många mål – få medel...inte tillräckligt i förhållande till uppsatta mål 1993 års...

BoverketBox 534, 371 23 Karlskrona

Tel. 0455-35 30 00. Fax. 0455-35 31 00

Webbplats: www.boverket.se

Bo

ve

rket

Boverket

Många mål – få medelBoverkets utredning av statliga stöd till

bostadsbyggandet 1993–2004

Må

ng

a m

ål –

få m

ed

el

Februari 2005

Målet för bostadspolitiken är bland annat att alla ska ges förutsättningar

att leva i goda bostäder till rimliga boendekostnader och att boende-

miljöerna ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden. Frågan

är om de statliga stöden till bostadsbyggandet som varit aktuella på

senare år främjar det målet. Och hur väl de uppfyller andra uttalade

syften. Boverket har granskat räntebidragen till nyproduktion och om-

byggnad, investeringsbidragen till hyresrätter, investeringsstöden till

studentbostäder och den nya investeringsstimulansen till mindre

hyresrätter och studentbostäder. Här får du bland annat svar på om

stöden är ändamålsenliga och hur Boverket menar att bidragen skulle

kunna göras mer effektiva. Rapporten vänder sig till alla som vill få en

inblick i hur effektiva statens stöd till bostadsbyggandet är och vilka

konsekvenser de får på bostadsmarknaden.

Många mål – få medel

Boverkets utvärdering av statliga stöd tillbostadsbyggandet 1993–2004

Boverket februari 2005

Titel: Många mål – få medel. Boverkets utvärdering av statligt stöd till

bostadsbyggandet 1993–2004.

Utgivare: Boverket

Upplaga: 1:1

Antal: 500

Tryck: Allkopia i Växjö AB

ISBN: 91-7147-854-X

Sökord: Subventioner, bostadsbyggande, hyresrätter, investeringsstöd,

räntebidrag, investeringsstimulans, investeringsbidrag, studentbostäder,

bostadspolitiska mål, boendesegregation, boendekvalitet, tillgänglighet,

boendeutgifter, inomhusmiljö och hållbar utveckling.

Diarienummer: 4010-4271/2003 (regeringsuppdraget), 10839-423/2004.

Omslag foto: Robban Andersson

Publikationen kan beställas från:

Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona

Telefon: 0455-35 30 50

Fax: 0455-819 27

E-post: [email protected]


© Boverket 2005

3Sammanfattning

Förord

Målet för bostadspolitiken är bland annat att alla ska ges förutsätt-ningar att leva i goda bostäder till rimliga boendekostnader och attboendemiljöerna ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållan-den. Frågan är om de styrmedel som används främjar sådana mål.Boverket har regeringens uppdrag att utvärdera några av de statligastöd till bostadsbyggandet som har varit aktuella på senare år. Vi skaanalysera vilka effekter stöden har haft på bostadsmarknaden – dels iförhållande till de uttalade syftena med respektive stödform menockså i förhållande till de övergripande bostadspolitiska målen.Detta är den första rapporten från detta uppdrag.

Rapporten är framtagen på uppdrag av Finansdepartementet. Desom arbetat med rapporten är Paul Silfwerberg, projektledare, UlrikaHägred och Assar Lindén, båda biträdande projektledare samt SofieAdolfsson Jörby, Ben Ehnfors, Jonas Molinder, Hans-Åke Palmgren,Martin Pohjanen, Rolf-Erik Román och Annette Rydqvist. Därutöverhar en rad andra medarbetare på Boverket på olika sätt medverkat iprojektet. Lena Olofsson och senare Cecilia Holm har varit projekt-sekreterare.

Karlskrona december 2004

Ines Uusmann

generaldirektör

4 Många mål – få medel

Innehåll

Sammanfattning ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 7

Är de aktuella stöden ändamålsenliga? ........................................................................................................................................................................................................................................... 7Räntebidraget till nyproduktion är ändamålsenligt men inte tillräckligt i förhållande

till uppsatta mål ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 7

Ombyggnadsstödet är krångligt och föga ändamålsenligt ........................................................................................................................................................................ 7

God träffsäkerhet för investeringsstöden till hyresrätter ............................................................................................................................................................................. 8

Investeringsbidragen till studentbostäder har ökat byggandet av studentbostäder ................................................................... 8

Är stöden effektiva? ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 9Räntebidraget effektivt bara för hyresrätt ........................................................................................................................................................................................................................................ 9

Effektiva investeringsstöd till hyresbostäder ........................................................................................................................................................................................................................10

Bara ett av stöden till studentbostäder var effektivt ............................................................................................................................................................................................10

Hur skulle stöden kunna göras mer ändamålsenliga och effektiva? ......................................................................................................................10Anpassade schabloner för räntebidragsunderlagen ............................................................................................................................................................................................10

Tidsbegränsning av räntebidragen ...............................................................................................................................................................................................................................................................10

Stärkt och förenklat ombyggnadsstöd ..................................................................................................................................................................................................................................................10

Beslut om räntebidrag innan påbörjande ................................................................................................................................................................................................................................... 11

Förhandsbesked om investeringsstöd .................................................................................................................................................................................................................................................. 11

Längre varaktighet på tillfälliga stöd ........................................................................................................................................................................................................................................................ 11

Undvik rigida gränsdragningar .............................................................................................................................................................................................................................................................................. 11

Inga undantag för kategoribostäder ..........................................................................................................................................................................................................................................................12

Eventuella stöd till studentbostäder bör vara likvärdiga stöd till vanliga lägenheter ...........................................................12

Vilka andra effekter har stöden haft? .................................................................................................................................................................................................................................................12Ökad konkurrens ....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................12

Ökat intresse för hyresrättsbyggande? .................................................................................................................................................................................................................................................12

Undanträngningseffekter? ................................................................................................................................................................................................................................................................................................13

Hyressättningen i andra delar av beståndet påverkas ....................................................................................................................................................................................13

Begränsning av lägenhetsytan kan ge sämre planlösningar ............................................................................................................................................................13

Hur kan övergripande bostadspolitiska mål främjas genom ekonomiska stöd? .......................................................................13Målen behöver konkretiseras ....................................................................................................................................................................................................................................................................................13

Tydligare koppling till kommunernas ansvar .....................................................................................................................................................................................................................14

Knyt statliga stöd till målen via kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen ................................................................14

Del I Bakgrund .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................15

1. Uppdrag .....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................15Utvärdering av aktuella stödformer ...........................................................................................................................................................................................................................................................15

Rapportens uppläggning ...................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 17

2. Bostadsstöden i bostadspolitiken ..............................................................................................................................................................................................................................................19Det tidigare bostadsfinansieringssystemet ................................................................................................................................................................................................................................ 19

Motiven till 90-talets förändringar ................................................................................................................................................................................................................................................................19

Det nuvarande bostadsfinansieringssystemet ...................................................................................................................................................................................................................21

3. Analys av det nu gällande bostadspolitiska målet .............................................................................................................................................................................. 23Det nuvarande målets tillkomst ......................................................................................................................................................................................................................................................................... 23

Vad innebär målet? ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 24

Uppföljningsbara delmål .................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 25

Vilka delmål följs upp i denna utvärdering? .......................................................................................................................................................................................................................... 33

5Sammanfattning

4. Verkställighetsmål för byggandet .............................................................................................................................................................................................................................................. 34Mål för bostadsbyggande och ombyggnad .............................................................................................................................................................................................................................. 34

Neutralitet och paritet ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 35

5. Metoder och källor ......................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 37

Del II Analys ......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 39

6. Bostadsbyggandet 1991–2003 ......................................................................................................................................................................................................................................................... 39Nyproduktion .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................39

Tillskott av lägenheter genom ombyggnad .............................................................................................................................................................................................................................. 41

7. Utvärdering av stöden mot övergripande bostadspolitiska mål ....................................................................................................................... 42Principiella svårigheter ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 42

Delmål 1: Alla ska ges förutsättningar .................................................................................................................................................................................................................................................. 43

Delmål 2: Goda bostäder .....................................................................................................................................................................................................................................................................................................60

Delmål 3 och 5: Rimliga boendekostnader och långsiktigt hållbara ekonomiska ramar

för boendet ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................70

Delmål 6: Jämlika och värdiga levnadsförhållanden .........................................................................................................................................................................................86

Delmål 8: Hållbar utveckling av planering, byggande och förvaltning .................................................................................................................. 99

8. Utvärdering av stöden mot angivna syften .................................................................................................................................................................................................... 108Sammanlagt utfall av stöden till nyproduktion .........................................................................................................................................................................................................108

1993 års räntebidrag .....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................111

Investeringsstöden till hyresbostäder ...............................................................................................................................................................................................................................................132

Investeringsstöden till studentbostäder ...................................................................................................................................................................................................................................... 167

9. Relevansen av målen om paritet och neutralitet på dagens bostadsmarknad ........................................................ 185Målen om neutralitet och paritet fortfarande aktuella .............................................................................................................................................................................185

10. För- och nackdelar med olika stödformer ........................................................................................................................................................................................................... 187Finns det skäl att ge stöd till bostadssektorn? ...............................................................................................................................................................................................................187

Produktions- kontra konsumtionsstöd ..........................................................................................................................................................................................................................................188

Generella kontra selektiva stöd ........................................................................................................................................................................................................................................................................ 192

Engångsstöd kontra periodiska stöd till produktion ......................................................................................................................................................................................195

Tidsbegränsade stöd kontra stöd som gäller tills vidare ...................................................................................................................................................................... 197

Bidrag kontra skatteförmåner ............................................................................................................................................................................................................................................................................. 200

Del III Slutsatser .....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................201

11. Har stöden främjat det övergripande bostadspolitiska målet? ...................................................................................................................... 201Förutsättningar för alla – även för dem med en svag ställning på bostadsmarknaden ..............................................201

Goda bostäder ......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 203

Rimliga boendekostnader och långsiktigt hållbara ekonomiska ramar för hushållen .................................................. 204

Jämlika och värdiga levnadsförhållanden .............................................................................................................................................................................................................................. 204

En socialt, ekonomiskt och ekologiskt sett hållbar utveckling av byggande och förvaltning ....................... 205

Bättre sätt att främja övergripande bostadspolitiska mål ................................................................................................................................................................. 205

12. Har de ekonomiska stöden uppfyllt angivna syften? .............................................................................................................................................................. 207Räntebidraget ..............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................207

Investeringsstöden till hyresbostäder ............................................................................................................................................................................................................................................... 209

Investeringsstöden till studentbostäder ........................................................................................................................................................................................................................................ 211

13. Avslutande kommentarer ........................................................................................................................................................................................................................................................................... 212

Bilagor ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 213

7Sammanfattning

Sammanfattning

Är de aktuella stöden ändamålsenliga?Med utgångspunkt i statistik, enkäter och diverse kontakter med bo-

stadsmarknadens aktörer har vi försökt klargöra för det första om de

aktuella stöden varit ändamålsenliga, dvs. om de verkat i rätt rikt-

ning i förhållande till angivna syften, och för det andra om man

nådde uppsatta mål.

Räntebidraget till nyproduktion är ändamålsenligt meninte tillräckligt i förhållande till uppsatta mål1993 års räntebidrag till nyproduktion har i stort sett verkat i rättriktning – mot uppsatta mål. Men det har ur flera aspekter inte varittillräckligt för att nå ända fram eller för att få en påtaglig effekt.

Statens utgifter för bostadsbyggandet har minskat radikalt, vilketvar ett av huvudsyftena. Men långt ifrån hela förändringen beroddepå omläggningen av räntebidragssystemet.

Stödet bidrar i viss mån till att utjämna skillnaderna i kapitalut-gifter mellan upplåtelseformerna, vilket också ger utslag på boende-utgifterna i framförallt hyresrätt. Men till följd av att räntebidrags-underlaget inte avspeglar verkliga produktionskostnader, räcker interäntebidraget för att upprätthålla neutralitet mellan å ena sidanhyresrätt och bostadsrätt och å andra sidan egnahem. Vi bedömerändå att omfattningen av hyresrättsproduktionen under den senastetioårsperioden skulle ha varit ännu mindre om inte räntebidragetfunnits. Räntebidragen har dock inte hindrat att hyrorna totalt settunder perioden ökat mer än vad som skulle motsvara den allmännaprisutvecklingen.

Att bidragsunderlaget vid nybyggnad bygger på fasta schabloner,som inte påverkas av förändringar i produktionskostnaderna, harsannolikt fungerat kostnadsdämpande utanför storstäderna.

Länsstyrelsernas granskning av om samhällskraven enligt plan-och bygglagstiftningen är uppfyllda har haft en positiv effekt påkvaliteten i nyproduktionen, åtminstone vad gäller tillgängligheten.

Insatsen av eget kapital vid bostadsbyggande har ökat, precis somavsett. Idag satsar byggherren i vart fall ca 10 procent själv. Avsiktenvar att också göra fastighetsägaren mer räntekänslig. Så blev detockså, vid de höga räntelägen som var aktuella vid införandet av detnya systemet. Men vid de låga räntenivåer som vi har haft på senareår har 1993 års räntebidrag på lång sikt en mer utjämnande effekt påkapitalutgifterna än det tidigare räntebidraget.

Slutligen kan man konstatera att reglerna för räntebidraget tillnyproduktion har blivit betydligt enklare än i det förra systemet.

Ombyggnadsstödet är krångligt och föga ändamålsenligtNär det gäller räntebidraget till ombyggnad blir bedömningen en an-nan. Detta har genom åren urholkats så kraftigt att det knappast kanha bidragit mer än marginellt till att öka omfattningen av ombygg-


nadsverksamheten. Det är snarare så att det ringa stödet gör att nöd-vändiga åtgärder för underhåll, förbättring och ombyggnad skjutsupp.

Ett problem vid ombyggnad är att tillgänglighetskraven ofta inteuppfylls, trots att länsstyrelserna enligt förordningen ska granskaäven dessa projekt.

Till skillnad mot bidragsreglerna vid nybyggnad har man när detgäller ombyggnad inte uppnått någon nämnvärd förenkling. Stödenupplevs av berörda parter som mycket krångliga.

God träffsäkerhet för investeringsstöden till hyresrätterInvesteringsstöden har haft effekt på såväl omfattningen och inrikt-ningen på bostadsbyggandet som på hyresnivåerna. Men det är förtidigt än att säga om man kommer att nå uppsatta mål när det gällervolymerna.

Investeringsstimulansen och i viss mån även investeringsbidraget,har styrt mot små och medelstora lägenheter.

Hyresnivåerna har blivit märkbart lägre än de annars skulle havarit, i synnerhet i de projekt som fått båda stöden. Samboende medett barn och par utan barn har goda möjligheter att efterfråga dessabostäder om de har ordinära inkomster.

De som har flyttat in i dessa bostäder har i förhållandevis hög gradvarit hushåll med en relativt sett svag ställning på bostadsmarkna-den. Ensamföräldrar, unga hushåll, enboende och hushåll med lågainkomster är överrepresenterade. Men hyresnivåerna är egentligenför höga för att hushåll med endast en försörjare ska ha råd att bo idem.

Stöden har kommit till användning huvudsakligen i regioner medbostadsbrist och tillväxt. Men de har inte haft effekt i alla sådanaregioner. Framförallt i Stockholms län har genomslaget ännu sålänge varit mycket dåligt.

Det är inte troligt att kravet på ekologisk hållbarhet i de aktuellainvesteringsstöden har haft någon effekt.

Investeringsbidragen till studentbostäder har ökatbyggandet av studentbostäderInvesteringsbidragen till studentbostäder har medfört ett ökat byg-gande av studentbostäder men vi kan inte se att de haft någonnämnvärd effekt på hyresnivåerna.

Det första investeringsbidraget till studentbostäder var troligen förlågt för att ge tillräckliga incitament att bygga studentbostäder. Stödetdrogs dessutom in i förtid, vilket gjorde att det aldrig hann få ettordentligt genomslag. Det andra investeringsbidraget till student-bostäder gav desto starkare incitament.

Investeringsstimulansen, slutligen, har däremot knappast ökatbyggandet av studentbostäder. Genom att stimulansen till student-bostäder är mindre fördelaktig än investeringsstödet i kombination

9Sammanfattning

med investeringsbidraget för byggande av vanliga hyresbostäder, ärdet tveksamt om det kommer att stimulera byggandet av student-bostäder. Det är egentligen bara studentbostadsföretagen som kanförväntas vara lockade av detta stöd medan andra byggherrar sanno-likt väljer att bygga vanliga hyreslägenheter.

Med det andra investeringsbidraget till studentbostäder ökadeomfattningen av byggandet nästan till de nivåer som angavs i förar-betena. På de större högskoleorterna har det ändå inte räckt för atthäva bristen på bostäder för studenterna. Men på en hel del av demindre högskoleorterna är det nu inte längre brist på bostäder förstudenter.

Inget av stöden till studentbostäder verkar ha påverkat hyresnivå-erna i någon nämnvärd utsträckning. Det tycks vara så att hyrornahuvudsakligen avgörs av vad som går att ta ut på orten med hänsyntill bruksvärdet för studenterna.

Är stöden effektiva?En annan fråga är hur effektiva de aktuella stöden har varit. Det

handlar om hur stor del av det uppmätta resultatet som var en direkt

följd av stöden och hur mycket hade man uppnått ändå. Men det lig-

ger i sakens natur att effektiviteten i ett stöd inledningsvis ofta inte är

särskilt hög, eftersom man i det skedet även gynnar projekt som redan

var på gång. För att bedöma effektiviteten krävs alltså att stödet varit

verksamt en viss tid.

Räntebidraget effektivt bara för hyresrättRäntebidraget bedömer vi, när det gäller nyproduktion av hyresbo-städer, ha varit effektivt i så måtto att ytterst få av de hyreslägenhetersom byggts under perioden hade kommit till stånd stödet förutan.

Att administrationen av stödet inte är särskilt resurskrävandepåverkar också vår bedömning att räntebidraget för nyproduktion avhyresbostäder är en stödform som är relativt effektiv i förhållande tillinsatta resurser.

När det gäller bostadsrätter var effektiviteten troligen ganska hög ibörjan av perioden men inte sedan slutet av nittiotalet, då räntornavar låga och efterfrågan på denna boendeform steg. Räntebidragetvar förmodligen inte avgörande för byggandet då. Däremot har det,precis som för hyresrätterna, bidragit till att minska kapitalutgift-erna.

För egnahemmen hade räntebidragen nog viss betydelse i börjanav perioden men totalt sett har de inte varit särskilt effektiva i attpåverka omfattningen av byggandet av egnahem. Efter 1998 harräntebidraget överhuvudtaget inte haft någon betydelse för dettabyggande.

Effektiviteten i räntebidraget till ombyggnad bedömer vi av ovannämnda skäl vara låg.


Effektiva investeringsstöd till hyresbostäderVi bedömer att högst en tredjedel av det som byggts med båda dessastöd hade blivit av stöden förutan. Investeringsbidraget har ännu sålänge varit mest avgörande. Möjligen hade hälften av projektenkommit till stånd även om de inte hade fått investeringsstimulansen,vilket inte är så konstigt med tanke att de flesta bör ha varit på gånginnan investeringsstimulansen infördes. Det finns skäl att tro attinvesteringsstimulansen – i kombination med investeringsbidraget –kommer att locka fram fler aktörer efter hand, och därigenom fåigång alltfler projekt som annars inte skulle ha blivit av.

Bara ett av stöden till studentbostäder var effektivtDet första bidraget till studentbostäder fick aldrig en chans att blieffektivt innan det drogs in. De flesta av de projekt som fick dettastöd skulle ha genomförts ändå.

Det andra bidraget verkar ha fått desto större effekt. Vi bedömer attden kraftiga ökningen av byggandet av studentbostäder 2001 var endirekt följd av bidraget.

När det gäller investeringsstimulansen, däremot, befarar vi enundanträngningseffekt, genom att de fördelaktigare villkoren förbyggande av vanliga hyresbostäder styr undan från byggande avstudentbostäder. Men detta är för tidigt än att avgöra.

Hur skulle stöden kunna göras merändamålsenliga och effektiva?Frågan är också om de aktuella stödformerna skulle kunna utformas

på ett annat sätt för att i högre grad uppnå avsedda effekter. Vi me-

nar att man med vissa anpassningar av reglerna för stöden skulle

kunna öka såväl ändamålsenligheten som effektiviteten.

Anpassade schabloner för räntebidragsunderlagenFör att nå syftet att upprätthålla neutralitet mellan upplåtelseform-erna skulle schablonerna för bidragsunderlagen behöva anpassasbättre till nuvarande produktionskostnader.

Om schablonerna för bidragsunderlagen dessutom i någon månanpassades efter lokala variationer och skillnader i exploaterings-förutsättningar, t.ex. behov av marksanering, skulle effekten avstöden sannolikt öka.

Tidsbegränsning av räntebidragenRäntebidraget lämnas med nuvarande regler under obegränsad tid.Problemet är att ingen tror på att ett periodiskt bidrag kan ges i evigtid, vilket leder till olika sätt att bedöma nuvärdet av stödet. Det voredärför bättre om det var tidsbegränsat.

Stärkt och förenklat ombyggnadsstödStöd ska ha så enkla och klara regler som möjligt. Det har inte detnuvarande ombyggnadsstödet. För att statens stöd till åtgärder i det

11Sammanfattning

befintliga beståndet ska kunna få någon effekt i förhållande till eko-nomisk och administrativ insats måste det både stärkas och förenk-las. Boverket har i samband med ett regeringsuppdrag om under-hållsbehovet lämnat förslag till hur man skulle kunna förstärka stö-det till ombyggnad, förbättringar och underhåll1.

Beslut om räntebidrag innan påbörjandeDet finns skäl att överväga om beslut om räntebidrag, och eventuelltäven om andra ekonomiska stöd, ska ha fattats innan ett byggprojektkan påbörjas. Detta för att öka möjligheterna för länsstyrelsen att på-tala eventuella brister innan det innebär merkostnader att åtgärdafelen. Också för byggherren skulle det vara en fördel med ett bin-dande beslut redan inför diskussionen med finansiären. En sådanrutin skulle dessutom bidra till en tidig och tillförlitlig statistik ombostadsbyggandet.

Förhandsbesked om investeringsstödEtt problem med investeringsstöden är att byggherren inte kan varasäker på att få stöd innan han i princip är klar med projekteringen,eftersom det är först då han kan lämna en fullödig ansökan. Om detfanns en möjlighet för byggherren att få ett förhandsbesked i tidigtskede, skulle denna osäkerhet elimineras. På så sätt skulle man ock-så mana till tidig dialog mellan länsstyrelsen och byggherren. Ett så-dant besked skulle naturligtvis vara villkorat med att byggherrenuppfyller de krav som ställs för att få stödet.

Längre varaktighet på tillfälliga stödDet tar ofta lång tid från idé till påbörjande av ett bostadsprojekt.Stöd som avser stimulera ökat bostadsbyggande bör därför varalångvariga, dvs. finnas kvar under en längre – men gärna avgränsad –period. Vi bedömer att fem år är ett minimum. Detta hindrar inte attstöden rambegränsas, med möjlighet att i någon mån anpassa ra-men efter oväntade svängningar i konjunkturen. Men att utan för-varning dra in beslutade stödformer minskar trovärdigheten för bo-stadspolitiken.

Undvik rigida gränsdragningarGränsen på max 70 kvadratmeter för att en lägenhet ska berättigastill investeringsstimulans har ifrågasatts av många. Boverket menaratt man i möjligaste mån bör undvika sådana skarpa gränser. I deflesta fall är det bättre med en glidande skala eller ungefärliga rikt-värden. Det är olyckligt med en gräns som fungerar som en stup-stock, vilket ytkravet i investeringsstimulansen gör.

Dessutom tror vi att bedömningen av exakt vilken typ av bostädersom det är störst behov av helst inte ska göras centralt utan på denlokala bostadsmarknaden, företrädesvis av kommunen, som haransvaret för bostadsförsörjningen.

1 Bättre koll på underhåll, Boverket 2003.


Inga undantag för kategoribostäderOm syftet är att nå små hushåll med låga eller normala inkomsterbör man inte utesluta äldre och funktionshindrade. Vi menar attinvesteringsstöden borde kunna lämnas även till kategoriboende.

Investeringsstimulansen går även till genomgångsbostäder förhemlösa. Om detta ska få något genomslag bör man ändra reglernaför dessa bostäder på så sätt att temporära bygglov och ofri grundinte är något hinder för att få stöd.

Eventuella stöd till studentbostäder bör vara likvärdigastöd till vanliga lägenheterDet är inte optimalt om reglerna styr mot bidragsmaximering, utanhänsyn till den lokala efterfrågan. Det bör därför inte finnas flerastödformer samtidigt till samma upplåtelseform och som kan läm-nas på samma plats. Det talar för att stödet till studentbostäder börvara lika stort som det som går till hyresbostäder för andra grupper.Men detta i sin tur gör det tveksamt om det överhuvudtaget finns be-hov av ett särskilt stöd till studentbostäder om det parallellt lämnasinvesteringsstöd till vanliga hyresbostäder.

Vi har fått indikationer på att det befintliga beståndet av särskildastudentbostäder nu är tillräckligt på de flesta högskoleorter och attresterande bostadsbehov för studenterna med fördel löses genomatt bygga små lägenheter inom det ordinära beståndet. Men där dengenerella bostadsbristen är mycket hög, t.ex. i Stockholm, behövs enfortsatt utbyggnad av studentbostäder.

Vilka andra effekter har stöden haft?De aktuella stödformerna har också effekter som inte var avsedda,

och som i vissa fall är positiva och i andra fall måste betraktas som

en nackdel.

Ökad konkurrensAndelen privata byggherrar har varit oväntat hög bland projekt somfått investeringsstöd till hyresbostäder. Detsamma gäller invester-ingsbidragen till studentbostäder. Det verkar som om dessa stöd harlockat fram nya – och nygamla – byggherrar på de olika bostads-marknaderna. Konkurrensen på byggherresidan bör därmed haökat.

Ökat intresse för hyresrättsbyggande?Att investeringsstöden till hyresbostäder har fått igång byggandet avhyresbostäder som riktar sig till hushåll i vanliga inkomstlägen ver-kar också ha ökat branschens intresse för denna typ av byggande. Vihar uppfattat att inställningen att det inte går att bygga hyresrätterhar rubbats. Det kan leda till att byggandet av sådana bostäder ökar,även utöver det som är direkt initierat av stöden.

13Sammanfattning

Undanträngningseffekter?Vi befarar, som redan nämnts, att byggandet av studentbostäderträngs undan till följd av de fördelaktigare villkor som idag erbjudsom man i stället väljer att bygga vanliga hyresbostäder.

Byggandet av större lägenheter har sannolikt trängts undan tillförmån för mindre lägenhetstyper.

Det är också möjligt att det ökade intresset för hyresrättsbyggande inågon mån kan ha trängt undan byggande av bostadsrätter.

Hyressättningen i andra delar av beståndet påverkasOm riktvärdena för hyrorna i bostäder som byggs med investerings-stöd bidrar till att hålla nere produktionskostnader och hyror i an-nan nyproduktion är det en positiv effekt.

Problem kan uppstå om fastighetsägare, som inte fått stöd och sominitialt ändå kunnat ta ut de hyror som behövs för att projektet skagå runt, tvingas sänka hyrorna efter en bruksvärdeprövning gent-emot bostäder som byggts med stöd. Om de senare färdigställts efterdet förstnämnda projektet har den fastighetsägare som inte fått stöddessutom inte haft möjlighet att förutse problemet. Detta har före-kommit men vi uppfattar det inte som något betydande problem.

Begränsning av lägenhetsytan kan ge sämreplanlösningarSträvan efter ytsnåla planlösningar för att komma ner i hyra harsannolikt ökat benägenheten att välja öppna planlösningar. Vi harsett att det ibland leder till ganska dåliga planlösningar.

De omprojekteringar som gjorts för att anpassa projekt till villkorenför investeringsstimulansen har i vissa fall också lett till sämre plan-lösningar.

Hur kan övergripande bostadspolitiska målfrämjas genom ekonomiska stöd?De statliga stöden till bostadsbyggandet under den senaste tioårs-

perioden har inte bidragit till att lösa upp den bebyggelsemässiga och

etniska segregationen, snarare tvärtom. Inte heller kan vi se att de på-

verkat bostadsbyggandet i hållbar riktning. Frågan är hur man ska

kunna säkra att det som byggs med ekonomiskt stöd från staten också

främjar övergripande bostadspolitiska mål.

Målen behöver konkretiserasDet övergripande bostadspolitiska målet är alldeles för oprecist föratt kunna ge vägledning i praktisk politik, vare sig på statlig eller pålokal nivå. Det behöver tolkas och uttryckas i uppföljningsbara del-mål. Boverket har inom ramen för detta uppdrag gjort ett första ut-kast till en sådan precisering.


Tydligare koppling till kommunernas ansvarVi menar också att kommunernas bostadsförsörjningsansvar på etttydligare sätt bör kopplas till det av riksdagen fastställda bostadspo-litiska målet. Detta mål borde fungera som vägledning för kommu-nerna i deras arbete med att ta fram lokala mål och riktlinjer förbostadsförsörjningen. Men det förutsätter att målet först bryts nertill konkreta, uppföljningsbara delmål.

Knyt statliga stöd till målen via kommunernas riktlinjerför bostadsförsörjningenDå skulle regeringen, i de fall man vill använda ekonomiska stöd tillbostadsbyggandet för att främja de övergripande bostadspolitiskamålen, kunna villkora stöden med att kommunen ifråga har tagitfram riktlinjer för bostadsförsörjningen – ett krav som följer redan avbostadsförsörjningslagen.

Inte heller detta skulle naturligtvis vara någon garanti för att stödenverkligen främjar bostadspolitiska mål, men det skulle lyfta framkommunernas ansvar i sammanhanget och skapa incitament för attarbeta med boendefrågorna lokalt. Man skulle också kunna undvikaatt detaljstyra på ett sätt som kanske inte passar alla lokala bostads-marknader.

15Bakgrund

BakgrundDel I

1. Uppdrag

Under en följd av år har det blivit allt tydligare att bostadsmarkna-den är i obalans. Samtidigt som en hel del kommuner fortfarandehar ett vikande befolkningsunderlag och problem med outhyrdalägenheter är det bostadsbrist i allt fler kommuner. Det har varitpåtagliga svårigheter att få igång ett byggande som motsvarar denökande efterfrågan på bostäder.

Bostadsmarknaden är en sektor som sedan lång tid varit föremålför offentliga ingripanden, såväl regleringar som olika former avsubventioner. Samhällets ingripanden har särskilt motiverats meddet bostadspolitiska mål som riksdagen fastställt. Det nu gällandebostadspolitiska målet lyder ”Målet för bostadspolitiken är att allaskall ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostna-der och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbararamar. Boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jämlika ochvärdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt förbarn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning skallen ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grundför verksamheten”. (prop 2002/03:1, bet. 2002/03: BoU1, rskr. 2002/03:66)

Sedan 1993 har de statliga subventionerna till bostadsbyggandeemellertid lagts om och skurits ner. Tyngdpunkten har förskjutitsfrån generella stöd till allt större inslag av stödformer som riktar sigtill en viss typ av byggande.

Utvärdering av aktuella stödformerBoverket har enligt beslut den 11 december 2003 regeringens upp-drag att utvärdera några av de statliga stödformer som har varit ak-tuella under senare år. Stöden ska utvärderas mot de syften som re-geringen angett för respektive stödform. Boverket ska också bedömaom och i så fall hur – eller varför inte – dessa stöd har främjat detövergripande bostadspolitiska målet. Andra effekter som respektivestödform kan ha haft på bostadsmarknaden ska också belysas. Upp-


draget omfattar även en särskild analys av de utpekade stödformer-nas betydelse i förhållande till paritets- respektive neutralitetsmålet2,samt vilken relevans dessa mål har för dagens bostadspolitik. Slutli-gen ska Boverket inom ramen för uppdraget utreda och redovisa för-och nackdelar med principiellt olika stödkonstruktioner.

Den tidsperiod det handlar om är åren 1993–2004 och de stöd somomfattas av utvärderingen är:

Statlig bostadsbyggnadssubvention enligt 1993 årsräntebidragssystem, här kallad ”räntebidraget”Detta periodiska stöd lämnas till ny- eller ombyggnad av hyres- ochbostadsrättshus för att reducera räntekostnaden. Tidigare kundeäven egnahem få räntebidrag. För nybyggnad är bidraget numera 30procent av ett schablonberäknat bidragsunderlag. Vid ombyggnadlämnas bidrag bara till vissa typer av åtgärder, närmare preciseringfinns i avsnitt 8. Det finns ingen bortre tidsgräns för stödet utan detlämnas årligen, så länge huset står kvar. En förutsättning för att denedan nämnda engångsstöden ska lämnas är att projektet får ränte-bidrag.

Investeringsbidragen för anordnande av bostäder för studenter(1997 respektive 2000)Det rör sig om två olika engångsstöd på maximalt 25 000 kr respek-tive 40 000 kronor per studentrum, som har lämnats för ny- ellerombyggnad av studentbostäder. Stöden var både tids- och ram-begränsade.

Investeringsbidrag för byggande av hyresbostäder i områdenmed bostadsbrist (2001)Detta stöd lämnas som ett engångsbelopp på maximalt 90 000 kr,120 000 kr respektive 150 000 kr per lägenhet, beroende på vilkenregion projektet ligger i. Bidraget ökar med lägenhetsstorleken upptill ca 60 m2, men för ytor därutöver ges inget stöd. Det var från bör-jan bara avsett för nybyggnad men har under 2003 utökats till attäven avse vissa ombyggnader. Om stödet kombineras men invester-ingsstimulans, se nedan, lämnas maximalt 36 000 kr, 48 000 kr res-pektive 60 000 kr för de lägenheter i projektet som får investerings-stimulansen. Bidraget är rambegränsat och upphör år 2006.

Investeringsstimulans för byggande av hyresbostäder ochstudentlägenheter (2003)Denna stimulans, som ges genom en kreditering på skattekontot,motsvarar en sänkning av momsen från 25 till 6 procent, dock högst90 000 kr, 120 000 kr eller 150 000 kr per lägenhet, beroende på vilkenregion projektet ligger i. Stimulansen lämnas bara till lägenheter påhögst 70 m2 och bara i tillväxtregioner. Någon tidsbegränsning avstimulansen har inte angetts.

2 Se avsnitt II.2 för en definition.

17Bakgrund

Rapportens uppläggningRapporten består av tre huvuddelar. I del I ges en bakgrund till självautvärderingen, i del II återfinns själva utvärderingen och i del IIIsammanfattas slutsatserna. I del I beskrivs först uppdraget och se-dan, i avsnitt 2, ges en översikt över hur de grundläggande förutsätt-ningarna för bostadsfinansiering förändrades genom övergången till1993 års bostadsfinansieringssystem.

Analys av det bostadspolitiska måletFör att kunna utvärdera stöden mot det övergripande bostadspoli-tiska målet har vi behövt göra en tolkning och analys av detta mål.Denna analys, som redovisas i avsnitt 3, ska ses som ett första försökatt i någon mån operationalisera det övergripande bostadspolitiskamålet. Det handlar framförallt om vilka delmål man kan urskilja ochhur de olika delmålen skulle kunna följas upp. Utvärderingen ska en-ligt direktiven bara omfatta de bostadspolitiska mål som kan tänkasfrämjas genom ekonomiskt stöd till bostadsbyggandet. Därför görshär också en preliminär avgränsning av vilka delmål som ska be-handlas i analysen.

Andra mål samt metoder och källorI avsnitt 4 redovisas de operationella mål för bostadspolitiken somregeringen sätter upp, framförallt i regeringsförklaringen och i bud-getpropositionen, och som vi menar också bör beaktas i en utvärde-ring av bostadspolitiskt motiverade insatser.

Val av källor och metoder och källor beskrivs i avsnitt 5.

Utvärdering mot det bostadspolitiska måletDel II – Analys inleds med en beskrivning av bostadsbyggandet,totalt sett och oavsett stödform, under hela den period som äraktuell för utvärderingen – 1993–2003 (avsnitt 6).

I avsnitt 7 analyseras sedan utfallet av stöden i förhållande till detövergripande bostadspolitiska målet. För varje delmål tecknas försten övergripande bild av hur utvecklingen av boendet och byggandethar sett ut ur denna aspekt under den tidsperiod som utvärderingenavser. Först i nästa steg analyseras om de aktuella stödformerna kanha bidragit till denna utveckling och i så fall hur. Eller varför deeventuellt inte har det. Vi diskuterar också hur stöden skulle kunnautformas för att bättre främja dagens bostadspolitiska mål.

Utvärdering mot stödens syftenI avsnitt 8 återfinns utvärderingen av de aktuella stöden mot de syf-ten som regeringen uttryckt för respektive stödform. Vi utgår huvud-sakligen från de syften som kan betraktas som bostadspolitiska samtde operationella mål för bostadspolitiken som bland annat uttrycks isamband med beslut om anslag till bostadsstöden. Stöden behand-las i tre grupper – räntebidragen till ny- och ombyggnad, invester-ingsstöden till hyresbostäder och slutligen investeringsstöden till


studentbostäder. Vi diskuterar om stödens utformning var adekvatutifrån syftena och hur stöden skulle ha kunnat göras mer ända-målsenliga och effektiva.

Neutralitets- och paritetsmålets relevans idagI avsnitt 9 diskuteras dels målet om neutralitet mellan upplåtelse-formerna, dels målet om paritet mellan bostäder med olika byggår,utifrån relevansen av dessa mål på dagens bostadsmarknad.

För- och nackdelar med olika stödformerDe principiellt olika sätt som finns att konstruera statliga ekonomis-ka stöd på är framförallt produktions- kontra konsumtionsstöd, ge-nerella kontra selektiva stöd, engångs- kontra periodiska stöd, till-fälliga kontra långvariga stöd samt bidrag kontra skatteförmåner. Iavsnitt 10 förs ett principiellt resonemang om för- och nackdelarmed respektive stödform och vad som skulle hända om det överhu-vudtaget inte fanns något statligt stöd till bostadssektorn.

Slutsatser och kommentarerI uppdraget ingår inte att föreslå något nytt subventionssystem, menvi uppfattar att det yttersta syftet med utvärderingen är att bidramed ett av flera underlag för beslut om en ny bostadspolitik. I del IIIsammanförs de slutsatser som dragits med avslutande kommentareroch förslag till alternativa lösningar, som vi menar bör övervägas iden diskussionen.

19Bakgrund

2. Bostadsstöden i bostadspolitiken

Det nuvarande bostadsfinansieringssystemet innebar en radikal för-ändring i synen på statens och de regionala offentliga aktörernas roll.

Det tidigare bostadsfinansieringssystemetI början av 90-talet byggde bostadsfinansieringssystemet på:

• Ett statligt långsiktigt lånesystem med en s.k. garanterad ränta.Räntebidraget täckte den del av låneutgifterna som översteg dens.k. garanterade räntan. Systemet innebar att staten tog en vä-sentlig del av risktagandet vid långivning, i synnerhet till flerbo-stadshus. Syftet var att hålla nere ränteutgifterna och därmedboendekostnaderna i nyproducerade lägenheter. Tillfälliga kost-nadshöjningar, beroende på stegringar i byggkostnader och rän-tor, skulle inte få slå igenom på bostadskostnaderna. Systemetgjorde byggherrens kapitalutgifter förutsägbara.

• Tillfälliga produktionsstöd, som ofta var selektiva stöd, till om-byggnad och olika sysselsättningsskapande åtgärder samt stödsom inrättades av rent arbetsmarknadspolitiska skäl. Det s.k.ROT-programmet för reparationer, ombyggnader och tillbygg-nader fanns kvar till år 1995. Det var sysselsättnings- och stabili-seringspolitiska motiv som vägde tungt även här.

• Kostnads- och kvalitetsprövning av varje låneobjekt samt pröv-ning av funktionell lämplighet genom byggnadsnämndernasbygglovsprövning.

• Stöd till flerbarnsfamiljer för förvärv av egnahem.

• Bostadsbidrag för att stödja flerbarnsfamiljer att skaffa bostädermed god utrymmes- och utrustningsstandard. Inriktningsmåletför utrymmesstandard var: inte fler än två boende per rum, kökoch ett rum oräknat, och att varje barn skall ha möjlighet till etteget rum.

• En offentlig ”mottagare” för de statliga stöden, bestående avstarka regionala förmedlingsorgan, liksom av starka lokala pla-neringsorgan utrustade med planmonopol, markvillkor, allmän-nyttiga bostadsföretag, bostadsförsörjningsprogram och tillsyns-ansvar.

• Ett hyressättningssystem som byggde på bruksvärdet, det vill sägahyror motsvarande självkostnaden i allmännyttan, och där själv-kostnaden innebar att intäkterna skulle täcka drift och underhåll ibeståndet som helhet och möjliggöra önskvärt nybyggande.

Motiven till 90-talets förändringarHösten 1991 beslöt den nya borgerligt dominerade riksdagen att inteinföra det räntelånesystem som den tidigare socialdemokratiskaregeringen föreslagit. Istället beslutades att en rad av de dittillsva-rande kraven vid ny- och ombyggnad skulle slopas. Detta gällde


mark- och konkurrensvillkoren, kommunal anvisningsrätt samtproduktionskostnadsprövningen. Den statligt reglerade bostads-lånegivningen beslutades upphöra från den 1 januari 1992. Iställetinfördes ett system för statliga kreditgarantier för lån på kreditmark-naden.

Motiven till att avskaffa de olika kraven vid bidragsgivning var attproducenter och byggherrar borde kunna vända sig till konsumen-terna direkt och tillfredsställa marknadens efterfrågan på bostäder.Kvar fanns bara krav på att bostäderna skulle avse permanent-boende samt vissa grundläggande krav på utrymmes- och utrust-ningsstandard, liksom krav på hyresgästinflytande vid ombyggnadav hyresbostäder och krav på konsumentskydd. En avregleringbedömdes som nödvändig för att åstadkomma sänkta byggkost-nader. Markvillkor, kommunal bostadsanvisningsrätt, produktions-kostnadsprövning och konkurrensvillkor bedömdes bara innebäraen kostnadshöjande tidsutdräkt. Det fanns ingen anledning att ökakommunernas inflytande över byggandet mer än vad som följde avplanlagstiftningen. Borttagandet av de flesta krav för erhållande avstatligt stöd förklarades vara det första steget i en omfattande avre-glering av byggandet.

Motiven till reformeringen av stödsystemet och införandet av dets.k. Danellsystemet var att bostadspolitiken måste underordnas denallmänna ekonomiska politiken. Det dåvarande stödsystemet mot-verkade sparande och avskärmade aktörerna på bygg- och bostads-marknaderna från effekterna av den ekonomiska politiken. Dettabedömdes ha försenat nödvändiga strukturförändringar och lett tillokontrollerade kostnadsökningar, både för staten och för medbor-garna. Det höga ränteläget var huvudorsaken till problemen med detgällande bostadsfinansieringssystemet. Ansträngningarna haderiktats in på att genom kostsamma och instabila stödsystem hindramarknadsräntornas genomslag i boendekostnaderna. De omfat-tande subventionerna bedömdes samtidigt ha dolt de kraftigaökningarna av byggkostnaderna. Syftet med det nya systemet förbostadsfinansiering var att:

– successivt minska de statliga subventionerna till bostads-byggandet.

– göra boendet mer räntekänsligt.

– avreglera och förenkla i regelverket kring det statliga stödet tillbostadsbyggandet, samt

– skapa press på produktionskostnaderna genom ändrade reglerför beräkning av bidragsunderlaget.

Målsättningen för det stödsystem som infördes 1993 var således attlåntagarna själva i ökande omfattning skulle träffas av förändringar ikapitalkostnaderna för bostadsbyggande, negativa såväl som posi-tiva. Räntebidragen för ny- och ombyggnad skulle successivt avveck-las för egnahem. Med hänsyn till de skatteregler som gällde för egna-

21Bakgrund

hem skulle det finnas kvar en viss subvention av hyres- och bostads-rätter. Men fram till årgång 1999 skulle det ske en successiv avtrapp-ning av stöden ner till en nivå på 30 procent av den beräknaderänteutgiften för hyres- och bostadsrättshus.

Ansvaret kunde, bara på grund av bostadssektorns storlek, intevältras över på staten och samhället i övrigt ”utan allvarliga skade-verkningar för dessa”. Bostadspolitiken måste, menade man, utfor-mas så att inflationen bekämpas, sparandet främjas och statensutgifter minskas.

Det ifrågasattes om kostnaderna för bostadsfinansieringssystemetstod i någon rimlig proportion till de faktiska bostadspolitiska pro-blemen, som vid den här tiden uppfattades handla om vissa grup-pers boende: ungdomars, äldres och funktionshindrades. Bostads-beståndet var moderniserat och trångboddheten ett marginelltproblem.

De förändringar som påbörjades av den socialdemokratiska reger-ingen i början av 90-talet, genomfördes i huvudsak av den borgerligaregeringen åren 1991–94 och fullföljdes därefter av den socialdemo-kratiska regeringen för att kunna möta de problem som angivitsovan. Samtidigt skulle ambitionerna inom bostadspolitiken intesänkas. I stället höjdes de, genom att ”ekologin” och ”hållbarhets-aspekterna” kom att betonas hårdare.

Det nuvarande bostadsfinansieringssystemetÖvergången år 1993 till det nu aktuella bostadsfinansieringssystemetinnebär att:

• Bostadsfinansieringen sker på den öppna kreditmarknaden. Lån-tagarna står för huvuddelen av räntekostnaderna och för stor delav riskerna vid ränteförändringar.

• Den generella ekonomiska politiken blir huvudinstrument ocksåför bostadspolitiken. Kontroll över statens budgetsaldo och utgif-ter leder – tillsammans med en rörlig växelkurs – till låg inflationoch låga räntor.

• För att hålla nere utgifterna för bostadspolitiken avvecklas detstatliga lånesystemet med garanterad ränta. Ett räntelånesystemföreslogs 1991 men genomfördes inte. Istället reduceras ränte-bidragens uppgift till att upprätthålla neutraliteten mellan upp-låtelseformerna. Räntebidragen för flerbostadshus skall motsvararänteavdragen för egnahem och blir ”eviga”.

• Det statliga risktagandet finns kvar i form av ett kreditgaranti-system. Istället för att garantera byggherrens ränteutgifter försäk-rar staten kreditgivarens krediter.

• Bostädernas funktionella lämplighet och tillgänglighet prövasinte längre genom bygglov utan kontrolleras av en av byggherrenanlitad kvalitetsansvarig, under byggnadsnämndens tillsyn. Från1995 sker dessutom prövning hos länsstyrelserna i samband medhandläggningen av räntebidragsärendet.


• Bostadsbidragen höjs i samband med skattereformen, både föratt parera effekterna på hyrorna, och för att följa produktions-kostnaderna i nybyggnad. 1997 reduceras stödet drastiskt och bliri huvudsak ett stöd för familjer med en förälder, i hyresrätt, och iviss mån för studenter. De viktigaste regelförändringarna som in-fördes 1997 var:

– preliminära bidrag som avstämdes i efterhand mot uppgivnainkomster

– individuella inkomstgränser för makar/sammanboende medbarn, den s.k. arbetslinjen,

– ändrade regler för beräkning av den bidragsgrundandebostadskostnaden införs för boende i egnahem och bostads-rätt

– begränsningar av den bidragsgrundande bostadsytan.

• Räntebidragen för egnahem avvecklas successivt och skatte-avdragen för egnahem reduceras till 30 procent av räntekostna-derna. Nybyggda egnahem slipper fastighetsskatten de första 5åren.

• Tillfälliga selektiva produktionsstöd används även fortsättnings-vis, bl.a. av arbetsmarknadspolitiska skäl, t.ex. stöd till student-bostäder och till åtgärder för att förbättra inomhusmiljön samtstöd till energibesparande åtgärder. Efter sekelskiftet införs olikastöd för byggandet av hyresbostäder. Ett återkommande inslag ärolika miljörelaterade stöd

• En i mindre grad detaljreglerande offentlig ”mottagare”, genomatt markvillkoret tas bort. Större självständighet för allmännyttigabostadsföretag

• Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen tonas ner menbetonas på nytt med den nya Bostadsförsörjningslagen som in-förs den 1 januari 2001. Enligt denna ska kommunerna ta framriktlinjer för bostadsförsörjningen och riktlinjerna ska antas avkommunfullmäktige minst en gång per mandatperiod.

• Hyresförhandlingssystemet är kvar.

• Olika former av stöd införs för att ”konsolidera” kommunala bo-stadsföretag genom att riva delar av beståndet. Statens bostads-nämnd inrättas 2002.

23Bakgrund

3. Analys av det nu gällande bostadspolitiska målet

Det bostadspolitiska målet har sedan lång tid tillbaka handlat om attalla ska ha tillgång till sunda, rymliga, välplanerade och ändamåls-enligt utrustade bostäder till rimligt pris. Det har varit bred politiskenighet kring detta.

Det nuvarande målets tillkomstDen bostadspolitiska utredningen 1995–96 fick i uppdrag att ”preci-sera målen för en fortsatt social bostadspolitik” och lade i rapporten”Bostadspolitik 2000 – från produktions- till boendepolitik” (SOU1996:156) fram ett förslag som ligger till grund för det nu gällandemålet för bostadspolitiken. I juni 1998 fastställde riksdagen ett nyttövergripande mål för bostadspolitiken: ”Bostaden är en social rättig-het och bostadspolitiken ska skapa förutsättningar för alla att leva igoda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och tryggmiljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boendemiljön ska bidra tilljämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en goduppväxt för barn och ungdomar” (prop. 1997/98:119, bet. 1997/98:BoU10, rskr 1997/98:306).

I samband med budgetpropositionen för år 2003 föreslog reger-ingen3 en ny målformulering, som riksdagen fastställde i december2002:

”Målet för bostadspolitiken är att alla skall ges förutsättningar att leva i goda

bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom

långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till

jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt

för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning skall en

ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verk-

samheten”. (prop 2002/03:1, bet. 2002/03:BoU1, rskr. 2002/03:66).

Den största skillnaden jämfört med den tidigare målformuleringenvar tillägget om hållbar utveckling. Bakgrunden var att regeringen imars 2002 hade lagt fram en ”Nationell handlingsplan för hållbar ut-veckling” (skr. 2001/02:172, bet. 2001/02:MJU16, rskr. 2001/02:315).Enligt den tidigare målformuleringen från 1998 skulle det skapas för-utsättningar att bo och leva ”inom ekologiskt hållbara ramar”. Numenade regeringen att bostadspolitiken borde kompletteras medden bredare målsättning som den nationella handlingsplanen gavuttryck för och som omfattade tre dimensioner av hållbar utveckling(prop. 2002/03:1). I detta tillägg valde man att knyta hållbarhets-aspekterna till planering, byggande och förvaltning och inte som tidi-gare till boendet.

Övriga förändringar blev inte föremål för diskussion, åtminstoneinte så att det återspeglades i propositionen eller utskottsbetänkan-det. Det är ändå värt att nämna att inledningen ”Bostaden är en

3 I bilaga 2 finns en utförligare beskrivning av turerna kring framtagandet av det

nu gällande bostadspolitiska målet.


social rättighet” togs bort och att formuleringen ”bostadspolitikenska skapa förutsättningar för alla…” ändrades till ”målet för bostads-politiken är att alla ska ges förutsättningar…”. Vi menar att dessabåda förändringar tyder på en sänkning av ambitionsnivån i bo-stadspolitiken men ger oss här inte in på att försöka tolka den exaktainnebörden av detta. Vi fokuserar i stället på att försöka ge ett upp-följningsbart innehåll åt de olika delarna av målet, för att i enlighetmed uppdraget kunna utvärdera de ekonomiska stöden till bostads-byggandet mot olika aspekter av det bostadspolitiska målet.

Vad innebär målet?Det bostadspolitiska målet är långt och svårt att omedelbart ta tillsig. Genom att spalta upp det i tre huvuddelar blir det tydligare vaddet handlar om. Den första meningen gäller alla människors möjlig-heter att kunna skaffa sig ett i vid mening bra boende:

Alla ska ges förutsättningar att leva i

– goda bostäder

– till rimliga boendekostnader

– i en stimulerande och trygg miljö

– inom långsiktigt hållbara ramar

Den påföljande meningen tar mer direkt sikte på bostadsområdenaskvalitet och funktion: Boendemiljön ska bidra till jämlika och vär-diga levnadsförhållanden och främja en god uppväxt för barn ochungdomar.

I dessa delar utgår målet mer eller mindre direkt från individernaoch hushållen. Så långt måste en eventuell uppföljning av måletrimligtvis också göras på den nivån, alltså i termer av vilka effekterbostadspolitiken har på boendeförhållandena.

Den sista meningen, som är ett tillägg till den ursprungliga formu-leringen från 1998, innebär att man ansluter bostadspolitiken tillmiljömålen: Ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utvecklingska vara grund för planering, byggande och förvaltning.

Här handlar det inte längre om individer och hushåll utan ommiljön, samhällsekonomin och det sociala livet samhället. I dennadel avser målet inte boendeförhållandena utan den kommunalaplaneringen, bostadsbyggandet och förvaltningen av bostäder ochboendemiljöer.

Bostadsbyggandet snarare medel än målNär vi utvärderar de statliga ekonomiska stöden till bostadsbyggan-det utifrån vilka effekter de haft i förhållande till det bostadspolitiskamålet är det viktigt att notera att detta mål inte alls handlar om hurmånga bostäder som ska byggas. Ifråga om bostadsbyggandet sägsinget annat än att detta ska ske på ett sätt som främjar en hållbar ut-veckling. Bostadsbyggandet måste alltså i det här sammanhangetbetraktas som ett medel och inte ett mål i sig.

25Bakgrund

Uppföljningsbara delmålOm man ska kunna följa upp och utvärdera den förda politiken ut-ifrån det bostadspolitiska målet räcker det inte att urskilja ovannämnda tre huvuddelar av målformuleringen. Man måste också gede olika delarna en konkret innebörd. Och för att kunna göra det be-hövs en ytterligare uppdelning i någorlunda väl avgränsade delmål.Vi identifierar följande åtta delmål:

1. Alla ska ges förutsättningar

2. Goda bostäder

3. Rimliga boendekostnader

4. Stimulerande och trygg miljö

5. Långsiktigt hållbara ramar

6. Jämlika och värdiga levnadsförhållanden

7. Goda uppväxtmiljöer

8. Ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling

Vad innebär då dessa delmål? När vet man om de är uppfyllda? Föratt ens kunna veta om utvecklingen går åt rätt håll eller ej måste manpå något sätt operationalisera målen, dvs. hitta rimliga tolkningar,indikatorer och nyckeltal. Våra tolkningar och förslag till indikatorerpå måluppfyllelse bygger huvudsakligen på de officiella förarbetenatill det bostadspolitiska målet, dvs. propositionerna som föregick be-sluten om nya målformuleringar 1998 respektive 2002. Men i vissastycken har vi i brist på underlag fått göra egna bedömningar av vadsom kan anses vara en rimlig tolkning.

Kan målen främjas med ekonomiskt stöd tillbostadsbyggandet?Enligt direktiven ska Boverkets utvärdering utgå från de bostadspoli-tiska mål som kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande.Vi uppfattar denna avgränsning som att man avser ekonomiska stödtill bostadsbyggandet i sig. Man kan troligen främja de flesta mål isamband med ekonomiska stöd till byggandet om dessa stöd förenasmed konkreta – och uppföljningsbara – krav på just det man villuppnå. Men sådana krav kan ha negativa effekter ur andra aspekter.De kan t.ex. medföra krångliga regler och tungrodd administration.Om huvudsyftet är att snabbt få fram bostäder till rimliga kostnaderkan detta motverka syftet. Om man däremot inte villkorar stöden pådetta sätt är det mer begränsat vilka av delmålen som skulle kunnafrämjas med ekonomiskt stöd till bostadsbyggandet. I anslutning tilltolkningen av varje delmål gör vi en preliminär bedömning av i vil-ken utsträckning det är möjligt att främja delmålet i fråga med eko-nomiskt stöd till bostadsbyggandet – utan särskilda villkor som avserjust det delmålet.


Delmål 1. Alla ska ges förutsättningarVi uppfattar att regeringen och riksdagen med frasen ”alla skall gesförutsättningar…” vill betona att målet verkligen omfattar alla män-niskor – även dem som har det svårare än andra att skaffa sig en bo-stad som motsvarar behovet. Och i praktiken är det denna senaregrupp som samhället särskilt behöver värna om för att uppfylladenna målsättning. Det handlar framförallt om barnfamiljer medlåga inkomster, vissa grupper av äldre människor, personer medfunktionshinder, ungdomar, asylsökande och hushåll med flykting-bakgrund samt hemlösa. Dessa och andra grupper kan ha svårt atthävda sina intressen, i synnerhet där det råder brist på bostäder.

Utvecklingen av antalet hemlösa är en indikator på måluppfyl-lelsen i denna del, men också t.ex. ungdomars (ofrivilliga) kvar-boende i föräldrahemmet, köer till studentbostäder och antal äldresom väntar på plats i särskilt boende. En god tillgång på bostäder ären nödvändig om än inte tillräcklig förutsättning för att uppfylladetta delmål. Därför kan antal kommuner med bostadsbrist fungerasom en annan typ av indikator på utvecklingen i förhållande tilldetta delmål.

Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande?Ekonomiskt stöd till bostadsbyggande bör kunna bidra till att öka ut-budet av bostäder och därmed till att skapa förutsättningar för allaatt kunna leva i en lämplig bostad. Men man bör som sagt vara med-veten om att ett generellt sett stort utbud av bostäder inte är någongaranti för att detta delmål ska uppnås.

Delmål 2. Goda bostäderFram till 1998, när grunden för det nuvarande bostadspolitiska måletlades, sa man att bostadspolitiken skulle leda till ”sunda, rymliga ochvälplanerade bostäder”. Denna skrivning har alltså nu ersatts av bara”goda bostäder”, vilket gör det svårare att tolka. Att man numera väl-jer en kortare och mindre konkret målformulering när det gällerbostädernas kvalitet kan hänga samman med den radikala förbätt-ringen av boendestandarden under efterkrigstiden. Man skullekunna hävda att vi i långa stycken faktiskt har uppnått målet omsunda, rymliga och välplanerande bostäder.

Men det hindrar inte att det förekommer brister i kvaliteten ibostäderna. Problem med osunda bostäder kommer tillbaka i nyaformer. Byggslarv kan leda till fuktskador i husen och nya oprövadematerial eller konstruktioner kan ge upphov till allergier för deboende. I den senaste bostadspolitiska propositionen konstateradesatt vi i Sverige har en jämfört med många andra länder hög ochjämnt fördelad bostadsstandard men också att ”dåliga miljöer ochproblem med ohälsa i bostäder skall byggas bort” (prop. 1997/98:119).

Vi har idag betydligt högre ambitioner när det gäller såväl rymligheti förhållande till hushållsstorlek som tillgängligheten för personermed nedsatt rörlighet. I budgetpropositionen för år 2000 konstatera-

27Bakgrund

des dessutom en försämring under nittiotalet av tillgängligheten förrörelsehindrade i nyproduktionen (prop. 1999/2000:1, s. 20).

Vi menar att det är dessa två aspekter som bör lyftas fram när detgäller målet att alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder –god tillgänglighet och god inomhusmiljö. Det handlar t.ex. om hurmånga äldre personer som bor med dålig tillgänglighet men ocksåom sådant som problem med fukt och mögel, något som kan varasvårare att hitta nyckeltal för.

Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande?Ekonomiskt stöd till nyproduktion kan ha en positiv effekt, genomatt marknaden tillförs bostäder som bidrar till att höja den genom-snittliga kvaliteten i beståndet. Stöd till ombyggnad kan främja enförbättring av det befintliga bostadsbeståndet.

Delmål 3. Rimliga boendekostnaderEtt sätt att tolka målet om rimliga boendekostnader är att relaterabostadsutgifterna till hushållens ekonomiska utrymme. Målet skulledå vara att en normal inkomst ska räcka till ett fullgott boende.

Bostadsutgiften i procent av disponibel inkomst används ofta somen indikator på uppfyllelsen av detta delmål. Regeringen har t.ex. isin årliga budgetproposition utgått från detta mått för att lyfta framproblemet med höga boendekostnader. I den senaste budgetpropo-sitionen konstateras att hushåll i hyresrätt nu lägger i genomsnitt ca26 procent av sin disponibla inkomst på hyran, medan de i bostads-rätt klarar sig med 21 procent och de som har ett eget hus i genom-snitt bara behöver lägga 20 procent av den disponibla inkomsten påboendet. Regeringen anser att dessa andelar borde minska menvilken nivå som ska anses rimlig anges inte.

Vi menar att bostadsutgiftens andel av inkomsten är ett problema-tiskt mått. För det första beror utfallet såväl på inkomstutvecklingensom på hur hyror och andra bostadsrelaterade utgifter utvecklas. Fördet andra säger bostadsutgiftsprocenten väldigt lite om siuationenför hushållet. – Om inkomsterna är höga kan man ha råd att lägga enganska stor del av dem på boendet. Men för ett låginkomsthushållkan redan en måttlig bostadsutgiftsprocent innebära en svår ekono-misk situation. Därför är det oftast mer intressant att se vad bostads-utgifterna innebär för hushållens konsumtionsstandard, dvs. hurmycket som blir över sedan boendet är betalt.

Oavsett vilka mått man använder för att beskriva boendekostnad-erna i förhållande till hushållens ekonomiska situation bör man ha iminnet att skillnaderna är stora och att genomsnitten ofta sägerväldigt lite. Man bör därför vid alla dessa jämförelser åtminstoneskilja mellan olika upplåtelseformer och mellan olika hushållstyper.

Dessutom kan det ge mer att ta reda på hur många hushåll – ochvilka – som inte har rimliga boendekostnader i förhållande till sinainkomster, än att följa upp genomsnitten för olika hushållstyper.

Ett sätt att hålla nere bostadsutgifterna är att frivilligt eller ofrivilligtbo på liten yta. Det kan därför finnas anledning att relatera boende-


kostnaderna till utrymmesstandarden. En rimlig utgångspunkt fördet är den så kallade trångboddhetsnorm 34.

Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande?Stöd till bostadsbyggandet kan främja rimliga boendekostnader ge-nom att hålla nere kapitalkostnaden vid nyproduktion. Men det ärinte självklart att ett stöd till byggherren ger utslag i lägre kostnaderför de boende.

Delmål 4. Stimulerande och trygg miljöDet finns inte mycket att gå på i förarbetena när det gäller tolkning-en av delmålet att alla ska ges förutsättningar att leva i en stimule-rande och trygg miljö. I den bostadspolitiska propositionen talasbara om ”god arkitektur och stadsbyggnadskonst” samt om ”var-samhet om kulturmiljöns värden” (prop. 1997/98:119). Dessa formu-leringar antyder att en uppföljning i första hand skulle utgå frånexpertutlåtanden. Det finns kunskaper om hur egenskaper i miljönpåverkar människors välbefinnande, trivsel och känsla av trygghet,men vi har ingen statistik som medger jämförelser mellan det sombyggts med vissa statliga stöd och andra delar av beståndet.

Det handlar emellertid också om hur människor själva upplever sinboendemiljö – om de som bor i en viss stadsdel upplever just denmiljön som stimulerande och om de kan känna sig trygga där. Dettaär naturligtvis svårt att följa upp men man skulle möjligen kunnasamarbeta med bostadsföretagen och ta hjälp av deras uppföljning-ar, så kallade nöjd boendeindex. Det har också gjorts mer ingåendelongitudinella studier i vissa så kallat utsatta bostadsområden, vilketskulle kunna ge en indikation på om dessa har utvecklats till stimule-rande och trygga boendemiljöer. Kommuners uppföljningar av deboendes omdömen av nybyggda områden skulle kunna utgöraytterligare en källa.

Slutligen skulle man, när det gäller trygghetsaspekten, möjligenkunna hitta indikatorer som utgår från förekomst av olika typer avbrott, men svårigheterna att knyta detta till egenskaper i den byggdamiljön är uppenbara.

Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande?Det är svårt att hävda att ekonomiskt stöd till bostadsbyggande i sigfrämjar stimulerande och trygga boendemiljöer – om det inte finnsnågot konkret villkor som siktar på just detta.

Ekonomiskt stöd till ombyggnad skulle kunna inverka på i vilkenutsträckning bostadsområden förnyas. Men det är långt ifrån säkertatt en ombyggnad medför att invånarna upplever att boendemiljönblir mer stimulerande eller att de känner större trygghet i sitt bo-stadsområde.

4 Trångboddhetsnorm 3 innebär att hushåll där det bor mer än en person per

rum, kök och vardagsrum oräknat, är trångbodda. I hushåll med samboende

vuxna reduceras rumskravet mer ett rum. Tanken är att det ska finnas möjlig-

het ge alla barn eget sovrum.

29Bakgrund

Delmål 5. Långsiktigt hållbara ramar”Långsiktigt hållbara ramar” är diffust i det här sammanhanget. Vadbetyder det att ”alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäderinom långsiktigt hållbara ramar”?

För det första är det oklart vem man riktar sig till. Om man läserordagrant är det de boendes rätt till långsiktighet det handlar om.Men om man går till förarbetena5 får man en helt annan bild. Dendiskussion som fördes i den bostadspolitiska propositionen utgickknappast från de boende. Under rubriken ”Bostadspolitiken skautvecklas inom ekologiskt hållbara ramar” talar regeringen om att”utveckla bygg- och anläggningsbranschen till ett instrument föromställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle” (prop. 1997/98:119). Bostadsutskottet hävdar sedan att man genom att lyfta framdet ekologiska perspektivet gör så att bostadspolitiken kommer attöverensstämma med miljöpolitikens krav (1997/98 BoU10).

Om man utgår från förarbetena skulle alltså uttrycket ”inom lång-siktigt hållbara ramar” kunna tolkas t.ex. i termer av ”hållbarhets-tänkande” i byggbranschen eller livscykelperspektiv hos fastighets-ägaren. Men utifrån hur målet faktiskt är formulerat menar vi att detborde handla om långsiktigt hållbara ramar för hushållen.

För det andra är det oklart vad slags ramar man talar om. I denursprungliga formuleringen 1998 var det klart uttryckt att det varekologiskt hållbara ramar som då avsågs. Men den preciseringentogs bort i samband med att man år 2002 lade till delmålet omekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling, sist i detbostadspolitiska målet.

Boverket menar att det med den nuvarande målformuleringen blirmer relevant att fokusera på hushållens ekonomiska ramar. Lång-siktigt hållbara ramar skulle alltså här innebära att hushållen skaskyddas från plötsliga kast i de ekonomiska förutsättningarna för attkunna upprätthålla sin bostadsstandard. Med en sådan tolkning blirdet relevant att försöka följa upp detta delmål genom att följa för-ändringar i boendekostnader över tid, i olika upplåtelseformer ochårgångar.

De ekologiska aspekterna av hållbar utveckling kommer till uttrycki delmål 8 (se nedan).

Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande?Ekonomiskt stöd till bostadsbyggande kan bidra till att hushållen fårlångsiktigt hållbara ekonomiska ramar för sitt boende. Men det be-ror på hur de utformas och som vi tidigare anfört så är det inte själv-klart att stöd till byggherren kommer de boende till del.

Delmål 6: Jämlika och värdiga levnadsförhållandenAtt ”boende- och bebyggelsemiljön ska bidra till jämlika och värdigalevnadsförhållanden” skulle kunna betraktas som två delmål men viväljer här att behandla dem i ett sammanhang.

5 Se även bilaga 1.


I den senaste bostadspolitiska propositionen sägs att ”segregationoch klassklyftor i boendet är ett växande samhällsproblem”, som göratt det krävs samhällsstöd till eftersatta bostadsområden (prop.1997/98:119). Allmännyttan har enligt propositionen bidragit till ett min-dre klasspräglat boende. Man bör slå vakt om allmännyttan för attmotverka segregation och dämpa hyresutvecklingen. Vidare ansågsdet angeläget att stärka särskilt utsatta gruppers ställning på bo-stadsmarknaden.

Mot denna bakgrund menar vi att målet om jämlika levnadsförhål-landen i första hand bör tolkas som en strävan efter att motverkasegregation och främja integration i boendet. Det handlar om attmöjligheterna att skaffa sig en bostad på den ordinarie bostadsmark-naden inte ska bero på faktorer som samhällsklass, kön, ålder,familjesituation eller etnisk bakgrund.

Utvecklingen av utrymmesstandarden för olika grupper, graden avboendesegregation respektive integrationen av utsatta grupper påolika lokala bostadsmarknader är sådant som skulle behöva under-sökas för att få underlag för en bedömning av om utvecklingen gått irätt riktning.

Regeringen talar också om att människors delaktighet och infly-tande över sitt boende måste öka i hyresrätt för att uppnå likvärdigasociala villkor, jämfört med de andra upplåtelseformerna. Med detperspektivet blir det relevant att studera i vilken mån boinflytandeoch delaktighet ökar eller minskar inom hyresrätten generellt sett.

När det gäller värdiga levnadsförhållanden sägs ingenting konkret ipropositionen. Forskarna Andersson och Amcoff gör en intressantdistinktion mellan dessa båda dimensioner6. De menar att begreppetvärdiga handlar om någorlunda absoluta och oföränderliga krav påstandard och utrymme medan vad som är jämlikt och inte jämliktknappast kan definieras en gång för alla utan innebörden är att olikakategoriers villkor jämförs med varandra och att skillnaderna intetillåts bli för stora.

Boverket menar att följande tre krav bör vara uppfyllda för attlevnadsförhållandena ska kunna betraktas som värdiga: att man haren egen bostad, att den är tillräckligt stor med hänsyn till hushålletsstorlek och att fastigheten, inklusive utemiljön, underhålls och skötspå ett bra sätt. Bostaden betyder olika saker för olika människor ochi olika skeden av livet, men för de allra flesta är en egen bostad enförutsättning för social och ekonomisk välfärd i övrigt. Och även omman kan ha ganska moderata krav på utrymmesstandard i vissaskeden av livet är det i längden inte förenligt med värdiga levnads-förhållanden att bo alltför många på liten yta. Det finns slutligenflera studier som visar att det är oerhört viktigt för självkänslan attdet är rent och snyggt där man bor och att eventuell skadegörelseåtgärdas direkt. Man ska inte behöva skämmas för sitt bostadsom-råde eller sitt hus.

6 Se särtryck till denna rapport: ”Främjar statliga stöd till bostadsbyggandet

jämlika och värdiga levnadsförhållanden? Andersson och Amcoff 2004.

31Bakgrund

Utvecklingen av antalet hemlösa och utrymmesstandarden för vissahushållstyper och inkomstgrupper är exempel på tänkbara indika-torer för uppföljning av detta delmål. Något som också borde följasupp i detta sammanhang är hur skötsel och underhåll av såväl bo-städer och fastigheter som utemiljön fungerar i så kallat utsatta bo-stadsområden.

Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande?En förutsättning för såväl jämlika som värdiga levnadsförhållandenär att det finns tillräckligt många bostäder till en rimlig kostnad, vil-ket innebär att ekonomiska stöd till bostadsbyggandet kan ha bety-delse. Men det handlar inte enbart eller ens huvudsakligen om hurstort utbudet av bostäder är utan minst lika mycket om hur dessabostäder fördelas och om villkoren för upplåtelsen.

När det gäller jämlika levnadsförhållanden bedömer vi att detframförallt är det geografiska utfallet av stöden, alltså var de kommertill användning, som är avgörande för om stöden har någon bety-delse i detta sammanhang. I den mån stöden ger incitament till attbygga nytt eller bygga om i områden som är eftersatta skulle dekunna bidra till att öka jämlikheten i boendevillkor för olika grupper.Och om stöden medverkar till en mer blandad bebyggelse skulle deockså kunna bidra till att motverka segregation och klassklyftor iboendet

När det gäller värdiga levnadsförhållanden är det kanske framför-allt stöd till ombyggnad och underhåll som kan tänkas främja dettamål.

Delmål 7. Goda uppväxtmiljöerNästa delmål är att ”boende- och bebyggelsemiljön skall… särskiltfrämja en god uppväxt för barn och ungdomar”. Det är allmänt settmycket svårt att veta vad som ska bedömas som goda uppväxt-miljöer och det blir knappast lättare av att fokusera på bebyggelse-miljön och försöka avgöra vad i den som kan tänkas främja en goduppväxt. Propositionen ger ingen ledning när det gäller att ge dettadelmål en konkret innebörd. – Menar man kanske i praktiken det-samma som med ”stimulerande och trygg miljö”? Det målet, liksomövriga delmål, berör även de ungas levnadsförhållanden.

Goda uppväxtmiljöer borde karakteriseras av att de bidrar till attbarn och ungdomar mår bra och utvecklas socialt på ett bra sätt,men det är så mycket annat som påverkar detta. Skolornas kvalitethar t.ex. förmodligen minst lika stor betydelse som bebyggelse-miljön, för att inte tala om hushållens försörjningssituation ochfamiljeförhållandena i övrigt.

Gängbildning, förekomst av ungdomsbrottslighet, dåliga skolresul-tat och stökighet i skolor och förskolor skulle kunna indikera brister iuppväxtmiljön men det är svårt att på något tydligt sätt kopplasådana problem just till boendeförhållandena.


Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande?Om ekonomiskt stöd till bostadsbyggandet medverkar till att ökautbudet av bra bostäder för barnfamiljer och höjer den generellakvaliteten i boendemiljöerna kan det ha betydelse för barns ochungdomars uppväxtmiljö. Men det är svårt att se att stöd till byg-gande skulle vara något effektivt sätt att främja detta delmål.

Delmål 8. Ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbarutvecklingDet sista och nyaste delmålet är att: ”Vid planering, byggande ochförvaltning skall en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar ut-veckling vara grund för verksamheten.” I utredningsdirektiven kon-kretiseras detta delmål med att ”det långsiktiga livscykelperspektivethar företräde framför en allmän önskan att boendet ska vara billigtnu – kvalitet och hållbarhet ger långsiktigt lägre kostnader än kort-siktig fokusering på låga utgifter idag.” Detta pekar närmast mot detfastighetsekonomiska perspektivet.

Men det tredelade hållbarhetsperspektivet omfattar betydligt fleraspekter än så och berör fler aktörer. Vi menar att det bör handla omatt främja positiva och minimera negativa långsiktiga effekter på(natur)miljön, samhällsekonomin och det sociala livet i samhället.Vilket i sin tur ska åstadkommas genom omsorgsfull fysisk planering,medvetna val av metoder och material i byggprocessen samt enmiljövänlig, energieffektiv och socialt sett ändamålsenlig förvaltning.

Själva poängen med hållbarhetsmålet i den nationella miljöpolitik-en är att de tre aspekterna – ekologiskt, ekonomiskt och socialt –hänger ihop och ska beaktas samtidigt. Åtgärder inom det enaområdet kan få oönskade effekter inom något av de andra. I prakti-ken tvingas man dock för det mesta att fokusera på en aspekt åtgången, vilket vi också får göra när vi här analyserar vad detta målbör ges för innebörd i ett bostadspolitiskt sammanhang.

Effektiv energianvändning samt undvikande av skadliga ämneneller material är antagligen bland de viktigaste faktorerna när detgäller att främja en ekologiskt hållbar utveckling genom bostadsbyg-gande och förvaltning. Att man använder förnybara energikällor ochåtervinner byggmaterial och hushållsavfall är andra exempel.

Även när det gäller ekonomiskt sett hållbar utveckling är energi-effektiviteten väsentlig, liksom minskat spill och minimering avbyggfelen. En mer renodlat samhällsekonomisk aspekt skulle kunnavara att man genom ett tillräckligt omfattande bostadsbyggandeundviker bostadsbrist, vilket skulle kunna hämma den ekonomiskatillväxten i samhället. Men denna tillväxt kan i sin tur slå tillbaka påutvecklingen ur ett ekologiskt eller ett socialt perspektiv.

De sociala aspekterna av hållbarhetsperspektivet kan i byggandethandla om att hålla nere kostnaderna, så att även hushåll med lågainkomster kan efterfråga bostäderna. I förvaltningen kan det handlaom att de boendes möjligheter till inflytande och delaktighet spelarstor roll för hur ett bostadsområde fungerar för de människor sombor där.

33Bakgrund

Genom en fysisk planering som leder till rimliga avstånd till serviceoch kollektivtrafik läggs grunden för en såväl ekologiskt som ekono-miskt och socialt hållbar utveckling. En socialt sett hållbar utvecklingkan också främjas genom att blanda olika hustyper och därmedfrämja en allsidig hushållssammansättning, samt genom att se till attmänniskors behov av mötesplatser och grönområden tillgodoses ianslutning till bostadsbebyggelsen.

Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande?Det här delmålet består av tre gånger tre aspekter: planering, byg-gande och förvaltning respektive ekologiska, ekonomiska och socialaaspekter. Av de förstnämnda är det naturligtvis just byggandet som iförsta hand bör kunna styras med ekonomiska stöd till byggandet,men i förlängningen även förvaltningen. Den fysiska planeringen lig-ger visserligen i skedet innan stöden till byggandet kommer in, menkan påverkas genom att stöden ökar efterfrågan på planlagd mark.Det kan vara ekonomiskt hållbart med ett stöd till bostadsbyggandetför att motverka kostnader på andra områden, t.ex. till följd av bo-stadsbrist. Slutligen kan det geografiska utfallet av stöden tänkasfrämja eller motverka såväl en ekologiskt som en ekonomiskt ochsocialt sett hållbar utveckling.

Vilka delmål följs upp i denna utvärdering?Sammanfattningsvis kan konstateras att det framförallt är målet omförutsättningar för alla (delmål 1) samt målen om rimliga och lång-siktigt hållbara boendekostnader (delmål 3 och 5) som på ett direktsätt bör kunna främjas genom ekonomiskt stöd till bostadsbyggan-det. Detta genom att öka utbudet av bostäder och bidra till att hållanere byggkostnaderna.

Målet om goda bostäder (delmål 2) bedömer vi också kunna främ-jas av ekonomiskt stöd till byggandet genom att marknaden tillförsfler nya eller förbättrade bostäder. I någon mån, fast betydligt merindirekt, skulle detta också kunna gälla för målet om stimulerandeoch trygga boendemiljöer (delmål 4) och kanske också målet omgoda uppväxtmiljöer för barn och ungdomar (delmål 7).

När det gäller målet om jämlika och värdiga levnadsförhållanden(delmål 6) menar vi att det geografiska utfallet av stöden – var sub-ventionerna utnyttjas – kan tänkas motverka segregation i boendet.Och beroende på vilka grupper som gynnas av stöden skulle deockså kunna bidra till mer värdiga levnadsförhållanden.

Slutligen, när det gäller målet om hållbar utveckling (delmål 8), ärdet troligen framförallt den ekonomiska och i viss mån den socialaaspekten av hållbar utveckling som skulle kunna främjas av stöd tillbyggandet. Det geografiska utfallet av en subvention borde dockkunna ha betydelse för alla tre aspekterna.

I denna utvärdering fokuseras på delmål 1, 2, 3, 5 och 6 samt vissaaspekter av delmål 8, medan delmål 4 och 7 lämnas därhän.


4. Verkställighetsmål för byggandet

Utöver de syften som anges i förordningarna eller i förarbetena till destatliga stöden deklarerar regeringen inför varje budgetår vilken in-riktning bostadspolitiken ska ha under det kommande året. Detta ut-trycks i form av prioriteringar och uttalanden om vad som är mestangeläget att uppnå med de aktuella statliga bostadspolitiska sats-ningarna. Man skulle kunna kalla detta verkställighetsmål – mål påmellannivå, som uttrycker hur man avser att det övergripande bo-stadspolitiska målet ska nås. Även i regeringsförklaringen kan opera-tiva mål för bostadspolitiken anges.

Mål för bostadsbyggande och ombyggnadI budgetpropositionen år 2003, anger regeringen följande priorite-rade områden för bostadspolitiken7:

– Ökad regional balans med fler bostäder i tillväxtregionerna ochomstrukturering av kommunala bostadsföretag i regioner medminskande befolkning.

– Lägre bygg- och boendekostnader så att även grupper som harsvårt att hävda sig på bostadsmarknaden kan få möjlighet till ettrimligt boende.

– Effektiv byggsektor i konkurrens som bland annat beaktarbostadskonsumenternas intressen av sunda och ändamålsenligabostäder av god kvalitet till rimliga kostnader.

– Öka den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling i samhälls-byggandet.

Regeringen konstaterar att nivån på bostadsbyggandet är alltför låg istorstadsregionerna, något som kan utgöra ett allvarligt hinder förlandets fortsatta ekonomiska tillväxt. Det är därför angeläget att för-utsättningarna för ett ökat bostadsbyggande förbättras, särskilt närdet gäller hyresbostäder och studentbostäder. Syftet med de nu ak-tuella investeringsstöden är enligt budgetpropositionen framföralltatt främja byggande av mindre hyresbostäder i tillväxtregioner medbostadsbrist samt studentbostäder på orter med eller i anslutning tilluniversitet eller högskola. I regeringsförklaringen kvantifieras måletför det sammanlagda bostadsbyggandet i landet till 30 000 bostäderper år.

Regeringen hänvisar till SCB:s bostads- och hyresundersökning år2000 och konstaterar att hushåll i hyresrätt lägger i genomsnitt 26procent av sin disponibla inkomst på hyran och att motsvarandeandelar för dem som bor i bostadsrätt respektive egnahem är 21respektive 20 procent. Bostadsutgiftens andel av disponibel inkomsthar visserligen minskat på senare år men regeringens målsättning äratt den ska minskas ytterligare.

7 prop.2003/04:1, sid 19.

35Bakgrund

Andra målsättningar som uttrycks i budgetpropositionen är högrekvalitet i byggandet, rimligare byggkostnader och en bättre konkur-rens inom byggsektorn.

Dessutom är det regeringens uppfattning att byggande och förvalt-ning måste utvecklas i hållbar riktning. För detta krävs såväl tekniskainnovationer som förändrade värderingar och beteenden. Energi-och resurseffektivisering, god inomhusmiljö och sunda materialvalpekas ut som de viktigaste områdena för att åstadkomma ett hållbartbyggande.

Neutralitet och paritetSedan lång tid tillbaka har man inom bostadspolitiken strävat efteratt det när det gäller kapitalkostnaderna ska råda paritet mellanbostadsfastigheter av olika årgång och neutralitet mellan upplåtelse-formerna. Också detta är en form av mål på mellannivå. De uttryckeregentligen hur de övergripande målen ska nås, och är alltså snararemedel än mål.

I Bostadskommitténs delbetänkande 1984 uttrycktes målen omparitet och neutralitet på följande sätt: ”Ett mål för bostadspolitikengäller paritet – att olika gamla men likvärdiga lägenheter skall ha likahöga kapitalkostnader. När man jämför kapitalkostnaderna överåren måste man då ta hänsyn till att äldre lägenheter har ett någotlägre hyresvärde än i övrigt likvärdiga nya lägenheter. […] Ett andramål gäller neutralitet – att kapitalkostnaden skall bli densamma viden viss investering oavsett upplåtelseform.”8

Men även om själva begreppen paritet och neutralitet inte använ-des så uttalat som i citatet ovan, så var dessa mål centrala utgångs-punkter för bostadspolitiska satsningar långt dessförinnan.

Under åren 1968–1974 var det så kallade paritetslånesystemet ikraft. I propositionen som låg till grund för paritetslånesystemetantyds att paritetsmålet redan då funnits sedan en längre tid. ”Föratt motverka de olikheter i kapitalkostnadernas nivå som har upp-kommit till följd av att byggnadskostnaderna har stigit under årenslopp har räntebidragen till äldre hus minskats successivt. Kapital-kostnaderna för bostäder som byggts under olika år har därigenomdelvis jämnats ut, vilket i sin tur har medfört en viss hyres-utjämning.” 9

När det gäller neutralitetsmålet var det först i och med den bo-stadspolitiska propositionen 1974 som detta mål på allvar aktualise-rades. Det lanserades då utan att själva termen användes. ”I fråganom finansiering av ägda småhus bör lånesystemet utformas medbeaktande av småhusägarens skatteförmåner så att ökad ekonomiskutjämning mellan de olika besittningsformerna inom nyproduk-

8 SOU 1984:34, sid. 19–20.9 Riktlinjer för bostadspolitiken, prop. 1967:100, s. 227.


tionen uppnås.” 10 Det var av detta skäl som den garanterade rän-tan11 i det nya bostadsfinansieringssystemet sattes till en högre nivåför egnahem än för hyres- och bostadsrätter. Första året var dengaranterade räntan för egnahem 6,0 procent och för hyres- ochbostadsrätter 3,9 procent. Nivån på ingångsvärdet av den garante-rade räntan har sedan varierat under årens lopp. Strävan efter såvälparitet som neutralitet låg till grund för utformningen av det systemför bostadsfinansiering och räntebidrag som skulle komma att gälla1975–1991.

Från och med 1993, då det så kallade Danell-systemet trädde i kraft,fick paritetsmålet mindre betydelse, medan däremot neutralitets-målet var helt centralt vid utformningen av det nya räntebidrags-systemet. Räntebidragen skulle successivt avvecklas tills de var heltavvecklade för egnahem och tills bidragsnivån nått ner till 30 pro-cent för hyres- och bostadsrätter. För de sistnämnda upplåtelse-formerna skulle bidragsnivån 30 procent behållas, med motiver-ingen att denna nivå motsvarade den skatteminskning egnahems-ägaren får genom ränteavdrag (1992 års kompletteringsproposition,prop. 1991/92:150, bil. I:5).

10 Riktlinjer för bostadspolitiken, prop. 1974:150, s. 349.11 Den ränta som fastighetsägaren själv skulle betala.

37Bakgrund

5. Metoder och källor

Boverkets analys i denna utvärdering bygger på offentlig statistik,data ur egna register, fiktiva investeringskalkyler, enkäter, intervjueroch andra kontakter med berörda aktörer samt tidigare utredningar,rapporter och andra skrivna källor. Vi har också anlitat forskare föratt ta fram särskilda delrapporter.

Propositioner, förordningar och föreskrifterUtgångspunkten är mål och syften för de statliga insatser som skautvärderas. De syften som uttrycktes i samband med att stödeninrättades har primärt hämtats ur de propositioner som låg till grundför utformningen av respektive stöd samt preciseringarna i stöd-förordningarna. Tolkningen av det nu gällande övergripande bo-stadspolitiska målet har gjorts med utgångspunkt i den bostadspoli-tiska utredningen 1996 samt regeringens propositioner 1997/98:119och 2002/03:1.

Offentlig statistik och egna registerMed hjälp av den offentliga statistiken från SCB har vi kunnat be-skriva utvecklingen av bostadsbyggande, hyror och avgifter, hushåll-ens boendeutgifter och boendeförhållanden m.m. under den aktu-ella tidsperioden.

Boverkets egna register över bidragsgivningen har utgjort huvud-saklig källa när det gäller att beskriva och analysera utfallet av res-pektive stödform. Framförallt har vi använt oss av Boverkets nyligenutvecklade datawarehouse-baserade statistiksystem ”Svanen”. Detgäller såväl omfattningen av bostadsbyggandet som hyresnivåer ochlägenhetsstorlekar.

InvesteringskalkylerFör att bedöma genomslaget av respektive subventionsform påfastighetsägarens kapitalutgifter och på hushållens boendeutgifterhar vi tagit fram fiktiva investeringskalkyler.

Kontakter med berörda aktörerBoverket har under arbetets gång haft många mer eller mindreformaliserade kontakter med berörda aktörer på bostadsmarknaden.Inledningsvis kallades olika byggherrekategorier till en hearing. Vihar också haft upprepade tillfällen att diskutera frågeställningar ochresultat med länsbostadsdirektörerna. Projektet har även diskuteratsi Boverkets forskarråd.

Under våren 2004 genomfördes en serie intervjuer knutna till etturval av projekt som fått statligt investeringsstöd. Vi besökte ochintervjuade byggherren, byggentreprenören och finansiären samtrepresentanter för respektive kommun och länsstyrelse. Därutöverhar telefonintervjuer genomförts med kommuner om vilka effekterde olika stöden haft på den lokala bostadsmarknaden.


EnkäterI oktober 2004 gick en enkät ut till alla de byggherrar som fått bådainvesteringsstöden för byggande av hyresbostäder. Avsikten varbland annat att utröna om investeringsstödet varit avgörande förprojektet och vilken inverkan stöden haft på utformningen av bostä-derna. Resultaten av enkäten redovisas i bilaga 4.

Vi har vid ett flertal tillfällen utnyttjat möjligheten att ställa frågortill samtliga länsstyrelser via e-post.

Externa uppdragExterna forskare har anlitats för att närmare utreda vissa avgränsadefrågeställningar inom ramen för uppdraget. Det har t.ex. gällt vilkagrupper som gynnats av stöden. Ett annat externt uppdrag gällde omde ekonomiska stöden till bostadsbyggandet har främjat det bostads-politiska målet om jämlika och värdiga levnadsförhållanden. Vi harockså utnyttjat möjligheten att via externa forskare få en friståendebedömning av vilka effekter stöden haft på bostadsbyggandet ochboendeutgifterna. De rapporter som dessa uppdrag utmynnat ipubliceras som särtryck till denna utvärdering.

Övriga källorI anslutning till detta uppdrag har en rad mindre utredningar gen-omförts internt på Boverket. I vissa fall har vi valt att publicera demsom särtryck till denna rapport. Det gäller t.ex. en rapport om trång-boddhet och en annan om regionala skillnader i hyror och avgifter.Källor som i övrigt använts är Boverkets tidigare rapporter och ytt-randen, statliga utredningar, forskarrapporter och annan litteratur.De redovisas dels i fotnoter, dels i litteraturförteckningen.

39Analys

AnalysDel II

6. Bostadsbyggandet 1991–2003

De omvälvningar som under åren 1985–1992 skedde i samhällseko-nomin och skattesystemet tillsammans med den svenska ekonominsomsvängning från hög inflation till en ekonomi med prisstabilitethar starkt inverkat på bostadsefterfrågan och bostadsbyggandet framtill idag.

Bostadsbyggandet föll mycket kraftigt i början av 1990-talet till följdav den djupa recessionen, höga realräntor, ökad beskattning avboende och bostadsbyggande och minskade subventioner. Från år1989 till år 1995 ökade den genomsnittliga hyran per kvadratmeterrealt med 31 procent. Avgiften i en genomsnittlig bostadsrättslägen-het ökade lika mycket. Under samma period minskade de reala dis-ponibla inkomsterna. Sammantaget ledde detta till ett betydandeminskning i bostadsefterfrågan, vilket främst bör ha inneburit enförändring i riktning mot mindre bostäder. Först mot slutet av 1990-talet återhämtade sig hushållens ekonomi. Under de senaste sexåren har hushållens reala disponibla inkomster ökat med i genom-snitt 3,0 procent per år, vilket har lagt en grund för en ökad bostads-efterfrågan.

NyproduktionEfter toppen på nära 70 000 påbörjade bostäder år 1990 föll byggan-det till mellan 12 000 och 13 000 bostäder åren 1993–1998. Det totalabostadsbyggandet började öka först år 1999, men som framgår avnedanstående diagram har utvecklingen varit olika för de olika hus-typerna. År 2003 påbörjades ca 23 000 bostäder. Boverket bedömeratt under 2004 kommer ca 26 500 bostäder påbörjas.


Diagram 1. Antal färdigställda bostäder efter hustyp.

Källa: SCB

Nedanstående diagram visar fördelningen av färdigställda bostäderfördelat på upplåtelseform. Sedan mitten av 90-talet har produktio-nen av bostadsrätter och egnahem ökat medan produktionen avhyresbostäder har fortsatt att sjunka fram till år 2001 då den återbörjat öka.

Diagram 2. Antal färdigställda bostäder efter upplåtelseform.

Källa: SCB

41Analys

Byggandet av större hyreslägenheter minskade kraftigt i början av1990-talet. Endast antalet specialbostäder var oförändrat.

Diagram 3. Färdigställda hyresrätter efter lägenhetsstorlek.

Källa: SCB

Tillskott av lägenheter genom ombyggnadUnder perioden 1991–2003 har det tillkommit cirka 27 500 lägenhe-ter genom ombyggnad. Av dessa är huvuddelen upplåtna med hyres-rätt. Enligt SCB är det främst vanliga bostäder som tillkommit underde senaste fem åren, men även bostäder i särskilda boendeformeroch studentbostäder.

Diagram 4. Tillskott av lägenheter i färdigställda ombyggnader.


7. Utvärdering av stöden mot övergripandebostadspolitiska mål

I detta avsnitt analyseras i vilken utsträckning de statliga stöd som äraktuella i den här utvärderingen har bidragit till att nå övergripandebostadspolitiska mål, oavsett om dessa mål kommit till uttryck i för-arbetena till stödet eller ej.

Principiella svårigheterVid vår analys av det av riksdagen fastlagda bostadspolitiska måletidentifierade vi åtta uppföljningsbara delmål (se avsnitt 3). Vi kon-staterade att de olika delmålen mestadels riktar sig till individer ochhushåll och avser ett önskvärt tillstånd när det gäller boendeförhål-landen. De ekonomiska stöden, däremot, syftar till att påverka utbu-det av bostäder. Detta innebär en principiell svårighet när det gälleratt utvärdera åtgärder och styrmedel mot målen. Det är bristandesymmetri mellan å ena sidan vittomfattande politiska målsättningarför hur människor ska ha möjlighet att bo och leva och å andra si-dan, när det gäller åtgärder och styrmedel, en ganska ensidig inrikt-ning på ekonomiska stöd till framförallt nyproduktion.

Men även om det sannolikt inte räcker med enbart utbudsoriente-rade stödformer för att nå uppsatta mål för boendet, så är det trotsallt så att det kan behövas nya bostäder för att säkra goda boende-förhållanden. Och vissa av de delmål som avser boendeförhålland-ena borde därför gå att påverka via ekonomiska stöd till bostadsbyg-gandet. Det är dessa delmål vi tar fasta på i det följande (för närmaremotiveringar se analysen i avsnitt 3).

Ett annat problem är att det bostadspolitiska målet till sin karaktärär väldigt övergripande och närmast verkar syfta på boendeför-hållandena i landet som helhet. Medan den bostadsproduktion somde aktuella stöden kan ha bidragit till är ytterst begränsad. Denperiod som ska utvärderas är relativt kort – ca 10 år – och det bygg-des dessutom ovanligt lite under denna tid. Man kan också konsta-tera att statens stöd till bostadsbyggandet har varit betydligt mindreunder den här perioden än perioden innan. Det kan alltså knappastha blivit mer än ytterst marginella effekter på boendeförhållandena ilandet av den eventuellt ändrade omfattningen eller inriktningen pånyproduktionen som kan ha orsakats av de statliga insatserna underden här perioden. Vi menar därför att man måste begränsa analysenav effekterna på boendeförhållandena till att gälla huvudsakligen debostäder som byggts med just de stöd som ska utvärderas och deeventuella flyttkedjeeffekter som detta byggande lett till. Frågan bliralltså om boendet i dessa bostäder främjat uppnåendet av de olikabostadspolitiska delmålen i sitt lokala sammanhang.

Det sista delmålet – om hållbar utveckling – avviker från de övrigagenom att det inte avser boendeförhållandena utan i stället tar siktepå planering, byggande och förvaltning.

I det följande görs ett försök att analysera i vilken utsträckning destatliga stöd till bostadsbyggandet som ingår i detta utvärderings-

43Analys

uppdrag12 kan ha främjat respektive av de delmål vi skiljt ut i avsnitt3. Vi inleder varje avsnitt med en generell beskrivning av utveck-lingen sedan 1993 när det gäller respektive delmål. Först därefterförsöker vi bena ut vilken betydelse de aktuella stöden kan ha haftför denna utveckling.

Delmål 1: Alla ska ges förutsättningarDet övergripande bostadspolitiska målet inleds med att ”alla ska gesförutsättningar att leva i goda bostäder, till rimliga kostnader”. Densom har goda ekonomiska och sociala resurser och ett utvecklat kon-taktnät har normalt sett inga större svårigheter att själv skaffa sig ettadekvat boende. Målet syftar därför rimligen till att lyfta fram bo-stadspolitikens ansvar för dem som inte har det så väl förspänt. Härhandlar det framförallt om människor som är i behov av samhälletsstöd för att kunna skaffa sig en bostad. Frågan blir alltså om de bo-städer som byggts med dessa stöd har gynnat grupper med en svagställning på bostadsmarknaden. Har de nytillkomna bostäderna bi-dragit till att lösa bostadsbehovet för t.ex. flyktingar och andra hus-håll med invandrarbakgrund, låginkomsthushåll, familjer medmånga barn eller ensamföräldrar? Det kan de ha gjort antingen ge-nom att sådana hushåll flyttat in i de nya bostäderna eller genom attde frigjort andra bostäder, som kommit målgrupperna till del. Menvi börjar med att titta på den övergripande utvecklingen under denperiod som ska utvärderas, när det gäller grupper med en svag ställ-ning på bostadsmarknaden.

Har utvecklingen 1993–2004 närmat oss målet ombostäder för alla?Efter bostadsmarknadens kollaps i början av nittiotalet tog det fleraår innan det vände igen. Under andra halvan av nittiotalet börjadeefterfrågan på bostäder öka i storstadsregionerna men så sent som1998 var det ändå bara 7 procent av Sveriges kommuner som upp-levde att det var brist på bostäder. De allra flesta hade fortfarande ettöverskott på bostäder i förhållande till efterfrågan och på många hållstora problem med tomma lägenheter.

Men i slutet av nittiotalet började allt fler kommuner få brist påbostäder. Det låga bostadsbyggandet i kombination med nettoflytt-strömmar till storstadsregioner och högskoleorter medverkade tilldenna utveckling. I Boverkets Bostadsmarknadsenkät 2004 bedömermer än var tredje kommun att de har bostadsbrist. För första gångensedan 1992 är det nu fler kommuner med brist än med överskott påbostäder.

Bostadsbristen förvärrar situationen ytterligare för hushåll somäven annars kan ha svårare än andra att hävda sig på bostadsmark-naden. Till dessa hör ungdomar, studenter, ensamföräldrar, vissaäldre, asylsökande och hemlösa, samt andra hushåll med låg in-komst.

12 I avsnitt 1 finns en kortfattad beskrivning av stödformerna.


Ovisst om antalet hemlösa ökat eller minskatDet är svårt att få ett samlat grepp kring hemlöshetens omfattningoch utveckling under den aktuella perioden. Socialstyrelsen har ge-nomfört två nationella inventeringar av antalet hemlösa – 1993 res-pektive 1999. Enligt Socialstyrelsens kartläggning 1999 uppgick anta-let hemlösa vid denna tidpunkt till ca 8 400 i hela landet.

Undersökningarna är inte direkt jämförbara, då såväl definitionenav hemlösa som undersökningsmetodiken har förändrats mellanmättillfällena. En jämförelse där man tar hänsyn till dessa skillnadertyder dock på att situationen inte förvärrades mellan de två mättill-fällena. Detta trots att antalet långvarigt socialbidragsberoendetredubblades, flyktinginvandringen var hög och bostadsproduktio-nen låg. Några förändringar hade dock skett inom gruppen. Andelensom bodde i de tre storstäderna hade minskat från 62 till 46 procent.Flertalet var fortfarande män, men andelen kvinnor hade fördubb-lats från 8 till 16 procent. En påtaglig förändring var också att an-delen psykiskt sjuka hade ökat från 19 till 35 procent.

Det har alltså inte gjorts någon nationell kartläggning av hemlös-heten sedan 1999 men i Stockholm hävdar berörda instanser attantalet hemlösa inte har minskat sedan dess. Situationen för dehemlösa har snarare förvärrats. Stockholms kommun gjorde eninventering av antalet hemlösa våren 2004 och uppskattade dåantalet till närmare 3 400 personer. Även här fann man att andelenkvinnor hade ökat. Mer än var fjärde hemlös var kvinna.

I Malmö ökade antalet hemlösa kraftigt mellan 1999 och 2002 menhar nu sjunkit och är 2004 återigen tillbaka på 1999 års nivå. Ungefärvar femte hemlös är kvinna.

I Göteborg har behovet av boenden för hemlösa och missbrukareökat stort de senaste åren och kommunen har inte hunnit med attbygga boenden i egen regi. Kommunen betalar idag minst 80 miljo-ner kronor per år för platser i förhyrda boenden. Den kärva situatio-nen på bostadsmarknaden gör att det blir proppar i de alternativaboendena. Tanken är att de ska fungera som en sluss till ett ordinärtboende, men så blir det sällan idag.

De hemlösa är ofta människor i mer eller mindre socialt utsattasituationer, som på olika sätt behöver stöd för att förändra sin situa-tion, inte enbart utifrån sitt boende. Men i en hel del kommunermenar man att en relativt stor del av dem som numera är hemlösatroligtvis inte hade varit i behov av individ- och familjeomsorgensinsatser om bostadsmarknaden varit mera gynnsam.

Stora skillnader i utrymmesstandardMen det handlar inte enbart om att ha en bostad, det bör även varaen bostad som motsvarar de behov individen eller hushållet har iolika skeden av livet. Förekomsten av trångboddhet, som är särskiltutbredd i grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden, visaratt det ännu är en bra bit kvar till målet att alla ska ges förutsätt-ningar att leva i goda bostäder.

45Analys

Generellt sett är trångboddheten låg i Sverige idag och totalt sett haringa stora förändringar ägt rum under perioden 1993–2004. Andelentrångbodda personer mellan 16 och 74 år enligt norm 213 har legatrunt 2 procent. Andelen trångbodda enligt norm 314 har varierat runt15 procent sedan mitten av åttiotalet. Att andelen är låg innebärdock inte att det rör sig om ett fåtal hushåll. Enligt Bostads- ochhyresundersökningen (BHU) är närmare en halv miljon hushålltrångbodda enligt norm 3. En tredjedel av dessa är barnfamiljer,varav de flesta bor i hyresrätt. Sammanlagt rör det sig om 100 000trångbodda barnfamiljer i hyresrätt, 35 000 i egnahem och 20 000 ibostadsrätt.

Drygt 70 procent av de trångbodda barnfamiljerna består av sam-boende vuxna och knappt 30 procent är ensamföräldrar. Trång-boddheten ökar med antalet barn. I hyresrätt är nio av tio familjer

13 Trångboddhetsnorm 2 = mer än två boende per rum kök och ett rum oräknat.14 Enligt norm 3 är ett hushåll trångbott om det finns fler än en boende per rum,

kök och ett rum oräknat. Om hushållet innehåller samboende vuxna reduce-ras rumskravet med ett rum.

Diagram 5. Antalet hushåll med barn 0–19 år efter förekomsten av trångboddhet,hushållstyp och upplåtelseform, (BHU).


med tre eller fler barn trångbodda, vilket inte är förvånande medtanke på bostadsbeståndets fördelning på lägenhetsstorlekar. Enfamilj med tre barn behöver en femrumslägenhet för att inte räknassom trångbodd enligt norm 3. Lägenheter om fem rum och kök ellerstörre utgör endast 2,5 procent av beståndet. Svårigheterna att hittaen tillräckligt stor bostad inom hyresbeståndet och inte minst attkunna bära kostnaderna för en så stor lägenhet är betydande.

Bortåt en halv miljon barn15 bor i familjer där föräldrarna saknarmöjlighet att ge varje barn eget rum utan att själva behöva sova ivardagsrummet eller köket. Sannolikheten att kunna få eget rumminskar med antalet syskon, men barn som bor med ensamföräldrarsaknar ofta eget rum, oavsett familjens storlek.

Trångboddhet har stark koppling till den disponibla inkomsten.Var tredje person med en disponibel inkomst i den lägsta kvartilenvar trångbodd 2000–200116 , vilket kan jämföras med endast vartjugonde i den högsta kvartilen.

Trångboddheten varierar också med etnisk bakgrund. Nästan vartredje person med utländsk bakgrund är trångbodd, vilket kanjämföras med drygt var tionde person med svenska föräldrar. Vi seringen tendens till utjämning sedan 1993, snarare tvärtom. Den högreförekomsten av trångboddhet gäller inte endast utrikes födda.Personer som är födda i landet men har invandrade föräldrar verkarha minst lika svårt att hävda sig på bostadsmarknaden. Även blanddem som bara har en utrikes född förälder är det påtagligt fler somär trångbodda. Skillnader i familjestorlek kan delvis förklara denhögre trångboddheten bland familjer med utländsk bakgrund, mendet utgör inte hela förklaringen. Närmare hälften av alla barn föddautomlands eller med båda föräldrarna födda utomlands har två ellerfler syskon17. Motsvarande andel för barn födda i Sverige med bådaföräldrarna födda här är en tredjedel. Barn med en förälder föddutomlands har däremot två eller fler syskon i något lägre utsträck-ning än barn med båda föräldrarna födda i Sverige. Dessa familjer ärtrots detta trångbodda i högre utsträckning än familjer med bådaföräldrarna födda i Sverige.

15 SCB: Barn och deras familjer 2002, trångboddhetsnorm 3.16 SCB: Undersökningarna om levnadsförhållanden, (ULF).17 SCB: Barn och deras familjer 2002.

47Analys

Diagram 6. Andel trångbodda personer 16–84 år enligt norm 3, efter svensk ochutländsk bakgrund i procent, (ULF).

Det har inte gjorts några totalundersökningar av befolkningens bo-ende sedan 1990. Den statistik om trångboddhet som finns tillgäng-lig baserar sig på urvalsundersökningar, vilket innebär klara be-gränsningar, i synnerhet vid nedbrytning av statistiken på mindregrupper. Det här försvårar jämförelser över tiden Det är svårt att be-döma om svängningarna mellan enskilda mättillfällen återspeglarverkliga förändringar. Vi har ändå via den statistik som trots alltfinns studerat utvecklingen över tid mellan 1990 och 2002. Resulta-ten presenteras i ett särtryck till denna rapport18. För enskilda grup-per varierar utfallet lite grann mellan åren men ser man till periodensom helhet framstår förändringarna som relativt små. Det mest slå-ende är att de skillnader mellan olika grupper som vi beskrivit häroch som analyseras närmare i särtrycket, kvarstår. Det har alltså inteskett någon utjämning under den här perioden. Det är fortfarandestora skillnader i utrymmesstandard mellan olika typer av hushåll,inkomstgrupper, upplåtelseformer och mellan människor med olikaetnisk bakgrund.

Ungdomars välfärd försämrades under 1990-taletUngdomar och studenter har generellt sett ekonomiskt begränsaderamar, vilket gör att de kan ha svårt att konkurrera om bostäderna, isynnerhet på de orter där bostadsmarknaden är som mest överhet-tad. Effekten av detta blir att många ungdomar och studenter harosäkra boendeförhållanden. De blir ofta beroende av tillfälliga lös-ningar och tvingas att flytta runt mellan olika bostäder.

Genom Boverkets bostadsmarknadsenkät kan man följa hur utbu-det av bostäder, som just ungdomar och studenter efterfrågar, harförändrats under perioden 1996–2004. Antalet kommuner med bristpå bostäder för unga är fler än antalet med generell bostadsbrist.

18 Trångboddhet, Boverket 2004.


Antalet kommuner som uppger att det råder brist på sådana bostä-der som just ungdomar efterfrågar har ökat från 28 till 43 procentmellan 1996 och 2004. I storstadsområdena och på högskoleorternasammanfaller bristen för unga med den generella bristen. I övrigakommuner är problemen för unga ofta att de tillgängliga lägenhe-terna är för stora eller för dyra för ungdomar, även om de har eninkomst.

Den kraftiga nedgången i den svenska ekonomin under början av1990-talet ledde till att de disponibla inkomsterna minskade. Eftermitten av 1990-talet vände utvecklingen och allt fler grupper fickökade inkomster. Ungdomar i åldern 20–24 år har dock i principoförändrade disponibla inkomster om man jämför 2002 med 1991.Även studerande har fått försämrade reala inkomster. Under perio-den 1991–2002 minskade inkomsterna för denna grupp med 3,1procent19.

Andelen ungdomar som bor kvar i föräldrahemmet ökade undernittiotalet. I åldersgruppen 19–24 år ökade kvarboendet med cirka 5procent20. Det är stora skillnader mellan män och kvinnor när detgäller att ta steget att lämna föräldrahemmet. De unga männen harsedan länge bott kvar ”hemma” i större utsträckning än kvinnornamen för dem har andelen varit relativt konstant under den aktuellaperioden – ca 40 procent. För kvinnorna däremot har andelen ökatmarkant, från 17 till 23 procent. Att ungdomar har fått sämre möjlig-heter att försörja sig och att bostadsbristen har ökat är förmodligende viktigaste förklaringarna till denna utveckling.

Ett annat problem som tilltagit framförallt, i de större städerna, äratt ungdomar som flyttar hemifrån ofta inte kan få en egen bostadmed besittningsskydd, utan hänvisas till olika former av tillfälligalösningar. Allt fler unga människor lever under otrygga boende-former och tvingas att flytta ofta21.

Under 1990-talet ökade studieplatserna vid landets högskolor ochuniversitet. Antalet registrerade studenter ökade med 129 000 perso-ner mellan 1993/1994 och 2002/03. År 1996 uppgav tre av tio hög-skolekommuner att det rådde brist på bostäder för studenter. An-delen steg sedan kontinuerligt till ungefär hälften år 2001 och harsedan dess legat på denna nivå. Det behövs fler bostäder till studen-ter men det handlar då inte bara om studentbostäder utan mergenerellt om en ökning av tillgången på bostäder på studieorterna.Bara 20 procent av alla studenter bor i bostäder som är specielltavsedda för studenter.

I rapporten Välfärd och ofärd på 90-talet22 konstaterar SCB attungdomars välfärd försämrades under 1990-talet. Sammanfattnings-vis kan man konstatera att SCB-undersökningarna Hushållens

19 Källa: Inkomstfördelningsundersökningen 2002, SCB HE 21 SM040120 Källa: Välfärd och ofärd på 90-talet. Levnadsförhållanden, rapport 100, SCB,

2003.21 Unga vuxnas boende 1997–2003, Hyresgästföreningen, rapport 1:2003.22 ”Välfärd och ofärd på 90-talet” – Levnadsförhållanden, rapport 100, Statistiska

centralbyrån, Örebro 2003.

49Analys

ekonomi (HEK), Arbetskraftsundersökningar (AKU) och Undersök-ningarna av levnadsförhållandena (ULF), visar att ungdomarnadrabbades hårt under krisen på 1990-talet och att unga jämfört medandra grupper inte har återhämtat sig lika väl under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet.

Ökat tryck på bostadsmarknaden från de äldreTill svaga grupper på bostadsmarknaden kan man även räkna vissagrupper av äldre. Andelen kommuner som rapporterat att behovetav särskilt boende för äldre är täckt för de närmaste två åren har ökatsuccessivt från 34 procent 1999 till 60 procent 2004. Och det är nubara 7 procent av kommunerna som uppger att det råder brist påsärskilt boende för äldre23.

Bristen på särskilt boende för äldre verkar alltså inte vara lika omfat-tande idag som för några år sedan. Kommunerna bygger i mycketliten utsträckning ut de särskilda boendeformerna. Det är till ochmed så att många kommuner avvecklar och därmed minskar antaletplatser i särskilt boende. Man satsar i stället på att ge vård i den egnabostaden. Boverket har dock varnat för att avvecklingen av särskildaboenden kanske går väl snabbt24. De orsaker till avvecklingen somkommunerna uppger är minskat behov av demografiska skäl (vilketbara gäller på kort sikt), ökade möjligheter till vård och omsorg i denegna bostaden, ekonomiska skäl samt minskad efterfrågan, till följdav ändrade preferenser. Men detta innebär samtidigt att behovet avvanliga bostäder, som är lämpliga för äldre personer, ökar. Mångakommuner märker ett ökat tryck från äldre på bostadsmarknaden –personer som önskar flytta till en mindre och mer lättskött bostad.

Fortsatt brist på särskilt boende för funktionshindradeNär det gäller särskilt boende för funktionshindrade är det färrekommuner som räknar med att kunna täcka behovet under de när-maste två åren. Var fjärde kommun räknar med brist även efter pla-nerad utbyggnad.

Ökade svårigheter att få fram bostäder till flyktinghushållUnder de senaste fem åren har antalet kommuner som har avtalmed Integrationsverket ökat från 100 till 171. I Bostadsmarknads-enkäten 2004 uppger två tredjedelar av dem att de har problem att fåfram bostäder till flyktinghushållen. År 1999 var motsvarande andel40 procent. Svårigheterna har med andra ord ökat de senaste åren.Det är ofta stora hyreslägenheter som det är ont om. De flesta sam-arbetar med allmännyttan för att lösa problemen. Ganska få har nå-got regelbundet samarbete med privata hyresvärdar.

23 Boverkets bostadsmarknadsenkät.24 ”Varför kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses”, Boverket och

Socialstyrelsen 2003.


Tabell 1. Kommunernas arbete med att ordna bostäder till flyktinghushåll.

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Antal kommuner med avtalom att ta emot flyktingar förpermanent bosättning 106 121 124 134 148 171

Andel av dessa som harsvårigheter att få frambostäder till flyktinghushållen 40% 40% 54% 52% 50% 66%

Källa: Bostadsmarknadsenkäten 1999–2004

Har de statliga stöden till bostadsbyggandet bidragit tillatt lösa bostadsbehovet för dem med svag ställning påbostadsmarknaden?För att utvärdera stöden mot det bostadspolitiska målet att det skafinnas förutsättningar för alla att leva i goda bostäder har Boverketanlitat forskare vid Institutet för bostads- och urbanforskning samtKulturgeografiska institutionen i Uppsala för två specialstudier.

Lena Magnusson har studerat vakanskedjor i nyproduktionen1993–2003. Hon har kartlagt vilka hushållstyper som har flyttat in i debostäder som byggdes under denna period och som fick invester-ingsbidrag eller enbart räntebidrag. Lena Magnusson har också i enurvalsundersökning studerat vilka hushållstyper som har kunnatflytta till en bättre bostad genom att bostäder frigjorts i det befintligabeståndet i och med denna nyproduktion25.

Roger Andersson och Jan Amcoff har undersökt om statliga stöd tillbostadsbyggandet främjar jämlika och värdiga levnadsförhållanden.Förutom att undersöka hur graden av boendesegregation i de under-sökta kommunerna påverkats av nytillskottet i de aktuella bostads-områdena har de också undersökt om de nytillkomna bostädernabidragit till att lösa bostadsbehovet för grupper som har en svagställning på bostadsmarknaden26. Båda rapporterna publiceras somsärtryck i anslutning till denna utvärdering.

Många ensamboendeEftersom stöden riktar sig till olika typer av bostäder är det naturligtatt sammansättningen av familjer varierar mellan olika stödformer.Vissa stöd lämnas endast till mindre lägenheter eller studentbostä-der, vilket medverkar till att hushållen i genomsnitt är små. I student-bostäderna är föga förvånande nio av tio enboende. Även i bostäderbyggda med övriga stödformer är enboende överrepresenterade iförhållande till riksgenomsnittet.

25 ”Vilka hushåll gynnas av statligt stöd till bostadsbyggandet?” Lena Magnus-son, 2004. Särtryck.

26 ”Främjar statliga stöd till bostadsbyggandet jämlika och värdiga levnadsför-hållanden?” Roger Andersson och Jan Amcoff, 2004. Särtryck.

51Analys

Statistiken om hushåll och familjer är bristfälligEftersom det inte genomförts någon folk- och bostadsräkning sedan1990 är statistiken om hushåll och familjer bristfällig. Dagens befolk-ningsstatistik beskriver samhället som om inte samboförhållandenexisterade. Samboende par utan gemensamma barn redovisas somensamstående. Det här leder till att antalet ensamstående överskat-tas och samboende underskattas.

”Studier av t.ex. inkomstfördelningen med avseende på individernas familje-tillhörighet, grundade på uppgifter från RTB, ger resultat som är svåra atttolka beroende på att:– En tredjedel av de ”ensamstående utan barn” i verkligheten är sambor– Samboende underskattas med ca 20 procent– En fjärdedel av de ”ensamstående föräldrarna med barn” är sambor– En tiondel av de ”ensamstående föräldrarna med barn” är ensamstående

utan barn– Ungefär var sjätte individ är felaktigt klassificerad vad gäller familje-

tillhörigheten i RTB.” (Nilsson, Åke, 2003) 27

Det är alltså högst sannolikt att andelen enboende i de bostäder somvi här studerar är lägre än vad Magnussons studie tyder på, medanandelen samboende utan barn är högre. Av denna anledning ärockså det totala antalet familjer överskattade. Överskattningen be-räknas uppgå till 15 procent28. Sannolikt är problemet med över-skattning koncentrerat till de enboende. Detta leder bland annat tillen underskattning av de disponibla inkomsterna och en viss över-skattning av andelen fattiga familjer.

Många ensamföräldrar men få större barnfamiljerSåväl Magnusson som Andersson och Amcoff har funnit att andelenensamföräldrar är högre i bostäder byggda med investeringsbidragän i bostäder byggda med enbart räntebidrag.

I övrigt bor det få barnfamiljer i dessa bostäder. En förklaring ärnaturligtvis investeringsbidragets fokusering på hyresrätt och dess-utom på ytmässigt begränsade bostäder. Men även i bostäder bygg-da med enbart räntebidrag är andelen barnfamiljer låg, hälften avgenomsnittet för hela bostadsbeståndet. Detta trots att dessa stödäven gått till egnahem. De barnfamiljer som bor i bostäder som er-hållit stöd har dessutom få barn. Drygt 50 procent av barnfamiljernahar bara ett barn.

27 ”Välfärd och ofärd på 90-talet; Ensamstående och sammanboende i folkbok-föringen, taxeringen och i verkligheten” Åke Nilsson, SCB, 2003. RTB är regist-ret över totalbefolkningen.

28 Antalet familjer folkbokförda på de aktuella fastigheterna 2002 enligt RTB, harsatts i relation till antalet bostäder i de aktuella fastigheterna.


Tabell 2. Typer av familjer i olika stödformer 2002, procent.

Enbart Bidrag till Invester- Riks-räntebidrag student- ingsbidrag genom-

bostäder, till hyres- snittFamiljetyp nyproduktion bostäder

Enboende 73 93 71 55Samboende utan barn 12 2 9 17Makar med barn 10 3 9 20Ensamföräldrar 6 2 11 7

Totalt 100 100 100 100

Källa: Magnusson 2004

Hög andel äldre i bostäder med enbart räntebidragInvesteringsbidraget lämnas inte till byggande av kategoribostäder.Bostäder i särskilt boende och andra boendeformer som riktar sigenbart till äldre finns alltså inte med bland de bostäder som fåttinvesteringsbidrag. Det kan ändå vara av intresse att se i vilken månäldre människor är representerade i bostäder byggda med de olikastödformerna. Andersson och Amcoff har i sin delstudie funnit attandelen invånare som är över 65 år i fastigheter som är byggda medinvesteringsbidrag i stort motsvarar genomsnittet för referensbefolk-ningen i 6 stora kommuner29. Däremot är andelen invånare över 65år högre i fastigheter byggda med endast räntebidrag. Närmare 20procent av invånarna i dessa fastigheter tillhör denna grupp, vilketkan jämföras med 15 procent av referensbefolkningen. Räntebi-dragen har, till skillnad mot investeringsstöden, lämnats även tillbostadsrätter och egnahem och även till mer exklusiva hyresbo-städer. De har därigenom kunnat gynna äldre personer med godainkomster.

Hög andel studerande i samtliga stödformerDe unga hushållen är väl representerade i de fastigheter som byggts1993–2002. Cirka en tredjedel är under 30 år. Stöd till studentbostä-der innebär också stöd till grupper som är unga, enboende och medrelativt låga disponibla inkomster. Drygt 80 procent av de boende idessa bostäder 2002 var under 30 år. Bostäder byggda med invester-ingsbidrag har i stort sett lika stor andel unga hushåll som bostädersom endast erhållit räntebidrag.

Andelen studerande i bostäder byggda under den aktuella tidspe-rioden är påfallande hög. Avgränsningen av gruppen studerande iMagnussons rapport är dock betydligt vidare än brukligt och omfat-tar inte bara högskolestuderande utan också t.ex. vuxenstuderandeoch dem som läser svenska för invandrare30. Närmare 60 procent av

29 Avser Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala, Linköping och Umeå.30 Här används inkomst av studier för att definiera gruppen studerande, detta

inkomstslag omfattar studiemedel, studiehjälp, vuxenstudiestöd, utbildnings-bidrag, svenska för invandrare m.m.

53Analys

hushållen31 uppbär någon form av studiestöd. Flertalet studerandeär enboende eller makar/sambo med barn. Deltidsstuderande harbarn i högre utsträckning än heltidsstuderande.

Studerande är självklart den dominerande gruppen i nya bostädersom byggts med bidrag till byggande av studentbostäder. Men ande-len studerande är mycket hög även i övriga bostäder. Över hälften avhushållen i såväl bostäder byggda med enbart räntebidrag sombostäder byggda med investeringsbidrag till hyresbostäder är pånågot sätt studerande – låt vara i dess vidaste bemärkelse.

Tabell 3. Studier och typ av stöd 2002, familjeföreträdare 20–64 år, procent.

Enbart Bidrag till Invester- TotaltStudier* räntebidrag studentbostäder ingsbidrag

Ej studerande 43 22 43 41Heltidsstuderande 30 45 29 32Deltidsstuderande 27 32 28 28

Summa studerande 57 78 57 59

Totalt 100 100 100 100

* Kan avse vuxenstudier, svenska för invandrare, etc.

Källa: Magnusson 2004

Få flyktingar i nyproduktionenAndersson och Amcoff har i sin delstudie även undersökt andelenutlandsfödda och andelen födda i flyktingland i bostäder byggdamed statligt stöd sedan 1993. Andelen utlandsfödda är förhållande-vis låg i all nyproduktion, men något högre i bostäder byggda medinvesteringsstöd än i bostäder byggda med enbart räntebidrag. An-delen flyktingar är mycket låg – bara ca 2 procent – i samtliga stöd-former.

Hög andel fattiga hushållDe som år 2002 bor i bostäder byggda med statligt stöd 1993–2002har i genomsnitt en låg disponibel inkomst per konsumtionsenhetjämfört med familjer i riket. Den disponibla inkomsten per konsum-tionsenhet var år 2002 drygt 125 000 kronor i bostäder som byggtsmed de stöd som här utvärderas, men spridningen är stor. Motsva-rande siffra för riket var 155 000 kronor. Denna observation stärkerytterligare slutsatsen att stödet till bostadsbyggande har en effekt förfamiljer med låga inkomster – fler familjer med låga inkomster bor idessa bostäder relativt riket. Men även familjer med god ekonomi,till och med mycket goda inkomster, har kunnat dra nytta av stöden.

31 Den information som redovisas kring varje hushåll är hämtad från den äldste ivarje familj. När det gäller ställning på arbetsmarknaden, utbildning etc. fårfamiljerepresentanten utgöra en indikator på om familjen lever på arbetsin-komst, olika typer av studiebidrag eller andra typer av sociala transfereringar.


Ytterligare en fråga är om även familjer med riktigt låga disponiblainkomster – de som kan kallas fattiga – återfinns i de fastigheter sombyggts mellan 1993–2002. Fattig är man enligt EU-definitionen, omden disponibla inkomsten understiger 60 procent av medianinkoms-ten i landet – den så kallade fattigdomströskeln.

Lena Magnussons studie tyder på att andelen fattiga familjer ärbetydligt högre i bostäder byggda 1993–2002 än i riket som helhet.Drygt 30 procent av familjerna ligger under fattigdomsgränsen(84 600 kronor per konsumtionsenhet), jämfört med rikets 17 pro-cent. Bland dessa familjer finns en klar överrepresentation av en-samstående mödrar, varav drygt hälften faller under fattigdoms-gränsen. Detsamma gäller en tredjedel av de enboende och deensamstående fäderna. Närmare 60 procent av hushållen som bor istudentbostäder faller under fattigdomsgränsen. Något som kanskeinte förvånar eftersom studerande ofta lever under knappa omstän-digheter under studietiden. I bostäder byggda med de övriga stöd-formerna är andelen under fattigdomsgränsen betydligt lägre (27procent) men fortfarande betydligt högre än i riket.

Ytterligare en indikator på familjernas betalningsförmåga är före-komsten av bostadsbidrag. En tredjedel av de boende i bostäderbyggda med bidrag till studentbostäder uppbär bostadsbidrag.Andelen familjer som uppbär bostadsbidrag är högre i bostäderbyggda med investeringsbidrag till hyresbostäder än i bostäderbyggda med enbart räntebidrag.

Däremot är det få (3,5 procent) som uppbär socialbidrag. Vad somkan förefalla märkligt är att inte fullt hälften av de familjer som harsocialbidrag också har bostadsbidrag.

Tabell 4. Demografisk och socioekonomisk sammansättning i olika typer av bostad,2002.

Medel- Andel Andel Andel Andel Andelinkomst fattiga bostads- Ensam- enbo- -29 år

Typ av bidrag per ke* bidrag föräldrar ende

Enbart räntebidrag 133 100 27 10 5 73 29

Bidrag till student-bostäder,nyproduktion 79 600 59 32 2 93 83

Investeringsbidragtill hyresbostäder 118 000 27 13 11 71 30

* konsumtionsenhet

Källa: Magnusson, 2004

Få bostäder för hemlösaEn grupp som har en ytterst svag ställning på bostadsmarknaden ärsom tidigare nämnts de hemlösa. Investeringsstöden lämnas inte tillkategoribostäder, men investeringsstimulansen kan under vissa om-ständigheter ges till bostäder speciellt riktade till hemlösa. Vad vi kanse har denna möjlighet bara utnyttjats i två fall; i Jönköping ochUppsala. Ett problem i sammanhanget kan vara att sådana bostäderofta byggs med temporära bygglov och på ofri grund. Om man vill

55Analys

att stimulansen ska ha någon effekt på hemlösheten behöver mannog ändra reglerna så att temporära bygglov och ofri grund inte ärnågot hinder för att få stöd om det gäller genomgångsbostäder förhemlösa.

VakanskedjorInvesteringsbidragen till hyresbostäder infördes för att stimulerabyggandet av hyresrätter med rimlig hyra. Men situationen för grup-per med låga inkomster kan mycket väl förbättras på ett indirekt sättgenom att det blir bostäder lediga i det äldre beståndet. Ett sätt att fåreda på om så har blivit fallet är att följa så kallade flyttkedjor. Mankan också välja att tala om vakanskedjor, för att fokusera på hur le-diga bostäder successivt uppstår till följd av en nybyggd bostad.

Tidigare studierKonsultföretaget Temaplan har undersökt konsekvenserna av allnyproduktion i Stockholm, Solna och Sundbyberg under 2002 och2003. Varje nyproducerad lägenhet gav i genomsnitt 4,2 hushåll enny bostad. Av dessa var i genomsnitt 1,2 nytillkomna hushåll på bo-stadsmarknaden. Slutsatsen av undersökningen var att nyproduk-tion av stora bostäder ger en stark effekt på rörligheten på bostads-marknaden – i genomsnitt leder nyproduktion av 100 kvadratmetertill att sex hushåll byter bostad, medan nyproduktion av 50 kvadrat-meter ger tre hushåll en ny bostad.

Men undersökningen visade också att hela 75 procent av de lägen-heter som frigörs i en flyttkedja har samma upplåtelseform som dennybyggda lägenheten och när det gäller hyresrätter frigörs sådananästan uteslutande i förortslägen. En del av flyttkedjorna sträckte sigutanför den ursprungliga kommunen.

Temaplan har tidigare genomfört en liknande studie i Malmö påuppdrag av Malmö Stad och Sveriges Byggindustrier32. Det handladedå om nyproduktion av bostäder i Västra Hamnen, Klagshamn,Hindby, Videdal och Lindeborg. Totalt ledde 105 nyproduceradebostäder till 411 vakanser i det reguljära beståndet och 122 nybildadehushåll kom in på marknaden. Det enskilda projekt som hade störsteffekt var produktion av småhus i Klagshamn, där varje villa ledde tilli genomsnitt 10 vakanser utöver det nya huset. Resultaten visade attstörre bostäder generellt ger upphov till längre flyttkedjor. Därmedfrigörs bostäder även till andra grupper än dem som nyproduktio-nen vänder sig till.

Vad säger forskningen?Det finns emellertid invändningar emot att enbart inrikta sig pålånga kedjelängder. En lång kedjelängd är ingen garanti för att mannår de hushåll som har störst behov av förbättrade boendeför-

32 Sveriges Byggindustrier är de enskilda byggföretagens bransch- och arbetsgi-varorganisation.


hållanden. Tvärtom, beror korta vakanskedjor ofta på att man harbyggt bostäder för dem som inte redan har en bostad, t.ex. ungdo-mar som flyttar från föräldrahemmet till den första egna bostaden.

”Av studierna framkommer att stora bostäder och dyra bostäder ger upphovtill långa vakanskedjor. Bland andra Murie, Hillyard, Birrell och Roche (1976)uttrycker emellertid en tveksamhet till att koncentrera all uppmärksamhettill kedjelängder och frågor kring hur bostadsbyggandet ska utformas för attoptimera omsättningen inom det befintliga bostadsbeståndet. Korta vakans-kedjor har ofta sin orsak i att bostäder byggts för dem som inte har egen bo-stad eller har en bostad som står inför rivning eller omvandling.” (Magnus-son, 1994).

Lena Magnusson (1994) har i sin avhandling om flyttningskedjorfunnit att bostadsmarknaden är uppdelad på olika delmarknader,bland annat efter antal rum, upplåtelseform, pris/hyra, grannskapoch läge och att flyttkedjorna tenderar att hålla sig inom dessa del-marknader. För att även svaga grupper på bostadsmarknaden ska fåsina behov tillgodosedda krävs det åtgärder som är speciellt riktadetill denna grupp.

”Helt visst har forskningen visat på ett positivt samband mellan bostädernasstorlek och pris samt vakanskedjornas längd – med en exklusiv nyproduktionföljer långa vakanskedjor och en hög omsättning av bostäder i beståndet.Samtidigt är det tveksamt huruvida hushåll med låga inkomster kan utnyttjadessa möjligheter till att flytta för att få en bostad. Studier har istället visat attbostadsmarknaden är segmenterad och att selektiva bostadspolitiska åtgär-der krävs om behoven inom olika segment skall bli tillgodosedda (Magnus-son, 1994).”

Vilka familjer har kunnat flytta till en bättre bostad tack varenybyggnation med investeringsstöd?Vilka sekundära effekter har då investeringsstöden gett upphov till?Det är egentligen alldeles för tidigt att kunna svara på den fråganmen Boverket har ändå bett Lena Magnusson titta på detta. Hon hari ett litet urval av bostäder byggda med investeringsbidraget studeratvilka familjer som har kunnat flytta till en bättre bostad tack vare attbostäder blivit lediga i det äldre beståndet genom nyproduktion. Detgäller här enbart investeringsbidraget. Effekterna av investerings-stimulansen går inte att undersöka ännu.

Studien, som får betraktas som en pilotstudie, har omfattat ettobjekt vardera i Lund, Stockholm och Västerås. Totalt rör det sig om198 lägenheter, men eftersom inte alla lägenheter var färdigställdavid tidpunkten för undersökningen har endast 112 vakanskedjorkunnat följas.

I Lund avslutades sex av tio vakanskedjor omedelbart på grund avatt det var nybildade, invandrade eller inflyttade familjer som flyt-tade in i de nybyggda bostäderna. De lämnade alltså inte någon lediglägenhet efter sig i Lunds kommun. (I de tidigare nämnda studierna,där flyttkedjorna blev väldigt långa, gjordes ingen sådan geografiskavgränsning av flyttkedjeeffekterna.) Fyrtio procent av vakansked-jorna bidrog till att skapa omsättning på Lunds lokala bostadsmark-

57Analys

nad. Tolv bostadsrätts- eller hyreslägenheter blev lediga i det andrasteget i vakanskedjan och sex småhus. Det blev främst en omsätt-ning av bostäder i de centrala delarna av Lund.

De familjer som flyttade in i de nybyggda bostäderna var till 60procent enboende, 20 procent par utan barn och 20 procent familjermed barn. Den genomsnittliga disponibla inkomsten perkonsumtionsenhet var år 2002 närmare 190 000 kronor. Men 15procent av familjerna faller under fattigdomsgränsen enligt EU:sdefinition. Merparten av de fattiga familjerna är nya på Lunds bo-stadsmarknad. Det är i första hand invandrade familjer och ungafamiljer som faller under fattigdomsgränsen.

Den uppskattade kedjelängden i Lund är 1,6, vilket innebär att 10nybyggda bostäder ger 16 familjer möjlighet att flytta.

Objektet i Stockholm var inte färdigställt vid undersökningstid-punkten, vilket innebar att det bara var möjligt att följa 36 kedjor. IStockholm avslutades 30 procent av kedjorna efter att inflyttadefamiljer och invandrade familjer flyttat till de nybyggda bostäderna.Det här innebär att 70 procent av familjerna lämnade en ledig lägen-het efter sig i kommunen. Det betyder att 10 nybyggda bostäder ger30 familjer möjlighet att flytta.

” Men långa kedjor är också ett uttryck för svårigheter för nya familjer attträda in på bostadsmarknaden. Det råder knappast något tvivel om att Stock-holms bostadsmarknad passar väl in på den beskrivningen.” (Magnusson,2004).

De inflyttade familjerna kom i första hand från andra kommuner iStorstockholm. Inga nybildade familjer flyttade in i de nybyggda bo-städerna, det var med andra ord inga unga som hade en direkt nyttaav dessa bostäder.

Familjesammansättningen var ungefär densamma som i Lund. Detvill säga en dryg femtedel är par utan barn och ytterligare en femte-del familjer med barn. Återstående, drygt 50 procent är enboende.

Den genomsnittliga disponibla inkomsten per konsumtionsenhetvar år 2002 drygt 200 000 kr. Familjer under fattigdomsgränsen ärsällsynt bland dem som flyttat in i de nybyggda bostäderna.

I Västerås var det endast möjligt att följa 18 vakanskedjor även omdet nybyggda flerfamiljshuset består av 68 bostäder. Några av dessavar inte färdigställda vid tidpunkten för undersökningen och andravar inte inflyttade.

Av de 18 vakanskedjorna avslutas 5 direkt därför att nya, invand-rade och inflyttade familjer flyttar in och avslutar vakanskedjan. Deövriga kedjorna skapar omsättning både bland småhus och blandbostäder i flerfamiljshus. Familjesammansättningen består tillövervägande delen av enboende och ett fåtal barnfamiljer.

Det finns även i Västerås tecken som tyder på genomsnittligakedjelängder om 2, det vill säga 10 nybyggda bostäder ger i genom-snitt 20 familjer en ny bostad. Dessa resultat ligger helt i linje medstudier av hela bostadsmarknaden i Västerås kommun som tidigaregenomförts av Magnusson (2000).


Förhållandena skiljer sig mellan olika bostadsmarknaderVi vill betona att det rör sig om ett synnerligen begränsat urval och vivet inte i vilken utsträckning resultatet är representativt för nypro-duktion med investeringsbidrag. En slutsats man trots allt kan dra äratt förhållandena skiljer sig åt mellan olika bostadsmarknader. Dettycks t.ex. vara svårare för unga hushåll att flytta till nyproduktioneni Stockholm än i Lund. Vi kan också konstatera att i de studeradeprojekten har effekterna för svaga grupper på bostadsmarknadenvarit relativt begränsade.

”Den centrala frågan för denna studie är huruvida investeringsbidraget tillbyggandet gynnar de unga, barnfamiljerna och familjer som invandrat tillSverige. Svaren på frågan varierar dock mellan olika bostadsmarknader.Fallstudierna ovan visar att det var svårare för de unga att flytta tillnyproduktionen i Stockholm jämfört med i Lund. Om det beror på hyres-nivåer, köer, eller geografiskt läge är emellertid omöjligt att avgöra. Mensammantaget tyder fallstudierna på att de direkta effekterna av bostädernabyggda med investeringsbidrag varit relativt begränsade för dessa grupper avfamiljer.” (Magnusson, 2004).

Studien visar också att byggandet av bostäder med investerings-bidrag gynnar omsättningen av hyresrätter i beståndet, vilket är po-sitivt, eftersom utsatta grupper på bostadsmarknaden i mycket högutsträckning återfinns i denna upplåtelseform. Det här resultatetöverensstämmer med Temaplans undersökning i Malmö, som vi-sade att 75 procent av de lägenheter som frigörs i en flyttkedja harsamma upplåtelseform som den nybyggda lägenheten. Genom attbygga hyresrätter ökar med andra ord sannolikheten att hyresrätterfrigörs i det äldre beståndet.

Även om exklusiva lägenheter skapar långa vakanskedjor är det intesäkert att dessa bostäder når de grupper som bäst behöver ett bättreboende. Det kan behövas en riktad nyproduktion för att vara säkerpå att grupper som är svaga på bostadsmarknaden får en möjlighetatt förbättra sina boendeförhållanden.

”En annan förklaring är inom vilka delmarknader nyproduktionen sker. Varvakanserna initieras har betydelse för längden på kedjorna. Vakanser sominitieras i nybyggda bostäder med äganderätt, vilka vanligtvis också varitstörre än bostäder byggda med bostadsrätt eller hyresrätt, har i tidigare un-dersökningar visat sig ge de längsta kedjorna. Samtidigt har forskningen visatatt bara att bygga stort och dyrt inte är lösningen på den överhettade bo-stadsmarknadens problem. Beroende på bostadsmarknadens struktur kom-mer de kedjor som viss nyproduktion ger upphov till att skapa omsättninginom vissa delmarknader medan andra aldrig berörs. På den segregerade bo-stadsmarknaden kan det därför vara vanskligt att tro att stora och dyra bostä-der gynnar de svaga. För att dessa skall kunna förbättra sina boendeförhål-landen är det nödvändigt att ha en riktad nyproduktion, snarare än att förlitasig på indirekta effekter av en dyr sådan. Studier visar också att äganderätt/bostadsrätt samt stort och dyrt gynnar överkonsumtionen, medan hyresrättminskar trångboddheten och dessutom gynnar de som familjer som beteck-nas som svaga på bostadsmarknaden.” (Magnusson 2004).

59Analys

SlutsatserHar de nytillkomna bostäderna bidragit till att lösa bostadsbehovetför grupper som har en svag ställning på bostadsmarknaden? LenaMagnusson sammanfattar resultaten av sin studie

”Det finns en tendens att de olika formerna av stöd till byggandet av bostä-der, det vill säga 1993 års räntebidrag, bidrag till byggandet av studentbostä-der och investeringsbidraget bidrar till ett bostadsbyggande som har gynn-samma effekter för de svaga hushållens möjligheter att få bostad. De familjersom år 2002 bor i dessa typer av bostäder är i betydande grad enboende,varav många är unga och sannolikt relativt nya på bostadsmarknaden. Andratyper av familjer är de ensamstående föräldrarna.”

Roger Andersson och Jan Amcoff drar liknande slutsatser:

”Sammantaget kan konstateras att stödens träffbild generellt sett är god.Egentligen avviker bara räntebidrag till nybyggnad på något avgörande settgenom att denna stödform i hög grad gått till resursstarka hushåll. Stödet tillstudentbostadsbyggande når i hög grad individer med indikation på studie-aktivitet och övriga stöd, inklusive räntebidrag till ombyggnad, träffar gene-rellt sett resurssvaga hushåll.”

Investeringsstöden verkar alltså i hög utsträckning ha gynnat grup-per som har en relativt sett svag ställning på bostadsmarknaden, ochdärmed har de i någon mån främjat målet att det ska finnas förut-sättningar för alla att leva i goda bostäder. Det är förvånande att re-surssvaga hushåll verkar vara överrepresenterade i dessa bostäder,eftersom de hyror det är fråga om egentligen knappast passar dessahushåll. I avsnittet om delmål 3, rimliga boendekostnader, går vinärmare in på vad boendeutgifterna i nyproduktionen innebär förhushållsekonomin för olika grupper.

Räntebidraget till nybyggnad har däremot inte haft denna funktion,vilket är en naturlig följd av att räntebidraget även har lämnats tillbostadsrätter och i början av perioden även till egnahem. De hyres-bostäder som byggts med enbart räntebidrag har under periodenvarit få och många gånger ganska exklusiva.

Vårt material tyder alltså på att andelen ensamföräldrar är relativthög i bostäder byggda med investeringsstöd men i övrigt har dessastöd, som ju styr mot relativt små bostäder, haft begränsad betydelseför barnfamiljerna. De har inte alls gynnat familjer med många barn,en grupp som i mycket hög utsträckning är trångbodd.

Trots att investeringsstimulansen kan lämnas till genomgångsbo-städer för hemlösa har detta stöd inte i någon nämnvärd utsträck-ning bidragit till att lösa problemen för hemlösa. Om man vill attstimulansen ska ha någon effekt på hemlösheten behöver manändra reglerna så att temporära bygglov och ofri grund inte är någothinder för stöd om det gäller genomgångsbostäder för hemlösa.

Investeringsstöden till trots, har nyproduktionen hittills inte varittillräckligt omfattande för att komma tillrätta med bostadsbristen itillväxtregionerna.


Delmål 2: Goda bostäderTvå aspekter av bostadskvalitet får utgöra utgångspunkt vid utvär-deringen av om de ekonomiska stöden till bostadsbyggandet harfrämjat det bostadspolitiska målet att ”alla ska ges förutsättningar attleva i goda bostäder”. Den ena är god tillgänglighet för människormed funktionshinder och den andra är god inomhusmiljö. När detgäller inomhusmiljön avgränsar vi oss till problemet med fukt-skador. Det finns naturligtvis mycket annat som kan försämrainomhusmiljön, t.ex. buller och radon, men vi nöjer oss här medfuktproblem som indikator på brister i inomhusmiljön.

Har vi nått målet om goda bostäder?Även om vi i Sverige har en jämfört med andra länder hög bostads-standard kan man utifrån dessa båda aspekter snabbt konstatera attvi inte har nått detta delmål. Att det finns stora brister i tillgänglig-heten i bostadsbeståndet behöver knappast sägas. Boverket upp-skattar att det finns åtminstone 75 000 trappuppgångar i hus med treeller fler våningar som saknar hiss. Även om det oftast är hissarnasom kommer i fokus när det gäller flerbostadshusen är det också oftadålig tillgänglighet inne i lägenheterna, t.ex. när det gäller hygien-utrymmenas användbarhet för människor som sitter i rullstol eller ärberoende av en rollator. Man kan konstatera att det ekonomiskastöd som under de senaste tio åren erbjudits för ombyggnad ochtillgänglighetsskapande åtgärder uppenbarligen inte har varit till-räckligt för att locka fram en omfattande upprustning av bostads-beståndet ur denna aspekt.

Det är också väl känt att det finns betydande problem med inom-husmiljön i delar av bostadsbeståndet, framförallt i miljonprogram-mets flerbostadshus och i de småhus som byggdes under miljon-programmet och den efterföljande villaboomen på 1970-talet. Inteheller dessa problem har man kommit tillrätta med under det se-naste decenniet. 33

Har bostadsbyggandet under 1993–2004 närmat ossmålet om goda bostäder? Är tillgängligheten bättre i nyabostäder?Hur ser det då ut i det som byggts på senare tid? Man kan tycka attnär det gäller tillgänglighet är lagen tydlig: allt som byggs ska varatillgängligt och användbart för personer med funktionshinder34. Detframgår av plan- och bygglagstiftningen och i förordningen för 1993års räntebidrag finns en tydlig koppling till dessa bestämmelser.Inget projekt som inte uppfyller samhällskraven när det gäller till-

33 Källor till detta avsnitt (delmål 2): ”Bättre koll på underhåll”, Boverket 2003,”Hur bor morgondagens äldre?”, Boverket 2003 och ”Varför tillgodoses intebehovet av särskilda boendeformer?”, Boverket och Socialstyrelsen 2004.

34 Enligt 3 kap 3 § PBL (1983:10) ska byggnader uppfylla de krav som anges i 2 § ilagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk (BVL 1994:847). Bland denio krav som ställs i BVL ingår som punkt 8 ”tillgänglighet och användbarhetför personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga”.

61Analys

gänglighet ska kunna komma ifråga för statligt stöd35. Ändå ser vistora brister, även i det som har byggts sedan dess.

Boverkets utvärdering av BBR94 tydde på försämringBoverket presenterade 1997 en utvärdering av tillgängligheten i bo-städer byggda före och efter övergången till funktionskrav i byggreg-lerna 1994 (BBR94)36. Boverkets utvärdering genomfördes i form aven rad fristående delstudier och resultaten var inte helt samstäm-miga37.

Boverket lät bland annat göra en systematisk utvärdering av hurkraven uppfyllts i nyproduktionen 1984, 1991 respektive 1994/9538,utifrån de gränsvärden som gällde tidigare. Denna studie pekademot en klar försämring av den grundläggande användbarheten inybyggda bostäder, liksom av tillgängligheten för rörelsehindradeoch andra med funktionsnedsättningar. Det var till och med så attkvaliteten i bostadsproduktionen först hade förbättrats påtagligtmellan 1984 och 1991 men sedan försämrats – både gentemot 1991års produktion och gentemot det som byggdes 1984. Utvärderingenvisade också att den utökade frihet som projektörer och byggherrarfått genom övergången till funktionskrav inte hade lett till någraframsteg i fråga om bostädernas skönhet och karaktär när det gälldeluftighet, genomsikt och rumsformer.

En annan delstudie utgick från de boendes uppfattning. Den gavsmå skillnader och inget tydligt utslag åt det ena eller det andrahållet när det gällde värderingen av bostäderna.

Därutöver intervjuades olika berörda aktörer och då kopplade manihop effekterna av BBR94 med betydelsen av 1993 års finansierings-system. Boverket konstaterade att BBR94 samverkade med det nyafinansieringssystemet genom att understödja en strävan efter enklaoch ytsnåla lägenheter. Man kunde se att lägenhetsstorlekarna hademinskat i nyproduktionen och att byggherrarna oftare valde öppnaplanlösningar, som gjorde att man kunde spara golvyta – och hållanere kostnaderna. Den första delstudien hade visat på ett sambandmellan krympta areor och försämringen av den grundläggandeanvändbarheten och tillgängligheten, men att detta i stor utsträck-ning berodde på bristande kunskap, skicklighet och ambitioner iprojekteringen – och alltså inte var en nödvändig följd av mindrelägenhetsytor.

35 Till en början ansågs detta krav uppfyllt om det fanns bygglov, men från 1995ska länsstyrelserna göra en självständig prövning av om samhällskraven äruppfyllda innan räntebidrag kan beviljas (5 § förordningen 1992:86 om statligbostadsbyggnadssubvention).

36 Med Boverkets byggregler 1994 (BBR94) övergavs de tidigare detaljerademinimikraven på rumsmått, möblerbarhet, utrustning och rumssamband ibostäder och i stället formulerades generella krav på vilken typ av rum elleravskiljbara delar av rum som ska finnas i nybyggda bostäder.

37 ”Utvärdering av ändringar i Byggregleringen: Bostadsutformning och tillgäng-lighet”, Boverket rapport 1997:9.

38 Vid det senaste mättillfället var bostadsbyggandet dock mycket lågt och un-derlaget för studien 1994/95 är därför mycket begränsat.


Granskning av ekobidragsärendena visar på bristerTyvärr har det inte gjorts någon systematisk uppföljning som avserperioden efter 1994. Det som finns är enstaka undersökningar avspeciella objekt. Boverkets arkitekter har t.ex. i samband med han-teringen av det så kallade eko-bidraget39 år 2002–2003 granskat pla-nerade nybyggnadsprojekt och funnit att av 60 projekt var det baraett enda som till fullo uppfyllde utformningskraven. Följande bristertycks vara vanligt förekommande vid projektering av nya bostäder:

– Nivåskillnader till entréerna från omgivande mark (utan ramp el-ler för brant sluttning).

– Ibland omöjligt för en person i rullstol att öppna entrédörren, sär-skilt inifrån (dörren placerad för nära intill en tvärställd vägg i etthörn).

– Trånga entréer och hallar.

– För litet utrymme för att kunna svänga in en rullstol i vissa rum.

– För trånga hygienrum eller felaktigt placerade wc-stolar, handfatoch duschar, tvättmaskiner m.m.

– För trånga sovrum för att kunna komma till en dubbelsäng medrullstol.

– För smala klädkammare och klädkammardörrar.

– Felaktigt placerad köksinredning. Inte möjligt att enkelt ändra tillsittarbetsplats med plats för knän mellan diskho och spis.

Överklaganden till BoverketLänsstyrelserna granskar räntebidragsärendena och bedömer omprojekten uppfyller de grundläggande samhällskraven enligt PBL. Ide allra flesta fall korrigeras eventuella brister av den sökande efterlänsstyrelsens påpekande. Men sedan 1993 års räntebidrag infördeshar Boverket fått in ett femtiotal överklaganden som rört utform-ningskraven, ofta tillgängligheten. Hälften av dem avsåg nyproduk-tion, där man kan tycka att det inte borde vara så svårt att tillgodosedessa krav. I de allra flesta fall avslog Boverket överklagandet, vilketinnebar att man delade länsstyrelsens bedömning att projektet inteuppfyllde samhällskraven. En rimlig slutsats är dels att en hel delbrister förekommer, dels att länsstyrelsernas granskning fyller enviktig funktion och att de i vart fall inte har tolkat utformningskravenför snävt.

Kritik av bomässornaDe senaste bomässorna har utsatts för en bitvis rätt hård kritik förbrister i tillgängligheten. Arkitekt Eva Björklund genomförde på upp-

39 Statligt investeringsbidrag till bostadsprojekt som bidrar tillekologiskhållbarhet vid byggandet.

63Analys

drag av NHR40 särskilda utvärderingar av Bomässorna H99 i Helsing-borg och Bo01 i Malmö41. Bomässorna i Helsingborg och Malmölämnade mycket i övrigt att önska, såväl när det gäller lägenheternasom utemiljön och de gemensamma lokalerna. Särskilt illa var det iHelsingborg, där rullstolsburna till att börja med måste ta en upp till150 m lång omväg för att överhuvudtaget komma upp från kajpro-menaden till närmaste trapphusentré – jämfört med 20 m för gående.Många brister konstaterades också i lägenheterna, t.ex. att de flestahade för små badrum eller felplacerad inredning, att det var mycketvanligt med brister i köksinredningen och att inga balkonger upp-fyllde tillgänglighetskraven. I Malmö var det möjligen något bättremen särskilt utemiljön var till stora delar svårframkomlig för rörelse-hindrade och synskadade. Ett annat påtagligt problem var att mångalägenheter hade två plan. Av de granskade bostäderna på Bo01 var23 av 38 lägenheter 2-planslägenheter – eller 3-plans (!) – och barahälften av dem uppfyllde byggreglernas krav på att rymma allabostadsfunktioner på entréplanet. Bortsett från två, som faktiskthade hiss, hade dessa lägenheter inte heller planerats med tanke påeventuella framtida behov av att installera en lyftanordning.

År 2002 genomförde Eva Björklund på uppdrag av Stockholmsstads Gatu- och fastighetskontor motsvarande undersökning avutställningen BoStad02 i Hammarby Sjöstad i Stockholm42. Honjämför den senaste studien med de båda tidigare och konstaterar att”trots att denna studie av BoStad02 visar på att mycket ännu återståratt göra för god tillgänglighet för funktionshindrade är den påtagligtmycket bättre[…]. Kvaliteten varierar visserligen ganska mycket mendet finns många bra exempel på goda lösningar och det råder ingentvekan om att stadsdelen är mer tillgänglig än det mesta som byggtshittills.”

Utvärderingen av dessa tre utställningsområden kan tyckas pekamot att utvecklingen ändå gått åt rätt håll när det gäller uppfyllandetav tillgänglighetskraven vid nyproduktion, men det skulle vara attdra allt för långtgående slutsatser. I avsaknad av en mer systematiskuppföljning går det inte att säga om tillgängligheten i nyproduk-tionen har blivit bättre eller sämre generellt sett under den senastetioårsperioden. Man kan bara konstatera att det fortfarande före-kommer brister och att det inte är helt ovanligt med ganska rejälaåsidosättanden. Samtidigt som det också finns exempel på braprojektering och goda lösningar.

Hur ser det ut när det gäller inomhusmiljön?När det gäller inomhusmiljön är det minst lika svårt att hitta under-lag för en övergripande utvärdering av de senaste tio årens bostads-

40 Neurologiskt handikappades riksförbund.41 ”Tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga på

H99 Helsingborg” respektive ”Tillgänglighet för funktionshindrade på Bo01 iMalmö”, Eva Björklund, 1999 respektive 2001.

42 ”Tillgänglighet för funktionshindrade på BoStad02” Eva Björklund, 2002.


produktion. Boverket har låtit göra en genomgång av tillgänglig sta-tistik över fukt- och mögelskador i byggnader43. Genomgången visaratt befintlig statistik på detta område är begränsad och att det saknassystematiskt bearbetad information som är offentligt tillgänglig. Ettproblem i detta sammanhang är också att till skillnad mot brister itillgängligheten så kan brister i inomhusmiljön ligga latenta underlång tid och visa sig först långt efter att husen färdigställts.

Ingen minskning av byggfelenByggkommissionen har i sin rapport ”Skärpning gubbar!” (SOU2002:115) påtalat att antalet byggfel inte minskar. År 2000 uppskatta-des kostnaden för kvalitetsfel inom byggsektorn till 10–15 procent avårsomsättningen. Fel uppstår genom slarv, nonchalans, okunskapoch otydliga beställningar. Många fel beror också på ökad komplexi-tet i byggnaderna och att ansvarsfördelningen under byggskedet ärotydlig. Felen kan t.ex. leda till fukt- och mögelskador, vilka i sin turkan medföra problem med inomhusmiljön, eller till onödigt högenergiåtgång och ojämn värmefördelning i husen.

Fuktproblem i krypgrunderAnticimex gjorde helt nyligen en studie av fuktskador i småhus44.Genom att sammanställa sin statistik från bortåt femtusen överlå-telsebesiktningar i hela landet kunde man visa att problemen ärbetydande och att de är koncentrerade till de så kallade krypgrund-erna. Tre av tio av de villor som Anticimex besiktat hade krypgrundoch av dessa var mer än var tredje fuktskadad. Allra vanligast var detmed sådana skador i småhus som hade byggts 1970–90. Fyra av tiobesiktade villor med krypgrund från den perioden hade skador. An-delen skadade hus var lägre bland dem som byggts efter 1990 men igengäld har detta byggnadssätt blivit allt vanligare. Bland de villorsom hade byggts 1990–2003 hade över hälften krypgrund och mer änvar tredje uppvisade redan så allvarliga skador att det behövde åtgär-das. De hus som Anticimex besiktar är framförallt egnahem, menproblemen gäller för alla typer av hus som har krypgrund.

Problem med vissa golvDen troligen mest omfattande studien har gjorts av VVS-installatör-erna. De har vid två tillfällen – 1987 och 2002 – kartlagt förekomstenav olika typer av vattenskador i byggnader från olika tidsperioder45.Kartläggningen omfattar över 7 000 besiktade vattenskador. De kon-staterar att det fortfarande är 1960- och 70-talets hus som är mestproblematiska. De står för nästan hälften av alla vattenskador. Gene-rellt sett är skadorna färre i de nyare husen. Bara 3 procent av de in-rapporterade vattenskadorna har uppkommit i hus byggda 1993–2002. Men när det gäller en särskild typ av skada, nämligen skador på

43 Arfvidsson, Burke och Elmroth, 200344 ”Fukt- och mögelskadad krypgrund. Ett faktum för 175 000 svenska villägare”,

Anticimex, september 2004.45 Vattenskadeundersökningen, VVS-installatörerna, 2002.

65Analys

golv med klinker, är bilden en annan. Bortåt hälften av dessa skadorhar inträffat i hus som är yngre än 15 år och hela 37 procent i hussom har byggts de senast tio åren. Det är framförallt hus byggda mel-lan 1995 och 1999 som drabbats. VVS-installatörernas underlagsma-terial består till 86 procent av skador i småhus.

Träreglar måste skyddas från fuktNär det gäller flerbostadshusen har vissa spektakulära misslyckan-den i de senare årens bostadsbyggande uppmärksammats, t.ex. iHammarby Sjöstad, men det finns inget som tyder på att problemengenerellt sett skulle ha ökat – eller minskat – i omfattning. Liksomnär det gäller småhusen kan valet av byggmetoder ha inneboendeproblem. Idag förekommer det t.ex. att man väljer en konstruktionmed träreglar och puts utanpå i stället för stenstomme i flerbostads-hus. I tvåvåningshus har detta varit ganska vanligt på senare år. Medträreglar får man bättre isolering och därmed energisnålare hus –något som eftersträvas av såväl ekonomiska som miljömässiga skäl.Men träkonstruktionen är betydligt känsligare för fukt än en stommeav sten och ställer därför högre krav på noggrann hantering underbyggskedet. Om man inte täcker över och skyddar mot väta underbyggtiden, så är risken stor att det ganska snart blir problem medfukt och mögel i huset.

Byggherren måste ha beställarkompetensEn annan aspekt är hur ansvarsfördelning och ägarförhållanden på-verkar incitamentsstrukturen. Enligt Plan- och bygglagen är det påbyggherren som ansvaret för kvaliteten i ett byggprojekt ligger. Av-vecklingen av byggherrekompetens inom de allmännyttiga bostads-företagen under nittiotalet kan ha haft effekter på kvaliteten vid byg-gande av hyreshus46. Vid produktion av bostadsrätter agerar oftabyggentreprenören byggherre under byggtiden, eftersom den till-tänkte ägaren – bostadsrättsföreningen – i praktiken inte finns i detskedet. Jämfört med en fastighetsägare som bygger för egen förvalt-ning har så kallade försäljarbyggherrar inga egentliga morötter föratt satsa på långsiktigt hållbar kvalitet. De har inte heller riktigt sam-ma incitament att vara noggranna med materialhanteringen underbyggtiden, vilket kan locka till större risktagande vid byggandet ochdärmed risk för fukt i konstruktionen. Vi har sett att problemen medfuktskador är större i bostadsrätt än i allmännyttan.

Har de statliga stöden främjat målet om goda bostäder?Det återstår alltså en hel del innan målet om goda bostäder kan an-ses vara nått och det går faktiskt inte att säga säkert om utvecklingengått åt rätt håll eller ej under de senaste tio åren. Det som utgörnyckelfrågan i den här utvärderingen kvarstår, nämligen om de stat-liga stöden till bostadsbyggandet under den här perioden i någon ut-sträckning har främjat detta mål. Eller om någon av de aktuellastödformerna kanske tvärtom har motverkat målet.

46 SOU 2002:115, Skärpning gubbar!


Fler nya bostäder kan höja kvaliteten i beståndetMan kan till att börja med konstatera att det inte finns någonting i denu aktuella statliga stöden som driver på en kvalitetsförbättring inyproduktionen. Någon sådan motprestation från byggherrens sidakrävs helt enkelt inte. Men i den mån de statliga stöden till bostads-byggandet sedan 1993 haft någon inverkan på omfattningen av ny-produktionen bör de indirekt också ha bidragit till att öka tillgäng-ligheten i bostadsbeståndet. För även om det finns brister i det ny-byggda, måste man ändå förmoda att tillgängligheten generellt settär bättre i moderna hus än i genomsnittet för bostadsbeståndet. Detär däremot inte alls självklart att nyproduktionen höjer kvalitetennär det gäller inomhusmiljön.

Om stödet till ombyggnad hade bidragit till öka omfattningen avombyggnadsverksamheten, skulle motsvarande positiva effekt påtillgängligheten i beståndet ha gällt även det stödet. Men räntebi-draget för ombyggnad har kraftigt urholkats, och därför knappasthaft annat än marginell inverkan på omfattningen av ombyggnads-verksamheten under den aktuella perioden47.

År 2002–2003 utredde Boverket på regeringens uppdrag underhålls-behovet i det svenska bostadsbeståndet och vilka hinder som finnsför ett tekniskt motiverat underhåll. Studien visade att det ringastödet gör att fastighetsägare skjuter på angeläget underhåll. Vivisade i vår rapport att stödet till ombyggnad och underhåll behöverförstärkas om man ska få en rimlig nivå på den kontinuerliga för-bättringen av bostadsbeståndet. Vi föreslog bland annat stärktaräntebidrag för ombyggnad, ett nytt hissbidrag och en investerings-stimulans för ombyggnadsåtgärder utanför tillväxtregionerna,motsvarande den som år 2003 infördes för nyproduktion av hyres-bostäder i tillväxtregionerna, fast för alla upplåtelseformer48.

Kontrollen gentemot plan- och bygglagstiftningen fyller enfunktionOm man i stället för att jämföra med tidigare perioders bostadsbyg-gande skulle jämföra med annan nyproduktion under samma tidhamnar man i ännu större svårigheter. Det finns för det första knap-past några adekvata jämförelseobjekt, eftersom så gott som allt sombyggts under denna period haft åtminstone räntebidrag. När det gäl-ler hyresbostäder är det dessutom ett begränsat urval av projekt sominte därutöver också haft någon form av investeringsstöd. Men fram-förallt saknas statistik som gör det möjligt att särskilja bostäder medoch utan statliga stöd för att kunna jämföra deras kvalitet. För detandra är det ytterst svårt att isolera stödens effekter på nyproduk-tionen från effekterna av t.ex. kunskaps- och teknikutveckling, lag-reglering, information samt tillsyn och kontroll.

Men man kan ändå konstatera att ekonomiska stöd till bostadsbyg-gandet inte automatiskt främjar kvaliteten i byggandet. Det beror på

47 En analys av räntebidragets betydelse för ombyggnadsverksamheten finns iavsnitt 8.

48 ”Bättre koll på underhåll”, Boverket 2003.

67Analys

vad pengarna används till av mottagaren. Boverkets intervjuer ochenkäter i samband med detta uppdrag tyder på att de statliga stödeni första hand går till att öka lönsamheten för byggherren och att hållanere hyrorna. Vi har inte sett att subventionerna i någon större ut-sträckning används till kvalitetshöjande åtgärder. Vår slutsats blirdärför att om man genom att stödja en viss typ av nyproduktionockså vill främja bostädernas kvalitet i något särskilt avseende måstestöden villkoras med konkreta krav på just detta.

Man kan däremot i någon mån bidra till att de grundläggandesamhällskraven uppfylls bara genom att, som man gör i fråga omräntebidraget, hänvisa till lagkraven. Räntebidraget är villkorat medatt projektet ska uppfylla de grundläggande kraven enligt plan- ochbygglagstiftningen, något som länsstyrelsen ska pröva. Det somprövas är framförallt tillgängligheten. De tillfälliga stöden har i siginga sådana villkor men eftersom en förutsättning för att få invester-ingsstöd är att projektet är berättigat till räntebidrag, gäller dettakrav även för dessa stöd.

Boverkets analys tyder på att länsstyrelsernas kontroll gentemotplan- och bygglagstiftningen har bidragit positivt till kvaliteten närdet gäller tillgängligheten i såväl nyproduktion som ombyggnad.Villkoret ger legitimitet åt länsstyrelsen att ingripa om samhälls-kraven inte uppfylls och har kunnat fungera som en hållhake påbyggherren. Detta borde egentligen inte behövas, eftersom delagstadgade samhällskraven ändå alltid ska uppfyllas. Men det harvisat sig att de länsstyrelser som har en hög ambitionsnivå upptäckeroch kan kräva åtgärdande av en hel del brister, framförallt när detgäller tillgängligheten. När det gäller inomhusmiljön har vi inte settnågra motsvarande effekter.

En förutsättning för att denna konstruktion ska ha avsedd effekt äralltså att länsstyrelsen verkligen gör en självständig prövning, vilkettyvärr inte alltid sker i den utsträckning man skulle hoppas på. Somvi nyss konstaterat så slinker en hel del mindre bra projekt igenom.Det är angeläget att länsstyrelserna kan upprätthålla resurser ochkompetens för att granska bidragsärendena ur denna aspekt. Enförutsättning är också att bidragsansökningarna utgör tillfredsstäl-lande underlag för en granskning av om samhällskraven är uppfyllda.

Krav på ansökan innan påbörjande skulle öka effektenEtt problem i det här sammanhanget är att byggherren kan välja attsöka räntebidrag i ett mycket sent skede, till och med så sent att hu-set redan står färdigt. I princip är detta inget som ska inverka pålänsstyrelsens prövning och möjligheter att ställa krav på byggher-ren. Men i praktiken ska det naturligtvis mycket till innan länsstyrel-sen hävdar att det finns så stora brister i ett färdigbyggt hus att någoträntebidrag inte kan lämnas. Det har dock hänt att räntebidragnekats efter att huset byggts klart och att byggherren haft att välja påatt antingen genomföra omfattande ändringar i det nyss färdigställ-da huset eller avstå från såväl räntebidrag som investeringsstöd.Detta är ingen önskvärd situation för någon part och kan medförastora merkostnader, som i slutänden drabbar hyresgästerna.


Det optimala är i stället att byggherren har en tidig kontakt medlänsstyrelsen för att diskutera samhällskraven och de särskilda vill-koren för aktuella stödformer, liksom tänkbara tekniska lösningar.Så fungerar det också på många håll. Det finns därför skäl att över-väga att ställa som krav för räntebidrag att ansökan om räntebidragoch eventuella andra ekonomiska stöd ska lämnas till länsstyrelseninnan ett byggprojekt påbörjas. För att ett sådant krav ska ha någoneffekt måste länsstyrelsen också ha en chans att ta del av handling-arna och reagera om någonting är otillfredsställande innan påbörj-andet. I praktiken innebär det antagligen att länsstyrelsen då ocksåär beredd att fatta beslut i ärendet. Därför tror vi att man kanske skagå ett steg längre och kräva att länsstyrelsen även ska ha fattat besluti ärendet. För byggherren skulle det också vara en fördel att få ett be-slut om stöd innan påbörjandet. Det skulle ge en betydligt bättreekonomisk stabilitet i projektet och en större säkerhet vid förhand-lingarna med finansiärerna. Ett sådant system förutsätter att länssty-relserna har kapacitet att behandla ansökningar i takt med att dekommer in, så att inte långa handläggningstider på länsstyrelsernahindrar bostadsbyggandet.

Dubbel myndighetskontroll?Några av de byggherrar vi varit i kontakt med irriteras över att mansom byggherre först kan få klartecken från kommunen genom bygg-lovet, men sedan ändå stöta på patrull hos länsstyrelsen och nekasräntebidrag för att samhällskraven inte anses uppfyllda. Vi inser attdetta kan upplevas som en dubbel myndighetskontroll men det byg-ger i så fall på okunskap om ansvarsfördelningen. Bygglovet innebärinte att kommunen prövar om de grundläggande kraven är upp-fyllda. Ansvaret för det ligger på byggherren själv. Kommunen kaningripa och ställa krav på att tillgänglighetsfrågorna tas upp i kon-trollplanen eller begära att byggherren tillsätter en utomstående sak-kunnig men kommunen gör inte själv någon granskning av om t.ex.tillgänglighetskraven är uppfyllda.

Finns det villkor som motverkar god kvalitet i boendet?Gränsen på högst 70 kvadratmeter för att en lägenhet ska kunna fåinvesteringsstimulansen har kritiserats, bland annat för att denskulle kunna motverka en god tillgänglighet. Under ideala förhållan-den är det är fullt möjligt att rita trerumslägenheter på 70 m2 utan attgöra avkall på tillgänglighetskraven. Men det kan finnas objekts-specifika förutsättningar som gör detta svårare.

En generell strävan efter ytsnåla planlösningar för att få ner hy-rorna, i kombination med att båda investeringsstöden styr motmindre lägenhetstyper, bidrar med all sannolikhet till att bygg-herrarna drar ner på rumsstorlekarna och i stor utsträckning väljeröppna planlösningar – utan avgränsning mellan kök och vardags-rum. Vi har sett att detta i vissa fall lett till mindre bra planlösningar.För rörelsehindrade är det i och för sig ofta en fördel med öppnaplanlösningar men för personer med orienteringssvårigheter kan detvara en stor nackdel.

69Analys

Det kan också vara så att husets yttre form, placering på tomten ellerljusförhållanden i omgivningen kan göra att det skulle ge en bättrekvalitet i boendet med en något större lägenhetsyta. Även om maninte generellt kan hävda att gränsen på 70 kvadratmeter motverkaren god tillgänglighet är det olyckligt med en gräns som fungerar somen stupstock. Om man i stället hade satt ett ungefärligt riktvärde förbostadsstorleken hade det gått att ta större hänsyn till såväl huskrop-pens utformning och placering på tomten som aktuell efterfrågan påden lokala bostadsmarknaden.

När det gäller om villkoren för stöden kan ha negativa effekter påinomhusmiljön kan man spekulera i om själva syftet med invester-ingsstöden – att snabbt få fram bostäder till rimliga kostnader – i sigkan bidra till att kvalitetskraven kommer på skam. Det kan kanskevara svårt att förena krav på snabbhet och kostnadspress med t.ex.täckning av byggmaterial, tillräckliga torktider, etc. – faktorer somkan ha stor betydelse för inomhusmiljön. Men det är för tidigt än attfölja upp och utvärdera detta.

SlutsatserDe statliga stöden till nyproduktion har med all sannolikhet gjort attdet byggts fler bostäder än vad som annars skulle ha blivit fallet.Därigenom har stöden indirekt bidragit till att förbättra tillgänglig-heten i bostadsbeståndet. Det är däremot inte troligt att stöden haftnågon motsvarande kvalitetshöjande effekt när det gäller inomhus-miljön. Räntebidraget till ombyggnad är däremot så begränsat att detinte annat än marginellt kan ha påverkat omfattningen av ombygg-nadsverksamheten under den senaste tioårsperioden.

Räntebidragets koppling till plan- och bygglagstiftningen harfrämjat kvaliteten i såväl nyproduktion som ombyggnad – åtmins-tone när det gäller tillgängligheten.

Vi menar att man bör överväga att ställa krav på att ansökan omräntebidrag lämnas in innan projektet påbörjas. Då skulle manundvika problemet med att brister i utformningen ibland måsterättas till i efterhand. Dessutom skulle man därigenom främja entidig dialog mellan byggherren och länsstyrelsen i utformnings-frågor. För byggherren skulle det vara en fördel med ett bindandebeslut redan inför diskussionen med finansiären. Slutligen skulle ensådan rutin bidra till en tidig och tillförlitlig statistik för uppföljningav bostadsbyggandet. Detta skulle inte på något sätt minska kom-munernas tillsynsansvar enligt PBL.

I en idealsituation är det fullt möjligt att projektera trerumslägen-heter på max 70 m2 utan att göra avkall på tillgänglighetskraven. Meni praktiken finns det ofta givna förutsättningar, som gör att mankanske hade fått bättre lösningar med några kvadratmeter mer. Omman i stället hade satt ett ungefärligt riktvärde för bostadsstorlekenhade det gått att ta större hänsyn t.ex. till huskroppens utformningoch placering på tomten.

Strävan efter ytsnåla planlösningar för att komma ner i hyra, ikombination med att stöden styr mot mindre lägenhetstyper, gör attbyggherrarna i stor utsträckning väljer öppna planlösningar – utan


avgränsning mellan kök och vardagsrum. Vi har sett att detta i vissafall lett till ganska dåliga planlösningar.

Delmål 3 och 5: Rimliga boendekostnader och långsiktigthållbara ekonomiska ramar för boendetHur vet man i vilken utsträckning målet att ”Alla ska ges förutsätt-ningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader” är uppfyllt?Som vi redogjorde för i målanalysen i avsnitt 3, så använder manofta boendeutgiften i procent av disponibel inkomst som en indika-tor på uppfyllelsen av detta mål. Regeringen utgår t.ex. från dettamått för att lyfta fram problemet med höga boendekostnader49 i sinårliga budgetproposition. Regeringen ser det som angeläget attsänka de nuvarande nivåerna på 26 procent i hyresrätt och 21 res-pektive 20 procent i bostadsrätt och egnahem. Utvecklingen avbostadsutgifterna i förhållande till hushållens inkomster kan fungerasom en indikator men vi menar att detta mått behöver nyanserasoch kompletteras med andra mått.

När det gäller delmålet ”…inom långsiktigt hållbara ramar” konsta-terade vi i målanalysen att det känns mest relevant att fokusera påhushållens ekonomiska ramar. Långsiktigt hållbara ramar skullealltså i det här sammanhanget innebära att hushållen inte ska be-höva uppleva plötsliga kast i de ekonomiska förutsättningarna för attkunna upprätthålla sin bostadsstandard. En uppföljning av dettadelmål bör alltså handla om att följa förändringar över tid i bostads-utgifter och andra ekonomiska villkor knutna till boendet. I det härsammanhanget ligger fokus på hur de statliga stöden till bostadsbyg-gandet kan ha bidragit till utvecklingen.

Utvecklingen sedan 1993 i olika upplåtelseformerNär det gäller hushåll i egnahem och bostadsrätter har hushållensbostadsutgifter i förhållande till de disponibla inkomsterna, i bo-stadsbeståndet som helhet, legat på ungefär samma nivå under desenaste tio åren, runt 22 procent i bostadsrätt och 20 procent i egna-hem. För boende i hyresrätt har variationerna varit större. I börjanav perioden ökade andelen från 25 procent 1993 till 30 procent 1997.

År 1997–99 lade alltså ett genomsnittligt hushåll i hyresrätt ca 30procent av den disponibla inkomsten på boendet. Därefter harandelen minskat till 26 procent vid det senaste mättillfället, år 200250.

Det ser alltså ut som om utvecklingen gått åt rätt håll, åtminstoneför dem som bor i hyresrätt. Men bostadsutgiftens andel av inkom-sten är ett problematiskt mått. För det första beror utfallet såväl påinkomstutvecklingen som på hur hyror och andra bostadsrelaterade

49 I målformuleringen – liksom ofta i dagligt tal – används begreppet ”boende-kostnader”. Det vi talar om här är egentligen boendeutgifter. I hyresrätt är detlika med hyran. I bostadsrätt ingår månadsavgiften, kapitalutgifter och amor-teringar. För egnahem ingår driftskostnader, nettokapitalutgifter, amorteringoch ev. tomträttsavgäld. För närmare specificering se bilaga 1.

50 Källa för merparten av uppgifterna i detta avsnitt: Boverket 2004: Hushållensboendeutgifter och inkomster 1997–2006.

71Analys

utgifter utvecklas. För det andra säger bostadsutgiftsprocenten väl-digt lite om situationen för hushållet. – Om inkomsterna är höga kanman ha råd att lägga en ganska stor del av dem på boendet. Men förett låginkomsthushåll kan redan en måttlig bostadsutgiftsprocentinnebära en svår ekonomisk situation.

Boendeutgifterna har ökat i hyres- och bostadsrättBoendeutgifterna i absoluta tal räknat är i genomsnitt högst för hus-hållen i egnahem och lägst i hyresrätt, något som till stor del berorpå att egnahemmen är större än hyreslägenheterna. Efter skattere-formen 1991 ökade hyrorna närmast dramatiskt – nominellt med ca30 procent från det ena året till det andra. Under de senaste tio årenhar de genomsnittliga boendeutgifterna i hyresrätt ökat förhållande-vis måttligt – men totalt sett mer än vad som skulle motiveras av denallmänna prisutvecklingen. Detsamma gäller för bostadsrätt. Boende-utgifterna i hyres- och bostadsrätt har därmed närmat sig dem i egna-hem, som dock fortfarande ligger en bra bit högre. Observera att i dia-grammen nedan baseras uppgifterna för 2002–2004 på en prognos.

Figur 7. Genomsnittlig boendeutgift i olika upplåtelseformer 1997–2001 samtprognos till 2004. Tusentals kronor i 2001 års priser51.

Källa: Boverket 2004

Tabell 5. Genomsnittlig boendeutgift i procent av disponibel inkomst.

1993 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Hyresrätt 25 30 31 30 27 27 26Bostadsrätt 22 22 23 22 20 21 21Egnahem 21 22 21 19 17 18 20

Källa: Boverket 2004 samt BHU 1993 och 2002

51 I boendeutgifterna för bostadsrätt och egnahem ingår även kapitalutgifter ochamortering. Se Bilaga 1 för närmare definitioner.


Lägst disponibla inkomster i hyresrättHur har då inkomstutvecklingen sett ut? Hushållen i hyresrätt hargenomsnittligt sett betydligt lägre disponibla inkomster än de sombor i bostadsrätt, som i sin tur ligger lägre än egnahemsägarna. In-komsterna ökade 1997–2000 men minskade sedan igen, realt sett år2001. ”Puckeln” år 2000 och nedgången året därpå beror till stor delpå ökade respektive minskade kapitalinkomster, vilket slog igenomkraftigare för hushållen i egnahem än för dem i hyresrätt. Det finnsännu inga definitiva uppgifter om inkomstutvecklingen efter 2001men Boverkets prognos våren 2004 tyder på en svag ökning. Dettagäller oavsett upplåtelseform, och skillnaderna mellan genomsnitts-inkomsterna i de olika upplåtelseformerna kvarstår ganska oföränd-rade.

Figur 8. Genomsnittlig disponibel inkomst i olika upplåtelseformer 1997–2001 samtprognos till 2004. Tusentals kronor i 2001 års priser.


Konsumtionsutrymmet minst i hyresrättDet finns också anledning att se vad boendeutgifterna innebär förhushållens konsumtionsutrymme, dvs. hur mycket som blir över se-dan boendet är betalt. Men hushållen ser olika ut i olika upplåtelse-former. Ensamstående, liksom ensamföräldrar bor företrädesvis ihyresrätt medan samboende med barn oftast bor i egnahem, för attnämna ett par exempel. Inkomsterna ska alltså ofta räcka till fler per-soner i ett egnahem än i en hyreslägenhet. För att ändå få jämför-bara uppgifter relaterar vi konsumtionsutrymmet till försörjnings-bördan, definierad som antal konsumtionsenheter52.

52 Ett mått som används för att kunna jämföra olika hushållstypers konsum-tionsstandard. I den här refererade studien användes en skala som innebär atten vuxen utgör 1 konsumtionsenhet (ke). Två vuxna räknas som 1,66 ke. Barnhar en konsumtionsvikt på mellan 0,48 och 0,66, beroende på ålder.

73Analys

Av nästa figur framgår att hushållen i hyresrätt i genomsnitt har be-tydligt mindre kvar att leva på sedan boendet är betalt än de som bori egnahem eller bostadsrätt. Skillnaden är dock mindre mätt på dettasätt än om man bara ser till disponibla inkomster.

Den tidigare nämnda ”puckeln” år 2000, som berodde på kraftigtökade kapitalinkomster, slår här igenom tydligt inom alla upplåtel-seformer. Prognosen fram till 2004 visar på en betydligt långsam-mare ökning av konsumtionsutrymmet än under perioden innan.

Figur 9. Hushållens konsumtionsutrymme per konsumtionsenhet sedan boendet ärbetalt 1997–2001 samt prognos till 2004. Tusentals kronor i 2001 års priser.


Skillnaderna mellan upplåtelseformerna när det gäller hur stor delav den disponibla inkomsten som hushållet måste lägga på boendethar varit förhållandevis stabila. Det gäller i än högre grad om man istället ser till konsumtionsutrymmet sedan boendet är betalt. Dettahänger samman med att de högre boendekostnaderna i egnahem-men med råge uppvägs av betydligt högre disponibla inkomster fördessa hushåll och att inkomstutvecklingen varit i stort sett parallell ide olika upplåtelseformerna.

Utvecklingen sedan 1993 för olika hushållstyperVilka mått man än använder för att beskriva boendeutgifterna i för-hållande till hushållens ekonomiska situation bör man ha i minnetatt skillnaderna är stora mellan olika hushållstyper – även inom res-pektive upplåtelseform – och att genomsnitten per upplåtelseformdärför säger ganska lite.

Bostadsutgiftens andel av disponibel inkomst varierar t.ex. mellan19 och 40 procent mellan olika hushållstyper inom hyresrätten53. Det

53 Källa till detta avsnitt: Boverket 2004: Hushållens boendeutgifter och inkom-ster 1997–2006, kompletterat med uppgifter för år 2002 från SCB:s hemsida.


är ensamstående pensionärer som har de högsta boendeutgifterna iförhållande till sina inkomster, vilket inte beror på att de bor särskiltdyrt utan på att deras inkomster är mycket låga jämfört med andragruppers. Även ensamstående med och utan barn lägger betydligtmer av inkomsten än genomsnittshushållet på sitt boende. Gemen-samt för dessa tre hushållstyper är att de måste klara hyran på eninkomst. De som lägger minst på boendet i förhållande till inkom-sten är samboende utan barn.

Sett över hela perioden har bostadsutgiftsprocenten sjunkit någotför alla hushållstyper, mest för enboende under 65 år. Siffrornavarierar lite upp och ner från år till år men relationerna mellan olikahushållstyper har hållit sig förvånansvärt stabila under den härperioden. 2002 års uppgifter tyder på att gapet mellan högsta ochlägsta värde har minskat men det är för tidigt än att säga om det ären bestående trend.

Tabell 6. Genomsnittlig boendeutgift i procent av disponibel inkomst för olikahushållstyper i hyresrätt.

1997 1998 1999 2000 2001 2002

enboende -64 34 34 34 29 32 28

sambo utan barn -64 21 21 20 18 18 19ensamföräldrar 35 36 35 33 32 32

sambo med barn 24 25 23 19 21 22enboende 65+ 45 45 42 43 44 40

samboende 65+ 26 26 23 25 25 25Alla hushåll i hyresrätt 30 31 30 27 27 26

Mönstret är detsamma i bostadsrätt men de ensamstående pensio-närerna sticker inte ut lika mycket där. Även i egnahem är det hus-hållen med endast en försörjare som har det tuffast att klara boende-utgifterna, men i den boendeformen lägger även samboende medbarn mer av den disponibla inkomsten än genomsnittet på sitt bo-ende. Skillnaderna i boendeutgift i förhållande till inkomst är alltsåstörre mellan olika hushållstyper än mellan upplåtelseformerna, ochde har inte jämnats ut under de senaste tio åren. Dessutom rör vi osshär med genomsnittsvärden och skillnaderna inom respektivehushållstyp är också mycket stora.

Boendeutgifter i nyproduktionen jämfört med beståndetHyresnivåerna är betydligt högre i nybyggda hyresbostäder än i ge-nomsnittet av beståndet och gapet har ökat de senaste åren. År 2002var hyran för nyproducerade lägenheter mer än 50 procent högre äni det totala beståndet54.

54 SCB:s hemsida nov 2004, Hyresstatistiken för nyproducerade lägenheter.

75Analys

Boverket har gjort en fördjupad studie av hur hyror respektive avgif-ter i bostadsrätter har förändrats sedan 1993 och av skillnadernamellan nybyggda hus och beståndet i olika regioner. Rapportenredovisas som särtryck till denna rapport55.

Hur ser det ut idag?

Boendeutgifterna varierar efter byggår och regionBoendeutgifterna varierar som vi har sett kraftigt mellan olika bo-endeformer och hushållstyper. De varierar dessutom mellan olikagamla hus och mellan olika delar av landet. Hyrorna är i praktiken ihög grad en funktion av husets byggår men det finns också regionalavariationer, som bl.a. hänger samman med det allmännyttiga bo-stadsbeståndets ålder och allmännyttans ekonomiska situation.

På bostadsrätts- och egnahemsmarknaderna, där priserna sätts påen marknad, varierar överlåtelsepriserna mycket kraftigt över landet.År 2003 var genomsnittspriset för ett begagnat småhus 2,4 miljonerkronor i Stockholms län och 1,3 miljoner i Skåne men bara 600 000kronor i Norrbotten. Sedan 1993 har priserna ökat med 134 procent iStockholms län, 109 procent i Skåne men bara med 35 procent iNorrbotten. Variationerna är stora även inom länen, med extrem-noteringar som en bra bit över fyra miljoner för genomsnittsvillan iDanderyd medan tio av Norrlandskommunerna hade ett medelprisunder 300 000 kronor56.

De senaste årens prisstegringar på många bostadsmarknader görockså att skillnaderna i boendeutgifter ofta är himmelsvida mellan åena sidan de hushåll som sedan länge har en bostad och å andrasidan de som nyss har köpt sig en bostad. Detta är viktigt att ha iminnet när man talar om genomsnittliga boendeutgifter för demsom bor i egnahem eller bostadsrätt.

Nybyggda egnahem kostar i genomsnitt 2,2 miljoner kronor.

Vad är rimliga boendekostnader?I den senaste budgetpropositionen konstateras som nämnts att hus-håll i hyresrätt nu lägger i genomsnitt ca 26 procent av sin disponiblainkomst på hyran och regeringen ser det som angeläget att få nerdenna andel. Frågan är vad denna målsättning kan betyda i prakti-ken. För att konstruera exempel väljer vi här en nivå som ligger 1procentenhet under den nuvarande, dvs. 25 procent av den disponib-la inkomsten.

I januari 2004 var genomsnittlig hyra för en lägenhet på tre rumoch kök i beståndet 4 880 kronor i månaden. Men i hus byggda 1991eller senare låg månadshyran för en trea på i genomsnitt 5 800kronor57 och i hus byggda 2003 på hela 7 940 kronor58.

55 Analys av hyror och avgifter i bostäder byggda 1993–2002, Boverket 2004.56 Källa: SCB:s hemsida, november 2004.57 SCB 2004: Hyror i bostadslägenheter 2003 BO 39 SM 0401.58 Hyran i dec 2003 enligt SCB:s hemsida nov 2004, Hyresstatistiken för nypro-

ducerade lägenheter.


Tabellen nedan visar vilka inkomster som krävs för att klara hyran iolika delar av beståndet utan att behöva lägga mer än 25 procent avden disponibla inkomsten på boendet. För en trea byggd på 60-taletbehövs t.ex. en disponibel hushållsinkomst på ca 18 800 kronor i må-naden. Medianen (mittvärdet) för disponibel inkomst för ensamstå-ende kvinnor med ett barn är ca 14 200 kronor i månaden59. Ensam-stående utan barn har ännu lägre disponibla inkomster. I de flestafall krävs det alltså två inkomster i hushållet om man ska klara att boi en ordinär trea, byggd på sextiotalet, utan att använda mer än 25procent av inkomsten efter skatt.

De som vill – eller inte har något annat alternativ än att – bo i ennybyggd lägenhet behöver ha inkomster efter skatt på bortåt 32 000kronor i månaden för att klara kravet på högst 25 procent av inkom-sten.

Tabell 7. Genomsnittlig hyra för 3 rok i olika gamla hus samt vilka hushållsinkomstersom krävs för att klara hyran utan att behöva lägga mer än 25 procent av disponibelinkomst på boendet. Januari 2004.

Byggår hyra per månad disponibel inkomst Kvar att leva på

1961-70 4 700 18 800 14 1001991–2002 5 810 23 240 17 4302003 (hyran i dec 2003) 7 940 31 760 23 820

Källor: SCB 2004: Hyror i bostadslägenheter 2003 BO 39 SM 0401 samt

SCB:s hemsida nov 2004, Hyresstatistik över nyproducerade bostäder.

Frågan är om detta är ett relevant sätt att formulera målet om rim-liga boendekostnader på. Utfallet blir väldigt olika. Den familj somhar en disponibel inkomst på erforderliga 18 800 kronor i månadenför att kunna bo i en 60-talstrea har 14 100 kronor kvar att leva på. Idet nybyggda huset har det hushåll som ”når målet” hela 23 800 kro-nor kvar att leva på i månaden. Och i båda fallen lägger man alltså 25procent av inkomsterna på boendet. Vad hushållet ska ha kvar attleva på sedan boendet är betalt borde kanske i stället relateras tillvad pengarna ska räcka till och hur stor försörjningsbördan är.

Vi har därför räknat på vilka inkomster som krävs om man i ställetutgår från att det ska finnas pengar kvar till grundläggande levnads-kostnader i övrigt. Institutet för Privatekonomi tar varje år framnormer för levnadskostnader för olika hushållstyper. Det är beloppsom ska täcka nödvändig baskonsumtion. Däri ingår genomsnittligakostnader för mat, kläder, hygien, hälsovård, sport, fritid, lokalaresor, fackavgift, hem- och olycksfallsförsäkring, hushållsel, tidning,TV, telefon, betaltjänster, rengöring och tvätt. Jämfört med Konsu-mentverkets bedömning av vad som utgör skäliga levnadskostnaderligger dessa normer något högre, främst för att lokala resor och

59 Källa: SCB, HEK, Finansdepartementets bearbetning.

77Analys

fackavgift ingår. För barnfamiljerna har vi valt att även räkna in utgiftför bil (2 330 kr/mån enligt Föreningssparbanken). Men utgifter försjukvård, tandvård, barnomsorg eller semester ingår inte och natur-ligtvis inte heller lyxkonsumtion som godis eller vin. Man måstealltså betrakta dessa belopp som en absolut miniminivå för hurmycket pengar olika hushållstyper behöver ha kvar sedan boendet ärbetalt.

Med dessa normer för levnadskostnader som utgångspunkt blir detbetydligt fler hushåll som ”har råd” med bostäder byggda under densenaste tioårsperioden. Som framgår av tabellerna nedan behöveren ensamstående kvinna med ett tonårsbarn ha en inkomst efterskatt på minst 14 600 kronor i månaden för att kunna bosätta sig i entrea byggd på nittiotalet. Det är det mindre än hälften av dessahushåll som har. Och för att kunna bo i en nybyggd lägenhet behö-ver hon ha en inkomst efter skatt på 16 730 kronor i månaden, vilketär 2 500 kronor mer än medianen. Och vid den nivån på inkomst-erna får hon alltså ändå inga extra pengar över till semester – ochinte heller något utrymme för sjuk- eller tandvårdskostnader för sigsjälv eller barnet.

Tabell 8. Genomsnittlig hyra för 3 rok i olika gamla hus 2004 samt vilka disponiblahushållsinkomster som krävs för att ha kvar till nödvändig baskonsumtion (för barn-familjer inkl. utgifter för bil ).

Byggår Hyra per Samboende Ensamstående Samboendemånad utan barn med 1 barn med 1 barn

1961–70 4 700 12 090 13 490 16 1101991–2002 5 810 13 200 14 600 17 2202003 7 940 15 330 16 730 19 350

Normer förlevnadskostnader 7 390 8 790 11 410

Källor: SCB 2004: Hyror i bostadslägenheter 2003 BO 39 SM 0401. SCB:s hemsida nov 2004,

Hyresstatistik över nyproducerade bostäder. Föreningssparbankens hemsida i nov 2004.

Ensamförälderns barn förutsätts vara tonåring medan de samboendes barn är 4–6 år.

Samboende utan barn – och utan bil – klarar hyran för en trea ävenmed ganska begränsade disponibla inkomster.

Ett par med ett barn i förskoleåldern år behöver ha minst 11 410kronor kvar till skäliga levnadskostnader varje månad, vilket innebäratt de som lägst behöver ha inkomster efter skatt på drygt 19 300kronor, för att kunna bosätta sig i en nybyggd bostad. Men då äralltså inte någon barnomsorgsavgift inräknad och beräkningarnautgår från att hemmet är färdigutrustat.

Det är en politisk fråga vilken nivå som bör ligga till grund för enbostadspolitisk målsättning om man skulle välja att utgå frånkonsumtionsutrymmet i stället för andelen av disponibel inkomst.De normer för levnadskostnader som Institutet för Privatekonomitar fram är de som sparbankerna utgår från när de räknar på vilkainkomster som behövs för att ett hushåll ska kunna ta på sig en vissboendekostnad. De kan utgöra en utgångspunkt, men de är i sig


alltför snäva för att bygga upp en långsiktigt hållbar boendeekonomiför hushållen kring. Ur såväl ett ekonomiskt som ett socialt perspek-tiv behöver man normalt sett räkna med betydligt större margina-ler60.

En annan infallsvinkel när det gäller att följa upp målet om rimligaboendekostnader, skulle kunna vara att i stället för att titta på ge-nomsnitten se hur många hushåll – och vilka – som inte uppnår engodtagbar levnadsnivå enligt vissa minimikrav, efter det att boendetär betalt. Alternativt att följa antalet hushåll av olika kategorier sominte har råd att efterfråga en tillräckligt stor bostad i de nyare delarnaav bostadsbeståndet. En rimlig utgångspunkt för sådana beräk-ningar är den så kallade trångboddhetsnorm 3, som i princip inne-bär att det ska finnas möjlighet att ge alla barn eget rum utan attnågon ska behöva sova i kök eller vardagsrum61.

Har de aktuella stöden påverkat utvecklingen?De statliga stöd som här ska utvärderas har knappast påverkat ge-nomsnittliga hyresnivåer i bostadsbeståndet eller hur stor del av in-komsterna som hushållen i genomsnitt lägger på boendet. Omfatt-ningen av nyproduktionen är alltför liten för att ha kunnat få ett så-dant genomslag. Boendeutgifterna i beståndet påverkas framföralltav skatter och avdragsmöjligheter, prisutvecklingen på bostadsrätts-och egnahemsmarknaderna, kostnadsutvecklingen för energi ochförvaltningstjänster samt av hur hyressättningssystemet tillämpas påden lokala bostadsmarknaden.

Stöden har påverkat hyresnivåerna i nyproduktionenMen vi har visat att såväl räntebidragen som investeringsstöden tillhyresbostäder har haft en dämpande effekt på hyresnivåerna i ny-produktionen. Stödens effekter på kapitalutgifterna redovisas i av-snitt 8. Som exempel kan nämnas att för en trerumslägenhet på 70kvadratmeter motsvarar räntebidraget ca 145 kronor per kvadratme-ter, vilket innebär över 800 kronor i månaden på kapitalutgiften förfastighetsägaren. Investeringsstöden lämnas med olika belopp iolika regioner. Utanför storstadsområdena betyder de båda inve-steringsstöden sammantaget ca 126 kronor kvadratmetern, vilketmotsvarar över 735 kronor i månaden per lägenhet om 70 kvadrat-meter. I Stockholmsregionen innebär stödet hela 210 kronor perkvadratmeter, vilket minskar fastighetsägarens kapitalutgifter fördenna lägenhetstyp med i genomsnitt 1 225 kronor i månaden62.

Exakt hur stor del av denna minskning av kapitalutgifterna somkommer hyresgästerna till del i form av lägre hyror är mycket svårt

60 I en undersökning gjord av Villaägarnas Riksförbund i november 2004 läggerman på 4 000 kronor per hushåll som en nödvändig marginal.

61 Se även rapporten ”Trångboddhet”, Boverket 2004, som publiceras somsärtryck till denna utvärdering.

62 Förutsatt ett avkastningskrav på 7 procent.

79Analys

att bedöma. Det hänger bland annat samman med om det är bo-stadsbrist eller inte på den lokala bostadsmarknaden och med hurhyressättningssystemet tillämpas lokalt. Men att stöden haft endämpande effekt på hyrorna framgår av såväl Boverkets statistik ochberäkningar, som av kontakter med berörda aktörer. Dessutom styrinvesteringsstöden mot mindre ytor, vilket påverkar månadshyranför en given lägenhetstyp.

Med ledning av kvadratmeterhyrorna i de hus som har fått bådainvesteringsstöden kan vi räkna ut att hyrorna för en trea på 70kvadratmeter i dessa hus ligger på ca 6 430 kronor i månaden igenomsnitt för hela riket63. Genomsnittlig hyresnivå för en trerums-lägenhet i den totala nyproduktionen (alltså såväl de projekt som fåttinvesteringsstöd som de som inte fått dessa stöd) under 2003 varenligt SCB:s hyresstatistik 7 940 kronor i månaden, dvs. hela 1 500kronor mer. En stor del av skillnaden – men inte hela – ligger i att delägenheter som byggts med investeringsstöd är mindre till ytan. Föratt öka jämförbarheten har vi därför i tabellen nedan även beräknatvad en trea på 70 kvadratmeter skulle kosta med den kvadratmeter-hyra som gäller för genomsnittet 2003. Då blir skillnaden bara ca 700kronor i månaden.

Tabell 9. Genomsnittlig hyra i nybyggda lägenheter 2003 respektive beräknadinflyttningshyra i de hus som fått båda investeringsstöden.

Årshyra Per mån Per månper kvm 3 rok 70 kvm

Byggår 2003, 3 rok, samtliga 1 221 7 936 7 123Med invest bidrag + stimulans 1 102 6 428

Hyresnivåerna i den totala produktionen 2002 och 2003 avser faktiska genomsnittför lägenheter med tre rum och kök resp. år. Den sista kolumnen är dock beräknadutifrån vad genomsnittshyran skulle ha legat på om lägenheterna varit 70 kvm.(Treorna var i själva verket närmare 80 kvm i genomsnitt dessa år).För bostäder byggda med investeringsstöd anges beräknad genomsnittlig årshyra/kvm i alla projekt där det finns trerumslägenheter och sedan har hyran för 70 kvmberäknats utifrån detta. I de flesta fall är det 2003 års hyra som angetts.

Större skillnader inom än mellan regionernaOm man ser till hyresnivåerna i de projekt som fått såväl invester-ingsbidraget som investeringsstimulansen är skillnaderna inte sär-skilt stora mellan de olika regionerna. Den beräknade årshyran perkvadratmeter för de projekt som hade fått stöd till och med juni 2004ligger på i genomsnitt 1 173 kronor i Stockholmsregionen och pånästan exakt samma nivå i Göteborgsregionen. Projekten i Malmö-regionen ligger lägst med i genomsnitt 1 072 kronor per kvadratme-ter men övriga regioner ligger bara något högre. Inom regionernakan det dock vara ganska stor spännvidd – i Stockholmsregionenmellan 1 050 och 1 330 kronor.

63 Det går tyvärr inte att ur bidragsstatistiken utläsa genomsnittlig hyra för justtrerumslägenheterna. Det är beräknade årshyror per kvadratmeter som upp-ges i ansökan, i de flesta fall i 2003 års hyresnivå.


Snittinkomster räcker – men bara för samboendeHar då målgrupperna för investeringsstöden råd att efterfråga de ny-byggda bostäderna? I nästa tabell utgår vi från fyra hushåll som kanbetraktas som typiska målgrupper för lägenheter som byggs medinvesteringsstöden: En ensamboende under 30 år, ett samboendeungt par utan barn, en ensamstående kvinna med en tonårspojkeoch ett par med ett barn i förskoleåldern. Eftersom investerings-stöden styr mot små och medelstora lägenheter är flerbarnsfamiljeringen realistisk målgrupp. För varje hushållstyp har beräknats vilkeninkomst som krävs som allra lägst för att ha råd att bo i en tillräckligtstor lägenhet, byggd med investeringsstöd, och ändå ha pengar kvartill nödvändiga basutgifter enligt de normer för levnadskostnadersom Institutet för Privatekonomi har tagit fram. Vi anger ävenmedianinkomsterna för dessa hushållstyper.

Sammantaget framgår att samboende utan barn eller med ett barni förskoleåldern och med ordinära inkomster har goda möjligheteratt efterfråga en tillräckligt stor lägenhet, som byggts med invester-ingsstöd, i såväl Stockholmsregionen som ute i landet. Den ensam-stående mamman med ordinära inkomster klarar däremot intehyran i nyproduktionen. En ensamstående ung person utan barn harknappast råd att bo i en nybyggd tvåa, men han eller hon skulleförmodligen kunna bo i en nybyggd etta.

Tabell 10. Disponibla inkomster som behövs för att klara hyresnivåerna i bostäderbyggda med båda investeringsstöden och ha kvar till nödvändiga basutgifter. Fyratyphushåll.

Enboende Samboende Ensamst. Samboendeunder 30 år under 30 år kvinna med 1 barn2 rok utan barn med pojke 4–6 år

2 rok 15–18 år 3 rok3 rok

Stockholmsregionen

Hyra* 5 870 5 870 6 840 6 840Nödv. disp. ink. 10 060 13 260 15 630 18 250

Regionerna utanför storstadsområdena

Hyra* 5 410 5 410 6 310 6 310Nödv. disp. ink. 9 600 12 800 15 100 17 720

Levnadskostnader** 4 190 7 390 8 790 11 410

Disponibel inkomst*** 9 980 23 230 14 190 28 540

* Räknat på en genomsnittlig kvadratmeterhyra på 1 173 kr per år iStockholmsregionen och 1 081 kr i ”övriga regioner”.

** per hushåll 2004 enligt Institutet för Privatekonomi, med tillägg för bil förbarnfamiljerna.

*** Medianvärden 2003.

Källor: Boverkets statistik över ärenden som fått statligt stöd samt Föreningssparbankens

hemsida i nov 2004. Inkomstfördelningsundersökningen 2002.

81Analys

Ett annat sätt att beskriva vad boendeutgifterna betyder för hushåll-ens ekonomi är att visa hur mycket som blir kvar sedan boendet ärbetalt. Vi har i nästa tabell valt att även räkna bort ett belopp förnödvändiga basutgifter, enligt Institutet för Privatekonomi. Tabellenvisar alltså konsumtionsutrymmet per konsumtionsenhet64 sedanskatten, boendet och basutgifterna är betalade. Detta görs för sam-ma fyra hushållstyper och samma regioner som ovan.

Här ser vi tydligt att den ensamstående mamman med en tonårs-pojke inte har några möjligheter att efterfråga en trea i nyproduk-tionen såvida inte hennes inkomster ligger en bra bit över genom-snittet. Det unga enpersonhushållet skulle möjligen, fast med ytterstsnäva marginaler, kunna bo i en nybyggd tvåa utanför storstadsre-gionerna. Men de knappa 400 kronor som då blir över ska räcka tillläkarvård, tandvård, inköp av kapitalvaror, etc. Hushåll med tvåfamiljeförsörjare har däremot betydligt större ekonomiskt utrymme –mellan 5 000 och 6 600 kronor per konsumtionsenhet – och får där-med förmodligen också lite över att lägga på t.ex. semestrar och nöjen.

Dessa slutsatser bygger på vad som gäller vid medianinkomster förrespektive hushållstyp. Det innebär att hälften av alla hushåll avrespektive typ inte når upp till dessa inkomstnivåer. I en fortsattuppföljning vore det lämpligt att studera vilka möjligheter de hus-hållen har att efterfråga ett adekvat boende.

Tabell 11. Konsumtionsutrymme per konsumtionsenhet (ke) sedan boendet ochnödvändiga basutgifter är betalade, för hushåll med medianinkomster i bostäderbyggda med båda investeringsstöden.

Ensamst. Samboende Ensamst. Samboendeunder 30 år under 30 år kvinna med med 1 barn

utan barn pojke 15–19 år 4–6 år

Lägenhetstyp 2 rok 2 rok 3 rok 3 rok

Disp inkomst** 9 980 23 230 14 190 28 540

Nödvändigabasutgifter** 4 190 7 390 8 790 11 410

hyra, Stockholms-regionen 5 870 5 870 6 840 6 840

konsumtions-

utrymme/ke -80 6 310 -980 4 990

hyra, utanförstorstadsregionerna 5 410 5 410 6 310 6 310

konsumtions-

utrymme/ke 380 6 600 -610 5 250

* medianvärden för respektive hushållstyp 2003** Normer för levnadskostnader enligt Institutet för Privatekonomi

Källor: Boverkets statistik över ärenden som fått statligt stöd, Föreningssparbankens hemsida i

nov 2004 samt SCB, HEK, finansdepartementets bearbetning.

64 Ett viktmått som används för att kunna jämföra olika hushållstypers ekono-miska situation. Vi använder här den skala som föreslås i SOU 2002:73 För-bättrad statistik för hushållens inkomster. En vuxen är 1,0 konsumtionsen-heter, två vuxna motsvarar 1,58 ke och ett barn 0,48 ke.


Ensamstående lägger betydligt mer än 25 procent på hyranSlutligen ska vi titta på hur utfallet blir om man i stället utgår från atthögst 25 procent av de disponibla inkomsterna ska gå till hyran.Nedanstående tabell visar hur stor boendeutgiften blir i förhållandetill disponibel inkomst för våra fyra hushållstyper, förutsatt att derasinkomster motsvarar medianen. Hyrorna vi räknat på är genomsnit-tet i respektive region för projekt som fått båda investeringsstöden.Vi utgår från samma hushållstyper som innan och räknar på en till-räckligt stor lägenhet, vilket enligt trångboddhetsnorm 3 innebär attenboende och samboende utan barn bör ha en tvåa medan ensam-föräldrar och samboende med ett barn behöver en trea.

Det är tydligt att det går en skiljelinje mellan hushåll med en ochtvå försörjare. Den unga enboende och den ensamstående mammanmed ett barn måste vara beredda att lägga betydligt mer än 25 procentav den disponibla inkomsten på hyran om de ska kunna bo i nybygg-da bostäder. Som vi har visat tidigare, måste de göra det även i deäldre delarna av beståndet. Samboende, däremot, klarar sig bra medsina sammanlagda inkomster. Vi har också lagt in ett exempel på ettprojekt i Stockholmsregionen, nämligen det med den högsta hyres-nivån av dem som fått båda investeringsstöden i denna region. Därär det inga av dessa typiska målgrupper, som med en genomsnittlighushållsinkomst kan bo i en tillräckligt stor lägenhet och ändå kunnalägga tre fjärdedelar av de disponibla inkomsterna på något annat änhyran.

Tabell 12. Andel av den disponibla inkomsten som måste läggas på hyran för enlägenhet som byggts med investeringsstöd i olika regioner, förutsatt för hushålls-typen genomsnittliga inkomster*.

Stockholm Övriga regioner Solna

Enboende 18–29 år 59 54 67Samboende 18–29 år 25 23 29Ensamstående kvinna med 1 barn 48 44 55Samboende med 1 barn 24 22 27

*Medianvärden 2003.

Källa: SCB, HEK, finansdepartementets bearbetning

Främjar de statliga stöden långsiktigt hållbaraekonomiska ramar för hushållen?Som vi utvecklar vidare i avsnitt 8 har såväl 1993 års räntebidrag sominvesteringsstöden till hyresbostäder effekt på boendeutgifterna inybyggda hyresbostäder. Bidragen medför att ingångsvärdet blirlägre än det annars skulle ha blivit. Frågan är om bidragen också harnågon effekt när det gäller att åstadkomma långsiktigt hållbara eko-nomiska ramar för hushållen.

Räntebidragen utjämnar boendekostnaderna över tidDet nuvarande räntebidraget är inte knutet till någon faktiskt ränte-utgift utan är schablonberäknat. Det trappas inte ner årligen utan

83Analys

lämnas tills vidare, med ett belopp som är knutet till subventions-räntan. Vid bundna lån påverkas hushållens boendeutgifter därförinte av förändringar i ränteläget annat än när lånen ska omsättas,och man justerar såväl låneräntan som räntebidraget efter en even-tuellt förändrad subventionsränta. Subventionsgraden ändras dockinte. De nuvarande räntebidragen har en utjämnande inverkan påfastighetsägarens kapitalkostnader. Vid låga räntelägen och på långsikt är denna effekt till och med något större än med det tidigareräntebidragssystemet.

Att de genomsnittliga förändringarna i boendeutgifterna i bestån-det som helhet betraktat varit ganska måttliga sedan 1993 kan dockinte tillskrivas räntebidragen utan hänger framförallt samman medatt vi under denna period haft låga och mestadels fallande ränte-nivåer. Och för hushållens totala boendeekonomi spelar naturligtvisäven intäktssidan stor roll. Den allmänna inkomstutvecklingen,liksom förändringar i transfereringssystemen, påverkar i hög gradvilka möjligheter hushållen har att upprätthålla sin boendestandard.För dem med lägst inkomster kan det t.ex. ha stor betydelse ombostadsbidragen anpassas till kostnadsutvecklingen eller ej.

Investeringsstöden ingen garanti för hyresnivån på siktÄven de nu aktuella investeringsstöden har, som vi har visat, endämpande effekt på de initiala boendeutgifterna. Men detta är i siginte någon garanti för att hyresnivåerna även framöver ska ligga re-lativt sett lägre än i andra jämförbara hus. På lång sikt är det inteinvesteringsstöden som är avgörande för utvecklingen av boende-utgifterna för de hushåll som bor i dessa bostäder utan snarare denallmänna hyresutvecklingen. Även andra faktorer spelar roll, t.ex.förändringar i energikostnader och beskattning.

Det har anförts att prispressen i initialläget kan resultera i hyres-nivåer som inte är långsiktigt hållbara. Det kan finnas en risk attfastighetsägarna, inför kravet att hålla sig till de för investerings-stöden angivna riktvärdena för hyresnivån, inte ser till att det finnstillräckliga marginaler för underhåll eller stigande räntor. Detta i sintur skulle kunna medföra att det framöver kommer att krävas påtag-liga hyreshöjningar i dessa delar av beståndet. Att stöden styr motganska små lägenheter skulle förstärka effekten, eftersom under-hållskostnaderna generellt sett blir större då. I våra kontakter medbyggherrar har vi dock inte fått dessa farhågor bekräftade. Tvärtomär vårt intryck att de överlag ser till dels att bygga med hållbaramaterial, dels att i sina investeringskalkyler ha utrymme för höjdaräntenivåer.

Urholkat ombyggnadsstöd medför krav på hyreshöjningarAv Boverkets rapport Bättre koll på underhåll framgår att underhålleti bostadsbeståndet är eftersatt, vilket kommer att kräva väsentligtökade kostnader för underhåll framöver. Förutsättningar att mötadetta underhållsbehov varierar starkt regionalt och bland olika ägar-kategorier. De kraftigt höjda taxeringsvärdena inom många regioner


har inneburit att det inte beviljas några räntebidrag till ombyggnadeller bara med mycket låga belopp. Detta i sin tur har sannolikt inne-burit att många angelägna ombyggnadsprojekt inte genomförs ellerhar senarelagts.

SABO har aviserat att de ökade underhållsbehoven kommer attkräva betydligt större hyreshöjningar redan nästa år än vad som varitvanligt under de senaste åren. Urholkningen av räntebidragen tillombyggnad kommer sannolikt att få konsekvenser på sikt förhyresnivåerna, när stora delar av bostadsbeståndet måste byggasom.

Bostadsbidragen kan hjälpa ensamföräldrarnaEn förhållandevis stor del av de hushåll som har flyttat in i de ny-byggda bostäderna har bostadsbidrag (se delmål 1). Men de in-komstgränser och hyrestak som gäller för att få bostadsbidrag harinte justerats sedan 1997 och överensstämmer väldigt dåligt medhyrorna i nyproduktionen.

Barnfamiljer med låga inkomster kan få upptill 3 900 kronor imånaden i bostadsbidrag – förutsatt att de har minst tre barn. Max-beloppet vid två barn är 3 175 kronor och vid ett barn 2 500 kronor imånaden. Men bostadsbidragen börjar reduceras redan vid en års-inkomst – brutto – på 117 000 kronor för ensamföräldrar. Det mot-svarar en lön på bara ca 9 750 kronor i månaden. Är inkomsten 1 000kronor högre än så minskas bidraget med 200 kronor osv.

Samboende föräldrar får bara tjäna hälften vardera, vilket innebäratt bidraget börjar reduceras redan vid inkomster över 4 875 kronor imånaden före skatt.

Hushåll med bruttoinkomster på mer än 28 750 kronor i månadenkan aldrig komma ifråga för bostadsbidrag. För dem som har tvåbarn ligger inkomstgränsen på 25 125 kronor i månaden och de medbara ett barn får tjäna högst 21 750 kronor i månaden, före skatt. Förmakar med ojämnt fördelade inkomster upphör bostadsbidraget vidbetydligt lägre inkomster. Samboende med ett barn och där baraden ena jobbar får inget bostadsbidrag alls om lönen är högre än16 875 kronor i månaden.

Dessutom är hyrestaket ofta för lågt i förhållande till nybyggdalägenheter. För hushåll med ett barn lämnas inget bostadsbidrag förden del av hyran som eventuellt överstiger 5 300 kronor i månaden,vilket inte täcker hyran för en trea i nyproduktionen. För hushållmed två barn ligger hyrestaket på 5 900 kronor i månaden. Maxgrän-sen är 6 600 kronor men det förutsätter att familjen har minst 5 barn.

Detta innebär att de inkomster som krävs för att kunna efterfråganybyggda lägenheter ofta är så höga att man inte längre är berättigadtill bostadsbidrag. Det gäller framförallt samboende med barn. Förensamföräldrar med ett barn och inkomster under 21 750 kronorföre skatt kan bostadsbidraget dock göra att det går att bosätta sig ien nybyggd trea.

Den genomsnittliga inkomsten för ensamföräldrar med ett barnoch med bostadsbidrag var år 2002 inte mer än 10 900 kronor i

85Analys

månaden före skatt, vilket med en boendekostnad på 5 900 kronor imånaden65 berättigade till ett bostadsbidrag på 2 270 kronor i måna-den. Då skulle detta hushåll nätt och jämnt ha utrymme kvar förskäliga levnadskostnader enligt Konsumentverkets bedömning. Mendetta är inget realistiskt alternativ, eftersom det inte skulle finnasnågon marginal alls för t.ex. barnomsorgsavgift, semester ellersjukvårdskostnader. Varken kostnader för bil eller kollektiva resor ärheller inräknade.

Om ensamföräldern i stället tjänar 18 000 kronor i månaden,brutto, får familjen ett bostadsbidrag på 850 kronor och får då ca3 000 kronor kvar att leva på, efter att ha betalat skatten, hyran ochskäliga levnadskostnader.

En ökande del av de hushåll som har bostadsbidrag är trångbodda.År 2002 var bortåt hälften av familjerna trångbodda och sammanlagtbodde över 170 000 barn i dessa familjer. Det tyder på att bostads-bidragen inte räcker för att barnfamiljerna ska kunna efterfråga enadekvat bostad, ens i de äldre delarna av beståndet66.

SlutsatserDe statliga investeringsstöden till byggande av hyresbostäder bidrartill att hålla nere boendekostnaderna i nyproduktionen. Hushåll medtvå vuxna och genomsnittliga inkomster har goda möjligheter att ef-terfråga nybyggda hyreslägenheter utan att behöva lägga mer än 25procent av den disponibla inkomsten på boendet. Ensamföräldrar,däremot, liksom ensamstående utan barn, har inte råd med detta,även om de har för dessa hushållstyper normala inkomster. Derasinkomster efter skatt räcker inte ens till nödvändiga basutgifter, utö-ver boendet, om de skulle bo i nyproduktionen.

Det finns också betydande grupper av hushåll som idag inte harråd att hålla sig med en tillräckligt stor bostad, ens inom de billigastedelarna av beståndet, utan att konsumtionsutrymmet krymper nerunder skälig levnadsnivå. Det framgår bland annat av genomsnitts-inkomsterna för dem som har bostadsbidrag.

Om man vill nå någon mer övergripande effekt på hur mycketlåginkomsthushållen ska behöva lägga på boendet i förhållande tillsin inkomst eller i förhållande till försörjningsbördan, måste manarbeta även med andra styrmedel än stöd till nyproduktionen. Föratt komma åt boendeutgifterna i det befintliga beståndet behövsåtgärder som påverkar kostnaderna för drift och förvaltning, under-håll och ombyggnad. Men konsumtionsstöd är normalt sett merträffsäkra än stöd till produktion. Boverket anser att hyrestaken ibostadsbidraget ska anpassas till nivåerna i nyproduktionen och attbidragen ska uppgraderas realt till de nivåer som gällde före regel-ändringen 199767. Någon form av stöd till förvärv av egnahem skulle

65 Genomsnittet för de bostäder som byggts med investeringsstöd i Stockholms-eller Göteborgsregionen.

66 Bostadsstandard m.m. för barnfamiljer med bostadsbidrag, Boverket 200467 Se föreg not.


kunna också kunna övervägas. I avsnitt 10 diskuteras för- och nack-delar med olika former av ekonomiskt stöd till bostadssektorn.

Vi har också visat att räntebidragen i viss mån har en dämpandeeffekt även på den långsiktiga utvecklingen av boendeutgifterna förde hushåll som redan har en bostad. I låga räntelägen är den utjäm-nande effekten av 1993 års räntebidrag på lång sikt till och mednågot bättre än den som det förutvarande räntebidraget hade. Mende långsiktiga ekonomiska ramarna för hushållen avgörs framföralltav andra faktorer än räntebidragen eller investeringsstöden – t.ex.den allmänna hyresutvecklingen samt utvecklingen av energikost-naderna och av beskattningen inom bostadssektorn. Hushållensallmänna inkomstutveckling, liksom förändringar i transfererings-systemen, inte minst bostadsbidragen, påverkar dessutom i minstlika hög grad vilka möjligheter hushållen har att upprätthålla sinboendestandard på längre sikt.

Delmål 6: Jämlika och värdiga levnadsförhållandenAtt ”boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jämlika och vär-diga levnadsförhållanden” kan betyda många saker. En viktig frågasom allt oftare lyfts fram är hur man ska kunna motverka segrega-tion och främja integration i boendet. Jämlikhet på bostadsmarkna-den handlar om likvärdiga förutsättningar att skaffa sig en bostadefter behov, oavsett faktorer som samhällsklass, kön, ålder, familje-situation eller etnisk bakgrund. I avsnitt 3 identifierade vi också trekrav som måste vara uppfyllda för att levnadsförhållandena skakunna betraktas som värdiga: att man har en egen bostad, att den ärtillräckligt stor med hänsyn till hushållets storlek och att såväl fastig-heten som utemiljön underhålls och sköts på ett bra sätt.

En distinktion som kan göras är också att begreppet värdiga hand-lar om någorlunda absoluta och oföränderliga krav på standard ochutrymme, medan vad som är jämlikt och inte jämlikt knappast kandefinieras en gång för alla utan innebörden är att olika kategoriersvillkor jämförs med varandra och att skillnaderna inte tillåts bli förstora.

Hur ser det ut idag? Har vi jämlika och värdigalevnadsförhållanden i Sverige?Internationella jämförelser visar vanligen att vi i Sverige har en högoch jämnt fördelad boendestandard. Samtidigt har vi en långtgången funktionell uppdelning av bebyggelsen i bostadsområden,handelskvarter, arbetsplatsområden, etc. Bostadsområden består isin tur ofta antingen av villor eller av flerbostadshus och inom fler-bostadshusområdena ligger hyreshus för sig och bostadsrätter försig, ofta klart avgränsade från varandra. Dessutom är det utmärkan-de för den svenska bostadsmarknaden att flerbostadshusen till abso-lut övervägande del innehåller små lägenheter – upp till tre rum ochkök – medan de stora bostäderna nästan uteslutande återfinns ismåhusbebyggelsen. Denna struktur ligger till grund för en segreg-ering i boendet med avseende på hushållstyper samt ålders- och

87Analys

inkomstgrupper, eftersom människor i olika sådana kategorier harolika behov och preferenser när det gäller bostaden. Men graden avboendesegregation hänger samman med fler faktorer än den fysiskastrukturen.

”Medan den demografiskt betingade segregationen anses starkt kopplad tillpositioner i livscykeln och preferenser för olika boendeformer betraktas denklassmässiga som hänförlig till ekonomiska resurser och särskilt de merresursstarkas val att söka sig till de två marknadsmässiga upplåtelseformerna(bostads- och äganderätt), särskilt egnahemsformen.” (Andersson ochAmcoff 2004).

Något som mer och mer uppmärksammats i segregationsdebattenär den etniska segregationen. Integrationen av de hushåll som kom-mer hit som flyktingar har i långa stycken misslyckats. De bor i storutsträckning segregerat från andra hushåll. Och även om denna seg-regation till viss del faller tillbaka på skillnader i inkomst – integratio-nen i arbetslivet har inte heller fungerat tillfredsställande – så finnsdet troligen även andra mekanismer bakom den etniska segreger-ingen i boendet.

”Flertalet forskare lutar idag mot diskriminering som en tung ingrediens iförklaringsramen, något som skiljer just denna segregationstyp från de tvåövriga.” (Andersson och Amcoff 2004).

Att ha en egen bostad är inte självklart för alla. Förutom att det finnsca 8 000 hemlösa i landet så tvingas många ungdomar i storstädernaflytta runt mellan olika andrahands- eller inneboendealternativ. Ochdet är fortfarande så att inte alla äldre och funktionshindrade i sär-skilda boendeformer har egna kontrakt. När det gäller bostadensstorlek vet vi att många ensamföräldrar inte har möjlighet att ge bar-nen egna rum utan att själv behöva sova i vardagsrummet och att ex-trem trångboddhet bland invandrarfamiljer med många barn är ettpåtagligt problem i vissa bostadsområden. Slutligen finns det flerastudier som visar på eftersatt underhåll av hyresfastigheter och attdet finns en risk att fastigheter i områden med uthyrningssvårigheterblir särskilt eftersatta, eftersom det i sådana områden kan vara svårtatt få ekonomisk täckning för förbättringar genom att höja hyrorna68.

Har bostadsbyggandet under 1993–2004 närmat ossmålet om jämlika och värdiga levnadsförhållanden?Segregation och klassklyftor i boendet förs allt oftare fram som ettväxande samhällsproblem. Ett helt nytt politikområde – storstads-politiken – har lanserats med inriktning på detta problem. Det verkarfinnas en allmän känsla av eller en oro för att utvecklingen går åt felhåll – att boendesegregationen ökar och att skillnaderna mellanolika grupper i fråga om boendestandard ökar. Det är inte helt lättatt mäta och på ett objektivt sätt bekräfta dessa farhågor. RogerAndersson studier av boendesegregationens utveckling under 1990-

68 Se t.ex. ”Bättre koll på underhåll” Boverket, 2003.


talet för det Välfärdspolitiska bokslutet tyder dock på att farhågornafram till strax innan millennieskiftet har stöd i empiriska fakta. Ävenom inte boendemönstret har ändrats radikalt så har de socioeko-nomiska skillnaderna mellan rikare och fattigare bostadsområdenökat 69.

De flesta år under perioden 1993–2003 har bostadsbyggandet varitmycket lågt. Produktionskostnaderna ökade kraftigt i början avperioden, vilket gjorde att det lilla som byggdes blev mycket dyrt attbo i, jämfört med andra bostäder. Vissa särskilt uppmärksammadeprojekt, ibland kallade gräddhyllor, har varit tydligt inriktade på demer välbärgade. Detta skulle sammantaget kunna ha bidragit till enökad segregation. Å andra sidan har kommunerna inte under denhär perioden satsat på stora nyexploateringar i utkanterna av tätor-terna utan perioden har snarare präglats av förtätningar inom ramenför den befintliga bebyggelsen, vilket kan ha bidragit till att minskasegregationen. Det är alltså långt ifrån givet vilken inverkan nypro-duktionen haft på boendesegregationen sedan 1993.

En helt ny typ av studieBoverket har anlitat forskarna Roger Andersson och Jan Amcoff påInstitutet för bostads- och urbanforskning respektive Kulturgeografi-ska institutionen, Uppsala universitet, för att genomföra en special-studie kring dessa frågor. Deras rapport publiceras som särtryck i an-slutning till denna utvärdering70.

Andersson och Amcoff har utgått från Boverkets register överprojekt som har fått respektive av de olika stödformer som skautvärderas och via fastighetsbeteckningen knutit dem till ett registermed data om de hushåll som bor på dessa fastigheter. De har vidarejämfört hushållen i de nybyggda fastigheterna med dem som bor igrannskapet när det gäller en rad olika egenskaper, som ålder,familjestorlek, etnisk bakgrund, inkomst etc. En liknande studie harsåvitt vi vet aldrig tidigare genomförts, vare sig i Sverige eller påannat håll. Därför är det – trots betydande problem med match-ningen mellan dessa olika datamängder – särskilt spännande att tadel av och reflektera över resultaten.

Problem med jämförbarheten mellan olika registerObservera att eftersom det inte finns något lägenhetsregister iSverige går det inte att knyta hushåll till enskilda lägenheter i ett fler-bostadshus. Vi kan alltså inte säga något om boendeförhållandena,t.ex. hur rymligt dessa hushåll bor i förhållande till familjestorlek.Det som går att få fram är vilka människor som enligt folkbokför-ingen har bosatt sig på de fastigheter som har byggts med respektivestöd. Sedan kan man koppla uppgifter om ålder, kön, inkomst, ut-

69 Andersson, R: Etnisk och socioekonomisk segregation i Sverige 1990–1998.SOU 2000:37, 223–266.

70 ”Främjar statliga stöd till bostadsbyggandet jämlika och värdiga levnadsför-hållanden?” Roger Andersson och Jan Amcoff, 2004, IM-gruppen 2004.

89Analys

bildning, sysselsättning, etnisk bakgrund, etc. till dessa individer. Detgår även att med utgångspunkt från RTB71 sammanföra dem till hus-håll men tyvärr inte till renodlade bostadshushåll. En viktig skillnadmellan RTB:s hushållsbegrepp och bostadshushåll är att samboendevuxna utan gemensamma barn räknas som två hushåll. Detta med-för att antalet enboende överskattas och att de genomsnittliga hus-hållsinkomsterna underskattas. Detta eftersom t.ex. ensamföräldrarregistreras som ett hushåll med en inkomst att betala hyran med,även i de fall de är samboende med en ny partner. Som vi redogjordeför i avsnittet om delmål 1 så beräknas överskattningen av antalethushåll i den här studien till ungefär 15 procent. Vad det i sin turinnebär för underskattningen av hushållsinkomsterna är svårt attsäga.

Inför framtida uppföljningar och utvärderingar av det här slagetbör en ingående diskussion föras av hur man ska kunna förbättrajämförbarheten mellan olika statistikkällor.

”Buffertområden” och ”SAMS-områden”För att ringa in grannskapen har Andersson och Amcoff arbetatparallellt med två olika begrepp. Det ena är ”buffertområden”, somutgår från en strikt aritmetisk indelning i hundrametersrutor. Grann-skapet definieras teoretiskt sett som området inom en radie på 110meter från den nybyggda fastigheten. Men av praktiska skäl blir av-gränsningen den hundrametersruta som den nybyggda bostads-fastigheten befinner sig i plus de fyra närmaste hundrameters-rutorna.

Figur 10. Principer för avgränsning av buffertområden.

71 Register över totalbefolkningen.


Den andra metoden bygger på en indelning som kallas SAMS (SmallArea Market Statistics), där enheterna är definierade utifrån områ-den som i städerna ofta kan ses som naturliga grannskap. Dessa om-råden är sinsemellan olika stora men de är förhållandevis homogenamed avseende på hustyper, upplåtelseformer och tillkomstperiod.SAMS-områdena kan med fördel användas om man vill mäta ut-vecklingen av segregationen över tid i en stad. Men det är betydandeskillnader mellan olika kommuner när det gäller hur pass finfördeladindelningen är och den är därför mindre lämplig om vill jämföraolika städer sinsemellan.

Figur 11. SAMS-indelningen i centrala Stockholm respektive centrala Göteborg.

Boendesegregeringen har minskat i de flesta kommunerAndersson och Amcoff har beräknat segregeringsindex72 med avse-ende på 12 olika variabler för samtliga kommuner 1993 respektive2003. Variablerna beskriver dels bostadsbeståndets sammansättningmed avseende på hustyp och ägarkategori, dels socioekonomiska va-riabler som ska fånga särskilt utsatta grupper. Till de sistnämnda hört.ex. ensamstående föräldrar, flyktingar och låginkomsttagare. Härhar SAMS-områdena legat till grund för jämförelsen. Ett ökat segre-geringsindex innebär alltså att någon företeelse eller en viss gruppnu är mer koncentrerad till vissa SAMS-områden än tidigare.

Resultaten visar att i de flesta avseenden har segregeringen minskati mer än hälften av kommunerna under den här perioden. Det gällerdels den fysiska uppdelningen i bostadsbeståndet med avseende påt.ex. småhus och allmännyttiga bostäder, dels hur avskiljt vissasärskilt utsatta grupper bor, t.ex. ensamföräldrar och flyktingar. I deflesta kommuner har alltså segregeringen blivit mindre påtaglig med

72 Måttet beskriver i vilken utsträckning en viss grupp, t.ex. låginkomsttagare,bor för sig själv jämfört med andra grupper. Man kan t.ex. mäta hur graden avsegregering mellan stadsdelar i en kommun förändras över tid. För närmaredefinition se Andersson och Amcoff 2004.

91Analys

avseende på dessa variabler, om man jämför sammansättningen iolika bostadsområden eller stadsdelar (förutsatt att SAMS-områdenaverkligen återspeglar naturliga bostadsområden eller stadsdelar).Men det finns undantag: När det gäller ungdomar, låginkomsttagareoch familjer med fyra eller fler barn har boendesegregeringen tvärt-om ökat i fler kommuner än den har minskat. Ungdomar 20–24 årbor t.ex. enligt detta sätt att mäta mer segregerat idag än för tio årsedan i 253 av 290 kommuner. Detta kan hänga samman med att alltfler ungdomar studerar på högskolor, vilket i sin tur för med sig attallt fler flyttar till högskoleorter och då företrädesvis bosätter sig icentrala delar av städerna eller i särskilda studentbostadsområden.Byggandet av särskilda studentbostäder har rimligen bidragit tilldenna ökade segregering. Vi bedömer inte att den ökade segreg-eringen av gruppen ungdomar tyder på en negativ utveckling avboendeförhållandena för ungdomarna. När det däremot gällerlåginkomsttagare och stora barnfamiljer menar vi att resultatentyder på en utveckling mot en icke önskvärd ökad segregering i merän hälften av landets kommuner.

Tabell 13. Antal kommuner med minskat respektive ökat segregeringsindex, beräk-nat på SAMS-områden, 2002/2003 jämfört med 1991/1993.

ökat minskat oförändrat

Fastighetstyper:

Småhus 35 254 5Flerbostadshus 148 141 5Flerbostadshus, hyresrätt 106 183 5Flerbostadshus, bostadsrätt 132 152 8Flerbostadshus, allmännyttiga 132 150 12

Utsatta grupper: Ungdomar, 20–24 år 253 36 4Utlandsfödda föräldrar 28 261 4Familjer med 4 eller fler barn 150 139 4Ensamstående över 65 år 115 174 4Ensamstående med barn 87 202 4Flyktingar 105 184 4Låginkomsttagare 158 131 4

Det är värt att lägga märke till att även om det är fler kommuner somuppvisar minskad än ökad boendesegregering så är det för vilkenvariabel man än tittar på ändå så att det finns gott om exempel påden motsatta utvecklingen. Så t.ex. har segregeringen av kategorin”flyktinghushåll” visserligen minskat i merparten av kommunernamen den har ändå ökat i hela 105 kommuner. Bäst ser det ut omman tittar på variabeln ”utlandsfödda föräldrar”, där det bara är 28kommuner som uppvisar ökad segregation.

Om man ser till utfallet i enskilda kommuner är resultaten splitt-rade. I de flesta kommuner ökar segregeringen i vissa avseenden,medan den minskar i andra. Det är också svårt att se något mönster


när det gäller vilka typer av kommuner som befinner sig i ändarnapå skalan. Bland de kommuner där segregeringen ökade i flest avse-enden återfinns kommuner av helt olika karaktär. Några exempel ärVellinge, Jokkmokk, Tanum, Skellefteå och Nykvarn. Det är svårt attse vilka gemensamma förutsättningar som kan finnas i dessa kom-muner och som kan ha påverkat utvecklingen när det gäller gradenav segregation under de senaste tio åren. Detsamma gäller om manser till vilka kommuner som verkar ha gått mot minskad segregering.Detta gäller så vitt skilda kommuner som Salem, Sorsele, Mora,Malmö och Södertälje. Man kan ana att utgångsläget har varit gan-ska olika i dessa kommuner. Och i de fall det rör sig om riktigt småkommuner kan en mycket liten förändring i bostadsbeståndet hagett ett kraftigt utslag. Anmärkningsvärt och glädjande är i alla fall attalla de tre storstäderna uppvisar minskat segregationsindex i deflesta avseenden.

Det är alltså svårt att dra några mer långtgående slutsatser avresultaten i sig, men Boverket instämmer i Anderssons och Amcoffsegen bedömning att denna kartläggning skulle kunna ligga till grundför fördjupade analyser av utvecklingen i ett urval av kommuner,t.ex. de som tydligast avviker från medeltalet åt det ena eller detandra hållet.

Har de statliga stöden främjat målet om jämlika ochvärdiga levnadsförhållanden?Nyss redovisade resultat rörde utvecklingen de senaste tio åren totaltsett och inte direkt knutet till nyproduktionen under den här perio-den. Nästa fråga blir om de bostäder som byggts med de statliga stödtill bostadsbyggandet som här ska utvärderas på något sätt bidragittill denna utveckling? Hur har det som byggts med dessa stöd inver-kat på segregationen?

Det nybyggda har ökat skillnaderna mellan SAMS-områdenEtt sätt att belysa detta är att använda segregeringsindex på SAMS-områdesnivå, som ovan, men att bryta ut och bara studera de fastig-heter som under perioden fått något av de statliga stöd som här skautvärderas. Andersson och Amcoff har bland annat jämfört fastighe-ter som fått stöd för nyproduktion med alla fastigheter tio år tidigare.Frågan är alltså om dessa fastigheter numera bidrar mer eller mindretill segregationen i respektive kommun, jämfört med vad de gjordeför tio år sedan. I nedanstående tabell 14 är kommunerna fördeladeefter hur denna jämförelse utföll.

Här blir bilden mer entydig. För varje enskild variabel finns detvisserligen fortfarande såväl kommuner med ökad som med mins-kad segregering. Men jämfört med utvecklingen totalt sett (den förratabellen) är det betydligt fler kommuner som uppvisar ökad segre-gering. Det gäller alla variabler utom allmännyttiga flerbostadshusoch ungdomar. Detta tyder på att de fastigheter som erhållit någotav de statliga stöd som vi här utvärderar har bidragit till att ökasegregeringen i de flesta avseenden i en hel del kommuner. Men när

93Analys

det gäller inslaget av allmännyttiga bostäder och gruppen ungdomarverkar det alltså som om stöden tvärtom främjat integrationen. Idessa avseenden är uppblandningen större efter nyproduktionen äninnan.

Man kan också välja att jämföra de fastigheter som fått statligt stödmed övriga fastigheter vid samma tidpunkt. Det är en sådan jämfö-relse som ligger bakom utfallet i antal kommuner i tabellen nedan.Resultaten blir likartade dem vi nyss kommenterade. Enda skillna-den är att denna jämförelse tyder på att stöden på vissa håll även harbidragit till att jämna ut fördelningen av bostadsrättshus i beståndet,antagligen genom att hyreshus tillkommit i områden som tidigaredominerats av bostadsrätter.

Tabell 15. Antal kommuner med minskat respektive ökat segregeringsindex omman ser till situationen 2002/2003 för fastigheter som fått statligt stöd jämfört medövriga fastigheter.


Fastighetstyper:


Utsatta grupper:

Ungdomar, 20–24 år 182 104 4Utlandsfödda föräldrar 142 144 4Familjer med 4 eller fler barn 187 99 4Ensamstående över 65 år 165 121 4Ensamstående med barn 122 164 4Flyktingar 113 173 4Låginkomsttagare 159 127 4

Tabell 14. Antal kommuner med minskat respektive ökat segregeringsindex. Jäm-förelsen avser läget 2002/2003 för fastigheter som fått statligt stöd jämfört medövriga fastigheter 1991/1993.


Fastighetstyper:


Utsatta grupper:

Ungdomar, 20–24 år 119 167 4Utlandsfödda föräldrar 78 208 4Familjer med 4 eller fler barn 214 72 4Ensamstående över 65 år 169 117 4Ensamstående med barn 168 118 4Flyktingar 110 176 4Låginkomsttagare 174 112 4


Oavsett om man jämför på det ena eller det andra sättet blir slutsat-sen att de fastigheter som fått något av de stöd som här utvärderassnarast har förstärkt boendesegregeringen. Den skulle ha minskat iännu fler kommuner – eller ökat i färre kommuner – dessa fastighe-ter förutan.

Vilka har flyttat in i de nya bostäderna och hur har det påverkathushållssammansättningen i omgivande buffertområde?Ett annat sätt att mäta utvecklingen av segregationen är att jämförahushållen i de fastigheter som sedan 1993 byggts med något av destöd som vi här utvärderar med hushållen i den omedelbara omgiv-ningen. Andersson och Amcoff har här utgått från en ”buffertregion”på 110 meters radie, i praktiken definierad som de fyra angränsandehundrametersrutorna.

Frågor att ställa blir då: För vem har det byggts nya bostäder medhjälp av de stöd som vi här ska utvärdera? Vilka hushållstyper harflyttat in i de nya bostäderna, i förhållande till dem som redan boddei omgivningen? Har den nytillkomna bebyggelsen ökat den socialablandningen? Eller kan det tvärtom vara så att detta bostadstillskottsnarare har befäst eller till och med förstärkt boendesegregeringen?Andersson och Amcoff har på detta sätt analyserat effekterna av varoch en av de olika stödformerna.

När det gäller investeringsbidraget tyder en sådan analys på attbefolkningssammansättningen har förändrats genom nyproduk-tionen. Det har blivit fler i förvärvsarbetande ålder och färre äldre iområdena. Andelen barnfamiljer har minskat men ensamföräld-rarna har ökat. Det är också tydligt att de bostäder som byggts medinvesteringsbidraget i ganska hög utsträckning gynnat grupper somhar en svag ställning på bostadsmarknaden. Andelen låginkomstta-gare är t.ex. högre i dessa bostäder än i omgivningen. Särskilt mar-kant är detta om man tittar på disponibel familjeinkomst, där hela 36procent av hushållen i de nybyggda fastigheterna tillhör den femte-del av befolkningen som har lägst disponibel inkomst, medan mot-svarande bara gäller 25 procent av hushållen i buffertområdet. Itabellen nedan har uppgifter om förhållandena i sex stora kommu-ner lagts in som referens och där är det i genomsnitt inte mer än 22procent av befolkningen som tillhör den undre inkomstkvintilen73.Vi ser också att såväl bostadsbidrag som socialbidrag förekommeroftare i de nybyggda bostäderna än i buffertområdet och att andelensysselsatta är påtagligt lägre.

73 kvintil = femtedel

95Analys

Tabell 16. Invånare i fastigheter byggda med investeringsbidrag jämfört med invå-narna i det omgivande ”buffertområdet” år 2002. Procent.

Invester- Buffert- Buffert- Referens-ings- området området befolkningbidrags- exkl. inkl. i 6 stora**

Andel invånare* objekten objektet objektet kommuner

Demografi

65 år och äldre 14 20 17 15i förvärvsarbetande ålder 67 63 65 63samboende med barn 17 20 19 22ensamstående med barn 8 5 6 6med fler än 3 barn 0 0 0 1födda i flyktingland 2 2 2 14utlandsfödda 13 11 12 22

Svag ställning

undre inkomstkvintilen 19 16 17 17övre inkomstkvintilen 16 26 21 30övre kapitalinkomstkvintilen 7 16 15 15undre kvintilen disp. familjeink. 36 25 30 22socialbidrag 8 6 7 5bostadsbidrag 16 11 13 9arbetslöshetsinkomst 11 10 11 9förtidspension e.d. 9 8 9 8sjukersättning e.d. 15 14 15 14sysselsatta 63 72 68 72högst 2 år gymnasieutb. 39 39 37 35

*Kategorierna avser andel av befolkningen 20–64 år utom för andel samboenderesp. ensamstående med barn, där hela befolkningen över 16 år utgör basen.**Avser Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala, Linköping och Umeå.

De fastigheter som fått investeringsstimulansen utgör en delmängdav dem som fått investeringsbidraget och det är därför inte oväntatså att mönstret är detsamma. Det ser alltså ut som om inriktningenpå små och medelstora hyresbostäder i de båda investeringsstödenhar medfört att små hushåll med måttliga inkomster har kunnat fåen ny bostad.

Om man i stället tittar på utfallet av räntebidraget till nyproduktionoch utgår från alla fastigheter som byggts med räntebidrag enligt 1993års system, alltså inklusive de som fått investeringsstöd, blir bilden enannan. De som flyttat in i dessa hus är genomsnittligt sett ganskaresursstarka. Ensamstående med barn och stora barnfamiljer ärganska få, andel utlandsfödda ligger på en låg nivå och hushåll medsocialbidrag är underrepresenterade, liksom arbetslösa och förtids-pensionerade. Utbildningsnivån är jämförelsevis hög. Räntebidragenträffar alltså enligt denna studie en förhållandevis resursstark grupp.Detta utfall är inte oväntat. Räntebidraget har inte varit särskilt inriktatpå mindre bostäder. Det har inte bara gått till hyresbostäder utan äventill bostadsrätter och fram till år 2000 även till egnahem. Detta i sig göratt man kan förvänta sig en socialt sett mer blandad målgrupp och attde genomsnittliga inkomstnivåerna bör vara högre.


Tabell 17. Invånare i alla fastigheter byggda med räntebidrag jämfört med invånarnai det omgivande ”buffertområdet” år 2002. Procent.

Buffert- Buffert- Referens-Ränte- området området befolkning

Andel invånare* bidrags- exkl. inkl. i 6 stora**objekten objektet objektet kommuner

Demografi

65 år och äldre 19 19 19 15i förvärvsarbetande ålder 64 63 63 63samboende med barn 17 15 15 22ensamstående med barn 5 6 6 6med fler än 3 barn 0 0 0 1födda i flyktingland 2 2 2 14utlandsfödda 10 14 14 22

Svag ställning

undre inkomstkvintilen 15 18 18 17övre inkomstkvintilen 27 25 25 30övre kapitalinkomstkvintilen 17 15 15 15undre kvintilen disp. familjeink. 34 26 26 22socialbidrag 4 6 6 5bostadsbidrag 14 10 10 9arbetslöshetsinkomst 8 11 11 9förtidspension e.d. 7 9 9 8sjukersättning e.d. 11 15 15 14sysselsatta 65 70 70 72högst 2 år gymnasieutb. 28 40 39 35

*Kategorierna avser andel av befolkningen 20–64 år utom för andel samboenderesp. ensamstående med barn, där hela befolkningen över 16 år utgör basen.**Avser Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala, Linköping och Umeå.

Genomsnitten döljer stora skillnaderDet är stor risk att genomsnitten för de så kallade buffertområdenadöljer skillnader mellan olika områden och att några få stora projektdominerar helhetsbilden. Andersson och Amcoff har för den skulljämfört varje nybyggd fastighet för sig i förhållande till sitt buffert-område. Avsikten har varit att se i hur många enskilda fall som ny-produktionen bidragit till att minska överrepresentationen – ellerunderrepresentationen – av olika grupper.

Denna analys visar att de senaste tio årens nyproduktion inte harbidragit till mer blandade miljöer ifråga om boendeformer. Somframgår av tabellen nedan är det bara i en mindre del av buffertarnasom det nybyggda har gjort att hela buffertområdet närmat sigriksgenomsnittet. Visserligen minskade överrepresentationen avsåväl bostadsrätter som privata eller allmännyttiga hyresrätter imerparten av de områden där respektive av dessa boendeformerinitialt var överrepresenterade, men det var så få områden att detinte slår igenom.

När det gäller de särskilt utsatta grupperna konstateras först attdessa är underrepresenterade i de allra flesta buffertområden och attden underrepresentationen inte har minskat i särskilt stor andel av

97Analys

områdena. I de förhållandevis få områden där de svagare gruppernafrån början var överrepresenterade var det däremot i många fall såatt överrepresentationen minskade till följd av nyproduktionen.

Sammantaget har mellan en femtedel och en tredjedel av nybygg-nadsprojekten bidragit till att buffertområdet – alltså den omgivandebebyggelsen inom ca 110 m – fått en mer blandad befolkning. I deflesta fall har alltså segregeringen i stället ökat.

Detta gäller dock inte om man ser till andelen låginkomsttagare.När det gäller denna grupp har tre fjärdedelar av projekten lett till enstörre blandning i området. Men det har så gott som uteslutandeskett genom att den initiala överrepresentationen av denna grupphar minskat genom det nybyggda.

Tabell 18. Andel av buffertområdena till hus byggda med 1993 års räntebidrag ochev. investeringsstöd, där nyproduktionen bidrar till att minska överrepresentationenresp. minska underrepresentationen av olika boendeformer eller hushållsgrupper.Procent.

Minskad Minskad Andel buffert-överrepre- underrepre- områden somsentation sentation närmat sig

riksgenomsnittet

Småhus 6 13 10Flerbostadshus 19 4 11Privat hyresrätt 63 0 15Bostadsrätt 50 0 13Allmänyttig hyresrätt 59 0 12

4 eller fler barn 88 2 2220–24 år 55 15 28Ensamstående över 65 år 48 15 24Ensamförälder 67 15 33Flykting 72 13 29Låginkomsttagare 81 3 78Utlandsfödda föräldrar 68 14 34

Räntebidrag till ombyggnadNär det gäller så kallat utsatta bostadsområden finns det skäl att troatt ombyggnadsåtgärder är väl så viktiga som nyproduktion. Det mo-tiverar en särskild utvärdering av räntebidraget till ombyggnad urdenna aspekt. I vilken utsträckning har detta stöd lockat fram åtgär-der som bidragit till att förbättra boendeförhållandena i socialt settutsatta bostadsområden?

Andersson och Amcoff konstaterar att mindre än en tiondel av deinvånare som berörts av räntebidrag till ombyggnad under de se-naste tio åren har bott i de särskilt utsatta bostadsområden somtäcks av storstadssatsningen och som av staten pekats ut som sär-skilt angelägna att stödja. Det går tyvärr inte att se vilka eller ens hurmånga bostäder som har berörts på olika håll i landet.

De har också analyserat vilka grupper som bor i de fastigheter somhar fått ombyggnadsstöd, i förhållande till dem som bor i närom-rådet. Att det inte går att peka ut vilka lägenheter som fått stöd är en


felkälla även i detta sammanhang. Ibland är det bara en mindre delav lägenheterna på en fastighet som har berörts av ombyggnaden.Med den reservationen pekar resultaten mot att räntebidraget tillombyggnad har gynnat förhållandevis resurssvaga kategorier menatt de är mindre resurssvaga än invånarna i det närmaste grann-skapet. Invånarna i de fastigheter som har berörts av ombyggnads-stöd bidrar alltså till att höja nivån i området.

SlutsatserAnderssons och Amcoffs studie visar att de aktuella investerings-stödens träffbild är god. De gynnar generellt sett resurssvaga hushålloch bör därigenom bidra till att skapa förutsättningar för värdiga lev-nadsförhållanden för grupper som inte har lika lätt som andra atthävda sig på bostadsmarknaden. Räntebidrag till nybyggnad har intedenna profil utan har i hög grad gått till resursstarka hushåll.

Men de statliga stöden till bostadsbyggandet under den senastetioårsperioden har däremot inte i någon nämnvärd utsträckningbidragit till att bryta upp den bebyggelsemässiga och socioekono-miska segregationen.

Något annat var kanske inte heller att vänta, eftersom det inte finnsnågot i stöden som direkt kan kopplas till detta mål. I plan- ochbygglagstiftningen regleras den fysiska utformningen av bostäderna.Det finns ingen sådan reglering av eller grundläggande krav påbostadsområdena, när det t.ex. gäller sammansättning av hustyperoch upplåtelseformer, fördelningen av hushållstyper, grad av servi-cenivå etc. Och ändå är det rimligen just detta senare som reger-ingen har i åtanke när vikten av allsidig hushållssammansättningoch socialt hållbar utveckling framhålls i bostadspolitiska samman-hang. Här lämnas ansvaret för såväl tolkning av mål och kravnivåsom val av metoder och styrmedel helt till kommunerna.

Det är inte önskvärt med en detaljreglering av hur kommunernaska planera utformningen av sina bostadsområden för att främjajämlika levnadsförhållanden. Men det vore rimligt att kommunernasskyldighet enligt bostadsförsörjningslagen att ta fram riktlinjer förbostadsförsörjningen på ett tydligare sätt knöts till det övergripandebostadspolitiska målet. För det krävs att man från central nivå talarom hur de olika delmålen ska tolkas och vilken typ av operationa-liseringar som regering och riksdag tänker sig. Detta är absolutnödvändigt om målen ska få något genomslag i kommunernasplanering. Den analys som Boverket här presenterar (se avsnitt 3)skulle kunna utgöra utgångspunkt för en fortsatt arbete med att geett konkret och uppföljningsbart innehåll åt de övergripande bo-stadspolitiska målen. Om regeringen sedan vill knyta ekonomiskastöd till dessa mål skulle det kunna göras via kommunernas riktlinjerför bostadsförsörjningen. Som villkor för statligt stöd till ett bostads-projekt skulle då krävas att kommunen i fråga hade tagit fram egna,uppföljningsbara bostadspolitiska mål, som dokumenterats i sam-band med riktlinjerna för bostadsförsörjningen.

99Analys

När det slutligen gäller de särskilt utsatta bostadsområden i stor-stadsområdena kan vi ansluta oss till Andersson och Amcoff, som isin rapport efterlyser:

”… en mer genomarbetad storstadspolitik där bostadspolitikens olika kom-ponenter ges en tydligare roll för utvecklingen av särskilt utsatta områden.Den fysiska aspekten av politiken gentemot utsatta bostadsområden saknar idagsläget programmässigt koppling till resten av interventionerna och dehar i de lokala utvecklingsavtalen placerats i den medfinansieringsram somkommunerna avkrävs. De bör enligt vår mening fastare integreras i desysselsättnings- och utbildningsmässiga satsningarna.” (Andersson ochAmcoff, 2004).

Som Boverket har påtalat i flera andra sammanhang74 är det angelä-get med ett stärkt stöd till ombyggnad och underhåll. Detta skulleinte minst gynna bostadsområden som idag betraktas som mindreattraktiva och därmed kunna bidra till att skapa förutsättningar förjämlika och värdiga levnadsförhållanden.

Delmål 8: Hållbar utveckling av planering, byggande ochförvaltningI skrivelsen om en nationell strategi för hållbar utveckling (2001/02:172) beskriver regeringen hållbar utveckling som ”en process iständig förändring inom vilken resursutnyttjande, investeringarnasinriktning, den teknologiska utvecklingens inriktning och institutio-nella förändringar sker i samklang med dagens såväl som morgon-dagens behov”. Man pekar ut åtta strategiska kärnområden, varavutveckling av ett hållbart samhällsbyggande är ett. En viktig förut-sättning är att byggande och förvaltning förändras i hållbar riktningdär konsumenten är i fokus. I budgetpropositionen 2003/04:1 upp-ger regeringen att den ekologiska dimensionen av hållbar utvecklingmåste ökas i samhällsbyggandet. Huvudsakliga medel som anges ärtekniska innovationer och förändrade värderingar och beteenden.Man lyfter fram energi- och resurseffektivisering, hälsosam inom-husmiljö och sunda materialval som grundstenar i arbetet för attåstadkomma ett hållbart byggande. Detta följs upp i regeringensskrivelse 2003/04:129 ”En svensk strategi för hållbar utveckling –ekonomisk, social och miljömässig” där man konstaterar att denbyggda miljön är viktig för att tillfredsställa grundläggande behov isamhället, och att en långsiktigt effektiv användning av resurserinom byggsektorn är en nödvändig del i en hållbar utveckling.

Det som Boverket här kallar det åttonde delmålet i det bostadspoli-tiska målet lyder ”Vid planering, byggande och förvaltning skall enekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund förverksamheten”. Detta delmål tillkom vid den senaste revideringen avmålet och fastställdes av riksdagen så sent som i december 2002.

74 Se t.ex. ”Bättre koll på underhåll” Boverket 2003.


Vi tolkar delmålet om hållbar utveckling som att planering och byg-gande ska göras så att förutsättningar skapas för ekologisk, eko-nomisk och social hållbarhet vid förvaltning och drift. Det handlarom att minimera negativa och skapa positiva långsiktiga effekter på(natur)miljön, samhällsekonomin och det sociala livet i samhället.

Ekologisk hållbarhet i planering, byggande och förvaltning kankaraktäriseras som en ökad resurseffektivitet, effektivare användningav energi och infasning av förnybar energi. De samhällsekonomiskaaspekterna på hållbarhet är ökad resurseffektivitet, effektivareanvändning av energi och ökad användning av icke miljöbelastandeenergikällor, samt långsiktigt kostnadseffektiva val, genom att opti-mera kostnad gentemot kvalitet. En trygg, varierad och hälsosamboendemiljö till en rimlig kostnad och med inflytande för de boendepå sitt boende kännetecknar social hållbarhet.

Eftersom statens subventioner gäller ny- och ombyggnad av bostä-der är det framförallt byggskedet som på ett direkt sätt påverkas avstöden. Men därutöver kan förvaltningen gynnas av att hållbarhets-aspekter beaktats i byggskedet. Planskedet kan indirekt påverkasgenom att ekonomiska stöd ökar efterfrågan på planlagd mark ochkanske genom särskilda villkor som stöden är förenade med. Analy-sen här av stöden i förhållande till detta delmål omfattar ekologiskaoch i viss mån ekonomiska aspekter på hållbar utveckling underbygg- och förvaltningsskedena. De sociala hållbarhetsaspekternabehandlas i de andra delmålen.

Grundläggande bestämmelser för planering ochbyggande som stödjer hållbar utvecklingUtformningen av planering och byggande regleras i Plan- och bygg-lagen (PBL). Dess grundläggande bestämmelser ger generellt stödför hållbar utveckling. Mark- och vattenområden ska användas tilldet de är bäst lämpade för och en användning som gynnar en frånallmän synpunkt god hushållning ska ges företräde. Syftet med pla-neringen ska vara att uppnå en ändamålsenlig struktur, en estetiskttilltalande utformning och främja en från social synpunkt god livs-miljö, goda miljöförhållanden och en långsiktig resursanvändning.Bebyggelse ska också lokaliseras så att hänsyn tas till de boendes ochövrigas hälsa, naturliga förutsättningar (mark och vatten), möjlighe-terna att ordna infrastruktur som trafik, energitillförsel, vatten ochavlopp samt annan service och slutligen att kunna förebygga vatten-och luftföroreningar samt buller. I PBL ställs sedan 1996 också kravpå att breda konsekvensbedömningar, som omfattar såväl socialaoch ekonomiska som miljömässiga konsekvenser, ska göras närkommunala planer tas fram. Sedan juli 2004 har kraven på miljö-bedömningar för planer och program utvecklats inom EU75.

75 EU-direktiv nr 2001/42/EG.

101Analys

I PBL finns också allmänna krav på hur byggnader ska placeras ochutformas. De tekniska egenskaperna för byggnaderna regleras i La-gen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, BVL. Enligt dennaska byggnaderna vara utförda så att brukarnas och grannarnas hy-gien och hälsa inte riskeras. Byggnaderna ska inte heller medföraoacceptabel risk för olyckor, hälsovådligt buller eller medföra onö-digt stor energianvändning. Kraven förtydligas i Boverkets bygg-regler, BBR, vilka ligger till grund för Byggnadsnämndernas bedöm-ning av samhällets krav på egenskapernas miniminivå. Dessa reglerkan stödja många hållbarhetsaspekter för nybyggnationer om intres-set finns.

Sammantaget kan man säga att reglerna ger allmänna riktlinjer ochsätter i vissa fall en generell miniminivå, att de ger stort utrymme förtolkningar, men att specifik vägledning för en mer hållbar utvecklingsaknas.

Har bostadsbyggandet under 1993–2004 närmat ossmålet om en hållbar utveckling?Energiåtgången utgör en stor del av kostnaderna under driftsfasenav ett bostadshus. Energianvändningen är därför en god indikator påom bostadsbyggandet blivit mer hållbart76 eftersom en genomtänktsatsning på energieffektiva åtgärder i byggskedet visar att byggher-ren tänker långsiktigt är det då också mer sannolikt att byggherrenvalt resurseffektiva metoder och material för bygget. Statistik överenergianvändningen visar att de flerbostadshus som byggts underperioden 1996–2001 generellt sett inte är mer energieffektiva än fler-bostadshus byggda under 1980-talet77. Energianvändningen78 fördessa hus är visserligen lägre än för samtliga flerbostadshus iSverige, men den är något högre än för de hus som uppfördes mel-lan 1990 och 1996, se figuren nedan. Fjärrvärmeandelen har dockfördubblats sedan 1982 och år 2002 var andelen 76 procent av dentotala uppvärmda arean i flerbostadshus. Andelen förnybar energi(bioenergi, inklusive torv, och värmepumpar) i fjärrvärmenätet upp-gick år 2000 till 72 procent.

76 I detta kapitel används uttrycket ”hållbart” endast i betydelsen ”uthålligt”,”bärkraftigt” i perspektivet hållbar utveckling. Det ska inte förväxlas med denmer tekniska betydelsen ”slitstarkt” eller ”tekniskt hållbart”.

77 Statistiken baseras på ett urval av samtliga byggda flerbostadshus under valdaperioder och redovisas som den skattade genomsnittliga energianvändningenper kvm.

78 Energianvändningen omfattar uppvärmning, tappvatten och fastighetsel.


Figur 12. Energianvändningen (uppvärmning, tappvarmvatten och fastighetsel ) iflerbostadshus år 2002 fördelat på byggår.

En stickprovsundersökning med enkäter och intervjuer genomför-des på Boverkets uppdrag i augusti 200479. Syftet med undersök-ningen var att se om och i så fall hur några statliga subventioner tillbostadsbyggandet bidragit till att göra byggandet mer hållbart. Re-sultaten bygger på 40 enkätsvar och uppföljande intervjuer med 21av dessa fastighetsägare. Svaren har i vissa fall kompletterats medsvar från de intervjuer med bland andra tio byggherrar ochbyggentreprenörer som Boverket har gjort för denna utvärdering.

Energiprestanda i nybyggda bostäderAvsikten var att i fallstudien också få fram underlag för beräkningarav energiprestanda för bostäder som fått olika typer av statligt stöd,och därigenom också få mått på miljöbelastningen till följd avenergianvändningen. Det var dock svårt att få fram ett heltäckandeunderlag utifrån svaren på de frågor som ställdes i enkäten. Några

79 Undersökningen utfördes av IVL Svenska Miljöinstitutet AB. Frågorna och sva-ren diskuterades i en referensgrupp bestående av professor Bengt Hansson,Avdelningen för Byggnadsekonomi, Lunds tekniska högskola, professorMichael Edén, Avdelningen för Byggd miljö och Hållbar utveckling, Arkitektur,Chalmers, Sofie Adolfsson Jörby och Hans-Olof Karlsson Hjorth, bådaBoverket.

103Analys

orsaker var att byggnaden inte var färdigställd, att det rörde sig omombyggnad, att flera byggnader delar panncentral eller att byggna-den innehöll både bostäder och lokaler.

Bland de fastigheter som ingick i enkäten och för vilka de svarandeangav att de erhållna statliga subventionerna påverkat byggnadensenergiprestanda positivt har uppgifter för byggnadens köpta energipreciserats för 20 objekt. För att sedan kunna bedöma byggnadernasenergiprestanda, har köpt energi till uppvärmning räknats om tillbyggnadens tillförda värmebehov exklusive frivärme (dvs. solin-strålning, personvärme och spillvärme från belysning, hushålls-apparater och liknande (= energiomvandlingsförluster). Det visar sigdå bland annat att energiprestandan i nybyggnadsobjekten inte ärväsentligt bättre än den i ombyggnadsobjekten (se figur).

Ett annat jämförelsemått för att bedöma byggnadernas energi-prestanda utgörs av ett bedömt ”hållbarhetskrav” baserat på denationella miljökvalitetsmålen. Om man utgår från de utsläpps-nivåer som kan anses ekologiskt hållbara enligt de nationella miljö-kvalitetsmålen för klimatpåverkan, försurning, övergödning ochmarknära ozon, innebär dessa förenklat sett att en halvering avdagens miljöbelastning är nödvändig (IVL, 2003) 80. Med utgångs-punkten att alla sektorer skall bidra lika mycket till denna halverademiljöpåverkan kan ett värde beräknas för hur mycket energi bygg-sektorn kan använda för uppvärmning utan att gränsen för miljö-belastningen överskrids. Sådana beräkningar har utförts av IVLSvenska Miljöinstitutet AB och omfattar alla byggnader (dvs. bostä-der och lokaler) i Sverige. Beräkningarna tar hänsyn till att bygg-nadsbeståndet ökar samt att sammansättningen av energikällorkommer att förändras (Erlandsson, 2004). De baseras på ett livs-cykelperspektiv, där utöver byggnadens hela energianvändning ävenmaterialanvändningen ingår. I figuren nedan anges vilket specifiktuppvärmningsbehov som kan anses vara hållbart för det svenskabyggnadsbeståndet, exklusive frivärme. Detta beräknas av IVL till 31kWh/m2 (för flerbostadshus, normerat till klimatzon 3). Att dennanivå är realistisk illustreras av att den överensstämmer med detprojekterade värmebehovet för bostadshus i Hammarby Sjöstad ochi Silverdal i Stockholmsområdet, projekt med en uttalad miljöprofi-lering.

De exempel som vi har tagit fram visar att energibehovet för upp-värmning i dessa flerbostadshus varierar oberoende av vilken stöd-form som utgått. De visar också att det för energibehovet inte spelarnågon roll om det rör sig om ombyggnad eller om nybyggnad och attinget av exemplen når ned till det av IVL beräknade hållbarhetskravet(se figur).

80 De ekologiskt hållbara utsläppsnivåerna baseras på bedömningar gjorda avNaturvårdsverket i underlagsrapporter inför framtagandet av miljömåls-propositionen 2000/01:130 (NV4995, NV4999, NV5000, NV5002 och NV5003,1999).


Figur 13. Sammanställning av värmebehovet för några bostadshus som som fåttstatliga stöd, fördelade efter bidragsform. Den streckade linjen representerar ett avIVL Svenska Miljöinstitutet AB beräknat ”hållbarhetskrav” i förhållande till miljö-kvalitetsmålen.

Ovanstående exempel tyder på att bostadsbyggandet i flerbostads-hus generellt inte har blivit mer hållbart. När det gäller småhus kanman däremot konstatera att de som byggdes under perioden 1996–2001 har en lägre årlig genomsnittlig energianvändning per kvadrat-meter än småhus byggda mellan 1980 och 1995. Den genomsnittligaenergianvändningen för småhus har minskat med ca 20 procent detvå senaste decennierna.

Har de statliga stöden främjat målet om hållbar grund förbyggande och förvaltning?I regeringens proposition 2002/03:98 (Åtgärder för att främja byg-gande av mindre hyresbostäder och studentbostäder) anges att allabyggprojekt som ges statligt stöd ska uppfylla befintliga byggbestäm-melser och beakta de tre dimensionerna av hållbar utveckling. Inve-steringsstimulansen ska enligt propositionen dessutom bara ges tillprojekt som bidrar till ett långsiktigt hållbart byggande. Men reger-ingen konstaterar samtidigt att ett projekt som uppfyller dagensbyggnormer och regler får anses uppfylla kraven för att få stödet(prop 2002/03:98). Enligt Boverkets tillämpningsföreskrifter för inve-steringsstimulansen för hyresbostäder ska såväl ekologiska som eko-nomiska och sociala aspekter beaktas men dessa krav specificerasinte närmare. För ekologisk hållbarhet anges att en miljöplan eller

105Analys

motsvarande handling ska finnas i ansökan. Av denna ska framgå deåtgärder som vidtagits i projektet för att minska miljöpåverkan ocheffektivisera energi- och resursanvändningen samt minska den to-tala mängden avfall och avloppsvatten. Villkoren ger sammantageten dålig vägledning och styrning mot en nyproduktion med störrehänsyn till hållbarhetskraven än i det befintliga bostadsbeståndet.

De flesta av de tillfrågade fastighetsägarna och byggherrarna ienkätstudien har uppfattningen att det statliga stöd de fått gjordedem mer positiva till att bygga mer resurseffektivt än de annarsskulle ha varit och dessutom att stödet inneburit en säkrare processmed färre fel och bättre bostäder i ett långsiktigt perspektiv.

Var fjärde svarande ansåg att stöden påverkat byggnadens utform-ning. Men resultaten från följdfrågor av vilka åtgärder i sammaprojekt som faktiskt påverkades av stöden visar att i endast ett fallkan stödet ha bidragit till en mer hållbar lösning – detta genom attfastighetsägaren valt material av högre kvalitet.

I fyra fall menar fastighetsägarna att det statliga stöd man fåttpåverkade byggprocessen; två av dessa har svarat att projektetkvalitetssäkrades på ett bättre sätt genom en effektivare resurs-planering, som ledde till ett effektivare byggprojekt och kortarebyggtid. Men vid Boverkets intervjuer med tio byggherrar ochentreprenörer menade samtliga att de statliga stöden inte påverkatderas val av standard i bostäderna och/eller de byggmaterial somanvänts. Flera poängterade vikten av att bygga med hållbara mate-rial för långsiktig förvaltning, men menade att detta inte hade medstöden att göra.

Resultaten från de sammantaget 31 intervjuerna visar att i de flestafall hade sannolikt samma tekniska lösningar och material valtsoavsett om man fått statligt stöd eller inte. Av intervjuerna att dömafinns det inga tendenser till att kravet på ekologisk hållbarhet skullehaft någon direkt inverkan på de projekt som fått investeringsstöd.Då man har valt att installera material med lång livslängd, förnybaramaterial och energisnåla vitvaror har den främsta anledningen varitatt sänka kostnader för drift och underhåll.

Drygt hälften av dem som svarade på enkäten uppgav att de har ettsärskilt miljöprogram för projektet. För projekt med investerings-stimulans finns, som nämnts, krav på miljöplan eller motsvarandehandling. Trots det saknade, enligt byggherrens egen uppgift, vartredje projekt som fått detta stöd en sådan. Förekomsten av miljö-program är istället jämn över de olika statliga stödformerna somutvärderas, så någon koppling till dessa kan inte beläggas. Miljö-programmen är ett medel för att hämta kunskap och förankra mål ihela kedjan av aktörer i ett projekt och utan detta ökar risken attmiljöaspekter förhandlas bort eller helt enkelt glöms. En mindrestickprovskontroll av miljöprogram, bilagda ansökningar om inve-steringsstimulans, visar att kvaliteten på dessa varierar starkt. I någotprogram är miljöåtgärderna väl genomtänkta och specificerade förprojektet, medan andra i mer svepande och allmänna ordalag talarom att hänsyn ska tas vid materialval och liknande.


Resultaten ovan visar att vi inte kan visa att resursförbrukningen harblivit lägre och processen effektivare som följd av de statliga stöden.Bidrag i sig stimulerar alltså inte till en effektivare byggprocess.

Kommunen har vissa möjligheter att styra byggnadens energi- ochmiljöprestanda genom villkor i detaljplan och markanvisning. Åttabyggherrar i enkätstudien anger att krav i detaljplanen påverkatbyggnadens energi- och miljöprestanda. De krav som ställts i planerrör anslutning till fjärrvärmenätet, lokalt omhändertagande avdagvatten, återvinning, respektive hänsyn till kulturell bebyggelse-miljö. I två av dessa fall har kommunen också ställt krav vid markan-visningen. Stockholms stad ställer krav på bland annat energieffek-tiva och sunda hus och på tillgängligheten. Dessa krav anges också iexploateringsavtalen. De tre Stockholmsbaserade bolagen iBoverkets intervjuer anser att kraven fördyrar projekten.

Beräkningarna av energiprestandan för 20 byggprojekt med statligtstöd visar att varken nybyggda eller ombyggda fastigheter ligger inärheten av ett beräknat rimligt ”hållbarhetskrav” som baseras på enhalvering av dagens miljöbelastning av klimatgaser, ozon, gödandeoch försurande ämnen. Sammanställningen visar också att det intetycks ha haft någon betydelse vilken stödform byggprojektet har fått.Statistik visar att nya flerbostadshus har något högre energianvänd-ning än de från första hälften av 90-talet. En jämförelse som byggerpå en grov uppskattning av dagens miljöpåverkan respektive dennivå som krävs av den totala bebyggelsen för att klara miljökvalitets-målen (vilka enligt Riksdagen är mål för ekologisk hållbarhet), visaratt kraven vid nybyggnad är för låga.

För de statliga subventioner som här utvärderats ställs inga krav påenergiprestanda och resurseffektivitet, vilket innebär att man medden utformning som stöden har idag inte styr byggandet mot ökadekologisk och ekonomisk hållbarhet. Det finns å andra sidan inteheller några villkor i stöden som motverkar möjligheterna att byggaså att ekologisk och ekonomisk hållbarhet gynnas.

SlutsatserVår analys visar att statens subventioner till bostadsbyggandet knap-past bidrar till att uppnå de ekologiska och ekonomiska hållbarhets-aspekterna i det av riksdagen fastställda bostadspolitiska målet.

Riksdagen fastställer långsiktiga mål för ekologiskt, ekonomiskt ochsocialt hållbar utveckling i byggande och förvaltning. Regeringenkan på olika sätt stimulera och ge allmänna förutsättningar för ettmer hållbart bostadsbyggande. Men den enskilda kommunen harockså stora möjligheter att påverka bostadsbyggandet mot en merhållbar byggd miljö. Dagens system ger dock en svag styrning,eftersom det saknas såväl operativa och mätbara mål som uppfölj-ning. Det utkrävs inte heller något ansvar för uppföljning.

Kommunerna har sedan 1991 ansvar för att ta hänsyn till miljön ialla sina verksamheter81. Lokalt har kommunerna det samlade

81 Regeringens Proposition 1990/91:90, En god livsmiljö.

107Analys

ansvaret för att åstadkomma en god livsmiljö. De har också ett över-gripande ansvar för lokala anpassningar av de nationella miljö-målen82. Vi menar att det är rimligt att kommunerna får ett motsva-rande ansvar för att nå det bostadspolitiska målets olika delmål.

Eftersom förutsättningarna varierar från kommun till kommun börkommunerna själva formulera mätbara och uppföljningsbara målför sin lokala bostadspolitik. Det behöver också utvecklas system föruppföljning. Men detta kräver att de olika mål som rör bostads- ochbyggsektorn först samordnas och görs uppföljningsbara på centralnivå. Det behövs t.ex. en samordning mellan det bostadspolitiskamålet och de miljökvalitetsmål som rör sektorn, framförallt Godbebyggd miljö. Det behöver antagligen också tas fram praktiskarekommendationer för hur arbetet ska bedrivas, på vilka områdendet ska finnas operationella mål och vilka enheter som kan användasi mål och uppföljning.

En möjlig väg för att få till stånd ett mer hållbart bostadsbyggandevore sedan att precisera kommunernas roll i förhållande till detbostadspolitiska målet, där hållbarhetsaspekterna utgör ett avdelmålen. Det skulle kunna innebära att kommunerna:

– formulerar operationella bostadspolitiska mål utifrån de ramarsom ges i det nationella målet

– ställer krav i exploateringsavtal och vid markanvisning på attbyggherren redovisar i vilken grad planerat byggprojekt bidrar tillatt kommunens bostadspolitiska mål nås

– ser till att de utfästelser som lämnats av byggherren i avtalet redo-visas och följs upp

– sammanställer i vilken omfattning förändringar i den byggdamiljön uppnåtts och redovisar dem till regeringen.

I den mån regeringen särskilt vill främja målet om en hållbar utveck-ling i byggandet skulle ett statligt stöd till bostadsbyggandet kunnavillkoras med att kommunen i fråga har tagit fram lokala mål fördetta inom ramen för arbetet med riktlinjerna för bostadsförsörj-ningen.

82 Regeringens Proposition 2000/01:130, Svenska miljömål – delmål och åtgärds-strategier.


8. Utvärdering av stöden mot angivna syften

I detta avsnitt analyseras om de aktuella statliga stöden till bostads-byggandet har haft avsedd effekt och vilka andra effekter de kan hahaft på bostadsmarknaden. Stöden delas in i tre huvudgrupper –räntebidragen till ny- och ombyggnad, investeringsstöden till hyres-bostäder samt de olika stöd som har lämnats till studentbostäder. Viinleder varje del med en beskrivning av de olika stödens syften, kon-struktion och villkor.

Sammanlagt utfall av stöden till nyproduktionUnder åren 1993 och framåt har statliga stöd till bostadsbyggandeutgått i form av räntebidrag och ett antal tillfälliga riktade investe-ringsstöd. Därutöver tillkommer stöd i form av statliga kreditgaran-tier samt reducerad fastighetsskatt.

Figur 14. Statliga stöd till bostadsbyggandet 1993–2004.

De olika former av statligt stöd till bostadsbyggandet, som dennarapport berör, finns med i bilden ovan. För att få en heltäckande bildav förutsättningarna för nybyggnad har även den reducerade fastig-hetskatten och kreditgarantin redovisats. Av samma skäl har ävendet tillfälliga investeringsbidraget från 1995 tagits med.

Nyproduktion av bostäder 1993 till 30 juni 2004Under perioden 1993 till juni 2004 har drygt 106 000 bostäder bevil-jats statligt stöd för nybyggnad. Av dessa utgör bostadsrätterna 36procent medan specialbostäderna utgör 34 procent och vanligahyresrätter ca 30 procent. Härtill kommer knappt 15 000 nybyggdaegnahem.

109Analys

I tabellen nedan grupperas nyproduktionen efter vilka stödformersom lämnats. Första kolumnen visar i förhållande till folkmängdenhur många hyresrätter som byggts utan annat stöd än räntebidragoch den andra visar hur många som därutöver fått det generella in-vesteringsstöd som fanns 1995–97. I nästa två kolumner redovisasbyggandet med de här aktuella investeringsstöden och däreftersamtliga studentbostäder som byggts under perioden. Slutligen re-dovisas antalet bostadsrätter, först de som byggts med enbart ränte-bidrag och sedan de som därutöver fått 1995 års investeringsstöd.Särskilda boendeformer ingår inte i någon av dessa kolumner utansärredovisas i den allra sista kolumnen, oavsett stödform.

Flest bostäder i förhållande till befolkningens storlek har tillkommiti Stockholm, övriga Storstockholm och övriga Stormalmö. I Stock-holmsregionen är det framförallt bostadsrätterna som sticker ut. IStormalmö har bostadsrättsbyggandet tvärtom varit ganska måttligt,medan byggandet av hyresrätter har legat över medel, oavsett stöd-form.

Näst mest har det byggts i Göteborg, Malmö och övriga högskole-kommuner. Även i Göteborg har det byggts mycket bostadsrättermen annars är det framförallt byggandet av studentbostäder somdrar upp siffrorna för Göteborg och högskolekommunerna. I Malmöhandlar det i hög utsträckning om särskilda boendeformer.

I övriga riket har bostadsbyggandet varit mycket lågt under den härperioden. Enda undantaget är särskilda boendeformer.

Stormalmö utanför Malmö stad utmärker sig genom att det där harbyggts påtagligt fler hyresbostäder med enbart räntebidrag än iandra regioner.

Tabell 19. Nyproduktion 1993–2004-06-30 efter stödform. Antal påbörjade lägen-heter per tiotusen invånare i respektive region.


Regional fördelning av stöden till bostadsbyggandetPå nedanstående karta redovisas byggandet av hyresrätter, exklusivesärskilda boendeformer, i förhållande till befolkning i alla kommu-ner. Det framgår att hyresrättsbyggandet har haft störst genomslag istorstadsområdena och på högskoleorterna. Vi ser också att i en väl-digt stor del av kommunerna har det nästan inte byggts några hyres-bostäder alls under den här perioden.

Figur 15. Nyproduktion av hyresrätter, exklusive särskilda boendeformer meninklusive studentbostäder 1993–2004-06-30.

111Analys

1993 års räntebidragDen statliga bostadsbyggnadssubventionen eller i dagligt tal ”ränte-bidraget”83 har kommit att fungera som en huvudförfattning, till vil-ken olika tillfälliga stödformer knyts. Knytningen syftar främst till attgarantera att det rör sig om permanentbostäder och att huset upp-fyller grundläggande samhällskrav enligt plan- och bygglagstiftningen.

Räntebidraget är det enda periodiska bidrag som skall utvärderas idetta sammanhang. Gemensamt för de aktuella engångsstöden äratt projekten genomförs med stöd av räntebidraget. Däremot varie-rar det om engångsstödet reducerar bidragsunderlaget i räntebi-dragsärendet eller ej.

SyftenDe syften som formulerades inför bidragets införande den 1 januari1993 måste bl.a. ses i skenet av de dåvarande kostnaderna för deolika bostadssubventionssystem som fanns och det statsfinansiellaläget. Nedan redovisade syften uttrycktes i regeringens proposition.84

1) Bekämpa inflationen

2) Minska statens utgifter

3) Främja sparandet

4) Ingen styrning av bostadsutformningen med bidrag

5) Goda bostäder till rimligt pris

6) Ökad valfrihet och stärkt inflytande

Dessa syften skulle uppnås samtidigt som målet om neutralitet mel-lan upplåtelseformerna samt paritetsmålet skulle bibehållas85.

Vad gäller punkten 3 så hävdades det i propositionen att en 10-procentig insats av eget kapital innebär ett ”väl genomfört projekt”.De schabloner som utgör grunden för beräkningen av bidrags-underlaget var statiska och skulle inte ändras i förhållande till kost-nadsutvecklingen.

Vidare sades, med avseende på punkterna 4–6: ”Det enda som börtillmätas betydelse är vilken bostadsyta som tillförts bostadsmarkna-den för de boendes behov”. Dessutom ”bör det bidragsunderlag sombestämmer storleken av en generell subvention till boendet snararevara ett uttryck för vad som bör grunda ett skäligt bidrag till boendetän spegla de faktiska produktionskostnaderna för den standard somger ett optimalt utbyte av statens stöd. Bostadsbyggandets inriktningkommer då i högre grad att bestämmas av de bostadssökande hus-

83 Förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention (SBS).84 1991/92:150 bil. 1:5.85 Neutralitetsmålet innebär att kapitalkostnaden per investerad krona ska vara

lika hög oavsett upplåtelseform. Paritetsmålet innebär att olika gamla menlikvärdiga bostäder ska ha lika höga kapitalkostnader.


hållens önskemål än av bidragsreglernas utformning.” En tolkningmåste bli att kvalitet, utöver vad som följer av plan- och bygg-lagstiftningen, skulle styras av efterfrågan, inte av stödsystemet.Tankarna fullföljdes inte i alla delar såvitt avser ombyggnad. Pågrund av de svårigheter som låg i att ta fram ett schabloniseratunderlag för ombyggnader behölls, med vissa begränsningar, dentidigare prövningen av skälig faktisk kostnad för ombyggnadsåt-gärderna.

Konstruktion och villkorRäntebidrag till nybyggnad lämnas till flerbostadshus och småhussom upplåts med hyresrätt, kooperativ hyresrätt eller bostadsrätt.Tidigare lämnades det även till nybyggnad av egnahem men dettaräntebidrag har stegvis minskats och upphörde i princip vidmillennieskiftet.

Räntebidraget lämnas endast till permanentbostäder som uppfyllerde grundläggande kraven i plan- och bygglagstiftningen.

Räntebidrag till nybyggnad bygger på en helt schabloniserad kalkylsom baseras på lägenhetens storlek (upp till 120 m2 BRA). I dagensregelverk faller bidragsbeloppet per kvadratmeter successivt medstorleken på lägenheterna. De minsta lägenheterna får omkring11 000 kr per m2 och vid 64 m2 faller bidragsunderlaget under 10 000kr per m2. Vid 120 m2 är bidragsunderlaget 8 025 kr per m2. Vidnybyggnad av lägenheter i särskilda boendeformer dvs. ”för perso-ner som behöver tillsyn eller vård och detta medför en väsentligfördyring av bostäderna” kan tillägg göras till bidragsunderlaget med2 000 kr per m2 upp till och med 35 m2 per lägenhet86.

Vissa äldre engångsstöd reducerar det framräknade bidrags-underlaget med beloppet av lämnat engångsstöd.

Ombyggnad av flerbostadshus med permanentbostäder kan ocksåfå räntebidrag. De åtgärder som är bidragsberättigande är delsåtgärder som kan betraktas som nyinvesteringar, som inte dubblerareller ersätter funktioner som redan finns och som inte höjer husetsstandard utöver normal nybyggnadsnivå, dels underhålls- ochreparationsåtgärder av husets huvudsakliga försörjningssystem.

Stöd beräknas på 90 procent av skäliga faktiska kostnaderna föråtgärderna som dock först reduceras med 100 000 kr och ev. medvissa andra erhållna stöd. Detta innebär att smärre ombyggnaderkommer att uteslutas från stöd. Bidragsunderlaget begränsas dess-

86 I den ursprungliga schablonen beräknades de första 35 m2 av bidragsunder-laget med 13 000 kr per m2; dvs. totalt 455 000 kr. Skälet var att dessa ”första”m2 skulle spegla de dyrare installationerna såsom kök och badrum. Från ochmed den 36:e m2 upp till den 120:e m2 beräknades bidragsunderlaget med6 000 kr per m2. På så sätt kunde en lägenhet få ett maximalt bidragsunderlagpå 965 000 kr. Om nybyggnaden avsågsärskilda boendeformer så fick gränsenför 13 000 per m2 gå vid 45 m2, dvs. som mest kunde ytterligare 10 m2 få dethögre beloppet. Den tröskelbetonade skillnaden mellan 35:e och 36:e m2 vidberäkningen av bidragsunderlaget jämnades ut genom en ändring 1998.

113Analys

utom av en regel som säger att det inte får vara högre än 80 procentav nybyggnadsschablonen (dvs. bidragsunderlaget för en motsva-rande nybyggnad) minskad med husets värde före ombyggnaden.Husets värde är taxeringsvärdet multiplicerat med 1,33.

Sammanfattningsvis är bidragsunderlaget vid ombyggnad detlägsta av antingen (godkänd kostnad – 100 000) x 90 % eller (nybygg-nadsschablonen x 80 %) – husets värde före ombyggnaden. Skullehusets värde bli för högt är bidragsunderlaget 0 kr. Ett förhållandesom sedan millennieskiftet blivit alltmer vanligt, särskilt i storstads-regionerna.

Räntebidraget beräknas för såväl ombyggnad som nyproduktionenligt följande formel: Bidragsunderlaget (kr) x subventionsräntan(%) x bidragsandelen (%) = räntebidraget (kr).

Subventionsräntan (SubA) är den femåriga räntesats som Boverketuppdaterar varje vecka utifrån vad som gäller på den allmännakreditmarknaden för köp av bostadsobligationer med en återståendelöptid om fem år. När den väl är fastställd i ett bidragsärende gällerden i fem år och därefter ersätts den av då gällande subventions-ränta för fem nya år osv. Under det första bidragsåret kan ränte-bidraget beräknas med månadsränta (SubB) som ska spegla denrörliga räntan. Bidragstagaren skall dock begära ett byte till SubAunder det första bidragsåret för den fortsatta beräkningen. Efter ettsådant val eller efter utgången av det första året används enbartSubA.

Bidragsandelen beror på vilket år projektet påbörjades. För ären-den som påbörjades år 1993 var bidragsandelen det första året 57procent för alla upplåtelseformer förutom för egnahem, som börjadepå 43,67 procent. Bidragsandelen reducerades årligen för att slutli-gen nå 30 procent för alla upplåtelseformer förutom egnahem.Egnahemmens bidragsandel reducerades till 0. Bidragsandelensstartvärden och nedtrappningar har varit föremål för ett antal juste-ringar. I princip kan man säga att siktet från början var inställt på attalla räntebidragsärenden skulle ha en bidragsandel om 30 procentefter år 2000, utom egnahemmen som helt skulle bli utan räntebi-drag. Räntebidragen skulle därmed motsvara den avdragsrätt somegnahemsägarna har för kapitalutgifter.

Hittills har 12,5 miljarder kronor utbetalats i räntebidragSedan år 1993 har räntebidrag, enligt det aktuella räntebidrags-systemet, utbetalats med sammanlagt 12,5 miljarder kronor fram tilloch med den 30 juni 2004. Det kan jämföras med de totala utgifternaför enbart de äldre räntebidragssystemen under budgetåret 1993/94,som uppgick till 33,7 miljarder.

Av diagrammet nedan framgår hur utbetalningarna av nuvarandebidrag har utvecklats över tiden. En topp nåddes år 1998, främsteftersom bidragen inledningsvis beräknades med högre bidrags-andel än dagens nivå, men också för att bidrag då kunde lämnasäven för egnahem. Efterhand som bidragsandelen trappades ner såminskade utbetalningarna fram till vändpunkten år 2002, då bara


1,25 miljarder kr utbetalades. År 2003 ökade utbetalningarna med172 miljoner kronor till 1,4 miljarder kronor. Ökningen berodde påatt fler lägenheter fick stöd. Utbetalningarnas storlek beror på attantalet lägenheter som fått stöd och ränteläget.

Boverkets prognoser pekar på att utbetalningarna år 2006 kommeratt uppgå till 2,1 miljarder, vid de antaganden om ränta och byg-gande som gällde i november 2004. Vid utgången av år 2006 beräk-nas sammanlagt 17,1 miljarder kronor att ha utbetalats sedan år1993.

Diagram 16. Utbetalningar av räntebidrag enligt 1993 års regler.

40 procent av räntebidraget går till ombyggnadÅr 2003 utbetalades 1,4 miljarder kronor i räntebidrag. Av detta be-lopp gick ungefär 60 procent till nybyggda hus och 40 procent tillombyggda hus. Bortsett från de första åren efter 1993 har fördel-ningen varit ungefär på detta sätt.

Av bidraget för nybyggnad gick 58 procent till hyresrätter och 42procent till bostadsrätter. Av bidraget för ombyggnad gick 70 procenttill hyresrätter och 30 procent till bostadsrätter.

Räntebidrag för nybyggnad lämnas i princip för all nybyggnation avhyresrätter och bostadsrätter och vissa ombyggnader av flerbostads-hus som påbörjats efter år 199287. Äldre investeringar omfattas intelängre av något stöd. Bidrag enligt 1993 års system har hittills läm-nats till 3,3 procent av det nuvarande beståndet av hyres- och bo-stadsrättshus, medan räntebidrag för ombyggnad har lämnats tilluppskattningsvis tio procent av beståndet av flerbostadshus. Efter-som det inte finns någon bortre tidsgräns för räntebidraget kommerandelen att öka allt eftersom fler årgångar får stöd. Mindre ombygg-nadsåtgärder, exempelvis ombyggnad av soprum omfattar därutöverett stort antal bostäder.

87 Enligt SCB:s bedömning erhåller närmare 100 procent av nyproduktionen avflerbostadshus räntebidrag.

115Analys

Hur många bostäder byggdes 1993–2003 och hur mångaav dem hade enbart räntebidrag?Bostadsbyggandet minskade kraftigt i början av 1990-talet. Underperioden 1993–2003 färdigställdes enligt SCB 187 000 bostäder i ny-produktionen. Av dessa var 91 000 upplåtna med hyresrätt, 49 000med bostadsrätt och 47 000 med egnahem. En del av bostädernabyggdes med stöd enligt det tidigare räntebidragssystemet. Dessafärdigställdes i stor utsträckning under 1990-talets första hälft.

Analysen i detta avsnitt utgår från underlag från Boverkets bidrags-register över hus med räntebidrag enligt 1993 års regler. Antaletbostäder är något lägre i bidragsstatistiken än i SCB:s nybyggnads-statistik88.

Framställningen koncentreras på hyres- och bostadsrätter, efter-som bidrag inte kan lämnas för egnahem som påbörjats efter år1999. Uppgifterna om de senaste årens byggande är inte slutliga.Detta hänger samman med att ansökan om bidrag kan inkommaäven efter färdigställandet.

Bostadsbyggandet började öka år 1999Fram till utgången av första halvåret år 2004 har beslut om stöd läm-nats för drygt 106 000 påbörjade bostäder med bostadsrätt eller hy-resrätt med nuvarande räntebidrag (SBS), varav cirka två tredjedelarmed hyresrätt. Hur byggandet av hyresrätter och bostadsrätter mednuvarande räntebidrag har utvecklats sedan år 1993 framgår av ned-anstående diagram.

Diagram 17. Byggande av bostadsrätter och hyresrätter med nuvarande räntebidragper påbörjandeår.

88 Detta torde bero på att ärendena i princip inte behöver inrapporteras tillBoverket förrän i samband med beslut om utbetalning av stödet. Framföralltgäller detta bostadsrätter. För hyresrätter krävs att räntebidrag beviljats för attinvesteringsbidrag och investeringsstimulans ska kunna lämnas, varför dessaärenden numera ofta registreras i samband med byggstart.


Tre fjärdedelar av hyreslägenheterna har byggts med särskildastödTre fjärdedelar av nyproduktionen av hyresrätter med räntebidragenligt 1993 års regler har byggts med särskilda investeringsstöd ut-över räntebidraget89. Endast en fjärdedel har således byggts enbartmed stöd av räntebidrag. Mer än hälften av de hyresrätter som harbyggts är specialbostäder i någon form.

Cirka 68 000 hyresrätter har påbörjats med stöd av räntebidrag tilloch med den 30 juni 2004. Av dessa är minst 37 000 specialbostäder,varav knappt 19 000 är lägenheter i särskilda boendeformer förpersoner som behöver tillsyn eller vård. Dessa har byggts med ettförhöjt räntebidragsunderlag. Minst 18 500 är studentbostäder, varavmindre än 10 procent har byggts med enbart räntebidrag medandrygt 90 procent har byggts med stöd av olika investeringsbidrag;SIN, STUD 1, STUD 2 och IMS.

Övriga dryga 30 000 är vanliga hyresbostäder, varav 16 500 harbyggts med investeringsstöd av något slag. Under hela perioden hardet alltså inte byggts mer än cirka 13 500 vanliga hyresbostäder utansärskilda investeringsstöd.

Av diagrammet nedan framgår att byggandet av studentbostäderåter började öka år 2000 i samband med det särskilda stöd sominfördes detta år. Året därpå ökade byggandet av studentbostäderkraftigt. Byggandet av vanliga hyresbostäder började öka år 2001 isamband med det investeringsbidrag som infördes detta år, och hardärefter ökat kraftigt.

År 2003 påbörjades drygt 9 000 hyresbostäder enligt bidragsstati-stiken, vilket är 130 procent fler än genomsnittet under perioden1997–2000. Av dessa var cirka 5 500 vanliga hyresbostäder och 3 700specialbostäder, främst studentbostäder. Byggandet av vanligahyresbostäder hade därmed ökat med 175 procent jämfört medslutet av 1990-talet.

89 Statligt investeringsbidrag för nybyggnad av bostäder (SIN), två investerings-bidrag för byggande av studentbostäder (SIASTUD 1, STUD 2), investerings-bidrag för anordnande av hyresbostäder (HYR) samt investeringsstimulans(IMS). SIN omfattas ej av utvärderingen men har haft så stor effekt på nybygg-nationen att hänsyn måste tas i utvärderingen.

117Analys

Diagram 18. Nybyggda hyreslägenheter med nuvarande räntebidrag efterpåbörjandeår.

Nära 90 procent av bostadsrätterna har byggts enbart med stödav räntebidragUnder samma period har beslut om räntebidrag lämnats för 38 500lägenheter med bostadsrätt. Av dessa är knappt 400 lägenheter försärskilda boendeformer. I mitten av 1990-talet byggdes cirka 3 800lägenheter med stöd av SIN. Nära 35 000 lägenheter har såledesbyggts med stöd enbart av nuvarande räntebidrag, vilket motsvararnära 90 procent av samtliga bostadsrätter som har byggts underperioden.

Byggandet av bostadsrätter började åter öka år 1999. Diagrammetnedan indikerar att antalet påbörjade bostadsrätter möjligen kan haminskat under de senaste åren. Det är dock för tidigt att uttala sigom utvecklingen, eftersom alla lägenheter som påbörjats de senasteåren ännu inte har inrapporterats. Av bidragsbesluten att döma harbyggandet av bostadsrätter mattats av. SCB:s färdigställandestatistikvisar att antalet färdigställda bostadsrätter år 2003 minskade i riketutanför storstäderna och i Stormalmö.

En förklaring till utvecklingen kan vara utträngningseffekter orsa-kade av de olika investeringsstöden för hyresrätter. En annan kanvara att hushållens finansiella tillgångar minskade i samband medraset på aktiemarknaden från våren 2000. En ytterligare förklaringkan vara att vissa segment i marknaden kan ha mättats.


Diagram 19. Nybyggda bostadsrättslägenheter med nuvarande räntebidrag efterpåbörjandeår.

Nära hälften av bostadsrätterna har byggts i Stockholms länAv de bostadsrätter som har byggts med räntebidrag enligt nuva-rande regler har 72 procent byggts i storstadslänen, till största delen iStockholms län, som står för hälften av samtliga byggda bostads-rätter. Bland hyresrätterna är fördelningen mer jämn – 48 procenthar byggts i storstadslänen, vilket i stort sett motsvarar dessa länsandel av befolkningen.

Räntebidrag lämnas inte längre för egnahemRäntebidrag lämnas inte för egnahem som har påbörjats efter år1999. Räntebidraget för egnahem blev allt mindre mot slutet av1990-talet, vilket medförde att andelen av nyproduktionen med bi-drag föll år 1998 och var mycket liten år 1999. Därefter lämnas enbartränteavdrag för 30 procent av räntekostnaden. Även egnahem kundefå statligt investeringsstöd för nybyggnad av bostäder för invester-ingar åren 1995 och 1996. Byggandet av egnahem föll inte efter detatt räntebidragen upphörde. Tvärtom har under de senaste tre årenmellan 6 000 och 7 000 egnahem färdigställts årligen.

119Analys

Diagram 20. Nybyggda egnahem med nuvarande räntebidrag efter påbörjandeår.

I förhållande till befolkningen har det byggts mest i förorter ochhögskolekommunerTill och med juni 2004 har det i genomsnitt för landet påbörjats cirka118 bostäder per 10 000 invånare90 med hyresrätt eller bostadsrättmed stöd av nuvarande räntebidrag.

Diagram 21. Bostadsbyggande med räntebidrag sedan år 1993 per 10 000 invånare,hyresrätt och bostadsrätt.

90 Beräknad med utgångspunkt i invånarantalet 2003.


Som framgår av nedanstående diagram är det i bara i ett enda länsom det har byggts fler bostadsrätter än hyresrätter och det är Stock-holms län. Där har å andra sidan byggandet av hyresrätter varit lågt.I förhållande till invånarantalet har det även byggts mycket bostads-rätter i två av de angränsande länen, Uppsala och Västmanlands län.Flest hyresrätter i förhållande till invånarantalet har byggts i Krono-bergs, Västerbottens, Hallands och Gotlands län.

I Stockholms län har byggandet av hyresrätter varit förhållandevislågt, med en produktion, i förhållande till invånarantalet, på sammanivå som Kalmar och Norrbottens län. Genom att byggandet avbostadsrätter per 10 000 invånare har varit betydligt större än iövriga riket hamnar ändå Stockholms län på tredje plats efterKronobergs och Västerbottens län.

Minst har byggandet av hyresrätter eller bostadsrätter varit i norr-landslänen, förutom i Västerbottens län, samt i Dalarnas, Kalmaroch Södermanlands län. Men länsindelningen avspeglar i de flestafall inte naturliga bostadsmarknader. Det är stora skillnader inommånga av länen. I flera län, t.ex. Västerbottens län, sker i princip alltbyggande i residensstaden. Och i Kalmar kommun har bostadsbyg-gandet varit större än genomsnittet för riket.

I förhållande till invånarantalet har det byggts flest bostäder medhyresrätt eller bostadsrätt i Kronobergs och Västerbottens län. I bådalänen har det byggts betydligt fler hyresrätter än bostadsrätter. Detvå högskolekommunerna i dessa län, Växjö och Umeå, återfinnstillsammans med Solna bland de tre kommuner där det byggts isärklass mest hyres- och bostadsrätter per capita, vilket framgår avföljande diagram. I de tre kommunerna har det byggts mellan 526och 485 hyres- eller bostadsrätter per 10 000 invånare under perio-den.

Diagram 22. Kommuner där det byggts mest hyres- och bostadsrätter med stöd avnuvarande räntebidrag t.o.m. första halvåret 2004.

121Analys

Bland de tjugo kommuner där det byggts mest hyresrätter ellerbostadsrätter i förhållande till invånarantalet dominerar högskole-kommuner och förorter. I åtta av kommunerna har det byggtsmycket studentbostäder. I elva kommuner har det byggts mycketbostadsrätter. Sju av dessa kommuner är förorter till Stockholm. I tiokommuner, varav fem högskolekommuner, har det byggts myckethyresrätter. En betydande del av bostadsbyggandet har haft sam-band med högskoleutbyggnaden.

Varför har det byggts så mycket i Växjö, Solna och Umeåkommun?Bland dessa tre kommuner kan vi urskilja några faktorer, som kom-munerna själva lyfter fram, när det gäller att förklara det stora bo-stadsbyggandet;

– en positiv befolkningsutveckling,

– ett attraktivt läge i regionen,

– en politisk vilja att kommunen ska växa,

– en snabb och effektiv planprocess,

– en medveten strävan att tillhandahålla ett attraktivt utbud av bo-städer.

I det här sammanhanget bör man också nämna vilken avgörandebetydelse utbyggnaden av högskolorna har haft för framförallt Umeåoch Växjös utveckling.91

Vem klarade sig med enbart räntebidraget?Det är som framgått ganska få bostäder som under den senaste tio-årsperioden har byggts med stöd av enbart räntebidrag. Även i delän där det totala bostadsbyggandet varit förhållandevis högt är an-delen som byggts med bara räntebidrag ofta låg. Detta framgår avnedanstående diagram. Men i Stockholms, Uppsala och Västman-lands län, är andelen hög. I alla dessa tre län är andelen bostads-rätter också hög.

I andra län, främst Kronobergs och Gotlands län är andelen avnyproduktionen som byggts med investeringsstöd mycket hög. Ibåda dessa län står studentbostäder för ungefär en tredjedel avnyproduktionen.

Det har varit mest bostadsrätter som byggts med enbart räntebi-drag, framförallt i storstadsområdena. Däremot har det byggtsytterst få vanliga hyresrätter (alltså inte studentbostäder eller särskiltboende) med enbart räntebidrag. Vi har kunnat konstatera att detofta har rört sig om projekt med alldeles speciella förutsättningar.

91 Intervjuer med berörda kommuner, se bilaga 5.


Diagram 23. Bostadsbyggande sedan år 1993 per 10 000 invånare (HR eller BR)med enbart nuvarande räntebidrag respektive med investeringsstöd.

Obs! Särskilda boendeformer redovisas under HR inv.stöd.

Antalet hyresrätter med enbart statligt räntebidrag är som sagt lågtöverlag, men störst i förhållande till invånarantalet i Kronobergs,Västmanlands och Hallands län.

Räntebidraget och samhällsekonomisk effektivitet92

Räntebidraget är avsett att utjämna de snedvridande effekter somskattesystemet ger mellan upplåtelseformerna på bostadsmarkna-den. Det gäller dock enbart snedvridande effekter mellan upplåtelse-formerna och inte förhållandet mellan bostadskonsumtion ochannan konsumtion.

Utgångspunkten för räntebidraget för hyres- och bostadsrätt är attkompensera för den skattereduktion som följer av egnahemsägarensränteavdrag (neutralitetsmålet). Bostadskonsumtion beskattas lägreän annan konsumtion hos egnahemsägare. Bidraget bör i ett teore-tiskt perspektiv bedömas utifrån:

• Effekterna för optimal resursallokering.

• Effekterna för ett ökat bostadsutbud.

Skillnad i beskattning mellan upplåtelseformerNeutralitetsmålet bygger på förutsättningen att produktion och kon-sumtion ändras om de relativa priserna ändras. Räntebidraget bidrar

92 Källa: Effekter av offentligt stöd till bostadsbyggandet (2004), Econ Analys AB.Särtryck.

123Analys

därvid till att reducera problemen med olika skatteuttag i olika upp-låtelseformer. Om inte räntebidraget funnits skulle skillnaden i be-skattning (skattekilen) som finns mellan olika upplåtelseformer hasnedvridit konkurrensförutsättningarna. Detta skulle kunna ge bety-dande utslag vid hushållens val av upplåtelseform, vilket hade lett tillen samhällsekonomisk förlust eftersom resursutnyttjandet inteoptimeras.

Sett i ett statsfinansiellt perspektiv hade en avsaknad av räntebi-drag minskat skatteintäkterna eftersom konsumtionen styrs mot debostäder som beskattas minst. Staten hade då måst kompensera siggenom att höja andra skatter. Behovet att höja skatterna hade dockinte varit lika stort som de kostnader som staten nu har för ränte-bidraget.

Ökat utbud av bostäderRäntebidraget för hyres- och bostadsrätt bidrar samtidigt till att ökaskillnaderna i beskattning mellan bostadskonsumtion och annankonsumtion. All bostadskonsumtion blir då för lågt beskattad i jäm-förelse med annan konsumtion. Räntebidragen bidrar därmed till attöka bostadskonsumtionen och till att bostadspriserna blir lägre ände annars skulle varit.

I vilken mån har räntebidraget varit avgörande förbyggandet av olika typer av bostäder?Räntebidraget beräknas med utgångspunkt i ett schablonberäknatbidragsunderlag. Detta har som utgångspunkt att det tillsammansmed förutsatt eget kapital (cirka 10 procent av investeringen) skaligga i underkant av de produktionskostnader som man hade atträkna med våren 1992. För att inte vara kostnadsdrivande har under-laget legat fast och således inte följt prisutvecklingen. Schablonengäller på samma sätt över hela landet och tar inte hänsyn till att pro-duktionskostnaden varierar mellan olika orter och lägen. För bostä-der för personer som behöver tillsyn eller vård kan bidragsunder-laget upp till 35 m2 uppvärmd bruksarea ovan mark vara högre un-der vissa förutsättningar.

Den modell för statlig bostadsbyggnadssubvention – dvs. räntebi-drag – som infördes från och med 1993 innebar att staten, till skill-nad från tidigare, starkt begränsade räntebidragets effekter på stats-budgeten. I tidigare räntebidragssystem ökade statens utgifter förvarje nytt räntebidragsärende i direkt proportion till en eventuellräntehöjning. I det gällande systemet bär staten bara en viss andel aven räntehöjning, nämligen 30 procent. Resten av räntehöjningenmåste byggherren finansiera. Jämfört med de tidigare räntebidrags-modellerna innebär detta en ökad risk för byggherren. Å andra sidaningick det i de tidigare räntebidragssystemens konstruktion atträtten till räntebidraget skulle upphöra.

Vidare innebär låsningen av de schablonbelopp som används vidberäkning av bidragsunderlagen att statens utgifter för räntebidragetinte påverkas av höjda produktionskostnader. Denna låsning syftaräven till att hålla tillbaka produktionskostnadsökningar.


Systemet skulle vara neutralt mellan upplåtelseformerna och får an-ses ha varit det så länge produktionskostnaderna låg i närheten avschablonerna. I takt med att produktionskostnaderna har stigit i för-hållande till schablonerna har bidragets andel av produktionskost-naden minskat. Det var en eftersträvad effekt att den egna insatsen iprojekten skulle var större än tidigare. Men det är för bostadsrätteroch egnahem som man kan räkna med att det finns en vilja att an-tingen skjuta till kapital med väldigt låg eller ingen avkastning elleratt ta upp ännu större lån. I det fall man tar upp lån subventionerasdessutom detta genom avdragsmöjligheten för utgiftsräntor. Neutra-liteten mellan upplåtelseformerna har, till följd av det schablonbe-räknade bidragsunderlaget, successivt minskat på hyresrättens be-kostnad. Detta diskuteras närmare under rubriken Bristande neutra-litet.

Diagram 24. Maximalt räntebidrag per kvadratmeter uppvärmd bruksarea ovanmark vid 4,5 procents subventionsränta.

Räntebidragets effekt på hyranAv diagrammet ovan framgår att räntebidraget för nybyggnad vid ensubventionsränta på 4,5 procent uppgår till mellan 149 kronor och108 kronor per kvadratmeter uppvärmd bruksarea ovan mark vidytor i intervallet 20 till 120 kvadratmeter. Det motsvarar uppskatt-ningsvis 165–120 kronor per kvadratmeter lägenhetsarea. Hurstödets effekter kan fördela sig på olika aktörer diskuteras i avsnittetInvesteringsstöden till hyresbostäder. Om vi här antar att ränte-bidraget fullt ut leder till sänkta hyror innebär bidraget för en två-rumslägenhet på 60 kvadratmeters lägenhetsarea att hyran upp-skattningsvis sänks med 11 procent första året, räknat vid sammasubventionsränta som ovan. Räntebidraget har vid låga avkastnings-krav större effekt på investeringskalkylen än investeringsbidraget,vilket framgår av ovan nämnda avsnitt.

125Analys

Bristande neutralitetUr neutralitetssynpunkt är det ett problem att bidragsunderlaget ärnominellt oförändrat över tiden och således inte räknas upp för attkompensera för kostnadshöjningar. När produktionskostnadenökar, ökar inte bidragsunderlaget. Effekten blir att räntebidrag där-med ges för en allt mindre del av produktionskostnaden. För bo-stadsrätter och egnahem kan stigande produktionskostnader hante-ras genom ökad privat belåning som berättigar till ränteavdrag.

Motsvarande möjlighet finns inte för hyresrätter. Av diagrammetnedan framgår att bidragsunderlaget för hyresrätter i storstäder i alltmindre grad motsvarar produktionskostnaderna. Efter år 1999 harproduktionskostnaderna ökat kraftigt i storstadsområdena. Det kanha flera orsaker, bland annat objektens läge, standard, merkostnadertill följd av sanering eller pålning, men beror även på utbudsrest-riktioner av olika slag. I storstadsområdena har ett antal exklusivaprojekt dragit upp de genomsnittliga produktionskostnaderna, vilkettill stor del förklarar den stora skillnaden mellan storstäderna ochlandet i övrigt. År 2002 uppgick produktionskostnaderna för engenomsnittlig hyresrätt i storstäderna enligt SCB till cirka 21 900kronor per kvadratmeter lägenhetsarea, efter eventuella bidrag.Bidragsunderlaget kan uppskattas till knappt 10 000 kronor perkvadratmeter. I storstadsområdena motsvarade bidragsunderlagetsåledes 46 procent av den genomsnittliga produktionskostnaden fören hyresrätt som färdigställdes år 2002. Om huset i stället byggtsmed bostadsrätt skulle den överskjutande delen kunna tas ut somegen insats som berättigar till skatteavdrag för hushållets ränte-utgifter.

Diagram 25. Produktionskostnader och bidragsunderlag efter ev. bidrag. Hyres-rätter i flerbostadshus i storstadsregionerna.

Källa: SCB och Boverket


I genomsnitt för övriga riket var produktionskostnaden 13 500 kro-nor per kvadratmeter år 2002. Det genomsnittliga bidragsunderlagetkan uppskattas till 10 300 kronor per kvadratmeter93. Bidragsunder-laget motsvarade i riket utanför storstadsområdena således i genom-snitt 76 procent av produktionskostnaden för en hyresrätt som fär-digställdes år 2002.

Diagram 26. Produktionskostnader och bidragsunderlag efter ev. bidrag. Hyres-rätter i flerbostadshus i riket utanför storstadsregionerna.

Källa: SCB och Boverket

Om vi utgår från att bidragsunderlaget år 1993 motsvarade 90 pro-cent av produktionskostnaden så har förhållandet mellan bidrags-underlag och produktionskostnad i riket utanför storstäderna i ge-nomsnitt försämrats i stort sett i takt med utvecklingen av konsu-mentprisindex sedan år 1993, medan storstadsområdena har haft enbetydligt sämre utveckling, framförallt till följd av höga produktions-kostnader efter år 1999.

Det kan vidare ifrågasättas om bidragsunderlaget är allt för scha-bloniserat. Stödet täcker inte objektsspecifika skillnader i kostnadertill exempel till följd av markpris, pålning eller byggande på sane-ringsområde. Dessa skillnader kan vara betydande, vilket minskarstödets effekt när det gäller neutraliteten.

Även det faktum att subventionsräntan är lägre än motsvarandelåneränta innebär att neutraliteten påverkas.

För ett projekt med hyresbostäder är det ofta nödvändigt att detlämnas någon form av extra stöd för att skapa neutralitet mellanupplåtelseformerna. Detta utvecklas närmare i avsnitten om inves-teringsstöd till hyreslägenheter och i avsnitt 9, som behandlar paritetoch neutralitet.

93 Skillnaden i bidragsunderlag består i att lägenheter i övriga riket i genomsnitthar varit mindre än i storstäderna.

127Analys

Räntebidragets betydelse i en investeringskalkylStödet är med nuvarande regler ”evigt”. Någon begränsning i tidenav statens åtagande för ett projekt finns nämligen inte. Om räntebi-drag lämnas med oförändrade regler i 30 år uppgår nuvärdet av deårliga räntebidragen för en 70 kvadratmeters lägenhet till cirka135 000 kronor i dagens penningvärde, räknat vid 4,5 procentssubventionsränta och 7 procents kalkylränta. Nuvärdet av ränte-bidraget uppgår med dessa antaganden till 1 775 kronor per kvadrat-meter, vilket för ett hus med en produktionskostnad på 15 000 kro-nor per kvadratmeter motsvarar 12 procent av produktionskostna-den. Om vi i stället antar att bidraget endast utbetalades i fem årmotsvarar nuvärdet knappt 600 kronor per kvadratmeter.

Bidragsunderlaget motsvarar i denna kalkyl 70 procent av produk-tionskostnaden. Om vi i stället antar att bidragsunderlaget, med”evigt” bidrag, uppgår till 90 procent av produktionskostnaden såblir nuvärdet av stödet 2 250 kronor per kvadratmeter, vilket är ca 30procent mer än med nuvarande bidragsunderlag.

En uppräkning av de schabloner som sattes 1993 i förhållande tilldåtidens produktionskostnader, till dagens produktionskostnaderskulle innebära en betydande stimulans för byggherren. Det skulleockså öka räntebidragets belastning på statsbudgeten.

Aktörernas bedömningar av stöden har betydelseRäntebidragets konstruktion är, i förhållande till äldre räntebidrags-system, lätt att förstå. Genom dess långvariga tillämpning är den välkänd bland aktörerna. Reglerna för nybyggnad är ganska överskåd-liga. Reglerna för ombyggnad är däremot mer svåröverskådliga, vil-ket medför att byggherren har svårt att beräkna hur stort bidragetkommer att bli.

Effekten av bidraget på bostadsbyggandet är beroende av i vilkenmån investeraren eller långivaren tar hänsyn till bidraget i sina kalky-ler. Vi har noterat att det finns en osäkerhet beträffande bidragetsvaraktighet. Dels inverkar erfarenheter av nedtrappningar av stödet idet äldre räntebidragssystemen till detta, dels har engångsstödenvarit kortvariga och t.o.m. upphört i förtid. Sammantaget kan osä-kerheten medföra att stödens värde inte fullt ut medräknas i investe-ringskalkylerna eller i värderingar. Det innebär att stödets effekt påbostadsbyggandet är lägre än vad det skulle kunna vara. En tidsbe-gränsning eller en kalkylerbar varaktighet av stödet skulle därför varaatt föredra.

Vem drar fördel av räntebidraget?Stödens effekt på boendekostnaderna är svåra att bedöma. Det ärinte självklart att stöden får en direkt effekt på boendekostnaden.Det finns flera aktörer som kan gynnas av stöden. På utbudssidanfinns t.ex. markägare, byggherrar och entreprenörer och på efter-frågesidan den första hyresgästen i den nybyggda lägenheten ellersenare hyresgäster.


Generellt gäller att ju mindre bostadsbyggandet ökar efter en ökningav pris eller efterfrågan, desto större blir den andel av stödet som till-faller aktörerna på utbudssidan, som markägare, entreprenörer ochbyggherrar.

Det som antagligen har störst betydelse för utfallet är eventuellautbudsbegränsningar, t.ex. tillgången på byggbar mark eller utbudetav entreprenörstjänster För hyresrätten har den lokala tillämpning-en av bruksvärdesprincipen stor betydelse. Denna fråga behandlasnärmare i avsnittet om investeringsstöd till hyresbostäder.

Bidragsunderlagets konstruktion med schabloner kan ge incita-ment att begränsa kostnaderna, eftersom kostnadsförändringar intepåverkar stödets storlek. Om investeringsstöd lämnas för hyresrätterprövar länsstyrelserna därutöver att projektet till sin karaktär ärägnat att säkerställa att boendekostnaderna är rimliga, vilket kom-mer hyresgästerna till del.

Förhållandevis få lägenheter byggs omI och med att det nuvarande räntebidragssystemet infördes år 1993minskades antalet bidragsberättigade åtgärder vid ombyggnad. Enytterligare restriktion är att stöd för ombyggnad endast kan lämnasför flerbostadshus med hyres- eller bostadsrätt. Däremot inte försmåhus som byggts om även om dessa upplåts med hyres- ellerbostadsrätt.

Cirka 280 000 lägenheter har enligt SCB byggts om under tioårs-perioden 1994–2003, vilket framgår av nedanstående diagram. Häringår dels lägenheter som enbart fått nya försörjningssystem, somnya stammar, dels lägenheter som inneburit ett nytillskott i lägen-hetsbeståndet. Av dessa har enligt SCB 96 procent byggts om medstöd av räntebidrag.

Cirka 43 procent av lägenheterna färdigställdes under åren 1994–1996. Efter år 1996 har det i genomsnitt färdigställts 22 600 lägenhe-ter per år. År 2003 ökade antalet färdigställda till knappt 29 000. IBoverkets rapport ”Bättre koll på underhåll” (2003) gjorde verketbedömningen att under de närmaste 15 till 20 åren kommer mellan500 000 och 1 300 000 lägenheter i flerbostadshus, framförallt inomrekordårens bostadsbestånd (1961–1975), men också i äldre delar avbeståndet, att behöva åtgärda installationer och tekniska systemsom stammar, el och ventilation men också fönster, balkonger ochfasader. Vatten- och avloppsledningar kommer t.ex. att behöva bytasi cirka 65 000 lägenheter per år jämfört med cirka 20 000 lägenheter ibörjan av 2000-talet.

129Analys

Diagram 27. Antalet färdigställda ombyggda lägenheter per år.

Källa: SCB

En del av ombyggnaderna har inneburit ett tillskott av lägenheter.Enligt SCB har det tillkommit 27 500 bostäder genom ombyggnadunder åren 1994–2003, vilket framgår av nedanstående diagram. En-ligt SCB är det främst vanliga bostäder som tillkommit under de se-naste fem åren, men även bostäder i särskilda boendeformer ochstudentbostäder. Investeringsbidrag eller investeringsstimulans harkunnat lämnas för studentbostäder som tillkommit genom ombygg-nad sedan år 2000. Från och med år 2003 kan investeringsstimulansoch investeringsbidrag i vissa fall lämnas för vanliga hyresbostädersom tillkommer genom ombyggnad.

Diagram 28. Färdigställda ombyggnader, tillskott av lägenheter .

Källa: SCB


Räntebidragen ger inte fler ombyggnadsprojektNär det gäller ombyggnad är det enligt Boverkets bedömning ettproblem att förbättringsåtgärder i hus med hyres- eller bostadsrättinte omfattas av stöd och att stödet för ombyggnad är lågt. Dettamedför att reinvesteringar missgynnas i förhållande till nyinvester-ingar. Varken ur ett fastighetsekonomiskt eller ett samhällsekono-miskt perspektiv är detta bra.

Lägenhetsunderhåll finansieras av de boende genom eget kapitaleller egna lån i egnahem men över hyran i hyresrätt. I bostadsrätts-föreningar finansieras de gemensamma kostnaderna för underhållmed eget kapital, med gemensamma lån eller med lån upptagna avbostadsrättsinnehavarna. Om bostadsrättsföreningen tar gemen-samma lån uppstår liknande brister i neutraliteten gentemot egna-hem för hus med bostadsrätt som för hus med hyresrätt. Bostads-rättsföreningar har dock möjligheten att avsätta medel till under-hållsfond, vilket innebär att föreningen kan spara till en framtidaombyggnad. Denna möjlighet saknas för hyreshus, varför finansi-eringen får göras på annat sätt, exempelvis genom lån.

Räntebidrag kan endast lämnas för ombyggnad av flerbostadshusmen inte ombyggnad av småhus. Störst brister i neutraliteten finnssåledes vid ombyggnad av småhus med hyres- eller bostadsrätt, därräntebidrag inte alls kan lämnas för ombyggnadsåtgärder.

Bidragsunderlaget begränsas av taxeringsvärdetVid en genomgripande ombyggnad begränsas bidragsunderlaget fördessa åtgärder av fastighetens taxeringsvärde i förhållande till ny-byggnadsschablonen. Bidragsunderlaget kan vid ombyggnad aldriguppgå till ett högre belopp än 80 procent av den s.k. nybyggnads-schablonen, minskat med husets värde före ombyggnaden. Dettavärde är taxeringsvärdet multiplicerat med 1,33. De kraftigt höjdataxeringsvärdena inom vissa regioner har inneburit att det inte bevil-jas några räntebidrag alls eller med mycket låga belopp. Detta inne-bär att projekt som är lika till sin utformning och omfattning kan fåolika bidrag eller att ett projekt får bidrag medan ett annat inte fårbidrag. Detta har i sin tur inneburit att många ombyggnadsprojektinte genomförts eller senarelagts. Eftersom fastighetsägaren för avflertalet åtgärderna inte får något räntebidrag skjuts dessa invester-ingar upp till dess att husets skick nödvändiggör åtgärden.

Länsstyrelserna bedömer att räntebidragen inte bidrar till att detgenomförs fler ombyggnadsprojekt än det annars skulle ha gjorts.Reglerna anses dessutom vara svåröverskådliga. Fastighetsägarenhar svårt att beräkna hur stort bidragsunderlaget kommer att bli.

Nuvarande utformning av räntebidraget till ombyggnad ger intetillräckligt incitament för fastighetsägaren att genomföra nödvändigtunderhåll, förbättringsåtgärder och ombyggnad. För att komma tillrätta med denna situation har Boverket i rapporten Bättre koll påunderhåll bl.a. föreslagit:

– Möjlighet till skattefria avsättningar till underhållsfond.

131Analys

– En investeringsstimulans för ombyggnadsåtgärder i flerbostads-hus utanför tillväxtregionerna, oavsett upplåtelseform.

– En förstärkning av de statliga räntebidragen till ombyggnad, bl.a.genom att subventionen följer med kostnadsutvecklingen samtatt bidraget omfattar fler åtgärder94.

SammanfattningUr ett teoretiskt perspektiv borde räntebidraget bidra till att öka detsamlade utbudet av bostäder och därmed till att öka bostadskon-sumtionen. Bostadsutgifterna borde då också bli lägre än vad de an-nars skulle ha varit. Men räntebidraget är numera inte tillräckligt föratt neutralitet skall uppnås mellan upplåtelseformerna. Det är vis-serligen troligt att om räntebidraget inte hade funnits skulle det habyggts ännu färre hyresbostäder än vad som varit fallet under densenaste tioårsperioden, men det har visat sig att det krävts ytterligarestimulans för att det ska bli någon omfattning på byggandet avhyresbostäder.

Räntebidragets betydelse för byggandet av bostadsrätter är merbegränsad, eftersom en stor del av investeringen kan finansierasgenom medlemmarnas insatser.

Trots att det sedan millennieskiftet inte lämnats något räntebidragför byggande av egnahem, gör familjernas förbättrade ekonomiskasituation sedan slutet av 90-talet att det ändå byggs en stor mängdegnahem.

Bidragsunderlaget vid nybyggnad bygger på fasta schabloner, sominte påverkas av förändringar i produktionskostnaderna. Detta harsannolikt fungerat kostnadsdämpande utanför storstäderna. Där harbyggkostnaderna för hyresrätt i stort sett följt konsumentprisindex.Däremot är det svårt att uttala sig om effekten i storstäderna, då så fåprojekt genomförts under de senaste åren. De projekt som genom-förts har dessutom varit ganska speciella och de dyraste har varit såkallade prestigeprojekt.

När det gäller ombyggnad är det enligt Boverkets bedömning ettproblem att förbättringsåtgärder i hus med hyres- eller bostadsrättinte omfattas av stöd och att stödet för ombyggnad är lågt. Dettamedför att reinvesteringar missgynnas i förhållande till nybyggnad.Neutraliteten vid ombyggnad brister mellan hyres- och bostadsrätts-hus å ena sidan och egnahem å andra sidan. Bostadsrättsföreningarhar dock möjligheten att avsätta medel till en underhållsfond ochklara framtida underhålls- och ombyggnadsbehov med sparademedel. Denna möjlighet saknas för hyreshus, varför den bristandeneutraliteten får större genomslag där.

I bidragsförordningen finns ingen bortre gräns för hur länge bidragkan lämnas. Osäkerheten beträffande räntebidragets varaktighetinnebär att stödens effekt på bostadsbyggandet är lägre än detannars skulle vara. En tidsbegränsning eller en kalkylerbar varaktig-het av stödet därför skulle vara att föredra.

94 Boverket oktober 2003.


Genom att ersätta de äldre räntebidragssystemen med 1993 årsräntebidragssystem har statens utgifter minskat radikalt. Det stats-finansiella syftet med stödet är således uppfyllt.

Investeringsstöden till hyresbostäderInom bostadspolitiken har regeringen sedan millennieskiftet särskiltbeskrivit fyra prioriterade områden. Det första är att man vill stimu-lera utvecklingen mot en ökad regional balans, bl.a. eftersom detlåga bostadsbyggandet riskerar att begränsa den ekonomiska tillväx-ten i såväl tillväxtregionerna som i landet som helhet. Vidare vill re-geringen se lägre bygg- och boendekostnader, så att även hyresbo-städer som efterfrågas av bredare hushållsgrupper kan produceras.Regeringen vill också skapa en effektivare byggsektor, som verkar istörre konkurrens och som producerar bostäder till rimliga kostna-der och av god kvalitet. Slutligen vill regeringen öka den ekologiskadimensionen av hållbar utveckling i samhällsbygget. Detta är denhuvudsakliga bakgrunden till de båda investeringsstöd som harinrättats på senare år.

Investeringsbidraget till hyresbostäder 2001Riksdagen beslutade den 14 juni 200195 att den 1 augusti 2001 införaett nytt tillfälligt investeringsbidrag för nybyggnad av bostäder somupplåts med hyresrätt i områden med bostadsbrist96. När riksdagensedan i juni 2003 beslutade om ett utökat stöd genom införandet aven ny investeringsstimulans för byggande av mindre hyresrätter ochstudentbostäder utvidgades investeringsbidraget till att, utöver ny-byggnad, även omfatta vissa ombyggnader. Förordningsändringenträdde ikraft den 15 augusti 200397.

SyfteSyftet med investeringsbidraget för hyresbostäder 2001–2006 är attuppnå en ökad produktion av främst små eller medelstora hyres-lägenheter i områden med bostadsbrist.

Skälet var att flera prognoser visserligen hade pekat på ett ökatbyggande de kommande åren men att andelen hyresrätter i ny-produktionen tenderade att sjunka. Ombildningar från hyresrätt tillbostadsrätt i storstadsregionerna hade ytterligare minskat tillgångenpå hyresrätter i bostadsbeståndet. Det var angeläget att stödet intestimulerade exklusiva hyresbostäder med höga produktionskostna-der och höga hyror utan att stödet skulle gå till projekt med skäligproduktions- och boendekostnad.

95 (prop 2000/0:100, bet. 2000/01:FiU27, rskr 2000/01:279).96 Förordningen 2001:531 om statligt investeringsbidrag för byggande av bostä-

der som upplåts med hyresrätt i områden med bostadsbrist.97 Bestämmelserna finns i förordningen (2003:506) om investeringsstimulans för

byggande av mindre hyresrätter och studentbostäder.

133Analys

Fördelning av anslagetFram till den 15 augusti 2003 gjorde Boverket en central fördelningav pengarna vid tre tillfällen per år; i mars, juni och oktober månad.Ramen fördelades under beaktande av bl.a. behovet av bostäder påorten och med hänsyn till kostnadsläget på orten. Boverket skullefördela medel till regionerna så att en konkurrenssituation uppstodinom varje region. Fördelningen byggde på en av länsstyrelserna,regionvis, sammanställd lista över projekt som ansökt om stöd. NärBoverket fördelade medlen så gjordes ingen prövning av de enskildaprojekten, utan verket gjorde bara en bedömning av hur stor andelav de redovisade projekten som de tillgängliga pengarna kunderäcka till.

Genom regeringsbeslut den 24 januari 2002 tilldelades Stockholmslän en miljard kronor av detta anslag att hanteras utanför den cen-trala fördelning som skedde på Boverket.

I samband med införandet av investeringsstimulansen98 i augusti2003 ändrades förfarandet för fördelning av pengar. Länsstyrelsernatilldelas numera pengar efterhand som projekten blir färdiga förbeslut.

VillkorInvesteringsbidraget lämnas för byggande av hyresbostäder, ur-sprungligen endast nybyggnad, som påbörjas under tiden den 17april 2001–31 december 2006 och färdigställs inom två år frånpåbörjandet.

I samband med att investeringsstimulansen99 infördes utökadesinvesteringsbidraget till att omfatta även vissa ombyggnader. Förstavsåg detta endast ombyggnad av hus som tidigare använts huvud-sakligen för annat ändamål än bostäder. Men den 1 juli 2004 togsdenna begränsning bort, vilket bl.a. innebär att bidrag numera ävenkan lämnas för inredning av vindar.

Då infördes även kravet att projektet till sin karaktär skall varaägnat att säkerställa att boendekostnaderna är rimliga. I regeringensproposition redovisades vad som kan avses med kravet på rimligaboendekostnader. I normalfallet innebär detta en årshyra i Stock-holmsregionen som inte överstiger 1 100 kr per m2 och år, i Göte-borgs- och Malmöregionerna 1 000 kr och i övriga landet 900 kr perm2 och år. Sedan den 1 april 2004 räknas även de kommuner somgränsar till Stockholmsregionen till den bidragsnivå som gäller iGöteborgs- och Malmöregionerna.

I denna proposition klargjordes också att avsikten med att angeriktvärden för rimliga hyror inte ska tolkas som strikta hyrestak, somabsolut inte kan överskridas. Eventuella variationer i hyresnivåernamåste dock bygga på objektiva skillnader.

98 Förordningen (2003:506) om investeringsstimulans för byggande av mindrehyresbostäder och studentbostäder (se nedan).

99 Se föregående not.


Redan vid införandet av det ursprungliga investeringsbidraget an-sågs det viktigt att ekologiska aspekter beaktades. Därför har bidra-get kunnat kombineras med det så kallade eko-bidraget100. Genomden omfattande förordningsändring som gjordes till följd av införan-det av investeringsstimulansen101 i augusti 2003 har den ekologiskaaspekten kompletterats och numera ska bidraget gå till projekt sombidrar till ett långsiktigt hållbart byggande. Enligt Boverkets tillämp-ningsföreskrifter innefattar detta krav att, utöver ekologiska, ävenekonomiska och sociala aspekter ska beaktas. Dessutom infördes kravpå att bostäderna inte fick uppvärmas med direktverkande elvärme.

Stödmottagaren förbinder sig att använda bostäderna för de ända-mål och enligt de villkor som förutsattes vid beviljandet. Vidareförbinder sig mottagaren att inom tio år inte överlåta bostadshusettill någon som avser att använda det för annat ändamål eller medandra villkor.

Som ytterligare villkor gäller att de bostäder som byggs med stödetskall förmedlas via den kommunala bostadsförmedlingen eller isamarbete med kommunen.

KonstruktionInvesteringsbidrag lämnas med 15 procent av räntebidragsunder-laget enligt räntebidragsförordningen (1992:986), dock med högst90 000 kronor per lägenhet. I Göteborgs- Malmö och Stockholms-nära regionerna får bidragsandelen höjas med upp till 5 procenten-heter, dock högst till 120 000 kronor per lägenhet. I Stockholms-regionen får bidraget höjas med upp till 10 procentenheter, dockhögst till 150 000 kronor per lägenhet. Detta innebär att stöd lämnasupp till en lägenhetsyta på knappt 60 m2, mätt som BRA ovan mark.För lägenhetsytor därutöver ökar inte bidragsbeloppet.

Sedan investeringsstimulansen infördes har delvis nya regler gällt.Om projektet, utöver att ligga i ett område med bostadsbrist, dess-utom ligger i en tillväxtregion så kan investeringsbidraget kombine-ras med investeringsstimulansen. Investeringsbidraget reduceras dåtill 6, 8 eller 10 procent av räntebidragsunderlaget, beroende på ivilken region projektet utförs. Det begränsande taket blir då 36 000kr, 48 000 kr respektive 60 000 kr per lägenhet. Totalt kan dockkombinationen maximalt ge mellan 126 000 kr och 210 000 kr.Någon reduktion på räntebidragsunderlaget görs inte.

100 Förordningen (2000:1389) om statligt stöd till bostadsinvesteringar somfrämjar ekologisk hållbarhet.

101 Förordningen (2003:506) om investeringsstimulans för byggande av mindrehyresbostäder och studentbostäder.

135Analys

BidragsramInledningsvis fick beslut om utbetalning lämnas som innebar utgif-ter på högst 1 300 miljoner kronor under åren 2002–2004.

2002-03-21 fördelades 400 miljoner av detta belopp till länsstyrel-sen i Stockholms län. Bidragsramen höjdes 2002-06-19 till 2 500miljoner, för utgifter fram till år 2006, varav 1 000 miljoner fördeladestill länsstyrelsen i Stockholms län.

Kommentarer till villkor och konstruktionTrycket på bostadsmarknaden är generellt sett hårdast i storstads-områdena och enligt förordningen är bidraget högre där, liksompropositionens riktvärden för hyran. Detta dels för att kompenseraför det högre kostnadsläget i dessa regioner, men också för att ge enkraftigare stimulans där det är som mest angeläget att nå effekt. Deangivna riktvärdena avser hyresnivån under förutsättning att bidragerhålls. Det finns inget incitament för en byggentreprenör att byggatill en lägre kostnad än att det med bidragets hjälp går att lägga sigpå – eller något över – de angivna riktvärdena för hyran. Därför blirdet naturligtvis mycket känsligt vilken nivå man sätter på såväl rikt-värdena som bidraget, liksom hur man drar gränsen mellan regio-nerna. Ett alltför lågt riktvärde för hyresnivån eller ett för lågt bi-dragsbelopp i förhållande till aktuella produktionskostnader gör detomöjligt att utnyttja stödet där det kanske bäst behövs. Om värdenasätts för högt finns å andra sidan risken att stödet verkar prisdrivan-de och därigenom motverkar syftena. Kostnadsläget varierar med allsannolikhet på ett mer komplicerat sätt än vad man förmår fångaupp i en regionindelning, som med nödvändighet blir ganska grov.Detsamma gäller vilken hyra som skulle vara möjlig att ta ut medhänsyn till betalningsviljan på orten.

När investeringsbidraget infördes menade regeringen att det varviktigt att även ekologiska aspekter skulle beaktas i samband medstödet. Detta angavs som skäl för att stödet skulle kunna kombinerasmed det s.k. eko-bidraget. Senare infördes som nämnts ett krav förinvesteringsbidrag att projektet skulle bidra till ett långsiktigt håll-bart byggande. Regeringen sade dock att ”som Boverket har anförtfinns ännu varken kunskap eller metoder för att uppnå detta. Detsaknas verktyg för att entydigt definiera vilka materialval, bygg-metoder, etc. som är långsiktigt hållbara. Inte heller finns alla verk-tyg för att entydigt ta fram bra och fullständiga livscykelbedömning-ar på plats. Kraven får därför i ett inledande skede tolkas som enmålsättning, där erfarenheterna från projekt som byggts med ekolo-gisk inriktning bör tas till vara. Ett projekt som uppfyller dagensbyggnormer och regler får anses uppfylla kraven för att få del av dennya stimulansen”. Här nämns endast stimulansen men kravet gälleräven investeringsbidraget. Kravet om ekologisk hållbarhet kom alltsåi praktiken inte att innebära någonting alls i förhållande till redangällande regler och kunde därför knappast förväntas få någon effekt.Å andra sidan hade man kunnat ifrågasätta det rimliga i att ställaextra höga krav när det gäller ekologiska aspekter i samband med ett


stöd som framförallt syftar till att stimulera fram bostäder medrimliga boendekostnader. I den mån ett sådant krav skulle verkakostnadshöjande skulle det motverka stödets huvudsakliga syfte.

Slutligen valde man att begränsa bidraget till bostäder med ”hyres-avtal av normalt slag” och att hålla alla typer av kategoribostäderutanför denna stödform. Därmed uteslöt man per definition tvåviktiga målgrupper när det gäller små och medelstora hyreslägen-heter med rimliga hyresnivåer: studenter samt äldre personer somefterfrågar någon form av seniorboende eller särskilt boende.

Investeringsstimulansen för hyresbostäder 2003

SyfteSyftet med införandet av investeringsstimulansen för mindre hyres-bostäder och studentbostäder102 var att minska produktionskostna-derna för dessa typer av bostäder. Målsättningen är att stödet ska gåtill hyresbostäder och studentbostäder som har rimliga hyresnivåer.Det lämnas för anordnande av bostäder som upplåts med hyresrätt itillväxtområden med bostadsbrist och för anordnande av student-bostäder på eller i anslutning till orter där det finns universitet ellerhögskola.

Regeringen uttalade då investeringsstimulansen infördes att manvar angelägen att så långt som möjligt bidra till att förutsättningarnaför ett ökat bostadsbyggande förbättras, framförallt när det gällerhyresbostäder och studentbostäder, se även ovan under invester-ingsbidraget.

VillkorFör att investeringsstimulans ska lämnas får den uthyrningsbaralägenhetsarean inte överstiga 70 m2. Investeringsstimulansen ges tillprojekt som bidrar till ett långsiktigt hållbart byggande. EnligtBoverkets tillämpningsföreskrifter innefattar kravet att såväl ekolo-giska som ekonomiska och sociala aspekter ska beaktas.

För investeringsstimulansen gäller att projektet, på samma sättsom gäller för investeringsbidraget, till sin karaktär är ägnat attsäkerställa att boendekostnaderna är rimliga.

Investeringsstimulansen kan, som nämnts, kombineras medinvesteringsbidraget. Stödmottagaren förbinder sig att i tio år efterbidragsbeslutet använda bostäderna för de ändamål och enligt devillkor som förutsattes vid beviljandet. Vidare förbinder sig mottaga-ren att inom tio år inte överlåta bostadshuset till någon som avser attanvända det för annat ändamål eller med andra villkor.

102 Förordningen 2003:506 om investeringsstimulans för byggande av mindrehyresbostäder och studentbostäder.

137Analys

KonstruktionInvesteringsstimulansen uppgår till ett belopp som i praktiken mot-svarar en sänkning av momsen från 25 procent till 6 procent, dockhögst 1 500 kr/m2 uppvärmd bruksarea ovan mark och högst 90 000kr/lägenhet. I storstadsregionerna är maxgränserna högre: i Göte-borgs- och Malmöregionerna 2 000 kr/m2 och i Stockholmsregionen2 500 kr/m2. Sedan den 1 april 2004 räknas även de kommuner somgränsar till Stockholmsregionen till den bidragsnivå som gäller i Gö-teborgs- och Malmöregionerna. Det högsta belopp som kan lämnasper lägenhet är 120 000 kr i Göteborgs-, Malmö- och Stockholmsnäraregionerna och 150 000 kr i Stockholmsregionen.

Kommentarer till villkor och konstruktionSyftet med investeringsstimulansen var att minska produktionskost-naderna för mindre hyresbostäder och studentbostäder. Stödet kankombineras med investeringsbidraget för hyresbostäder men dåbara till projekt som ligger på tillväxtorter. Studentbostäderna utgörett undantag från kravet på tillväxtort men för dessa kan å andra si-dan stimulansen aldrig kombineras med investeringsbidraget förhyresbostäder.

Det ställs samma krav på rimliga boendekostnader som för inve-steringsbidraget, med samma problematik kring riktvärdena förhyran, se ovan.

Det mest utmärkande för investeringsstimulansen är dock denmaximalt tillåtna uthyrningsbara lägenhetsytan om 70 m2 för att enlägenhet skall berättiga till stödet. Det innebär att det är relativt småtrerumslägenheter som är den maximala lägenhetsstorleken, som ärberättigad till investeringsstimulans. Ett grundproblem med dennastrikta reglering av ytan är att bostadsbristen sannolikt inte serlikadan ut på alla tillväxtorter. Det är mycket möjligt att det på vissaorter framförallt är stora lägenheter som det är ont om.

Principer för hyressättningVilken effekt investeringsstöden får beror till stor del på hur hyres-sättningssystemet fungerar. Vi inleder därför analysen med en kort-fattad genomgång av principerna för hyressättning. För en utförli-gare beskrivning se bilaga 3.

Hyressättning enligt bruksvärdesprincipen regleras i Hyreslagen.Det råder i princip avtalsfrihet när det gäller hyressättning avbostadslägenheter. En hyresvärd och en hyresgäst kan kommaöverens om vilken hyra de vill. Hyresförhandlingar kan bedrivasantingen individuellt mellan hyresgästen och hyresvärden ellerkollektivt mellan hyresgästföreningen och hyresvärden.

De allmännyttiga bostadsföretagens bostadshyror är utgångspunktvid hyressättningen. Lagstiftaren har förutsatt att dessa företagssjälvkostnader skall täckas av hyror. Jämförelse görs i första handmed likvärdiga lägenheter i hus på orten och som ägs och förvaltasav allmännyttiga bostadsföretag. Först gäller det att hitta andralägenheter som till bruksvärdet är så lika aktuella lägenheter som


möjligt. Med ledning av de jämförelselägenheter som bildar denhögsta hyresnivån bestäms sedan hyran för prövningslägenheterna.

Bruksvärdeprincipens syfte är att efterlikna ett marknadssystemmen samtidigt sätta en spärr mot oskäliga hyror och trygga besitt-ningsskyddet. Med bruksvärdet menas vad lägenheten med hänsyntill beskaffenhet och förmåner samt övriga faktorer kan anses frånhyresgästernas synpunkt vara värd i förhållande till likvärdiga lägen-heter på orten.

I praktiken skiljer sig tillämpningen av bruksvärdeprincipen mellanolika regioner, ibland till och med inom samma kommun. Vid ny-produktion förekommer att bruksvärdebaserad hyressättning tilläm-pas, vilket torde innebära en omfördelning av kostnaderna mellanbestånd och nyproduktion. Det vanligast förekommande är numeradock att hyror i nyproduktionen i allmännyttiga företag sätts huvud-sakligen efter produktionskostnaderna103. I praktiken fungerar hyres-sättningen då närmast som en avkastningsreglering för byggherrar,dvs. att hyran fastställs så att byggherren får sina kostnader täckta(inklusive nödvändig avkastning på eget kapital). Om hyran i ny-produktionen sätts efter produktionskostnaderna kan det innebäraatt det finns två hyressegment på den lokala marknaden – en förnyare lägenheter och en för beståndet.

Hyressättningssystemet kan urholkas på två sätt: Genom ombild-ning av hyresrätter till bostadsrätter och genom att hyresgäster, somövertar hyresrätter på andrahandsmarknaden, betalar för hyreskon-trakten.

Effekter av subventionerna enligt ekonomisk teoriUtifrån ekonomisk teori kan man ställa hypoteser om investerings-stödens effekter på det totala flerbostadshusbyggandet, fördelning-en mellan hyres- och bostadsrätter, samt hyres- och avgiftsnivåer-na.104 Egnahemsbyggandet antas till stor del styras av faktorer somstyr hushållens efterfrågan, vilket medför att det lämnas utanfördetta avsnitt. Hypoteserna bygger på följande antaganden, som ärrenodlade för att tydliggöra effekterna av stöden:

– Det finns ett positivt samband mellan antalet nybyggda bostäderoch priset på bostäderna. Det innebär att ju mer byggherren kanfå betalt, desto större är incitamentet att bygga. Det kan förklarasav knapphet på mark, konkurrens om markanvändning och even-tuell kapacitetsbrist i produktionen av bostäder.

103 Jämför t.ex. Bestänkande av Hyressättningsutredningen (SOU 2004:91),särskilt yttrande av Bengt Owe Birgersson.

104 Naturligtvis skulle effekterna bli annorlunda om vi går in på olika delmark-nader, exempelvis med avseende på region, storlek, inkomstnivåer etc.Hypoteserna bygger på att vi har en produkt (bostad), en total nybyggnads-marknad för flerbostadshus, och två marknadssegment däri; hyresrätter ochbostadsrätter.

139Analys

– Det råder viss substituerbarhet mellan hyresrätt och bostadsrättbåde, vad gäller produktion och konsumtion. Det innebär dockinte att alla personer vill bo i den upplåtelseform som har de läg-sta boendekostnaderna. Om så vore fallet skulle all nyproduktionvara sådan som får stöd. Hyressättningen på hyresrätter är regle-rad, antingen med bruksvärdesbaserad eller kostnadsbaseradhyra. Den kostnadsbaserade hyran antas ligga på en högre nivåän den bruksvärdesbaserade. Priserna på bostadsrätter ärmarknadsstyrda.

– Den totala efterfrågan på nyproducerade bostäder i flerbostads-hus är stabil.

Investeringsstödens effekter på det totala nybyggandet, hyres- ochavgiftsnivåer samt fördelningen mellan hyres- och bostadsrätter iflerbostadshus är beroende av hur hyressättningssystemet tillämpasi praktiken. Vi väljer att renodla två olika scenarier105:

Scenario 1: Bruksvärdesbaserad hyressättningOm bruksvärdebaserade hyror tillämpas för nyproduktionen lederett investeringsstöd till att fler hyresrättsprojekt blir lönsamma, ävenvid det reglerade priset, än vad som skulle vara fallet utan stöd. Ut-budet av nybyggda hyresrätter kommer därför att öka. Antalet bo-stadsrätter kommer däremot att minska i motsvarande grad. Dettotala nybyggandet ändras sålunda inte. Anledningen till det är attpriserna på bostadsrättsmarknaden inte påverkas. Eftersom jäm-viktspriset överstiger bruksvärdeshyran, påverkas det inte på densamlade nybyggnadsmarknaden.

Sammantaget medför ett investeringsstöd, med angivna förutsätt-ningar, att byggandet enbart förskjuts från bostadsrätter till hyres-rätter. Den samlade nybyggnadsvolymen påverkas inte.

Scenario 2: Kostnadsbaserad hyressättningInvesteringsstöden minskar kostnaderna för nyproduktionen. Omhyressättningen är fullständigt kostnadsbaserad innebär det atthyran sänks i motsvarande grad. Därmed påverkas varken produ-centernas avkastning eller nybyggandet av hyresrätter av stödet. Enförutsättning för detta är att lägenheterna skulle bli uthyrda till denhyresnivå som skulle ha gällt utan investeringsstödet. Med andraord, om det före stödens inrättande finns en tillräcklig efterfrågan påhyresrätter till gällande hyresnivå, kommer stöden inte att bidra tillett ökat byggande. Dock kommer hyrorna i de lägenheter som byggsmed stöd att bli lägre än om inget stöd fanns.

105 En mer utförlig diskussion finns i Effekter av offentligt stöd till bostadsbyg-gandet, ECON Analys AB, 2004. Särtryck.


Om det däremot i utgångsläget inte går att hyra ut nyproduceradelägenheter till kostnadsbaserade hyror, kommer investeringsstödenatt bidra till ett ökat byggande av hyresrätter. Stödet medför i sådantfall att en ökad produktion av hyresrätter blir lönsam, även omhyresnivån sänks för att möta hushållens verkliga efterfrågan. Ut-budet av hyresrätter kommer då att öka.

En trolig effekt blir också att nyproduktionen av bostadsrätterminskar, eftersom hushållens efterfrågan övergår från bostadsrättertill hyresrätter, vars hyresnivå har sjunkit. Därmed blir det intelängre lika lönsamt att bygga bostadsrätter. Totalt sett kommerinvesteringsstödet att medföra att det samlade utbudet av nyabostäder ökar. Därmed sjunker jämviktspriset och produktionenökar.

Tabell 20. Effekter på byggvolymer och hyres-/avgiftsnivåer utifrån ekonomisk teori.

Hyressättning Hyresrätt Bostadsrätt Totalt

Bruksvärdeshyror Byggvolym +++ – – – 0Hyres-/avgiftsnivå 0 0 0

Kostnadsbaserade hyror, Byggvolym 0 0 0bostadsbrist i utgångsläget Hyres-

/avgiftsnivå – – 0 0

Kostnadsbaserade hyror, Byggvolym ++ – +balans eller överskott i Hyres-utgångsläget /avgiftsnivå – – –

Sammanfattningsvis blir effekterna av investeringsstöden följande:Med bruksvärdebaserade hyror för nyproduktionen ökar inte det to-tala byggandet av bostäder med införandet av ett investeringsstöd,men andelen hyresrätter ökar på bekostnad av bostadsrätter. Hyres-nivåerna på nybyggnadsmarknaden påverkas inte av stödet.

Med kostnadsbaserade hyror kan stödet bidra till att det totalabyggandet av bostäder att öka. Hyrorna kan då komma att sänkas.Ökningen av byggandet består helt och hållet av hyresrätter, medannyproduktionen av bostadsrätter kommer att minska.

Beslut om stöd för nybyggnad har hittills lämnats förknappt 11 200 bostäderVid utgången av första halvåret 2004 hade beslut om stöd för ny-byggnad lämnats för knappt 11 200 bostäder, vilket framgår av ned-anstående tabell. Av dessa har investeringsbidrag enligt förordning-ens tidigare lydelse lämnats för 5 900 bostäder medan båda stödenhar lämnats för 4 200 bostäder. Därutöver fanns drygt 700 bostäder iärenden med enbart investeringsstimulans, där även investerings-bidrag sannolikt kommer att lämnas. Drygt 300 bostäder har fåttenbart investeringsbidrag enligt förordningens lydelse från den 15augusti 2003. Det kan röra sig om ärenden som ännu inte är kom-pletta, byggande i orter som inte definierats som tillväxtregionereller projekt med enbart större bostäder.

141Analys

Drygt hälften av bostäderna finns i riket utanför storstäderna,medan 20 procent finns i Stockholmsregionen, drygt 14 procentvardera i Göteborgs- och Malmöregionen och, än så länge, mindreän en procent i den nyinrättade Stockholmsnära regionen. Riketutanför storstäderna svarar för 47 procent av bostäderna med enbartinvesteringsbidrag och 55 procent av bostäderna med investerings-stimulans.

Tabell 21. Antal bostäder i beslut om stöd, nybyggnad, 2004-06-30.

Inv. bidr. före Inv. stim. Enbart Enbart Totalt2003-08-15 och inv. bidr. Inv.stim.106 inv. bidr.

fr.o.m.2003-08-15

Antal bostäder 5 941 4 188 729 310 11 168

Stockholmsreg. 1 525 433 271 – 2 229Göteborgsreg. 1 008 561 40 4 1 613Malmöreg. 630 835 86 30 1 581Stockholmsnärareg. 0 64 22 – 86Övriga riket 2 778 2 295 310 276 5 659

Den 30 juni 2004 fanns ansökningar om cirka 2 400 bostäder i nypro-duktion och drygt 500 bostäder i ombyggnadsprojekt, för vilka stödännu inte hade beviljats.

Stöd har beviljats med 1,3 miljarder kronorDen 30 juni 2004 hade stöd beviljats med 1 297 mnkr, varav 656mnkr i ärenden med enbart investeringsbidrag, drygt 566 mnkr iärenden med investeringsstimulans och investeringsbidrag och 75mnkr i övriga ärenden.

I genomsnitt har stöd lämnats med drygt 110 000 kronor per lägen-het i ärenden med enbart investeringsbidrag. I Stockholmsregionenvar stödet i genomsnitt 146 000 kronor, medan stödet var knappt118 000 kronor i Göteborgs- och Malmöregionerna och 87 000kronor i övriga riket. Beloppen ligger nära taket, som är 150 000,120 000 respektive 90 000 kronor i respektive region.

I kombinationsärenden har stöd i genomsnitt lämnats med knappt134 000 kronor per lägenhet.

106 Flertalet ärenden som nu enbart har beslut om investeringsstimulans kom-mer sannolikt att bli kombinationsärenden (investeringsbidrag och investe-ringsstimulans).


Tabell 22. Totalt stöd per stödform samt genomsnittigt stöd per lägenhet,nybyggnad (tkr).

Inv. bidr. före Inv. stim. Enbart Enbart Totalt2003-08-15 och inv. bidr. Inv.stim.107 inv. bidr.

fr.o.m.2003-08-15

Genomsnittligtstöd, tkr/lgh 110 134 65 88 116

Stockholmsreg. 146 172 81 – 143Göteborgsreg. 118 141 97 120 125Malmöreg. 118 155 50 93 133Stockholmsnärareg. – 168 24 – 131Övriga riket 87 116 53 88 97Totalt stöd (tkr) 655 957 566 667 47 098 27 616 1 297 338

28 procent mer i stöd per kvadratmeter med båda stödenRäknat per kvadratmeter lägenhetsarea fick kombinationsärendenuppskattningsvis i genomsnitt 28 procent mer i stöd jämfört medärenden med enbart investeringsbidrag. Maximalt kan stödet blimellan 32 och 40 procent större med båda stöden jämfört med en-bart investeringsbidrag, för lägenheter upp till 70 kvadratmeterslägenhetsarea. Skillnaden mellan utfallet och det maximala beloppetberor främst på att stora bostäder inte kan erhålla investerings-stimulans.

Få bostäder med stöd för ombyggnadHittills har stöd endast lämnats i ett fåtal ombyggnadsärenden. An-sökan om stöd hade den 30 juni 2004 inkommit för drygt 900 bostä-der, efter det att förordningen ändrades den 15 augusti 2003108. Be-slut om stöd hade lämnats med sammanlagt 18 mnkr för 270 bostä-der. Det kan jämföras med att knappt 500 vanliga hyresbostädertillkom genom ombyggnad under år 2003109. En orsak till att det lågaantalet lägenheter i ansökningar kan vara att stöd efter ändringenden 15 augusti 2003 endast kunde lämnas för ombyggnad av bygg-nad som tidigare till övervägande del varit annat än bostäder. Ge-nom förordningsändring med ikraftträdande den 1 juli 2004 kan stödlämnas även för ombyggnad av byggnad eller del av byggnad somtidigare använts för annat ändamål än bostäder. Stöd kan dock intelämnas för ombyggnad av bostadsutrymmen som till exempel vindarsom innehåller lägenhetsförråd, om inte andra utrymmen kan upp-låtas för motsvarande förråd.

107 Se föreg. not.108 Dessförinnan kunde stöd endast lämnas för nybyggnad.109 Källa: SCB (2004).

143Analys

Tabell 23. Beslut om stöd, ombyggnad till vanliga hyresbostäder.

Inv. stim. och Enbart Enbart Totaltinv. bidrag Inv. stim.110 inv. bidrag

Antal bostäder 214 15 41 270Genomsnittlig yta/lgh, m2 61 67 101 67Genomsn. årshyra, kr/ m2 960 895 911 948Genomsnittligt stöd, tkr/lgh 65 55 82 67Totalt stöd (tkr) 13 914 830 3 361 18 105

Av tabellen nedan framgår utbetalade investeringsbidrag och kredi-terade belopp för investeringsstimulans per år.

Tabell 24. Utbetalat/krediterat stöd t.o.m. 2004-06-30, tkr.

År Utbetalat Krediterat Totalt

2001 0 – 02002 40 702 – 40 7022003 215 615 215 6152004 140 209 179 423 319 632Totalt 396 526 179 423 575 949

Byggandet av vanliga hyresrätter har ökat markant sedaninvesteringsstöden infördesStörre delen av det ökade byggandet av flerbostadshus under desenaste tre åren förklaras av ett ökat byggande av vanliga hyresrätteroch av studentbostäder. Byggandet av vanliga hyresrätter börjadeöka år 2001, samma år som investeringsbidraget infördes, och hardärefter successivt ökat. År 2003 påbörjades enligt Boverkets bidrags-statistik sammanlagt cirka 5 500 vanliga hyresbostäder. Det var unge-fär tre gånger fler än genomsnittet för åren 1997–2000. Utvecklingenav byggandet talar för att det finns ett samband mellan införandet avde två investeringsstöd som här utvärderas och det ökade byggandetav vanliga hyresrätter. Alternativa förklaringar kan t.ex. vara att enökad efterfrågan överensstämde med införandet av stöden. Möjligenkan en del allmännyttiga företag redan tidigare ha fått direktiv attbörja bygga.



Diagram 29. Nybyggda hyresbostäder 2001-04-17–2004-06-30 efter stödform.

Sannolikt har en del byggande av övriga upplåtelseformer trängtsundan av stödet. Byggandet av bostadsrätter under de senaste treåren har varit i stort sett oförändrat. Vi bedömer att utan stödenskulle en del av dessa projekt i stället ha blivit bostadsrätter. Dettaframgår också av de intervjuer som ECON Analys AB utfört förBoverkets räkning111.

En ökad andel privata byggherrarUnder 1990-talet svarade privata byggherrar för cirka hälften av byg-gandet av vanliga hyresrätter. Det allmännyttiga byggandet börjadeöka år 2000, vilket medförde att de privata byggherrarnas andel föll.Under senare år har emellertid de privata aktörernas byggande ökatbetydligt mer än de allmännyttiga företagens byggande. Enligt Bo-verkets statistik är större delen av ökningen av byggandet av vanligahyresrätter efter år 2001 hänförlig till privata byggherrar. Preliminärthar privata byggherrar svarat för cirka 57 procent av de påbörjadehyresbostäderna under första halvåret 2004. En rimlig förklaring äratt stöden ger tillräckliga incitament för privata aktörer att satsa påhyresrättsproduktion. Vi bedömer att investeringsstöden har fåttigång ett ökat byggande bland privata byggherrar. Vi tror också attföretag som har kommit igång tack vare stöden i sin tur kan fungerasom förebilder för andra.

Men som framgår av följande tabell är det stora skillnader i fördel-ningen över ägarkategorier mellan olika regioner. I Stockholms länstår allmännyttiga företag för drygt 80 procent av nyproduktionenmed investeringsstöd, medan det omvända förhållandet gäller iSkåne där privata företag har svarat för nära två tredjedelar avnyproduktionen med stöd.

111 Effekter av offentligt stöd till bostadsbyggandet, ECON Analys AB, preliminär-version 2004.

145Analys

Tabell 25. Påbörjade bostäder, nybyggnad med investeringsstöd, efter ägarkategorilän och påbörjandeår.

Län Ägarkategori 2001 2002 2003 2004 Andelt.o.m. juni Tot (%)

Stockholm Allmännytta 500 389 168 110 81Privat 0 56 49 173 19

Västra Götaland Allmännytta 338 585 144 200 59Privat 51 226 356 255 41

Skåne Allmännytta 96 39 469 80 36Privat 231 377 300 333 64

Övriga landet Allmännytta 379 696 1 399 641 55Privat 233 434 1 247 614 45

Totalt Allmännytta 1 313 1 709 2 180 1 031 56Privat 515 1 093 1 952 1 375 44

Andel (%) Allmännytta 72 61 53 43 56Privat 28 39 47 57 44

Källa: Boverket

Byggandet har ökat i riket utanför storstädernaAv tabellen ovan och diagrammet nedan framgår att byggandet avvanliga hyresrätter med investeringsstöd under år 2002 och 2003ökade mest utanför de tre storstadslänen. Utvecklingen skiljer sig åtmellan storstadslänen, men under första halvåret 2004 tycks byggan-det dock ha ökat i alla tre länen.

Diagram 30. Antal påbörjade vanliga hyresrätter med investeringsstöd.


I genomsnitt har det byggts 12 bostäder per 10 000 invånare med in-vesteringsstöd fram till den 30 juni 2004. Över genomsnittet liggerStormalmö, Göteborgs stad och övriga högskolekommuner, medandet har byggts mindre än genomsnittet i Storstockholm och i kom-muner utanför storstadsområdena som inte är högskolekommuner,se tabellen nedan.

Varför byggs det så lite i Stockholms län?Det finns flera möjliga förklaringar till att investeringsstöden, så härlångt, inte har utnyttjats särskilt mycket i Storstockholm. Stöden kanvara otillräckliga för att få ekonomi i projekten. Riktvärdet för hyrankan vara svår att nå i förtätningsprojekt i Stockholmregionen. Vi harockså sett att projekt som varit på gång har fördröjts på grund avomprojektering för att pressa kostnader och att det i några fall tagittid att anpassa lägenheter till 70-kvadratmetersgränsen för invester-ingsstimulans.

Men det handlar inte bara om stöden i sig. Länsstyrelsen har upp-gett att det trots både investeringsstöd och insatser från respektivekommun ofta är svårt att bygga bostäder till en hyra som marknadenär beredd att betala.

Andra orsaker är att bostadsföretagen behöver tid för att åter byggaupp sin kompetens efter att inte ha byggt bostäder på länge.

Vidare tar planprocessen lång tid vilket ibland slutar med att pro-jekten helt dras tillbaka. I Stockholms stad hänvisar man blandannat till stundtals svåra avvägningar mellan estetiska krav ochbehovet av nya bostäder, samt till att bristen på mark gör att man ärhänvisad till ”gluggar” i den befintliga bebyggelsen, där planproces-sen så gott som alltid blir komplicerad och långdragen, bl.a. till följdav en alltmer välorganiserad opinion i stadsdelarna. Dessutom råderosäkerhet om hur bullerkraven kommer att tillämpas framöver ochom hur normerna för partikeltätheten i utomhusluften kommer atthanteras i enskilda projekt.

Tabell 26. Bostadsbyggande med investeringsbidrag/investeringsstimulans. Antalbostäder per 10 000 invånare.

Område Hyresrätt med bidrag/stimulans

Stockholms stad 7Göteborgs stad 22Malmö stad 25Övriga Storstockholm 5Övriga Storgöteborg 11Övriga Stormalmö 26Övriga högskolekommuner 15Övriga kommuner 7Riket, totalt 12

147Analys

Har investeringsstöden bidragit till att rätta till obalanserpå bostadsmarknaden?Investeringsstöden kan ses som ett medel att rätta till tillfälligaobalanser på bostadsmarknaden.

Enligt förordningarna ska investeringsstöden gå till ”områden medbostadsbrist”. Frågan blir då i vilken utsträckning så har skett. Detfinns emellertid ingen entydig definition av begreppet ”bostads-brist”. När det gäller investeringsstöden har det varit länsstyrelsernasuppgift att bedöma om de bostadsprojekt för vilka ansökningarkommer in verkligen avser områden med bostadsbrist. För att få enuppfattning om dessa stödformer har ”träffat rätt”, i så måtto att dekommit till nytta i områden med bostadsbrist, har vi utgått frånkommunernas bedömningar i Bostadsmarknadsenkäten112 (BME) avsituationen på bostadsmarknaden, och då särskilt fokuserat på demsom haft bostadsbrist sedan en längre tid tillbaka. Vi har följt uppom de bostäder som byggts med investeringsstöd ligger i kommunersom haft problem med bostadsbrist i hela eller delar av kommunenunder flera års tid och omvänt – om de kommuner som haft långva-riga problem med bostadsbrist gynnats av de statliga investerings-stöden. Vi har också försökt ta reda på om stöden haft någon avgö-rande effekt på den lokala bostadsmarknaden – om de har medförtatt bristen lättade.

BME, som bygger helt på kommunernas övergripande bedöm-ningar utifrån aktuella planer och projekt, kan användas som enindikator för att visa var det är balans och var det är obalans (brist,överskott).

Kommuner där projekt har fått enbart investeringsbidragI BME 2001 redovisade 91 kommuner brist totalt och/eller påcentralorten. I 35 av dessa kommuner har man påbörjat nybygg-nads- och ombyggnadsprojekt med enbart investeringsbidraget.Tabellen nedan visar utvecklingen i de 35 kommunerna. Den vänstrakolumnen (BME 2001) illustrerar ett läge innan stödet infördes ochden andra kolumnen ett efterläge (BME 2004). Pilarna visar förändr-ingarna, exempelvis har 18 av de 21 kommuner som redovisade bristår 2001 en fortsatt brist, samtidigt som det har tillkommit 10 nyakommuner som redovisar brist år 2004 osv.

112 Boverkets årliga enkät till samtliga kommuner om förväntat bostadsbyggandeoch läget på bostadsmarknaden.


Tabell 27. Utvecklingen i de kommuner där projekt påbörjats med enbart investe-ringsbidraget.

Källa: Boverket

Att tre kommuner gått från brist (BME 2001) till överskott eller ba-lans (BME 2004) beror inte på investeringsbidraget. Det kan snarareförklaras bl.a. med negativ befolkningsutveckling, företagsnedläg-gelser och en relativt hög omsättning i småhusbeståndet.

Investeringsbidraget i sig har sålunda varit otillräckligt för att nåbalans. Träffsäkerheten, räknat som antal kommuner med bostads-brist i BME 2001 i förhållande till totala antalet kommuner därprojekt har erhållit bidraget, ligger på 60 procent. Bidraget har alltså irelativt stor utsträckning gått till kommuner som inte redovisat bristenligt BME 2001.

Kommuner där projekt har fått både investeringsbidrag ochinvesteringsstimulansI BME 2003 redovisade 142 kommuner brist totalt och/eller på cen-tralorten. I 77 av dessa kommuner har man påbörjat nybyggnads-och ombyggnadsprojekt där projekt fått både investeringsbidrag ochinvesteringsstimulans. Tabellen nedan visar läget i de 77 kommu-nerna i början av år 2004.

Som kriterium för tillväxt används här flyttnetto (2001–2003). Ettpositivt flyttnetto har en stark koppling till bostadsbrist. Det fannsbrist samtidigt som det var ett positivt flyttnetto i 69 kommuner.Kännetecknande för de flesta av dessa 69 kommuner är att de haft enstor inflyttning under åren 1998–2002.

Tabell 28. Utvecklingen i de kommuner där projekt påbörjats med både investe-ringsbidrag och investeringsstimulans.

Positivt flyttnetto Negativt flyttnetto

Brist 69 7Balans 1 0Överskott 0 0

Träffsäkerheten här är väsentligt större än för de projekt som barafått investeringsbidraget. Investeringsstöden som infördes den 15augusti 2003 har en träffprocent, räknat som antal kommuner med

149Analys

bostadsbrist i BME 2004 i förhållande till totala antalet kommunerdär projekt fått bidrag, på nästan 90 procent. Investeringsbidragetoch investeringsstimulansen torde ha bidragit till att obalansenminskat. Utan dem hade bristen varit ännu större.

Har stöden huvudsakligen hamnat i kommuner med långsiktigabalansproblem på bostadsmarknaden?Stöden har bidragit till ett ökat byggande i områden med bostads-brist och inflyttning. De bostäder som byggts med något av ellerbåda de senaste investeringsstöden till hyresbostäder har till över-vägande del tillkommit inom kommuner som under flera år haftbostadsbrist.

Det finns dock en hel del kommuner, framförallt i Stockholms län,där investeringsstöden inte haft något genomslag alls, trots långvarigbostadsbrist.

Har de flesta av de kommuner som haft långvariga problemockså fått del av stöden?Stöden har huvudsakligen kommit att utnyttjas i kommuner med ettinflyttningsöverskott. Men i var tredje av de 20 kommuner som haftstarkast befolkningsutveckling sedan 1998 har stöden ännu intekommit till användning. Dessa kommuner ligger alla utom en i Stor-stockholm.

Några av de 16 kommuner som haft långvarig brist förklarar dettamed bl.a. storleken på investeringsbidraget inte har varit tillräckligför att få i gång hyresrättsprojekt och att skapa intresse från bygg-herrarnas sida. Byggherrarna har visat större intresse för att byggabostadsrätter. Någon kommun uppger dessutom att de inte harbehov av fler hyresbostäder.

I de kommuner som redovisat brist under en längre period och därdet byggts med investeringsstöd har stöden bidragit positivt.

Investeringsstöden har bidragit till att rätta till obalanser på bo-stadsmarknaden i så måtto att de i stor utsträckning förefaller ha gåtttill områden med bostadsbrist. Investeringsbidraget har dock irelativt stor utsträckning lämnats i kommuner som inte angavbostadsbrist i bostadsmarknadsenkäten år 2001. Det finns också enhel del kommuner i framförallt Stockholms län, där stöden inte fåttnågot genomslag alls, trots långvarig bostadsbrist.

I vilken mån har investeringsstöden varit avgörande föratt dessa bostäder skulle byggas?Investeringsstöden medför dels att den egna kapitalinsatsen kanminskas och dels att investeringskalkylen förbättras. I lägen där detär svårigheter att få tillräcklig lånefinansiering kan investerings-stöden bidra till en lösning genom att lånebehovet kan sänkas ochhyreskalkylen förbättras.

Bidragskonstruktionen för de båda stöden finns beskriven i inled-ningen av detta kapitel. I det följande gör vi ett antal kalkyler för attbelysa vilka effekter räntebidraget, investeringsbidraget och inve-steringsstimulansen kan få på investeringskalkylen. I praktiken kan


effekten bli mindre om stöden även kommer andra aktörer sommarkägare, byggare och byggmaterialleverantörer till godo. Fråganom vem som får del av stöden behandlas längre fram i detta kapitel.Först redovisar vi hur stort stöd som kan lämnas för olika lägenhets-storlekar och i olika regioner.

Diagram 31. Stödbelopp i Stockholmsregionen, kr per kvm lägenhetsarea.

Räknat per kvadratmeter avtar stöden med stigande lägenhets-storlek. I Stockholmsregionen uppgår summan av investerings-bidrag och investeringsstimulans till mellan 4 000 och 3 800 kronorper kvadratmeter lägenhetsarea vid stigande area upp till 55 kvadrat-meter, för att vid 70 kvadratmeter uppgå till 3 000 kronor.

Över 70 kvadratmeters lägenhetsarea lämnas enbart investerings-bidrag, där stödet vid exempelvis 71 kvadratmeters lägenhetsareauppgår till cirka 2 100 kronor per kvadratmeter.

I kombination med investeringsbidraget innebär investerings-stimulansen en ökning av stödet med som mest 1 100 kronor perkvadratmeter jämfört med om endast investeringsbidrag utgår, vidytor runt 55 kvadratmeters lägenhetsarea. Vid exempelvis 70 kvadrat-meter är skillnaden 860 kronor.

Beloppstaket för investeringsbidraget och investeringsstimulansenuppnås vid strax över 59 kvadratmeters uppvärmd bruksarea ovanmark113 om denna utgår med maximalt belopp per kvadratmeter.

113 Motsvarar uppskattningsvis 55 kvadratmeters lägenhetsarea.

151Analys

Stödets storlek i Göteborgs-, Malmö- och StockholmsnäraregionernaI Göteborgs-, Malmö- och Stockholmsnära regionerna uppgår stödetsom mest till cirka 3 200 kronor per kvadratmeter lägenhetsarea, vil-ket framgår av diagrammet nedan. Över 70 kvadratmeters lägenhets-area är stödet som högst knappt 1 700 kronor per kvadratmeter.

Diagram 32. Stödbelopp i Göteborgs- , Malmö- och Stockholmsnära regionen, kr perkvm lägenhetsarea.

Stödets storlek i övriga riketI de delar av riket där stödnivån är lägst uppgår stödet som mest tillcirka 2 400 kronor per kvadratmeter lägenhetsarea, vilket framgår avdiagrammet nedan. För lägenheter över 70 kvadratmeter är stödetsom högst knappt 1 300 kronor per kvadratmeter.

Diagram 33. Stödbelopp i övriga riket, kr per kvm lägenhetsarea.


Effekten av stödet på kapitalkostnadenI det följande gör vi några beräkningar som exemplifierar hur kapi-talkostnaderna påverkas av de statliga stöden för en 70 kvadratme-ters lägenhet som produceras i Stockholm, Göteborg eller i övrigariket. Vi antar här att produktionskostnaden per kvadratmeter lägen-hetsarea är 16 000 kronor, 15 000 kronor respektive 14 000 kronor ide tre regionerna.

Först förenklar vi kalkylerna genom att anta att hela produktions-kostnaden finansieras med en låneränta på 5 procent, medan sub-ventionsräntan antas vara 4,5 procent. Avkastningskravet på detegna kapitalet antas här vara lika med låneräntan.

Av följande diagram framgår att kapitalkostnaden utan något stödalls skulle bli 800, 750 respektive 700 kronor per kvadratmeter och årunder det första året, i respektive region. Räntebidraget blir 143kronor per kvadratmeter, vilket innebär att detta stöd här har störstbetydelse av de tre för att minska kapitalutgiften. Vid högre avkast-ningskrav ökar dock effekten av investeringsstöden. Räntebidraglämnas upp till ett bidragsundelag på knappt 10 600 kronor perkvadratmeter för denna lägenhetsstorlek, vilket är betydligt lägre ände antagna produktionskostnaderna.

Diagram 34. Kapitalkostnad med olika stöd för en lägenhet på 70 m2 vid 5 procentsavkastningskrav.

Effekten på kapitalkostnaden av investeringsbidraget och inve-steringsstimulansen beror på hur stort avkastningskravet på detegna kapitalet är. Vid 5 procents avkastningskrav medför investe-ringsbidraget att kapitalkostnaden per kvadratmeter sänks med 107kronor, 86 kronor respektive 64 kronor i respektive region. Invester-ingsstimulansen medför att kostnaden sänks ytterligare med högst43 kronor, 34 kronor respektive 26 kronor per kvadratmeter.

Sammanlagt sänks kapitalkostnaden med ungefär en tredjedel meddessa tre stöd och vid detta ränteantagande. Kombinationen av

153Analys

investeringsbidrag och investeringsstimulans svarar för ungefärhälften av kostnadssänkningen i Stockholm, 46 procent av sänk-ningen i Göteborg och 39 procent i övriga riket. Investeringsstödenger således en betydande förbättring av investeringskalkylen.

I flertalet projekt blir effekten av investeringsstöden dock mindreän vad denna kalkyl visar. Dels lämnas investeringsstimulans enbartför lägenheter upp till 70 kvadratmeters lägenhetsarea och dels nåsmaximalt investeringsbidrag vid drygt 59 kvadratmeters uppvärmdbruksarea ovan mark.

Jämförelse med bostadsrättOm vi i stället jämför kapitalkostnaderna för denna hyreslägenhetmed ränteutgifter för en motsvarande bostadsrättslägenhet visar detsig att ett fullt investeringsbidrag räcker för att uppnå neutralitetgentemot bostadsrätt. Det kompenserar väl för den kombineradeeffekten på kapitalutgiften av räntebidrag och avdragsrätt för ränte-utgifter för bostadsrätten. Detta framgår av ovanstående diagram.Orsaken är att bidragsunderlaget för räntebidrag ofta inte når upptill mer än mellan två tredjedelar och tre fjärdedelar av produktions-kostnaden. För ett normalt projekt är det alltså sannolikt att inve-steringsbidraget i stort sett räcker till för att skapa neutralitet mellanupplåtelseformerna när det gäller stöd och skatter vid nyproduktion.En fördjupad diskussion kring frågor om neutralitet finns i avsnitt 9och i ett särtryck till denna rapport.

Högre avkastningskravOm vi i stället antar ett avkastningskrav på 7 procent, vilket är merrealistiskt än antagandet ovan, och ett eget kapital på 20 procent blirkapitalkostnaden för en 70 kvadratmeters lägenhet utan stöd cirka60 kronor högre men de tre stöden sammantagna sänker kostnadentill ungefär samma nivå som om avkastningskravet var 5 procent.

Diagram 35. Kapitalkostnad med olika stöd för en lägenhet på 70 m2 vid 7 procentsavkastningskrav.


Av följande tabell framgår den maximala effekten för en investerings-kalkyl av räntebidrag, investeringsbidrag och kombinationen avinvesteringsbidrag och investeringsstimulans för olika lägenhets-storlekar i olika regioner. Beräkningen är gjord med antagandena attavkastningskravet på det egna kapitalet är 7 procent och att subven-tionsräntan är 4,5 procent.

Tabell 29. Stödens effekt i investeringskalkyl vid 7 procent avkastningskrav och 4,5procent subventionsränta för olika lägenhetsareor och regioner. Kronor per månad.

Räntebidrag Inv. bidrag Inv. bidrag ochinv.stimulans

71 kvadratmeter

Stockholmsregionen 833 875 875Göteborg 833 700 700Övriga landet 833 525 525

70 kvadratmeter

Stockholmsregionen 833 875 1 225Göteborg 833 700 980Övriga landet” 833 525 735

55 kvadratmeter

Stockholmsregionen 811 1 114 1 558Göteborg 811 893 1 248Övriga landet 811 671 933

Aktörernas bedömningar av stödens betydelse för byggandetAtt det ökade byggandet av hyresrätter i betydande utsträckningutlösts av investeringsstöden framgår av intervjuer med byggherrar.Av de byggherrar som sökt både investeringsbidrag och investerings-stimulans anger mer än 70 procent att åtminstone investeringsbi-draget har varit avgörande för att man skulle sätta igång. Över hälf-ten menade att även investeringsstimulansen hade haft avgörandebetydelse. Bara vart femte av projekten hade enligt byggherren kom-mit igång utan något av dessa stöd. Att investeringsstöden skulle hapåverkat tidpunkten för igångsättandet ger byggherreenkäten där-emot inget stöd för.

Även länsbostadsdirektörerna bedömer att investeringsstöden harhaft betydelse för hur många hyresrätter som byggts, men att det ärsvårt att bedöma hur stor effekt stöden haft.

Kommunföreträdare som intervjuats bedömer att vissa projekt inteskulle ha genomförts utan stöden men att andra troligen skulle hagenomförts, dock med osäkerhet om när i tiden. I storstädernabedömdes stödens effekt vara störst utanför själva stadskärnan.

Boverkets bedömning är att högst en tredjedel av det som byggtsmed dessa stöd skulle ha blivit av, stöden förutan.

Det har också framkommit att aktörerna kan ha svårt att överblickakonsekvenserna av de båda investeringsstöden sammantagna. Dettakan vara en barriär för genomförandet av nya projekt.

Stödens effekt kan också begränsas om långivaren inte fullt ut tarhänsyn till dessa vid lånebedömningar. I intervjuer med handläggarepå några bankkontor framgår att bristande långsiktighet i stöden

155Analys

eller stödreglerna kan innebära svårigheter att lära sig stödet ochvärdera risken i detta. Det förekommer att långivaren upplever enosäkerhet om stöden kommer att betalas ut, vilket leder till en merrestriktiv bedömning av låneärendet. Vi har dock inte undersökt omdetta är ett utbrett problem.

Vem tillfaller stöden?Stöden är primärt avsedda att öka utbudet av vissa bostadstyper ochatt därigenom ge vissa grupper av hushåll, som annars skulle ha haftsvårt att få sina behov tillgodosedda, tillgång till goda bostäder. Detär emellertid inte självklart att stöden får en direkt effekt i form avlägre priser på bostäderna. Flera aktörer kan vinna på stödgivningen,på utbudssidan t.ex. markägare, byggherrar eller entreprenörermedan den första hyresgästen i den nybyggda lägenheten ellersenare hyresgäster i lägenheten kan gynnas på efterfrågesidan. Om-vänt kan det finnas förlorare på stödgivningen, t.ex. bostadsrätts-ägare, om efterfrågan på dessa bostäder minskar. Generellt gäller attju mindre byggandet ökar som en följd av ökning av pris eller efter-frågan, desto större blir den andel av stödet som tillfaller aktörernapå utbudssidan, som markägare, entreprenörer och byggherrar. Deviktigaste faktorerna som bestämmer vem som drar nytta av stödenär antagligen:

– Eventuella utbudsbegränsningar, t.ex. tillgången på byggbar mark.

– Eventuell prisreglering på förstahandsmarknaden.

– Eventuell prisreglering på andrahandsmarknaden.

MarkägarenTillgången på mark är en viktig begränsning på utbudssidan, i syn-nerhet i storstadsområdena. Ju mindre utbudet av mark kan ändrasnär en subvention införs desto mer kan markägarna ta betalt förmarken. Om utbudet på mark knappt ökar även då markpriserna sti-ger kraftigt kommer således den som säljer mark att kunna tillgodo-göra sig huvuddelen av det statliga stödet.

Om vi bortser från möjligheterna att öka utbudet av mark menantar att mark för all typ av användning är gratis eller prisregleradoch att entreprenörer eller byggherrar inte tar del av subventionenkommer subventionen att fullt ut tillfalla de boende i form av lägrepriser på bostäderna.

Det förekommer att kommunerna säljer mark för byggande avhyresrätter under marknadspris. Det är inte osannolikt att prisetpåverkas när ett investeringsstöd införs. Det innebär i så fall attkommunen kan få vissa fördelar av investeringsstödet.

ByggentreprenörenNär det gäller entreprenörens möjligheter att tillgodogöra sig stödenär det sannolikt realistiskt att anta att tillgången på entreprenad-tjänster normalt är oändligt elastisk på lång sikt. Det innebär attenhetskostnader och driftsmarginaler är oberoende av byggaktivi-


teten, men båda dessa påverkas av och följer konjunkturen. Av dettaföljer att om det finns utbudsbegränsningar på en het byggmarknadkan byggpriset på kort sikt komma att höjas av stödet. På en mark-nad med perfekt konkurrens där det inte finns utbudsbegränsningarbör stödet däremot inte komma entreprenörsledet tillgodo. Ävenbyggmaterialledet skulle kunna dra nytta av stödet. I praktiken kandet förekomma förutsättningar som gör att konkurrensen inte ärperfekt i producentledet.

Det samlade intrycket av de intervjuer som utförts är att investe-ringsstöden för hyresbostäder åtminstone inte hittills har drivit uppbyggpriserna. En orsak kan vara att byggbranschen har befunnit sig ien konjunktursvacka. Bilden är dock inte entydig. Paradoxalt nogkan det vara så att den största marknaden har ett lågt konkurrens-tryck. En byggherre som under år 2004 bygger hyresrätter i Stock-holm anger att man inte lyckats få någon lokal entreprenör intresse-rad av att lämna anbud. I stället har företag långt ifrån regionenanlitats. Det kan ha ett samband med att byggherren försöker pressakostnaderna genom att kapa mellanled och därför inte upphandlarprojektet av en enda entreprenör, vilket sänker vinsten för entre-prenören. En annan aktör i Stockholmsregionen anger att mankontaktar entreprenörer i hela landet för att motverka det bristandeutbudet.

ByggherrenStöden kan leda till att kostnadsmotståndet minskar hos byggherren.Här kan kraven i stödförordningarna om rimliga boendekostnaderha betydelse för hur effekten av stöden fördelas mellan byggherreoch konsument.

Fastighetsägaren eller de boende?Hyressättningssystemets konstruktion och tillämpning innebär attstöden i viss mån kan tillfalla företag som inte är allmännyttiga. Detgäller om stöden leder till att kostnaderna blir lägre eller inte påtag-ligt högre än i jämförbara projekt i det allmännyttiga beståndet. Dåkan mellanskillnaden mellan den åsatta hyran och de kostnader somuppnås med stöden tillfalla fastighetsägaren. Fastighetsägaren kandock välja att låta stödet få fullt genomslag på hyran, som då skullebli lägre än i jämförbara objekt.

Om ett allmännyttigt företag avser att bygga hyresrätter och delvisfinansierar detta genom omfördelning inom beståndet kan en ellerflera av tre grupper få del av de statliga stöden. Om de statliga stödeninte påverkar hyran men däremot minskar behovet av omfördelningfår hyresgästerna i beståndet eller företagets ägare del av stödet. Omhyran däremot sänks fullt ut eller delvis till följd av de statliga stödenkommer detta hyresgästerna i de nybyggda lägenheterna till del.

Stödens effekter på efterfrågesidan är beroende av hur hyressätt-ningssystemet tillämpas. Prisregleringen i hyressättningssystemetkan urholkas vid ombildning av en hyresrätt till bostadsrätt ellergenom att hyresgäster som övertar hyresrätter på andrahandsmark-naden betalar för hyreskontrakten.

157Analys

Efter en ombildning till bostadsrätt upphör prisregleringen. Värdetav sådana stöd som inte kan lämnas för uppförande av bostadsrätterkommer då att delas mellan dem som för närvarande bor i huset ochhusets ägare. Senare boende får inte del av stöden. Priset som bo-stadsrättsföreningen betalar avgör fördelningen av stödet mellansäljare och köpare. Detta får dock inte göras under tio år efter detslutliga stödbeslutet enligt villkoren för de båda stöden.

Det andra fallet rör den s.k. svarta marknaden för hyresrätter. Entillkommande hyresgäst kan komma att få betala ett pris för lägen-heten om ägaren eller den tidigare hyresgästen väljer att bryta motlagen. Hushållen kommer teoretiskt sett att vara villiga att betala såmycket för ett hyreskontrakt med reglerad hyra att de samladeboendekostnaderna uppgår till samma belopp som kostnaderna föratt bo i motsvarande bostadsrätt, minskat med priset för den risksom finns med att göra på detta sätt. Stödet tillfaller i sådana fallägaren eller den säljande hyresgästen.

Många aktörer kan ta del av stödet. Tillgången på byggbar mark ärcentral för att stödet i inte allt för hög utsträckning ska tillfalla mark-ägarna i form av stigande markpriser. Vid bristande konkurrens ientreprenörsledet kan stöden komma byggföretagen till del. Vi serdock inte att det senare är ett problem för närvarande.

Vilken effekt har villkoret om rimlig boendekostnad haft?Enligt de två stödförordningarna i sin lydelse från och med den 15augusti 2003 är en förutsättning för investeringsstimulans att projek-tet till sin karaktär är ägnat att säkerställa att boendekostnaderna ärrimliga. I propositionen anges kostnader på mellan 900 och 1 100kronor per kvadratmeter som riktvärden. Länsstyrelserna anger attdessa riktvärden har varit värdefulla, genom att de har kunnat an-vändas som utgångspunkt i diskussioner för att få fram bra lösningarsom kan motivera en viss hyresnivå. Hyrorna i de beviljade ärendenaligger dock över riktvärdena på många håll. Av intervjuer som utförtsframgår att några byggherrar som kunnat hålla sig till riktvärdenainte hade kunnat göra det om de inte fått köpa billig mark av kom-munen.

Riktvärdena har även stimulerat byggherrarna att finna nya lös-ningar. Detta ger dominoeffekter genom att andra entreprenörer påmarknaden i sin tur tvingas söka efter metoder att sänka priserna.

Det förefaller vara främst i Stockholms län som den rekommende-rade hyresnivån är svår att hålla sig till. I Stockholms stad, där det ärbrist på mark, bygger man i huvudsak i saneringsområden, vilketmedför extra kostnader. Samtidigt finns det en risk att byggandethämmas om riktvärdena är svåra att nå eller om tillämpningen blirför rigid.

Villkoret om boendekostnader kan även hindra att stödet kanali-seras till projekt som tillgodoser behoven hos särskilt köpstarkahushåll. Gränsen är därför viktig för att säkra att stödet har en visssocial profil.


Förhållandevis lika hyror i regionernaAv tabellen nedan framgår att den genomsnittliga årshyran var 1 115kronor per kvadratmeter lägenhetsarea i bostäder med investerings-bidrag enligt tidigare regler. Årshyran var ungefär lika stor i bostädermed investeringsstimulans, 1 102 kronor. I ärenden med enbartinvesteringsbidrag finns betydande skillnader mellan de olika regio-nerna, från 1 317 kronor per kvadratmeter i genomsnitt i Stock-holmsregionen till 957 kronor per kvadratmeter i Malmöregionen.

När det gäller kombinationsärenden med båda stöden är antaletbostäder relativt få, varför slutsatser om de enskilda storstadsregio-nerna inte bör dras. Så här långt är hyresnivåerna förhållandevis likaöver landet i ärenden med både investeringsstimulans och investe-ringsbidrag. I genomsnitt är hyrorna cirka 1 100 kronor per kvadrat-meter i projekt som erhållit beslut om investeringsstimulans till ochmed den 30 juni 2004. Medelvärdena skiljer sig inte mycket mellande tre regionerna, vilket framgår av nedanstående tabell. Dock skallobserveras att det ännu rör sig om ganska få projekt i storstadsregio-nerna. I övriga riket ligger hyran i genomsnitt på 1 081 kronor perkvadratmeter, vilket är 20 procent högre än de riktvärden somangetts i propositionen om stödet.

Tabell 30. Årshyra per kvadratmeter lägenhetsarea, nybyggnad.

Inv.bidr. Inv.stim. Enbart. Enbart Totaltföre och inv.stim.114 inv.bidr.2003-08-15 inv. bidr. fr.o.m.

2003-08-15

Genomsn. årshyra, kr/ m2 1 115 1 102 1 185 1 005 1 112

Stockholmsreg. 1 317 1 173 1 304 – 1 287Göteborgsreg. 1 175 1 178 1 058 1 173Malmöreg. 957 1 072 1 123 1 028Stockholmsnära reg. – 1 072 1 445 1 065 1 065Övriga riket 1 019 1 081 1 109 1 004 1 048

Har villkoren för stöd påverkat utformningen i projekten?Den genomsnittliga arean i bostäder med beslut om stöd var drygt66 kvadratmeter i ärenden med beslut om investeringsbidrag, vilketframgår av nedanstående tabell. I ärenden med beslut om investe-ringsstimulans och investeringsbidrag var den genomsnittliga lägen-hetsarean 62 kvadratmeter. Detta indikerar att villkoret att invester-ingsstimulans får lämnas för bostäder på högst 70 kvadratmeter harhaft en styrande effekt. Det kan röra sig om färre stora lägenheteroch krympta ytor i framför allt trerumsbostäder. Under förutsättningatt projektet har normal produktionskostnad når investeringsbi-draget och investeringsstimulansen taket vid strax över 59 kvadrat-meters uppvärmd bruksarea ovan mark, vilket ungefär motsvarar


159Analys

cirka 55 kvadratmeters lägenhetsarea. Investeringsstimulans lämnasinte för bostäder som är större än 70 kvadratmeter.

Tabell 31. Genomsnittlig lägenhetsarea i ärenden med beslut om stöd.

Inv.bidr. Inv.stim. Enbart. Enbart Totaltföre och inv.stim.115 inv.bidr.2003-08-15 inv. bidr. fr.o.m.

2003-08-15

Genomsn. årshyra, kr/ m2 66 63 44 73 63

Stockholmsreg. 70 66 37 – 65Göteborgsreg. 66 72 72 113 68Malmöreg. 70 65 68 74 67Stockholmsnära reg. – 62 88 – 69

Övriga riket 63 59 36 72 61

Färre fyrorAv diagrammet nedan framgår att fördelningen på lägenhetsstor-lekar för hus som erhållit investeringsbidrag enligt tidigare regler istort sett motsvarar genomsnittet för vanliga hyresrätter färdig-ställda 1996–2003. Andelen bostäder med ett rum och kök är någotstörre än genomsnittet, medan andelen bostäder med två rum ochkök är något mindre. Andelen bostäder med fyra rum och kök mot-svarar genomsnittet. Detta tyder på att investeringsbidragets kon-struktion har haft förhållandevis liten påverkan på lägenhetsför-delningen, vilket är rimligt med tanke på att stöd utgår även förstörre bostäder.

Diagram 36. Fördelning över lägenhetsstorlekar efter stödform. Källa: Boverket och SCB



I kombinationsärenden med investeringsstimulans och invester-ingsbidrag motsvarar andelen bostäder med fyra rum eller störrecirka hälften av genomsnittet för vanliga hyresrätter färdigställda1996–2003. Detta indikerar att villkoren för investeringsstimulansenredan har styrt byggandet bort från större lägenhetsstorlekar än fyrarum och kök. Andelen enrumslägenheter är däremot betydligt störreän genomsnittet. Det kan röra sig om små bostäder som ursprungli-gen var avsedda att byggas med investeringsstödet för studenter,men som sedan bytt till de mer förmånliga investeringsstöden förhyresbostäder. Det är inte osannolikt att tendenserna kan kommaatt förstärkas efterhand om kommande projekt i högre grad anpas-sas efter villkoren för bidraget.

Kraftigt minskade ytor i trerumslägenheterGränsen på 70 kvadratmeters lägenhetsarea för att erhålla inve-steringsstimulans kan även ha styrt utformningen av trerumsbo-städerna. Under perioden 1993–2003 var lägenhetsarean i hyres-rätter med tre rum och kök drygt 78 kvadratmeter räknat som ovägtgenomsnitt. Av diagrammet nedan framgår att den genomsnittligaarean för en trerums hyreslägenhet var som lägst år 1997, då den var75 kvadratmeter.

Diagram 37. Genomsnittlig lägenhetsarea i färdigställda lägenheter.

Källa: SCB

Nybyggda trerumslägenheter har alltså under hela den här periodenvanligen varit betydligt större än 70 m2.

Som framgår av nedanstående diagram är lägenhetsstorlekarnagenomgående mindre i ärenden med investeringsstimulans jämförtmed ärenden med enbart investeringsbidrag. Den genomsnittligalägenhetsarean bland trerumsbostäder som erhållit enbart invester-ingsbidrag är 79 kvadratmeter. Bland bostäder i projekt som erhållitinvesteringsstimulans är den genomsnittliga arean 71 kvadratmeter.

161Analys

Den genomsnittliga arean i trerumslägenheter förefaller såledesredan ha minskat till en nivå som ligger strax över gränsen för atterhålla investeringsstimulans. Jämfört med den genomsnittligaarean för trerumslägenheter som färdigställts under de senaste tioåren är arean redan sju kvadratmeter mindre.

Även i ettrumslägenheter är ytan i ärenden med investerings-stimulans sju kvadratemeter mindre än genomsnittet för ärendenmed enbart investeringsbidrag. Här kan det, som framgått ovan,röra sig om studentbostäder.

Antalet ärenden med investeringsstimulans är dock ännu förhål-landevis litet, varför det är svårt att dra alltför långtgående slutsatser.En del ärenden var dessutom ursprungligen ansökningar om inve-steringsbidrag. Det är således troligt att tendensen vad avser lägen-hetsfördelning och genomsnittsarean för trerumslägenheter medinvesteringsstimulans kan komma att förstärkas.

Diagram 38. Medelarea för olika lägenhetsstorlekar.

Källa: Boverket och SCB

Vad säger aktörerna?Av intervjuer med 15 aktörer som ECON utfört i en underlagsrapporttill denna utvärdering116 framgår att alla intervjuade är negativa tillvillkoret om högst 70 kvadratmeters yta för att få fullt stöd. Byggher-rarna har hanterat investeringsstimulansens villkor om högst 70 kva-dratmeter på olika sätt. En grupp av byggherrar har inte byggt såmycket som de kunnat. En annan grupp har inte brytt sig om kravetutan inriktat sig på efterfrågan. Slutligen har en tredje grupp byggtenbart lägenheter under areagränsen.

116 Källa; Effekter av offentligt stöd till bostadsbyggandet (2004), Econ Analys AB.


Olika lösningar har framtvingats för att bygga trerumsbostäder påhögst 70 kvadratmeter. Det rör sig framförallt om öppna planlös-ningar med vardagsrum och kök i ett. Andra menade att kravet harframtvingat en mindre ändamålsenlig anpassning. Inte minst upp-levs det svårt att göra anpassningar i standardiserade huskonstruk-tioner. Anpassningar kan kosta pengar och urholka stödets effekt.

Omprojekteringar i syfte att få största möjliga investeringsstimu-lans har fördröjt en del projekt, t.ex. i Stockholmsområdet. Krymp-ningen av lägenhetsytor kan i sin tur leda till svårigheter att uppfyllatillgänglighetskravet, vilket har fördröjt projekten ytterligare.

Flera företag ansåg emellertid att det inte innebar några storaproblem att anpassa sig till ytkravet. De flesta företag byggde ävenfyror och femmor, och dessa är alltid större än 70 kvadratmeter.Några framhöll att de byggt färre sådana bostäder än de skulle gjortutan villkoret, trots en betydande efterfrågan.

I Stockholmsområdet uppgav de flesta intervjuade aktörerna attman bygger så att det motsvarar efterfrågan, utan hänsyn till villko-ren för investeringsstöden. I Uppsala beklagade allmännyttan dockatt en komplettering av två områden, som idag enbart innehållersmå bostäder, med större bostäder, till följd av dessa villkor inte låtersig göras. Länsstyrelsen i Stockholms län anger att det i några fallförekommit omprojektering för att anpassa bostäder till 70 kvadrat-metersgränsen. Det finns även projekt som först anpassats till inve-steringsbidraget och därefter omprojekterats för att maximerainvesteringsstimulansen.

Av den enkät som Boverket genomfört bland byggherrar somerhållit både investeringsstimulans och investeringsbidrag förprojektet framgår att var femte byggherre bygger fler tvåor, vartionde bygger fler treor och var femte bygger färre fyror än manannars skulle ha gjort.

Den vanligaste effekten av ytrestriktionen var enligt fastighets-ägarna att man gjort alla eller en del av bostäderna mindre till ytan.Detta uppgav en tredjedel av byggherrarna. Tre av tio uppgav attman inte byggde någon lägenhet över 70 kvadratmeter. Lite mer änvar tionde hade valt öppna planlösningar i en omfattning manannars inte skulle ha gjort.

Sammantaget förefaller areagränsen för att få investeringsstimu-lans ha medfört ett minskat antal fyror i projekten jämfört med deursprungliga planerna. I många fall har areorna i trerumsbostädernaminskats, vilket kan medföra mindre lyckade planlösningar och ävenproblem med tillgängligheten. Stödet har medfört omprojekteringar,vilket kan ha urholkat stödets effekt och fördröjt projektstarterna.

Villkoret om tillväxtregionerEn viktig bakgrund till att investeringsstöden inrättades var att denlåga bostadsproduktionen i storstadsregionerna och andra tillväxt-regioner riskerade att hämma den ekonomiska tillväxten.

”Att åstadkomma balans på bostadsmarknaderna i de s.k. tillväxtregionernaär viktigt för tillväxten och för välfärden. Dessa regioner leder utvecklingen

163Analys

och fungerar som tillväxtens motorer för hela landet. Det är inte ovanligt attföretag inte kan rekrytera lämplig personal därför att det inte finns bostäder.Detta är allvarligt för landets ekonomiska utveckling.” (Prop. 2002/03:98,sidan 9).

Något konkret krav på att bara projekt i tillväxtregioner skulle kunnafå stöd kom inte med bland villkoren för investeringsbidraget. Mennär investeringsstimulansen infördes lade man in detta som ett sär-skilt villkor. I propositionen gavs viss vägledning till länsstyrelserna,som skulle få uppgiften att se till att stödet kanaliserades till projekt itillväxtregionerna:

”Länsstyrelsen måste göra en samlad bedömning av den ekonomiska situa-tionen i regionen, kommunen och kommundelen, befolkningsutvecklingen,antalet outhyrda eller osålda bostäder, prisutveckling, m.m. Länsstyrelsernakan också samråda med andra statliga organ och myndigheter för att identi-fiera tillväxtområdena. En kommun kan helt eller delvis ligga i periferin aveller på gränsen till en tillväxtzon. En indikator vid bedömningen kan då varaantalet och andelen arbetskrafts- respektive bostadspendlare i respektiveriktning.” (Prop. 2002/03:98, sidan 17).

Hur länsstyrelserna har behandlat denna fråga varierar. I en del länhar man på ett ambitiöst sätt tagit fram kriterier för tillväxt, företrä-desvis sådana som visar på utvecklingen av näringsliv och sysselsätt-ning, befolkningsutveckling och flyttningar. På en del håll har manfört diskussioner med t.ex. länsarbetsnämnden. I andra län har mangjort denna bedömning mer ”på känn”. Vi menar att det är olyckligtmed ett villkor som tillämpas på olika sätt i olika län.

Boverket har kartlagt i vilken utsträckning investeringsstödengynnat bostadsbyggande inom lokala arbetsmarknader som präglasav en hög ekonomisk tillväxt. Måttet vi använt är den årliga tillväxtenav lönesummorna i förhållande till den förvärvsarbetande dagbe-folkningen. Den genomsnittliga tillväxttakten var 3,7 procent underhela perioden 1993–2002 och 3,2 procent 2000–2002.

Resultatet ger vid handen att merparten av de lägenheter sombyggts med investeringsstöd ligger inom de lokala arbetsmarknadersom har haft en ekonomisk utveckling över genomsnittet. Det gälleroavsett om man ser tillväxten i ett kortare eller ett längre perspektiv.Detta gäller båda stödformerna men anmärkningsvärt är att delägenheter som fått enbart investeringsbidraget i högre utsträckningär koncentrerade till tillväxtregionerna än de som även fått investe-ringsstimulansen. Med hänsyn till det uttalade villkoret om tillväxtför det senare stödet hade man kunnat förvänta sig det motsatta.

Sex av tio lägenheter som fått enbart investeringsbidraget harbyggts inom lokala arbetsmarknadsområden med en tillväxttakt övergenomsnittet i såväl det långa som det korta perspektivet. Dettagäller bara 53 procent av de lägenheter som även fått investerings-stimulansen (se tabellerna nedan). Bara 11 procent av de lägenhetersom fått enbart investeringsbidraget har byggts där tillväxttaktenvarit lägre än genomsnittet i både kort och långt perspektiv, någotsom gäller hela 18 procent av de lägenheter som fått båda stöden.


Tabell 32. Bostäder som byggts med enbart investeringsbidraget efter ekonomisktillväxt i det lokala arbetsmarknadsområdet. Procent av lgh.

Hög* ek. tillväxt Låg* ek. tillväxt2000–2002 2000–2002

Hög* ek. tillväxt1993–2002 60 16

Låg* ek. tillväxt1993–2002 13 11

Tabell 33. Bostäder som byggts med båda investeringsstöden efter ekonomisktillväxt i det lokala arbetsmarknadsområdet. Procent av lgh.

Hög* ek. tillväxt Låg* ek. tillväxt2000–2002 2000–2002

Hög* ek. tillväxt1993–2002 53 9

Låg* ek. tillväxt1993–2002 20 18

* Över respektive under genomsnittet för samtliga lokala arbetsmarknadsområdenunder respektive period.

Vi har också tittat på byggandet i förhållande till tillväxttakten utanatt sätta någon gräns för vad som ska betraktas som hög respektivelåg tillväxt. För att inte folkrika regioner ska slå igenom har vi sattbyggandet i relation till folkmängden. Diagrammen nedan illustrerarresultatet. Vi utgår från perioden 1993–2002, då tillväxttakten varie-rade mellan 2,5 och 5,2 procent på de hundra lokala arbetsmarknad-erna, med ett genomsnitt på 3,7 procent.

Diagram 39. Lokala arbetsmarknader efter antal byggda bostäder per 10 000 inv.och ekonomisk tillväxt 1993–2002. Investeringsbidraget.

Källa: Beställning från SCB av lönesumma per sysselsatt 1993 och 2002 samt Boverkets

bidragsregister.

165Analys

Diagram 40. Lokala arbetsmarknader efter antal bostäder per 10 000 inv. och eko-nomisk tillväxt 1993–2002. Investeringsstimulansen.

Källa: Beställning från SCB av lönesumma per sysselsatt 1993 och 2002 samt Boverkets

bidragsregister.

Diagrammen ovan visar att så gott som alla regioner där det byggts inågon nämnvärd omfattning har en tillväxttakt på ca 3,5 procenteller däröver. Det gäller båda stöden. Det finns faktiskt bara ett un-dantag: Åre, där tillväxttakten var 3,2 procent under 1993–2002 ochdet har byggts 25 lägenheter som fått investeringsstimulansen.

Man kan däremot inte säga att stöden kommit till användning i deflesta av de områden som haft en kraftig ekonomisk tillväxt. Detfinns en hel del lokala arbetsmarknader som trots en relativt sett högtillväxttakt inte har haft några bostadsprojekt med investeringsstöd –åtminstone inte ännu. Sammanfattningsvis kan man säga att inve-steringsstöden har gått till regioner med en relativt sett hög ekono-misk tillväxt, men detta har inte skett i någon högre grad efter det attdet särskilda villkoret om detta infördes för investeringsstimulansen.

I vilken mån har villkoren om ekologisk hållbarhet haftavsedd effekt?Det finns byggherrar som menar att investeringsstödet gjort detmöjligt att använda bättre material. Men ofta är detta är något manändå strävat efter för att hålla nere kostnaderna för underhåll. Dettabehandlas mer ingående i avsnitt 7, delmål 8.

SammanfattningInvesteringsbidraget och investeringsstimulansen har i betydandeutsträckning bidragit till ett ökat byggande av hyresrätter. Dettaframgår av bland annat intervjuer med byggherrar. Bara vart femteav projekten med investeringsstimulans hade enligt byggherren kom-mit igång utan något av dessa stöd. Framförallt ser vi en ökning av an-talet bostäder byggda av privata byggherrar. Stödet har medfört atthyrorna i nyproduktionen har blivit lägre än de annars skulle ha varit.


Vi bedömer att även det totala bostadsbyggandet har ökat. Effek-terna av de två stöden på det totala bostadsbyggandet går dock inteatt kvantifiera. Om stöden inte hade funnits skulle det troligen habyggts något mer av andra upplåtelseformer.

Ännu har investeringsstöd för ombyggnad endast lämnats för ettfåtal lägenheter efter det att denna möjlighet infördes den 15 augusti2003. En orsak till det kan vara att stöd inledningsvis endast kundelämnas för ombyggnad av byggnad som tidigare till övervägande delvarit annat än bostäder.

Investeringsstöden ger en betydande förbättring av investerings-kalkylen och fungerar som medel för att närma sig neutralitet mellanupplåtelseformerna när det gäller stöd och skatter vid nyproduktion.

I lägen där det är svårigheter att få tillräcklig lånefinansiering kaninvesteringsstöden bidra till en lösning genom att lånebehovet kanminskas. Men det förekommer att långivaren inte fullt ut tar hänsyntill stöden vid lånebedömningar, beroende på osäkerhet om stödkan lämnas eller om statens åtaganden fullföljs. Detta medför attstödens effekt på bostadsbyggandet är lägre än vad de annars skullevara.

Investeringsstöden har i stor utsträckning gått till områden medbostadsbrist. Byggandet av hyresrätter har dock hittills ökat mest iriket utanför storstäderna. I Storstockholm har byggandet varitmycket svagt.

Riktvärdena för hyresnivåerna har utgjort underlag i länsstyrelser-nas diskussion med byggherren om vilken hyresnivå som kan accep-teras. De har också stimulerat byggherrarna att finna nya lösningar.Villkoret motverkar även att stödet kanaliseras till projekt somtillgodoser behoven hos särskilt köpstarka hushåll.

I beviljade ärenden med investeringsstimulans ligger hyrorna påmånga håll över riktvärdena. I riket utanför storstadsregionerna ärhyran i beviljade ärenden i genomsnitt 20 procent högre. I storstads-områdena är antalet ärenden ännu för få för att några slutsatser skakunna dras.

Investeringsstöden kan komma många olika aktörer till del. Till-gången på byggbar mark är central för att stödet i inte allt för högutsträckning ska komma att tillfalla markägarna i form av stigandemarkpriser. Utbudsbegränsningar på en het byggmarknad kan ledatill att byggpriset på kort sikt höjs som en följd av stödet. Det sam-lade intrycket är dock att investeringsstöden hittills inte har drivitupp byggpriserna.

Villkoret att investeringsstimulans får lämnas för bostäder på högst70 kvadratmeter har haft en starkt styrande effekt. Areagränsen harmedfört att projekten innehåller få fyror. Den genomsnittliga arean itrerumslägenheter som fått investeringsstöd är betydligt mindre ängenomsnittet för hyreshus som byggts under de senaste föregåendeåren. Begränsningen kan ha inneburit mindre lyckade planlösningaroch även problem med tillgängligheten. Bestämmelsen har medförtomprojekteringar vilket kan ha urholkat stödets effekt och fördröjtprojektstarterna.

167Analys

En viktig bakgrund till att investeringsstöden inrättades var att denlåga bostadsproduktionen i storstadsregionerna och andra tillväxt-regioner riskerade att hämma den ekonomiska tillväxten. Stöden harockså i hög utsträckning gått till områden ekonomisk tillväxt. Detgäller båda stöden och är alltså inte en följd av det särskilda kravet iförordningen för investeringsstimulansen.

Investeringsstöden till studentbostäderUnder de senaste femton åren har landets universitet och högskolorexpanderat kraftigt. Den totala utbildningsvolymen uppgick år 2003till 299 700 helårsstudenter, vilket innebär att antalet helårsstudenterhar fördubblats sedan läsåret 1990/91 och ökat med femtio procentsedan utbildningsreformen 1993.

Den kraftiga utbyggnaden av högskolan har medfört att bostads-situationen för de studerande har försämrats. Tillströmningen avstudenter på landets studieorter leder på flera håll till brist på bostä-der och långa kötider.

För att stimulera produktionen av studentbostäder i landets hög-skoleorter har riktade statliga subventioner till studentbostäderinförts. Under tidsperioden 1997–2004 har det funnits tre, på varan-dra följande, riktade stöd: Investeringsbidrag för anordnade avbostäder för studenter m.fl. (1997–1999), Investeringsbidrag föranordnade av bostäder för studenter (2000–2003) och Investerings-stimulans för studentbostäder (2003–2006).

Investeringsbidraget till studentbostäder 1997 (Stud 1)

SyftenBidraget till byggande av studentbostäder under åren 1997–1999117

syftade till att täcka bostadsbehovet på främst nya högskoleortersamtidigt som redan avsatta anslag till byggnadsåtgärder kunde ut-nyttjas. De etablerade högskoleorterna uteslöts alltså inte från stö-det. Bidraget avsåg både ny- och ombyggnadsåtgärder som innebarett nytillskott av studentbostäder.

Det riktade stödet till hyresbostäder för studenter infördes till följdav riksdagsbeslutet om en kraftig utbyggnad av högskoleplatser,särskilt utanför universitetsorter. Ökningen av studieplatser beräk-nades till 30 000 nya årsstudieplatser under 1997–1999. I propositio-nen förväntades att ca 15 000 nya studentbostäder skulle byggasmed hjälp av stödet, som från början också var begränsat till tre år.Någon förlängning av stödet efter 1999 var inte planerad. Stödet komså småningom även att avse ungdomsbostäder genom förordnings-ändring 1998118. Detta innebar att stödet kunde lämnas för ung-domsbostadsprojekt som byggdes på andra orter än högskoleorter.

117 Förordningen 1996:1371 om statligt investeringsbidrag för anordnande avbostäder för studenter m.fl.


Denna förändring blev dock kortlivad; från den 1 juli 1998 till den 12oktober 1998, eftersom stödet då helt stoppades. Stoppförordning-en119 innebar att ansökan om bidrag skulle ha inkommit före den 12oktober 1998 för att berättiga till bidrag.

Den uttalade ambitionen med stödet var främst att tillskapa 15 000bostäder och att bidraget skulle riktas till de byggherrar som erbjödde förmånligaste villkoren för de boende. I förarbetena sades att”studentbostadsbyggandet kommer att kunna mer än fördubblas iförhållande till vad som annars kan förutsättas”. En rimlig tolkningav detta uttalande i propositionen är att ca 6–7 000 studentbostäderändå kunde förväntas byggas utan stödet. I författningen konkretise-ras i viss mån vad som avsågs med förmånliga villkoren. Om ansök-ningarna skulle överstiga tillgången på medel så skulle de fördelastill dem som erbjuder de förmånligaste villkoren. Uppstod dennasituation skulle främst hyresnivån beaktas.

VillkorI 3 § första stycket p 3. i förordningen anges som förutsättning för bi-drag att hyran för de boende inte överstiger hyran för likvärdiga bo-städer på orten eller på andra jämförbara orter. Detta krav, tillsam-mans med regleringen för vad som gäller vid medelsbrist, innebaratt man för första gången sedan 1993 införde någon form av kost-nadsprövning i nybyggnadsärenden. Den sistnämnda kostnads-prövningen kom dock aldrig att tillämpas, eftersom någon medels-brist aldrig hann uppstå.

KonstruktionInvesteringsbidraget utgick med upp till tio procent av bidrags-underlaget, dock högst 25 000 kr per rum i lägenheter för en eller tvåstuderande. Det innebar att stödet subventionerade cirka 19 kva-dratmeter120 senare ca 23 kvadratmeter121. Det hindrade dock inte attman kunde bygga större studentbostäder. Bidraget reduceraderäntebidragsunderlaget.

Under en tid av tio år från utbetalningen får bostäderna inte an-vändas för annat ändamål än studentbostäder. I annat fall återkallasbeslutet och bidragsmottagaren blir återbetalningsskyldig med helabidragbeloppet.

Kommentarer till villkor och konstruktion av stud 1Det fanns när stödet inrättades ett behov av studentbostäder, särskiltpå nya högskoleorter. Men samtidigt var det, enligt kommunernasbedömningar i Boverkets bostadsmarknadsenkät färre än var tiondekommun som hade bostadsbrist, generellt sett. Frågan är om detta

118 SFS 1998:671.119 SFS 1998:1644.120 Mätt i m2 BRA ovan mark.121 På grund av förändringen i SBS 1998.

169Analys

förhållandevis blygsamma stöd kunde vara tillräckligt för att få enbyggherre att bygga överhuvudtaget och, om han ändå tänkt bygga,att bygga för denna målgrupp.

Senaste datum för påbörjande var ursprungligen den 31 december1999. Av statsfinansiella skäl avbröts stödet som nämnts abruptredan hösten 1998, varför någon utvärdering gentemot de ursprung-liga produktionsmålen om 15 000 lägenheter inte är meningsfull.

Vad gäller författningsändringen 1998, som möjliggjorde bidrag tillungdomsbostäder, så blev den så kortlivad (tre och en halv månadvarav i vart fall en månad måste betraktas som semestermånad) attungdomsbostäderna rimligen inte kan bli föremål för någon utvär-dering.

Investeringsbidraget till studentbostäder 2000 (Stud 2)

SyftenSyftet med det investeringsbidrag för studentbostäder som fanns un-der åren 2000–2003122 var att snabbt få igång nyproduktion av stu-dentbostäder för att tillgodose studentbostadsbehovet på högskole-orter. Bidraget avsåg både ny- och ombyggnadsåtgärder som inne-bar ett nytillskott av studentbostäder.

Det framgår av förarbetena att man ville åstadkomma en snabbutbyggnad av ytterligare studentbostäder eftersom antalet utbild-ningsplatser vid högskolan hade ökat efterfrågan på dessa ochförorsakat långa kötider på vissa orter. Av propositionen kan manindirekt utläsa att regeringen förväntade sig att nya bostäder för ca10 000–15 000 studenter skulle tillkomma med hjälp av stödet.

VillkorBidragsbeloppet skulle, enligt gällande regleringsbrev, relateras tillkostnaderna på orten. Boverket differentierade ramfördelningen tilllänen på så sätt att projekt i Stockholms-, Malmö- och Göteborgs-regionerna kunde få maximalt 40 000 kr per lägenhet eller rum mot30 000 kr i övriga delar av landet.

Stödet var från början begränsat till två år, 2000–2001 och 400miljoner kronor anslogs. Någon förlängning av stödet var då inteplanerad. Bidraget kom senare att förlängas och tillföras mer medel.

Vid medelsbrist riktades bidraget till dem som kunde erbjuda deförmånligaste villkoren för studenterna. Prövningen av hyran var iprincip densamma som för det förra investeringsbidraget för stu-dentbostäder.

KonstruktionBidraget kunde lämnas med upp till 15 procent av bidragsunderlagetför räntebidraget, dock högst 40 000 kr i storstadsregionerna och30 000 kr i övriga landet, per rum i lägenheter för en eller två stude-

122 Förordningen 2000:588 om statligt investeringsbidrag för anordnande avbostäder för studenter.


rande. I princip innebar detta att stödet subventionerade en yta somuppgick till ca 24 m2 i storstadsregionerna och 19 m2 i övriga landet123.Det hindrade inte att lägenheter kunde byggas större än så.

Till skillnad från det förra bidraget till studentbostäder reduceradesinte räntebidragsunderlaget.

Under en tid av fem år från utbetalningen fick bostäderna inteanvändas för annat ändamål. I annat fall återkallas beslutet ochbidragsmottagaren blir återbetalningsskyldig.

Detta bidrag avlöstes i princip av investeringsstimulansen124, sominfördes den 15 augusti 2003, se nedan.

Kommentarer till villkor och konstruktion av stud 2När detta stöd lanserades så hade det uppstått bostadsbrist på en heldel högskoleorter. Enligt bostadsmarknadsenkäten var det bostads-brist på 20 av de drygt 30 högskoleorter som ligger utanför storstads-regionerna, och brist på alla högskoleorter inom storstadsregionerna.

Huruvida fullt bidrag lämnades var beroende av vilket kostnadslägesom rådde på orten. Detta framgår varken av författningen eller avförarbetena utan endast av regeringens regleringsbrev.

Det belopp som anslagits för stödet pekar, efter jämförelse medbidragsbeloppen, på att regeringens ambition har legat kring10-15 000 lägenheter. Även denna gång stoppades stödet i förtid.Projekt som varken fått beslut eller påbörjats före den 15 augusti2003 kunde inte få stödet utan var hänvisade till att ansöka om stödenligt investeringsstimulansen, se nedan. Denna gång kom stoppetsent och det har funnits en mjuk övergång, genom att studentbostä-der i stället har kunnat få stöd genom investeringsstimulansen.Denna är dessutom mer gynnsam. Det har t.o.m. varit så att det gåttatt växla från studentbidrag till investeringsstimulans om vissa kravvarit uppfyllda.

Investeringsstimulansen för hyresbostäder ochstudentbostäder 2003 (IMS)

SyfteSyftet med införandet av investeringsstimulansen för mindre hyres-bostäder och studentbostäder125 var att minska produktionskostna-derna för dessa typer av bostäder. Målsättningen är att stödet ska gåtill hyresbostäder och studentbostäder som har rimliga hyresnivåer.Det lämnas för anordnande av mindre hyresbostäder som upplåtsmed hyresrätt i tillväxtområden med bostadsbrist och för anord-nande av studentbostäder på eller i anslutning till orter där det finnsuniversitet eller högskola.

123 m2 BRA ovan mark.124 Förordningen 2003:506 om investeringsstimulans för byggande av mindre

hyresbostäder och studentbostäder.125 Förordningen 2003:506 om investeringsstimulans för byggande av mindre

hyresbostäder och studentbostäder.

171Analys

Regeringen uttalade då investeringsstimulansen infördes att manvar angelägen att så långt som möjligt bidra till att förutsättningarnaför ett ökat bostadsbyggande förbättras, framförallt när det gällermindre hyres- och studentbostäder.

VillkorFör att investeringsstimulans ska lämnas får den uthyrningsbaralägenhetsarean inte överstiga 70 m2. Investeringsstimulansen ges tillprojekt som bidrar till ett långsiktigt hållbart byggande. Enligt Bo-verkets tillämpningsföreskrifter innefattar kravet att såväl ekologiskasom ekonomiska och sociala aspekter ska beaktas.

För investeringsstimulans gäller att projektet till sin karaktär ärägnat att säkerställa att boendekostnaderna är rimliga. Sammariktvärden för hyrorna som för vanliga hyresbostäder gäller.

När man bygger studentbostäder kan investeringsstimulansen intekombineras med investeringsbidraget. Investeringsstimulansen har iprincip ersatt det tidigare investeringsbidraget till studentbostäder.Men i ombyggnadshänseende har kraven skärpts genom att byggna-den, till övervägande del, måste ha använts för annat ändamål änbostäder. Detta krav ställdes inte på de tidigare investeringsbidra-gen. Sedan den 1 juli 2004 har dock detta krav mildrats så att stödetäven kan lämnas till del av byggnad som tidigare använts för annatändamål än bostäder.

KonstruktionInvesteringsstimulansen uppgår till ett belopp som i praktiken mot-svarar en sänkning av momsen från 25 procent till 6 procent, dockhögst 1 500 kr/m2 uppvärmd bruksarea ovan mark och högst 90 000kr/lägenhet. I storstadsregionerna är maxgränserna högre: i Göte-borgs- och Malmöregionerna 2 000 kr/m2 och i Stockholmsregionen2 500 kr/m2. Sedan den 1 april 2004 får även de kommuner somgränsar till Stockholmsregionen den bidragsnivå som gäller i Göte-borgs- och Malmöregionerna. Det högsta belopp som kan lämnasper lägenhet är 120 000 kr i Göteborgs-, Malmö- och Stockholmsnäraregionerna och 150 000 kr i Stockholmsregionen.

Kommentarer till konstruktion och villkor för investerings-stimulansen för studentbostäderI det fall en byggherre på en högskole- och tillväxtort väljer mellanatt bygga studentbostäder eller vanliga lägenheter så kommer hansannolikt att bygga det senare. Detta eftersom det då finns möjlighettill större subvention genom kombinationen med investeringsbi-draget. Studentbostadsföretagen är de enda byggherrar som, utifråndetta resonemang, kan antas vilja bygga studentbostäder. Om syftetär att en större mängd studentbostäder skall produceras så kanregelverket kring kombinationen av investeringsbidrag och inve-steringsstimulans motverka detta syfte.


Produktionen av studentbostäder – stödens utfallUnder åren 1993–2004 har ca 25 300 studentbostäder tillkommit ge-nom ny- eller ombyggnad. Utöver de ovan nämnda stöden har stu-dentbostäder byggts med stöd av statliga investeringsbidrag för ny-byggnad av bostäder (SIN) och med enbart räntebidrag.

Nybyggnad av studentbostäder 1993–2004Under perioden har sammanlagt minst 18 500 nybyggda studentbo-städer påbörjats med statligt stöd. Genom Stud 1 tillkom drygt 3 400rum och ca 10 000 bostäder som beviljats Stud 2 eller IMS har påbör-jats. Därutöver har ca 3 400 bostäder byggts med stöd av statligainvesteringsbidrag för nybyggnad av bostäder (SIN)126 och en mindredel har producerats med enbart räntebidrag (ca 1 700 bostäder). Ge-nomsnittliga bidraget i projekt med investeringsbidrag (Stud 1) var24 800 kr per rum vid nybyggnad. Det genomsnittliga bidraget i pro-jekt med investeringsbidrag (Stud 2) var 35 700 kr per rum vid nybygg-nad, och med investeringsstimulans (IMS) 63 300 kr. Det är få objektsom hittills beviljats investeringsstimulans, vilket medför att enskildaobjekt får stort genomslag vid beräkning av genomsnittsvärden.

Diagrammet nedan visar antalet studentbostäder som enligt Bo-verkets beräkning påbörjats i nyproduktion sedan år 1993127. Avdessa tillkom endast nio procent utan något riktat investeringsstöd.

Diagram 41. Nybyggnad av studentbostäder med räntebidrag enligt SBS efter typav investeringsstöd och påbörjandeår.

126 Statligt investeringsbidrag för nybyggnad av bostäder (SFS 1995:801). Dettastöd är inte föremål för utvärderingsuppdraget men har haft stor effekt förtillgången på studentbostäder.

127 Med stöd av åtminstone räntebidrag enligt SBS och bidragsbeslut t.o.m. juni2004.

173Analys

Nytillskott av studentbostäderSom framgår av diagrammet ovan och tabellen nedan har endast ettfåtal av de studentbostäder som tillkommit genom nybyggnadbyggts utan investeringsstöd sedan år 1996. Sedan år 1996 har upp-skattningsvis färre än 900 studentbostäder tillkommit utan invester-ingsstöd, samtidigt som drygt 14 000 har byggts med stöd. En orsakär att stöd har kunnat lämnas under stora delar av denna period. Dettidigare investeringsbidraget (stud 1) kunde dock inte lämnas för an-sökningar som inkom efter den 11 oktober 1998. Om ansökan kom-mit in i rätt tid så kunde stödet lämnas för hus som påbörjades framtill utgången av år 1999. År 1999 påbörjades uppskattningsvis 675studentbostäder, vilket var det lägsta antalet sedan år 1994. Av dessapåbörjades cirka 525 med det tidigare investeringsbidraget och cirka150 utan stöd.

Tabell 34. Antal nybyggda studentlägenheter efter påbörjandeår.

SIN Stud 1 Stud 2 IMS Ej stöd Totalt

1993 653 6531994 212 148 3601995 2 581 2 5811996 642 1 120 93 1 8551997 1 061 1 0611998 752 152 9041999 526 149 6752000 1 057 200 1 2572001 3 692 96 3 7882002 2 156 5 2 1612003 746 1 774 57 2 5772004* 588 124 712Totalt 3 435 3 459 7 651 2 362 1 677 18 584

* t.o.m. 30/6 2004

Antalet påbörjade studentbostäder nästan fördubblades år 2000, dåcirka 1 250 bostäder påbörjades i nyproduktionen. Av dessa byggdes200 utan investeringsstöd, flertalet sannolikt under vintern och vå-ren 2000. Enligt förordningen, som trädde ikraft den 15 juli 2000,kunde stöd lämnas för projekt som påbörjades från och med den 13april samma år. År 2001 påbörjades nära 3 800 bostäder, vilket varmer än fem gånger fler än år 1999 och tre gånger fler än år 2000. År2002 minskade antalet påbörjade bostäder markant till 2 200, medan2 600 studentbostäder påbörjades år 2003. Statistiken för påbörjandeunder första halvåret 2004 tyder på en nedgång i byggandet av stu-dentbostäder. Samtidigt kan vi konstatera en tendens att student-projekt görs om till vanliga mindre hyresbostäder som då kan få merstöd genom investeringsbidraget i kombination med investerings-stimulansen.

En orsak till minskningen år 2002 skulle kunna vara att aktörernaunder hösten avvaktade vad den aviserade förstärkningen av stödetskulle kunna innebära. Men samtidigt följer utvecklingen mönstretfrån de två föregående stöden att införandet följs av en snabb ökningav antalet påbörjade bostäder.


Byggandet av studentbostäder har varit högt under de perioder dåinvesteringsstöd funnits och lågt under de – förhållandevis korta –perioder då investeringsstöd inte funnits, sett från år 1995 ochframåt. Det finns i synnerhet en stark samvariation mellan nypro-duktionen av studentbostäder och införandet av investeringsbi-draget för studentbostäder år 2000. Nyproduktionen av studentbo-städer mer än femfaldigades från år 1999 till år 2001. Den ökade tak-ten i utbyggnaden av högskolan efter år 1999 bidrog säkert till attdetta investeringsstöd fick så stort genomslag.

Även investeringsbidraget för studentbostäder 1996 förefaller hafått effekt på byggandet, men inte lika tydlig. Det kan bero på attstödet var jämförelsevis lågt, och dessutom föregicks av det merfördelaktiga generella investeringsbidraget för nybyggnad av bostäder.

Vi ser ett snabbt genomslag i ett ökat byggande efter införandet avfrämst det senare investeringsbidraget (stud 2). Det måste röra sigom projekt som varit långt framme i projekteringen.

Den snabba och kraftiga ökningen av byggandet tyder på att stödetunderlättar beslut i en del projekt, som kanske tidigareläggs efter-som stödet medför att risken i projektet minskar. Det kan även rörasig om projekt som inte hade genomförts om inte stödet funnits. Entredje grupp är projekt som ändå hade genomförts utan stöden. Detgår inte att kvantifiera fördelningen mellan dessa tre grupper. Mångaprojekt hade ändå genomförts fast i ett längre tidsperspektiv.

Sammantaget kan vi säga att volymen lägenheter i SIN och detandra investeringsbidraget, Stud 2, inte hade kunnat åstadkommasunder så kort tid utan respektive stöd. Däremot är volymen för detförsta investeringsbidraget, Stud 1, så pass låg att den går att jämföramed vad som påbörjades under 1993 utan annat stöd än räntebidrag.Stödet, som var väsentligt blygsammare än SIN och Stud 2, kandärför antas ha haft en mer marginell effekt på den totala volymenav nyproducerade studentbostäder.

I några av de ärenden som efter år 2002 har återkallats eller avskri-vits från investeringsbidraget har aktören valt att växla över tillvanliga hyreshusprojekt, och kan då ta del av det mer förmånligainvesteringsstöd som infördes den 15 augusti 2003. Detta behöverinte betyda att den ursprungliga målgruppen inte kommer ifråga förbostäderna. Hälften av dessa bostäder finns i Västerbottens län.Växlingen innebär dessutom att risken i projektet minskar eftersomnågot krav om boendekategori inte finns knutet till dessa stöd. Dettahar dock inte studentbostadsstiftelser kunnat utnyttja.

Minst 18 ärenden med 2 200 lägenheter har växlat till investerings-stimulans för studentbostäder. En del av de övriga projekten kom-mer sannolikt inte att genomföras. Det är dock för tidigt för attkunna uttala sig om huruvida investeringsstimulansen kommer attvara tillräcklig för att det skall byggas studentbostäder. Utvärder-ingen av detta kommer att kunna ske i mitten av 2005.

Det är inte osannolikt att många av de projekt som växlat fråninvesteringsbidraget, Stud 2, till något av de mer förmånliga stöden;HYR och IMS, hade kunnat genomföras utan något extra stöd.

175Analys

Ombyggnad av studentbostäder 1996–2004Ombyggnaderna under åren 1996–2004 har medfört ett tillskott av ca7 200 studentbostäder, varav 2 000 rum tillkommit genom ombygg-nad med stöd av Stud 1 och drygt 5 200 rum med Stud 2 eller IMS.Ombyggnader med enbart räntebidrag har inte kunnat kartläggasoch SIN-stödet lämnades inte för ombyggnad128. Genomsnittliga bi-draget i projekt med 1997 års investeringsbidrag (Stud 1) var 22 600kr vid ombyggnad. Det genomsnittliga bidraget i projekt med det se-nare investeringsbidraget (Stud 2) var 33 200 kr vid ombyggnad, ochmed investeringsstimulans (IMS) 48 700 kr. Det är få objekt som hit-tills beviljats investeringsstimulans, vilket medför att enskilda objektfår stort genomslag vid beräkning av genomsnittsvärden.

Diagrammet nedan visar hur de 7 200 studentbostäderna somtillkommit genom ombyggnad fördelat sig mellan de tre stödform-erna.

Diagram 42. Antal studentbostäder som tillkommit genom stöd till ombyggnadefter stödform.

Förutsättningarna för att bygga om bostäder eller lokaler till student-bostäder är mycket olika mellan olika projekt. Det är därför inte likalätt att dra några säkra slutsatser om vad som är tillräckligt stöd föratt åtgärden skall genomföras. Vi kan dock konstatera att det är mycket få bostäder i beslut om om-byggnad sedan utgången av år 2002. Det kan ha att göra med till-gången på lämpliga objekt, dvs. byggnader som till övervägande deltidigare använts för annat ändamål än bostäder. Det återstår och sevilken påverkan förordningsändringen den 1 juli 2004 kommer att få.

128 Kartläggning av ombyggnad med SBS.


Produktion av studentbostäder på de olika studieorternaAv tabellen nedan framgår hur produktionen av studentbostäder för-delar sig mellan landets 42 studieorter129. Orterna har sorterats i stor-leksordning efter antal studerande på respektive ort med den störstaorten först. Flest bostäder har tillkommit i Växjö, Göteborg ochStockholm, där tillskottet uppgått till ca 2 300 bostäder per kommun.Merparten av bostäderna har tillkommit på de stora studieorterna.De tio största studieorterna står för över 50 procent av tillskottet påstudentbostäder. Produktionen är i övrigt relativt jämnt fördeladöver landet.

Jämför man produktionen av studentbostäder i förhållande tillantalet registrerade studenter får man en annan bild av hur produk-tionen fördelat sig. Överst på listan ligger då Ronneby, Växjö ochHelsingborg. De tio kommuner med flest nya bostäder i förhållandetill antal studerande tillhör alla kategorin mindre eller medelstorastudieorter. Se tabell 35.

Utbyggnaden av högskolan och nybyggnationenAv tabellen nedan framgår hur många studentbostäder som tillkom-mit i förhållande till antalet studerande, mätt som antal bostäder per100 studenter. Ett alternativt sätt att redovisa nytillskottet är att rela-tera antalet nya bostäder till antalet nytillkomna studenter på res-pektive ort.

Enligt Högskoleverket fanns det ca 245 000 registrerade studenter iSverige under läsåret 1994/95, exklusive distansstuderande130. Läs-året 2002/03 hade antalet ökat till ca 320 000, vilket innebär enökning med 75 000 studerande eller med drygt 30 procent.

Alla de nytillkomna studenterna är inte nya på orten eller väljerkanske inte att flytta till högskoleorten. Men den kraftiga ökningenställer inte desto mindre höga krav på den lokala bostadsmarkna-den. Av dem som inledde sina studier hösten 2000 började 28 pro-cent studierna i sin hemkommun131. Andelen som påbörjade studieri det län där de var bosatta var 56 procent. Flertalet nybörjare börjarsåledes studera nära hemorten.

I tabellen nedan redovisas de tio kommuner som byggt flest stu-dentbostäder i förhållande till antalet registrerade studenter och dekommuner som byggt flest bostäder i förhållande till antalet nytill-komna studenter.

129 Definitionen på studieort i detta sammanhang är en kommun med minst 500registrerade studenter, exklusive distansstuderande, läsåret 2002/03.

130 I denna rapport används detta mått genomgående då de som studerar pådistans sannolikt inte är i behov av något varaktigt boende på orten.

131 Högskoleverket…2000… uppgifterna avser högskolenybörjare som är 35 åreller yngre.

177Analys

Tabell 35. Produktion av studentbostäder på högskoleorterna,1993–30/6 2004.

Kommun SIN Stud 11 Stud 21 IMS SBS2 Totalt per 100stud3

Stockholm 2 066 159 2 225 3Göteborg 236 248 1 534 288 2 306 5Lund 550 235 24 112 120 1 041 4Uppsala 29 605 124 758 3Umeå 442 245 511 194 1 392 9Malmö 56 876 48 980 7Linköping 306 652 132 1 090 7Örebro 190 279 305 166 41 981 10Huddinge 326 187 513 4Växjö 596 214 1 169 154 230 2 363 32Karlstad 459 161 354 974 10Jönköping 134 304 82 520 6Gävle 247 254 501 10Borås 80 269 349 5Kalmar 182 249 197 40 668 10Luleå 108 124 104 48 89 473 7Kristianstad 160 76 15 251 4Västerås 465 419 142 1 026 17Halmstad 19 638 399 46 1 102 20Eskilstuna 64 64 1Falun 52 1 53 1Östersund 13 13 <1Skövde 226 265 194 685 14Norrköping 488 88 57 633 14Sundsvall 221 18 239 9Borlänge Vänersborg Solna 78 527 94 699 23Gotland 147 101 52 120 420 20Härnösand 89 89 9Karlskrona 87 87 4Ronneby 120 118 41 99 378 43Helsingborg 102 314 140 556 28Södertälje 81 2 83 4Uddevalla 4 7 11 1Haninge 264 92 356 22Trollhättan 26 26 2Skellefteå 4 4 <1Boden Lomma Piteå 24 109 133 15Örnsköldsvik 94 94 18

Summahögskoleorterna 3 440 5 080 11 520 2 420 1 680 24 140

Andra kommuner 340 580 210 1 130

Totalt 3 440 5 420 12 100 2 630 1 680 25 270 7

1) Stud 1 och Stud 2 avser rum.

2) SBS avser de bostäder som endast beviljats SBS.

3) Antalet registrerade studenter exklusive distansstudier läsåret 2002/03.

Källa: Boverket och Högskoleverket


Fyra kommuner återkommer i de två olika kolumnerna. Det ärVäxjö, Helsingborg, Haninge och Halmstad. Av tabellen framgår detnu tydligt att ett antal av de stora studieorterna har producerat ettstort antal bostäder i förhållande till antalet nya studenter. Stock-holms kommun som, näst efter Växjö och Göteborg, har flest nytill-komna studentbostäder hamnar på 31:a plats respektive 28:e platsdå produktionen relateras till antalet registrerade studenter respek-tive antalet nya studenter.

Tabell 36. Antal nya studentbostäder per 100 nya studenter 1994/95–2002/03respektive antal bostäder i beståndet per 100 registrerade studenter 2002/03.

Kommun Antal nya studentbostäder Antal studentbostäder iper 100 nya studenter beståndet jämfört med1994/95–2002/03 registrerade studenter 2002/03

Växjö 138 44Lund 113 28Umeå 77 38Karlstad 56 21Helsingborg 46 31Halmstad 46 23Haninge 43 25Göteborg 42 18Örebro 42 30Västerås 41 30

Källa: Boverket och Högskoleverket

Bostadstyp och storlekMerparten av de nya bostäderna består av mindre lägenheter ellerstudentrum med eget kök eller pentry. Av de nybyggda studentbo-städer som färdigställdes år 2002 hade 89 procent högst 1 rum medkokvrå eller mindre. År 2003 hade 80 procent av bostäderna högstdenna storlek. Andelen större lägenheter för studenter kan kommaatt öka framöver, då investeringsstimulansen ger byggherren bättreekonomiska möjligheter att även bygga större lägenheter. De beslutsom hittills fattats om investeringsstimulans tyder på detta. Men,som vi tidigare påpekat, är det möjligt att många byggherrar iställetväljer att bygga vanliga hyresbostäder, även om målgruppen inled-ningsvis är studenter. Detta för att ha en flexibilitet om efterfråganpå studentbostäder skulle vika.

Tabell 37. Färdigställda studentbostäder 2002–2003. Fördelning på lägenhets-storlekar. Antal respektive andel.

År Totalt 1 rum utan kök Andel Övriga Andel

2002 4 018 3 565 89 % 453 11 %2003 2 056 1 636 80 % 420 20 %

Källa: Bearbetning av SCB-statistik

179Analys

Ökat byggande bland de privata aktörernaProduktionen av bostäder, som beviljades Investeringsbidrag för an-ordnade av bostäder för studenter m.fl. (Stud 1), fördelade sig rela-tivt jämnt mellan kommunägda företag och övriga, privata, aktörer.Av de studentbostäder som färdigställdes åren 1996–2001 ägdes 47procent av kommunägda företag, 2 procent av studentbostadsföre-tag och 48 procent av annan ägare.

Tabell 38. Färdigställda studentbostäder 1996–2001, 2002 och 2003. Fördelning påägarkategorier.

År 2002 färdigställdes drygt 4 000 studentbostäder genom nybyggnadmedan bara drygt 2 000 färdigställdes år 2003.

Av de studentbostäder som färdigställdes år 2002 ägdes 19 procentav kommunägda företag, 18 procent av studentbostadsföretag och61 procent, drygt 2 400, av annan ägare. År 2003 var antalet lägen-heter med annan ägare betydligt lägre.

Det stora inslaget av privata aktörer som fått bidrag för att byggastudentbostäder tyder på att stöden inte haft någon negativ verkan ikonkurrenshänseende.

Utfallet i siffror nationellt – regionaltAv tabellerna nedan framgår ett antal nyckeltal för beviljade ärendeni de tre stödformerna. Andelen beviljade bidrag i storstadsregionernavar mycket lågt i samband med det första stödet. I Stockholm bygg-des inga nya bostäder med stödet medan produktionen i Göteborgoch Malmö endast utgjorde 6 procent av den totala produktionen. Isamband med det senare investeringsbidraget till studentbostäder(Stud 2) ökade nyproduktionen i storstäderna markant. Beviljadebidrag i Stockholm, Göteborg och Malmö omfattade över 3 000 stu-dentbostäder, varav nästan två tredjedelar tillkom i Stockholm. Stor-städernas andel av den totala produktionen uppgick till 38 procent.Storstädernas andel av nyproduktionen av studentbostäder medinvesteringsstimulans uppgår så här långt till ca 14 procent.

År Totalt Student- Kommunägt Kommun, HSB och Annan BRF Annan ägarebostads- företag Landsting Riksbyggenföretag

1996–2001 5 401 118 2 553 16 99 12 2 6032002 4 018 739 763 60 0 3 2 4532003 2 056 500 950 0 0 0 606

Uppdelningen mellan studentbostadsföretag och kommunägt företag är inte helt konsekvent. För 1996–2001 ingåren stor andel studentbostadsföretag som ägs av allmännyttiga bostadsföretag.

Källa: Boverkets statistik (1996–2001) och bearbetning av SCB-statistik (2002–2003)


Tabell 39. Nyproduktion av studentbostäder, beslut om stöd.

Stud 1 Stud 2 IMS

Antal rum resp. lägenheter 3 459 8 017 2 362Stockholms kommun – 1 899 –Göteborgs kommun 179 878 288Malmö kommun 13 257 48Övriga riket 3 267 4 983 2 026

Genomsnittlig årshyra kronor per kvm – 1 401 1413Stockholms kommun – 1 577 –Göteborgs kommun – 1 521 1 398Malmö kommun – 1 399 1 246Övriga riket – 1 308 1 419

Genomsnittligt stöd tkr/rum 25 35,7 63Stockholms kommun – 39,5 –Göteborgs kommun 25 40,0 77Malmö kommun 25 40,0 79Övriga riket 25 33 61

Totalt stöd (tkr) 85 666 286 088 149 534

Tabell 40. Ombyggnad av studentbostäder, beslut om stöd.

Stud 1 Stud 2 IMS

Antal rum resp. lägenheter 1 965 4 086 268Genomsnittlig årshyra kronor per kvm – 1 215 1 217Genomsnittligt stöd tkr/rum 23 33 49

Totalt stöd (tkr) 44 439 135 714 13 056

Investeringsbidragets effekt på hyresnivånDet andra investeringsbidraget för studentbostäder, Stud 2, var hö-gre än det första, särskilt i storstadsområdena. Dessutom reduceradedetta bidrag inte räntebidragsunderlaget.

Räknat vid 5 procents ränta medförde ett maximalt stöd att kapi-talutgiften sänktes med 150 kronor i månaden vid 30 000 kronor perrum i bidrag och med 167 kronor i månaden vid 40 000 kronor ibidrag. Vi bedömer dock att hyresnivåerna inte har sänkts i motsva-rande mån.

Av tabell 39 framgår att hyran i genomsnitt uppgick till 1 401 kronorper kvadratmeter och år för det andra investeringsbidraget (Stud 2)och 1 413 kr för investeringsstimulansen. Hyresnivåerna i dessastudentbostäder är höga i förhållande till andra smålägenheter sombyggts under samma tid. Vårt intryck är också att investeringskal-kylerna för studentbostäderna överlag är starka.

Det är dock stora regionala skillnader mellan hyresnivåerna. IStockholm och Göteborg överstiger de genomsnittliga hyrorna 1 500kr och i Malmö uppgår de till ca 1 400 kr, medan övriga riket harhyresnivåer på i genomsnitt 1 300 kr.

Av diagrammet nedan framgår att det dels finns en betydandespridning i genomsnittlig hyresnivå mellan olika orter, dels att hyrani olika projekt inom samma ort kan skilja sig avsevärt från varandra.

181Analys

Högst genomsnittshyra, 1 770 kr finns i Karlstad, medan lägst ge-nomsnittshyra finns i Örebro 1 110 kr. I de sju kommuner som harlägre hyror ingår endast ett projekt per kommun. Den högsta hyranhar ett projekt i Huddinge, med 1 935 kr, därefter följer två projekt iStockholm med hyresnivåer på 1 870 kr respektive 1 850 kr. Denlägsta hyran har ett litet projekt i Gävle med endast fyra rum, därårshyran är 783 kronor per kvadratmeter. Större projekt med lågahyror finner man i t.ex. Halmstad och Luleå. I dessa ärenden ingåröver 100 rum och den genomsnittliga hyresnivån är 950 kr.

Diagram 43. Hyra per kvadratmeter i nybyggda studentrum. Nybyggnad medinvesteringsbidrag (Stud 2). Max, min och genomsnittsvärde.

Boverket jämförde i rapporten ”Studentbostäder år 1996–2005”hyresnivåerna i nyproduktionen med hyresnivåerna i beståndet. Vidden jämförelsen fanns det ingenting som tydde på att hyresnivåernai nyproduktion med statliga subventioner avvek från hyresnivåerna ibeståndet. De genomsnittliga hyresnivåerna var helt i linje med hy-rorna i beståndet. Men det förekom att enskilda projekt avvek gan-ska kraftigt från genomsnittet i beståndet – såväl uppåt som neråt.

Bostadsmarknadsläget för studenterÅr 1998 fanns det enligt kommunernas uppgifter i BoverketsBostadsmarknadsenkät (BME) ca 55 900 studentbostäder i landet.Antalet studerande, exklusive distansstuderande, uppgick till ca290 000 under läsåret 98/99 vilket innebar drygt 5 studerande per till-gänglig studentbostad. Omvänt kan man uttrycka det som att ca 19procent av de studerande hade tillgång till en studentbostad. I BME1998 uppgav man i 18 av landets 42 högskolekommuner att det


rådde brist på bostäder för studerande, dock ej nödvändigtvis sär-skilda studentbostäder.

Under de följande åren tillkom ett stort antal nya studentbostädermen samtidigt ökade antalet studerande. År 2003 hade antaletstudentbostäder ökat till ca 72 200 enligt uppgifter i BME. Antaletstuderande, exklusive distansstuderande, uppgick till ca 320 000under läsåret 2002/03 vilket innebar ca 4,5 studerande per tillgängligstudentbostad. Detta innebar att andelen studerande med tillgångtill en studentbostad hade ökat till ca 23 procent. Samtidigt hadedock antalet kommuner med bostadsbrist för studerande ökat till 21av de 42 högskolekommunerna. Tillgången på studentbostäder haralltså ökat men det har inte varit tillräckligt för att häva bristen påbostäder för studenter på de stora högskoleorterna.

Av landets högskoleorter är det endast 9 av de 42 kommunerna sominte någon gång har uppgett några problem med studentbostäderunder perioden 1998–2004.

Vilka kommuner som har brist har varierat något från år till årvilket förmodligen beror på flera faktorer, som nybyggnad av bostä-der, utökat antal studenter och annan inflyttning i kommunen. Avtabell 41 framgår dock tydligt en trend som innebär att situationenpå de tio största studieorterna försämrats.

Ökad brist på de stora studieorternaTrots att över hälften av de studentbostäder som tillkommit underåren 1993–2004 producerats på de tio största studieorterna så harfler orter drabbats av brist. År 1998 hade fem av dessa orter brist påbostäder år 2000 var det nio och från år 2002 har samtliga brist påbostäder. Nytillskottet av studentbostäder har inte varit tillräckligtför att förbättra situationen för studenterna i dessa orter. Antaletstudieplatser har ökat mer än antalet nya bostäder och detta i kom-bination med en ökad inflyttning i kommunerna har lett till att denallmänna bostadssituationen har försvårats. Studenternas boende-situation speglar till stor del att bostadssituationen allmänt har för-sämrats i dessa kommuner. Samtliga av de tio största studieorternarapporterar att det råder generell bostadsbrist år 2004.

Många av de studerande tillhör, tillsammans med andra ekono-miskt svaga bostadshushåll, en grupp i samhället som har svårt attkonkurrera om det tillgängliga bostadsbeståndet. Dessa individerdrabbas ofta först på en bostadsmarknad som befinner sig i obalanspå grund av ett efterfrågeöverskott.

Merparten av studenterna bor inte i studentbostäder och denallmänna bostadssituationen är därför helt avgörande för de stude-randes bostadssituation. Andelen studerande som bodde i en stu-dentbostad var enligt Högskoleverket ca 20 procent år 2002. Uppgif-ten avser ett genomsnitt som beräknats för hela landet. Andelenvarierar dock mellan olika åldersgrupper och mellan de olika studie-orterna.

183Analys

Tabell 41. Bostadsmarknadsläget på högskoleorterna enligt BME 1998–2004.

1998 2000 2002 2004Kommun Bestånd Brist Brist Brist Brist Bestånd

Stockholm 5 500 X X X X 6 500Göteborg 5 400 X X X 7 700Lund 7 600 X X X X 7 700Uppsala 9 600 X X X X 10 000Umeå 5 477 X X X 5 650Malmö 350 X X X 1 000Linköping 3 300 X X X X 4 000Örebro X X 3 100Huddinge X X X X 800Växjö 2 112 X X X 3 300Karlstad 1 350 X 2 000Jönköping 800 X X X 1 400Gävle 300 1 100Borås 550 X X 850Kalmar 750 X X X 1 200Luleå 2 200 X 2 500Kristianstad 330 X X X 400Västerås X X X 1 800Halmstad 590 X X 1 300Eskilstuna 50 517Falun 516 X X 622Östersund 1 000 X 783Skövde 850 X X 765Norrköping 660 X 980Sundsvall 1 200 1 200Borlänge 420 X 360Vänersborg 200 X 200Solna 1 100 X X X X 1 200Gotland 170 X X 300Härnösand 350 300Karlskrona 230 X 330Ronneby 318 X 500Helsingborg 50 X X 634Södertälje 57 X 224Uddevalla 120 160Haninge 83 X X X X 400Trollhättan 130 325Skellefteå 100 400Boden 0Lomma 170 X X X X 200Piteå X 320Örnsköldsvik 100 133

Summahögskoleorterna 54 083 18 21 22 19 73 153

Andra kommuner 1 847 2 707

Totalt 55 930 75 860


Förbättrad situation på små och medelstora studieorterGenerellt sett så har situationen på de små och medelstora orternaförbättrats något under de senaste åren. Antalet kommuner medbrist har minskat från 13 kommuner 1998 till 9 kommuner 2004.

Situationen i de olika kommunerna varierar över åren. Vissa kom-muner går från balans till brist medan andra går från brist till balans.

Bland de små och medelstora studieorterna är det endast tre kom-muner som redovisat brist samtliga år under perioden – Solna,Haninge och Lomma. Dessa tre redovisar även generell bostadsbristår 2004. Solna och även Haninge är delmarknader inom Storstock-holm med en problematisk bostadssituation sedan många år. ILomma ligger SLU-Alnarp132 med relativt många studerande i enliten kommun med ett begränsat bostadsutbud och mycket begrän-sad nybyggnation. Inga studentbostäder har t.ex. byggts med statligtstöd under de senaste tio åren.

Övriga sex kommuner med brist på studentbostäder år 2004 ärBorås, Kalmar, Falun, Östersund, Skövde och Gotland. Antaletstuderande har i alla dessa kommuner, med undantag för Öster-sund, ökat mycket kraftigt. Ser man till utvecklingen under perioden1998/99 till 2002/03 har antalet studerande ökat med mellan 20 och60 procent. Kommunerna tillhör de tjugo kommuner som haft denstörsta ökningen procentuellt sett under tidsperioden.

I Kalmar, Östersund, Skövde och Gotland råder det även generellbostadsbrist år 2004. Se tabell 41.

SammanfattningRegeringens mål totalt sett, för tillskottet av studentbostäder medalla de tre stödformer som här utvärderas har inte nåtts. När det gäl-ler det andra investeringsbidraget till studentbostäder får dock måletanses ha uppfyllts för just det stödet. Det första investeringsstödet,däremot, hade en lägre bidragsnivå och fick en mer marginell effekt.En stor del av de studentbostäderna hade sannolikt byggts även utanstödet.

Det är framförallt på små och medelstora högskoleorter som detökade utbudet av studentbostäder har gjort att bostadsbristen förstudenter hävts.

Det finns inget som indikerar på att stöden har påverkat hyres-sättningen på studentbostäderna.

Ingenting talar för att någon aktör hämmats i konkurrenshänse-ende när det gäller det första och andra studentbidraget. Men mankan konstatera att studentbostadsstiftelserna, när det gäller inve-steringsstimulansen, får sämre villkor än byggherrar som kan väljaatt bygga vanliga lägenheter, eftersom man för studentbostäder intekan kombinera stimulansen med investeringsbidrag. Det finns entendens att övergången till investeringsstimulansen gör att student-bostäderna trängs ut till förmån för vanliga hyresbostäder.

132 Sveriges lantbruksuniverstitet.

185Analys

9. Relevansen av målen om paritet och neutralitetpå dagens bostadsmarknad

I direktiven hävdas att ordningen med räntebidrag och fastighets-skatt ursprungligen utformats utifrån tre motiv:

• Att kompensera för den skattereduktion som följer av egnahems-ägarens ränteavdrag (neutralitetsmålet).

• Att genom omfördelning av kapitalkostnaderna över fastighetenslivstid motverka tendensen till relativt höga kapitalutgifter underde första åren efter färdigställandet i en ekonomi med hög infla-tion (paritetsmålet).

• Att genom subventioner till bostadsbyggandet få till stånd en till-räcklig nivå på bostadsproduktionen till rimliga kostnader för deboende.

Målen om neutralitet och paritet fortfarande aktuellaI direktiven ställs följande frågor angående neutralitetsmålet:

1. Äger neutralitetsmålet aktualitet och relevans?

2. Om det är relevant, är det motiverat med särskilt stöd till hyres-och bostadsrätter i syfte att kompensera för den skattereduktionsom följer av rätten till skuldränteavdrag för egnahemsägare?

3. Om ett sådant särskilt stöd är motiverat, bör det utformas på an-nat sätt än som för närvarande i form av löpande räntebidrag?

4. Vilken betydelse har de befintliga stödinstrumenten haft för attuppfylla neutralitetsmålet?

Neutralitetsmålet äger aktualitet och relevans. Regeringens strävanatt få till stånd ett ökat byggande av hyresrätter med god kvalitet ochtill kostnader som gör det möjligt att sätta hyror som hushåll medvanliga inkomster kan betala, motverkas av att skatte- och subven-tionsvillkoren är sämre för hyresrätten än för övriga upplåtelse-former. Därför är neutralitetsmålet aktuellt och relevant. Mot bak-grund av vad som sagts ovan är det motiverat med särskilt stöd tillhyres- och bostadsrätter för att kompensera för den skattereduktionsom följer av rätten till skuldränteavdrag för egnahemsägare.

Detta talar för att ett system med löpande räntebidrag bör finnasäven i fortsättningen. Det bör dock göras förändringar i systemet ochdet kan eventuellt kombineras med investeringsbidrag.

Räntebidragssystemet har fungerat allt sämre när det gäller attuppfylla neutralitetsmålet. Detta till följd av det växande gapetmellan nyproduktionskostnaderna och bidragsunderlagen, som ärlåsta till 1993 års nominella nivå. De senaste årens system medinvesteringsstöd till hyresbostäder har, på grund av de höga produk-tionskostnaderna, varit nödvändiga för att uppnå neutralitet i fram-förallt storstadsområdena.


I direktiven ställs följande frågor angående paritetsmålet:

1. Äger paritetsmålet aktualitet och relevans?

2. Har behovet att omfördela kapitalkostnaderna över fastighetenslivstid blivit mindre aktuellt i och med att inflationstakten ned-bringats?

3. Vilken betydelse har de befintliga stödinstrumenten haft för attuppfylla paritetsmålet?

Paritetsmålet äger i princip aktualitet och relevans men med denreservationen att vi har svårt att finna instrument som är lämpliga,vare sig från principiell eller praktisk utgångspunkt.

Vad gäller de senare årgångarna, vilka har tillkommit under enperiod med låg inflation har behovet av att omfördela kapitalkostna-derna över fastighetens livstid blivit mindre aktuellt i och med attinflationstakten har nedbringats. Men till följd av realt stigandeproduktionskostnader har paritetsproblemen ökat mellan nyareårgångar och äldre delar av beståndet. Detta problem angrips för-modligen bäst genom åtgärder som bidrar till att dämpaproduktionskostnadsutvecklingen.

Beträffande äldre årgångar, som tillkommit då penningvärdet varhelt annorlunda än för närvarande, har inte låg inflation gjort fråganinaktuell, eftersom det sett över ett längre tidsperspektiv förekommitkraftig inflation, som gett upphov till paritetsproblem. Även här harvi svårt att hitta lämpliga instrument som kan hantera detta pro-blem.

Räntebidragssystemet har på senare år snarast haft en negativeffekt vad gäller paritetsmålet, till följd av det växande gapet mellannyproduktionskostnaderna och bidragsunderlagen.

Fastighetsbeskattningssystemet har haft en begränsad effekt närdet gäller uppfyllandet av paritetsmålet avseende äldre årgångar irelation till nyproduktionen. Systemet med reduktion av fastighets-skatten under de första tio åren efter nyproduktion har snarast varitalltför effektiv under senare år med låg inflation, vilket innebär attnågot äldre årgångar har fått högre kostnader än nyproduktionen.

Dessa frågor utvecklas mer ingående i ett särtryck som publiceras ianslutning till denna rapport.

187Analys

10. För- och nackdelar med olika stödformer

Syftet med detta avsnitt är att utifrån ekonomisk teori och tidigarestudier presentera en genomgång och analys av olika ekonomiskastödformers för- och nackdelar ur ett principiellt perspektiv. Utöverde ekonomiska stöden finns politiska styrmedel, t.ex. byggprogram,juridiska styrmedel, t.ex. byggregler och administrativa, bl.a. hyres-reglering, men dessa går vi inte in på här.

Finns det skäl att ge stöd till bostadssektorn?Hansson och Turner (1977) menar att stöd, såväl till produktion somkonsumtion, kan motiveras av flera skäl:

• Det finns externa effekter av bostäder, dvs. goda och rymligabostäder gör människor friskare och lyckligare, vilket på sikt bådeökar samhällets produktion av varor och tjänster och minskarsociala spänningar i samhället.

• Människor vet inte sitt eget bästa, vilket visar sig genom att hus-hållen skaffar sig för små eller dåliga lägenheter. Framförallt ärdet barnens intressen som politikerna anser sig värna.

• Fördelningspolitiska skäl. Politikerna vill inte att hushållens in-komster ska bestämma bostadskonsumtionen fullt ut. Därför ärdet viktigt att få till stånd en omfördelning av resurser i samhälletriktad mot bostadskonsumtionen133.

Donovan (1989) anger också ett antal teoretiska argument förbostadssubventioner134:

• Bostaden som rättighet: bostaden anses vara ett så grundläg-gande behov att den inte bör fördelas på liknande sätt som van-liga varor och tjänster.

• Låginkomsttagare lägger en större del av inkomsterna på boen-det, varför bostadssubventioner kan vara motiverade för dessagrupper.

• ”Meritvärden”: politiker anser att boendet är så pass viktigt att detbör främjas med statliga medel.

• Bra bostäder har positiva effekter även för andra människor änden boende. Subventionen motsvarar vad dessa människor skullevara beredda att betala för bättre bostäder.

• Priset på flödet och på stocken: priset på fastigheter i beståndetpåverkas av vad nyproduktionen kostar. Subventioner till nybygg-nationen håller därmed på längre sikt nere priset på det äldre be-ståndet.

133 Hansson, I. & Turner, B. (1977), s.77.134 Donovan, J. (1989), s. 42–43.


Det finns alltså många skäl att subventionera bostadssektorn. Nack-delen med subventionerna är dock enligt Donovan (1989) att detockså finns en del direkta kostnader:

• Subventionerna finansieras med skattemedel, vilket gör att kon-sumenterna får mindre pengar att röra sig med, vilket i sin turminskar deras valmöjligheter. Skatter förvränger relativprisermellan varor och tjänster, vilket påverkar konsumtions-möjligheter och val.

• Kapitalisering: subventionen delas mellan producent och konsu-ment. Den del som tillfaller producenterna – kapitaliseringen – ären kostnad som skattebetalarna måste bära trots att den inte till-faller konsumenterna.

• Ökade administrationskostnader.135

En bostadsmarknad helt utan statlig stöd förutsätter dock att statenger klara signaler om vilka spelregler som ska gälla på lång sikt. Fördet krävs en bred politisk enighet, så att inriktningen inte förändrasvid varje politiskt maktskifte. Vidare krävs att marknaderna fungerareffektivt, att regleringar avskaffas så att bostadsbyggandet och bo-stadsbeståndet kan anpassas till konsumenternas verkliga efterfrå-gan. Slutligen bygger en marknad utan stöd på att bostäder ur poli-tisk synvinkel ses som vilken vara som helst, att liten politisk viktläggs på bostadens sociala aspekter, att boendets positiva externaeffekter anses vara små eller negligeras, att såväl neutralitets- somparitetsmålen prioriteras ned, samt att fördelningsaspekterna får enmindre roll i bostadspolitiken (eller att dessa behandlas inom andrapolitikområden). Slutsatsen blir också att en bostadsmarknad utanbostadssubventioner kräver att bostadspolitikens mål i så fall måstebli betydligt snävare än vad de är i dag.

Det är således många faktorer som måste överensstämma för att enbostadsmarknad ska fungera effektivt både utifrån ekonomiska ochpolitiska aspekter. Omvänt kan man tolka det som att stöd till pro-duktion och konsumtion av bostäder således kan motiveras av bådeekonomiska och politiska skäl.

Produktions- kontra konsumtionsstöd

Syftet med produktionsstödProduktionsstöd syftar till att påverka bostadsutbudets storlek, sam-mansättning, kvalitet eller pris. Exempel är lån, räntebidrag, investe-ringsbidrag och offentliga kreditgarantier.

Syftet med att stödja produktionen är att investerare ska kunnabygga bostäder till en lägre kostnad. Därmed ökar utbudet av bostä-der, boendeutgifterna i nyproduktionen sänks och fler hushåll fårmöjlighet att betala för boendet.

135 Donovan, J. (1989), s. 42–44.

189Analys

Produktionsstöd kan styra bostadsproduktion och ombyggnad iönskvärd riktning, t.ex. fler äldre- och studentbostäder eller ett gene-rellt ökat bostadsbyggande. Dock finns risker med att stödet får an-dra effekter än de avsedda, t.ex. att de hustyper som byggs inte efter-frågas eller att det byggs på orter eller i regioner där efterfrågan ärsvag.

Produktionsstöden kan också användas som konjunkturutjämnare,dvs. att stöden upprätthåller byggandet i lågkonjunktur och dämparbyggandet i högkonjunktur. Under 1990-talet inrättades ett antalproduktionsstöd av arbetsmarknadsskäl, exempelvis för att tidigare-lägga byggnadsinvesteringar, förbättra inomhusmiljön och för attstimulera boende för personer med fysiska och psykiska funktions-hinder.136 Att man inför stöd av sysselsättningsskäl har dock blivitmindre vanligt med tiden, dels av statsfinansiella skäl, dels för att detär svårt med träffsäkerheten. Man riskerar att stöden sätts in vid feltidpunkter och att en byggboom uppstår i högkonjunktur.

Produktionsstöd har också använts för att dämpa negativa infla-tionseffekter. Exempel på sådana stöd är räntebidrag och paritetslån.

Produktionsstödens förutsättningar och effekterEn förutsättning för att produktionsstöd ska leda till ökat byggandeär att stödets effekter fördelas mellan både konsumenter och pro-ducenter. Om inte konsumenterna får del av stödet, kommer inteboendeutgifterna att sjunka och därmed inte heller den efterfrågadekvantiteten av bostäder att öka. Om inte producenterna får del avstödet, ökar inte deras lönsamhet och därmed finns inga incitamentatt öka byggandet.

På kort sikt torde större delen av stöden tillfalla producenterna(markägare, byggherrar och fastighetsägare), eftersom produktions-kostnaderna exklusive stöd ökar med ökad produktion. Att produk-tionskostnaderna stiger kan bero på knapphet på mark, konkurrensom markanvändning, bristande kapacitet i produktionen etc. Stödenger ökade vinster för producenterna, vilket på längre sikt lockar framfler aktörer, ökad kapacitet och lägre kostnader, och i slutändan ettökat byggande och lägre boendeutgifter. På kort sikt blir sålundaeffekten endast en liten ökning av byggandet och små sänkningar ikonsumenternas boendeutgifter.137 På längre sikt tilltar byggandetsamtidigt som boendeutgifterna sänks ännu mer.

Produktionsstöden bör således bidra till lägre boendeutgifter. Förbostadsrättsinnehavare och egnahemsägare kan dock effekten blidubbel eftersom stöden också påverkar prisbildningen, s.k. kapitali-sering. De lägre boendeutgifterna gör bostadsrätter och egnahem

136 SOU 1996:156a, s. 400.137 Detta förutsätter att vi har en bostadsmarknad i balans. Då sänks boende-

utgifterna eftersom produktionskostnaderna minus stödet blir lägre änboendeutgifterna utan stöd. Vid bostadsbrist kommer stödet troligen inte attleda till lägre boendeutgifter, dock ett ökat byggande.


mer attraktiva, vilket leder till en ökad efterfrågan på dessa. Ett pro-duktionsstöd leder då till ökade priser, vilket i sin tur stimulerarnyproduktionen under en övergångsperiod.138

De sänkta boendeutgifterna bör ge högre bostadspriser på bostads-rätter och egnahem, i och med att lägre boendeutgifter frigör kapitalsom kan användas till att köpa bostäder. Denna effekt kommer attbli störst på kort sikt eftersom utbudet då är begränsat.

Produktionsstöd till bostadsbyggandet kan medföra att kostnads-motståndet minskar hos såväl producenter som konsumenter. Enverklig kostnadsskillnad mellan en subventionerad och en icke-subventionerad lägenhet blir inte synlig för konsumenten. Det kanleda till att motståndet mot att välja den dyrare lägenheten försvagashos konsumenten. Följden kan i sin tur bli ett motsvarande beteendepå producentsidan på grund av en minskad kostnadspress på företa-gen och de produktionsfaktorer som används. Om subventionen tillstor del äts upp av bristande kostnadseffektivitet i byggbranschenblir i förlängningen samhällets totala kostnad för bostadsproduktio-nen högre än den skulle vara utan produktionsstöden.139

Produktionsstöden minskar investerarnas risker. I och med att stöderhålls för produktionen, minskar lånebehovet samtidigt som maninte blir lika utsatt för oförutsedda kostnadshöjningar.

Syftet med konsumtionsstödKonsumtionsstöd riktas direkt till hushållen för att förbättra derasvalmöjligheter på bostadsmarknaden. Exempel är bostadsbidrag,skatteavdragsrätt för räntor, förvärvslån och offentliga kreditgaran-tier. Gemensamt för konsumtionsstöden är att de avser att ökahushållens möjligheter till bostadskonsumtion.

Stöden ökar betalningsförmågan hos konsumenterna och leder tillen ökad efterfrågan på bostäder. Hushållens ökade betalningsför-måga gör det säkrare och mer lönsamt för producenter att bjuda utobjekt på marknaden. Ju mer generellt ett konsumtionsstöd är och jufler som får del av det, desto större positiv effekt får det på den totalabostadsefterfrågan och därmed också på prisnivån på bostadsrätteroch egnahem samt hyresnivån. Skatteavdragsrätten för räntor vidfinansiering av köp av en villa bör således ha en större effekt på dentotala efterfrågan och den allmänna prisnivån på egnahem än ettriktat bostadsbidrag till ensamstående föräldrar med barn.

Konsumtionsstöd används främst av fördelningspolitiska skäl.Tanken är att bostadskonsumtionen ska öka genom att hushållensutgifter för boendet sänks i förhållande till annan konsumtion. Dettasyfte är påtagligt beträffande bostadsbidraget, som ska ge hushållmed låga inkomster och höga boendeutgifter en rimlig generellkonsumtionsnivå. I det fallet ses bostadsbidraget som ett komple-ment till omfördelning via skattesystemet.

138 För en genomgång av bostadssubventioners effekter på prisbildningen, seTurner, B. (1989), s. 18–29.

139 Kommerskollegium, Konkurrensverket och Nutek (1996), s. 135–137.

191Analys

Konsumtionsstödens förutsättningar och effekterEnligt ekonomisk teori, och givet en bostadsmarknad i balans, börkonsumtionsstöd leda till att fler bostäder bjuds ut på marknaden,samtidigt som prisnivån på bostäder och hyror höjs.140 På kort siktbör priseffekten bli den dominerande. Det beror främst på produk-tionsbegränsningarna på utbudssidan, men också på hur konsum-tionsstödet är utformat. Ju fler hushåll som får stöd och ju färre bo-städer dessa hushåll konkurrerar om, desto mer tenderar prisernaatt stiga. Därmed tillfaller bidragen till större och större del fastighets-ägarna eller dem som säljer bostäderna.141 På längre sikt bör vinsterför producenterna leda till en ökad produktion och lägre kostnaderför boendet.

Stöd till bostadskonsumtion kan få kostnadshöjande effekter avandra slag. Om ett bostadsbidrag är kopplat direkt till hyresnivån,kan incitamenten att försöka hitta en billigare och mer prisvärdlägenhet minska för hyresgäster som är berättigade till bostadsbi-drag. En sådan flytt skulle inte sänka boendeutgifterna i sammautsträckning som hyran, eftersom bostadsbidraget samtidigt skulleminska. Därför, om bostadsbidraget är direkt kopplat till hyresnivånkan kostnadsmotståndet minska.142

Konsumtionsstöd kan också få en motsatt inkomstfördelandeeffekt för dem som inte får bidrag eller skatteavdrag. Den allmännaefterfrågeökningen kan ge ökade priser på bostadsrätter och egna-hem, vilket kan höja inträdeshindren för dem som vill äga sin bo-stad.

Konsumtionsstöd har dock främst en fördelningspolitisk prägel,vilket bostadsbidraget är ett tydligt exempel på. Empiriska studierhar också visat att bostadsbidrag inte påverkar bostadskonsumtion-ens storlek särskilt mycket, men att den inkomstfördelande effektenär större. Det visar sig genom att bidragen ger hushållen ett ökatutrymme för både bostadskonsumtion och annan konsumtion.143

Ett annat fördelningspolitiskt medel är stöd till förvärv av bostad,vilket innebär att konsumenter får fördelaktiga lånevillkor ellerbidrag för att köpa en bostad. Dessa stöd är oftast behovsprövadeoch kan ges till låginkomsthushåll, förstagångsköpare, yngre perso-ner etc. Fördelen med sådana stöd är att fler hushåll får möjlighet attkomma in på bostadsmarknaden. Dessutom kan stöden medverkartill längre flyttkedjor. Nackdelen är att stödet inte bara ger effekter pånybyggnationen, utan också kan kapitaliseras i form av högre priser ibeståndet.

140 Om det råder bostadsbrist på grund av en effektiv prisreglering, riskerarkonsumtionsstödet snarare att öka på bostadsbristen eftersom fler hushåll fårråd att betala gällande hyra.

141 Det går att motverka att fastighetsägarna får en större del av bidraget, exem-pelvis genom någon typ av hyresreglering. Nackdelen med det är att incita-menten att bygga nya bostäder minskar. Se också Åhrén, P. (2001), s. 191.

142 Åhrén, P. (2001), s. 193.143 Se Åhren, P. (2001), s. 192.


Kreditgarantier för lån är ytterligare ett medel som syftar till att ökalåginkomsttagares möjligheter att äga sin bostad. Garantierna gör attlåneinstituten kan ge lån till låntagare med en högre risk. Låntagarentar en del av den högre risken genom att betala en avgift för garantin.Effekten kan bli att fler hushåll får lån beviljade, vilket i sin tur ökarefterfrågan och därmed också nyproduktionen på sikt.

Bidrag till bostadskonsumtionen minskar också fastighetsägarnasrisk, i och med att de bidragstagare som flyttar in i lägenheterna fåren ökad betalningsförmåga. I förlängningen medför det också attkreditgivarnas risker minskar, i och med att fastighetsägarna bör fåminskade hyresförluster.

Produktions- respektive konsumtionsstöds effektivitetEffektivitet kan tolkas som stödens effekt i förhållande till det målstaten önskar att uppnå samt kostnaden för insatsen. De bostadspo-litiska målen kan formuleras i termer av att alla hushåll ska tillförsäk-ras en bra bostad till rimliga kostnader. Det är således hushållenskonsumtion som står i centrum.

Insatser riktade mot konsumtionen borde därmed vara mer effek-tiva än insatser riktade mot produktionen. De lär ha en högre träffsä-kerhet, eftersom de är mer direkt riktade mot dem som i slutändanska gynnas av stödet. Ett stöd till produktionen påverkar hushållenendast indirekt.144

Generella kontra selektiva stöd

Syftet med generella stödGenerella stöd avser ofta medel som, oavsett bostäders eller invånar-nas egenskaper, syftar till att påverka bostadsutbudets storlek, kvali-tet, pris eller sammansättning. Exempel på generella stöd är ränte-bidrag på produktionssidan och skatteavdragsrätt för räntor påkonsumtionssidan.

Tanken med generella stöd är att påverka marknadens funktions-sätt så att så många medborgare som möjligt ska kunna bo adekvatpå marknadens villkor. I och med att stöd utgår oavsett vilka bostä-der som byggs kommer efterfrågan till större del att styra inriktning-en på byggandet. Det kan jämföras med selektiva stöd, vars syfte kanvara att styra byggandet eller boendet mot vissa typer av bostäder.

Generella stöds förutsättningar och effekterUr politisk synvinkel finns det två nackdelar med ett generellt stöd.Den ena är att det är dyrt i relation till vad man uppnår i förhållandetill de bostadspolitiska målen145. För att stödet ska ge effekt måste det

144 Andersson, K., von Essen, E. & Turner, B. (2004), s. 5.145 Här förutsätts sålunda ett allmänt mål att alla hushåll ska tillförsäkras en bra

bostad till rimliga kostnader. Om målet däremot är att minska effekter avskattekilar eller påverka neutralitet och paritet i önskvärd riktning, torde ge-nerella stöd vara mer effektiva än selektiva stöd.

193Analys

för varje projekt/lägenhet uppnå en viss kritisk nivå. I och med attingen utestängs från det generella stödet, kommer därför statens ut-gifter att bli höga. Den andra nackdelen är låg träffsäkerhet om måletär att skapa bostäder för vissa hushållsgrupper, eftersom generellastöd gynnar alla konsumenter ungefär lika mycket. För att få nedboendekostnaderna till en önskad nivå för låginkomsttagare med ge-nerella medel, kan det krävas mycket stora subventioner. Generellastöd är därmed en mindre effektiv fördelningspolitisk åtgärd, dåman får en begränsad effekt i förhållande till stödets kostnad.

Generella produktionsstöd medför att bostäder kan byggas till enlägre kostnad. För hyresgäster på en väl fungerande hyresmarknadinnebär det att hyresnivån sjunker. Bostadsrättsinnehavare ochegnahemsägare påverkas dock dubbelt av stödet; lägre produktions-kostnader ger lägre boendeutgifter men samtidigt gör de lägreboendeutgifterna att attraktiviteten att bo i bostadsrätt och egnahemökar. Därmed ökar efterfrågan och sålunda också priset. De hushållsom står i tur att köpa en bostad får sålunda lägre boendeutgiftermen också högre förvärvskostnader. För dem som redan bor i bo-stadsrätt eller egnahem kommer värdet på bostaden att öka, efter-som den ökade efterfrågan på nybyggda bostadsrätter och egnahemockså spiller över på det befintliga beståndet. På lång sikt påverkasbostadsmarknaden i sin helhet genom att utbudet och nyproduk-tionen ökar, vilket medför att bostadsbeståndet successivt anpassastill en storlek som motsvarar den generella subventionsnivån. Samti-digt bör priserna i beståndet sjunka till dess att marknadspriset påexisterande hus överensstämmer med kostnaden för nyproduk-tionen. Ett generellt produktionsstöd påverkar alltså inte bara ny-produktionens bostadspriser, utan det ger också priseffekter påbeståndet, framförallt på kort sikt.146

Den prissänkande effekten av generella subventioner till byggandetriskerar dock att bli begränsad i förhållande till kostnaden för sub-ventionen. Anledningen är att den för såväl producenter som konsu-menter kan få en prisdrivande effekt.147

Generella konsumtionsstöd medför att efterfrågan på bostäderstiger. På kort sikt driver ett sådant stöd upp hyres- och prisnivåerna.Det sker eftersom det på kort sikt finns restriktioner att öka produk-tionen. På längre sikt kommer utbudet att anpassas till den nyasituationen, och därmed också nyproduktionen att öka.

146 Se också Turner, B. (1989), s. 26–27 och Persson, M. (2004), s. 308–311. Attnyproduktionen ökar med högre marknadspriser kan också visas och förkla-ras med det s.k. Tobins q, som visar kvoten mellan ett kapitalföremåls mark-nadspris och kostnaden för dess nyproduktion. Om q > 1 är det lönsamt mednyproduktion.

147 Se även resonemanget om kostnadsmotstånd under rubriken Produktions-stödens förutsättningar och effekter.


Syftet med selektiva stödSelektiva stöd avser medel vars omfattning är beroende av bostäd-ernas eller de boendes egenskaper, och som syftar till att påverka bo-stadens utformning eller pris, eller bostadskonsumtionens inriktningeller storlek. På produktionssidan kan stöd exempelvis lämnas förbyggande av studentbostäder, äldrebostäder, hyresbostäder ellerbostadsrätter. Bostadsbidrag är den vanligaste typen på konsum-tionssidan.

De selektiva stöden kan vara mer eller mindre behovsprövade. Attge ett bidrag till byggande av mindre hyresrätter är visserligen selek-tivt i förhållande till upplåtelseform, men inte behovsprövat i förhål-lande till målgrupp.

Selektiva stöds förutsättningar och effekterOm statens mål med bostadsstöden är att påverka boendet för vissaindivider, regioner eller upplåtelseformer, är selektiva stöd mer ef-fektiva än generella148. I och med att stödet i högre grad tillfaller demsom har behov av det, minskar statens utgifter samtidigt som träff-säkerheten ökar. Vidare kan selektiva bidrag vara lättare för statenatt prognostisera, särskilt om de är rambegränsade i statens budget.

Selektiva konsumtionsstöd motiveras främst av fördelningspoli-tiska skäl. Exempel är förvärvslån och bostadsbidrag, som syftar tillatt ge hushåll med låga inkomster möjlighet att äga sin bostadrespektive ha råd att bo till rimliga kostnader.

Selektiva konsumtionsstöd är ofta effektiva, men kan påverkasegregationen i boendet i skilda riktningar. Å ena sidan får bidrags-hushåll möjlighet att flytta till bostäder som annars skulle ha varit fördyra. Därmed ökar valfriheten och troligen även integrationen avolika hushållstyper i bostadsområdena. Å andra sidan kan segrega-tionen förstärkas om endast vissa typer av bostäder är berättigade tillstöd, eller om stödet innebär att hyror i mindre populära områdenkan hållas uppe.149

Selektiva stöd kan alltså vara träffsäkra och ge betydande effekterför de typer av bostäder eller hushåll som får del av stödet, mensamtidigt kan negativa marginaleffekter uppstå. Selektiva stöd tillkonsumtionssidan kan påverka hushållens marginaleffekter, dvs.den andel av en inkomstökning som inte kommer hushållet till delpå grund av ökad skatt, minskade bidrag eller höjda avgifter. Margi-naleffekterna ökar med högre marginalskatter, inkomstprövadebidrag, taxor och avgifter. I Sverige har man exempelvis inom barn-omsorgen mer och mer övergått till avgifter som är mindre koppladetill hushållens inkomster, vilket borde minska motståndet att ökainkomsten. Det bör dock påpekas att inkomstprövade bostadsbidragär ett kostnadseffektivt sätt att hjälpa behövande grupper, och attmarginaleffekterna är en oundviklig konsekvens av inkomstpröv-

148 Om däremot målet är att främja neutralitet mellan olika upplåtelseformer,torde generella stöd vara bättre lämpade.

149 Se också Åhrén, P. (2001), s. 192–193.

195Analys

ningen. Allmänna transfereringar såsom barnbidrag, som inte harnågra marginaleffekter, kostar staten betydligt mer eftersom ”ickebehövande” också får del av dem.

Selektiva produktionsstöd kan leda till en kraftig förbättrad lön-samhet för producenterna. Även om stödet inte är så stort kan detleda till att många projekt övergår från att vara olönsamma till att gevinst. I så fall kan nybyggandet av de bostäder som får stöd ökakraftigt, och därmed blir också effekten av stödet stor.

Eftersom det finns produktionsbegränsningar på kort sikt kan dockinte det totala byggandet öka i snabb takt. Ett selektivt stöd till enviss typ av bostäder kan då medföra att byggandet av just sådanabostäder ökar på bekostnad av bostadstyper som inte får stöd. Medandra ord är undanträngningseffekter troliga.

Selektiva stöd förändrar den relativa produktionskostnaden mellanolika typer av bostäder. Det kan i sin tur medföra att byggkostna-derna efter stödutbetalning styr vad som byggs, snarare än behovetoch efterfrågan. På längre sikt kan det resultera i att det byggs ”fel”bostäder. Selektiva stöd kan därför öka den s.k. marknadsrisken förinvesterarna, i och med att den bostadsefterfrågan som förelåg närbostäderna byggdes med stöd kanske inte är långsiktigt hållbar. Envikande efterfrågan på vissa typer av bostäder (student-, äldre-boende etc.) kan ge förluster för hyresvärdarna på sikt.

Investerare är ofta positiva till de selektiva produktionsstöden,förutsatt att de är någorlunda långsiktiga. Ur deras synvinkel ärstabilitet viktigt, eftersom det tar ca fem år från idé till realisation iett nybyggnadsprojekt. Om de selektiva stöden är rambegränsade,ses de dock som mer osäkra, då det inte finns någon garanti att fåstöd även om man uppfyller kraven.

Generella och selektiva stöds effektivitetSelektiva stöd är det mest kostnadseffektiva sättet att se till att allahushåll får ett adekvat boende. Om stödet ges till behövande hushållundviker man dessutom att ge stöd till dem som redan har ekono-miska möjligheter att förse sig med en bostad. Dock tenderar selek-tiva stöd att ge ett lägre totalt byggande än om stöden vore generella.Enligt Turner, Whitehead och Jakobsson (1996) tenderar dock ettsystem med selektiva stöd att generera lägre investeringar för att bi-behålla beståndet i dugligt skick, vilket på sikt kan ge höga kostna-der.150

Engångsstöd kontra periodiska stöd till produktion

Syftet med engångsstödEtt engångsstöd är ett bidrag som utbetalas direkt för att täcka en delav investeringskostnaderna151. Syftet med ett sådant stöd är att sti-mulera ny- eller ombyggnad av bostäder. I Sverige har sådana bidrag

150 Turner, B., Whitehead, C.M.E. & Jakobsson, J. (1996), s. 316.151 Engångsstödet kan också ha formen av en skattelättnad, exempelvis som det

s.k. ROT-avdraget.


tidigare använts främst i tider när bostadsproduktionen har varit vi-kande. Bidragen har då också varit tillfälliga och avsett specificeradeåtgärder som har prioriterats från politiskt håll, exempelvis ombygg-nad av äldrebostäder samt miljöförbättrande och energibesparandeåtgärder.

Engångsstöds förutsättningar och effekterFör investerarna är engångsbidragen välkomna i och med att deminskar lånebehovet. Osäkerheten beträffande framtida ränteför-ändringar minskar dock inte, eftersom stöden oftast inte är koppladetill ränteläget.

En annan fördel för investerarna är att de vet att staten har iklätt sigett betalningsansvar för ett visst belopp, så fort som bidraget harblivit beviljat. Då utbetalas hela stödbeloppet vid ett enda tillfälleunder förutsättning att de villkor som har ställts är uppfyllda. Dettorde upplevas som säkrare än periodiska stöd, som betalas utsuccessivt under en längre period, och där det sammanlagda belop-pet inte med säkerhet kan förutses.

Dock kan engångsbidrag kännas som mindre säkra om de omfattasav ekonomiska ramrestriktioner. Då kan investerare bli osäkra iprojekteringsfasen, eftersom de inte vet om de kommer att varabland dem som erhåller bidrag eller inte.

Enligt den bostadspolitiska utredningen ”Bostadspolitik 2000” från1996, styr engångsstöd, liksom selektiva stöd, relativt ingående vilkaåtgärder som kan erhålla stöd. Ur effektivitetssynvinkel är dettapositivt eftersom bidrag endast ges till bostäder som avses. Frånproducenternas sida är det snarare en nackdel, därför att byggpro-jekt antingen inte uppfyller kraven eller kan behöva ändras för attmottaga ekonomiskt stöd. Om bidragen dessutom används för attutjämna byggarbetsmarknadens konjunktursvängningar blir villko-ren ofta kända med kort varsel och därmed svåra att planera in somen del i bostadsfinansieringen.152

En fördel med engångsstöd är att statens utgifter blir mer överskåd-liga. Det beror dels på att samhällsekonomiska faktorer, såsomräntenivån, inte påverkar stödens storlek, dels på att det är lättare attsätta ett tak på utgifterna än vid periodiska stöd. Därmed blir detlättare för staten att förutsäga och kontrollera vilka utgifter somuppstår under de närmaste åren. Om engångsstöden är rambegräns-ade finns dock en osäkerhet om när i tiden utbetalning av beviljadestöd kommer att ske samt om hur stor andel av ramen som kommeratt utnyttjas.

Syftet med periodiska stödSyftet med periodiska stöd, t.ex. det så kallade räntebidraget, är attgenom stödgivande under en längre tidsperiod underlätta för exem-pelvis ny- och ombyggnad eller drift och underhåll av bostäder. Dessastöd kan därför vara riktade antingen mot investeringar eller mot lö-pande kostnader.

152 SOU 1996:156a, s. 401.

197Analys

Periodiska stöds förutsättningar och effekterStöden minskar investerarens risk för eget kapital, och därmed ocksålånebehovet. Ett periodiskt stöd är inriktat mot att dämpa de lång-siktiga negativa effekterna i form av ökade framtida kostnader somuppkommer vid ny- och ombyggnad, till skillnad från engångsstödsom snarare avser att ge ett direkt ekonomiskt stöd till själva inve-steringskostnaden.

Vanligtvis är de periodiska stöden kopplade till räntenivån, vilketgör att den samhällsekonomiska utvecklingen kommer att påverkastödens storlek. En lägre ränta ger således ett lägre stöd. Att inve-steraren inte kan förutsäga hur stort stödet kommer att bli i framti-den innebär en osäkerhet. Det går dock att med andra medel ökaförutsägbarheten, exempelvis genom att samordna stödets ochlånens räntebindningstider153.

Även för staten blir det svårare att kontrollera utgifterna med ettstöd som delvis styrs av ränteläget.

Ett periodiskt stöd har bättre förutsättningar att upprätthålla neu-traliteten mellan olika upplåtelseformer än ett engångsstöd. Genomatt det får verka under en längre tid, och dessutom kan utformas merallmänt så att fler bostadsformer omfattas, kan mer likartade förut-sättningar skapas för olika aktörer på bostadsmarknaden.

Engångsstöds och periodiska stöds effektivitetBåda dessa stödformer syftar till att öka utbudet av bostäder. Skillna-den består i hur snabbt de verkar. För att uppnå specifika mål, exem-pelvis ett ökat byggande av små hyreslägenheter, lär dock engångs-stöd vara mer effektiva eftersom villkoren i dessa i praktiken kan gö-ras mer preciserade. Samtidigt torde ett engångsbelopp ge snabbareinitiala effekter på produktionen än stöd utbetalade under en längreperiod143. Dessutom är periodiska stöd oftast är mer generell karak-tär, vilket lär medföra högre statliga utgifter för att nå samma speci-fika mål.

Men om målen är mer generella i sin karaktär, såsom ett ökat totaltbyggande, en allmän kvalitetsökning i byggandet etc. kan ett perio-diskt stöd vara mer effektivt, eftersom det mer riktar in sig på delångsiktiga förutsättningarna på bostadsmarknaden.

Tidsbegränsade stöd kontra stöd som gäller tills vidare

Syftet med tidsbegränsade stödTidsbegränsade stöd syftar till att under en begränsad tid påverkabostäders utformning och pris eller bostadskonsumtionens inrikt-ning eller storlek. De kan också vara betingade av arbetsmarknads-politiska skäl. Vanligtvis är dessa stöd produktionsinriktade, dvs.avser styra bostadsproduktionen i en önskad inriktning.

153 Det är dock inte nödvändigt att de periodiska stöden på produktionssidan ärkopplade till räntenivån. De kan också vara fasta eller kopplade till inflatio-nen, dvs. att de ökar i takt med att den allmänna prisnivån stiger. Så är exem-pelvis fallet med barnbidragen.


I och med att de tidsbegränsade stöden ofta är selektiva, uppnås högträffsäkerhet i förhållande till syftet. Vidare är de tidsbegränsadestöden lättare att rambegränsa än de stöd som gäller tills vidare,vilket underlättar statens bostadsutgiftsprognoser.

Tidsbegränsade stöds förutsättningar och effekterTidsbegränsade stöd i form av engångsbelopp till producenter gertrygghet om stödets storlek. Dock kan en politik som baseras på tids-begränsade stöd skapa en allmän ovisshet om politikens varaktighetoch inriktning samt stödens villkor för aktörerna på marknaden.Tidsbegränsade stöd kan om de inte hanteras på ett tillfredsställandesätt därmed riskera att minska den bostadspolitiska trovärdigheten

Ett problem med tidsbegränsade stöd är det ofta är svårt att träffarätt med stöden tidsmässigt. Ett stöd som lanseras för att öka byg-gandet i lågkonjunktur, kanske får effekter först när konjunkturen ärgod. Då riskerar byggbranschen att överhettas, med kapacitetsbristoch hög kostnadsutveckling som följd. På liknande sätt kan stödenstimulera byggande av en viss typ av bostäder som visserligen efter-frågas i dag, men som på längre sikt kanske inte är attraktiva.

Tidsbegränsade stöd kan också medföra att möjligheten att fåbidrag styr byggandet, snarare än efterfrågan eller den långsiktigalönsamheten. Därigenom minskar incitamenten för producenter attöka effektiviteten och sänka kostnaderna. Effekten kan snarare bliden motsatta, vilket i sin tur också ökar producenternas vilja attpåverka myndigheter och politiker att göra stöden mer långlivadeeller mer ekonomiskt förmånliga. Tillfälliga stöd försenar därmedtroligen nödvändiga strukturanpassningar i bygg- och bostads-sektorerna som skulle göra att produktionskostnaderna på siktkunde sänkas, och utbudet anpassas till konsumenternas verkligaefterfrågan. 155

På längre sikt är detta ett problem, eftersom effekterna av en even-tuell övergång till en långsiktig politik med klara spelregler blirkraftigare desto mer regleringar och stöd som finns i utgångsläget.Ett exempel är omläggningen av räntebidragssystemet i kombina-tion med skatteomläggningen i början av nittiotalet, vilken kraftigthämmade bostadsbyggandet och lönsamheten i fastighetsbranschen.

Vidare kan tidsbegränsade stöd ge ett ökat behov av nya adminis-trativa rutiner, inlärning, informationsspridning etc. Villkoren istöden tenderar också att bli kända med för kort varsel, samtidigtsom de kan vara alltför detaljerade. Därmed kan de ge upphov tillomprojekteringar i byggandet, vilket både förlänger byggtiderna ochökar kostnaderna.156

154 Att ett stöd i dag ger större effekt än motsvarande stöd som utbetalas underen längre tidsperiod beror bl.a. på att osäkerheten ökar ju längre fram i tidenman ser, men också på kapitalets alternativavkastning, hantering av risk etc.

155 Kommerskollegium, Konkurrensverket & Nutek (1996), s. 143.156 SOU 1996:156a, s. 316.

199Analys

Syftet med stöd som gäller tills vidareStöd som gäller tills vidare, vilka ofta är generella i förhållande till så-väl bostadstyper som målgrupper, syftar till att långsiktigt påverkabostadens pris eller bostadskonsumtionens inriktning och storlek.Stöden kan både vara produktions- och konsumtionsinriktade.

Förutsättningar och effekter för stöd som gäller tillsvidarePermanenta stöd anses skapa tryggare spelregler på bostadsmarkna-den än med tidsbegränsade stöd. Att ett stöd är långvarigt är viktigtför investerarna, eftersom tiden från projektidé till lönsamhet ärlång. Om dessutom stödet avser ombyggnation ökar betydelsen avstödets kontinuitet eftersom en bra boendestandard förutsätter kon-tinuerliga reinvesteringar och underhållsåtgärder i det befintligabostadsbeståndet. För konsumenterna är också långsiktighet av vikt,framförallt för dem som står i tur att köpa en egen bostad. Om av-dragsreglerna för räntekostnader ändras kommer också förutsätt-ningarna för att köpa en bostadsrätt eller en villa att ändras radikalt.

Förekomsten av långsiktiga och fasta spelregler är troligen också enviktig förutsättning för att öka konkurrensen på bygg- och bostads-marknaderna. Ju längre tid stödet får verka, desto större del avbidraget bör komma konsumenterna tillgodo. Osäkerheten påbostadsmarknaden minskar ju längre tid förutsättningarna är oför-ändrade, vilket bör leda till att marknadsmekanismerna styr motpressade kostnader och lägre boendekostnader på sikt. Dock får defördelningspolitiska målen en underordnad roll, framförallt omstöden är riktade mot produktionssidan.

Effektivitet hos tidsbegränsade stöd respektive stöd somgäller tills vidareOm målet är att så snabbt som möjligt stödja en viss typ av bostädereller en viss hushållsgrupp, är selektiva, tidsbegränsade stöd mer ef-fektiva än stöd som gäller tills vidare. Fördelarna med tidsbegräns-ade stöd riskerar dock att bli kortsiktiga.

En politik som baseras på tidsbegränsade och selektiva stöd, sna-rare än på stöd som är generella och som gäller tills vidare, tenderaratt gynna producenterna snarare än konsumenterna. Tidsbegrän-sade stöd kan medföra att det på kort sikt byggs sådant som man fårbidrag för. På grund av de kortsiktiga begränsningarna på produk-tionssidan innebär det att lejonparten av bidragen tillfaller produ-centerna. För att de boende ska få del av stöden krävs att förutsätt-ningarna ligger fast under en längre period. Då kommer de initialavinsterna att locka fram fler aktörer på marknaden och bidra tillökad konkurrens och en kostnadspress som gynnar de boende.

Om däremot ett tidsbegränsat selektivt stöd ersätts av ett annat,riskerar denna långsiktiga överflyttning av bidragens effekter frånproducenter till konsumenter att avstanna. I stället ökar sannolikhe-ten att producentsidan gynnas än mer och att stödens inriktning styrvad som byggs. I förlängningen riskerar det att bli investerarnas


kortsiktiga företagsekonomiska lönsamhet som styr inriktningen påbostadsbyggandet istället för den långsiktiga samhällsekonomiskalönsamheten.

Bidrag kontra skatteförmånerEtt bidrag innebär att staten direkt betalar ut pengar. Fördelen meddetta förfarande är att staten har kontroll över sina utgifter. Nackde-len är att bidragsförfarandet är sammankopplat med avsevärda ad-ministrativa kostnader.

En skatteförmån skiljer sig inte på något väsentligt sätt från ensubvention. Skillnaden är att istället för att ge pengar, så avstårstaten från att ta pengar. Det innebär alltså en minskad intäkt förstaten, men utgiftstaket påverkas inte157. En annan fördel gentemotbidragen kan vara att det inte behövs lika mycket administration ochkontroll. Den uppgiften kanske kan övertas av skatteförvaltningen,med rutiner för att bedöma olika avdragsyrkanden.158

Givet att avdragen och bidragen avser samma mottagare, ochsamma skattesats används för avdragen och beskattningen av bidra-gen, blir det inga skillnader i statens budgetsaldo159. Så är dock intealltid fallet. Bidragen beskattas i de flesta fall till en högre skattesatsän vad avdragen görs till, eftersom skatten på inkomst av tjänstvanligtvis överstiger skatten på inkomst av kapital. Därmed kommerett bidrag att påverka statens budgetsaldo mindre negativt än ettavdrag på samma belopp.

157 Det är dock svårare att uppskatta storleken på skatteavdragen, eftersom deinte direkt kontrolleras av staten.

158 Ds 1988:28, s. 98. Dock måste det konstateras att detta absolut inte är någonsjälvklarhet. Till syvende och sist handlar det om hur god prövning och upp-följning som önskas. Det finns bidrag som inte kräver mycket administration,t.ex. barnbidrag, och det finns skattelättnader som är svåradministrerade, ex-empelvis det nya ROT-avdraget.

159 Med generella skatteavdrag på räntekostnaderna gynnas dock troligen hus-håll med högre inkomster, eftersom låginkomsthushåll inte har den ekono-miska möjligheten att köpa en bostadsrätt eller villa.

201Slutsatser

SlutsatserDel III

11. Har stöden främjat det övergripandebostadspolitiska målet?

Vilken effekt har de ekonomiska stöden till bostadsbyggandet under

de senaste tio åren haft på boendeförhållandena? Har de t.ex. främjat

övergripande bostadspolitiska mål om jämlika och värdiga levnads-

förhållanden? Hur skulle man kunna få ekonomiska stöd att bättre

främja sådana mål?

• Påverkan på boendeförhållandena i landet av det statliga stödettill bostadsbyggandet under den senaste tioårsperioden har avallt att döma varit ytterst begränsad. Något annat var heller inteatt vänta, eftersom stöden varit i huvudsak inriktade på nypro-duktion och bostadsbyggandet under större delen av periodenvarit osedvanligt lågt.

Förutsättningar för alla – även för dem med en svagställning på bostadsmarknaden

• Räntebidraget bidrar till att skapa neutralitet i finansieringshän-seende mellan hyresbostäder och egnahem och därmed också tillatt upprätthålla viss produktion av hyresrätter. Detta gynnar hus-håll som av olika anledningar inte kan eller vill binda upp kapital isitt boende. Men eftersom bidragsunderlaget för räntebidraget iallt mindre utsträckning motsvarar verkliga produktionskostna-der uppnår man inte fullständig neutralitet mellan upplåtelse-formerna. Detta bidrar till att göra hyresrätten till den dyrasteboendeformen.

• Räntebidragen har inte varit tillräckliga för att upprätthålla enrimlig nivå på byggandet av hyresbostäder. Investeringsbidragenhar haft effekt på omfattningen av hyresrättsbyggandet men haråtminstone inte ännu räckt för att komma till rätta med bostads-bristen i tillväxtregionerna.


• De hyresbostäder som byggts med investeringsstöd har i relativthög utsträckning gynnat grupper med en svag ställning på bo-stadsmarknaden. Ensamstående, ensamföräldrar, unga hushålloch låginkomsthushåll är överrepresenterade. Investeringsstödenkan därmed sägas haft en god träffsäkerhet.

• Byggandet av bostäder med investeringsbidrag verkar också habidragit till att öka omsättningen av hyresrätter i beståndet, vilketockså det gynnar grupper med en relativt sett svagare ställning påbostadsmarknaden.

• Genom att investeringsstöden styr mot små och medelstora bo-städer gynnar de däremot knappast barnfamiljer med mer än ettbarn. De bidrar inte alls till att lösa problemet med trångbodd-heten bland fattiga barnfamiljer med många barn. För den skullhade det behövts ett stöd till hyreslägenheter med många rum.

• Begränsningen till 70 kvadratmeter i investeringsstimulansen harvarit styrande. Vi har sett att investeringsstöden på en del hållstyrt mot fel typ av lägenheter i förhållande till vad som hade be-hövts bäst på den lokala bostadsmarknaden. På vissa håll är detlite större lägenheter som det är störst behov av, t.ex. för äldre pari villa. Det skulle i sin tur kunna öka utbudet av småhus för barn-familjer.

• Investeringsstöden till hyresbostäder har kommit att konkurreramed investeringsbidraget till studentbostäder. Det är olyckligt attha två olika investeringsstöd till hyresbostäder samtidigt, på sam-ma platser, men med olika regler beroende på om man vänder sigtill studenter eller andra småhushåll. Sådana regler styr på ettoönskat sätt och motverkar en följsamhet i förhållande till denlokala efterfrågan.

• Investeringsbidraget lämnas inte till kategoribostäder, alltså intetill vare sig studentbostäder eller äldrebostäder160. Boverket hartidigare anfört att bostäder som riktar sig till äldre människor inteborde undantas från investeringsstöd som syftar till att få framsmå och medelstora hyresbostäder till hushåll med förhållandevislåga inkomster161. Såväl äldre och funktionshindrade som studen-ter är målgrupper som passar väl in på den beskrivningen.

• Investeringsstimulansen kan lämnas till genomgångsbostäder förhemlösa men vad vi kan se har detta bara skett i två fall. Ett pro-blem i sammanhanget kan vara att sådana bostäder ofta byggsmed temporära bygglov och på ofri grund. Om man vill att sti-mulansen ska ha någon effekt på hemlösheten behöver man nogändra reglerna så att temporära bygglov och ofri grund inte är nå-got hinder för att få stöd om det gäller genomgångsbostäder förhemlösa.

160 Investeringsstimulansen kan däremot lämnas till studentbostäder och bostä-

der för hemlösa, men inte till andra kategoribostäder.161 ”Varför kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses?” Boverket

och Socialstyrelsen 2004.

203Slutsatser

Goda bostäder

• De statliga stöden till nyproduktion har med all sannolikhet gjortatt det byggts fler bostäder än vad som annars skulle ha blivit fal-let. Därigenom har stöden indirekt bidragit till att förbättra till-gängligheten i bostadsbeståndet. För även om det finns brister itillgängligheten även i nyproduktionen så är ändå kvaliteten här-vidlag högre i det nybyggda än i genomsnittet av det befintliga be-ståndet. Det är däremot inte troligt att stöden haft någon motsva-rande kvalitetshöjande effekt när det gäller inomhusmiljön.

• Räntebidraget till ombyggnad är däremot så begränsat att det inteannat än marginellt kan ha påverkat omfattningen avombyggnadsverksamheten under den senaste tioårsperioden.Det har tvärtom visat sig att urholkningen av stödet till ombygg-nad har gjort att fastighetsägare undviker större ombyggnader.

• Räntebidragets koppling till plan- och bygglagstiftningen harfrämjat kvaliteten i såväl nyproduktion som ombyggnad – åtmin-stone när det gäller tillgängligheten. En förutsättning för att dettavillkor ska ha effekt är dock att länsstyrelserna har kapacitet attgenomföra en noggrann prövning av om projekten uppfyller degrundläggande kraven enligt plan- och bygglagstiftningen. Tyvärrsaknas ofta tillräcklig byggteknisk kompetens och kunskaper iprojektering på länsstyrelserna.

• Ett annat problem när det gäller länsstyrelsernas granskning äratt de underlag som byggherrarna lämnar i ansökan ofta inteinnehåller tillräcklig information för granskningen – ett problemsom kanske delvis skulle kunna avhjälpas genom kompletteringarav föreskrifter/allmänna råd och ansökningsblanketter.

• Med nuvarande regler kan byggherren lämna in ansökan om rän-tebidrag i ett mycket sent skede, t.o.m. när huset är klart. Omlänsstyrelsen då behöver ingripa för att byggherren inte uppfyllerkraven enligt plan- och bygglagstiftningen kan det resultera i av-sevärda extra kostnader, som drabbar hyresgästerna. Man bördärför överväga att ställa krav på att beslut om räntebidrag skafinnas innan projektet påbörjas. Också för byggherren skulle detvara en fördel med ett bindande beslut redan inför diskussionenmed finansiären. Slutligen skulle en sådan rutin bidra till en tidigoch tillförlitlig statistik för uppföljning av bostadsbyggandet.Detta skulle inte på något sätt minska kommunernas tillsynsan-svar enligt PBL.

• I en idealsituation är det fullt möjligt att projektera trerumslägen-heter på max 70 kvm utan att göra avkall på tillgänglighetskraven.Men i praktiken finns det ofta givna förutsättningar som gör attman kanske hade fått bättre lösningar med ett några kvadratme-ter mer. Om man i stället hade satt ett ungefärligt riktvärde förbostadsstorleken hade det gått att ta större hänsyn t.ex. tillhuskroppens utformning och placering på tomten.


• Strävan efter ytsnåla planlösningar för att komma ner i hyra, ikombination med att stöden styr mot mindre lägenhetstyper, göratt man i stor utsträckning väljer öppna planlösningar – utan av-gränsning mellan kök och vardagsrum. Vi har sett att detta i vissafall lett till ganska dåliga planlösningar.

Rimliga boendekostnader och långsiktigt hållbaraekonomiska ramar för hushållen

• Investeringsstöden till hyresbostäder har bidragit till att hållanere boendekostnaderna för hushåll i nybyggda hyresbostäder.Att stöden styr mot mindre lägenhetsytor har också påverkat dengenomsittliga månadshyran för t.ex. en trea.

• Samboende utan barn och samboende med ett barn i för dessahushållstyper genomsnittliga inkomstlägen har goda möjligheteratt efterfråga en trerumslägenhet i bostäder som byggts med bådainvesteringsstöden. Men det behövs två inkomster. För ensam-föräldrar med genomsnittliga inkomster blir marginalerna alltförsnäva om de ska bo i dessa bostäder. Detsamma gäller ungaenboende.

• Det finns också betydande grupper av hushåll som inte har råd atthålla sig med en tillräckligt stor bostad, ens i de äldre delarna avbostadsbeståndet, utan att konsumtionsutrymmet krymper un-der skälig levnadsnivå.

• Räntebidraget har en viss dämpande effekt på den långsiktiga ut-vecklingen av boendeutgifterna för enskilda hushåll. Med lågaräntenivåer är denna effekt t.o.m. något bättre än med det tidi-gare räntebidraget. Investeringsstöden, däremot, har bara effektpå den initiala hyresnivån. Men de långsiktiga ekonomiska ra-marna för hushållen avgörs framförallt av andra faktorer än destatliga stöden till bostadsbyggande, t.ex. den allmänna kostnads-utvecklingen, hyressättningssystemet och beskattningen inombostadssektorn samt hushållens inkomstutveckling och reglernaför bostadsbidrag.

Jämlika och värdiga levnadsförhållanden

• De aktuella investeringsstöden till hyresbostäder gynnar i ganskahög utsträckning resurssvaga hushåll och har därigenom troligenbidragit till värdigare levnadsförhållanden för hushåll som intehar lika lätt som andra att hävda sig på bostadsmarknaden.

• Räntebidragen, däremot, gynnar generellt sett en förhållandevisresursstark grupp. Det beror bl.a. på att de även går till bostads-rätter och i början av perioden också till egnahem.

• Varken räntebidragen eller investeringsstöden tycks ha bidragittill att bryta upp den bebyggelsemässiga och socioekonomiskasegregationen. Nyproduktionen under den senaste tioårs-perioden har tvärtom i hög grad förstärkt segregationen.

205Slutsatser

• De ekonomiska stöden till bostadsbyggande är inte på något kon-kret sätt kopplade till målet om jämlika och värdiga levnadsför-hållanden. Det är förmodligen mycket svårt att genom detalje-rade villkor särskilt främja just detta mål. Ett alternativ vore att påett tydligare sätt koppla kommunernas ansvar för bostadsförsörj-ningen till de övergripande bostadspolitiska målen. I de fall reger-ingen sedan vill knyta produktionsstöd till bostadspolitiska målskulle det kunna göras genom att villkora stödet med att kommu-nen i fråga tagit fram riktlinjer för bostadsförsörjningen.

En socialt, ekonomiskt och ekologiskt sett hållbarutveckling av byggande och förvaltning

• Villkoren för de aktuella investeringsstöden ger dålig vägledningoch styrning mot en nyproduktion med större hänsyn till hållbar-hetskraven än i det befintliga bostadsbeståndet. Vi har inte settatt byggherrarna går utöver de krav som ställs i plan- och bygg-lagstiftningen.

• Det är inte troligt att kravet i investeringsstöden på ekologisk håll-barhet vid byggandet har haft någon direkt inverkan på de projektsom fått investeringsstöd. Vi kan t.ex. inte se att resursförbruk-ningen blivit lägre till följd av stöden.

• Statens subventioner till bostadsbyggandet verkar överhuvudta-get inte bidra till att främja de ekologiska och ekonomiska håll-barhetsaspekterna av det bostadspolitiska målet. Det är andrafaktorer som styr. Också här menar vi att en rimligare väg att gåvore att på ett tydligare sätt markera kommunernas ansvar i sam-manhanget. De skulle kunna ta fram uppföljningsbara lokala målför vad man inom bostadssektorn vill uppnå för att främja enhållbar utveckling.

• I den mån regeringen särskilt vill främja delmålet om hållbar ut-veckling skulle ekonomiska stöd till bostadsbyggandet kunnavillkoras med att kommunen beaktar dessa aspekter i sina rikt-linjer för bostadsförsörjningen.

Bättre sätt att främja övergripande bostadspolitiska målVi har visat att ekonomiska stöd till bostadsbyggande inte självklartfrämjar de övergripande bostadspolitiska målen. Ett problem är attdessa mål är så oprecisa att de fungerar dåligt som vägledning förpraktisk politik, såväl på central nivå, när man inrättar olika stöd-former, som på den lokala bostadsmarknaden, där dessa stöd ska ut-nyttjas. Det skulle behövas en nedbrytning i delmål och en konkreti-sering, så att dessa blir uppföljningsbara. Boverket presenterar i av-snitt 3 i denna utvärdering ett första utkast till en sådan precisering.

Men problemet är också att det ofta är mycket svårt att formuleraadekvata, uppföljningsbara villkor som gör att det byggande manstödjer verkligen bidrar till en positiv utveckling i den riktning måletanger. Med alltför detaljerade krav riskerar man dessutom att hamnai krångliga regler och oönskade tröskeleffekter.


Effektiviteten i ett produktionsstöd i dessa sammanhang kan ocksådiskuteras. I många fall är förmodligen andra styrmedel, som merdirekt riktar sig till individer och hushåll eller till bostadsmarknadenssätt att fungera, mer effektiva. Exempel på styrmedel som också kanövervägas är bostadsbidrag, förvärvsstöd eller bostadsförmedlingoch kommunal anvisningsrätt

Knyt stöden till kommunernas riktlinjer förbostadsförsörjningenI samband med delmål 6 och 8 har vi visat på ytterligare en annanväg som vi menar är värd att pröva. Det handlar om en preciseringav kommunernas bostadsförsörjningsansvar, så att detta på ett tydli-gare sätt knyts till de övergripande bostadspolitiska målen. Då skulledet i nästa steg bli möjligt att nå resultat bara genom att villkorastöden med att kommunen tagit fram riktlinjer för bostadsförsörj-ningen.

I början av år 2004 var det ännu bara ca 15 procent av kommu-nerna som under den här mandatperioden hade tagit fram riktlinjerför bostadsförsörjningen. De dokument som ligger till grund förkommunfullmäktiges beslut i dessa frågor har dessutom mycketskiftande innehåll och ambitionsnivå. I en del av dem rör det sig omrena produktionsprogram – inte om riktlinjer för att nå uppsatta målför bostadsförsörjningen. Vi menar att de övergripande bostadspoli-tiska målen borde kunna fungera som vägledning för kommunerna iarbetet med att ta fram lokala mål och riktlinjer för bostadsförsörj-ningen. Detta förutsätter dock en nedbrytning av målet till konkreta,uppföljningsbara delmål.

Så småningom skulle regeringen, i de fall man vill använda ekono-miska stöd till bostadsbyggandet för att främja de övergripandebostadspolitiska målen, kunna villkora stöden med att kommunenifråga – i enlighet med bostadsförsörjningslagen – har tagit framriktlinjer för bostadsförsörjningen.

Inte heller detta skulle naturligtvis vara någon garanti för att stödenverkligen främjar bostadspolitiska mål, men det skulle lyfta framkommunernas ansvar i sammanhanget och skapa incitament attarbeta med boendefrågorna lokalt. Man skulle också kunna undvikaatt detaljstyra på ett sätt som kanske inte passar alla lokala bostads-marknader.

207Slutsatser

12. Har de ekonomiska stöden uppfyllt angivnasyften?

Vad visar denna utvärdering när det gäller de ekonomiska stödens

effekter och effektivitet? Har stöden haft avsedd effekt på bostadsbyg-

gandet? Har omfattningen och inriktningen på bostadsbyggandet för-

ändrats så som man hade räknat med? Hur hade man kunnat göra

för att få bättre effekt?

Räntebidraget

• Genom att ersätta de äldre räntebidragssystemen med 1993 årsräntebidrag har statens utgifter minskat radikalt. Det statsfinan-siella syftet med stödet är således uppfyllt. Målet att öka byggher-rens egen kapitalinsats har också nåtts.

• Avsikten med 1993 års räntebidrag var även att göra fastighets-ägaren mer räntekänslig. Så blev det också, vid de höga ränte-lägen som var aktuella vid införandet av det nya systemet. Menvid de låga räntenivåer som vi har haft på senare år har faktiskt1993 års räntebidrag på lång sikt en mer utjämnande effekt påkapitalutgifterna än det tidigare räntebidraget.

• Räntebidraget medverkar till att öka det samlade utbudet avbostäder, framförallt av hyresbostäder, och därmed till att ökabostadskonsumtionen. Samtidigt har bostadsutgifterna blivitlägre än de annars skulle ha varit. Men det har visat sig att det istor utsträckning krävs ytterligare stimulanser för att det ska byg-gas hyresbostäder. Under den period som nuvarande räntebi-dragssystem funnits har tre fjärdedelar av nyproduktionen avhyresbostäder genomförts med ytterligare investeringsstöd.

• Hushållens förbättrade ekonomiska situation sedan slutet av 90-talet har gjorts att det byggts en stor mängd egnahem, trots att detsedan millennieskiftet inte funnits räntebidrag för byggande avegnahem.

• Räntebidragets betydelse för byggandet av bostadsrätter är merbegränsad än för hyresrätter, eftersom en stor del av invester-ingen finansieras genom medlemmarnas insatser. I den mån detar privata lån har de avdragsrätt för ränteutgifterna. En jämförel-sevis stor produktion av bostadsrätter har kunnat ske utan extrastimulans, framförallt i Storstockholm. – Räntebidragen har dockliknande betydelse för bostadsutgifterna som för hyresbostädernagenom att bostadsutgifterna blir lägre än de annars skulle havarit.

• Genom att bidragsunderlaget inte täcker produktionskostna-derna är räntebidraget vid nybyggnad numera inte tillräckligt föratt neutralitet mellan upplåtelseformerna ska uppnås. Problemetmed bristande neutralitet gentemot egnahemmen löses inombostadsrätten genom att den överskjutande delen av produk-tionskostnaden täcks med de boendes insatser, något som inte ärmöjligt inom hyresrätten.


• Vid ombyggnad brister det i neutraliteten mellan å ena sidanhyres- och bostadsrättshus och å andra sidan egnahem. Bostads-rättsföreningar har dock möjligheten att avsätta medel i enunderhållsfond och klara framtida underhålls- och ombyggnads-behov med sparade medel. Denna möjlighet saknas för hyreshus,varför den bristande neutraliteten får större genomslag där.

• Bara ca 13 procent av det totala antalet lägenheter i flerbostads-hus uppbär idag räntebidrag – för ny- eller ombyggnad. För reste-rande 87 procent av bostadsbeståndet i hyres- och bostadsrätts-hus bidrar inte räntebidragen till neutralitet gentemot egnahem-men.

• Räntebidragets konstruktion är förhållandevis lätt att förstå. Ge-nom dess långvariga tillämpning är den väl känd bland aktörerna.Reglerna för nybyggnad är överskådliga. Reglerna för ombyggnadär däremot svårgenomträngliga.

• Att bidragsunderlaget vid nybyggnad bygger på fasta schabloner,som inte påverkas av förändringar i produktionskostnaderna, harsannolikt fungerat kostnadsdämpande utanför storstäderna. Därhar byggkostnaderna för hyresrätt i stort sett följt konsumentpris-index. Däremot är det svårt att uttala sig om effekten i storstäder-na, då så få projekt genomförts under de senaste åren. De projektsom genomförts har dessutom varit ganska speciella och de dy-raste har varit prestigeprojekt.

• Schablonbeloppen för räntebidraget sattes 1993 i förhållande tilldåtidens produktionskostnader. En uppräkning av schablon-beloppen, så att de kommer i närheten av dagens produktions-kostnader, skulle ge en stimulans av bostadsbyggandet.

• Vi menar att bidragsunderlaget är alltför schabloniserat. Stödetkompenserar varken för lokala variationer i produktionskostna-der eller för objektsspecifika skillnader i exploateringsförutsätt-ningar, t.ex. behov av marksanering.

• Det är enligt Boverkets bedömning ett problem att förbättrings-åtgärder i hus med hyres- eller bostadsrätt inte omfattas av ränte-bidraget till ombyggnad och att det stöd som ges är för lågt. Dettamedför att reinvesteringar missgynnas i förhållande till nybyggnad.

• Vi har uppfattat att de oförutsedda retroaktiva förändringarna iräntebidraget, som genomfördes i slutet av 80-talet och början av90-talet, på ett avgörande sätt försämrade förtroendet för dennastödform. Detta är förmodligen en starkt bidragande orsak till attvarken byggherrar eller finansiärer idag litar på långsiktigheten istatens åtaganden när det gäller räntebidragen. Denna osäkerhetinnebär att stödens effekt på bostadsbyggandet är lägre än vad deannars skulle vara. En tidsbegränsning eller en kalkylerbar varak-tighet av stödet skulle därför vara att föredra.

• Räntebidraget har, förutsatt att byggprognoserna ligger något sånär rätt, en hög grad av förutsägbarhet när det gäller statens utgif-ter.

209Slutsatser

Investeringsstöden till hyresbostäder

• Vi bedömer att investeringsbidraget och investeringsstimulanseni betydande utsträckning har bidragit till ett ökat byggande avhyresrätter. Ca 70 procent av de byggherrar som fått både inve-steringsbidrag och investeringsstimulans anger att åtminstoneinvesteringsbidraget har var avgörande för att man skulle sättaigång. Över hälften menade att även investeringsstimulansenhade avgörande betydelse. Bara vart femte projekt hade enligtbyggherren kommit igång utan något av dessa stöd.

• Vi ser en tydlig ökning av antalet bostäder byggda av privatabyggherrar. Det finns också tecken på att det framförallt är försmå och medelstora fastighetsägare som investeringsstöden harhaft en avgörande betydelse. På vissa lokala bostadsmarknaderhar stöden bidragit till att öka antalet aktörer som bygger hyres-bostäder för egen förvaltning. Det gäller både nya aktörer och”nygamla”, som inte byggt på mycket länge.

• De projekt som kommit igång har visat att det faktiskt går attbygga hyresbostäder idag. Det förefaller därför troligt att investe-ringsstöden till hyresbostäder har bidragit till att bryta stagnatio-nen på denna del av bostadsmarknaden.

• Vi bedömer att bostadsbyggandet totalt sett har ökat som en följdav investeringsstödet. Stöden har dock sannolikt medfört att öv-riga upplåtelseformer i någon mån har trängts undan.

• Ännu har stöd för ombyggnad endast lämnats till ett fåtal lägen-heter, efter det att denna möjlighet infördes den 15 augusti 2003.En orsak kan vara att stöd inledningsvis endast kunde lämnas förombyggnad av byggnad som tidigare till övervägande del varitannat än bostäder.

• Investeringsstöden ger en betydande förbättring av investerings-kalkylen och har medfört att hyrorna blivit lägre än de annarsskulle ha varit.

• Investeringsstöden kan samtidigt ses som sätt att förbättra neu-traliteten mellan upplåtelseformerna när det gäller stöd och skat-ter vid nyproduktion.

• Stöden medför även att den egna kapitalinsatsen kan minskas. Ilägen där det är svårt att få lånefinansiering kan investerings-stöden bidra till en lösning genom att lånebehovet kan sänkasoch att hyreskalkylen förbättras.

• Stödens effekt begränsas ibland av att långivarna inte fullt ut tarhänsyn till stöden i sina lånebedömningar. Detta beror delvis påsvårigheter att överblicka de ekonomiska utfallet av de bådastödformerna tillsammans.

• Det har framkommit uppgifter om att långivaren inte fullt ut tarhänsyn till stöden vid lånebedömningar, beroende på osäkerhetom stöd kan lämnas eller om statens åtaganden fullföljs. Sammaosäkerhet finns hos byggherren eftersom staten plötsligt kan dra


in ett stöd eller ändra förutsättningarna för det. Vi bedömer att etttillfälligt stöd måste finnas kvar i minst 5 år för att få full effektoch att detta ska stå klart redan från början.

• Ett problem är att byggherren inte kan vara säker på att få stödinnan han i princip är klar med projekteringen, eftersom det ärförst då han kan lämna en fullödig ansökan. Om det fanns enmöjlighet för byggherren att få ett förhandsbesked i tidigt skede,skulle denna osäkerhet elimineras. På så sätt skulle man ocksåmana till tidig dialog mellan länsstyrelsen och byggherren. Ett så-dant besked skulle naturligtvis vara villkorat med att byggherrenuppfyller de krav som ställs för att få stödet.

• Det går ännu inte att konstatera att stödet har bidragit till ettlångsiktigt hållbart byggande.

• Investeringsstöden har sannolikt bidragit till att rätta till obalan-ser på bostadsmarknaden på så sätt att de i stor utsträckning hargått till områden med bostadsbrist. Byggandet av hyresrätter harhittills ökat mest i riket utanför storstäderna. I Storstockholm harbyggandet varit mycket svagt.

• De riktvärden för hyresnivåerna som angavs i propositionen ominvesteringsstöden 2003 motverkar att stöden kanaliseras till pro-jekt som riktar sig till särskilt köpstarka hushåll. Riktvärdena harstimulerat byggherrarna att finna nya lösningar.

• I beviljade ärenden med investeringsstimulans ligger hyrorna påmånga håll över riktvärdena. I riket utanför storstadsregionernaär hyran i beviljade ärenden i genomsnitt 20 procent högre. I ge-nomsnitt ligger hyrorna på ungefär samma nivå i de olika stöd-regionerna. I storstäderna är antalet ärenden dock för få för attnågra slutsatser skall kunna dras.

• Investeringsstöden kan komma många olika aktörer till del. Till-gången på byggbar mark är central för att stödet i inte allt för högutsträckning ska komma att tillfalla markägarna i form av sti-gande markpriser. Utbudsbegränsningar på en het byggmarknadkan leda till att byggpriset på kort sikt höjs av stödet. Det samladeintrycket av bl.a. de intervjuer som utförts är att investerings-stöden hittills inte har drivit upp byggpriserna.

• Villkoret att investeringsstimulansen enbart lämnas för bostäderpå högst 70 kvadratmeter har haft en starkt styrande effekt. Dethar medfört ett minskat antal fyror i projekten jämfört med deursprungliga planerna och i många fall har areorna i trerumsbo-städerna minskat betydligt. Begränsningen kan ha inneburit min-dre ändamålsenliga anpassningar av bostäderna och även pro-blem med tillgängligheten. Villkoret har medfört omprojekte-ringar, som i sin tur i någon mån kan ha urholkat stödets effektoch fördröjt projektstarterna.

• Byggherrarna har hanterat investeringsstimulansens villkor omhögst 70 kvadratmeter på olika sätt. En grupp av byggherrar harinte byggt så mycket som de kunnat. En annan grupp har inte

211Slutsatser

brytt sig om kravet utan inriktat sig på efterfrågan. Slutligen haren tredje grupp byggt enbart lägenheter under areagränsen.

• Båda investeringsstöden till hyresbostäder har till största delengynnat byggande i regioner med ekonomisk tillväxt. Men dettahar inte skett i någon högre utsträckning för stimulansen än förinvesteringsbidraget, trots att stimulansen har detta som krav, vil-ket inte investeringsbidraget har. Det är tveksamt om villkoret omtillväxt är nödvändigt, eftersom marknadsförutsättningarna ändåtycks styra byggandet av hyresbostäder till sådana områden.

Investeringsstöden till studentbostäder

• Regeringens mål för det första investeringsbidraget till student-bostäder uppnåddes inte. Målet för det andra investerings-bidraget till studentbostäder får däremot anses ha uppfyllts. Detförsta investeringsbidraget var betydligt lägre och fick en mermarginell effekt. En stor del av dessa studentbostäder hade san-nolikt byggts även utan stödet.

• Vilken effekt stöden får beror i hög grad på marknadssituationen idet aktuella området och hur hyressättningen görs. I förhållandetill övriga hyresrätter har studentbostäderna jämbördiga hyror.

• Bidrag för anordnande av studentbostäder genom ny- eller om-byggnad har beviljats till såväl allmännyttiga företag, som stiftel-ser och privata aktörer. Ingenting tyder på att någon aktör gyn-nats eller missgynnats i konkurrenshänseende.

• Stöden till studentbostäder har varit lägre än de stöd till andrasmå hyresbostäder som har lämnats från år 2001, dvs. redan jäm-fört med investeringsbidraget för hyresbostäder. Detta riskerar attsnedvrida investeringsbeslut i förhållande till efterfrågan. Effek-ten blir också att studentbostadsstiftelserna får sämre förutsätt-ningar att genomföra projekt än andra byggherrar, eftersom deinte kan kombinera investeringsstimulansen med investerings-bidraget.

• Den högre stödnivån genom investeringsstimulansen förefallerhittills inte ha bidragit till fler projekt. Byggandet av studentbostä-der är nu lägre än under de första åren med det senaste investe-ringsbidraget till studentbostäder. En bättre bedömning av dettakommer att kunna göras vid halvårsskiftet 2005.

• I praktiken är det så att stödet till studentbostäder och investe-ringsstöden till hyresbostäder riktar sig till samma orter. Detinnebär att om man väljer att göra de olika stöden lika förmån-liga, är det tveksamt om det behövs någon särskild stödform förjust studentbostäder.

• Villkoret att bostäderna ska hyras ut till studenter en viss tid inne-bär en ökad risk för byggherrarna, speciellt på de mindre hög-skoleorterna, där efterfrågan är mer känslig för variationer i till-strömningen av studenter.


• Investeringsstöden har inte vänt situationen på de storahögskoleorterna. Men på en hel del av de mindre högskoleorternaär det nu inte längre brist på bostäder för studenter.

13. Avslutande kommentarer

Denna utvärdering har genomförts i ett läge då en del av de stöd somska utvärderas funnits under en ytterst begränsad tid. Det gör att un-derlaget för analysen många gånger har varit i minsta laget.

Ett annat problem i sammanhanget är att även om Boverketsbidragsregister uppdateras successivt så att det i princip är dagsak-tuellt, så förekommer stora eftersläpningar i annan statistik som kanbehövas i analysen. Det gäller t.ex. uppgifter om de hushåll somflyttat in i de nybyggda bostäderna.

Det ligger också i sakens natur att effektiviteten i ett statligt stöd tillbostadsbyggandet inledningsvis ofta inte är särskilt hög, eftersomman i det skedet även gynnar projekt som redan var på gång. För attbedöma effektiviteten krävs alltså att stödet varit verksamt en viss tid.

Resultaten får därför i vissa stycken betraktas som preliminära ochvi kommer under det närmaste halvåret att i kompletterande analy-ser följa upp hur effekterna av de båda investeringsstöden utvecklas.

213Bilagor

Bilagor

Bilaga 1

Förkortningar och nyckeltal

Bilaga 2

Bakgrund till det bostadspolitiska målet

Bilaga 3

Hyressättning enligt bruksvärdesprincipen

Bilaga 4

Redovisning av byggherreenkät

Bilaga 5

Redovisning av tre telefonintervjuer

Bilaga 6

Beslut om stöd till nybyggnad av hyresrätter per län.Antal bostäder och beviljat belopp


Förkortningar och nyckeltal

m2 BOA: Kvadratmeter uppvärmd bruksarea

BME: Bostadsmarknadsenkäten

BR alt. Brf: Bostadsrättsförening

m2 BRA: Kvadratmeter bostadsarea

IMS: Förordningen (2003:506) om statlig investerings-stimulans för byggande av mindre hyresbostäder ochstudentbostäder

HR: Hyresrätt

HYR: Förordningen (2001:531) om statligt investerings-bidrag för byggande av bostäder som upplåts med hy-resrätt i områden med bostadsbrist

PBL: Plan- och Bygglagen (1987:10)

SBS: Förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnad-subvention

SIN: Förordningen (1995:801) om statligt investerings-bidrag för nybyggnad av bostäder

Stud 1: Förordningen (1996:1371) om statligt investerings-bidrag för anordnande av bostäder för studenter m.fl.

Stud 2: Förordningen (2000:588) om statligt investerings-bidrag för anordnande av bostäder för studenter

Definitioner av boendeutgiftHyresrätt: hyra.

Bostadsrätt: avgift,+ kapitalutgifter (70 procent av ränteutgifterna förbostadslån),+ schablonberäknad amortering på 2 procent avskuldbelopp för hushållets lån till bostaden.

Egnahem: fastighetsskatt,+ driftsutgifter inklusive uppvärmning,+ nettokapitalutgift = (ränteutgifterna brutto-räntebidrag) x 0,70,+ schablonberäknad amortering på 2 procent avskuldbelopp för hushållets lån till bostaden,ev. + 70 procent av tomträttsavgäld

Bilaga 1

215Bilagor

Bakgrund till det bostadspolitiska målet

Det bostadspolitiska målet har sedan lång tid tillbaka handlat om attalla ska ha tillgång till sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsen-ligt utrustade bostäder till rimligt pris. Det har varit bred politiskenighet kring detta. Den bostadspolitiska utredningen 1995/96 ficki uppdrag att ”precisera målen för en fortsatt social bostadspolitik”och lade i rapporten ”Bostadspolitik 2000 – från produktions- tillboendepolitik” (SOU 1996:156) fram ett förslag som li gger till grundför det nu gällande målet för bostadspolitiken. I juni 1998 fastställderiksdagen följande övergripande mål för bostadspolitiken:

”Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken ska skapa för-utsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnaderoch i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ra-mar. Boendemiljön ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhål-landen och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar”(prop. 1997/98:119, bet. 1997/98:BoU10, rskr 1997/98:306)

Inledningen ”Bostaden är en social rättighet” fanns inte med i utred-ningens förslag utan den hade regeringen lagt till i sin bostadspoli-tiska proposition (prop.1997/98:119). Riksdagen ansåg detta vara ettviktigt tillägg.

Från och med år 2001 har det bostadspolitiska målet funnits med ibudgetpropositionen under utgiftsområde 18, politikområde Bo-stadspolitik (prop. 2000/2001:1, osv.). Men lydelsen har inte varitexakt den samma utan formuleringarna har efter hand modifierats.

Redan år 2001 hade regeringen strukit ”Bostaden är en social-rättighet”. Man hade också gjort ett tillägg: ”Vid planering ochbyggande skall ekologisk hållbarhet vara grund för verksamheten.”Dessa och andra mindre förändringar gavs ingen särskild motive-ring, bara en kommentar att målet hade kompletterats och delvisomformulerats utan att inriktningen därmed förändrats. Den nyamålformuleringen fördes alltså inte fram som ett förslag till riksdagen.

Bostadsutskottet tog inte heller ställning till ändringarna i mål-formuleringen när man behandlade budgetpropositionen. Tvärtomhänvisade utskottet till den ursprungliga formuleringen i sambandmed att man avstyrkte motioner om ändringar i det bostadspolitiskamålet.

I budgetpropostionen för år 2002 (prop. 2001/2002:1) redovisadessamma målformulering som föregående år. Utskottet hänvisadeliksom tidigare till den ursprungliga formuleringen vid avstyrkandetav motioner som gällde det bostadspolitiska målet. Dessutom disku-terades det bostadspolitiska målet – i sin ursprungliga tappning –ganska ingående och man sa att målet måste ligga fast (!) Utskottetkonstaterade att det visserligen kan finnas skäl att från tid till annanse över hur målen bör preciseras men att det inte fanns anledning tilldet vid den här tidpunkten. Det förefaller alltså som om riksdagenöverhuvudtaget inte hade uppmärksammat regeringens föränd-ringar i målformuleringen.

Bilaga 2


Först i budgetpropostionen för år 2003 presenterades ändringarna imålformuleringen som ett nytt förslag från regeringen. Då hade ävenföljande ändringar gjorts: ”ekologiskt hållbara ramar” hade ändratstill ”långsiktigt hållbara ramar”, ”boendemiljön” hade ändrats till”boende och bebyggelsemiljön”, ”planering och byggande” hadekompletterats med ”förvaltning” och slutligen hade ”ekologisk håll-barhet” ändrats till ”en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar ut-veckling” (prop. 2002/2003:1). Till detta kom de tidigare genomfördaförändringarna, som innebar att ”bostaden är en social rättighet”inte fanns kvar längre och att den aktiva formuleringen ”bostadspo-litiken skall skapa förutsättningar för alla…” ersatts med den merpassiva ”målet för bostadspolitiken är att alla skall ges…”.

Bakgrunden till översynen var att regeringen i mars 2002 hade lagtfram en ”Nationell handlingsplan för hållbar utveckling” (skr. 2001/02:172, bet. 2001/02:MJU16, rskr. 2001/02:315). Motiveringen löd: ”Ikonsekvens med regeringens övergripande mål om ett hållbartsamhälle bör även bostadspolitiken kompletteras med denna bre-dare målsättning. Hållbar utveckling omfattar de tre dimensionernaekonomisk, social och ekologisk utveckling” (prop. 2002/2003:1).Redan i budgetpropositionen för år 1999 hade regeringen sagt attSverige ska vara ett ”ekologiskt föregångsland” och ”en pådrivandekraft för ekologiskt hållbar utveckling” men detta kopplades i detskedet inte direkt till bostadssektorn.

Bostadsutskottet tillstyrkte dessa förändringar och den nyamålformuleringen.

Man hänvisade till regeringens motivering när det gälldekompletteringen utifrån målet om en hållbar utveckling och kom-menterade inte övriga förändringar. Bostadsutskottet tar alltså inteheller nu någon notis om att inledningen till det bostadspolitiskamålet ”Bostaden är en social rättighet” strukits. Men på annat ställe ibetänkandet framgår att man utgår från att detta fortfarande gäller.Med anledning av inkomna motioner fastslås att ”bostaden är ensocial rättighet och därmed en samhällelig rättighet. Av detta följeratt samhället även fortsättningsvis måste ta ett ansvar för att tryggabostadsförsörjningen”.Den nya versionen av det bostadspolitiska målet, som riksdagenantog i december 2002 lyder:

”Målet för bostadspolitiken är att alla skall ges förutsättningar attleva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerandeoch trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende ochbebyggelsemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhål-landen och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar.Vid planering, byggande och förvaltning skall en ekologiskt, ekono-miskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten”.(prop 2002/03:1, bet. 2002/03:BoU1, rskr. 2002/03:)

Budgetpropostionen för år 2004 innehåller ingen ändring av mål-formuleringen. Bostadsutskottet hänvisar till och citerar den nyamålformuleringen i samband med behandlingen av olika motioner.

217Bilagor

Men när man behandlar motioner som uttryckligen handlarombostadspolitikens utformning understryker utskottet att ”bo-stadspolitiken ska utgöra en bärande del i den generella välfärden”och upprepar vad man sa föregående år om bostaden som en socialrättighet och samhällets ansvar för att trygga bostadsförsörjningen.Utskottet hänvisar också uttryckligen till regeringens preciseringarav det bostadspolitiska målet i budgetpropositionen. Det gäller t.ex.lägre bygg och boendekostnader, ökad nyproduktion av hyres-bostäder i tillväxtregionerna, utveckling av de allmännyttigabostadsföretagen och minskad segregation i boendet.

Bostadsutskottet diskuterar detta år även nivån på bostadsbyggan-det men kommer fram till att ”I en situation där staten endast gerförutsättningarna för bostadsbyggandet kan det dock knappastanses lämpligt att fastställa ett mål för bostadsbyggandet i absolutatal”. Man påpekar att avsikten med den nya investeringsstimulansenär ”att påskynda en nödvändig och snabb höjning av bostadspro-duktionen i de delar av landet där bostadsbristen är som störst”.Man hänvisar i stället till regeringens mål för bostadsförsörjningenatt ge förutsättningar för ökad nyproduktion av hyresbostäder itillväxtregionerna, vilka kan efterfrågas av bredare hushållsgrupper.


Hyressättning enligt bruksvärdesprincipen

Hyressättning enligt bruksvärdesprincipen regleras i 55 § Hyres-lagen.

”55 §. Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek,skall hyran fastställas till ett skäligt belopp. Hyran är härvid inte attanse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenhetersom med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Vid prövning enligtförsta stycket skall främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägsoch förvaltas av sådana bostadsföretag som avses i 1 kap 2 § lagen(2002:102) om kommunala allmännyttiga bostadsföretag. Om jämfö-relsen inte kan ske med lägenheter på orten, får i stället beaktas hy-ran för lägenheter på en annan ort med jämförbart hyresläge och iövrigt likartade förhållanden på hyresmarknaden.”

Detta innebär att när hyrorna i en fastighet fastställs så tas i principingen hänsyn till just den fastighetens underhålls- eller andra drifts-kostnader. Däremot finns den genomsnittliga kostnadsutvecklingengivetvis med som en del av underl aget i förhandlingarna om den all-männa hyresnivån.

Det råder i princip avtalsfrihet när det gäller hyressättning avbostadslägenheter. En hyresvärd och en hyresgäst kan kommaöverens om vilken hyra de vill. Hyresförhandlingar kan bedrivasantingen individuellt mellan hyresgästen och hyresvärden ellerkollektivt mellan hyresgästföreningen och hyresvärden. De allmän-nyttiga bostadsföretagens bostadshyror bestäms alltid kollektivt.Lagstiftaren har förutsatt att dessa företags självkostnader skalltäckas av hyror. Parterna förhandlar fram en hyrespott som fördelasmellan företagets olika lägenheter i förhållande till ett av parternabedömt bruksvärde. Även den privata sektorn bedriver förhandling-arna till övervägande delen kollektivt. De förs då endast med hyres-lagens bruksvärderegel som utgångspunkt. Jämförelse skall då iförsta hand göras med likvärdiga lägenheter i hus på orten och somägs och förvaltas av allmännyttiga bostadsföretag. Skulle förhand-lingar inte leda till något resultat kan hyran bestämmas av hyres-nämnden med tillämpning av bruksvärdeprincipen. Normalt åbero-par parterna adekvat jämförelsematerial men om så inte sker fårnämnden göra en allmän skälighetsbedömning av den begärdahyran mot bakgrund av sin egen erfarenhet om hyresläget på orten.Hyressättningen enligt bruksvärdeprincipen innebär en prövning itvå led. Först gäller det att hitta andra lägenheter som till bruks-värdet är så lika aktuella lägenheter som möjligt. Detta gör man utanatt titta på jämförelselägenheternas hyror eller yrkade hyror. Medledning av de jämförelselägenheter som bildar den högsta hyres-nivån bestäms sedan hyran för prövningslägenheterna. Bruksvärde-principens syfte är att efterlikna ett marknadssystem men samtidigtsätta en spärr mot oskäliga hyror och trygga besittningsskyddet. Medbruksvärdet menas sannolikt vad lägenheten med hänsyn till beskaf-

Bilaga 3

219Bilagor

fenhet och förmåner samt övriga faktorer kan anses från hyresgäst-ernas synpunkt vara värd i förhållande till likvärdiga lägenheter påorten. Vid denna bedömning skall man bortse från byggnadsår,produktions-, drifts- och förvaltningskostnader och andra sådanabetingelser. I Hyreslagsstiftningssakkunnigas betänkande (SOU1966:14 s. 239 f) anfördes bland annat följande: ”På bedömningen avlägenhetens beskaffenhet bör alla faktorer av betydelse inverka,såsom storlek, modernitetsgrad, planlösning och läge inom huset,reparationsstandard, ljudisolering. Dessa faktorer torde vara lättkonstaterbara. Det inbördes företrädet dem emellan kan bli föremålför delade meningar, vilket dock ej bör hindra att man genom ensamfälld bedömning av dem kan bilda sig en uppfattning om lägen-heternas beskaffenhet. Vissa faktorer, t ex modernitetsgrad ochunderhållsstandard, är av den arten att de påtagligt kan skilja enlägenhetens bruksvärde från en annans.”


Preliminära resultat av byggherreenkät

Vilka erfarenheter har byggherrarna av de statligainvesteringsstöden till byggande av hyresbostäder?Boverket skickade i oktober 2004 ut en enkät till samtliga byggherrarsom fått såväl investeringsbidrag som investeringsstimulans förminst ett projekt med hyresbostäder i områden med bostadsbrist.Frågorna som ställdes avsåg ett konkret projekt, för vilket respektivebyggherre hade fått båda investeringsstöden. De som eventuellt fåttstöd till mer än ett projekt ombads besvara frågorna för det senasteav dessa.

Enkäten gick ut till 136 byggherrar. Vi fick in svar från 82, vilket geren svarsfrekvens på ca 60 procent. Dessa projekt omfattar samman-lagt ca 2 800 lägenheter av ca 5 000 i projekt som fått beslut ominvesteringsstöd av båda typerna fram till och med juni 2004. Svarenomfattar alltså en bra bit över hälften av alla lägenheter i projekt somhittills fått båda dessa investeringsstöd.

Av dem som svarade var 60 procent privata fastighetsägare och 40procent allmännyttiga.

Merparten av svaren avsåg projekt som enligt föreskrifterna förstöden räknas till ”övriga regioner”, dvs. som låg utanför storstads-områdena. Materialet omfattar 5 projekt i Stockholmsregionen, likamånga i den så kallade Stockholmsnära regionen, 21 projekt iMalmö-/Göteborgsregionen och 49 projekt i övriga regioner. Serman till antalet lägenheter omfattar enkätsvaren ca 200 lägenheter iStockholmsregionen, 100 i den Stockholmsnära regionen, bortåt1 000 i Göteborg/Malmöregionen och nästan 1 500 lägenheter iövriga regioner.

Bortfallet fördelar sig på liknande sätt över regionerna.

Frågor och svar – privata jämfört med allmännyttigabyggherrar samt regionala skillnader

1. Var investeringsstöden avgörande för att ni skulle draigång detta projekt?Mer än 70 procent av byggherrarna menade att investeringsbidragetvar avgörande för att de skulle dra igång projektet. Över hälften me-nade att även investeringsstimulansen hade haft avgörande bety-delse. Bara vart femte av dessa projekt hade enligt byggherren kom-mit igång utan något av dessa stöd.

Det var fler av de privata än av de allmännyttiga byggherrarna sommenade att investeringsbidraget varit avgörande – tre fjärdedelarjämfört med två tredjedelar, men det var lika stor andel - drygthälften – som menade att även investeringsstimulansen haft enavgörande betydelse. Endast 12 procent av de privata byggherrarnahade dragit igång projektet ändå, vilket 28 procent av de allmännyt-tiga hade gjort.

I Stockholmsregionen var det bara 1 projekt som skulle ha påbör-

Bilaga 4

221Bilagor

jats även utan stöd och inget alls av de som medverkade i enkätenfrån den Stockholmsnära regionen, medan vart femte projekt iGöteborg/Malmö eller övriga regioner troligen skulle ha påbörjatsäven utan stöd.

Kommentarer från byggherrarna”Vi kände inte till stödet då.”

”Genom de rimliga produktionskostnader som vi har så bygger viäven utan investeringsstöd.”

”Ett bra sätt att stimulera byggande i en liten stad med stort behovav nya bostäder.”

”Banken hade inte godkänt projektet annars.”

2. Påverkades utformningen av projektet av villkoren förinvesteringsstöden?Var tredje byggherre uppgav att de skulle ha valt samma utformningi vilket fall som helst. Men två tredjedelar hade alltså anpassat pro-jektet efter villkoren för stöden.

Det var fler privata än allmännyttiga byggherrar som menade attutformningen av projektet hade påverkats av stöden – drygt 70procent jämfört med knappt 60 procent.

Det var vanligare i Göteborg/Malmö regionen än i de andra regio-nerna att man hade anpassat projektet efter stöden – vilket kanhänga samman med att andelen privata byggherrar var högre där.

Kommentarer från byggherrarna”Vi anpassar i andra projekt.”

”… Vi valde att bygga fler större lägenheter, trots att vi på det visetinte gynnades av stimulansbidrag. Skälet är att vi är långsiktiga ochatt det inom området finns en stor dominans av små lägenheter. Föratt få ett bättre bostadsområde behövde vi komplettera med störrelägenheter, där också barnfamiljer kan bo.”

”Har svårt att förstå att stöd endast ges till < 70 m2 när efterfrågan ärstörre på större lägenheter.”

3. Om ja på föregående fråga: På vilket eller vilka sättanpassade ni projektet?Var femte byggherre (av alla – även dem som inte hade anpassat pro-jektet) hade byggt fler 2or än de annars skulle ha gjort och var tiondehade byggt fler 3or. Bortåt var femte uppgav att de hade byggt färrefyror än de annars skulle ha gjort. Här var det inga större skillnadermellan privata och allmännyttiga byggherrar men det förekom i stortsett inte i Stockholmsregionen eller den Stockholmsnära regionen.

Den vanligaste effekten var dock att man hade gjort alla eller en delav lägenheterna mindre till ytan. Det svaret gav var tredje byggherre.Tre av tio uppgav att de inte byggde någon lägenhet över 70 kvadrat-meter. De allmännyttiga fastighetsägarna och de i Göteborg/Malmö-


regionen verkar ha varit mer benägna att krympa lägenhetsytorna,men å andra sidan var det fler av de privata och av dem i de andraregionerna som uppgav att de inte hade byggt några lägenheter allssom var över 70 kvadratmeter.

Lite mer än var tionde – men fler bland de privata än bland deallmännyttiga byggherrarna – hade valt öppna planlösningar i störreutsträckning än de annars skulle ha gjort.

Kommentarer från byggherrarna”3 rok blev max 69,5 m2!! - små enligt många hyresgäster!!!.”

”Det blir därför alltför många små lägenheter som inte efterfrågas,det behövs fler större lägenheter men dessa har vi inte råd attbygga.”

” Vi valde en lösning med yteffektiva lägenheter för att få så mycketstöd som möjligt.”

” I ursprungsplanen skulle byggnaderna försörjas via direktverkandeel + solfångare. Den direktverkande elen skulle täcka transmissionenca 3 000 kWh/år. Solfångaren skulle täcka 80 procent av energibe-hovet för tappvarmvattnet. På grund av de restriktioner mot direkt-verkande el som infördes, valde vi i stället att installera en berg-värmepump samt vattenburen värme till en merkostad av 750 000 kr.Elförbrukningen för varmvattenproduktionen kommer med denvalda lösningen att överstiga den planerade förbrukningen.Elberoendet ökar också genom denna lösning.”

”ser helst att… stöd… lämnas även till större lägenheter. Stor risk an-nars för segregerat boende och en produkt som inte motsvarar efter-frågan.”

4. Vilka av följande påståenden stämmer bra när detgäller vilken betydelse de statliga investeringsstöden harhaft för ert projekt?Bortåt var femte byggherre menade att de skulle ha byggt ändå, menatt stöden förbättrade lönsamheten i projektet. Var fjärde hävdadeatt de hade byggt ändå men utan stöden hade hyrorna blivit högre.Det var framförallt de allmännyttiga bostadsföretagen som hadekryssat för dessa svarsalternativ. Var tionde byggherrar kryssade förbåda dessa alternativ. Det var märkbart fler byggherrar i ”övriga re-gioner” än i storstadsområdena som trodde att hyrorna skulle ha bli-vit högre.

Men det vanligaste svaret var att stöden gjorde att man kunde fåekonomi i projektet med den hyresnivå som är möjlig med hänsyntill bruksvärdet. Det instämde mer än 60 procent av samtliga bygg-herrar i och av de privata över 70 procent.

Fyra av tio menade att stöden gjorde att de kunde pressa hyrornatill en nivå där det skulle gå att få lägenheterna uthyrda med hänsyntill efterfrågan. Här var det fler allmännyttiga än privata byggherrarsom höll med. Alla de fem byggherrar som vi fick svar från i

223Bilagor

Stockholmsregionen (varav 2 privata) höll med om detta.Var femte byggherre kryssade i båda de nyss nämnda svarsalter-

nativen. Båda innebär att stöden hade effekt på omfattningen avbyggandet men inte på hyresnivåerna, eftersom det ändå inte hadegått att ta ut högre hyror. I det förstnämnda fallet, som alltså 7 av 10privata byggherrar känner igen sig i, uppfattar man att hyresnivå-erna avgörs av bruksvärdesystemet och alltså inte påverkas av omproduktionskostnaderna blir lägre. I det andra fallet, som överhälften av de allmännyttiga bostadsföretagen känner igen sig i,bedömer byggherren att det inte hade funnits någon efterfrågan tillså höga hyror som man hade varit tvungen att ta ut om man inte fåttinvesterings stöd.

Nästan fyra av tio byggherrar – fler bland de privata än bland deallmännyttiga och fler i ”övriga regioner” än i storstadsområdena –hävdade att stöden gjordeatt de kunde satsa lite extra på långsiktigthållbara material. Detta resultat stämmer inte överens med vad somkommit fram vid våra personliga kontakter med olika byggherrar. Desom vi talat personligen med har snarare hävdat att detta är någotman gör av ren självbevarelsedrift – alldeles oavsett stöden. Långsik-tigt hållbara material motiveras i första hand av lägre underhålls-kostnader, menar man.

Att investeringsstöden skulle ha påverkat tidpunkten för igångsät-tandet av projekten var det ytterst få som svarade – inga alls i stor-stadsområdena.

Kommentarer från byggherrarna”Hyresrätter i stället för planerade bostadsrätter.”

”Utan stöden hade bostäderna upplåtits med bostadsrätt.”

”Kan vi inte åstadkomma långsiktigt bra lösningar startar vi inte pro-jekten.”

”Långsiktigt hållbara material är ett minikrav hos oss. Nationellamiljökrav är styrande t.ex. energi <90 kWh/m2 och år.”

Fördelning av projekten jämfört med andelen avlägenheternaVi har här redovisat fördelningen av svarsalternativen räknat i antalprojekt och andelen av projekten, vilket motsvarar antal byggherrarsom besvarat enkäten. Resultaten blir likartade även om man vägerin storleken på projekten. Svaren fördelar sig i stort likadant över deolika svarsalternativen om man stället ser till andelen av lägenheter-na i dessa projekt.


Redovisning av tre telefonintervjuer

Varför har det byggts mest i Solna, Umeå och Växjö?Intervjuer med de tre kommuner där det byggts mest i förhållandetill befolkningen under perioden 1993–2003.

SammanfattningVid en jämförelse av bostadsbygga ndet i förhållande till folkmäng-den under den senaste tioårsperioden är det tre kommuner som ut-märker sig: Solna, Umeå och Växjö där det har byggts mer än dub-belt så mycket bostäder i förhållande till befolkningen som i övrigakommuner i landet.

Hur kommer det sig att just dessa kommuner lyckats färdigställa såmånga bostäder under den här perioden? Genom telefonintervjuermed företrädare för dessa kommuner har vi fått fram några faktorersom kan förklara denna utveckling. Vi vill poängtera att det rör sigom spontana kommentarer från en tjänsteman i respektive kom-mun.

Solna Stad framhåller i första hand att det finns en politisk vilja tillexpansion som är väl förankrad i kommunen. Avståndet mellantjänstemän och politiker är kort. Kommunen har en snabb ocheffektiv planprocess. Dessa faktorer är väl kända bland byggherrar-na, vilket förmodligen ökar intresset från deras sida. Från kommu-nens sida framhåller man att Solna, som en av få kommuner i Stock-holmsområdet, aldrig har haft några problem med att få sina lägen-heter sålda eller uthyrda.

Det omfattande bostadsbyggandet i Umeå kommun beror i förstahand på den kraftiga befolkningstillväxt som kommunen upplevt desenaste 30 åren. Under den perioden har det tillkommit drygt 21 000lägenheter. Kommunen har en mycket god planberedskap och harsom övergripande mål att växa. Det finns en politisk enighet kringdetta. Umeå kommun framför att det måste finnas ett attraktivt ochvarierat utbud av bostäder. Det går inte att föra fram gamla planersom kanske inte faller marknaden i smaken. Den största delen avbyggandet de kommande åren sker inom centralorten.

Växjö kommun har sett tillgången till studentbostäder som enbetydelsefull faktor i konkurrensen om studenter, och därmed nyakommuninvånare. Närmare hälften av de färdigställda lägenheternaunder perioden 1993–2003 är studentbostäder. Även i Växjö uppleverman att takten i bostadsbyggandet har starka kopplingar till befolk-ningsutvecklingen. Det har i snitt byggts lika många bostäder somantalet inflyttare till kommunen. De två senaste åren utgör undantagdå befolkningen har ökat med närmare 1 000 personer per år. Även iVäxjö finns det en politisk enighet kring bostadsbyggandet.

Sammanfattningsvis kan vi urskilja några framgångsfaktorer, somkommunerna själva lyfter fram, när det gäller att få fram nya bostä-der; en positiv befolkningsutveckling, en politisk vilja till expansion,en snabb och effektiv planprocess, ett attraktivt läge i regionen och

Bilaga 5

225Bilagor

en vilja tillhandahålla ett attraktivt utbud av bostäder. I det härsammanhanget bör man också nämna vilken oerhörd betydelseutbyggnaden av högskolorna har haft för framförallt Umeå ochVäxjös utveckling.

Intervjufrågor• Det har byggts väldigt mycket bostäder i förhållande till befolk-

ningen i er kommun under de senaste tio åren, betydligt mer änövriga kommuner. Hur kommer det sig?

• Vad är det som har byggts? Hyresrätter/bostadsrätter/student-bostäder?

• Har ni byggt kontinuerligt?

• Har det funnits politisk enighet?

• Befolkningsökning – inflyttning?

• Tryck från omgivande bostadsmarknader?

• Framförhållning när det gäller detaljplaner?

• Kommunalt markinnehav/tillgång till mark?

• Vilken betydelse har investeringsbidragen haft på er bostads-marknad?

Solna

Ulf Brandt, ExploateringschefSolna är en kommun med framåtanda som har byggt mycket och iallra högsta grad fortsätter bygga. Under 2003 byggde Solna mest ilandet, 18,1 bostäder per 1000 invånare.

I första hand beror detta på att kommunen har en expansions-inriktad politik vad gäller utbyggnad av såväl bostäder som kontor.Kommunen har tidigare haft socialdemokratisk majoritet men harde två senaste mandatperioderna en borgerlig majoritet. Men makt-skiftet har inte påverkat inställningen till expansion, det finns enenighet om att följa denna linje.

Solna stad är känt bland byggherrar för att ha en mycket snabb ocheffektiv planprocess. Från första kontakten från byggherrens sida tillden färdiga detaljplanen går det aldrig längre tid än ett år förutsattatt planen inte överklagas. Det är korta avstånd mellan tjänstemänoch politiker och detta är allmänt känt. I grannkommunen Stock-holm är avståndet betydligt längre och hela processen tar längre tid.Kommunen har 58 000 invånare och 27–28 000 lägenheter. De kom-mande 15–20 åren räknar Solna med att bygga 12–14 000 lägenheter.Solna har av tradition en hög andel hyresrätter – över 50 procent –men de senaste åren har det nästan uteslutande byggts bostads-rätter. Det finns dålig ekonomi i att bygga hyresrätter såvitt inteexploatören kan bygga på egen mark. För att det ska gå att bygga hyresrätter behöver man halvera markvärdena, sett ur ett Solnaperspek-tiv. Inklusive studentbostäder har det byggts/planeras inom de


närmaste åren knappt 1000 hyresrätter. Då ingår studentbostadsom-råden – Bergshamra och Huvudsta med ca 750 lägenheter.

Ulf Brandt hävdar att under förutsättning att man kan låna tillinsatsen blir det oftast inte dyrare för hyresgästen att bo i en bo-stadsrätt jämfört med hyresrätt. Ofta är också engagemanget i sinbostad större hos en bostadsrättsinnehavare än hos en hyresgäst.

Även under lågkonjunkturen byggdes det bostäder i Solna. Som enav få kommuner i Storstockholm har de aldrig haft direkta besvärmed att få sina läge nheter sålda/uthyrda. Solna och Sundbyberg ärstorstadskommuner på ett annat sätt än övriga kranskommuner tillStockholm, vilka har mer förortskaraktär. Kommunen har haft enviss befolkningsökning men inte så omfattande som man kan tromed tanke på utbyggnadstakten. Under den senaste tioårsperiodenhar kommunen byggt genomsnittligt ca 225 lägenheter/år. Under detvå senaste åren har ca 500–600 lägenheter byggts. Befolkningen harökat med ungefär lika många invånare som lägenheter. Ulf Brandttror att den måttliga befolkningsökningen i förhållande till antaletlägenheter beror på utvecklingen mot att vi bor allt glesare. Hus-hållen blir mindre och boendeytan per person har ökat.

Det kommunala markinnehavet är förhållandevis stort. De kom-mande stora exploateringsområdena är Västerjärva och Ulriksdals-fältet. I övrigt sysslar man mycket med förtätningar på kommunalmark inom redan bebyggda områden.

Ulf Brandt räknar med att tillgången på mark räcker för utbyggnadi ungefär 30 år. Därefter kommer man att vara i samma sits somStockholms Stad, som i stor utsträckning sysslar med förtätningar.Kommunen omfattar 1 900 hektar så den är inte stor till ytan. Entredjedel av kommunen är dessutom naturreservat och national-stadspark.

Umeå

Annalena Löfgren, biträdande planeringschefDet omfattande bostadsbyggandet i Umeå beror i första hand på denkraftiga befolkningstillväxt som kommunen har upplevt de senaste30 åren.

I Umeå har det byggts både bostads- och hyresrätter, i jämförelsemed många andra kommuner förhållandevis många hyresrätter. Detär framförallt det kommunala bostadsbolaget som har stått fördessa, men på senare tid har även ett antal privata byggherrar byggthyresrätter. De senaste åren har man även byggt mycket villor, över100 per år. Naturligtvis har man även byggt mycket smålägenheterför ungdomar och studenter. De senaste två åren har det byggts 800nya smålägenheter. Hälften är renodlade studentbostäder och denandra hälften i första hand ettor, som byggts inom det ordinariebeståndet men som ofta bebos av studenter. Planer finns även för ca750 bostäder på universitetsområdet.

Omfattningen på byggandet har varierat över åren och har somlägst varit nere på 300 lägenheter, genomsnittet ligger på 5–600

227Bilagor

lägenheter per år. I bostadsförsörjningsprogrammet anser man attdet behövs 600 lägenheter per år.

På 30 år har det tillkommit 21 330 nya bostäder vilket innebär 0,64lägenheter per ny Umebo. Kommunen har en mycket god plan-beredskap. Man har 5 000 nya lägenheter på gång – det är olika var iplanprocessen dessa befinner sig men för 90 procent av dessa finnsdet påbörjade planer.

Umeå har ett attraktivt utbud. Idag måste det finnas ett smörgås-bord av olika boendeformer att välja bland. Det går inte att hålla fastvid gamla planer som kanske inte faller marknaden i smaken. Ihuvudsak är all planerad bebyggelse i centrala lägen. I princip alltingöverklagas i Umeå, handläggningen är relativt snabb på länsnivåmen när det kommer på högre nivå tar det lång tid. Här behöverhandläggningen snabbas på, menar kommunen.

I Umeå kommun kommer man att bygga 900 bostäder i år och 800nästa år.

Kommunen har som övergripande mål att växa och detta finns deten politisk enighet kring detta.

Uppskattningsvis är drygt hälften av marken som bebyggs kommu-nal mark som sedan säljs till byggherren.

Byggherrarna säger att investeringsstöden inte spelar så stor rollsamt att det är alltför små belopp. Men Annalena Löfgren tror interiktigt på detta. Byggherrarna väntar alltid in stöden, och sätter inteigång förrän de vet om de får stöd. I realiteten har stöden alltsåbetydelse. Vad som däremot är irriterande är att stöden ofta är av såtillfällig karaktär. Det vore betydligt bättre om de var långsiktiga, såatt det gick att planera utifrån dessa förutsättningar. Ibland göröverklaganden som drar ut på tiden att projektet inte hinner kommaigång innan tiden går ut.

Växjö

Kristina Thorvaldsson, fysisk planerareVäxjö kommun har byggt i snitt 440 lägenheter per år 1993–2003.

Anledningen till de stora byggvolymerna är i första hand behovet avstudentbostäder. Närmare hälften av de färdigställda lägenheternaunder den här perioden är studentlägenheter. Kommunen har settdetta som en betydelsefull faktor i konkurrensen om studenter ochdärmed nya kommuninvånare.

Kristina Thorvaldsson har endast arbetat i kommunen i tre år såhon vet inte hur den politiska situationen var 1993 men hon upple-ver att det finns en politisk enighet kring bostadsbyggandet. Detfinns i dagsläget ingen skillnad mellan de politiska partierna. Detfinns skillnader i uppfattningarna om vad som bör byggas och iutformningsfrågor men alla är eniga om att man ska bygga.

Takten i bostadsbyggandet hänger ihop med befolknings-utvecklingen, som hand i handske. Det har i snitt byggts lika mångabostäder som antalet inflyttare, undantaget de två sista åren dåbefolkningen ökat med 1 000 personer per år.


Kristina Thorvaldsson anser att det är svårt att ligga på färdiga detalj-planer och vänta på presumtiva byggherrar. Det fungerar inte så,förutsättningarna i planeringen skiftar och det gäller att vara flexibeli hanteringen av ärenden. Byggherrarna vill ha ett ord med i laget vidutformningen av detaljplanerna. Kommunen påverkar vad sombyggs, men det sker i nära samtal med intressenter och byggherrarunder hela planprocessen.

Bostadsbyggandet har varierat kraftigt mellan åren, från 145 lägen-heter 1999 till över 900 2002.

229Bilagor

Beslut om stöd till nybyggnad av hyresrätter perlän. Antal bostäder och beviljat belopp

BILAGA 6

1 Flertalet ärenden som nu enbart har beslut om investeringsstimulans kommer

sannolikt att bli kombinationsärenden (investeringsbidrag och investerings-

stimulans).

Län Inv. bidr. Inv. stim. Enb. Enb. Totalt Totaltföre 15/8 och inv. Inv. stim.1 inv. bidr. antal lgh beviljat2003. bidr. fr.om. Antal lgh fr.o.m. beloppAntal lgh 15/8 2003 15/8 2003 (tkr)

Stockholm 1 071 349 25 1 445 219 422Uppsala 562 84 246 892 108 223Södermanland 170 79 22 92 363 36 012Östergötland 416 67 48 45 576 48 729Jönköping 234 397 16 647 71 207Kronoberg 127 219 12 4 362 41 736Kalmar 90 46 50 12 198 17 184Gotland 5 44 49 5 920Blekinge 18 84 21 123 13 426Skåne 849 931 86 59 1 925 247 356Halland 153 209 8 4 374 38 064Västra Götaland 1 295 799 40 21 2 155 254 985Värmland 92 112 8 212 26 613Örebro 187 101 22 310 28 793Västmanland 222 66 128 416 33 805Dalarna 36 46 82 10 169Gävleborg 36 36 3 240Västernorrland 67 67 8 102Jämtland 18 24 42 4 097Västerbotten 350 407 757 74 202Norrbotten 10 57 64 6 137 11 054

Hela landet 5 941 4 188 729 310 11 168 1 297 338

231Bilagor

BoverketBox 534, 371 23 Karlskrona

Tel. 0455-35 30 00. Fax. 0455-35 31 00


Bo

ve

rket

Boverket

Många mål – få medelBoverkets utredning av statliga stöd till

bostadsbyggandet 1993–2004

Må

ng

a m

ål –

få m

ed

el

Februari 2005

Målet för bostadspolitiken är bland annat att alla ska ges förutsättningar

att leva i goda bostäder till rimliga boendekostnader och att boende-

miljöerna ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden. Frågan

är om de statliga stöden till bostadsbyggandet som varit aktuella på

senare år främjar det målet. Och hur väl de uppfyller andra uttalade

syften. Boverket har granskat räntebidragen till nyproduktion och om-

byggnad, investeringsbidragen till hyresrätter, investeringsstöden till

studentbostäder och den nya investeringsstimulansen till mindre

hyresrätter och studentbostäder. Här får du bland annat svar på om

stöden är ändamålsenliga och hur Boverket menar att bidragen skulle

kunna göras mer effektiva. Rapporten vänder sig till alla som vill få en

inblick i hur effektiva statens stöd till bostadsbyggandet är och vilka

konsekvenser de får på bostadsmarknaden.

många mål – få medel...inte tillräckligt i förhållande till uppsatta mål 1993 års...

Documents