden la realizacioacuten de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030 no toman en cuenta el rol del derecho ambiental en la realizacioacuten de esos objetivos Desafortunadamente es necesario llenar ese vaciacuteo e implementar indicadores juriacutedicos que daraacuten informacioacuten para una mejor gobernanza de las leyes ambientales y para documentar mejor la efectividadrdquo

12 Resolucioacuten de la Cuarta Asamblea de Naciones Unidas para el Medio Ambiente sobre el Programa de Montevideo V de derecho ambiental Nai-robi 15 de marzo de 2019 (UNEP EA4 29 Anexo 1 4- a)ldquoBrindar a los paiacuteses [hellip] modelos de indicadores para un desarrollo y una aplicacioacuten efectiva del derecho ambientalrdquo

13 Declaracioacuten ministerial de la Cuarta Asamblea de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP EA4 HLS1)ldquoReconocemos que la aplicacioacuten efectiva de estas acciones requiere un entorno propicio y marcos normativos una buena gobernanza y la aplica-cioacuten de la ley en los planos mundial regional nacional subnacional y local asiacute como medios de ejecucioacuten eficaces [hellip]rdquo

14 Informe de la 21ordf reunioacuten de la Conferencia de las Partes contratantes del Convenio de Barcelona para la Proteccioacuten del Medio Marino y de la Regioacuten Costera del Mediterraacuteneo y sus Protocolos Naacutepoles 5 de diciembre de 2019 (UNEP MED IG24 22)ldquoUna mejor evaluacioacuten de la eficacia del Convenio y de sus protocolos crucial para que el sistema siga siendo pertinente exige el refuerzo de los indicadores juriacutedicos y de otro tipo con la ayuda de socios como el Centro Internacional de Derecho Ambiental Comparadordquo (sect 90)

Anexos 249

15 Decisioacuten IG24 1 del Comiteacute de Cumplimiento en su 21ordf reunioacuten de la Conferencia de las Partes contratantes del Convenio de Barcelona para la Proteccioacuten del Medio Marino y de la Regioacuten Costera del Mediterraacuteneo y sus Protocolos Naacutepoles 5 de diciembre de 2019laquoEn este contexto el Comiteacute de Cumplimiento tambieacuten debatioacute el desarro-llo de indicadores juriacutedicos ambientales para medir la eficacia del Convenio de Barcelona y sus Protocolos como una viacutea que deberiacutea explorarse en el futuroraquo (sect 16)

Anexo 3 UNEP Environmental Rule of law First Global Report 2019

Figure 61 Environmental Rule of Law and the Sustainable Development GoalsNotes An arrow pointing toward the goal indicates that environmental rule of law supports its achievement and an arrow pointing from a goal indicates that it supports environmental rule of law Many are mutually reinforcing Numbers denote the number of each goalrsquos targets that are considered to support or be supported by environmental rule of law Because some targets both support environmental rule of law and are in turn supported by it the numbers for some goals may total more than the number of targets enumerated for the goal


Box 61 Indicator Framework for Environmental Rule of Law

Contextual Factors

ndash Demography (distribution of wealth population density age structure urban rural education literacy gender equity)

ndash Economy (contribution of natural resource extractive sector to the state economy per capita income evenness of development)

ndash Politics (fragility corruption perception rule of law generally) ndash Legal System (type judicial independence respect for contracts and property rights)

Laws amp Institutions

ndash Coverage of laws (national environmental laws covering relevant environmental issues)

ndash Procedural mechanisms (transparency and access to information public participa-tion independent review and oversight of implementation measures)

ndash Right to a healthy environment (explicitly recognized in the constitution held by a court to be implicit in other constitutional rights or guaranteed by legislation)

ndash Rights of free association and free speech (constitutional) ndash Right of nondiscrimination (constitutional) ndash Rights of marginalized populations (indigenous peoples women other) ndash Legal pluralism (recognition of customary norms governing natural resources) ndash Anti- corruption measures (covering the environmental context)

Implementation

ndash Information collection management and use ndash Permits licenses and concessions ndash Criteria for implementation of environmental law ndash Enforcement (number of violations ndash trafficking illegal pollution number of inspec-

tions per capita or per regulated entity number of administrative civil criminal cases brought number of convictions violations corrected total fines and prison items)

ndash Environmental auditing and institutional review mechanisms ndash Corruption (in the control of natural resources concessions in management of natu-

ral resource revenues in the enforcement process)

Civic Engagement

ndash Access to information (on laws regulations judicial decisions on the state of the environment on emission data reports audits on natural resource concessions and revenues media)

Anexos254

ndash Public participation (in developing laws and regulations in permitting licensing awarding concessions in environmental impact assessment community- based natu-ral resource management in monitoring and enforcement)

ndash Environmental defenders (number of land or environmental defenders attacked killed number of attacks murders prosecuted and convicted)

Dispute Resolution and Access to Justice

ndash Effective dispute resolution bodies (courts and tribunals administrative environ-mental tribunals alternative dispute resolution customary courts)

ndash Access to justice (standing costs geographic accessibility timeliness availability of counsel and advocacy nongovernmental organizations)

ndash Remedies

Environmental Outcomes and Current Status

ndash Environmental health ndash Environmental compliance by sector ndash Natural resource stewardship

Anexo 5 Artiacuteculo 24 del Decreto del 3 de diciembre de 2019 sobre la organizacioacuten del servicio de legislacioacuten y de la calidad del derecho en la Secretariacutea General del Gobierno (Perioacutedico Oficial de la Repuacuteblica de Francia nordm 0282 del 5 de diciembre de 2019)

Artiacuteculo 2 ndash El servicio de legislacioacuten y calidad del derecho se encarga principal-mente de las siguientes misiones [hellip]4ordm Supervisa las medidas de aplicacioacuten de las leyes y proporciona informacioacuten sobre los indicadores de desempentildeo correspondientes

Anexo 6 Artiacuteculo 6- 8 del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Informacioacuten la Participacioacuten Puacuteblica y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en Ameacuterica Latina y el Caribe Escazuacute 4 de marzo de 2018

Artiacuteculo 6- 8 laquoCada Parte alentaraacute la realizacioacuten de evaluaciones independien-tes de desempentildeo ambiental que tengan en cuenta criterios y guiacuteas acordados nacional o internacionalmente e indicadores comunes con miras a evaluar la eficacia la efectividad y el progreso de sus poliacuteticas nacionales ambientales en el cumplimiento de sus compromisos nacionales e internacionales Las evaluacio-nes deberaacuten contemplar la participacioacuten de los distintos actoresraquo

Anexo 7 Proyecto de mocioacuten presentado por el Centro Internacional de Derecho Ambiental Comparado y adoptado como resolucioacuten por el Congreso Mundial de la Naturaleza de la UICN Marsella 2021 sobre laquoMedir la efectividad del derecho ambiental con indicadores juriacutedicosraquo

CONSIDERANDO que la conservacioacuten de la naturaleza requiere una aplica-cioacuten efectiva de las normas ambientales internacionales regionales nacionales y locales

CONSCIENTE de que la aplicacioacuten de estas normas es deficiente e involucra siguiendo un procedimiento juriacutedico complejo a todas las partes interesa-das administraciones agentes econoacutemicos profesionales del derecho y asocia-ciones ecologistas

OBSERVANDO que los informes sobre el estado del medio ambiente evaluacutean las poliacuteticas con indicadores cientiacuteficos o econoacutemicos y no miden su efectividad juriacutedica

LAMENTANDO que los indicadores relativos a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) no suelen tener en cuenta las contribuciones del derecho a menudo por falta de datos cualitativos que permitan evaluar la efectividad de las normas lo cual redunda en la omisioacuten de la contribucioacuten del derecho al eacutexito o fracaso de las poliacuteticas ambientales

CELEBRANDO el intereacutes creciente por indicadores que representen mejor las dificultades de aplicacioacuten del derecho ambiental como lo demuestra el VII Programa de Accioacuten en materia de Medio Ambiente de la Unioacuten Europea que reclama indicadores especiacuteficos para controlar la legislacioacuten ambiental o la declaracioacuten ministerial de la Tercera Asamblea de la Naciones Unidas para el Medio Ambiente que aboga por la elaboracioacuten de indicadores multidisciplina-rios

OBSERVANDO que el Acuerdo Regional de Escazuacute en Ameacuterica Latina y el Caribe preveacute indicadores para evaluar la eficacia la efectividad y el progreso de sus poliacuteticas

Anexos260

TOMANDO NOTA de la promocioacuten por parte de la UICN el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) el IFFDS (Instituto de la Francofoniacutea para el Desarrollo Sostenible)- OIF (Organizacioacuten Internacional de la Francofoniacutea) y la CEEAO (Comunidad Econoacutemica de Estados de Aacutefrica Occidental) de un meacutetodo innovador concebido por el Centro Internacional de Derecho Ambiental Comparado para la formulacioacuten de indicadores juriacutedicos en el simposio sobre la efectividad del derecho ambiental en Aacutefrica francoacutefona (Yaundeacute 2018)

CONVENCIDO de que los indicadores juriacutedicos permitiraacuten medir la aplicacioacuten efectiva del derecho ambiental utilizando datos cualitativos y cuantitativos sobre la base de cuestionarios orientados en la existencia y el contenido de las normas y sobre los procedimientos de su implementacioacuten y control

CONVENCIDO de que los indicadores juriacutedicos daraacuten una mayor visibilidad y legitimidad al derecho ambiental permitiendo comprender mejor las razones por las que su aplicacioacuten es deficiente o escasa y los avances o retrocesos en la proteccioacuten ambiental facilitando tambieacuten la elaboracioacuten de nuevas normas de proteccioacuten del patrimonio comuacuten natural

El Congreso Mundial de la Naturaleza durante su sesioacuten de Marsella Fran-cia del 7 al 15 de enero 2021

1 SOLICITA a la Comisioacuten Mundial de Derecho Ambiental y a sus miembros que con el apoyo del Programa de UICN sobre el Derecho Ambiental reali-cen experimentos y actividades formativas sobre la elaboracioacuten de indicado-res juriacutedicos relativos a la conservacioacuten de la naturaleza con la participacioacuten de profesores de derecho abogados jueces fiscales y servicios adminis-trativos encargados de vigilar el cumplimiento de las normas de derecho ambiental

2 SOLICITA a la Secretariacutea de UICN que invite al sistema de las Naciones Uni-das y demaacutes organizaciones internacionales y regionales a antildeadir indicadores juriacutedicos a los indicadores de los Objetivos de Desarrollo Sostenible relativos al medio ambiente

3 SOLICITA a los Estados Parte y a la Unioacuten Europea Parte que introduz-can igualmente en los convenios regionales y universales sobre el medio ambiente indicadores juriacutedicos para medir la efectividad de esos convenios en los informes de aplicacioacuten requeridos por dichos convenios

Anexos 261

4 INVITA a todos los gobiernos y las ONG miembros del UICN a tomar volun-tariamente iniciativas para experimentar y promover la implementacioacuten de indicadores juriacutedicos en su derecho ambiental nacional particularmente en materia de proteccioacuten de la naturaleza

5 ALIENTA a todos los gobiernos y secretariacuteas de las organizaciones inter-nacionales y regionales a incorporar indicadores juriacutedicos en sus informes perioacutedicos sobre el estado del medio ambiente a nivel mundial regional nacional y local

Iacutendice

Agradecimientos 11

Proacutelogo 13

Prefacio 17 Los retos de conceptualizar los indicadores juriacutedicos medioambientales 17

Resumen 21









A Indicadores medioambientales ocasionales 53 1 Indicadores relativos al peso econoacutemico del derecho

Doing Business Index (Law and Economics) 53 2 Indicadores para evaluar la percepcioacuten psicoloacutegica del

derecho 54 3 Indicadores de gobernanza Worldwide Governance

Indicators 54 4 Iacutendice de gobernanza de los recursos naturales 55

Iacutendice264

5 Indicadores del Iacutendice Ibrahim de Gobernanza Africana (Ibrahim Index of African Governance) 56

6 Indicadores de Gobernanza del Grupo de Praia 57 7 Indicadores del Estado de Derecho de las Naciones

Unidas Rule of Law Index 58 8 Indicadores mundiales de Estado de Derecho

World Justice Project 59 9 Criterios del Estado de Derecho de la Comisioacuten de

Venecia del Consejo de Europa 61 10 Percepcioacuten de la justicia en Brasil 62 11 Indicadores de Justicia del Vera Institute of Justice 62 12 Indicadores de medicioacuten de acceso a la justicia 63 13 Indicadores relativos a los informes sobre el

desarrollo humano del PNUD 63 14 Indicadores de la Organizacioacuten Internacional

del Trabajo 66 15 Indicadores de transparencia de la Global

Transparency Initiative 68 16 Corrupcioacuten y Transparency International 69

B Indicadores consagrados al medio ambiente 70 1 Indicadores de la Unioacuten Europea 71 a) Del 7ordm Programa de Accioacuten al Programa de

Vigilancia del Cumplimiento de la Normativa Medioambiental 71

b) Indicadores de la Agencia Europea de Medio Ambiente 75

c) La red de agencias para el Medio Ambiente 75 d) La red europea IMPEL 76 2 Indicadores de la OCDE indicadores del medio

ambiente indicadores medioambientales para la agricultura e indicadores de bienestar 78

3 Indicadores para combatir los criacutemenes contra la vida silvestre y los bosques 81

Iacutendice 265

4 Iacutendice de desempentildeo medioambiental 81 5 Normas de funcionamiento de la Corporacioacuten

Financiera Internacional 82 6 El PNUMA y los indicadores 83 7 Indicadores del Convenio de Barcelona para el

Mediterraacuteneo 83 8 Indicadores de Global Environment Outlook del

PNUMA especialmente en Aacutefrica 86 9 La Carta Africana de Estadiacutesticas 88 10 Indicadores ambientales de la CEPAL y la ILAC en

Ameacuterica del Sur 88 11 Indicadores de cumplimiento medioambiental del

INECE 90 12 Iacutendice de la democracia medioambiental 92 13 Indicadores de la pesca de la FAO 93 14 Indicadores de tierras 93 15 Indicadores de sequiacutea desertificacioacuten y pastoreo 94

C Indicadores sobre los Derechos Humanos 95 1 El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los

Derechos Humanos 95 2 La Comisioacuten Interamericana de los Derechos

Humanos 100 3 Indicadores de la Norma Humanitaria Esencial 101 4 Agencia de Derechos Fundamentales de la Unioacuten

Europea 102 5 Consejo de Europa 103 6 Iacutendice de Libertad Humana 103




Iacutendice266

1 Resumen 111 2 Evaluaciones sectoriales 113 a) Indicadores relacionados con la salud 113 b) Indicadores relacionados con el agua y el

saneamiento 115 c) Indicadores relacionados con la justicia y la

gobernanza 116 3 Evaluaciones transversales 118 a) Indicadores relacionados con la alimentacioacuten

y la agricultura 118 b) Indicadores relacionados con la cultura 123 c) Indicadores relacionados con los Derechos

Humanos 124









A Experiencias similares 135 1 Criterios para evaluar la efectividad del derecho

ambiental internacional por Peter H Sand 135 2 Los indicadores relacionados con los objetivos de

Aichi de Gerd Winter 141

Iacutendice 267

3 La evaluacioacuten del derecho para la sostenibilidad estudio de caso 141



1 Criterio existencial y o fuentes juriacutedicas del aacutembito del derecho de que se trata 155

2 Criterio de aplicabilidad 155 3 Criterio sustancial 156 4 Criterio orgaacutenico o institucional 156 5 Criterio de los controles de aplicacioacuten 156 6 Criterios que refuerzan y condicionan la efectividad 157


1 Implementacioacuten por un comiteacute de expertos 157 2 Seleccioacuten del aacutembito que se va a evaluar o periacutemetro

de la medicioacuten 158 3 Inventario de fuentes aplicables del derecho 158 4 Elaboracioacuten del cuestionario por identificacioacuten y

formulacioacuten de preguntas 159 5 Definicioacuten de la escala de gradacioacuten de las respuestas

a las preguntas 159 6 Ordenacioacuten de las preguntas y subpreguntas 159 7 Ponderacioacuten de las preguntas y subpreguntas 160 8 Ponderacioacuten de las familias de criterios 160 9 Validacioacuten de los cuestionarios 160 10 Disentildeo del panel de encuestados 161 11 Planeamiento y desarrollo de la encuesta 161 12 Manejo de cuestionarios e interpretacioacuten de los

resultados 162


Iacutendice268

1 Indicadores juriacutedicos generales 163 a) En derecho ambiental internacional convencional 163 b) En materia de objetivos del desarrollo sostenible

(ODS 2030) 165 c) En derecho ambiental nacional 167 2 Indicadores juriacutedicos especiales 171 a) Aplicacioacuten nacional de algunos convenios

ambientales internacionales 171 b) Evaluacioacuten de la efectividad del

derecho nacional 174


A El objeto de la medicioacuten 191 1 La efectividad del derecho desde el punto de vista del

meacutetodo de medicioacuten 192 a) Postulado 192 b) Principios 192 2 Los datos medidos 193 a) Valoracioacuten de los criterios juriacutedicos 193 b) De la subjetividad del dato a la objetividad de la

medicioacuten 193

B El meacutetodo de la medicioacuten 194 1 Seleccioacuten del meacutetodo 194 a) Inspiracioacuten 194 b) Adaptacioacuten 195 c) Principios 195 2 El periacutemetro de la medicioacuten de la aplicacioacuten

del derecho 197 a) Objeto 197 b) Preponderancia de los campos de aplicacioacuten del

derecho en sentido matemaacutetico 197 c) Ponderacioacuten de los campos de aplicacioacuten del

derecho 198

Iacutendice 269

3 Los temas juriacutedicos del periacutemetro de la medicioacuten 198 a) Descomposicioacuten del periacutemetro de la medicioacuten

en tema juriacutedico 198 b) De la especificidad de la medicioacuten

a su globalidad 199 c) Preponderancia de los temas juriacutedicos en el

sentido matemaacutetico 199 4 La medicioacuten de los criterios por tema juriacutedico 199 a) Cuestionario formulacioacuten de las preguntas y

seleccioacuten de las respuestas 200 b) Gradacioacuten de las respuestas 202 c) Orden loacutegico del cuestionamiento 203 d) Ponderacioacuten de las preguntas 203 e) Preponderancia de las familias de criterios en el

sentido matemaacutetico 204 5 El panel de encuestados 205 a) Definicioacuten del objetivo del panel en sentido

estadiacutestico 206 i) Por el meacutetodo de cuotas 206 ii) Por el meacutetodo de muestreo aleatorio 206 b) Representatividad de la muestra 207 c) Condiciones del lanzamiento de la encuesta 207 6 La instruccioacuten del cuestionario 209 a) Encuadre del cuestionario 209 b) Recoleccioacuten de datos 209 7 Tratamiento de datos 209 a) Puntaje de los datos recolectados 210 b) Control de los datos recolectados 211 c) Validacioacuten de la recoleccioacuten de datos 212

C Los indicadores obtenidos 212 1 Las agregaciones por tema juriacutedico (cuestionario) 213 a) Efectividad propia de cada criterio 213 b) Efectividad propia de cada familia de criterios 213

Iacutendice270

c) Distribucioacuten de la efectividad de las familias de criterios en el tema juriacutedico 214

d) Efectividad global del tema juriacutedico 214 2 Agregacioacuten del periacutemetro de la medicioacuten 214 3 Agregacioacuten global del derecho ambiental 214


1 Principios 215 2 Finalidades 216

E Representacioacuten graacutefica 216 1 Formas de representacioacuten 217 a) Diagrama radar de la efectividad propia de cada

criterio 217 b) Diagrama radar de la propia efectividad de cada

familia de criterios 218 c) Histograma de la distribucioacuten de la efectividad

de las familias de criterios en el tema juriacutedico 219 d) Diagrama en anillo de la efectividad del tema

juriacutedico 219 e) Diagrama radar de la efectividad global del

periacutemetro de la medicioacuten o del derecho 220 f) Curva histograma de la evolucioacuten de la

efectividad del periacutemetro de la medicioacuten 221 2 El uso de las representaciones 222 a) Lectura 222 b) Apoyo en la toma de decisiones 222





Iacutendice 271

Anexos 243Anexo 1 Efectividad y eficacia 245Anexo 2 Fragmentos de textos sobre la efectividad del derecho

ambiental y los indicadores 247Anexo 3 UNEP Environmental Rule of law First Global Report 2019 251Anexo 4 UNEP Environmental Rule of law First Global Report 2019 253Anexo 5 Artiacuteculo 24 del Decreto del 3 de diciembre de 2019 sobre la

organizacioacuten del servicio de legislacioacuten y de la calidad del derecho en la Secretariacutea General del Gobierno (Perioacutedico Oficial de la Repuacuteblica de Francia nordm 0282 del 5 de diciembre de 2019) 255

Anexo 6 Artiacuteculo 6- 8 del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Informacioacuten la Participacioacuten Puacuteblica y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en Ameacuterica Latina y el Caribe Escazuacute 4 de marzo de 2018 257

Anexo 7 Proyecto de mocioacuten presentado por el Centro Internacional de Derecho Ambiental Comparado y adoptado como resolucioacuten por el Congreso Mundial de la Naturaleza de la UICN Marsella 2021 sobre laquoMedir la efectividad del derecho ambiental con indicadores juriacutedicosraquo 259

Tiacutetulos de la coleccioacuten publicados

Vol 1 Eacutemilie Gaillard and David M Forman (eds) Legal Actions for Future Generations 2020

Vol 2 Michel Prieur et Christophe Bastin (dir) (avec la coll de Mohamed Ali Mekouar) Mesurer lrsquoeffectiviteacute du droit de lrsquoenvironnement Des indicateurs juridiques au service du deacuteveloppement durable 2021

Vol 3 Michel Prieur and Christophe Bastin (eds) (in coop with Mohamed Ali Mekouar) Measuring the Effectivity of Environmental Law Legal Indicators for Sustainable Development 2021

Vol 4 Michel Prieur y Christophe Bastin (eds) (con la colaboracioacuten de Mohamed Ali Mekouar) Midiendo la efectividad de la Legislacioacuten Ambiental Indicadores juriacutedicos al servicio del desarrollo sostenible 2021

Vol 5 Eacutemilie Gaillard et Amandine Cayol (dir) Regards croiseacutes sur le(s) transhumanisme(s) 2021

Cover

Series Information

Copyrigt Information

Iacutendice

Agradecimientos

Proacutelogo

Prefacio

Resumen

Introduccioacuten


A Efectividad en el derecho internacional y nacional

B Distincioacuten entre efectividad y eficacia

C La efectividad del derecho ambiental seguacuten McGrath


E Efectividad frente a inefectividad


A Indicadores medioambientales ocasionales

B Indicadores consagrados al medio ambiente

C Indicadores sobre los Derechos Humanos


A La base de la juridicidad progresiva y paulatina de los ODS

B Indicadores de los ODS de la ONU

C Indicadores de los ODS del Banco Mundial

D Indicadores de los ODS de origen acadeacutemico y privado




C Informar a los encargados de tomar decisiones



A Experiencias similares

B Seleccioacuten previa del aacutembito juriacutedico que se va a evaluar

C Familias de criterios para la efectividad del derecho ambiental


E Ilustracioacuten de cuestionarios estaacutendar utilizables


A El objeto de la medicioacuten

B El meacutetodo de la medicioacuten

C Los indicadores obtenidos


E Representacioacuten graacutefica


1 Aporte de los indicadores juriacutedicos a la gobernanza

2 Los liacutemites de los indicadores juriacutedicos

Bibliografiacutea

Anexos

Iacutendice

Obras publicadas en la coleccioacuten

Coleccioacuten Caacutetedra Normandia por la Paz

El objetivo de esta coleccioacuten es promover el trabajo realizado por la Caacutetedra Normandiacutea por la Paz que investiga sobre los derechos de las generaciones futuras y la paz con la Tierra Decididamente abierta a la escena internacional y comprometida con la multidisciplinariedad la Caacutetedra Normandiacutea por la Paz publicaraacute aquiacute los trabajos que ha coordinado en campos tan variados como

bull Proceso de cambio de los derechos fundamentales y de los sistemas juriacutedicosbull Buenas historias (Good Stories)bull Justicia climaacutetica y jurisdiccioacuten internacional bull Los derechos de los pueblos indiacutegenas y la renovacioacuten legal a traveacutes de la lente

del conocimiento indiacutegenabull Educacioacuten sobre los derechos y deberes de las generaciones futurasbull Eacutetica medioambiental para abogadosbull BioeacuteticaDerechos bioloacutegicosbull Justicia transicional y construccioacuten de la paz medioambiental bull Indicadores legales de los ODSbull Economiacutea y derecho de la conservacioacuten proteccioacuten y restauracioacuten de la

naturalezabull Representacioacuten y defensa de las generaciones futuras

Esta coleccioacuten pretende ser coherente a la hora de hacer converger las distintas transformaciones que se estaacuten produciendo en los sistemas juriacutedicos internacionales regionales y nacionales para establecer una proteccioacuten sostenible del medio ambiente de los derechos ambientales y del futuro La coleccioacuten tambieacuten explora la proteccioacuten de la condicioacuten humana futura asiacute como las cuestiones bioeacuteticas que renuevan constantemente los campos legiacutetimos del derecho

Basaacutendose en la sabiduriacutea ancestral de la humanidad esta coleccioacuten pretende promover todo tipo de obras que ilustren el imperativo ciacutevico de que ldquotendremos paz en la Tierra cuando tengamos Paz con la Tierrardquo

Directores de la Coleccioacuten de la Caacutetedra de Normandia por la Paz

Antony Oposa Director de la Caacutetedra Normandiacutea por la Paz (2019-2023) Abogado medioambientalista de intereacutes puacuteblico (Filipinas)

Nicholas Robinson Presidente emeacuterito de la Caacutetedra Normandiacutea por la Paz profesor de Derecho Ambiental en la Universidad de Pace codirector del Global Center for Environmental Legal Studies (Estados Unidos )

Emilie Gaillard Coordinadora General de la Caacutetedra Normandiacutea por la Paz Profesora catedraacutetica HDR en Derecho Privado en Sciences Po Rennes (Francia)

David Forman Director del Programa de Derecho Ambiental de la Universidad de Hawai en Mānoa (EEUU)






y

























Iacutendice

Agradecimientos 11

Proacutelogo 13

Prefacio 17


Resumen 21













Iacutendice8






















Iacutendice 9





Anexos 243

Iacutendice 263

Agradecimientos





Proacutelogo









19method=view

Proacutelogo14







Proacutelogo 15









Aquitania

Prefacio





Prefacio18





Prefacio 19









Resumen







Resumen22











Resumen 23








Resumen24










Resumen 25








Resumen26


Introduccioacuten





Introduccioacuten28














Introduccioacuten30
















Introduccioacuten32




















Introduccioacuten34



newgenprepdf



































































49 Ibid p 16 50 Ibid p 240

















A RES 70 1
















































































































































































































octubre de 2003





















































































































































































































































































5 Consejo de Europa












































242 A RES 74 4 15 octobre 2019









































Genegraveve 2016











































































































July 2018



















































































































































cho



























nador



dora




infraccioacuten

































tivo



















ambiente






































































































































oficial























































































das)

























grosos

















































medio ambiente















no juriacutedico










nuevas situaciones










































dio de impacto

































































a) Postulado



b) Principios














2 Los datos medidos




















a) Inspiracioacuten







b) Adaptacioacuten





c) Principios



















a) Objeto
























cos

























Ilustraciones

































NUNCACON FRECUENCIA

NO SEacute




NUNCANO SEacute NO



NUNCANO SEacute NO

8 5 3 2 1 0001
















preguntas

Ilustracioacuten


















Ilustracioacuten



juriacutedicoTOTAL

5 20 15 30 20 10 100

























Ilustracioacuten



Margen de error5



Margen de error 1


20 20 100 20 10050 45 225 50 250100 80 400 100 500500 218 1090 486 24305000 357 1785 3843 1921520000 377 1885 9068 45340









































NUNCANO SEacute NO

8 5 3 2 1 0001






0001









Subpregunta 11

NO O 4 0002160001

Subpregunta 12

SI 20001

Subpregunta 13

SI Y 7 568


Subpregunta 21

NO SEacute Y 5 51

Subpregunta 22

CON FRECUENCIA

Y 3 15

5






puja
















































1 Principios










2 Finalidades























juriacutedicos)

















ldquo progreso

628

312




a) Lectura




ambiental en la

constitucioacuten





























Bibliografiacutea













































































































































































































































org












Anexos








Norma

de base

Textos de


ciones


EFECTIVIDADEFICACIA










Anexos248









Anexos 249






Contextual Factors









Implementation





Civic Engagement


Anexos254






ndash Remedies














Anexos260








Anexos 261



Iacutendice

Agradecimientos 11

Proacutelogo 13


Resumen 21













Iacutendice264















Iacutendice 265














Iacutendice266





Humanos 124












Iacutendice 267











resultados 162


Iacutendice268








medicioacuten 193




derecho 198

Iacutendice 269









Iacutendice270
















Iacutendice 271












Cover

Series Information


Iacutendice

Agradecimientos

Proacutelogo

Prefacio

Resumen

Introduccioacuten




































Bibliografiacutea

Anexos

Iacutendice







y

























Iacutendice

Agradecimientos 11

Proacutelogo 13

Prefacio 17


Resumen 21













Iacutendice8






















Iacutendice 9





Anexos 243

Iacutendice 263

Agradecimientos





Proacutelogo









19method=view

Proacutelogo14







Proacutelogo 15









Aquitania

Prefacio





Prefacio18





Prefacio 19









Resumen







Resumen22











Resumen 23








Resumen24










Resumen 25








Resumen26


Introduccioacuten





Introduccioacuten28














Introduccioacuten30
















Introduccioacuten32




















Introduccioacuten34



newgenprepdf



































































49 Ibid p 16 50 Ibid p 240

















A RES 70 1
















































































































































































































octubre de 2003





















































































































































































































































































5 Consejo de Europa












































242 A RES 74 4 15 octobre 2019









































Genegraveve 2016











































































































July 2018



















































































































































cho



























nador



dora




infraccioacuten

































tivo



















ambiente






































































































































oficial























































































das)

























grosos

















































medio ambiente















no juriacutedico










nuevas situaciones










































dio de impacto

































































a) Postulado



b) Principios














2 Los datos medidos




















a) Inspiracioacuten







b) Adaptacioacuten





c) Principios



















a) Objeto
























cos

























Ilustraciones

































NUNCACON FRECUENCIA

NO SEacute




NUNCANO SEacute NO



NUNCANO SEacute NO

8 5 3 2 1 0001
















preguntas

Ilustracioacuten


















Ilustracioacuten



juriacutedicoTOTAL

5 20 15 30 20 10 100

























Ilustracioacuten



Margen de error5



Margen de error 1


20 20 100 20 10050 45 225 50 250100 80 400 100 500500 218 1090 486 24305000 357 1785 3843 1921520000 377 1885 9068 45340









































NUNCANO SEacute NO

8 5 3 2 1 0001






0001









Subpregunta 11

NO O 4 0002160001

Subpregunta 12

SI 20001

Subpregunta 13

SI Y 7 568


Subpregunta 21

NO SEacute Y 5 51

Subpregunta 22

CON FRECUENCIA

Y 3 15

5






puja
















































1 Principios










2 Finalidades























juriacutedicos)

















ldquo progreso

628

312




a) Lectura




ambiental en la

constitucioacuten





























Bibliografiacutea













































































































































































































































org












Anexos








Norma

de base

Textos de


ciones


EFECTIVIDADEFICACIA










Anexos248









Anexos 249






Contextual Factors









Implementation





Civic Engagement


Anexos254






ndash Remedies














Anexos260








Anexos 261



Iacutendice

Agradecimientos 11

Proacutelogo 13


Resumen 21













Iacutendice264















Iacutendice 265














Iacutendice266





Humanos 124












Iacutendice 267











resultados 162


Iacutendice268








medicioacuten 193




derecho 198

Iacutendice 269









Iacutendice270
















Iacutendice 271












Cover

Series Information


Iacutendice

Agradecimientos

Proacutelogo

Prefacio

Resumen

Introduccioacuten




































Bibliografiacutea

Anexos

Iacutendice

















Iacutendice

Agradecimientos 11

Proacutelogo 13

Prefacio 17


Resumen 21













Iacutendice8






















Iacutendice 9





Anexos 243

Iacutendice 263

Agradecimientos





Proacutelogo









19method=view

Proacutelogo14







Proacutelogo 15









Aquitania

Prefacio





Prefacio18





Prefacio 19









Resumen







Resumen22











Resumen 23








Resumen24










Resumen 25








Resumen26


Introduccioacuten





Introduccioacuten28














Introduccioacuten30
















Introduccioacuten32




















Introduccioacuten34



newgenprepdf



































































49 Ibid p 16 50 Ibid p 240

















A RES 70 1
















































































































































































































octubre de 2003





















































































































































































































































































5 Consejo de Europa












































242 A RES 74 4 15 octobre 2019









































Genegraveve 2016











































































































July 2018



















































































































































cho



























nador



dora




infraccioacuten

































tivo



















ambiente






































































































































oficial























































































das)

























grosos

















































medio ambiente















no juriacutedico










nuevas situaciones










































dio de impacto

































































a) Postulado



b) Principios














2 Los datos medidos




















a) Inspiracioacuten







b) Adaptacioacuten





c) Principios



















a) Objeto
























cos

























Ilustraciones

































NUNCACON FRECUENCIA

NO SEacute




NUNCANO SEacute NO



NUNCANO SEacute NO

8 5 3 2 1 0001
















preguntas

Ilustracioacuten


















Ilustracioacuten



juriacutedicoTOTAL

5 20 15 30 20 10 100

























Ilustracioacuten



Margen de error5



Margen de error 1


20 20 100 20 10050 45 225 50 250100 80 400 100 500500 218 1090 486 24305000 357 1785 3843 1921520000 377 1885 9068 45340









































NUNCANO SEacute NO

8 5 3 2 1 0001






0001









Subpregunta 11

NO O 4 0002160001

Subpregunta 12

SI 20001

Subpregunta 13

SI Y 7 568


Subpregunta 21

NO SEacute Y 5 51

Subpregunta 22

CON FRECUENCIA

Y 3 15

5






puja
















































1 Principios










2 Finalidades























juriacutedicos)

















ldquo progreso

628

312




a) Lectura




ambiental en la

constitucioacuten





























Bibliografiacutea













































































































































































































































org












Anexos








Norma

de base

Textos de


ciones


EFECTIVIDADEFICACIA










Anexos248









Anexos 249






Contextual Factors









Implementation





Civic Engagement


Anexos254






ndash Remedies














Anexos260








Anexos 261



Iacutendice

Agradecimientos 11

Proacutelogo 13


Resumen 21













Iacutendice264















Iacutendice 265














Iacutendice266





Humanos 124












Iacutendice 267











resultados 162


Iacutendice268








medicioacuten 193




derecho 198

Iacutendice 269









Iacutendice270
















Iacutendice 271












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Resumen

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