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MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO PROCURADORIA-GERAL DE JUSTIÇA
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EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO EGRÉGIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
O PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO vem,
no uso das atribuições que lhe são conferidas pelo artigo 112, inciso III da
Constituição do Estado do Espírito Santo e artigo 29, inciso I da Lei 8.625/93
c/c artigo 30, inciso XVI, da Lei Complementar Estadual 95/97- Lei Orgânica
do Ministério Público, propor a presente
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
(com pedido sucessivo de declaração de inconstitucionalidade de lei municipal
revogada)
das Leis nº 2.730/2008 e 2.284/2004, ambas do Município de Castelo, que
dispõem sobre a fixação do subsídio dos vereadores da Câmara Municipal
daquela municipalidade, requerendo, desde logo, seja concedida a
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antecipação dos efeitos da tutela pretendida, in limine litis e inaudita
altera parte, pelos fatos e fundamentos abaixo aduzidos.
I –DA LEGISLAÇÃO IMPUGNADA
Dispõe o diploma legal objurgado:
Lei nº 2.730, de 24/12/2008
DISPÕE SOBRE A DETERMINAÇÃO CONTIDA NO INCISO XV DO
ARTIGO 14 DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE CASTELO,
FIXANDO OS SUBSÍDIOS DOS VEREADORES A PARTIR DE 1º DE
JANEIRO DE 2009, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIA.
Art. 1º O subsídio dos vereadores à Câmara Municipal de
Castelo, à partir de 1º de janeiro de 2009, é fixado,
mensalmente, em R$ 3.700,00 (três mil e setecentos reais).
Parágrafo Único. É assegurado aos vereadores, à razão de
29,87% (vinte e nove vírgula oitenta e sete por cento) (SIC),
além do subsídio previsto no caput, os mesmos direitos e
vantagens de caráter remuneratório e indenizatório que
percebem os deputados estaduais.
Art. 2º O subsídio de que trata o art. 1º desta lei será
reajustado anualmente, pelo mesmo índice e na mesma
data em que for concedido reajuste na remuneração dos
servidores públicos municipais, nos termos do inciso X do
artigo 37 da Constituição Federal.
Art. 3º O subsídio de que trata o art. 1º, correspondente a
29,87% (vinte e nove vírgula oitenta e sete por cento) (SIC)
do que percebe, em espécie, como subsídios fixos, variável
e adicional o deputado estadual, será reajustado
automaticamente, sempre na mesma data e na mesma
proporção em que for majorado o teto estabelecido para o
subsídio dos deputados estaduais.
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Art. 4º Será pago ao vereador, ao final de cada Sessão
Legislativa Ordinária, o equivalente a 01 (um) subsídio
mensal, a título de décimo terceiro subsídio.
Art. 5º O total de despesa da Câmara Municipal de Castelo,
incluído o subsídio dos Vereadores nesta lei e excluídos os
gastos com inativos, não poderá ultrapassar o percentual de
8% (oito por cento) do somatório da receita tributária e das
transferências previstas no § 5º do artigo 153 e nos artigos
158 e 159 da Constituição Federal, efetivamente realizado no
exercício anterior.
§1º O total da despesa com a remuneração dos Vereadores
não poderá ultrapassar o montante de 5% (cinco por cento)
da receita do Município.
§2º Sempre que o total das despesas ultrapassar o
estabelecido no caput e no § 1º deste artigo, é a Mesa
Diretora da Câmara Municipal de Castelo autorizada a
proceder os devidos reajustes no subsídio, a fim de adequá-
lo aos limites constitucionais.
Art. 6º Nos termos do Regimento Interno da Câmara, serão
em número de 04 (quatro) as sessões ordinárias por mês.
Parágrafo Único. O vereador que não comparecer às
sessões ordinárias deixará de perceber o equivalente a 25%
(vinte e cinco por cento) do valor do seu subsídio mensal por
sessão ordinária que faltar, salvo se faltou por motivo
justificado.
Art. 7º Nas Sessões Legislativas Extraordinárias, quando
convocadas, ou seja, nos períodos de recesso parlamentar,
os vereadores perceberão parcela indenizatória no valor de
100% (cem por cento) do subsídio mensal previsto no artigo
primeiro, desde que participem de todas as sessões
realizadas no período.
Parágrafo Único. O vereador que não comparecer a todas
as sessões realizadas no recesso perceberá indenização
proporcional ao número de sessões que comparecer,
levando-se em conta o total de sessões realizadas neste
período.
Art. 8º Nos casos de licença para tratamento de doença,
lesão ou qualquer outro mal que impeça ou dificulte o
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exercício da vereança, devidamente comprovados, e de
licença gestante, o Vereador ou Vereadora deverá requerer
sua licença ao órgão competente, na forma da legislação
aplicável.
Parágrafo Único. Não sendo paga, pelo órgão previdenciário
competente, as licenças previstas no caput, fica a Câmara
Municipal de Castelo autorizada a fazê-lo.
Art. 9º O subsídio estabelecido nesta Lei estará sujeito aos
tributos e contribuições previstos em lei.
Art. 10 As despesas decorrentes da presente lei correrão à
conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas
se necessário.
Art. 11 Esta Lei entra em vigor em 1º de janeiro de 2009.
Art. 12 Revogam-se as disposições em contrário,
especialmente a Lei Municipal nº 2.284/2004.
Gabinete do Prefeito, 24 de dezembro de 2008.
II - DA COMPETÊNCIA DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO PARA
O PROCESSAMENTO E JULGAMENTO DA AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL EM FACE DA CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL
O Brasil é uma Federação, tipo de Estado caracterizado pela
descentralização territorial do poder, no qual os Estados-Membros e os
Municípios possuem autonomia, manifestando-se esta em três esferas,
cada qual delimitada pelas normas da Constituição Federal, que atua
como Estatuto da Federação.
Nos termos dos artigos 18 e 29 da Constituição Republicana de 1988, o
Município goza de autonomia, o que equivale dizer que tais entes detêm
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competência para gerir seus próprios interesses. A competência municipal
funda-se em quatro capacidades: I) auto-organização, através da lei
orgânica; II) autogoverno, com a eleição de seu próprio corpo de agentes
políticos; III) capacidade legislativa, preparando o ordenamento jurídico
local e; IV) autoadministração, organizando e mantendo o serviço público
local.
Essa feição autônoma dos Municípios não tem par nas ordens
constitucionais pretéritas. De fato, as Constituições anteriores
determinavam que os Estados-Membros deveriam organizar seus
municípios, assegurando-lhes autonomia. Note-se que a autonomia era
dirigida aos Estados-Membros, porque a estes cabia organizar os
Municípios.
Com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de
1988, ficou diretamente assegurada a autonomia Municipal, de maneira
que a ingerência do Estado nos assuntos do Município ficou limitada aos
aspectos expressamente indicados na Constituição Cidadã.
Pelo fato de o Município não mais sofrer ingerência do Estado-Membro,
estando a disciplina jurídica principiológica do Município quase que
totalmente inserta na Carta da República, há poucas questões que, por
força da própria Constituição Federal, foram atribuídas à regulação pela
Constituição Estadual (e.g., fusão, desmembramento de municípios, etc.).
Com efeito, somente em raras hipóteses estar-se-á diante de
inconstitucionalidade de Lei Municipal em face da Constituição Estadual,
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uma vez que, conforme visto, a Constituição do Estado-Membro pouco ou
quase nada tem a ditar, em termos de diretrizes, ao Município.
Pode ocorrer, contudo, de as Constituições Estaduais repetirem norma já
constante na Constituição da República, caso em que uma eventual
inconstitucionalidade de Lei Municipal ofenderia tanto a Constituição
Federal quanto a Constituição Estadual.
Assim, como em nosso sistema não se admite ação direta de
inconstitucionalidade de Lei Municipal em face da Constituição da
República Federativa do Brasil, abre-se a possibilidade de controle de
constitucionalidade da Lei Municipal por meio de jurisdição constitucional
estadual, a ser exercida pelo Tribunal de Justiça do Estado.
A esse propósito, assim se manifesta o Professor André Ramos Tavares1
[...] somente pode existir jurisdição constitucional no âmbito
do Estado-membro se a Constituição Federal assegurar às
unidades federadas não só a liberdade para criar
Constituições autô-nomas, mas também o poder de regular
a defesa judicial de sua específica Constituição. É
exatamente o que fez a atual Lei Magna, no § 2º do mesmo
art. 125. Nesse dispositivo, a Constituição Federal declara a
competência dos Estados para criar mecanismos de
proteção de suas Constituições contra leis inferiores que lhes
sejam contrárias.
Permite-se, assim, uma verdadeira jurisdição constitucional
estadual, a que estarão submetidos os atos normativos
emanados tanto do Estado-membro como de seus
Municípios. Determina o referido dispositivo constitucional:
“Cabe aos Estados a instituição de representação de
inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou
1 TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional / André Tavares Ramos. 5.
ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2007. p. 385-386.
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municipais em face da Constituição Estadual, vedada a
atribuição da legitimação para agir a um único órgão.
Vê-se, pois, que a defesa da Constituição Estadual mira, em última análise,
a defesa da Constituição Federal, por garantir a melhor interpretação das
normas constitucionais em todos os níveis da federação. Ganha, com isso,
a unidade e a força normativa da Lei Fundamental.
Não por outra razão, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal admite
que cabe Recurso Extraordinário do acórdão que decide representação
de inconstitucionalidade estadual quando o parâmetro é norma presente
na Constituição Estadual por repetição obrigatória:
Reclamação com fundamento na preservação da
competência do Supremo Tribunal Federal. Ação direta de
inconstitucionalidade proposta perante Tribunal de Justiça
na qual se impugna Lei municipal sob a alegação de ofensa
a dispositivos constitucionais estaduais que reproduzem
dispositivos constitucionais federais de observancia
obrigatoria pelos Estados. Eficacia jurídica desses dispositivos
constitucionais estaduais. Jurisdição constitucional dos
Estados-membros. - Admissão da propositura da ação direta
de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça local,
com possibilidade de recurso extraordinário se a
interpretação da norma constitucional estadual, que
reproduz a norma constitucional federal de observancia
obrigatoria pelos Estados, contrariar o sentido e o alcance
desta. Reclamação conhecida, mas julgada improcedente.
(Reclamação 383. Relator: Ministro Moreira Alves. Órgão
Julgador: Tribunal Pleno. Data do Julgamento: 11/06/1992).
Sobressai, então, com clareza, que é cabível o conhecimento de ADI pela
Corte Estadual, mesmo que a norma constitucional estadual violada seja
repetição de disposição da Carta Magna, cabendo, da decisão do
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Tribunal de Justiça, recurso extraordinário com fulcro no artigo 102, inciso III,
da CRFB/88.
Destarte, revela-se plenamente possível a argüição de
inconstitucionalidade, via processo objetivo de controle concentrado
abstrato, perante o Tribunal de Justiça, mesmo quando o dispositivo
violado for norma de repetição obrigatória da Constituição da República.
Portanto, se o Supremo Tribunal Federal tem a missão precípua de atuar
como guardião da Constituição da República Federativa do Brasil,
declarando a inconstitucionalidade de leis e atos normativos que com ela
conflitam, resta evidente que cabe a esse Colendo Sodalício Estadual
atuar como guardião da Constituição do Estado do Espírito Santo,
controlando a constitucionalidade das leis e atos normativos municipais ou
estaduais com esta conflitantes.
III – FIXAÇÃO DOS SUBSÍDIOS APÓS A REALIZAÇÃO DAS ELEIÇÕES.
VIOLÊNCIA AO ARTIGO 32 DA CONSTITUIÇÃO CAPIXABA: PRINCÍPIOS DA
IMPESSOALIDADE, INTERESSE PÚBLICO E MORALIDADE ADMINISTRATIVA.
Reza o artigo 37, caput da nossa Carta Política Pátria, com a redação
dada pela Emenda Constitucional 19/98:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,
também, ao seguinte:
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De igual forma preceitua a Constituição Estadual em seu artigo 32, com
redação conferida pela Emenda Constitucional 47/04:
Art. 32. As administrações públicas direta e indireta de
quaisquer dos Poderes do Estado e dos Municípios
obedecerão aos princípios de legalidade, impessoalidade
moralidade, publicidade, eficiência, finalidade e interesse
público, e também aos seguintes:
Com esta redação, a Constituição do Estado do Espírito Santo abre o
Capítulo V - Da Administração Pública, elegendo e apontando os seus
princípios norteadores, aos quais a Administração, em todos os segmentos,
deve estrita observância.
Destarte, uma vez que a atividade do gestor público deve subordinação
absoluta à lei, infere-se que a Administração Pública e seus agentes não
têm livre disponibilidade sobre os interesses públicos, cabendo-lhes,
apenas, geri-los, conservá-los e por eles velar em prol da coletividade, nos
termos dos objetivos predeterminados pelo ordenamento jurídico,
compreendendo-se, assim, que estejam submetidos aos referidos princípios
constitucionais, quais sejam, legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, eficiência, finalidade e interesse público.
Não por outro motivo, Celso Antônio Bandeira de Mello2 enfatiza o risco
que há no descumprimento dos princípios:
Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma
norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa
2 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo / Celso Antônio
Bandeira de Melo. 14. ed. refundida, ampliada e atualizada. São Paulo: Editora
Malheiros, 2002. p. 808.
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não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas
a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de
ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão
do princípio atingido, porque representa a insurgência
contra todo o sistema, subversão de seus valores
fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço
lógico e corrosão de sua estrutura mestra.
Portanto, à luz de uma interpretação sistemático-teleológica dos princípios
informadores da Administração Pública, tem-se que ao estipularem a
Constituição Federal e Estadual que a fixação dos subsídios dos
Vereadores deve ser feita em cada legislatura para a subseqüente,
conclui-se que a Carta Constitucional exige, necessariamente, que o
subsídio seja fixado antes das eleições, ou seja, enquanto os Vereadores
não têm ciência se serão ou não reeleitos. Ora, se a fixação fosse realizada
após as eleições, estariam eles fixando, certamente, os próprios
vencimentos, ou então, poderiam perseguir ou beneficiar os próximos
mandatários, contrariando o espírito da disposição constitucional.
Não se permite, assim, a majoração dos subsídios por Vereadores que já
possam saber o resultado das urnas, eis que nitidamente maliciosa e
inconstitucional tal conduta, face à flagrante burla aos princípios expressos
constitucionalmente.
Os Tribunais Pátrios já solidificaram esse posicionamento:
TJMG: RESOLUÇÕES DA CÂMARA MUNICIPAL - SUBSÍDIOS DE
VEREADOR - VOTAÇÃO POSTERIOR À ELEIÇÃO - NULIDADE -
SUBSISTÊNCIA DE ANTERIOR RESOLUÇÃO - AÇÃO
DECLARATÓRIA POSTERIOR - INEXISTÊNCIA DE CRÉDITO DE
VEREADORES - SENTENÇA CONFIRMADA. Anulada
judicialmente Resolução que fixa valor de subsídio de
vereador após a eleição, subsistem, como conseqüência
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natural, os valores anteriores, o que, entretanto, não impede
que, em ação declaratória posterior, intentada pelo
Ministério Público, sobrevenha decreto judicial declarando
existência de débito e inexistência de crédito imputáveis aos
vereadores. (Apelação Cível 1.0000.00.200946-2/000(1).
Relator: Desembargador Cláudio Costa. Órgão Julgador:
Quinta Câmara Cível. Data Julgamento: 15/03/2001).
TJRS: CONSTITUCIONAL. FIXAÇÃO DOS SUBSÍDIOS DE
VEREADORES. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE. ART. 29, VI,
CF/88, COM A REDAÇÃO DA EC 25/2000. CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL, ART. 11, E ANTERIORIDADE ÀS ELEIÇÕES.
CONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE VIAMÃO E
FIXAÇÃO DOS SUBSÍDIOS NO INTERREGNO SITUADO ENTRE AS
ELEIÇÕES E O FIM DO MANDATO ELETIVO. AÇÃO JULGADA
PROCEDENTE. Não se apresenta inconstitucional o art. 11 da
Constituição Estadual, quando prevê a anterioridade da lei
que fixa subsídio de Vereadores em face do pleito eleitoral,
sabendo-se a finalidade da restrição e conferindo-se
enfoque substancial à referência à legislatura constante da
Lei Maior Federal. (Ação Direta de Inconstitucionalidade
70010257640. Relator Desembargador Armínio José Abreu
Lima da Rosa. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Julgado:
11/04/2005).
Também essa Colenda Corte, seguindo brilhante voto condutor do
Eminente Desembargador Sérgio Luiz Teixeira Gama, julgou procedente
Ação Direta de Inconstitucionalidade com iguais fundamentos, veja-se:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
QUESTÃO DE ORDEM. ILEGITIMIDADE DO SUBPROCURADOR
GERAL DE JUSTIÇA PARA SUBSCREVER A AÇÃO. PRELIMINAR
REJEITADA. LEI MUNICIPAL QUE FIXOU O SUBSÍDIO DOS
VEREADORES APÓS AS ELEIÇÕES. OFENSA AO PRINCÍPIO DA
MORALIDADE. IMPOSSIBILIDADE, ADEMAIS, DE SE FIXAR POR
LEI DE INICIATIVA DO LEGISLATIVO INDÍCES E CRITÉRIOS PARA
REVISÃO GERAL ANUAL. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.
.....................
II - Tem o Poder Legislativo competência para fixar a
remuneração dos seus agentes políticos. Entretanto, o
ordenamento jurídico proíbe que os Vereadores atuem em
causa própria, de modo que a fixação de reajuste dos
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subsídios deve-se dar numa legislatura para vigorar na
subseqüente.
III - É de se confessar que não consta expressamente no
texto constitucional do Estado do Espírito Santo a
obrigatoriedade de que a fixação dos vencimentos de
Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores ocorra antes das
eleições. No entanto, a limitação temporal encontra-se
implícita naquele dispositivo, cujo escopo é vedar que o
agente público determine sua própria remuneração, o que
vulnera os princípios basilares do Direito Administrativo, tais
como moralidade e impessoalidade, que devem nortear
todos os atos da Administração Pública, consoante o
disposto no art. 37, 'caput', da Constituição Federal e o
equivalente art. 32 da Constituição deste Estado.
IV- Quando a lei fala em fixação de remuneração, em cada
legislatura, para a subseqüente, necessariamente prevê que
tal fixação se dê antes das eleições que renovem o corpo
legislativo. Isso decorre, necessariamente, da ratio essendi
do preceito.
V - Conclui-se, sem grande esforço, que a fixação, na
legislatura anterior, dos subsídios que irão somente
prevalecer após o resultado das eleições locais, permite que
os agentes públicos façam juízo de valor pessoal a respeito
do assunto, contrariando os princípios da moralidade, da
impessoalidade e da supremacia do interesse público.
VI - Destarte, o art. 29, inciso V, da CF⁄88 deve ser
interpretado no sentido de que os subsídios dos agentes
políticos municipais sejam fixados em cada legislatura para
a subseqüente, e mais, que tal fixação ocorra antes do
conhecimento do resultado das eleições, em atendimento
ao princípio da moralidade administrativa.
.....................
X - Ação julgada procedente. (Ação de
Inconstitucionalidade nº. 100 09 001802-7. Relator: Des. Sérgio
Luiz Teixeira Gama. Tribunal Pleno. Julgamento: 27/08/2009.
DJ: 14/09/2009).
Na esteira do luminar acórdão transcrito, o Supremo Tribunal Federal, por
ocasião do julgamento do Recurso Extraordinário 213524 / SP, já assentou a
necessidade da observância da anterioridade em relação à conclusão do
processo eleitoral da lei que fixa os subsídios dos vereadores.
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À guisa de complementação, cobra relevo trazer à lume excerto da
decisão proferida pelo Ministro Marco Aurélio por ocasião do julgamento
do suso mencionado - Recurso Extraordinário 213524 / SP, in verbis:
[...] Em época de inflação, teria a Câmara Municipal, após
conhecidos os resultados da eleição renovadora da
ocupação das cadeiras, reduzido substancialmente a
remuneração dos vereadores que, até então, era paga na
ordem de 25% do que satisfeito em relação aos Deputados
Estaduais. Em primeiro lugar, apontou-se a falta de uma
justificativa aceitável para a redução. Em segundo lugar,
fez-se ver que a cláusula referente à fixação da
remuneração na legislatura em curso visa colar ao ato
eqüidistância, independência, razão pela qual o momento
propício estaria no período que antecede ao pleito, já que
com este ter-se-ia a ciência dos que viriam a beneficiar-se
da nova fixação. Esse enfoque atende a mens legis da
norma constitucional. A razão de ser de fixar-se ao término
da legislatura em curso a nova remuneração está,
justamente, em buscar-se a almejada eqüidistância,
obstaculizando-se, assim, procedimento que implique legislar
em causa própria ou em prejuízo daqueles de facção
política contrária.
Outro não poderia ser o entendimento, sob pena de violação ao princípio
da impessoalidade, que visa a neutralidade e a objetividade das
atividades administrativas, bem como a atenção ao interesse público. Este
princípio traz consigo a ausência daquelas marcas pessoais e particulares
correspondentes ao administrador que esteja no exercício da atividade
administrativa. A pessoa política é o Estado, razão pela qual as pessoas
que compõem a Administração Pública exercem suas atividades em
relação de imputação, voltadas ao interesse público e não pessoal. O
princípio da impessoalidade proíbe o subjetivismo e legislações casuísticas.
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Neste diapasão, o princípio constitucional que impõe a definição do
subsídio em uma legislatura para a posterior – gize-se, antes da conclusão
do processo eleitoral – busca impedir que se legisle pro domo sua,
enfatizando o conteúdo positivo e negativo da impessoalidade
administrativa. Assegura-se, assim, a neutralidade e a objetividade que
devem prevalecer em todos os comportamentos da Administração
Pública, bem como, constitui limites à atuação administrativa, impedindo a
prática de atos que tenham motivos ou finalidades despojadas daquelas
características.
A exigência constitucional de que o subsídio deve ser fixado em uma
legislatura para vigorar naquela subseqüente recebe a denominação de
“regra da legislatura” ou “regra da anterioridade”, tendo a mesma sido
reintroduzida no Brasil pela Emenda Constitucional nº. 25/2000.
Sob este prisma, a doutrina de Hely Lopes Meirelles3:
Quanto ao princípio da anterioridade, ou seja, a
obrigatoriedade de fixação da remuneração em cada
legislatura para a subseqüente, portanto antes do
conhecimento dos novos eleitos, que não vinha expresso na
redação dada pela EC 19, de 1998, ao inciso VI do art. 29,
observamos que voltou a ser introduzido explicitamente pela
EC 25, 2000. De qualquer modo, sua incidência sempre foi
inegável, com fundamento nos princípios da moralidade e
da impessoalidade, que norteiam todos os atos da
Administração Pública. Novamente inserido no texto
constitucional, seu atendimento é de rigor, devendo as leis
orgânicas municipais considerar sua imperatividade.
3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro / Hely Lopes Meirelles. 15. ed.
Editora Malheiros. São Paulo, 2006. p. 627.
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Logo, não remanesce dúvida de que a fixação dos subsídios dos
vereadores, levada a efeito por meio da Lei nº 2.730/2008, é de
inconstitucionalidade chapada4, uma vez que o ato normativo guerreado
foi editado após as eleições, que se realizaram em 05 de outubro de 2008:
como destacado no item I da presente peça, a espécie legislativa é
datada de 24 de dezembro de 2008, mais de dois meses depois do pleito
eleitoral, sendo que todo o processo legislativo transcorreu durante aquele
mês.
Àquela altura, todos os Vereadores já sabiam do resultado das eleições, o
que possibilita que a matéria seja votada em causa própria, ou ainda,
para privilegiar correligionários ou prejudicar adversários, em irremissível
fratura do cânone constitucional da impessoalidade.
IV – PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 1º E ARTIGO 3º DA LEI Nº 2.730/2008.
REAJUSTES E REVISÃO GERAL ANUAL VINCULADA À ATIVIDADE LEGISLATIVA
ESTADUAL (REAJUSTE DO SUBSÍDIO DOS DEPUTADOS). VIOLAÇÃO À
AUTONOMIA DO ENTE FEDERADO MUNICIPAL. OFENSA AOS ARTIGOS 1º E 20
DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
Vale citar novamente os dispositivos em voga:
Art. 1º O subsídio dos vereadores à Câmara Municipal de
Castelo, à partir de 1º de janeiro de 2009, é fixado,
mensalmente, em R$ 3.700,00 (três mil e setecentos reais).
4 Expressão de origem portuguesa, utilizada pelo então Ministro Sepúlveda Pertence,
referindo-se a inconstitucionalidade clara.
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Parágrafo Único. É assegurado aos vereadores, à razão de
29,87% (vinte e nove vírgula oitenta e sete por cento) (SIC),
além do subsídio previsto no caput, os mesmos direitos e
vantagens de caráter remuneratório e indenizatório que
percebem os deputados estaduais.
Art. 3º O subsídio de que trata o art. 1º, correspondente a
29,87% (vinte e nove vírgula oitenta e sete por cento) (SIC)
do que percebe, em espécie, como subsídios fixos, variável
e adicional o deputado estadual, será reajustado
automaticamente, sempre na mesma data e na mesma
proporção em que for majorado o teto estabelecido para o
subsídio dos deputados estaduais.
A vinculação de reajustes e da revisão anual dos subsídios dos Edis aos
reajustes percebidos pelos Legisladores Estaduais é de manifesta
inconstitucionalidade, por atentar, nitidamente, contra a autonomia do
ente federado municipal (ofensa ao princípio federativo), garantia
irrenunciável da forma republicana.
O reajuste permanente e automático, atrelado à atividade legislativa da
Assembléia Legislativa do Espírito Santo, tal qual disciplinado pelos
preceptivos vergastados, viola sobremaneira a autonomia do Município,
pois implica majoração da despesa pública sem qualquer intervenção dos
órgãos locais. A automaticidade do aludido reajuste desrespeita a
competência legislativa para a fixação e alteração da remuneração dos
servidores, rompendo nitidamente a autonomia administrativa do
município.
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Em relação à autonomia que conforma o autogoverno municipal e sua
imbricação com os princípios republicano e federativo, indispensáveis as
imortais palavras do professor Geraldo Ataliba5:
Efetivamente, a autonomia dos nossos Municípios (...) é o
princípio básico assegurado por sanções constitucionais
gravíssimas (art. 34, VII, “c”). Só a consideração da
gravidade desta sanção já é suficiente para demonstrar a
importância deste princípio no nosso sistema. Ademais, ele é
imediata implicação da república, tal como plasmada pelos
nossos sucessivos constituintes.
Deveras, por meio da autonomia municipal realizam-se os
ideais republicanos de maneira excelente e conspícua no
que concerne à vida política local e no exercício das
liberdades políticas (...).
Posta a autonomia municipal como princípio constitucional
dos mais eminentes – ao lado da forma republicana
representativa e democrática (art. 34, VII, “a”) e da
independência dos poderes (inciso IV) –, protegido pela
mais drástica das sanções institucionalmente previstas (a
intervenção federal, art. 34), é, no Brasil, ingrediente
necessário e ínsito na própria república; é decorrência
imediata e indissociável do princípio republicano.
Todos os preceitos constitucionais direta ou indiretamente
aplicáveis aos Municípios têm a dupla finalidade de: a) dar
eficácia ao princípio republicano, garantindo o
autogoverno local; e b) assegurar mecanismos de
funcionamento do Município, nas suas relações internas.
Em suma, não pairam dúvidas de que prever majorações remuneratórias
ou adicionais pecuniários para os vereadores projetados no tempo,
atreladas às revisões propostas pelo Poder Legislativo do Estado do Espírito
Santo, ofende a garantia do autogoverno do ente federado local,
autonomia esta que encontra previsão nos artigos 1º e 20 da Constituição
do Estado do Espírito Santo de 1989, in verbis:
5 ATALIBA, Geraldo. República e Constituição.2.ed. São Paulo: Malheiros, 2007,
pp.45-46.
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Art. 1º. O Estado do Espírito Santo e seus Municípios integram
a República Federativa do Brasil e adotam os princípios
fundamentais da Constituição Federal.
Art. 20. O Município rege-se por sua lei orgânica e leis que
adotar, observados os princípios da Constituição Federal e
os desta Constituição.
Corroborando a quaestio juris, colacionamos os seguintes arestos
jurisprudenciais do Supremo Tribunal Federal, que mutatis mutandis, tem
perfeita adequação ao tema:
STF: Constitucional. Administrativo. Servidores Públicos.
Reajuste de vencimentos e salários. Reajuste automático
vinculado a indexadores futuros viola a autonomia do
Município. A fixação de piso de comprometimento da
RECEITA CORRENTE com os GASTOS COM PESSOAL, para
efeito de reajuste, importa em vincular receita de impostos
com despesa (CF, art. 167, IV). Inconstitu-cionalidade do art.
7º, e seus parágrafos, da Lei 7.428, de 13 de maio de 1994,
com as modificações introduzidas pelo art. 2º da Lei 7.539,
de 24 de novembro de 1994, ambas do Município de Porto
Alegre. Recurso conhecido e provido. (Recurso
Extraordinário 251238 / RS. Relator: Ministro Marco Aurélio.
Relator p/ Acórdão: Ministro Nelson Jobim. Órgão Julgador:
Tribunal Pleno. Data do Julgamento: 07/11/2001).
STF: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REAJUSTE TRIMESTRAL DE
VENCIMENTOS/PROVENTOS NA FORMA DISCIPLI-NADA PELA
LEI ESTADUAL Nº 3.935/87, PELA VARIAÇÃO DO IPC DO
TRIMESTRE. VINCULAÇÃO A INDEXADOR DECRETADO PELA
UNIÃO FEDERAL. INCONSTITUCIONA-LIDADE. 1. A lei estadual,
que determina que o reajuste da remuneração dos
servidores fica vinculado automaticamente à variação do
IPC, é inconstitucional, por atentar contra a autonomia
estadual em matéria que diz respeito a seu peculiar
interesse. 2. Precedentes. Recurso extraordinário conhecido
e provido, para denegar a segurança requerida. (Recurso
Extraordinário 166581 / ES. Relator: Ministro Maurício Corrêa.
Órgão Julgador: Segunda Turma. Julgamento: 13/05/1996).
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STF: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEIS DO
ESTADO DE SANTA CATARINA - REAJUSTE DE VENCIMENTOS
DOS SERVIDORES PUBLICOS - PODER DE INICIATIVA -
INDEXAÇÃO - VINCULAÇÃO AO CRES-CIMENTO NOMINAL
DO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DO ICMS E AO IPC -
MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. Reveste-se de plausibilidade
jurídica a argüição de inconstitucionalidade que invoca o
princípio federativo e o postulado da divisão funcional do
poder para impugnar leis estaduais que, além de
estabelecerem disciplina de reajuste dos servidores públicos
dos três poderes sem a observância da iniciativa respectiva,
procedem a sua vinculação ao índice de preços ao
consumidor (IPC), de índole federal, e ao percentual de
crescimento nominal do ICMS. (Medida Cautelar Na Ação
Direta de Inconstitucionalidade 437 / SC. Relator: Ministro
Celso de Mello. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Data do
Julgamento: 11/03/1991).
STF: AÇÃO ORIGINÁRIA. COMPETÊNCIA DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL PARA JULGAR INCIDENTE DE ARGÜIÇÃO
DE INCONSTITUCIONALIDADE OCORRIDO EM APELAÇÃO
CÍVEL E EM REMESSA NECESSARIA (ARTS. 480 E 481 DO CPC):
IMPEDIMENTO DE MAIS DA METADE DOS MEMBROS DO
ÓRGÃO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SANTA
CATARINA (CF, ART. 102, I, "N", 2a PARTE). REAJUSTE
AUTOMÁTICO DE VENCIMENTOS DOS SERVIDORES DO
ESTADO, VINCULADO MENSALMENTE AO COEFICIENTE DE
CRESCIMENTO NOMINAL DA ARRECADAÇÃO DO ICMS (ART.
2. DA LEI N. 7.588/89) E SEMESTRALMENTE A INDEXADOR
FEDERAL - IPC (ARTs. 10 E 12 DA LEI N. 7.802/89). VÍCIO DE
INICIATIVA. 1. Competência do Supremo Tribunal Federal
para julgar apelação interposta para Tribunal Estadual
quando a maioria dos juízes efetivos do órgão competente
para a causa esta impedida. Precedentes. 2.
Inconstitucionalidade das disposições legais impugnadas
porque ferem a um só tempo os seguintes preceitos da
Constituição de 1988: a) iniciativa exclusiva do Governador
para deflagrar o processo legislativo de lei que concede
aumento de vencimentos ou aumenta a despesa (art. 61,
PAR. 1., II, "a") b) autonomia do Estado, por ficar submisso a
índice de correção monetária fixado pela União (art. 25); c)
proibição de vinculação de qualquer natureza para efeito
de remuneração do pessoal do serviço público, ao
conceder reajuste automático (art. 37, XIII), e d) proibição
de vinculação da receita de impostos a despesa (art. 167,
IV). 3. Julgamento total da apelação por não haver resíduo
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de mérito. Ressalva do ponto de vista vencido do Relator,
por entender que com o julgamento do incidente de
inconstitucionalidade em apelação (arts. 480 e 481 do CPC
e art. 97 da CF), o Supremo Tribunal cumpre e encerra o seu
oficio jurisdicional quanto a matéria que era da
competência do Órgão Especial do Tribunal "a quo"
(Sumulas 293, 455 e 513), acrescentando que fica suprimido
um grau de jurisdição no que se refere as demais questões
de lei federal. Honorários fixados. 4. Argüição de
inconstitucionalidade conhecida e provida para julgar a
ação improcedente. (Ação Originária 280 / SC. Relator:
Ministro Maurício Corrêa. Órgão Julgador: Tribunal Pleno.
Data do Julgamento: 20/09/1995).
Foi com base nesse raciocínio que a jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal sumulou o entendimento no enunciado de nº 681:
SÚMULA 681. É INCONSTITUCIONAL A VINCULAÇÃO DO
REAJUSTE DE VENCIMENTOS DE SERVIDORES ESTADUAIS OU
MUNICIPAIS A ÍNDICES FEDERAIS DE CORREÇÃO MONETÁRIA.
Resta evidenciado, com invulgar clareza, que a expressão ora guerreada
conspurca a Constituição Estadual, notadamente os artigos 1º e 20,
merecendo a repressão desse E. Tribunal de Justiça.
V - ARTIGO 4º, DA LEI 2.730/2008 – INSTITUIÇÃO DE GRATIFICAÇÃO
NATALINA (13º SUBSÍDIO) – OFENSA AO ARTIGO 12 DA CONSTITUIÇÃO DO
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
O artigo 4º, da Lei nº. 2.730/2008, do Município de Castelo, disciplina a
concessão de gratificação natalina (13º subsídio) aos edis da indigitada
municipalidade. Nos termos do artigo 4º, do aludido ato normativo, será
devido aos Vereadores, no final de cada Sessão Legislativa Ordinária, uma
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gratificação à razão de 100% (cem por cento), a título de 13º (décimo
terceiro) subsídio.
Ocorre que, diferentemente do que se verifica em relação aos servidores
públicos, aos agentes políticos6 não é assegurada a percepção de
gratificação natalina (13º subsídio) – inteligência do artigo 12 da
Constituição do Estado do Espírito Santo c/c artigo 39, § 3º da Constituição
da República Federativa do Brasil.
Os vereadores não mantêm uma relação de trabalho de natureza
profissional e caráter não eventual sob vínculo de dependência com o
ente público, simplesmente porque são detentores de cargo eletivo,
ensejador de vínculo de natureza política7. Assim sendo, não fazem jus a
6 Agentes políticos são aqueles aos quais incumbe a execução das diretrizes traçadas
pelo Poder Público. São estes agentes que desenham os destinos fundamentais do
Estado e que criam as estratégias políticas por eles consideradas necessárias e
convenientes para que o Estado atinja os seus fins.
Caracterizam-se por terem funções de direção e orientação estabelecidas na
Constituição e por ser normalmente transitório o exercício de tais funções. Como
regra, sua investidura se dá através de eleição, que lhes confere o direito a um
mandato, e os mandatos eletivos caracterizam-se pela transitoriedade do exercício das
funções, como deflui dos postulados básicos das teorias democrática e republicana. Por
outro lado, não se sujeitam às regras comuns aplicáveis aos servidores públicos em
geral; a eles são aplicáveis normalmente as regras constantes da Constituição,
sobretudo as que dizem respeito às prerrogativas e à responsabilidade política. São
eles os Chefes do executivo (Presidente, Governadores e Prefeitos), seus auxiliares
(Ministros e secretários Estaduais e Municipais) e os membros do Poder Legislativo
(Senadores, Deputados Federais, Deputados Estaduais e Vereadores). [CARVALHO
FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo / José dos Santos Carvalho
Filho. 20. ed. rev., ampl. e atual. Editora Lumen Juris. Rio de Janeiro, 2008. p. 556]. 7 O vínculo que tais agentes entretêm com o Estado não é de natureza profissional,
mas de natureza política. Exercem um munus público. Vale dizer, o que os qualifica
para o exercício das correspondentes funções não é a habilitação profissional, a
aptidão técnica, mas a qualidade de cidadãos, membros da civitas e, por isso,
candidatos possíveis à condução dos destinos da Sociedade. (MELLO, Celso Antônio
Bandeira de. Curso de Direito Administrativo / Celso Antônio Bandeira de Melo. 18. ed.
refundida, ampliada e atualizada. São Paulo: Editora Malheiros, 2005. p. 222-223).
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todos os direitos sociais dos trabalhadores urbanos e rurais estendidos aos
servidores públicos (strictu sensu) pela nossa Carta Política, dentre os quais
o direito ao recebimento de gratificação natalina.
Corroborando o entendimento ora soerguido, os seguintes arestos
jurisprudenciais:
STJ: RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. EX-
DEPUTADOS ESTADUAIS. POSTULAÇÃO DE PAGAMENTO DE
13º SALÁRIO. INOCORRÊNCIA DE RELAÇÃO DE TRABALHO
COM O PODER PÚBLICO. INVIABILIDADE. Deputado estadual,
não mantendo com o Estado, como é da natureza do cargo
eletivo, relação de trabalho de natureza profissional e
caráter não eventual sob vínculo de dependência, não
pode ser considerado como trabalhador ou servidor público,
tal como dimana da constituição federal (arts. 7º, inciso VIII,
e 39, § 3º), para o fim de se lhe estender a percepção da
gratificação natalina. Recurso a que se nega provimento
(Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 15476 / BA –
2002 / 0141662-6. Relator: Ministro José Arnaldo da Fonseca.
Órgão Julgador: Quinta Turma. Data do Julgamento:
16/03/2004).
TJES: ADIN. PEDIDO DE LIMINAR. 1) QUORUM. MAIORIA
ABSOLUTA DOS MEMBROS DO TRIBUNAL PLENO. EXCEÇÃO.
RECESSO FORENSE. COMPETÊNCIA DO CONSELHO DA
MAGISTRATURA. AUDIÊNCIA PRÉVIA DA AUTORIDADE PÚBLICA
DA QUAL EMANOU A LEI ATACADA. DESNECESSIDADE NA
HIPÓTESE. SITUAÇÃO DE URGÊNCIA. MANIFESTO PREJUÍZO AO
ERÁRIO. 2) VEREADORES. AGENTES POLÍTICOS. RELAÇÃO
EVENTUAL E NÃO PROFISSIONAL COM O PODER PÚBLICO.
INAPLICABILIDADE DOS ARTS. 7º, VIII, E 39, §3º, da CF⁄88.
AUSÊNCIA DE PREVISÃO AO RECEBIMENTO DE 13º SUBSÍDIO.
OFENSA DA LEI MUNICIPAL DE CARIACICA Nº 4.268⁄04 AO
ART. 12, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. 3) PRESENTES OS
PRESSUPOSTOS AUTORIZADORES DA MEDIDA CAUTELAR.
PERICULUM IN MORA COMPROVADO. LESÃO MENSAL AO
ERÁRIO E À ECONOMIA POPULAR. SUSPENSÃO COM EFEITOS
EX NUNC DO ART. 1º, §1º, DA REFERIDA NORMA MUNICIPAL.
ART. 10, DA LEI 9.868⁄99. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. 1) No
que se refere ao pedido de cautelar na ação direta de
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inconstitucionalidade, optou a Lei nº 9.868⁄99 por
estabelecer que o Tribunal somente concederá a liminar por
decisão da maioria absoluta de seus membros, autorizando,
em caso de urgência, que dita apreciação seja
implementada antes da audiência dos órgãos ou
autoridades das quais emanou a lei ou o ato normativo
impugnado, como sói ocorrer na hipótese diante do franco
prejuízo ao erário. A competência para se apreciar os
pedidos cautelares em ADIN é do Egrégio Tribunal Pleno,
salvo no período de recesso, tal qual prescreve a parte
inicial no art. 10, da Lei nº 9.868⁄99, quando referida
atribuição passa ao Egrégio Conselho Superior da
Magistratura. 2) Os vereadores são agentes políticos e,
portanto, não mantêm com o ente público uma relação de
trabalho de natureza profissional e caráter não eventual sob
vínculo de dependência, haja vista a natureza do cargo
eletivo. Dessarte, não há de ser considerado como
trabalhador ou servidor público stricto sensu, tal como
dimana da Constituição Federal, arts. 7º, VIII, e 39, § 3º.
Inviável, pois, estender-lhes a percepção da gratificação
nomenclaturada como 13º subsídio. Ofensa da Lei municipal
nº 4.268⁄04 ao art. 12, da Constituição Estadual. 3) O
periculum in mora, no caso, é deveras exacerbado, já que o
pagamento das referidas gratificações ocorre em todos os
meses do ano, porquanto pagas no mês de aniversário de
cada Vereador. Lesão mensal ao erário e à economia
popular que demanda o deferimento da medida cautelar.
Nos termos do art. 10, da Lei 9.868⁄99, necessária a
suspensão, com efeitos ex nunc, da aplicabilidade do art. 1º,
§1º, da Lei municipal nº 4.268⁄04, do Município da Cariacica.
Medida liminar deferida. (Ação de Inconstitucionalidade
100070027949. Relator: Rômulo Taddei. Órgão Julgador:
Tribunal Pleno. Julgamento: 03/01/2008).
TJRJ: Representação por Inconstitucionalidade. Lei Municipal
nº 2.115, de 11/01/2005; e arts. 1º, 3º e 7º da Lei nº 2.108 de
22/12/2004, ambas do município de Maricá. Fixação de
subsídios de vereadores. Hipótese que não configura lei de
efeitos concretos. Inexistência de individualização capaz de
assim caracterizá-la. O fato de serem determináveis os
destinatários da lei não significa, necessariamente, que se
opere individualização suficiente para tê-la por norma de
efeitos concretos. Precedentes no STF. Conhecimento da
representação. Subsídios fixados com vinculação aos dos
deputados estaduais. Impossibilidade. Licença por doença,
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remunerada integralmente. Descabimento. Décimo terceiro
salário. Impossibilidade de concessão. Os vereadores são
agentes políticos, e não meros servidores públicos. Regimes
funcionais diferenciados. Sendo o décimo terceiro uma
gratificação específica para empregados e servidores
públicos (gratificação natalina), não pode ser deferida a
agentes políticos. Violação aos arts. 9º, § 1º, 77, caput e
incisos XII e XV; art.345, caput; art. 347, caput; e 358 caput e
incisos I e II da CERJ; e ainda aos princípios da anterioridade,
legalidade e moralidade administrativa e isonomia. Fixação
da remuneração dos vereadores para a mesma legislatura.
Impossibilidade. Emenda constitucional nº 19/98 e art.345 da
CERJ c/c 39, § 4º da CF (norma de reprodução obrigatória).
Impossibilidade de fixação de verba autônoma para
representação. A remuneração dos agentes políticos há de
ser feita exclusivamente através de subsídios. Representação
parcialmente procedente. (Ação Direta de
Inconstitucionalidade 2007.007.00085. Relator:
Desembargador Marcus Faver. Órgão Julgador: Órgão
especial. Data do Julgamento: 12/05/2008).
TJSP: AÇÃO POPULAR - Pagamento de décimo terceiro
salário a Vice-Prefeito - Inadmissibilidade - Ato lesivo ao
patrimônio público municipal - O agente político, exerce
mandato eletivo, possuindo vínculo de natureza política e
temporária com o Poder Público e não guarda direito ao
recebimento do 13° salário. Recursos improvidos (Apelação
com Revisão 6604005800. Relator: Desembargador Walter
Swensson. Órgão julgador: 7ª Câmara de Direito Público.
Data do julgamento: 08/09/2008).
De ver está que o artigo ora vergastado apresenta flagrante vício de
inconstitucionalidade, devendo, in limine littis, ter sua vigência suspensa e,
mediante cognição exauriente, ser declarado inconstitucional por
transgressão ao artigo 12 da Constituição Capixaba, o que se requer
desde já a esse E. Tribunal.
VI – ARTIGO 7º E PARÁGRAFO ÚNICO DA LEI Nº 2.730/2008, DO MUNICÍPIO
DE CASTELO – VIOLAÇÃO AO ARTIGO 58, § 7º (PRINCÍPIO DA SIMETRIA),
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ARTIGO 20 E ARTIGO 23, INCISO III, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO
ESPÍRITO SANTO DE 1989
O artigo 7º da espécie normativa ora impugnada traz disposição que
permite o pagamento de quantia suplementar, devida em virtude da
presença do edil em sessões extraordinárias realizadas no período do
recesso parlamentar. Como será aqui demonstrado, tal disposição atenta
contra o artigo 58, § 7º da Constituição do Estado do Espírito Santo,
devendo ser declarada inconstitucional por esse Egrégio Sodalício.
Calha repetir a redação do dispositivo combatido, in verbis:
Art. 7º Nas Sessões Legislativas Extraordinárias, quando
convocadas, ou seja, nos períodos de recesso parlamentar,
os vereadores perceberão parcela indenizatória no valor de
100% (cem por cento) do subsídio mensal previsto no artigo
primeiro, desde que participem de todas as sessões
realizadas no período.
Parágrafo Único. O vereador que não comparecer a todas
as sessões realizadas no recesso perceberá indenização
proporcional ao número de sessões que comparecer,
levando-se em conta o total de sessões realizadas neste
período.
A parcela prevista no artigo acima é o que comumente se denomina de
“jeton”, espécie de gratificação pela presença em sessão extraordinária,
cujo pagamento em todas as esferas não era vedado até a edição da
Emenda À Constituição Federal de nº. 50, de 14 de fevereiro de 2006. A
aludida emenda incidiu sobre o artigo 57 da Constituição da Republicana,
alterando, entre outros dispositivos, a redação do § 7º. Esta a atual dicção
do artigo 57 e seu § 7º:
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Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente,
na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de
1º de agosto a 22 de dezembro.
Omissis.
§ 7º Na sessão legislativa extraordinária, o Congresso
Nacional somente deliberará sobre a matéria para a
qual foi convocado, ressalvada a hipótese do § 8º
deste artigo, vedado o pagamento de parcela
indenizatória, em razão da convocação.
Com a modificação do texto constitucional, o estipêndio daquela quantia
ficou expressamente proibido não só para os membros do Congresso
Nacional, mas, também, para os parlamentares das outras esferas da
federação, ou seja, com a mudança operada pela Emenda
Constitucional nº 50/2006, o “jeton” foi extinto também para os Estados e
Municípios, em virtude do princípio da simetria constitucional.
De todo modo, o Constituinte Estadual, para não deixar dúvidas quanto à
efetiva extinção da malfadada parcela, agiu diligentemente,
promovendo alteração também no texto da Constituição Estadual, que
passou a prever:
Art. 58. A Assembléia Legislativa reunir-se-á,
anualmente, na Capital do Estado,
independentemente de convocação, de 02 de
fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de
dezembro.
Omissis.
§ 7º Na sessão legislativa extraordinária, a Assembléia
Legislativa somente deliberará sobre a matéria para a
qual foi convocada, vedado o pagamento de parcela
indenizatória em razão da convocação.
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Estreme de dúvida, pois, que a paga da verba em comento é de
inconstitucionalidade vitanda, cuja repressão cabe a esse Egrégio Tribunal
de Justiça.
Por mais ocioso que seja, vale lembrar que a supracitada vedação
também tem aplicabilidade aos parlamentares municipais, em obséquio
ao princípio da simetria, que na pena do Professor Capixaba Anderson
Sant’Ana Pedra8 ganha o seguinte brilho:
Nos limites constitucionais, portanto, os Municípios
merecem idêntico tratamento dispensado aos Estados-
membros e à União, aplicando-se àqueles, salvo
disposição constitucional em contrário, todos os
princípios e normas da Carta Maior que a estes se
dirigem.
Surge assim, em decorrência do princípio federativo e
da igualdade constitucional dos entes, o princípio da
simetria constitucional, pelo que, ressalvadas as
exceções constitucionais, as mesmas regras e
princípios aplicáveis à União, como ente federado,
serão observadas necessariamente pelos demais entes,
desde que não haja razão jurídica ou política para
discriminar.
Releva trazer a lume a extração constitucional do indigitado cânone, o
artigo 20 da Constituição do Estado do Espírito Santo, a prescrever:
Art. 20. O Município rege-se por sua lei orgânica e leis que
adotar, observados os princípios da Constituição Federal e
os desta Constituição.
8 PEDRA, Anderson Sant’Ana. Medidas provisórias pelos municípios: desnecessidade de
previsão na constituição estadual. Revista Eletrônica de Direito do Estado, Salvador,
Instituto de Direito Público da Bahia, nº 8, outubro/novembro/dezembro, 2006. Disponível
na Internet: <HTTP://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em 06 de julho de 2009.
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Aliás, não por outro motivo a Constituição Estadual impõe, no artigo 23,
inciso III9, que a Lei Orgânica Municipal contemple, em relação aos
Vereadores, as mesmas proibições e incompatibilidades aplicáveis aos
membros do Congresso Nacional e aos Deputados Estaduais:
Art. 23. A Lei Orgânica do Município será votada em dois
turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por
dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a
promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na
Constituição Federal e nesta Constituição, e os seguintes
preceitos:
III - proibições e incompatibilidades, no exercício da
vereança, similares, no que couber, ao disposto na
Constituição Federal para os membros do Congresso
Nacional e, nesta Constituição para os membros da
Assembléia Legislativa;
Corroborando a quaestio juris, os seguintes arestos jurisprudenciais:
TJRS: AGRAVO REGIMENTAL. CAPÃO DA CANOA. SUBSÍDIOS
DOS EDIS. EXTRAPOLAÇÃO DO TETO CONSTITUCIONAL DE
30%, ATRAVÉS DE PAGAMENTOS DE GRATIFICAÇÕES, AJUDAS
DE CUSTO E INDENIZAÇÕES. O referencial constitucional de
"subsídio máximo , constante do art. 129, VI, "b" da
Constituição Federal, não comporta outros acréscimos
remuneratórios, mesmo porque o adjetivo "máximo" o
impede, pena de se tornar írrito o comando constitucional.
Parâmetro com a Lei Estadual 11.894/03, que não tem o
condão de modificar a decisão. Parecer do tribunal de
contas que não enfoca diretamente a questão. Proibição
da emenda 50 da Carta Federal, relativamente a
indenizações por comparecimento a sessões extraordinárias.
Escalonamento constitucional entre os parlamentos das três
entidades de direito público, de modo a tornar
transparentes os valores remuneratórios percebidos pelos
legisladores e evitar acréscimos que desnaturem a "mens
legis" constitucional. Agravo desprovido. (Agravo Regimental
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70024813776. Relator: Vasco Della Giustina. Órgão Julgador:
Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Rio
Grande do Sul. Data do Julgamento: 30/06/2008).
TJRS: AGRAVO INTERNO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE
REPETIÇÃO DE INDÉBITO. VEREADOR. SESSÕES
PARLAMENTARES EXTRAORDINÁRIAS. VERBA INDENIZATÓRIA.
IMPOSTO DE RENDA. HIPÓTESES DE INCIDÊNCIA. EMENDA
CONSITUCIONAL Nº 50/2006. Segundo exegese do art. 57,
parágrafo 7º, da Constituição Federal, com redação anterior
à Emenda Constitucional nº 50/2006, as verbas recebidas por
vereadores em decorrência da participação em sessões
extraordinárias da Câmara Municipal não constituem fato
gerador para a incidência do imposto de renda porque são
consideradas verbas nitidamente indenizatórias. Todavia,
com o advento da Emenda Constitucional nº 50/2007, a
situação se alterou, ficando expressamente vedado o
pagamento de parcela indenizatória em decorrência de
participação em sessão legislativa extraordinária, cabendo,
pois, a incidência do imposto de renda sobre verbas
recebidas a este título, posteriormente à vigência da
Emenda porque, a partir de então, não se trata mais de
verba indenizatória, observada a vedação constitucional.
Exegese do art. 57, § 7º, da Constituição Federal e do art. 43
do CTN. Precedentes do STJ e da Corte. REPETIÇÃO DE
INDÉBITO TRIBUTÁRIO. JUROS. TERMO INICIAL. CORREÇÃO
MONETÁRIA. Na repetição do indébito tributário, os juros
moratórios são devidos a partir do trânsito em julgado da
sentença. Aplicação do artigo 167, parágrafo único, do CTN
e Súmula 188 do STJ. Precedentes TJRS e STJ. Incidência de
correção monetária pelo IGP-M desde cada desconto
indevido. Agravo interno desprovido. (Agravo 70027553452.
Relator: Carlos Eduardo Zietlow Duro. Órgão Julgador:
Vigésima Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do
Estado do Rio Grande do Sul. Data do Julgamento:
27/11/2008).
Exsurge evidente, assim, que a vedação imposta pelo artigo 58, § 7º da
Constituição do Estado do Espírito Santo, estende-se ao legislativo
municipal, estando defeso o pagamento de qualquer soma como
retribuição pela assiduidade a sessões extraordinárias.
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Além disso, importante destacar que o pagamento das parcelas em
virtude de convocação para sessão extraordinária é também
inconstitucional porque subverte o sistema de remuneração por subsídio.
Caso seja permitido que o vereador receba, além da parcela única,
qualquer outra forma de gratificação, violada estará a regra do subsídio,
eis que agregará à parcela única outra quantia cujo caráter,
evidentemente, não é indenizatório.
Nesse sentido, já decidiu o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo:
TJSP: CONSTITUCIONAL. SUBSÍDIO. JETONS. VEREADOR. 1.
O “jeton” instituído para remunerar a presença do
vereador na sessão extraordinária, não tem natureza
indenizatória, sendo defeso seu pagamento além do
subsídio. 2. O subsídio do vereador deve ser fixado em
uma legislatura para vigência na seguinte. 3.
Inconstitucionalidade de lei municipal por
contrariedade aos artigos 29, V e 39, §4º da CF.
Incidente de inconstitucionalidade suscitado.
(Apelação Cível 73492557. Relator: Desembargador
Laerte Sampaio. Órgão julgador: 3ª Câmara de Direito
Público. julgamento: 12/05/2009)
De ver está que o artigo 5º, da Lei nº 888/2008, do Município de Águia
Branca, apresenta flagrante vício de inconstitucionalidade, devendo, in
limine littis, ter sua vigência suspensa e, mediante cognição exauriente, ser
declarado inconstitucional por transgressão ao artigo 58, § 7º, da
Constituição Capixaba.
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VII – PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 1º, ARTIGO 3º, ARTIGO 4º E ARTIGO 7º
DA REVOGADA LEI Nº 2.284/2004 (DOC. 02). NECESSIDADE DE
DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PARA EVITAR REPRISTINAÇÃO
INDESEJADA.
Resta, ainda, ponto extremamente relevante: é de comezinha sabença
que a declaração de inconstitucionalidade equivale a um juízo de
nulidade do ato normativo. Um dos efeitos do reconhecimento judicial da
nulidade é tornar nula, também, eventual revogação de outra norma, o
que tem o condão de restaurar a norma outrora revogada. É o que a
doutrina chama de efeito repristinatório da declaração de
inconstitucionalidade10.
No caso em tela, com a declaração de inconstitucionalidade de todo o
texto da Lei nº 2.730/2008, fica prontamente restaurada a vigência da lei
por ela revogada, a saber, a Lei nº 2284/2004.
Todavia, não se pode admitir que tal diploma readquira sua vigência
veiculando normas que não guardem adequação com os postulados
constitucionais, tal como se verifica do parágrafo único do artigo 1º e dos
artigos 3º, 4º e 7º do ato legislativo de 2004.
O parágrafo único do artigo 1º e o artigo 3º, ambos da já revogada Lei nº
2.284/2004 traz uma inconstitucional vinculação de reajustes dos subsídios
da edilidade às recomposições experimentadas pelos Deputados
10 Não se confunde com a repristinação, fenômeno correlato à disciplina da revogação
e não da nulidade. A repristinação automática de lei revogada pela revogação da lei
revogadora é vedada expressamente pela Lei de Introdução ao Código Civil: art. 2º
§3º.
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Estaduais, nos moldes já explicitados no tópico IV acima, ao qual
remetemos expressamente para poupar o valioso tempo dessa Casa.
O artigo 4º, por sua vez, incorre na mesma inconstitucionalidade
apresentada no item V dessa peça, ao instituir, em favor dos vereadores,
13º subsídio, em violação ao art. 12 da Constituição Estadual.
O art. 7º e seu parágrafo único, por fim, prevêem o pagamento de jeton
pela participação em sessão extraordinária, estipêndio vedado
expressamente pelo art. 58, § 7º da Carta Política Capixaba, conforme
argumentos apresentados no título VII da presente.
Nessas hipóteses, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal entende
que deve haver pedido sucessivo de declaração de inconstitucionalidade
da norma revogada, sob pena de a ADI sequer poder ser conhecida:
EMENTA: - Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 3.347, de
29.12.99, do Estado do Rio de Janeiro. - Embora o requerente
se refira a toda a Lei em causa, exclui ele expressamente
dos ataques relativos à inconstitucionalidade formal e
material os seus artigos 5º, 6º e 7º, bem como só fundamenta
a ação quanto aos artigos 1º e 4º e aos dispositivos grifados
do Anexo (Tabela), a que eles aludem, constantes dessa
mesma Lei, sem fazer qualquer alegação de
inconstitucionalidade no tocante aos artigos 2º, 3º e 8º, razão
por que se tem como objeto desta ação apenas os referidos
artigos 1º e 4º e os dispositivos grifados do Anexo "A". - Com
relação ao artigo 4º, não se pode conhecer da presente
ação no tocante a ele, porque, quer quanto à alegação de
inconstitucionalidade formal, quer quanto à alegação de
inconstitucionalidade material, se julgadas procedentes,
dessa procedência resultaria a restauração imediata da
eficácia da redação originária do artigo 9º da Lei 2.662, de
27 de dezembro de 1996, que estariam eivados dos mesmos
vícios apontados como neles incidente a nova redação
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desse dispositivo legal. - Quanto ao artigo 1º, não têm
relevância jurídica, em exame para a concessão de liminar,
as alegações de inconstitucionalidade formal e material
contra ele. - Finalmente, no tocante aos itens impugnados do
Anexo dessa Lei estadual, não se pode conhecer da
presente ação direta, porquanto a eles se aplica o princípio
de que não é de se conhecer da ADIN, se, declarada a
inconstitucionalidade formal de um dispositivo normativo,
dessa declaração resultar a restauração imediata do por ele
revogado, que apresenta o mesmo vício de
inconstitucionalidade E QUE NÃO FOI OBJETO DA REFERIDA
AÇÃO. Ação direta conhecida em parte, e nela indeferido o
pedido de liminar. (ADI 2132 MC, Relator(a): Min. MOREIRA
ALVES, Tribunal Pleno, julgado em 01/02/2001, DJ 05-04-2002
PP-00037 EMENT VOL-02063-01 PP-00014)
EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE: EFEITO REPRISTINATÓRIO: NORMA
ANTERIOR COM O MESMO VÍCIO DE
INCONSTITUCIONALIDADE. I. - No caso de ser declarada a
inconstitucionalidade da norma objeto da causa, ter-se-ia a
repristinação de preceito anterior com o mesmo vício de
inconstitucionalidade. Neste caso, e NÃO IMPUGNADA A
NORMA ANTERIOR, não é de se conhecer da ação direta de
inconstitucionalidade. Precedentes do STF. II. - ADIn não
conhecida. (ADI 2574, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO,
Tribunal Pleno, julgado em 02/10/2002, DJ 29-08-2003 PP-
00017 EMENT VOL-02121-04 PP-00782)
Desta feita, nota-se que o Pretório Excelso não só admite, como
condiciona o conhecimento da ADI à impugnação da norma anterior, em
pedido sucessivo. Com efeito, decretada a inconstitucionalidade da Lei nº
2.730/2008, deve ser também decretada a dos dispositivos neste item
impugnados.
VIII – ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA PRETENDIDA
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É imperiosa a concessão de medida liminar para a suspensão imediata da
vigência da Lei impugnada na presente Ação Direta de
Inconstitucionalidade, com espeque no art. 10 e seguintes da Lei nº
9.868/99, c/c artigo 273 do Estatuto Adjetivo Civil.
Com efeito, a tese jurídica esposada ostenta a necessária relevância
jurídica – fumus boni iuris – na medida em que restou comprovado: i) a
aprovação da Lei nº 2.730/2008 ocorreu após as eleições municipais, em
ofensa direta aos princípios da impessoalidade e da moralidade; ii) a
vinculação do reajuste dos subsídios dos vereadores às alterações
experimentadas pelos Deputados Estaduais ofende o próprio Princípio
Republicano e a irrenunciável garantia do autogoverno municipal; iii) é
flagrante a inconstitucionalidade representada pela instituição de 13º
subsídio aos vereadores e, os quais não entretêm com a administração
pública uma relação de emprego, senão um simples vínculo político; iv) a
redação do art. 7º da Lei impugnada expressa frontal contrariedade ao
art. 58, § 7º da Constituição Estadual. Tais fundamentos encontram-se
satisfatoriamente expostos acima.
Facilmente aferível, também, o periculum in mora, em razão do constante
dano que vem sendo causado ao ordenamento jurídico e ao tesouro
local, com variados pagamentos indevidos aos membros do Poder
Legislativo Municipal, não se olvidando, aliás, das inconstitucionais revisões
que podem se operar toda vez que os Deputados o façam. Obviamente,
depois de verificada a ocorrência dos danos, será de difícil (quiçá
impossível) o ressarcimento aos cofres públicos.
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Assim sendo, não há nenhum motivo que justifique a imposição do ônus de
se aguardar o pronunciamento de mérito, uma vez que quando ele
ocorrer, fatalmente, situações inconstitucionais terão se consolidado,
tornando perenes as máculas acima citadas. Sabe-se, também, que após
verificada a ocorrência do dano, sua reparação será difícil, quiçá
impossível, não sendo razoável tolerar-se seu prolongamento.
Conclui-se pela imperiosa necessidade de antecipação dos efeitos da
tutela pretendida no caso em tela, providência essencial para obstar que
se protraia no tempo a lesão ao ordenamento jurídico que reside no texto
vergastado.
A jurisprudência dessa Corte é pródiga nesse sentido. Segue apenas uma
amostra:
TJES: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ARTIGOS 2º
E 3º, DA LEI MUNICIPAL Nº 785⁄08, DO MUNICÍPIO DE PRESIDENTE
KENNEDY - FIXAÇÃO DO SUBSÍDIO DO PRESIDENTE DA CÂMARA
DE VEREADORES - ESTABELECIMENTO DE VERBA DE
REPRESENTAÇÃO ACIMA DOS PERCENTUAIS PREVISTOS NA
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - PLEITO LIMINAR - SUSPENSÃO DA
NORMA LEGISLATIVA - CABIMENTO - PRESENÇA DO “FUMUS
BONI IURIS” E DO “PERICULUM IN MORA” - CONCESSÃO DA
MEDIDA LIMINAR PARA SUSPENDER PARCIALMENTE A EFICÁCIA
DA LEI MUNICIPAL. 1. O “fumus boni iuris” revela-se com a
plausibilidade do direito material rogado, que inicialmente se
faz presente, haja vista que a lei impugnada foi editada com
presumível violação ao previsto no artigo 29, inciso VI, alínea
“b” Constituição Federal, aliado ao disposto no artigo 26,
inciso II, alínea “b”, bem como artigo 32, inciso XVI, todos da
Constituição do Estado do Espírito Santo. 2. No que tange ao
“periculum in mora”, que é aquele perigo de gravame a
ocorrer, muitas vezes até ocorrido, o que se constata, “in
casu”, é que a manutenção da referida verba de
representação e a forma de correção dos subsídios mensais
irão proporcionar grave lesão a municipalidade, uma vez que
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terá que custeá-la enquanto se aguarda o provimento
definitivo do Judiciário, causando, assim, danos ao erário
público. 3. Assim sendo, estando presentes o “fumus boni iuris”
e o “periculum in mora”, defere-se pedido de medida liminar
para suspender parcialmente a eficácia de lei municipal nº
785⁄08, no que concerne a verba de representação disposta
em seu artigo 2º. e a forma de atualização descrita no artigo
3º. 4. Liminar deferida. (Ação de Inconstitucionalidade nº.
100090028489. Relator: José Luiz Barreto Vivas. Órgão Julgador:
Tribunal Pleno. Data de Julgamento: 10/09/2009).
TJES: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ARTIGO 2º,
DA LEI MUNICIPAL Nº 529⁄08, DO MUNICÍPIO DE ANCHIETA -
FIXAÇÃO DO SUBSÍDIO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DE
VEREADORES - ESTABELECIMENTO DE VERBA DE
REPRESENTAÇÃO - PLEITO LIMINAR - SUSPENSÃO DA NORMA
LEGISLATIVA - CABIMENTO - PRESENÇA DO “FUMUS BONI IURIS”
E DO “PERICULUM IN MORA” - CONCESSÃO DA MEDIDA
LIMINAR PARA SUSPENDER PARCIALMENTE A EFICÁ-CIA DA LEI
MUNICIPAL, NO QUE CONCERNE O SEU ARTIGO 2º. O “fumus
boni iuris” revela-se com a plausibilidade do direito material
rogado, que inicialmente se faz presente, haja vista que a lei
impugnada foi editada com presumível violação ao previsto
no §4º, do artigo 39, da Constituição Federal, aliado ao
disposto no artigo 26, inciso II, alínea “e”, da Constituição
Estadual. 2. No que tange ao “periculum in mora”, que é
aquele perigo de gravame a ocorrer, muitas vezes até
ocorrido, o que se constata, “in casu”, é que a manutenção
da referida verba de representação irá proporcionar grave
lesão a municipalidade, uma vez que terá que custeá-la
enquanto se aguarda o provimento definitivo do Judiciário,
causando, assim, danos ao erário público. 3. Assim sendo,
estando presentes o “fumus boni iuris” e o “periculum in
mora”, defere-se pedido de medida liminar para suspender
parcialmente a eficácia de lei municipal nº 529⁄08, no que
concerne a verba de representação disposta em seu artigo
2º. 4. Liminar deferida. (Ação de Inconstitucionalidade nº.
100090015247. Relator: José Luiz Barreto Vivas. Órgão Julgador:
Tribunal Pleno. Data de Julgamento: 08/06/2009).
Desta forma, assaz urgente a concessão da medida liminar por esse
Colendo Sodalício, a fim de se extirpar do cenário jurídico os dispositivos
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guerreados e obstar a clarividente lesão ao erário municipal, o que deve
também ser feito em relação aos inconstitucionais dispositivos cuja
vigência seria restaurada com o reconhecimento da inconstitucionalidade
da forma aqui pleiteada.
IX - PEDIDOS
Ex positis, requer o autor:
a) A suspensão liminar da vigência da Lei nº 2.700/2008, em vista da
aprovação após o pleito eletivo daquele ano.
b) Suspensa a vigência da Lei nº 2.700/2008, seja reconhecida a
inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 1º e dos artigos
3º, 4º e 7º da Lei nº 2.284/2004, de maneira a ser evitada indesejada
repristinação (pedido sucessivo);
c) Caso não seja acatado o pedido de alínea “a”, seja suspensa a
vigência do parágrafo único do artigo 1º e dos artigos 3º, 4º e 7º da
Lei nº 2.730/2008, e, em seqüência, seja reconhecida a
inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 1º e dos artigos
3º, 4º e 7º da Lei nº 2.284/2004, de maneira a ser evitada indesejada
repristinação;
d) A notificação do Presidente da Câmara e do Prefeito Municipal do
Município de Castelo, para os fins previstos no artigo 169, alínea “a”,
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do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito
Santo - RITJES;
e) E, por derradeiro, seja a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade
julgada procedente in totum, declarando-se a inconstitucionalidade
da Lei nº 2.730/2008, e, em seguida, seja declarada a
inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 1º e dos artigos 3º,
4º e 7º da Lei nº 2.284/2004, adotando-se as providências necessárias
para que cessem, ex tunc, todos os seus efeitos. Não se entendendo
pela total inconstitucionalidade da Lei, seja decretada a
inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 1º e dos artigos 3º,
4º e 7º da Lei nº 2.730/2008, e, em seqüência, do parágrafo único do
artigo 1º e dos artigos 3º, 4º e 7º da Lei nº 2.284/2004.
X – VALOR DA CAUSA
Dá-se à presente causa, por força de expressa disposição legal, o valor de
R$ 100,00 (cem reais).
Pede deferimento.
Vitória, 31 de março de 2011.
FERNANDO ZARDINI ANTONIO
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