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MÓDULO I
RUTA DE
ATENCIÓN
LOCAL
MÓDULO I UNIDAD DIDÁCTICA I.
Conceptos básicos y enfoques de
acción de la Ruta de Atención local
comunitaria
Markova Concepción
1
I. DEFINICIONES Y CONCEPTOS
1. Definiciones y conceptos de qué es la Ruta de atención integral local (RAIL)
Es importante señalar la importancia en la utilización de la Guía metodológica
para elaboración de Rutas de Atención Local para la identificación, atención directa y
referencia de niños, niñas y adolescentes en situación de trabajo infantil para la restitución
de sus derechos dentro de los procesos de formación.
• Fases del proceso operativo de la RAIL
En el marco del proceso operativo de la RAIL se definen una serie de fases con su
respectiva descripción1 la cual debe facilitar la articulación de una estructura organizativa
en el territorio que articule los esfuerzos y acciones convergentes hacia el objetivo de la
RAIL.
La eliminación del trabajo infantil y la restitución de los derechos a la población
identificada y verificada, requerirá ser atendida por un sistema de protección social,
integral y específico de acuerdo a las necesidades detectadas y a la oferta de servicios
mejorada y creada por parte de las instituciones con competencias en el marco de la
normativa existente.
1 Ver Ilustración 1.
Concepto: La Ruta de Atención Integral
local (RAIL) tiene como objetivo coadyuvar
a promover la coordinación y articulación
entre las diferentes instituciones locales para
la identificación y derivación de los casos de
trabajo infantil a fin de restituir sus derechos.
2
Ilustración 1. Fases de la Ruta de Atención Integral Local (RAIL)
• Enfoques para la implementación de la RAIL
El enfoque transversal de protección dentro de la implementación de la RAIL, está
dirigido a contar con servicios básicos locales claves que ejecutarán las instituciones
públicas, los mismos están vinculados con derechos a formación educativa y a la atención
en salud física y mental.
VERIFICACIÓN
Evaluación precisa de la situación de trabajo infantil en que se encuentra un niño, niña o adolescente y proceden a hacer una referencia completa para remitirla a la instancia de atención precisa
IDENTIFICACIÓN
Caracterizar las condiciones en las que se encuentra un niño, niña o adolescente que trabaja, el tipo de actividad que realiza y en qué forma sus derechos están siendo vulnerados.
PREVENCIÓN
Desarrollar acciones que eviten riesgos a las condiciones de vulnerabilidad de niños, niñas y adolescentes
DERECHOS RESTABLECIDOS
Comprobación de los efectos de la intervención correcta para el restablecimiento del ejercicio de los derechos de niños, niñas y adolescentes.
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
Verificación de la protección y la atención adecuada de niños, niñas y adolescentes, al igual que las responsabilidades asumidas por parte de sus familias.el tipo de actividad que realiza y en qué
forma sus derechos están siendo vulnerados.
ATENCIÓN INTEGRAL
Servicios básicos de atención a la niñez y adolescencia, especialmente vulnerables y de acuerdo a los requerimientos individuales de cada caso por la afectación directa que les priva de su niñez, y
que es perjudicial para su desarrollo físico y psicológico.
3
La implementación de la RAIL, estará enmarcada en el contexto de la ejecución de los
programas de protección social que están dirigidos a reestablecer el cumplimiento de los
derechos, por medio de garantizarlos o restituirlos. El enfoque de derechos dentro de
todo el proceso de implementación de la RAIL, es fundamental la cual incluye la
integración de normas jurídicas de protección que toda persona menor de edad debe gozar
de acuerdo a los principios fundamentales de los derechos humanos.
La aplicación de los programas de protección social son necesarios para articular los
esfuerzos que se estarán realizando por parte de las instituciones locales como mecanismo
para potenciar las distintas iniciativas que estén dirigidas a la eliminación de las distintas
formas del trabajo infantil detectado.
Existen tres tipos de programas de protección a destacar como marco paralelo de
actuación a las iniciativas que se estarán ejecutando en las acciones de intervención para
atender y restituir los derechos de la niñez que hayan sido vulnerados a raíz del trabaja
infantil que realizan.
• Estrategia de implementación de la RAIL.
El desarrollo operativo de la Ruta de atención local/municipal se implementa a partir
de una estrategia de intervención local que busca establecer un conjunto de acciones
efectivas y replicables, que puedan ser modelar políticas públicas que incidan en la
eliminación del trabajo infantil en comunidades que cuentan con un número elevado de
trabajadores infantiles.
El sistema de protección social en todo caso, es el mecanismo que permite generar condiciones que brinden seguridad a las personas durante toda su vida, garantizándoles derechos sociales que les permiten finalmente reducir los riesgos y la vulnerabilidad ante alguna afectación en empleo, salud, educación y previsión. Es decir, el sistema de protección social genera condiciones de mayor igualdad y oportunidades de progreso.
Protección integral: define el sistema de respuestas articuladas y coordinadas por los distintos actores estatales, sociales y familiares para hacer efectivos los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, en caso de ser vulnerados. Es decir, es la primera respuesta a los problemas sociales sean de escala regional
Protección especial identifica la asistencia integral, individual y diferenciada, ajustada a lasnecesidades específicas y situaciones específicas de las personas víctimas de trabajo infantil.La protección integral garantiza la seguridad, recuperación física, emocional y elrestablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
4
Dentro de la estrategia de intervención se identifican mecanismos de funcionamiento
efectivo, relacionamiento articulado, planes operativos, procesos de validación y
articulación permanente, procesos en el marco de una gobernanza establecida como parte
de una estrategia integral de intervención en el territorio. En la siguiente ilustración
podemos apreciar los elementos fundamentales de la estrategia que deberá articular los
esfuerzos hacia la eliminación del trabajo infantil y la restitución de derechos vulnerados.
Ilustración 2. Estrategia de intervención para el desarrollo operativo
de la RAIL.
• Factores de éxito para la implementación de la RAIL
Existen requerimientos que deben contribuir a la implementación de la Estrategia de
intervención y el desarrollo operativo de la RAIL. Estos requerimientos deben formar parte
de los procedimientos establecidos en la gobernanza de la RAIL a fin de alcanzar los
objetivos definidos y acciones prioritarias para la eliminación del trabajo infantil y la
restitución de derechos vulnerados. Es importante destacar, que los mismos se constituyen
en factores de éxito para el proceso de implementación. A continuación los requerimientos
identificados en la metodología propuesta en la guía propuesta para la ejecución de la RAIL.
Conjunto de acciones
efectivas y replicables que
incidan en la eliminacion del
TI
Establecer
Direcciones Nacionales, Regionales.
Concejos municipales
Validez de la estrategia deben contar con el aval
de las intituciones locales
Acuerdos o instrumentos de ejecución en el
territorio
Sustentan la aprobación del territorio.
5
•
2. Definiciones y conceptos sobre enfoque de género y derechos humanos
Dado el carácter multicausal del trabajo infantil, su prevención y erradicación exige
abordar diferentes cuestiones. Para alcanzar la meta será necesario, entre otros, reducir la
pobreza, mejorar la educación, promover la equidad de género e implementar políticas de
protección social.
La equidad de género como parte de la agenda de desarrollo es fundamental para alcanzar
la eliminación del trabajo infantil, aunado a los otros factores causales del problema.
Poder identificar los procesos de discriminación y brechas sociales que se reproducen
dentro del fenómeno de trabajo infantil, requiere dar una mirada al origen de esos
procesos más que a los síntomas. El enfoque de género como herramienta de análisis
permitirá contribuir a la solución de este flagelo que impacta el ejercicio de los derechos
de la niñez.
• División sexual del trabajo y su impacto en la discriminación de género.
“El número de niñas2 que trabajan suele ser subestimado por tales estudios estadísticos,
que a menudo no dan cuenta de los ocupados en lo que no se considera actividad
2 Igualdad de género y trabajo infantil: Una herramienta participativa para facilitadores. Oficina
Internacional del Trabajo Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC). Anita
Amorím, Sandhya Badrinath, Ségolène Samouiller & Una Murray. 2004
Coordinacion inter e intra institucional
•Canales formales de comunicación entre las instituciones locales.
•Procesos de coordinación y articulación permanente
Mapa de servicios
•Elaborado un inventario de los registros de servicios para la atencion integral de los casos identificados y verificados.
•Identificada a través de un diagnóstico la oferta adicional necesaria y el conocimiento de las instituciones competentes para su ejecución
Actores y sus roles de coordinación frente a la ejecución de la RAIL
•Alcaldías, SENNIAF, MITRADEL, MIDES, MINSA, MEDUCA, ÓrganoJudicial, Policía de Niñez y Adolescencia, Defensoría del Pueblo.
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económica, tal como el trabajo en empresas familiares y el trabajo doméstico, a que
muchas niñas se dedican. En verdad, uno de los tipos más difundidos de trabajo infantil
es el trabajo doméstico. El trabajo doméstico es visto tradicionalmente como trabajo fácil
y seguro para los niños, particularmente para las niñas. Sin embargo, cada vez más se
demuestra que el trabajo doméstico puede ser muy peligroso para los niños, y ha sido
reconocido como una posible peor forma de trabajo infantil. Una abrumadora mayoría de
niños ocupados en el servicio doméstico son niñas, y muchos enfrentan abusos físicos,
emocionales o sexuales. Muchas personas no son tampoco conscientes del fenómeno o
prevalencia del trabajo infantil debido a su naturaleza invisible. Una gran proporción de
niños, predominantemente niñas, trabaja en ocupaciones ocultas tales como el trabajo
doméstico y la prostitución. Como gran parte de este tipo de trabajo tiene lugar en el
sector no regulado e informal, es difícil medir la extensión del problema y determinar la
seriedad de su repercusión sobre los niños. Asimismo, constituye todo un desafío
combatir el problema, pues con frecuencia las sociedades son renuentes a admitir su
existencia y pueden ocultar la cuestión bajo la alfombra. Hay numerosas diferencias de
género incluso dentro del trabajo infantil, y niñas y niños se ven ante diferentes
limitaciones y oportunidades y una variedad de diferentes tareas. La división del trabajo
adulto según el sexo se refleja también en las ocupaciones de los niños y niñas.” (IPEC,
2004, página 16.)
La desagregación por sexo de los niños, niñas y adolescentes que se encuentran en cada
categoría muestra en todos los casos una mayoría de niños o adolescentes hombres, pero
debe tenerse en consideración que la naturalización del trabajo doméstico y de cuidado
realizado por niñas y adolescentes mujeres no siempre se percibe como trabajo y, por
tanto, es previsible que se produzca un grado de desviación estadística en su contra.
Es importante considerar también que el trabajo doméstico no remunerado, la forma más
extendida de trabajo infantil entre niñas y adolescentes mujeres, queda fuera de los
sistemas de cuentas nacionales, lo que dificulta disponer de datos fiables sobre su
magnitud.
Una reciente investigación de la OIT ha demostrado que esta forma de trabajo infantil no
solo constituye una expresión de la discriminación de género, sino que existe una
correlación directa entre su intensidad en el grupo de niñas y adolescentes mujeres y las
tasas de matrimonio temprano, además de los impactos diferenciados que tiene sobre la
escolaridad y la salud que se tratarán con más detalle en la tercera parte de este
documento. Se debe señalar, además, que si bien la realización de actividades domésticas
por parte de personas menores de edad –en particular, niñas mujeres adolescentes– es una
práctica extendida entre los diferentes países y regiones en desarrollo, existen diferencias
en su intensidad.
A fin de distinguir algunos conceptos básicos se presentan los conceptos de sexo y género,
como parte inicial del análisis:
“El sexo se refiere a las diferencias biológicas entre hombres mujeres, diferencias que son
naturales.
Las características físicas, biológicas y anatómicas que distinguen a los hombres de las
mujeres son: los cromosomas (XX, XY), genitales externos e internos (vulva, pene,
7
testículos), hormonas (estrógenos, progesterona, andrógenos) y características sexuales
secundarias (voz, barba, bellos, mamas, caderas).
Generalmente, se dice que una persona es de uno u otro sexo de conformidad con la forma
y funciones de sus órganos sexuales. Nacemos machos y hembras, en cualquier lugar,
hoy, en el pasado y en el futuro.
Género es el conjunto de características sociales, culturales, políticas y económicas
asignadas a las personas en forma diferenciada de acuerdo al sexo. Género refiere a
diferencias y desigualdades entre hombres y mujeres por razones sociales y culturales.
Estas diferencias se encuentran en los roles (reproductivo, productivo y de gestión
comunitaria), responsabilidades, conocimientos, necesidades, prioridades relacionadas
con el control, acceso y uso de recursos y la distribución de los beneficios”.3
• Sistema sexo-género
SEXO GÉNERO
CARACTERÍSTICAS
BIOLOGICAS
CARACTERICAS SOCIALES
dado por los genes aprendido
no pueden cambiarse puede cambiarse
ejemplo: solo las mujeres pueden dar a
luz
ejemplo: hombres y mujeres pueden
cuidar de niños y niñas y personas
adultas mayores.
• Derechos de la niñez y la erradicación del trabajo infantil
Bajo el enfoque de los Derechos Humanos, son tres los instrumentos fundamentales
referidos al trabajo infantil: la Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones
Unidas (CDN), los Convenios de la OIT núm.138 sobre la edad mínima de admisión al
empleo, y núm.182 sobre las peores formas de trabajo infantil. Estos instrumentos en su
conjunto establecen los límites jurídicos del trabajo infantil y ofrecen una base jurídica
para las acciones nacionales e internacionales contra este flagelo.
Eliminar el trabajo infantil afirmando los derechos del niño describe la manera en que
deben desplegar las acciones las instituciones locales articulando los esfuerzos para poner
fin al trabajo infantil.
Sin embargo, hay que destacar un concepto importante en la articulación de las acciones
de la implementación de la Ruta de Atención Integral Local, la cual debe contener un
enfoque de derechos en sus distintas fases.
3 Género y Derechos Humanos. Manual de orientación. Programa Selva Central. 2013. Lima, Perú.
Página 10.
8
Cabe señalar, lo planteado por Araujo y López Boo, 2010 los programas y servicios de
atención a la primera infancia son implementados por una diversidad de instituciones y
por lo tanto, se trata de un sector en el cual los aspectos de coordinación inter-
institucional, inter-sectorial y entre los diferentes niveles de gobierno (nacional y local)
adquieren una importancia particular si se busca gestionar de forma eficiente y racional
los recursos asignados a las diferentes instituciones así como también enfrentar el
principal desafío que se constituye en fortalecer los niveles de articulación en torno al
conjunto de atenciones y servicios que ofrece el Estado. “Los elementos del sistema son
múltiples y deben articularse en forma coordinada: los programas en sí mismos, la política
y la institucionalidad alrededor de ellos, la regulación y acreditación, el financiamiento,
el desarrollo profesional del recurso humano, la participación de los padres y la
comunidad, y la coordinación con las escuelas y los servicios de salud”.
La necesidad de promover la sostenibilidad de los distintos programas y proyectos
dirigidos hacia la primera infancia, deberá abordar el diseño o rediseño de los mismos,
incorporando el enfoque de derechos. “La interdependencia, indivisibilidad y
fortalecimiento mutuo de los derechos humanos hace necesario un enfoque integral.
La fragmentación y la falta de coordinación entre diversos programas, actores y entre
los varios niveles de gobierno responsables de la aplicación de políticas sociales
aumentan la probabilidad de que una política social determinada sea ineficaz y que se
vulneren los derechos de las personas que viven en situación de mayor
pobreza.”(Sepúlveda, 2014). En tal sentido, este enfoque aplicado a la primera
infancia debe ser utilizado por la Ruta de atención integral local, necesaria para su
efectividad.
El enfoque de derechos de la niñez debe estar dirigido a garantizar el interés superior del
niño, garantizando cada uno de los derechos tales como educación, salud, vivienda entre
muchos otros derechos.
En consecuencia, sólo puede abordarse el problema mediante un conjunto de medidas
complementarias que van desde leyes y mecanismos encaminados a elaborar reglamentos
sobre la edad mínima laboral y a garantizar su cumplimiento, hasta las múltiples
protecciones enumeradas en el artículo 32 de la Convención sobre los Derechos del Niño.
Estas protecciones comprenden el derecho del niño “a estar protegido contra la
explotación económica y contra el desempeño de cualquier trabajo que pueda ser
peligroso o entorpecer su educación, o que sea nocivo para su salud o para su desarrollo
físico, mental, espiritual, moral o social”.
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• ¿Qué son los Objetivos de Desarrollo Sostenible.?
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) son un conjunto de 17 objetivos y
169 metas destinadas a resolver los problemas sociales, económicos y ambientales que
aquejan al mundo, cubriendo los próximos 15 años (2015-2030).
El cumplimiento de los Objetivos de desarrollo sostenible, tienen una vinculación
fundamental con el objetivo 8.7 vinculado a la erradicación del trabajo infantil.
El logro de la agenda de desarrollo ratificada para Panamá mediante el Decreto
393 del 14 de septiembre de 2015, que adopta los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS) y dicta otras disposiciones, establece como meta prioritaria el cumplimiento de
acciones en materia de políticas públicas y programas que vayan dirigidos al
cumpliminento progresivo de los ODS. Cabe destacar, que se estipula en el numeral 4
del artículo 6 del Capítulo II.
“Promover el establecimiento de alianzas público-privadas que articulen las
políticas y acciones de diferentes sectores (gobierno nacional, administraciones
territoriales y locales, sector privado, organizaicones de la sociedad civil, organismos
internacionales, académicos, organismos y otros) para la consecución de los ODS.
Se constituye en la Agenda para el Desarrollo Sostenible 2030 como el marco mundial
acordado que guiará en los próximos quince años la agenda de cooperación internacional
y los esfuerzos de desarrollo global, nacional y subnacionales.
• ODS 8: trabajo decente y cumplimiento de la meta 8.7: erradicación del trabajo
infantil para el 2025.
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La meta 8.7, que busca “adoptar medidas inmediatas y eficaces para erradicar el trabajo
forzoso, poner fin a las formas modernas de esclavitud y la trata de seres humanos y
asegurar la prohibición y eliminación de las peores formas de trabajo infantil, incluidos
el reclutamiento y la utilización de niños soldados, y, a más tardar en 2025, poner fin al
trabajo infantil en todas sus formas” es uno de los eslabones de esta cadena de
compromisos, en el marco del ODS 8.
El desarrollo operativo de la Ruta de Atención Integral Local debe tomar en consideracion
el esfuerzo de articulacion desde las distintas acciones locales a fin de contribuir al
cumplimiento de los ODS, la cual tendrá un impacto importante para la eliminacion del
trabajo infantile y la posibilidad de restituir los derechos de la niñez que hayan sido
vulnerados o impactos de forma negative para su desarrollo integral.
Bibliografía
1. BID. 2010. Invertir en los primeros años de vida: Una prioridad para el BID y
los países de América Latina y el Caribe. María Caridad, AraujoFlorencia y
López-Boo.
2. Borjas, Beatriz. La Sistematización de Experiencias como estrategia de
formación: hacia una práctica reflexiva. 2010.
3. CEPAL, Serie Políticas Sociales N° 189, De la retórica a la práctica: el enfoque
de derechos en la protección social en América Latina. Magdalena Sepúlveda.
Marzo de 2014, Santiago de Chile.
Actividades del módulo:
1. Describir cómo impacta la discriminación de género en el trabajo infantil que
realizan niños y niñas.
2. Proponer acciones que están enfocadas en promover la equidad de género para
alcanzar un desarrollo humano sostenible.
3. Identificar programas y proyectos en ejecución a fin de clasificarlos de acuerdo
a los tipos de programas de protección
4. Analizar cómo impacta el cumplimiento de los ODS, en el objetivo 8.7 de la
agenda de desarrollo.
5. Identificar restos y desafíos para su cumplimiento en Panamá
6. Enunciar las características que considera que distinguen a las mujeres y las que
distinguen a los hombres dentro de la vida privada y vida productiva.
• Posteriormente, se dividen en grupos, elaboran una característica por consenso
y la ponen en común.
• Reflexionar acerca de las características aprendidas.
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• Distinguir las diferencias fisiológicas de las culturales
Glosario:
1. Sexo se refiere a las diferencias biológicas universales entre hombres y mujeres
que no cambian. Por ejemplo, sólo las mujeres pueden dar a luz.
2. Género se refiere a las diferencias y relaciones sociales entre niñas y niños y entre
mujeres y hombres que son aprendidas. Éstas varían ampliamente dentro y entre
culturas, y también pueden cambiar con el tiempo. En muchos países, por ejemplo,
las mujeres cuidan de los niños pequeños; sin embargo, cada día más hombres en
algunas culturas están también aprendiendo a cuidar de niños pequeños. Análisis
de género es una herramienta para diagnosticar diferencias y relaciones entre
niñas y niños y entre hombres y mujeres.
3. El análisis de género incluye recopilar datos que son desagregados por sexo y
luego analizar las diferencias.
4. Discriminación de género se refiere a toda distinción, exclusión o preferencia basada en
el sexo o el género, que limita la igualdad de oportunidad y tratamiento.
5. Roles de género se refieren a las actividades que ambos sexos desempeñan realmente.
Por ejemplo, los niños pueden ayudar a sus padres fuera de la casa, en la tierra, mientras
que las niñas pueden ayudar a sus madres a atender el trabajo dentro del hogar.
6. ODS: son un conjunto de 17 objetivos y 169 metas destinadas a resolver los problemas
sociales, económicos y ambientales que aquejan al mundo, cubriendo los próximos 15
años (2015-2030).
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MÓDULO I RUTA DE ATENCIÓN
LOCAL
MÓDULO I UNIDAD DIDÁCTICA 2:
Fases I: Identificación de los
casos de trabajo infantil
Markova Concepción
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II. DEFINICIONES Y CONCEPTOS
Definiciones y conceptos Trabajo infantil
El concepto de trabajo infantil
está vinculado a todo el trabajo
que priva a NNA de disfrutar sus
derechos básicos. El potencial y
dignidad son impactados de
forma negativa parar su
desarrollo físico y psicológico.
Es importante tomar en
consideración en el proceso de
identificación de los casos de
trabajo infantil, la edad del niño,
el tipo y horas de trabajo realizado, y muy importante las condiciones en que realiza
dichas actividades. Los riesgos asociados a las tareas que desempeñan los NNA en las
actividades son un elemento que se requiere evaluar y como inciden en el desarrollo
integral de la niñez.
El trabajo infantil se refiere al trabajo que afecta y perjudica el bienestar físico, mental o
moral de los niños, niñas y adolescentes y por consiguiente:
Es física, mental, social,moralmente perjudicialo dañino para el niño;
Priva la oportunidad deir a la escuela
Interfiere en suescolarización
obliga a abandonarprematuramente laescuela
Exige que se combine laasistencia a la escuelacon largas jornadas detrabajo pesado
TRABAJO INFANTIL El trabajo infantil es “toda actividad económica llevada a cabo por personas menores de 15 años de edad, sin importar el status ocupacional (trabajo asalariado, trabajo independiente, trabajo familiar no remunerado, etc.). Ello no incluye los quehaceres del hogar realizados en su propio hogar, excepto donde los quehaceres del hogar puedan ser considerados una actividad económica –como, por ejemplo, cuando un niño dedica todo su tiempo a estos quehaceres para que sus padres puedan trabajar fuera del hogar, y ello signifique privarlo de la posibilidad de ir a la escuela-” (OIT, 1996).
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• Marco legal nacional y Normas Internacionales sobre el trabajo infantil.
Bajo el enfoque de los Derechos Humanos, son tres los instrumentos
fundamentales referidos al trabajo infantil: la Convención sobre los Derechos del
Niño de las Naciones Unidas (CDN), los Convenios de la OIT núm.138 sobre la
edad mínima de admisión al empleo, y núm.182 sobre las peores formas de trabajo
infantil. Estos instrumentos en su conjunto establecen los límites jurídicos del
trabajo infantil y ofrecen una base jurídica para las acciones nacionales e
internacionales contra este flagelo.
Aunque el Convenio No. 138 es un punto de referencia obligado, no es el único;
ya que existen otras disposiciones jurídicas a considerar. A continuación, se
presenta un cuadro con la síntesis de las regulaciones correspondientes4:
Norma Disposición sobre edad
Constitución Política
Art. 66. Se prohíbe trabajo a menores de 14 años.
Se prohíbe el empleo a menores hasta de 14 años en
calidad de sirvientes domésticos y en ocupaciones
insalubres.
Convenio 138
Art. 2. La edad mínima no debe ser inferior a la edad
en que cesa la obligación escolar.
Panamá fija edad mínima en 14 años al ratificar el
Convenio.
Convenio 182
Artículo 3. Peores formas de trabajo infantil son
actividades tanto ilegales como inaceptables. Se
encuentran definidas de manera específica en el
artículo 3 del Convenio N° 182 de la OIT, sobre las
peores formas de trabajo infantil de 19995.
Código de Familia
Art. 508. Se entiende por menor trabajador en
condiciones no autorizadas por la ley al menor de
14 años.
Código de Trabajo
Art. 117. Prohibición de trabajar a quienes no han
cumplido 14 años.
Art. 117. Prohibición de trabajar a menores hasta de
15 años que no han completado instrucción
primaria.
4 Información extraída de Antezana Rimazza, Paula, Consideraciones jurídicas sobre el trabajo infantil en Panamá. San José, Oficina Internacional del Trabajo, 2006. Pág. 48.
5 Ratificado por Panamá con la Ley número 18, publicada en la Gaceta Oficial del 19 de junio de 2000, núm. 24077, págs. 97-103.
15
Norma Disposición sobre edad
Art. 281. Contrato de aprendizaje: formación
profesional de menores de 18 y mayores de 15.
Art. 83. Toda persona a partir de los 14 años puede
obligarse como trabajador.
Autoridad Marítima de
Panamá Edad mínima: De 15 a 17 años.
Ley Orgánica de Educación
Art. 46. Ningún niño menor de 15 años podrá
dedicarse a trabajo o actividad que le prive del
derecho a la educación.
Código Agrario Prohíbe el trabajo de menores de 14 años en labores
agropecuarias.
Por lo tanto, los elementos a considerar para tipificar una actividad u ocupación bajo esta
categoría son:
(i) Edad.
La edad de los niños tiene que ser menor de 14 años; es decir, hasta los 13 años. Este
requisito es indispensable y la base para la identificación de los casos de trabajo
infantil por debajo de la edad mínima de admisión al empleo. Para el caso de los
niños que no han terminado la educación obligatoria, la edad mínima es de 15 años.
Luego, debe cumplir cualquiera de las condiciones que se detallan más abajo.
(ii) Actividad u ocupación.
Los niños deben encontrarse realizando una actividad u ocupación de manera
frecuente. Esta tarea debe estar fuera de aquellas consideradas como tareas
domésticas según se ha explicado en los apartados anteriores.
(iii) Educación.
Además de realizar una actividad u ocupación los niños no se encuentran registrados
en un centro educativo o no asisten de manera regular.
16
• Mecanismos de Identificación
El proceso de identificación se realiza por intermedio de tres procesos distintos e
instituciones con roles y funciones específicas dentro del desarrollo local y comunitario.
A partir de su contacto más directo con los problemas de la comunidad, la gestión de los
procesos de articulación local juega un rol fundamental en la identificación y detección
de trabajo infantil. A partir de allí se presentan los distintos mecanismos y sus roles en
esta fase de la Ruta de Atención integral local.
1. INSTITUCIONES DE GOBIERNO CENTRAL
Ilustración 3. Mecanismo de identificación de casos de TI.
Giras institucionales.
Encuesta de Trabajo Infantil entre otros instrumentos, las comunidades y/o
corregimientos con mayor presencia de
trabajo infantil
Giras de instituciones de acuerdo a datos
estadisticos de la encuesta ETI
Detección en campoVerificacion en campo
NNA identificados y mapeados
17
Ilustración 4. Giras de Captación
2. AUTORIDADES MUNICIPALES y RELACIONES E
INSTRUMENTOS DE COORDINACIÓN LOCAL.
Es importante destacar que el segundo mecanismo de identificación está relacionado con
la colaboración de las autoridades municipales y locales, a través de los representantes de
corregimiento.
Las Juntas Locales están reguladas por La Ley Nº 105 de 8 de octubre de 1973 reformada
por la Ley Nº 53 de 12 de diciembre de 1984, la cual impulsa la atención local de las
distintas problemáticas presentes en la comunidad.
Según las disposiciones legales, son funciones de las Juntas Locales las siguientes:
• Detectar los problemas de la comunidad y motivar a los moradores ante sus
necesidades, aspiraciones y recursos, para que contribuyan a su propio desarrollo;
• Servir de apoyo a los programas y proyectos de la Junta Comunal, el Municipio y
el Gobierno Nacional;
• Despertar y mantener entre los miembros de la comunidad las actitudes necesarias
para que participen juntos en la solución de sus problemas;
• Organizar actividades que permitan recaudar fondos para participar
económicamente en la solución de los problemas de la comunidad;
Giras de captacion a NNA
que están realizando
actividades de trabajo infantil
Autoridades locales de
carácter administrativo,
policial y judicial pueden
acompañar la gira.
Los comités provinciales y/o
comarcales a través de las
Juntas Técnica tienen un rol de
suma importancia
Se elabroa infiorme de los
casos identificados así
como sus perfiles socioeconómicos
18
• Defender los intereses vecinales; preparar programas para realizar obras
comunales y de cooperación entre los vecinos (ayuda mutua).
A través de ésta figura organizacional, es posible detectar rápidamente los casos de
trabajo infantil en especial las peores formas y aquellas que son peligrosas.
En las diferentes leyes sobre Régimen Municipal en Panama, se establecen algunos
mecanismos en materia de coordinación en el área local. Los niveles de coordinación
en el área municipal, identifican las instancias administrativas encargadas de propiciar la
interrelación de acciones que se ejecutan en el marco del logro de los objetivos políticas
administrativos.
La ley 2 de 2 de junio de 1987 modificada por la Ley 19 de 3 de agosto de 1992, le asigna
a los gobernadores de la provincia, atribuciones de coordinación y evaluación de las
actividades del Régimen municipal.6 Tales como se observa en la ilustración 3 sobre las
relaciones e instrumentos de coordinación local. (MEF, 2002, pagina 38).
3. ORGANIZACIONES COMUNITARIAS PARA EL DESARROLLO
LOCAL SOSTENIBLE.
Otro de los mecanismos de importancia para la identificación del trabajo infantil es la
contribución que realicen las organizaciones de carácter comunitario. Los problemas
comunitarios requieren en primer lugar la organización de la comunidad, en conjunto
con la actuación de las instituciones locales quienes tiene el mandato de generar los
espacios de articulación así como también, impulsar procesos para un desarrollo local
sostenible y sobre todo participativo, a fin de que las soluciones a las problemáticas sean
sostenibles.
6 MEF, Guía sobre la participación popular y organización Municipal. Dirección de Desarrollo
Organizacional del Estado. Octubre de 2002.
Juntas Locales
• Atender problemasespecificosde tipolocal presentado alpleno.
• Cómo: Definiendoprioridades de atenciónmunicipal.
Juntas Técnicas
• Actuar en formacoordinada y coherentepara la ejecución deproyectos locales.
• Cómo: Consultas yasesoría tecnica deinstituciones estatales.
ConsejoProvincial
•Elevar a instancia superiorproblemas locales parademandar accionesregional o nacional.
• Cómo: A través dereuniones de trabajo.
Ilustración 5 Relaciones e instrumentos de Coordinación local.
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La contribución para el fortalecimiento del desarrollo humano de la población a través de
las acciones que desarrollen las organizaciones comunitarias en la detección de casos de
trabajo infantil se constituyen en actores claves para mejorar el bienestar de estos grupos
de población sobre todo aportando al fortalecimiento de sus derechos y a la solución de
los principales problemas que impactan de forma directa en el desarrollo integral de NNA.
Definimos el “Desarrollo local entonces, como un modelo de gestión político
administrativo de carácter integral en el que se articula gobierno y sociedad local, que
promueve la innovación en lo organizativo institucional, en lo económico como en lo
social, teniendo como objetivo un proceso de transformación que tienda a generar
condiciones de mayor bienestar, equidad, sustentabilidad y participación.”7
A partir de este concepto las organizaciones comunitarias juegan un rol y función
predominante en la solución para la erradicación del trabajo infantil. Las organizaciones
comunitarias detectan los casos e informan sobre su ubicación a las autoridades locales,
municipales, regionales y gubernamentales.
Actividades del módulo:
1. Identificar toda la normativa básica en materia de trabajo infantil y su alcance. Así
como sus limitaciones en el proceso de aplicación.
2. Reconocer los mecanismos de identificación de situaciones de trabajo infantil y
los niveles de coordinación e instrumentos a nivel local para la aplicación de la
RAIL.
3. Mapear los proceso de identificación de TI tanto a nivel de gobierno central como
las autoridades locales.
7 Construyendo territorios sin trabajo infantil. Herramientas para la gestión compartida de Estrategias integrales
frente al trabajo infantil con enfoque de desarrollo local. Ministerio de Trabajo de y Unicef. Gimol Pinto,
Especialista en Protección Marisa Herrera y Silvina Gorsky (Consultoras). Página 57. Total 109.
20
MÓDULO I RUTA DE ATENCIÓN
LOCAL
MÓDULO I UNIDAD DIDACTICA 3
Denuncia, recepción, verificación y
referencia diagnóstica de los casos de
trabajo infantil
Markova Concepción
21
1. Definiciones y conceptos
Una vez identificado el caso de trabajo infantil en NNA, que dentro el marco normativo
se establezca como tal, y de acuerdo a su naturaleza se presenta el proceso de poner en
conocimiento a las autoridades competentes de la situación de TI, que se encuentre
vulnerando los derechos y a partir de allí se inicia la derivación para la restitución de los
mismos.
2. Mecanismos y procesos para la presentación de una denuncia
Una vez es identificado el caso de trabajo infantil, se procede a realizar la denuncia
respectiva, esta puede ser de oficio y/o a través de inspecciones programadas. Igualmente
los mecanismos para realizar la denuncia desde los distintos actores pueden ser de distinta
naturaleza, como se aprecia en la siguiente ilustración.
3. Tipos de Denuncia de acuerdo al sujeto que presenta la denuncia.
•Inspector de trabajo identifica NNA trabajadores por medio de visitas de supervisión e inspecciones a los centros de trabajo.
Denuncia de oficio
• De forma programada y/o recorridos institucionales, observando en forma directa las condiciones de trabajo.
Inspecciones laborales
•Vía telefónica, verbal, escrita, electrónica
Mecanismos para la denuncia
Denuncia es la acción y efecto de denunciar (avisar, noticiar, declarar la irregularidad
o ilegalidad de algo, delatar). La denuncia puede realizarse ante las autoridades
correspondientes (lo que implica la puesta en marcha de un mecanismo judicial) o de
forma pública por haber cometido un delito o falta.
22
Ilustración 6. Tipos de denuncia
Cada tipo de denuncia se enmarca en un procedimiento distinto que requiere también un
proceso y tratamiento distinto. Las autoridades e instituciones, una vez recibida la
denuncia independientemente de los tipos como se registra la misma, deberán recibirla y
proceder conforme a derecho.
4. Organizaciones receptores de la denuncia habilitados por la Ley.
De acuerdo al artículo primero del decreto 107 del 11 de junio de 2013, se crea el Comité
para la Erradicación del Trabajo infantil y protección de la persona adolescente
trabajadora (CETTIPAT).
Se constituye en un organismo de carácter permanente, encargado de asesorar, coordinar
y concertar políticas de prevención, atención y protección social de la niñez y la juventud,
lo mismo que para la prevención y vigilancia de las condiciones de trabajo de las personas
que tienen edad mínima para trabajar.
Tipo 1. Acto mediante el cual una persona menor de edad, sus padres o alguien ensu nombre pone en conocimiento (por cualquier medio) a una autoridad ofuncionario competente, hechos o circunstancias que violen garantías y derechos deun menor de edad.
Tipo 2. La autoridad y/o un funcionario competente, ante el conocimiento de actos o circunstancias que impliquen y se tipifiquen como peores formas de trabajo infantil o trabajos peligrosos, pone en conocimiento de manera oficial e inmediata al órgano competente.
Tipo 3. Ciudadano pone en conocimiento de la autoridad competente lasituación de NNA que se encuentren realizando una activivdad peligrosa opeores formas.
23
En el proceso presentación de la denuncia se identifican distintos actores además de las
instituciones de gobierno central o de otros órganos del Estados. En este sentido se puede
apreciar en el siguiente diagrama, que las Junta Locales, Familia, ONG se constituyen en
entes receptores de denuncias de suma relevancia para el proceso operativo de la RAIL.
CETTIPAT
DECRETO 107 DEL 11 DE JUNIO DE 2013
MITRADEL, MIDES, MEDUCA, MINSA, MEF,
MINISTERIO DE SEGURIDAD, MIDA, MIC,
ORGANO JUDICIAL,CONAPREDES, ASAMBLEA NACIONAL
SENNIAF, CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA (INEC), IFARHU
PANDEPORTRES, CONEP, CONATO, CONUSI,
COONAPIP, CONAJUPA Y ODENA
24
5. Diagnóstico/atención sectorial
La intervención según sea el caso atiende aspectos normativos y sociales que se
ameriten según el modelo de atención dirigido hacia la restitución de los derechos
vulnerados de los niños, niñas y adolescentes con las instituciones competentes. El
modelo y/o mecanismo de atención implica las acciones que las entidades
gubernamentales proponen de acuerdo al enfoque de derechos, así como a las funciones
que en todo caso le asigna la legislación.
No obstante, según sea el caso y el desarrollo de la institucionalidad, los casos
de trabajo infantil serán remitidos y estarán asociados prioritariamente a los servicios de
educación y salud; mientras que en el caso del trabajo adolescente estarán remitidos a
trabajo en condiciones seguras y desarrollo laboral.
En el caso de salud se busca que el niño disfrute del más alto nivel posible de
salud en servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud;
para ello se tomarán las medidas para reducir la mortalidad infantil; asegurar la prestación
de la asistencia médica y la atención sanitaria necesaria; combatir enfermedades y
malnutrición; asegurar la atención sanitaria prenatal y postnatal apropiada a las madres y
desarrollar la atención sanitaria preventiva; por último, reconocer el derecho del niño que
ha sido internado en un establecimiento para los fines de atención, protección o
tratamiento de salud física o mental, a un examen periódico de tratamiento al que esté
sometido y a todas las demás circunstancias propias de su internación.
Diagrama : Garantías/programas
En el caso de educación se busca reconocer el derecho a la educación por lo que
deberán implantar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita; fomentar el desarrollo de la
enseñanza secundaria (tanto general como profesional); hacer la enseñanza superior
accesibles a todos; hacer que los niños dispongan de información y orientación en
cuestiones educacionales y profesionales; fomentar la asistencia regular a las escuelas; velar
porque la disciplina escolar se administre de modo compatible con la dignidad humana del
niño.
En el caso de trabajo y desarrollo laboral se busca reconocer el derecho del niño
a estar protegido contra la explotación económica y contra el desempeño de cualquier
25
trabajo que pueda ser peligroso para su salud y desarrollo integral o entorpecer su
educación; además de fijar la edad mínima para trabajar; definir la reglamentación
apropiada sobre el tipo de trabajo, horario, condiciones de trabajo, emitir las
autorizaciones de los permisos para los adolescentes y estipular las penalidades efectivas
para cada caso.
6. Intervención/tratamiento sectorial
La oferta institucional de servicios está dirigida a garantizar el adecuado
desarrollo humano de la población que no es usuaria cotidiana de servicios del estado. Es
decir, la prestación de servicios del Estado, muchas veces no llega a toda la población del
país y cuando llega, su calidad y uso no es el más eficiente. Desde la perspectiva de la
protección social, la oferta institucional del Estado debe cumplir una función más
proactiva disponiendo de recursos y acciones dirigidas a ampliar las acciones
institucionales en las áreas de intervención. Sólo a través de la capacidad proactiva de la
oferta, es posible asegurar los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes
garantizando el acceso gratuito y con calidad a los servicios y programas básicos;
mejorando las oportunidades para el desarrollo de capacidades de las familias
beneficiarias; articulando otros programas que desarrollan las instituciones del Estado;
incrementando la calidad de vida de las familias beneficiarias; y, fomentar la participación
social activa en el desarrollo de los corregimientos y lugares poblados.
El manejo de la intervención sectorial de los casos de trabajo infantil
identificados, denunciados y referidos se desarrollará a partir de un enfoque transversal
de protección, por lo que los servicios básicos locales claves que prestarán las
instituciones públicas, son aquellos que tienen que ver con los derechos a la formación
educativa y a la atención en salud física y mental. Sin embargo queda claro que hay
servicios que fortalecen tanto las capacidades intelectuales, como las corporales, tales
como las artes, la recreación y los deportes. Se establecerá un énfasis especial en los
adolescentes trabajadores para que tengan orientación laboral y estén protegidos de
lesiones, enfermedades, abusos y puedan tener un trabajo decente y seguro.
El primer paso en el proceso de inicio de la intervención y atención integral tiene
que ver con el retiro del niño, niña y adolescente de la actividad laboral que realiza. Para
el retiro del niño, niña y adolescente se toman las medidas correspondientes por parte de
la Policía de Niñez y Adolescencia en conjunto con SENNIAF y posteriormente se
coordina con el Juzgado de la Niñez y Adolescencia.
26
Diagrama : Servicios básicos
Educación
• Preescolar
• Primaria
• Premedia
• Bachilleratos y carreras
técnicas intermedias
• Universitaria
• No universitaria
• Suplementaria
• Especial
• Laboral
Salud
• Primeros auxilios
• Control de crecimiento y
desarrollo
• Medicina general y otras
especializadas
• Farmacia
• Evaluación nutricional
• Terapia y rehabilitación precoz
• Vacunación
• Odontología
• Hospitalización
• Exámenes de laboratorio y
radiología
• Atención de casos de
violencia familiar
• Visita domiciliaria
Empleo
• Cursos de formación para la
inserción laboral
• Talleres de orientación
• Becas de apoyo para la
inserción laboral
• Oficinas de colocación de
empleo
• Cursos para la generación de
emprendimiento
independiente
Artes y
cultura
• Museos
• Salas de Teatro
• Escuelas de bellas artes
• Escuelas de danza
• Escuelas de teatro
• Escuela juvenil de música
• Escuelas de artes plásticas
• Bachillerato en arte
diversificado
Deporte y
recreación
• Piscinas municipales
• Gimnasios
• Estadios
• Pistas de carreras
• Canchas deportivas
• Clases de diferentes
disciplinas
• Ligas deportivas
Protección
social
• Atención integral y
personalizada de los niños en
situación de riesgo social
• Albergues y casas – hogares
• Centros de orientación
infantil y familiar (COIF)
• Comedores comunitarios
• Atención de denuncias
Estas acciones se toman cuando se identifica un niño, niña y adolescente en
situación de riesgo. No obstante, si al momento de la inspección está presente alguna otra
entidad miembro de los Comités provinciales y/o comarcales de CETIPPAT, la misma
puede recomendar el retiro directamente al niño, niña y adolescente, al mismo tiempo que
pone en conocimiento a la oficina regional y/o provincial de SENNIAF. Cabe tener
presente que otras dependencias como la Policía Nacional, participan de las acciones
gubernamentales y/o locales cuando el adulto responsable del cuidado del niño, niña y
adolescente se niega a retirarlo de la situación de riesgo.
27
Recuadro: Protección y atención local según institución
Nivel/dimension Insitución Descripción de la forma de prestación y oferta del
servicio
Especial
Gobiernos
locales
Está representado por la figura del Alcalde. Cuando el
Alcalde y los Honorables Representantes (HR) de
Corregimiento se reúnen, conforman el Consejo
Municipal, quienes aprueban los presupuestos
municipales, resoluciones y acuerdos. Cuentan con
programas sociales destinados a las comunidades donde
desarrollan componentes de artes, recreación y deporte,
entre otros.
Senniaf
La Ley 14 del 23 de enero de 2009 la señala como una
entidad pública descentralizada y especializada del
Estado, responsable de coordinar, articular, ejecutar y dar
seguimiento al cumplimiento de las políticas de
protección integral de los derechos de la niñez, la
adolescencia y la familia. Monitorea y da seguimiento en
la corresponsabilidad de los beneficiados y sus padres,
madres o responsables. Aplica instrumentos para la
conformación de datos para obtener registros de los niños,
niñas o adolescentes trabajadores o en riesgo.
Regularmente coordina acciones con el MITRADEL y el
MIDES.
Social
Mides
Es la instancia que impulsa las políticas sociales,
haciendo énfasis en la protección social, para lo cual
desarrolla un sinnúmero de programas a nivel nacional
y local, entre otros el programa de transferencia
condicionada monetaria "Red de Oportunidades" . Es la
entidad a cargo del Centro de Orientación y Atención
Integral (COAI) que atiende a todas las personas en
riesgo social, como también responsable de los
comedores comunitarios.
Minsa
Como rectora de las políticas de salud, llega a todo el
país. Desarrolla el programa de Salud integral de niñez
y adolescencia. Presta todos los servicios de salud de
acuerdo a la clasificación sanitaria y tiene instalaciones
de acuerdo a las áreas geográficas, desde los llamados
Puestos de Salud, Centros de Salud,etc., hasta
hospitales de diferentes niveles.
Meduca
Rectora de las políticas educativas, cuenta con unidades
académicas en todo el territorio nacional y local. Es la
encargada de prestar todos los servicios académicos
regulares a través de diferentes alternativas.
Mitradel
A través de la Dirección Contra el Trabajo Infantil y
Protección de la Persona Adolescente Trabajadora
(DIRETIPPAT), impulsa las políticas públicas
destinadas a la eliminación del trabajo infantil y dar las
28
Nivel/dimension Insitución Descripción de la forma de prestación y oferta del
servicio
autorizaciones de trabajo a los adolescentes en edad
permitida para el empleo. Igualmente, el MITRADEL
cuenta con la dirección de Inspección del Trabajo, que
juega el papel clave en la detección de la niñez que
trabaja mediante el sistema de inspección de trabajo,
como también la verificación del permiso laboral
correspondiente para los adolescentes, como el que no
estén en situación de peligros y las garantías y derechos
laborales Cuenta además con la Dirección de Empleo
responsable del servicio de intermediación para el
empleo docente al público en general.
Integral
Defensoría
del pueblo
Tiene una Unidad de Niñez y Adolescencia y coordina
con las organizaciones no gubernamentales que trabajan
con niños, niñas y adolescentes, el Observatorio de los
Derechos de la Nñez. Recibe y atiende denuncias,
coordina con todas las instancias.
Órgano
judicial
Cuenta con los Juzgados de Niñez y Adolescencia, y le
corresponde brindar atención legal en los procesos que
se presenten al igual que atender casos de denuncias.
Coordinan con todas las instancias.
Policía de
niñez y
adolescencia
Especializada en la protección de las personas menores
de edad, recibe denuncias y coordina con todas las
instancias de acuerdo a los casos que recibe. Cuantan
tambiéon con programas educativos de prevención.
Pertenece al Ministerio de Seguridad.
Para una adecuada intervención y restitución de los derechos de los niños, niñas
y adolescentes es necesario fomentar a través de los Comités Provinciales y/o Comarcales
de CETIPPAT la presencia de los servicios vinculados a la erradicación de trabajo
infantil. Entre ellos salud, educación, protección social, arte, recreación, deporte y
empleo.
Los Comités Provinciales y/o Comarcales de CETIPPAT deben identificar y
contar con canales formales de comunicación en las Junta Técnicas, que faciliten el
trabajo coordinado y articulado entre las diferentes instituciones a nivel local. Entre las
principales instituciones estatales que deben participar de la oferta de servicios locales
están: Alcaldías, SENNIAF, MITRADEL, MIDES, MINSA, MEDUCA, Órgano
Judicial, Policía de Niñez y Adolescencia, Defensoría del Pueblo.
La coordinación político-estratégica y la articulación técnico-operativa para la
implementación del proceso de erradicación del trabajo infantil plantean estructuración
de los mecanismos de operación y funcionamiento de los Comités Provinciales y/o
Comarcales de CETIPPAT.
29
Recuadro: Oferta de servicios en protección y atención local según institución
Educación
• Educación pre-escolar
• Educación primaria
• Educación premedia
• Educación media
• Educación especial
• Educación laboral
• Educación flexible
Salud
• Medicina general/básica
• Salud sexual y reproductiva
• Salud mental
• Visitas domiciliarias
• Hospitalización
• Trabajo social
• Nutrición
Empleo
• Orientación laboral
• Cursos de formación
• Pasantías
• Colocación de empleo
• Cursos de emprendimiento
• Capital semilla
• Asistencia técnica
empresarial
Artes y
cultura
• Clases de música
• Clases de folklore
• Clases de danza
• Artes gráficas
• Artes plásticas
• Teatro/arte dramático
Deporte y
recreación • Clases deportivas • Ligas deportivas
Protección
social
• Servicio de cuidado de
infantes (Centros de
orientación infantil y familiar
- COIF)
• Servicios de
albergues/hogares sustitutos
• Servicio de comedores
• Servicios de atención
integral
30
31
MÓDULO I RUTA DE ATENCIÓN
LOCAL
MÓDULO I
UNIDAD DIDACTICA 4
Monitoreo, Seguimiento y Evaluación
Markova Concepción
32
1. Aspectos generales sobre el sistema de Monitoreo, seguimiento y evaluación
Objetivo del proceso: determinar el impacto de la intervención realizada a partir de
la identificación de los casos de trabajo infantil registrados, verificados y derivados
para la atención de la oferta institucional. Tomando en consideración las acciones de
seguimiento necesarias para la no reincidencia de los mismos y las intervenciones
oportunas.
Funciones de los Comités Provinciales y/o Comarcales del CETIPPAT y los
equipos interdisciplinarios que se constituyen, a fin de dar seguimiento al proceso de
atención y restitución de derechos de los NNA que hayan sido identificados en
situación de vulneración de sus derechos.
Diseñarán los instrumentos para la monitoreo, seguimiento y evaluación a nivel municipal que permitan la identificación, registro y seguimiento de los casos de trabajo infantil
Verificación de la proteccion y atencion adecuada de los NNA y la corresponsabilidad familiar
Mantener visita periódicas de seguimiento a los empleadores de adolescentes, para garantizar que se respeten las normas establecidas relacionadas con la edad mínima de admisión al empleo y la no contratación en peores formas de trabajo infantil, impulsando la responsabilidad social en las empresas.
Responsabilidades asociadas a la práctica y al perfeccionamiento de los procesos operativos y la búsqueda de la convergencia programática de los involucrados en la implementación de la erradicación del trabajo infantil, además del monitoreo de los avances y la evaluación de los resultados.
Priorización de l la cobertura de servicios e intervenciones especializadas
Revisión y la actualización de los formatos para la Encuesta de Trabajo Infantil
Contribuición a la revision de los criterios de identificacion, denuncia y referencia de casos de TI.
Elaboracion de propuestas de mecanismos para el seguimiento de los caoss retirados en stiuacion de TI.
33
1.1 Indicadores de las Fases de la RAIL
A partir de la metodología propuesta para la implementación de la RAIL, se establecen
indicadores para cada una de las fases. De acuerdo a las funciones de las instituciones y
equipos multidisciplinarios que se constituyan para el seguimiento de los casos detectados
será de suma importancia dentro del proceso de mejora continua la determinación de
nuevos indicadores que fortalezcan el plan de monitoreo que se establezca por parte de
las autoridades locales y de acuerdo a las necesidades.
En ese sentido, reconocer los indicadores básicos y poder elaborar propuestas para un
marco de seguimiento, monitoreo y evaluación son parte fundamental de las acciones que
las instituciones competentes tengan en el marco del desarrollo de la Ruta de Atención
integral local.
FASES INDICADORES
Prevención • Número de Reuniones
• Número de padres de familias
sensibilizadas
• Número de niños, niñas y
adolescentes informado sobre
sus derechos
Identificación • Número de niños, niñas y
adolescentes que realizan
actividades que pueden ser
trabajo infantil.
• Número de denuncias
realizadas por la comunidad,
dirigentes sociales y familiares.
• Número de denuncias
realizadas por inspectores,
funcionarios y directivos
regionales en giras
comunitarias.
Verificación • Número de niños, niñas y
adolescentes que realizar
actividades asociadas al trabajo
infantil.
• Número de giras de
verificación realizadas por las
instituciones de protección
social integral.
• Número de inspecciones de
trabajo realizadas por el
MITRADEL.
34
Atención Integral • Número de niños, niñas y
adolescentes referidos a los
servicios de atención.
• Número evaluaciones
especializadas según servicios
de atención integral.
• Número de niños, niñas y
adolescentes con sus controles
de salud y asistencia escolar
verificados.
Proceso y Seguimiento • Número de niños, niñas y
adolescentes con atención
integral con participación
familiar.
Derechos Reestablecidos • Número de niños, niñas y
adolescentes con sus derechos
restablecidos.
Enfoque de una Gestión para Resultados en el SM&E de la Ruta de Atención
Integral Local.
La implementación SM&E de la Ruta de Atención Integral Local requiere de la
transversalización del enfoque de una Gestión para Resultados (GpR). La GpR brindará
una adecuada orientación para la medición objetiva del seguimiento al desempeño8 y el
logro de las metas. Por tal razón, en la concepción y aplicación al sistema ese deberá
integrar dicho enfoque.
El GpR9 concentra sus esfuerzos en administrar todos los recursos humanos, financieros,
tecnológicos y naturales, internos o externos, hacia la consecución de resultados de
desarrollo esperados. El centro de atención no se encuentra en los insumos en sí, sino en
los resultados mensurables a partir de los insumos y actividades realizadas. Este enfoque
se centra en la entrega de información razonable que permita mejorar la toma de
8 Seguimiento al Desempeño: Proceso continuo de recolección y análisis de datos para comparar en qué
medida se está ejecutando un proyecto, programa o política en función de los resultados previstos. Ver Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión basada en resultados. OECD. 2010. 9Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo. Washington D.C.2008.Libro
de Consulta Tercera Edición.
3ª para conocer
35
decisiones la cual inicia a partir de una buena planificación hasta la fase de monitoreo y
evaluación de la intervención.
La necesidad de definir metas claras, concretas, medibles y limitadas en número de
acuerdo a las realidades y capacidades institucionales, con objetivos ligados al tiempo, se
constituyen en elementos básicos para implementar de forma óptima el enfoque GpR en
el sistema.
Cadena de Resultados y niveles del sistema.
Tradicionalmente el proceso de monitoreo y evaluación se ha enfocado en la etapa de la
cuantificación de los insumos, actividades, productos (Cordero, 2008) como
consecuencia de la implementación de las estrategias y programas. Existen grandes
desafíos a nivel de los países en torno a la implementación y el logro de los resultados
esperados en el marco de los planes operativos que se ejecuten. En ese sentido
destacaríamos aspectos como el ámbito institucional que liderizará todo el proceso de
implementación y el seguimiento a los proceso tipificados en la RAL, quienes además
serán los responsables de ejecutar las acciones, el nivel técnico-operativo de cada país y
la generación de información oportuna para la toma de decisiones por parte de las
instancias responsables tanto a nivel local como a nivel de gobierno central.
El gráfico # 1, muestra los distintos niveles del sistema de monitoreo y sus interacciones
para la consecución de resultados y el nivel de evaluación del impacto del SM&E. Se
observe la cadena de resultados y las áreas primordiales que serán objeto de monitoreo y
evaluación para cada una de las fases contempladas en el proceso operativo de la RAIL
36
Gráfico # 1. Estructura del SM&E bajo el enfoque de GpR
Fuente: Adaptado por la autora en base al documento CLAD, Ernesto Cordero, 9/6/2008,
IADB. Construyendo un sistema de Monitoreo y evaluación basada en resultados para el
desarrollo social.
El enfoque para el SM&E, si bien deberá incorporar la fase de seguimiento en la
utilización eficiente de los insumos y actividades como parte del monitoreo tradicional,
de igual forma se requerirá monitorear los principales productos y resultados provenientes
de la ejecución de la estrategia de intervención. Una de las áreas de mayor complejidad y
no menos importante para este diseño se circunscribe en la medición de los efectos de los
productos y servicios a los beneficiarios de la intervención, destacando y privilegiando la
cuantificación de los impactos esperados en la erradicación del trabajo infantil y sus
peores formas.
La generación de evidencia sobre la efectividad de la implementación de las estrategias,
convoca a todas las instancias gubernamentales que lideraron el proceso de la formulación
GpR
Monitoreo
Tradicional
Evaluación de
Impacto
Evaluación de
Resultados y
monitoreo de
indicadores
37
de las estrategias y sus programaciones, así como el resto de los sectores a contribuir en
virtud de sus roles, en la creación de un SM&E orientado a resultados tangibles.
La introducción del enfoque de evaluación por resultados e impactos de los programas
públicos contribuye a lograr un mejor diseño de éstos, ya que cuestiona la estructura
lógica de los mismos y las relaciones causales asumidas entre las distintas variables que
se ven afectadas. Es decir, la definición de los indicadores más adecuados para medir el
impacto del programa obliga a los evaluadores a cuestionar los objetivos planteados y a
validarlas relaciones causales asumidas en el marco lógico de la intervención (Instituto
Apoyo, 2008).
Definiciones Operativas
Esta sección está orientada a definir los conceptos básicos en materia de monitoreo y
evaluación que serán incorporados en la actual propuesta.
• Cadena de Resultados: la secuencia causal de una intervención para el desarrollo
que estipula la secuencia necesaria para lograr los objetivos deseados,
comenzando con los insumos, pasando por las actividades y los productos, y
culminando en el efecto directo, el impacto y la retroalimentación. En algunos
organismos, los destinatarios (o el « alcance ») forman parte de la cadena de
resultados.
• Gestión para resultados: es una estrategia o enfoque de gestión mediante la cual
una organización se asegura que sus procesos, productos y servicios contribuyen
al logro de resultados claramente definidos. Provee un marco coherente para la
planificación y la gestión estratégica, al mejorar los aspectos de aprendizaje y de
responsabilidad de los actores involucrados.
• Monitoreo: proceso sistemático empleado para comprobar la efectividad y
eficiencia del proceso de ejecución de un programa o proyecto para identificar
logros y debilidades y recomendar medidas correctivas para optimizar los
resultados esperados.
• Evaluación: apreciación sistemática y objetiva de un programa o política en curso
o concluido, de su diseño, su puesta en práctica y sus resultados. El objetivo es
determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, así como la eficiencia, la
eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo. Una evaluación deberá
proporcionar información creíble y útil, que permita incorporar las enseñanzas
aprendidas en el proceso de toma de decisiones de todos los involucrados en el
proceso.
• Evaluación de efectos: proceso continuo y sistemático de recolección y análisis
de datos para medir el desempeño de las actividades dirigidas al logro de efectos.
Este tipo de evaluaciones analizan cómo y porqué los efectos se consiguen o no.
38
Facilita aclarar los factores subyacentes que afectan la situación, destacar las
consecuencias imprevistas (positivas y negativas), recomendar acciones para
mejorar la eficacia en el desempeño futuro y generar lecciones aprendidas.
• Evaluación participativa: método de evaluación en la que los representantes de
entidades y partes interesadas (incluidos los beneficiarios) trabajan conjuntamente
en el diseño, implementación interpretación de una evaluación.
• Indicadores: es una declaración medible de los objetivos y actividades del
programa; el nivel de cumplimiento del mismo demuestra el desempeño, y las
consecuencias -positivas o negativas- que se tienen como resultado o impacto de
las intervenciones.
Variable o factor cuantitativo o cualitativo que proporciona un medio sencillo y
fiable para medir logros, reflejar los cambios vinculados con una intervención o
ayudara evaluar los resultados de un organismo de desarrollo.
• Insumos: recursos financieros, humanos y materiales empleados en una
intervención para el desarrollo.
• Impactos: efectos de largo plazo positivos y negativos, primarios y secundarios,
producidos directa o indirectamente por una intervención para el desarrollo,
intencionalmente o no.
• Línea de base: la línea de base, línea basal o estudio de base es la primera
medición de todos los indicadores contemplados en el diseño de un proyecto de
desarrollo social y, en general, de todo proyecto de investigación científica y, por
ende, permite conocer el valor de los indicadores al momento de iniciarse las
acciones planificadas, es decir, establece el 'punto de partida' del proyecto o
intervención. La línea de base suele tener un carácter cuantitativo y puede recurrir
tanto a fuentes primarias (producidas ad-hoc) como a secundarias (por ejemplo:
censos, estudios previos), empero se prefiere las fuentes primarias dado que
muchas veces los proyectos de desarrollo conciernen a un escenario específico no
contemplado por otros investigadores.
• Rendición de cuentas: obligación de demostrar que se ha efectuado
El trabajo cumpliendo con las reglas y normas acordadas o el declarar de manera
precisa e imparcial los resultados obtenidos en comparación con las funciones y/o
planes encomendados. Esto puede exigir una demostración cuidadosa, que pueda
defenderse incluso judicialmente, de que la labor realizada es congruente con los
términos contractuales. Nota: La rendición de cuentas en materia de desarrollo
puede referirse a las obligaciones de las partes de actuar de conformidad con
responsabilidades, funciones y expectativas de resultados claramente definidas, a
menudo con respecto al uso prudente de los recursos. Para los evaluadores, denota
la responsabilidad de proporcionar informes de seguimiento y evaluaciones de
resultados precisos, imparciales y creíbles. Los administradores y ejecutivos del
sector público, deben rendir cuentas ante los contribuyentes y/o los ciudadanos.
• Retroalimentación: transmisión de las constataciones (hallazgos) a las que se
arribó en el proceso de evaluación a aquellas partes para quienes son pertinentes
39
y útiles con objeto de facilitar el aprendizaje. Puede abarcar la recopilación y
divulgación de observaciones, conclusiones, recomendaciones y lecciones de la
experiencia.
• Sistema de información: plataforma que permite generar datos o informaciones
de utilidad para el proceso de monitoreo y evaluación de las acciones planteadas
en las Hojas de Ruta.
Actividades:
• Desarrollar actividades de monitoreo y evaluación en procesos de programas
existentes que ejecuten las instituciones de gobierno central y planes operativos
locales en el marco de la aplicación de la RAIL.
• Realizar talleres prácticos para identificar ejemplos en la cadena de resultados y
como integrar el enfoque de GpR en el desarrollo operativo de al RAIL
• Construir indicadores y diferenciar indicadores para cada nivel de la cadena de
resultados.
• Elaborar un estudio de caso que integre las funciones de las instituciones y actores
locales en el proceso de seguimiento y atención integral de los casos detectados y
derivados.
40
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diseño y evaluación de programas y proyectos sobre trabajo infantil y de
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