monitoring j avnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni
TRANSCRIPT
Juni 2016.
1. Uvod
Javne nabavke imaju znaajan udio u BDP-u svake zemlje – u prosjeku 15 do 30% – i u ukupnoj javnoj potrošnji,i zbog ega je efikasno provoenje javnih nabavki vano pitanje za svaku dravu. Javne nabavke su takoer oblast naro- ito sklona korupciji i prevarama,ii što ima direktne ekonomske efekte kao što su: skupa a nekvalitetna nabavka, nabavka roba, usluga i radova koja nije ekonom- ski opravdana ili zasnovana na stvarnim potrebama, te isporuka proizvoda koji stvaraju sigurnosne i druge rizike za sta- novništvo.iii U Bosni i Hercegovini (u dalj- njem tekstu: BiH), javne institucije na razliitim nivoima vlasti takoer troše zna- ajne svote javnog novca za ugovore o jav- noj nabavci.iv
Ekonomski i društveni znaaj javne nabavke, kao i rizik od korupcijev, ine monitoring javnih nabavki naroito va-
nim za poboljšanje efikasnosti i transpa- rentnosti sistema. Naprimjer, u Direk- tivi EU o javnoj nabavci, usvojenoj 2014. godine, kae se da “drave lanice osigu- ravaju ispravnu primjenu ove Direktive uinkovitim, dostupnim i transparentnim mehanizmima”vi. U l. 121, ista Direktiva propisuje monitoring kao kljuni nain stjecanja uvida u strukturne probleme nacionalnih politika javne nabavke, te objavljivanje rezultata monitoringa. Na dravama lanicama je da odlue koji vid monitoringa ele – ex-post zasnovane na uzorku ili sistematske ex-ante kontrole cjelokupnog sistema. Direktiva je nejasna u pogledu sankcija. Sugerira da se nepra- vilnosti uoene u sklopu monitoringa ne moraju nuno iznijeti pred sud, ve samo da bi “trebalo biti mogue odgovaraju- im tijelima skrenuti panju na mogue probleme.”vii
Zakon o javnim nabavkama Bosne i Her- cegovine, usvojen 2014. godine, daje
Monitoring Javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri, prilike i prepreke
sa e
ta k
Ekonomski i društveni znaaj javnih nabavki, ali i rizik od korupcije, ine monitoring javnih nabavki naroito vanim. Meutim, sistem monitoringa javnih nabavki u Bosni i Hercegovini tek je djelimino razvijen. Njegovo funkcioniranje ometa ogranien pristup relevantnim informacijama, nedostatak resursa kod kljunih javnih institucija u ijoj su nadlenosti zadaci monitoringa – Agencije za javnu nabavku i uredi za reviziju – te ogranieni kapaciteti organizacija civilnog društva za neovisni monitoring sistema javnih nabavki.
Ova publikacija je uraena uz pomo Evropske unije. Sadraj ove publikacije iskljuiva je odgovornost Analitike - Centra za društvena istraivanja i ni u kom sluaju ne predstavlja stanovišta Evropske unije.
Ovaj projekt finansira Evropska unija.
Monitoring javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri, prilike i prepreke2
ovlaštenje dvjema institucijama – Agenciji za javne nabavke (u daljnjem tekstu: AJN) i Uredu za razmatranje albi (u daljnjem tekstu UR) – da prate provedbu zakona i podzakonskih akata o javnim nabavkama u BiH. Pored ta dva tijela, monitoringom javne nabavke se u BiH takoer bavi neko- liko drugih institucija, kao što su uredi za reviziju i organi interne kontrole, te orga- nizacije civilnog društva.
ovaj policy brief nastoji dati procjenu tre- nutnog sistema javne nabavke u BiH, raz- motriti glavne funkcije, izazove i prepreke u procesima javne nabavke, kao i istraiti uloge raznih aktera u ovom polju, ukljuu- jui vladine institucije i nevladine organi- zacije.
S tim ciljem, u tekstu je dat pregled rele- vantnih koncepata i glavnih principa moni- toringa javne nabavke, kao i meunarod- nih standarda i komparativnih praksi. U svrhu analize trenutnog pravnog i insti- tucionalnog okvira za monitoring u BiH, korišteno je nekoliko izvora, ukljuujui zakone i podzakonske akte koji reguliraju monitoring javnih nabavki u BiH, izvje- štaje relevantnih institucija u ovom polju, te opservacije i komentare predstavnika javnih institucija i poslovnog sektora u BiH iznesene na strunoj debati posveenoj temi monitoringa javnih nabavki odranoj u maju 2016. Na kraju, date su konkretne preporuke za jaanja trenutnog sistema monitoringa javnih nabavki.
2. MONitORiNg JAvNiH NABAvki: kONCEPt i NJEgOvA RElEvANtNOSt
U policy briefu o monitoringu javne nabavke, koji su zajedniki objavili OECD i inicijativa SigMA (EU Support for Impro- vement in Governance and Management), navodi se da je uloga monitoringa proci- jeniti da li su ispunjeni ciljevi definirani politikama.viii Monitoring ima preventivnu, edukativnu i disciplinarnu funkciju, a naj-
eše je u nadlenosti agencija za javnu nabavku, koje nadgledaju sistem javnih nabavki. Meutim, interne kontrole, uredi za reviziju, civilno društvo i privatni sek- tor takoer imaju zaštitnu ulogu. Sistem monitoringa slui kao kontrolni mehani- zam koji poboljšava sistem javne nabavke i ini ga efikasnijim i transparentnijim. Na kraju procesa monitoringa, rezultati se mogu predati uredu tuitelja ili sudu na daljnje postupanje, što ini monitoring vanim alatom u detektiranju i procesira- nju potencijalnih nepravilnosti i kršenja zakona u javnoj nabavci.
Monitoring moe imati razliite oblike, ukljuujui prikupljanje, analizu i disemi- naciju podataka.ix S obzirom na visok udio javnih nabavki u ukupnoj javnoj potroš- nji, uvid kakav prua monitoring moe posluiti ne samo kao izvor kljunih infor- macija za izradu politika ve i poveati transparentnost sistema javne nabavke u cjelini. U tom smislu, monitoring promo- vira i meunarodno prihvaene principe integriteta u javnoj nabavci, kao što su transparentnost, odgovornost, nediskri- minacija, te ekonominost i efikasnost (tj. troškovna uinkovitost).x kad se monito- ring ponavlja, a rezultati porede s onima iz prethodnih godina, moe se doi do vanih podataka o stanju sistema javne nabavke i o tome kako bi se sistem mogao poboljšati.
SigMA identificira tri glavna tipa monito- ringa:
l Revizija usklaenosti, koja ima za cilj osigurati ispravnu primjenu zakona i propisa o javnoj nabavci u procedu- ralnom smislu; nju naješe provode agencije za javnu nabavku na dravnom nivou.
l Evaluacija ili mjerenje uinka nastoji izmjeriti da li je sistem javne nabavke ispunio svoje ciljeve u smislu efika- snosti, efektivnosti, transparentnosti i ostalih zadanih kriterija u svim fazama procesa – od predtenderske faze do faze implementacije. to opet zahtijeva
3policy brief 25
Nermina voloder magistrirala je 2013. godine na Evropskom regionalnom programu “Demokratija i ljudska prava u jugoistonoj Evropi”, postdiplomskom studiju koji zajedniki provode Univerzitet u Sarajevu i Univerzitet u Bolonji. Diplomirala je na Fakultetu politikih nauka u Sarajevu, na Odsjeku za novinarstvo. Od 2007. do 2012. godine radila je kao novinarka za nekoliko printanih i online medija u Bosni i Hercegovini. Od 2014. godine radi u Centru za društvena istraivanja - Analitika na poziciji projektnoga koordinatora i mlaeg istraivaa. Njeni istraivaki interesi ukljuuju pitanja transparentnosti, odgovornosti i dobrog upravljanja u javnim institucijama.
da se analizom zadanih indikatora bude u stanju evaluirati proces nabavke. kao takva, ona se moe provesti na nivou cjelokupnog sistema, na nivou ugovor- nog tijela ili pojedinanog ugovora.
l Monitoring usklaenosti s politikama nadgleda rezultate proklamiranih ciljeva politika javnih institucija – napri- mjer, u smislu konkretnih ciljeva kao što su okolišna ili društvena odgovornost.xi
Meutim, kako bi se takav monitoring uope mogao provesti, mora biti ispunjen odreeni broj preduvjeta, kao što su: kon- zistentnost ciljeva politika u domenu jav- nih nabavki, što da se uporeuju rezultati s rezultatima prethodnih monitoringa; dostupnost pouzdanih podataka o javnoj nabavcixii; vještine i resursi relevantni za monitoring; zvanina podrška vladinih institucija i institucija zaduenih za javnu nabavku, koja monitoring moe uiniti lakšim i efektivnijim.xiii
Pored usklaenosti i uinka, konkretan fokus monitoringa – naroito kada ga pro- vode vanjski akteri – moe biti na otkriva- nju prevare i korupcije. Naprimjer, iden- tificiranje znakova za uzbunu jedan je od alata koji pomau institucijama i organiza- cijama da ukau na nepravilnosti, prevaru, nepropisno upravljanje i korupciju u jav- noj nabavci. Razliiti izvori navode razli- ite znakove za uzbunu u javnoj nabavci koje smatraju jakim pokazateljima nepra- vilnosti ili korupcijexiv. Naprimjer, prema Svjetskoj banci, naješi znakovi koji uka- zuju na korupciju u javnoj nabavci su:
l albe ponuditelja, l dijeljenje ugovora u cilju izbjegavanja
konkurencije, l neobini obrasci u podnošenju ponuda
– znak da su ponuditelji u dosluhu s ugovornim tijelom,
l oigledno “prenapuhani” posredniki honorari,
l sumnjivi ponuditelji (npr. subjekti koji krše zakon),
l ne biraju se najnie ponude, što moe ukazivati na namještenje tendera,
l ugovori se opetovano dodjeljuju istim izvoaima,
l mijenjanje uvjeta i vrijednosti ugovora, l višestruke promjene narudbe nakon
potpisivanja ugovora, l loš kvalitet roba, usluga ili radova.xv
3. glAvNi AktERi U MONitORiNgU JAvNE NABAvkE
Mnogi razliiti akteri, kao što su uredi za javnu nabavku, organi za razmatranje albi, zavodi za statistiku, ugovorna tijela, privredni subjekti, uredi za reviziju i nevla- dine organizacije mogu igrati odreenu ulogu u monitoringu javne nabavke. xvi tabela 1 pokazuje vrste moguih aktera u monitoringu javne nabavke i njihove uloge.
4. MONitORiNg JAvNE NABAvkE U BOSNi i HERCEgOviNi: glAvNi AktERi i NJiHOvE UlOgE
Sistem javne nabavke u BiH regulira Zakon o javnim nabavkama BiH koji je usvojen 2014. godine u sklopu šire reforme javne nabavke i usklaivanja domaeg zakono- davstva sa propisima EU (acquis commu- nautaire). Ovaj zakon takoer definira nadlenosti dviju institucija – Agencije za javne nabavke BiH i Ureda za razmatranje albi – odgovornih za monitoring imple- mentacije zakona i podzakonskih akata. U ovom odjeljku analizira se uloga i praksa ovih institucija u monitoringu javnih nabavki, kao i uloga i praksa drugih aktera kao što su uredi za reviziju, interne kon- trole i civilno društvo.
4.1. agencija za javne nabavke
Agencija za javne nabavke (u daljnjem tekstu: Agencija) je centralno admini- strativno tijelo za javne nabavke, ija je glavna uloga osigurati propisnu imple- mentaciju zakona i podzakonskih akata u ovom polju.xvii S tim ciljem, Agencija ima
4
nadlenosti u obavljanju odreenog broja zadataka, ukljuujui pisanje zakona, pri- runika, uputstava, standardnih obrazaca i modela implementacije javne nabavke, pruanje tehnike i savjetodavne pomoi uesnicima u javnoj nabavci, organiziranje obuke i razvijanje elektronskog sistema javne nabavke.
Jedan od glavnih zadataka Agencije je monitoring postupaka javne nabavke i
prikupljanje, analiziranje i objavljivanje podataka o procedurama i ugovorima o javnoj nabavci.xviii Cilj monitoringa, kako ga definira Zakon o javnim nabavkama, jest edukacija uesnika u postupcima javne nabavke i otklanjanje nepravilnosti uoe- nih u procesu monitoringaxix.
Agencija vrši monitoring na osnovu pra- vila i procedura definiranih Pravilnikom o monitoringu postupaka javnih nabavki,
Monitoring javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri, prilike i prepreke
tabela 1. Mogui akteri u monitoringu javne nabavke
tip aktera uloga u monitoringu javne nabavke
Agencije za javnu nabavku (uredi, tijela)
Agencija za javnu nabavku je javno tijelo zadueno za nadgledanje koliko ugovorni organi poštuju zakone o javnoj nabavci. Agencije takoer mogu prikupljati i analizirati podatke o usaglašenosti s politikama i provoditi procjene uinka.
Organi za razmatranje albi
Organi za razmatranje albi ne vrše sistematski monitoring – njihova je uloga razmatranje albi ponuditelja vezano za navodne nepravilnosti u procesu nabavke. Meutim, odluke o albama moan su alat za prepoznavanje kršenja zakona, potencijalnih sluajeva korupcije te trendova i dogaanja u sistemu javne nabavke.
Dravni uredi za reviziju
Revizije dravnih organa trebale bi ii dalje od pukih procjena finansijske tanosti i usklaenosti sa zakonom te ispitati rad javnih institucija u smislu efektivnosti, efikasnosti i integriteta u upravljanju javnim fondovima.
Ugovorna tijela Javne institucije takoer provode interne revizije i kontrole kako bi osigurale odgovornost i sprijeile loše upravljanje javnim novcem. interne kontrole imaju cilj da osiguraju da se budetski novac troši u skladu s namjenama i stvarnim potrebama.
Zavodi za statistiku Zavodi za statistiku prikupljaju podatke koji mogu biti od koristi u promatranju i identificiranju trendova u javnoj nabavci.
Privredni subjekti kompanije, i to naroito potencijalni ponuditelji ili izvoai na javnim tenderima, takoer igraju odreenu ulogu u monitoringu, obino tako što podnose albe relevantnim organima za razmatranje albi.
Civilno društvo (nevladine organizacije, akademska zajednica, mediji, graani)
Organizacije civilnog društva mogu vršiti vanjsku kontrolu procesa javne nabavke. Monitoring vrše na razne naine, bilo kroz sporazume o integritetu (sporazumi o monitoringu izmeu organizacija civilnog društva i ugovornih tijela), neovisni monitoring na inicijativu organizacija civilnog društva, ukljuivanje aktera iz civilnog društva u vladine postupke praenja javne nabavke itd.
izvori: SigMA, Monitoring of Public Procurement, Public Procurement Brief 27 (OECD, 2013); Maxime Agator, “Overview of Principles of Monitoring and Challenging Public Procurement Contracts”, u
Transparency International Anti-Corruption Helpdesk (transparency international, 2013).
5policy brief 25
koji je usvojen 2008. a dopunjen 2010. Prema tom dokumentu, Agencija vrši monitoring zakonske usklaenosti postu- paka javne nabavkexx koje vode ugovorna tijela u BiH. Aktuelni Pravilnik navodi sedam izvora informacija za monitoring:
a. obavijesti o javnim nabavkama objav- ljene u Slubenom listu i dnevnim novi- nama,
b. izvještaji o javnim nabavkama koje, u skladu sa zakonom, ugovorna tijela dostavljaju Agenciji,
c. odluke Ureda za razmatranje albi, d. izvještaji Ureda za reviziju BiH, e. dopise koje ugovorna tijela i ponuditelji
upuuju Agenciji, f. dopise od strane drugih nadlenih
organa (inspekcije, policije, sudovi, tuiteljstva itd.),
g. informacije iz medija.xxi
Na osnovu navedenih izvora, Agencija bira uzorak za monitoring po sljedeim kriteri- jima: procjena vrijednosti nabavke, teina nepravilnosti (tj. da li su prekršena pravila korištenja javnih fondova, konkurentskog nadmetanja, jednakog tretmana i transpa- rentnosti), te eventualno postojanje veza trenutnog postupka nabavke s prethodnim postupcima, te ponavljanje nepravilnosti kod datog ugovornog tijela.xxii takoer vrši monitoring na zahtjev ponuditelja ili drugih aktera u sluaju uoenih nepravilnosti.
Ukoliko Agencija u toku monitoringa pronae nepravilnosti u postupku javne nabavke, odmah o tome izvještava ugo- vorno tijelo, koje ima obavezu postupiti u skladu s preporukama Agencije te otklo- niti nepravilnost i uskladiti postupak sa zakonom. Ako ugovorno tijelo ne otkloni nepravilnosti, sluaj se prosljeuje Uredu za reviziju. Rezultati monitoringa se obje- dinjuju i objavljuju u godišnjem izvještaju o monitoringu, koji se podnosi vijeu ministara BiH. Agencija takoer priprema godišnji izvještaj o ugovorima o javnoj nabavci na osnovu izvještaja zaprimljenih od ugovornih tijela koja su sklopila ugo- vore.xxiii
Monitoring koji provodi Agencija u znat- noj je mjeri doprinio unapreenju praksi u domenu javnih nabavki u BiHxxiv, ali on takoer pokazuje manjkavosti u brojnim aspektima.
Monitoring Agencije se uglavnom zasniva na zakonskoj usklaenosti postupaka javne nabavke. Nedostaju odreeni aspekti monitoringa koji bi omoguili širu procjenu sistema javne nabavke.xxv dru- gim rijeima, Agencija promatra potenci- jalne nepravilnosti u konkretnim postup- cima javne nabavke, ali ne ukazuje na trendove koji bi bili relevantni za izradu politika.xxvi Ovim je znaajno limitirana mogunost Agencije da postavlja ciljeve politika i nudi alternative postojeim prak- sama.xxvii
kako trenutni sistem monitoringa ne stav- lja akcent na mjerenje uinka, ne postoje unaprijed definirani indikatori utvreni u spomenutom Pravilniku ili u godišnjim izvještajima, a koji bi omoguili evaluaciju uinka na nivou sistema, ugovornog tijela ili pojedinanog ugovora. Agencija stoga nije u mogunosti ocijeniti u kojoj mjeri postupci javne nabavke odgovaraju prin- cipima transparentnosti, nediskriminacije, poštenog konkurentskog nadmetanja i efi- kasnog korištenja javnog novca, kako pro- pisuje Zakon o javnim nabavkama.xxviii
Jedan od razloga zbog kojih monitoring javne nabavke u BiH ne obavlja svoju funk- ciju u potpunosti jest nedostatak predu- vjeta za uspješan monitoring.xxix Agencija esto navodi nedostatak kadra kao glavni razlog izostanka šireg i detaljnijeg moni- toringa sistema javne nabavke u BiH. xxx Prema informacijama Agencije, samo devet osoba u Agenciji obavlja cijeli niz zadataka, ukljuujui monitoring, izradu zakona i amandmana, kao i podzakonskih akata te modela dokumenata, sastavlja- nje godišnjih izvještaja o javnoj nabavci, pruanje tehnike i savjetodavne podrške zainteresiranim stranama u procesu javne nabavke i organiziranje obuke.xxxi kapa- citeti Agencije dodatno su ogranieni
tea Hadiristi je mlai istraiva u Centru za društvena istraivanja Analitika. Magistrirala je meunarodne odnose na london School of Economics (lSE), a osnovne studije je završila u politikim naukama na Univerzitetu u torontu. Piše i objavljuje radove na teme memorije i pomirenja, politike roda i politike na Balkanu.
6
zabranom zapošljavanja novog kadra.xxxii i u izvještaju Evropske unije o napretku BiH iz 2015. godine ukazuje se na potrebu jaanja monitoringa nabavke koji vrši Agencija.xxxiii izvještaj upozorava na to da je monitoring “ogranien, te ga treba oja- ati i omoguiti mu da identificira potenci- jalne slabosti i nepravilnosti”.xxxiv
konkretno govorei, Agencija je dosad pratila samo jednu fazu javne nabavke, a to je faza koja obuhvata objavu poziva o javnoj nabavci, evaluaciju ponuda i dodjelu ugovora. Predtenderska faza, u koju spada planiranje i izrada budeta za javnu nabavku, kao i posttenderska faza, u kojoj se ugovori o javnoj nabavci implementiraju, nisu podlone monito- ringu Agencije. Dakle, ne vrši se monito- ring cjelokupnog postupka javne nabavke (predtenderska, tenderska i posttender- ska faza).
Sveobuhvatniji monitoring je otean usljed nedostupnosti podataka. iako bi po zakonu ugovorna tijela trebala godišnje objavljivati planove nabavke za svaki pokrenuti postupak nabavke, ona nemaju obavezu objavljivati te planove na glavnom portalu za javne nabavke. SigMA upozorava na to da je pristup informacijama o planovima nabavke ugovornih tijela u praksi otean zbog nedostatka centralizirane baze planova nabavke.xxxv isto tako, informacije o reali- zaciji ugovora o javnoj nabavci ne objav- ljuju se na portalu za javne nabavke, ve se te informacije po zakonu objavljuju na internetskim stranicama preko 2.000 ugovornih tijela, što u znaajnoj mjeri ograniava pristup.xxxvi
Nedostatak podataka takoer se ogleda u godišnjem izvještaju o dodjeli ugovora. Agencija se pouzdaje da e ugovorna tijela dostavljati izvještaje u svrhu moni- toringa, što ona ne ine uvijek. Nadalje, u izvještaju o monitoringu Agencije iz 2014. godine kae se da se veliki broj ugovor- nih tijela još uvijek nije registrirao u apli- kaciji WisPPA, putem koje se šalju izvje-
štaji o postupcima javne nabavke: godine 2014, oko 78% ugovornih tijela bilo je registrirano na WisPPA platformi, što je otealo pribavljanje preciznih statistikih podataka o cjelokupnom procesu javne nabavke u BiH.xxxvii
Neki od nedostataka procesa monitoringa ispravljeni su u novom Pravilniku o moni- toringu javne nabavke, koji je auriran u skladu s novim ZJN.xxxviii Novi Pravilnik uzima u obzir preporuke Evropske komi- sije iz izvještaja o napretku BiH za 2015. godinu, kao i jedan izvještaj Centralne jedinice za internu reviziju u institucijama BiH pri Ministarstvu finansija. U potonjem se preporuuje da Agencija precizno defi- nira nadlenosti za pripremu, obradu i arhiviranje podataka vezanih za monito- ring, da definira proceduru izvještavanja, pravila vezana za dokumentiranje i izvje- štavanje o monitoringu, te da uspostavi sistematsko voenje dokumentacije o svim injenicama vezanim za monitoring, što bi analizu uinilo znatno lakšom.xxxix
Novi Pravilnik takoer istie preventivnu i edukativnu funkciju Agencije i propisuje podnošenje godišnjeg izvještaja o naje- šim greškama i nepravilnostima zasno- vanog na vlastitom izvještaju Agencije i izvještajima revizora, kao i povezivanje monitoringa i sistema obuka o javnim nabavkama. U Pravilniku se predlae for- miranje grupe za monitoring pri Agenciji, što bi znailo otvaranje tri nove pozicije – voa grupe, ekspert i pomonik – koja bi bila nadlena za monitoring javne nabavke. Na kraju, Pravilnik prua osnov za sveobuhvatniji monitoring cijelog pro- cesa javne nabavke, od faze planiranja do faze implementacije ugovora. Za razliku od prethodnog Pravilnika, novopredlo- eni uvodi planove javne nabavke i izvje- štaje o implementaciji ugovora kao nove izvore monitoringa. Meutim, monitoring predtenderske i posttenderske faze vrši se samo po zahtjevu ponuditelja, ugovornog tijela ili koje druge zainteresirane strane, kao što su mediji ili organizacije civilnog društva.xl
Monitoring javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri, prilike i prepreke
7policy brief 25
iako novi Pravilnik predvia vana pobolj- šanja prakse monitoringa, kao što su vei kapaciteti za monitoring pri Agenciji te novi izvori za monitoring, on još uvijek nije usvojen. Usljed toga, još uvijek se koristi stari Pravilnik o monitoringu iz 2008, koji je usvojen za praenje starog i sada ve nevaeeg Zakona o javnim nabavkama. 4.2. Ured za razmatranje albi
Ured za razmatranje albi (u daljnjem tek- stu: UR) je neovisna institucija iji je zada- tak razmatranje albi uesnika u postup- cima javne nabavke. kako je navedeno ranije u ovom tekstu, tijela za razmatranje albi openito ne igraju zapaenu ulogu u sistemu javne nabavke, ve odluuju o albama ponuditelja. No, albe ponudite- lja i odluke po navedenim albama mogu pruiti dragocjene podatke o trenutnom stanju sistema javne nabavke. Na osnovu njih moe se doi do vrijednih podataka o moguim problemima vezanim za legisla- tivu koja regulira javne nabavke ili imple- mentaciju pravila o javnoj nabavci. Stoga je vano da se odluke tijela koja se bave javnom nabavkom objavljuju i ine dostu- pnim javnosti kako bi se kontrolori javne nabavke mogli njima sluiti. Ovo je naro- ito potrebno u BiH, gdje se biljei zapri- manje velikog broja albi.xli
Organizacije civilnog društva esto kritizi- raju nedostatak transparentnosti u radu Ureda za razmatranje albi u BiH.xlii UR je poeo objavljivati odluke po albama ponuaa u decembru 2010. godine, ali je nedugo potom, u aprilu 2011, objav- ljivanje odluka obustavljeno zbog nedo- statka finansijskih sredstava.xliii Nakon što je novim ZJN propisano obavezno objav- ljivanje, te potpisan Sporazum o saradnji izmeu Ureda za razmatranje albi i Agen- cije za javne nabavke, odluke po albama se objavljuju od januara 2015. godine na portalu za javnu nabavku.xliv Meutim, objavljivanje odluka Ureda ponovo je obu- stavljeno 2016, što ne samo da umanjuje transparentnost procesa razmatranja albi, ve predstavlja i direktno kršenje zakona.
4.3. uredi za reviziju
Revizije vrši Ured za reviziju institucija BiH, tijelo osnovano na dravnom nivou, kao i uredi za reviziju Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i Distrikta Brko. te institucije uglavnom nadgledaju finansijsku disciplinu vladinih institucija, ali i provode revizije uinka, što bi teoret- ski trebala biti posljednja provjera cjelo- kupnog sistema javne nabavke. Meutim, uredi za reviziju na dravnom i na entitet- skim nivoima primjenjuju “pristup zasno- van na riziku u sklopu godišnjih planova revizije jer su nivoi kadrovske popunje- nosti ispod odobrenih minimuma, što za posljedicu ima smanjen obim obaveznih revizija”.xlv U 2013. godini, uredi za revi- ziju ukupno su podnijeli 203 izvještaja, od ega se 195 odnosilo na finansijske nepra- vilnosti, uglavnom neefikasnost, pogo- dovanje u tenderskoj dokumentaciji, izo- stanak propisne evaluacije tendera, loše upravljanje ugovorom itd.xlvi Pored toga, uredi za reviziju suoavaju se s proble- mom niskog nivoa implementacije njiho- vih preporuka – naprimjer, 2013. godine usvojeno je samo 32% njihovih preporuka vezanih za razne nepravilnosti.xlvii
4.4. interne kontrole
Ugovorna tijela igraju ulogu u monito- ringu javne nabavke putem internih kon- trola i albenih procedura, koje imaju za cilj osigurati ispravno upravljanje javnim novcem. U Bosni i Hercegovini, nekoliko zakona nalae uspostavu valjanog meha- nizma interne kontrole u javnim institu- cijama.xlviii Meutim, interne kontrole u nekim javnim institucijama još uvijek nisu ustanovljene.xlix Ali ak i u sluaje- vima kad su uspostavljeni mehanizmi interne kontrole, njihova uloga u monito- ringu procesa javne nabavke je minornal u pogledu nadgledanja implementacije ugovora o javnoj nabavci, usljed ega je sistem podloan raznim nepravilnostima koje se mogu pojaviti u posttenderskoj fazi (npr. nezakonite modifikacije ori- ginalnog ugovora, promjena cijena ili
8 Monitoring javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri, prilike i prepreke
rokova za isporuku robe, odnosno završe- tak radova).
4.5. civilno društvo i drugi akteri
BiH ima relativno nizak nivo ukljueno- sti organizacija civilnog društva u javne nabavke. kada je u pitanju monitoring javne nabavke u BiH, organizacije civilnog društva primarno se fokusiraju na moni- toring korupcije u konkretnim postup- cima javne nabavkeli te na prikupljanje i objavljivanje informacija o javnoj nabav- cilii. Openito govorei, monitoring javne nabavke koji vrše organizacije civilnog društva projektnog je tipa, ogranien nedostatkom podataka, i openito mu nedostaje zvanina dravna podrška.
BiH nije poduzela konkretne korake da ukljui civilno društvo u procese javne nabavke. Zanimljivo je da predloeni novi Pravilnik o monitoringu uvodi tri nova izvora informacija, ali izvještaji o monito- ringu koje objavljuju organizacije civilnog društva nisu uzeti u obzir kao izvori infor- macija koje bi Agencija trebala uvaiti pri- likom pravljenja vlastitih izvještaja.
Organizacije civilnog društva koje vrše monitoring javne nabavke u BiH jedinu podršku primaju putem projekata koje finansiraju meunarodni donatori. te aktivnosti monitoringa esto su kratko- rone, bazirane na projektima i nisu ade- kvatno povezane sa zvaninim sistemom monitoringa javne nabavke.
Uinak monitoringa javne nabavke koji vrše organizacije civilnog društva dodatno je ogranien teškoama u pristupu rele- vantnim podacima i informacijama. kako je ve objašnjeno, teško je doi do odre- enih vrsta informacija, jer te informacije nisu objavljene na centralnom portalu za javne nabavke, a esto se ne nau ni na internetskim stranicama pojedinanih javnih institucija. Naprimjer, dobar dio javnog ugovaranja u BiH obavlja se bez obavještavanja javnosti (ako je vrijednost ugovora ispod odreenog vrijednosnog
praga), pa se podaci o tim ugovorima ne objavljuju.liii Nadalje, Ured za razmatranje albi ne objavljuju redovno svoje odluke po albama. tako ogranien pristup rele- vantnim informacijama znaajno ograni- ava organizacije civilnog društva u prae- nju sistema javne nabavke u zemlji.
Openito uzevši, sposobnost organizacija civilnog društva da djeluju kao moan vanjski mehanizam provjere odgovorno- sti u javnoj nabavci je ograniena, mada odreene organizacije pokazuju potenci- jal da postanu aktivniji partneri u monito- ringu javne nabavke na široj osnovi.
Osim organizacija civilnog društva, akteri iz privatnog sektora, tj. kompanije i ponu- ai koji uestvuju u procesima javne nabavke takoer mogu igrati odreenu ulogu u monitoringu. Naprimjer, 2014. godine, firme su uloile 11 albi Agenciji, uglavnom vezano za pretjerano visoke administrativne troškove apliciranja na tendere, preširoke ili preuske tehnike specifikacije i druge nepravilnosti.liv Meu- tim, mnogi akteri iz privatnog sektora nisu motivirani da ulau albe ili prijavljuju nepravilnosti zbog visokih troškova i per- cepcije da e posljedice izostati.lv
5. ZAklJUAk i PREPORUkE
Sposobnost kako bosanskohercegova- kih dravnih institucija tako i drugih orga- nizacija da efikasno prate procese javne nabavke je ograniena. Moe se rei da je u ovom trenutku monitoring nekompletan i optereen brojnim problemima, koji one- moguuju i Agenciju i vanjske monitore u adekvatnom obavljanju svoje funkcije.
Agencija, koja bi trebala biti primarni akter u uspostavljanju funkcionalnog sistema monitoringa, optereena je ogranie- njima kao što su ogranieni kapaciteti za obavljanje monitoringa, fokus na zakon- sku usklaenost u procesu monitoringa, nedostatak podataka i novih propisa koji bi pratili novi Zakon o javnoj nabavci.
9policy brief 25
injenica da se Ured za razmatranje albi ne pridrava zakona pa ne objavljuje redovno odluke po albama, kao i ograni- eni kapaciteti Ureda za reviziju, dodatno podrivaju nastojanja na uspostavljanju efikasnog sistema monitoringa.
glavna prepreka rigoroznijim vanjskim kontrolama koje bi vršile organizacije civilnog društva jesu ogranieni resursi koji ovise o ad-hoc donatorskoj podršci, nemogunost pristupa podacima, ali i izo- stanak adekvatne podrške drave i tijela nadlenih za javnu nabavku i ukljuenja u sistem monitoringa javne nabavke.
Dakle, potrebno je više institucionalne i politike podrške kako bi se ojaala uloga Agencije i kako bi organizacije civil- nog društva i privatni sektor imali aktiv- niju ulogu u popunjavanju praznina koje ostavlja Agencija te u “pokrivanju” slije- pih taaka monitoringa.
Sa ciljem jaanja i širenja kapaciteta monitoringa sistema javne nabavke u BiH, preporuujemo sljedee:
l Novi Pravilnik o monitoringu treba usvojiti, ali i unijeti u njega odredbe koje stavljaju akcent na upotrebu izvje- štaja i nalaza organizacija civilnog druš- tva u zvaninim aktivnostima Agencije i njenim izvještajima o monitoringu.
l Novi Pravilnik takoer bi trebao ukljui- vati usklaenost s politikama te mjere- nje i evaluaciju uinka kao ciljeve moni- toringa javnih nabavki.
l Moraju se poduzeti svi neophodni koraci kako bi se omoguio lakši pri- stup informacijama i podacima neop- hodnim za efektivan monitoring. tu, izmeu ostalog, spada uvoenje oba- veze objavljivanja svih planova javne nabavke i izvještaja o implementaciji
ugovora na portalu za javnu nabavku, redovno objavljivanje odluka po al- bama Ureda za razmatranje albi, te obavezno objavljivanje obavijesti o dodjeli ugovora manje vrijednosti na portalu za javnu nabavku.
l Od najvee je mogue vanosti da institucije kao što su Agencija za javne nabavke, Ured za razmatranje albi i uredi za reviziju, koje su stubovi sistema monitoringa javne nabavke, dobiju adekvatne resurse kako bi mogle funk- cionirati kako treba. Korist od toga više- struko bi nadmašila troškove osigurava- nja tih prijeko potrebnih resursa. to se naroito odnosi na kadrovsku popunu ureda za revizije, te osnivanje specijali- ziranog tima za monitoring pri Agenciji.
l Potrebno je, u skladu s postojeim zako- nima, uspostaviti interne kontrole u javnim institucijama u kojima ti meha- nizmi ne postoje, te ojaati njihovu ulogu u monitoringu javne nabavke, naroito u posttenderskoj fazi, u kojoj se odvija implementacija ugovora.
l Na kraju, vlasti bi trebale nai nain za integraciju organizacija civilnog društva u sistem monitoringa javnih nabavki. To bi moglo zahtijevati dava- nje bespovratnih sredstava i drugih vidova finansiranja organizacijama civilnog društva koje vrše monitoring javne nabavke.xlvi takav bi korak omo- guio robusniji sistem monitoringa, te bi osnaio organizacije civilnog društva koje vrše monitoring stalno, a ne od projekta do projekta. U druge mogue mjere spada vei akcent na ukljuenost organizacija civilnog društva u praenje konkretnih ugovora o javnoj nabavci, naprimjer populariziranjem sporazuma o integritetu, tj. sporazuma o monito- ringu izmeu ugovornih tijela i organi- zacija civilnog društva.
10 Monitoring javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri, prilike i prepreke
i United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), Guidebook on Anti-Corrup- tion in Public Procurement and the Manage- ment of Public Finances (Be: UNODC, 2013), str. 1; Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD), OECD Principles for Integrity in Public Procurement (Pariz: OECD, 2009), str. 9. ii Ase Berit grodeland i Aadne Aasland, “Fighting Corruption in Public Procurement in Post-Communist States: Obstacles and Soluti- ons”, Communist and Post-Communist Studies 44, br. 1 (2011), str. 17. iii UNODC, Guidebook on Anti-Corruption in Public Procurement and the Management of Public Finances, str. 9. Nermina voloder, Transparentnost javnih nabavki u Bosni i Her- cegovini: izmeu teorije i prakse (Sarajevo: Analitika – Centar za društvena istraivanja, 2015), str. 8. iv vrijednost ugovora o javnim nabav- kama u 2013. i 2014. godini iznosila je 2,7 milijardi BAM, a u 2012. 3,5 milijardi BAM. Agencija za javne nabavke BiH, godišnji izvje- štaj o zakljuenim ugovorima u postupcima javnih nabavki u 2013. godini (Mostar: Agen- cija za javne nabavke BiH, 2014), str. 15; Agen- cija za javne nabavke BiH, godišnji izvještaj o zakljuenim ugovorima u postupcima javnih nabavki u 2014. godini (Sarajevo: Agencija za javne nabavke BiH, 2015), str. 25. v više u: United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), Business, Corruption and Crime in the Western Balkans: The Impact of Bribery and Other Crime on Private Enterprise (Be: UNODC, 2013); Nermina voloder, Mapi- ranje kljunih prepreka za ravnopravno ueše privrednih subjekata u javnim nabavkama u Bosni i Hercegovini (Sarajevo: Analitika – Cen- tar za društvena istraivanja, 2015). vi “Directive 2014/24/EU of the Euro- pean Parliament and of the Council of 26 February 2014 on Public Procurement and Repealing Directive 2004/18/EC,” Official Journal of the European Union l 94/65, 28. 3. 2014, lan 81. http://eur-lex.europa.eu/ legal-content/EN/tXt/PDF/?uri=CElEX:3201 4l0024&from=EN (stranica posjeena 28. 5. 2016). vii ibid., lan 121.
viii Support for improvement in gover- nance and Management (SigMA), Monitoring of Public Procurement, Public Procurement Brief 27 (OECD, 2013), str. 2. http://www. oecd-ilibrary.org/governance/monitoring-of- public-procurement_5js4vmn81lhb-en (stra- nica posjeena 29. 5. 2016). ix ibid., str. 2–3. x Maxime Agator, “Overview of Prin- ciples of Monitoring and Challenging Public Procurement Contracts”, u Transparency International Anti-Corruption Helpdesk (tran- sparency international, 2013), str. 4. xi ibid., str. 5–9. xii Naprimjer, evaluacija uinka javne nabavke (koliko je efikasna, efektivna, poštena ili transparentna) moe zahtijevati ogromne koliine informacija, ukljuujui informacije o uestalosti (objavljenih) postupaka nabavke, novanoj vrijednosti ugovora, uestalosti albi u odnosu na ukupan broj postupaka nabavke itd. xiii SigMA, Monitoring of Public Procure- ment, str. 5. xiv vidjeti, naprimjer: transparency inter- national Hungary, k-Monitor Public Benefit Organization i PetaByte Nonprofit Research, Red Flags Project: New Warning System for the Identification of Red Flags in Public Pro- curements (Budimpešta: transparency inter- national Hungary, k-Monitor, 2015), http:// www.redflags.eu/files/redflags-summary-en. pdf (stranica posjeena 16. 5. 2016); takoer vidjeti: PwC EU Services i Ecorys, Public Pro- curement: Costs We Pay for Corruption: Iden- tifying and Reducing Corruption in Public Pro- curement in the EU (European Commission, 2013), https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/ antifraud/files/docs/body/pwc_olaf_study_ en.pdf (stranica posjeena 16. 5. 2016). xv World Bank, “Most Common Red Flags of Fraud and Corruption in Procurement”, http://siteresources.worldbank.org/EXtgO- vANtiCORR/Resources/3035863-12816 27136986/Most_Common_Red_Flag.pdf (stra- nica posjeena 14. 5. 2016). xvi SigMA, Monitoring of Public Procure- ment, str. 10–11. xvii “Zakon o javnim nabavkama”, Slubeni glasnik BiH 39/14, lan 92.
reference
11policy brief 25
xviii ibid. xix ibid. xx “Pravilnik o monitoringu postupaka javnih nabavki”, Slubeni glasnik 48/08, lan 2. xxi ibid., lanovi 8–11. xxii ibid. xxiii Agencija za javne nabavke BiH, godiš- nji izvještaj o zakljuenim ugovorima u postupcima javnih nabavki u 2013. godini; Agencija za javne nabavke BiH, godišnji izvje- štaj o zakljuenim ugovorima u postupcima javnih nabavki u 2014. godini. xxiv Prema rijeima Agencije, u primjere uinka monitoringa na prakse javne nabavke ubraja se spuštanje cijene tenderske doku- mentacije na minimum, eliminacija nekih diskriminatornih kriterija u pozivima na ten- der kao što je “prethodni rad s javnim tije- lom”, reference ponuditelja rijetko se kori- ste pri evaluaciji ponuda, ime se izbjegava mogunost albe ponuditelja. Admir ebi, zamjenik direktora Agencije za javne nabavke, ekspertska debata na temu “Znaaj i svrha monitoringa javnih nabavki u BiH”, Mostar, 30. 5. 2016. xxv SigMA, Monitoring of Public Procure- ment, str. 4–5. xxvi Agencija za javne nabavke, izvještaj o monitoringu postupaka javnih nabavki u 2013. godini (Agencija za javne nabavke, 2014); Agencija za javne nabavke, izvještaj o monitoringu postupaka javnih nabavki u 2014. godini (Agencija za javne nabavke, 2015) https://www.javnenabavke.gov.ba/index. php?id=11izv&izv=28&jezik=bs (stranica posjeena 15. 5. 2016). xxvii ibid. xxviii “Zakon o javnim nabavkama”, lan 3. xxix Ekspertska debata na temu “Znaaj i svrha monitoringa javnih nabavki u BiH”, Mostar, 30. 5. 2016. xxx ibid. xxxi ibid. xxxii ibid. xxxiii European Commission, Bosnia and Herzegovina 2015 Report (Brussels: Euro- pean Commission, 10. 11. 2015), http:// ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_docu- ments/2015/20151110_report_bosnia_and_ herzegovina.pdf (stranica posjeena 16. 5. 2016). xxxiv ibid., str. 43.
xxxv Support for improvement in gover- nance and Management (SigMA), Baseline Measurement Report: The Principles of Public Administration: Bosnia and Herzegovina (Paris: OECD, april 2015), http://www.sigmaweb. org/publications/Baseline-Measurement- 2015-BiH.pdf (stranica posjeena 20. 5. 2016). xxxvi voloder, Transparentnost javnih nabavki u BiH. xxxvii Agencija za javne nabavke, izvještaj o monitoringu postupaka javnih nabavki u 2014. godini. xxxviii Agencija za javne nabavke Bosne i Her- cegovine, “Obrazloenje Pravilnika o monito- ringu postupaka javnih nabavki”, 23. 2. 2016. https://www.javnenabavke.gov.ba/index. php?id=03vij&vij=110&jezik=bs (stranica posjeena 20. 5. 2016). xxxix Obrazloenje za novi Pravilnik o moni- toringu postupaka javnih nabavki, str. 1. Agen- cija za javne nabavke Bosne i Hercegovine, “Nacrt Pravilnika o monitoringu postupaka javnih nabavki” 23. 2. 2016. https://www.jav- nenabavke.gov.ba/index.php?id=03vij&vij= 110&jezik=bs (stranica posjeena 20. 5. 2016). xl Agencija za javne nabavke Bosne i Her- cegovine, “Nacrt Pravilnika o monitoringu postupaka javnih nabavki”, lan 2. xli Radi ilustracije, u 2013. godini, 10% objavljenih obavijesti bilo je predmet albi. SigMA, Baseline Measurement Report. xlii transparency international BiH, Moni- toring implementacije Zakona o javnim nabavkama BiH (Banja luka: transparency international BiH, 2012); Mervan Mirašija, Analiza zakonskog okvira javnih nabavki – Bosna i Hercegovina (Sarajevo: Fond otvoreno društvo BiH, 2013). xliii Objašnjenje Ureda za razmatranje albi. transparency international BiH, Monito- ring implementacije Zakona o javnim nabav- kama BiH. xliv ibid. xlv ibid. xlvi ibid. xlvii SigMA, Baseline Measurement Report. xlviii “Zakon o internoj reviziji institucija BiH”, Slubeni glasnik BiH 27/08; “Zakon o internoj reviziji u javnom sektoru u Federaciji BiH”, Slubene novine Federacije BiH 47/08; “Zakon o internoj reviziji u javnom sektoru Republike Srpske”, Slubeni glasnik Republike Srpske 17/08.
Monitoring javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri, prilike i prepreke12
Analiti ka – Centar za društvena istraivanja je nezavisna, neprofi tna, nevladina organizacija koja se bavi istraivanjem i razvojem javnih politi ka u širem smislu. Misija Analiti ke je da na osnovu kvalitetnih istraivanja i odgovarajue eksperti ze ponudi relevantne, inovati vne i prakti ne preporuke usmjerene na promoviranje inkluzivnih i boljih javnih politi ka, kao i na sveukupno unaprijeenje procesa njihovog donošenja.an
al iti
Analiti ka – Centar za društvena istraivanja
www.analiti ka.ba info@analiti ka.ba
društvena istraivanja, sva prava pridrana.
Policy brief je objavljen u okviru projekta “Otvorene javne nabavke u Bosni i Hercegovini”, koji zajedniki implementi raju Centar za istraivako novinarstvo (CiN), Analiti ka - Centar za društvena istraivanja i Centar za zastupanje graanskih interesa (CPi).
ANALITIKA
xlix Ured za reviziju insti tucija BiH, izvještaj o reviziji izvještaja o izvršenju budeta insti - tucija Bosne i Hercegovine za 2012. godinu (Sarajevo: Ured za reviziju insti tucija BiH, 2013); Ured za reviziju insti tucija BiH, izvještaj o reviziji izvještaja o izvršenju budeta insti - tucija Bosne i Hercegovine za 2013. godinu (Sarajevo: Ured za reviziju insti tucija BiH, 2014); Ured za reviziju insti tucija BiH, izvještaj o reviziji izvještaja o izvršenju budeta insti tu- cija Bosne i Hercegovine za 2014. godinu (Sara- jevo: Ured za reviziju insti tucija BiH, 2015). l ibid. li Npr., neke organizacije lanice anti ko- rupcijske mree organizacija civilnog društva u BiH ACCOUNt su direktno ukljuene u moni- toring javne nabavke. vidjeti , primjera radi, izvještaj: “veliko istraivanje: ko, kako i koliko krade na javnim nabavkama”, Account.ba, 29. 3. 2013. htt p://account.ba/novost/9672/ veliko-istrazivanje-ko-kako-i-koliko-krade-na- javnim-nabavkama (stranica posjeena 2. 6. 2016). Nadalje, Udruenje graana tENDER iz Banje luke stavilo je sebi u zadatak monito- ring javne nabavke i objavljivanje nalaza jav- nosti i nadlenim dravnim organima zadue- nim za inspekciju i provoenje zakona (vidjeti : Ug tender, htt p://www.tender.ba stranica
1. Uvod
Javne nabavke imaju znaajan udio u BDP-u svake zemlje – u prosjeku 15 do 30% – i u ukupnoj javnoj potrošnji,i zbog ega je efikasno provoenje javnih nabavki vano pitanje za svaku dravu. Javne nabavke su takoer oblast naro- ito sklona korupciji i prevarama,ii što ima direktne ekonomske efekte kao što su: skupa a nekvalitetna nabavka, nabavka roba, usluga i radova koja nije ekonom- ski opravdana ili zasnovana na stvarnim potrebama, te isporuka proizvoda koji stvaraju sigurnosne i druge rizike za sta- novništvo.iii U Bosni i Hercegovini (u dalj- njem tekstu: BiH), javne institucije na razliitim nivoima vlasti takoer troše zna- ajne svote javnog novca za ugovore o jav- noj nabavci.iv
Ekonomski i društveni znaaj javne nabavke, kao i rizik od korupcijev, ine monitoring javnih nabavki naroito va-
nim za poboljšanje efikasnosti i transpa- rentnosti sistema. Naprimjer, u Direk- tivi EU o javnoj nabavci, usvojenoj 2014. godine, kae se da “drave lanice osigu- ravaju ispravnu primjenu ove Direktive uinkovitim, dostupnim i transparentnim mehanizmima”vi. U l. 121, ista Direktiva propisuje monitoring kao kljuni nain stjecanja uvida u strukturne probleme nacionalnih politika javne nabavke, te objavljivanje rezultata monitoringa. Na dravama lanicama je da odlue koji vid monitoringa ele – ex-post zasnovane na uzorku ili sistematske ex-ante kontrole cjelokupnog sistema. Direktiva je nejasna u pogledu sankcija. Sugerira da se nepra- vilnosti uoene u sklopu monitoringa ne moraju nuno iznijeti pred sud, ve samo da bi “trebalo biti mogue odgovaraju- im tijelima skrenuti panju na mogue probleme.”vii
Zakon o javnim nabavkama Bosne i Her- cegovine, usvojen 2014. godine, daje
Monitoring Javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri, prilike i prepreke
sa e
ta k
Ekonomski i društveni znaaj javnih nabavki, ali i rizik od korupcije, ine monitoring javnih nabavki naroito vanim. Meutim, sistem monitoringa javnih nabavki u Bosni i Hercegovini tek je djelimino razvijen. Njegovo funkcioniranje ometa ogranien pristup relevantnim informacijama, nedostatak resursa kod kljunih javnih institucija u ijoj su nadlenosti zadaci monitoringa – Agencije za javnu nabavku i uredi za reviziju – te ogranieni kapaciteti organizacija civilnog društva za neovisni monitoring sistema javnih nabavki.
Ova publikacija je uraena uz pomo Evropske unije. Sadraj ove publikacije iskljuiva je odgovornost Analitike - Centra za društvena istraivanja i ni u kom sluaju ne predstavlja stanovišta Evropske unije.
Ovaj projekt finansira Evropska unija.
Monitoring javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri, prilike i prepreke2
ovlaštenje dvjema institucijama – Agenciji za javne nabavke (u daljnjem tekstu: AJN) i Uredu za razmatranje albi (u daljnjem tekstu UR) – da prate provedbu zakona i podzakonskih akata o javnim nabavkama u BiH. Pored ta dva tijela, monitoringom javne nabavke se u BiH takoer bavi neko- liko drugih institucija, kao što su uredi za reviziju i organi interne kontrole, te orga- nizacije civilnog društva.
ovaj policy brief nastoji dati procjenu tre- nutnog sistema javne nabavke u BiH, raz- motriti glavne funkcije, izazove i prepreke u procesima javne nabavke, kao i istraiti uloge raznih aktera u ovom polju, ukljuu- jui vladine institucije i nevladine organi- zacije.
S tim ciljem, u tekstu je dat pregled rele- vantnih koncepata i glavnih principa moni- toringa javne nabavke, kao i meunarod- nih standarda i komparativnih praksi. U svrhu analize trenutnog pravnog i insti- tucionalnog okvira za monitoring u BiH, korišteno je nekoliko izvora, ukljuujui zakone i podzakonske akte koji reguliraju monitoring javnih nabavki u BiH, izvje- štaje relevantnih institucija u ovom polju, te opservacije i komentare predstavnika javnih institucija i poslovnog sektora u BiH iznesene na strunoj debati posveenoj temi monitoringa javnih nabavki odranoj u maju 2016. Na kraju, date su konkretne preporuke za jaanja trenutnog sistema monitoringa javnih nabavki.
2. MONitORiNg JAvNiH NABAvki: kONCEPt i NJEgOvA RElEvANtNOSt
U policy briefu o monitoringu javne nabavke, koji su zajedniki objavili OECD i inicijativa SigMA (EU Support for Impro- vement in Governance and Management), navodi se da je uloga monitoringa proci- jeniti da li su ispunjeni ciljevi definirani politikama.viii Monitoring ima preventivnu, edukativnu i disciplinarnu funkciju, a naj-
eše je u nadlenosti agencija za javnu nabavku, koje nadgledaju sistem javnih nabavki. Meutim, interne kontrole, uredi za reviziju, civilno društvo i privatni sek- tor takoer imaju zaštitnu ulogu. Sistem monitoringa slui kao kontrolni mehani- zam koji poboljšava sistem javne nabavke i ini ga efikasnijim i transparentnijim. Na kraju procesa monitoringa, rezultati se mogu predati uredu tuitelja ili sudu na daljnje postupanje, što ini monitoring vanim alatom u detektiranju i procesira- nju potencijalnih nepravilnosti i kršenja zakona u javnoj nabavci.
Monitoring moe imati razliite oblike, ukljuujui prikupljanje, analizu i disemi- naciju podataka.ix S obzirom na visok udio javnih nabavki u ukupnoj javnoj potroš- nji, uvid kakav prua monitoring moe posluiti ne samo kao izvor kljunih infor- macija za izradu politika ve i poveati transparentnost sistema javne nabavke u cjelini. U tom smislu, monitoring promo- vira i meunarodno prihvaene principe integriteta u javnoj nabavci, kao što su transparentnost, odgovornost, nediskri- minacija, te ekonominost i efikasnost (tj. troškovna uinkovitost).x kad se monito- ring ponavlja, a rezultati porede s onima iz prethodnih godina, moe se doi do vanih podataka o stanju sistema javne nabavke i o tome kako bi se sistem mogao poboljšati.
SigMA identificira tri glavna tipa monito- ringa:
l Revizija usklaenosti, koja ima za cilj osigurati ispravnu primjenu zakona i propisa o javnoj nabavci u procedu- ralnom smislu; nju naješe provode agencije za javnu nabavku na dravnom nivou.
l Evaluacija ili mjerenje uinka nastoji izmjeriti da li je sistem javne nabavke ispunio svoje ciljeve u smislu efika- snosti, efektivnosti, transparentnosti i ostalih zadanih kriterija u svim fazama procesa – od predtenderske faze do faze implementacije. to opet zahtijeva
3policy brief 25
Nermina voloder magistrirala je 2013. godine na Evropskom regionalnom programu “Demokratija i ljudska prava u jugoistonoj Evropi”, postdiplomskom studiju koji zajedniki provode Univerzitet u Sarajevu i Univerzitet u Bolonji. Diplomirala je na Fakultetu politikih nauka u Sarajevu, na Odsjeku za novinarstvo. Od 2007. do 2012. godine radila je kao novinarka za nekoliko printanih i online medija u Bosni i Hercegovini. Od 2014. godine radi u Centru za društvena istraivanja - Analitika na poziciji projektnoga koordinatora i mlaeg istraivaa. Njeni istraivaki interesi ukljuuju pitanja transparentnosti, odgovornosti i dobrog upravljanja u javnim institucijama.
da se analizom zadanih indikatora bude u stanju evaluirati proces nabavke. kao takva, ona se moe provesti na nivou cjelokupnog sistema, na nivou ugovor- nog tijela ili pojedinanog ugovora.
l Monitoring usklaenosti s politikama nadgleda rezultate proklamiranih ciljeva politika javnih institucija – napri- mjer, u smislu konkretnih ciljeva kao što su okolišna ili društvena odgovornost.xi
Meutim, kako bi se takav monitoring uope mogao provesti, mora biti ispunjen odreeni broj preduvjeta, kao što su: kon- zistentnost ciljeva politika u domenu jav- nih nabavki, što da se uporeuju rezultati s rezultatima prethodnih monitoringa; dostupnost pouzdanih podataka o javnoj nabavcixii; vještine i resursi relevantni za monitoring; zvanina podrška vladinih institucija i institucija zaduenih za javnu nabavku, koja monitoring moe uiniti lakšim i efektivnijim.xiii
Pored usklaenosti i uinka, konkretan fokus monitoringa – naroito kada ga pro- vode vanjski akteri – moe biti na otkriva- nju prevare i korupcije. Naprimjer, iden- tificiranje znakova za uzbunu jedan je od alata koji pomau institucijama i organiza- cijama da ukau na nepravilnosti, prevaru, nepropisno upravljanje i korupciju u jav- noj nabavci. Razliiti izvori navode razli- ite znakove za uzbunu u javnoj nabavci koje smatraju jakim pokazateljima nepra- vilnosti ili korupcijexiv. Naprimjer, prema Svjetskoj banci, naješi znakovi koji uka- zuju na korupciju u javnoj nabavci su:
l albe ponuditelja, l dijeljenje ugovora u cilju izbjegavanja
konkurencije, l neobini obrasci u podnošenju ponuda
– znak da su ponuditelji u dosluhu s ugovornim tijelom,
l oigledno “prenapuhani” posredniki honorari,
l sumnjivi ponuditelji (npr. subjekti koji krše zakon),
l ne biraju se najnie ponude, što moe ukazivati na namještenje tendera,
l ugovori se opetovano dodjeljuju istim izvoaima,
l mijenjanje uvjeta i vrijednosti ugovora, l višestruke promjene narudbe nakon
potpisivanja ugovora, l loš kvalitet roba, usluga ili radova.xv
3. glAvNi AktERi U MONitORiNgU JAvNE NABAvkE
Mnogi razliiti akteri, kao što su uredi za javnu nabavku, organi za razmatranje albi, zavodi za statistiku, ugovorna tijela, privredni subjekti, uredi za reviziju i nevla- dine organizacije mogu igrati odreenu ulogu u monitoringu javne nabavke. xvi tabela 1 pokazuje vrste moguih aktera u monitoringu javne nabavke i njihove uloge.
4. MONitORiNg JAvNE NABAvkE U BOSNi i HERCEgOviNi: glAvNi AktERi i NJiHOvE UlOgE
Sistem javne nabavke u BiH regulira Zakon o javnim nabavkama BiH koji je usvojen 2014. godine u sklopu šire reforme javne nabavke i usklaivanja domaeg zakono- davstva sa propisima EU (acquis commu- nautaire). Ovaj zakon takoer definira nadlenosti dviju institucija – Agencije za javne nabavke BiH i Ureda za razmatranje albi – odgovornih za monitoring imple- mentacije zakona i podzakonskih akata. U ovom odjeljku analizira se uloga i praksa ovih institucija u monitoringu javnih nabavki, kao i uloga i praksa drugih aktera kao što su uredi za reviziju, interne kon- trole i civilno društvo.
4.1. agencija za javne nabavke
Agencija za javne nabavke (u daljnjem tekstu: Agencija) je centralno admini- strativno tijelo za javne nabavke, ija je glavna uloga osigurati propisnu imple- mentaciju zakona i podzakonskih akata u ovom polju.xvii S tim ciljem, Agencija ima
4
nadlenosti u obavljanju odreenog broja zadataka, ukljuujui pisanje zakona, pri- runika, uputstava, standardnih obrazaca i modela implementacije javne nabavke, pruanje tehnike i savjetodavne pomoi uesnicima u javnoj nabavci, organiziranje obuke i razvijanje elektronskog sistema javne nabavke.
Jedan od glavnih zadataka Agencije je monitoring postupaka javne nabavke i
prikupljanje, analiziranje i objavljivanje podataka o procedurama i ugovorima o javnoj nabavci.xviii Cilj monitoringa, kako ga definira Zakon o javnim nabavkama, jest edukacija uesnika u postupcima javne nabavke i otklanjanje nepravilnosti uoe- nih u procesu monitoringaxix.
Agencija vrši monitoring na osnovu pra- vila i procedura definiranih Pravilnikom o monitoringu postupaka javnih nabavki,
Monitoring javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri, prilike i prepreke
tabela 1. Mogui akteri u monitoringu javne nabavke
tip aktera uloga u monitoringu javne nabavke
Agencije za javnu nabavku (uredi, tijela)
Agencija za javnu nabavku je javno tijelo zadueno za nadgledanje koliko ugovorni organi poštuju zakone o javnoj nabavci. Agencije takoer mogu prikupljati i analizirati podatke o usaglašenosti s politikama i provoditi procjene uinka.
Organi za razmatranje albi
Organi za razmatranje albi ne vrše sistematski monitoring – njihova je uloga razmatranje albi ponuditelja vezano za navodne nepravilnosti u procesu nabavke. Meutim, odluke o albama moan su alat za prepoznavanje kršenja zakona, potencijalnih sluajeva korupcije te trendova i dogaanja u sistemu javne nabavke.
Dravni uredi za reviziju
Revizije dravnih organa trebale bi ii dalje od pukih procjena finansijske tanosti i usklaenosti sa zakonom te ispitati rad javnih institucija u smislu efektivnosti, efikasnosti i integriteta u upravljanju javnim fondovima.
Ugovorna tijela Javne institucije takoer provode interne revizije i kontrole kako bi osigurale odgovornost i sprijeile loše upravljanje javnim novcem. interne kontrole imaju cilj da osiguraju da se budetski novac troši u skladu s namjenama i stvarnim potrebama.
Zavodi za statistiku Zavodi za statistiku prikupljaju podatke koji mogu biti od koristi u promatranju i identificiranju trendova u javnoj nabavci.
Privredni subjekti kompanije, i to naroito potencijalni ponuditelji ili izvoai na javnim tenderima, takoer igraju odreenu ulogu u monitoringu, obino tako što podnose albe relevantnim organima za razmatranje albi.
Civilno društvo (nevladine organizacije, akademska zajednica, mediji, graani)
Organizacije civilnog društva mogu vršiti vanjsku kontrolu procesa javne nabavke. Monitoring vrše na razne naine, bilo kroz sporazume o integritetu (sporazumi o monitoringu izmeu organizacija civilnog društva i ugovornih tijela), neovisni monitoring na inicijativu organizacija civilnog društva, ukljuivanje aktera iz civilnog društva u vladine postupke praenja javne nabavke itd.
izvori: SigMA, Monitoring of Public Procurement, Public Procurement Brief 27 (OECD, 2013); Maxime Agator, “Overview of Principles of Monitoring and Challenging Public Procurement Contracts”, u
Transparency International Anti-Corruption Helpdesk (transparency international, 2013).
5policy brief 25
koji je usvojen 2008. a dopunjen 2010. Prema tom dokumentu, Agencija vrši monitoring zakonske usklaenosti postu- paka javne nabavkexx koje vode ugovorna tijela u BiH. Aktuelni Pravilnik navodi sedam izvora informacija za monitoring:
a. obavijesti o javnim nabavkama objav- ljene u Slubenom listu i dnevnim novi- nama,
b. izvještaji o javnim nabavkama koje, u skladu sa zakonom, ugovorna tijela dostavljaju Agenciji,
c. odluke Ureda za razmatranje albi, d. izvještaji Ureda za reviziju BiH, e. dopise koje ugovorna tijela i ponuditelji
upuuju Agenciji, f. dopise od strane drugih nadlenih
organa (inspekcije, policije, sudovi, tuiteljstva itd.),
g. informacije iz medija.xxi
Na osnovu navedenih izvora, Agencija bira uzorak za monitoring po sljedeim kriteri- jima: procjena vrijednosti nabavke, teina nepravilnosti (tj. da li su prekršena pravila korištenja javnih fondova, konkurentskog nadmetanja, jednakog tretmana i transpa- rentnosti), te eventualno postojanje veza trenutnog postupka nabavke s prethodnim postupcima, te ponavljanje nepravilnosti kod datog ugovornog tijela.xxii takoer vrši monitoring na zahtjev ponuditelja ili drugih aktera u sluaju uoenih nepravilnosti.
Ukoliko Agencija u toku monitoringa pronae nepravilnosti u postupku javne nabavke, odmah o tome izvještava ugo- vorno tijelo, koje ima obavezu postupiti u skladu s preporukama Agencije te otklo- niti nepravilnost i uskladiti postupak sa zakonom. Ako ugovorno tijelo ne otkloni nepravilnosti, sluaj se prosljeuje Uredu za reviziju. Rezultati monitoringa se obje- dinjuju i objavljuju u godišnjem izvještaju o monitoringu, koji se podnosi vijeu ministara BiH. Agencija takoer priprema godišnji izvještaj o ugovorima o javnoj nabavci na osnovu izvještaja zaprimljenih od ugovornih tijela koja su sklopila ugo- vore.xxiii
Monitoring koji provodi Agencija u znat- noj je mjeri doprinio unapreenju praksi u domenu javnih nabavki u BiHxxiv, ali on takoer pokazuje manjkavosti u brojnim aspektima.
Monitoring Agencije se uglavnom zasniva na zakonskoj usklaenosti postupaka javne nabavke. Nedostaju odreeni aspekti monitoringa koji bi omoguili širu procjenu sistema javne nabavke.xxv dru- gim rijeima, Agencija promatra potenci- jalne nepravilnosti u konkretnim postup- cima javne nabavke, ali ne ukazuje na trendove koji bi bili relevantni za izradu politika.xxvi Ovim je znaajno limitirana mogunost Agencije da postavlja ciljeve politika i nudi alternative postojeim prak- sama.xxvii
kako trenutni sistem monitoringa ne stav- lja akcent na mjerenje uinka, ne postoje unaprijed definirani indikatori utvreni u spomenutom Pravilniku ili u godišnjim izvještajima, a koji bi omoguili evaluaciju uinka na nivou sistema, ugovornog tijela ili pojedinanog ugovora. Agencija stoga nije u mogunosti ocijeniti u kojoj mjeri postupci javne nabavke odgovaraju prin- cipima transparentnosti, nediskriminacije, poštenog konkurentskog nadmetanja i efi- kasnog korištenja javnog novca, kako pro- pisuje Zakon o javnim nabavkama.xxviii
Jedan od razloga zbog kojih monitoring javne nabavke u BiH ne obavlja svoju funk- ciju u potpunosti jest nedostatak predu- vjeta za uspješan monitoring.xxix Agencija esto navodi nedostatak kadra kao glavni razlog izostanka šireg i detaljnijeg moni- toringa sistema javne nabavke u BiH. xxx Prema informacijama Agencije, samo devet osoba u Agenciji obavlja cijeli niz zadataka, ukljuujui monitoring, izradu zakona i amandmana, kao i podzakonskih akata te modela dokumenata, sastavlja- nje godišnjih izvještaja o javnoj nabavci, pruanje tehnike i savjetodavne podrške zainteresiranim stranama u procesu javne nabavke i organiziranje obuke.xxxi kapa- citeti Agencije dodatno su ogranieni
tea Hadiristi je mlai istraiva u Centru za društvena istraivanja Analitika. Magistrirala je meunarodne odnose na london School of Economics (lSE), a osnovne studije je završila u politikim naukama na Univerzitetu u torontu. Piše i objavljuje radove na teme memorije i pomirenja, politike roda i politike na Balkanu.
6
zabranom zapošljavanja novog kadra.xxxii i u izvještaju Evropske unije o napretku BiH iz 2015. godine ukazuje se na potrebu jaanja monitoringa nabavke koji vrši Agencija.xxxiii izvještaj upozorava na to da je monitoring “ogranien, te ga treba oja- ati i omoguiti mu da identificira potenci- jalne slabosti i nepravilnosti”.xxxiv
konkretno govorei, Agencija je dosad pratila samo jednu fazu javne nabavke, a to je faza koja obuhvata objavu poziva o javnoj nabavci, evaluaciju ponuda i dodjelu ugovora. Predtenderska faza, u koju spada planiranje i izrada budeta za javnu nabavku, kao i posttenderska faza, u kojoj se ugovori o javnoj nabavci implementiraju, nisu podlone monito- ringu Agencije. Dakle, ne vrši se monito- ring cjelokupnog postupka javne nabavke (predtenderska, tenderska i posttender- ska faza).
Sveobuhvatniji monitoring je otean usljed nedostupnosti podataka. iako bi po zakonu ugovorna tijela trebala godišnje objavljivati planove nabavke za svaki pokrenuti postupak nabavke, ona nemaju obavezu objavljivati te planove na glavnom portalu za javne nabavke. SigMA upozorava na to da je pristup informacijama o planovima nabavke ugovornih tijela u praksi otean zbog nedostatka centralizirane baze planova nabavke.xxxv isto tako, informacije o reali- zaciji ugovora o javnoj nabavci ne objav- ljuju se na portalu za javne nabavke, ve se te informacije po zakonu objavljuju na internetskim stranicama preko 2.000 ugovornih tijela, što u znaajnoj mjeri ograniava pristup.xxxvi
Nedostatak podataka takoer se ogleda u godišnjem izvještaju o dodjeli ugovora. Agencija se pouzdaje da e ugovorna tijela dostavljati izvještaje u svrhu moni- toringa, što ona ne ine uvijek. Nadalje, u izvještaju o monitoringu Agencije iz 2014. godine kae se da se veliki broj ugovor- nih tijela još uvijek nije registrirao u apli- kaciji WisPPA, putem koje se šalju izvje-
štaji o postupcima javne nabavke: godine 2014, oko 78% ugovornih tijela bilo je registrirano na WisPPA platformi, što je otealo pribavljanje preciznih statistikih podataka o cjelokupnom procesu javne nabavke u BiH.xxxvii
Neki od nedostataka procesa monitoringa ispravljeni su u novom Pravilniku o moni- toringu javne nabavke, koji je auriran u skladu s novim ZJN.xxxviii Novi Pravilnik uzima u obzir preporuke Evropske komi- sije iz izvještaja o napretku BiH za 2015. godinu, kao i jedan izvještaj Centralne jedinice za internu reviziju u institucijama BiH pri Ministarstvu finansija. U potonjem se preporuuje da Agencija precizno defi- nira nadlenosti za pripremu, obradu i arhiviranje podataka vezanih za monito- ring, da definira proceduru izvještavanja, pravila vezana za dokumentiranje i izvje- štavanje o monitoringu, te da uspostavi sistematsko voenje dokumentacije o svim injenicama vezanim za monitoring, što bi analizu uinilo znatno lakšom.xxxix
Novi Pravilnik takoer istie preventivnu i edukativnu funkciju Agencije i propisuje podnošenje godišnjeg izvještaja o naje- šim greškama i nepravilnostima zasno- vanog na vlastitom izvještaju Agencije i izvještajima revizora, kao i povezivanje monitoringa i sistema obuka o javnim nabavkama. U Pravilniku se predlae for- miranje grupe za monitoring pri Agenciji, što bi znailo otvaranje tri nove pozicije – voa grupe, ekspert i pomonik – koja bi bila nadlena za monitoring javne nabavke. Na kraju, Pravilnik prua osnov za sveobuhvatniji monitoring cijelog pro- cesa javne nabavke, od faze planiranja do faze implementacije ugovora. Za razliku od prethodnog Pravilnika, novopredlo- eni uvodi planove javne nabavke i izvje- štaje o implementaciji ugovora kao nove izvore monitoringa. Meutim, monitoring predtenderske i posttenderske faze vrši se samo po zahtjevu ponuditelja, ugovornog tijela ili koje druge zainteresirane strane, kao što su mediji ili organizacije civilnog društva.xl
Monitoring javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri, prilike i prepreke
7policy brief 25
iako novi Pravilnik predvia vana pobolj- šanja prakse monitoringa, kao što su vei kapaciteti za monitoring pri Agenciji te novi izvori za monitoring, on još uvijek nije usvojen. Usljed toga, još uvijek se koristi stari Pravilnik o monitoringu iz 2008, koji je usvojen za praenje starog i sada ve nevaeeg Zakona o javnim nabavkama. 4.2. Ured za razmatranje albi
Ured za razmatranje albi (u daljnjem tek- stu: UR) je neovisna institucija iji je zada- tak razmatranje albi uesnika u postup- cima javne nabavke. kako je navedeno ranije u ovom tekstu, tijela za razmatranje albi openito ne igraju zapaenu ulogu u sistemu javne nabavke, ve odluuju o albama ponuditelja. No, albe ponudite- lja i odluke po navedenim albama mogu pruiti dragocjene podatke o trenutnom stanju sistema javne nabavke. Na osnovu njih moe se doi do vrijednih podataka o moguim problemima vezanim za legisla- tivu koja regulira javne nabavke ili imple- mentaciju pravila o javnoj nabavci. Stoga je vano da se odluke tijela koja se bave javnom nabavkom objavljuju i ine dostu- pnim javnosti kako bi se kontrolori javne nabavke mogli njima sluiti. Ovo je naro- ito potrebno u BiH, gdje se biljei zapri- manje velikog broja albi.xli
Organizacije civilnog društva esto kritizi- raju nedostatak transparentnosti u radu Ureda za razmatranje albi u BiH.xlii UR je poeo objavljivati odluke po albama ponuaa u decembru 2010. godine, ali je nedugo potom, u aprilu 2011, objav- ljivanje odluka obustavljeno zbog nedo- statka finansijskih sredstava.xliii Nakon što je novim ZJN propisano obavezno objav- ljivanje, te potpisan Sporazum o saradnji izmeu Ureda za razmatranje albi i Agen- cije za javne nabavke, odluke po albama se objavljuju od januara 2015. godine na portalu za javnu nabavku.xliv Meutim, objavljivanje odluka Ureda ponovo je obu- stavljeno 2016, što ne samo da umanjuje transparentnost procesa razmatranja albi, ve predstavlja i direktno kršenje zakona.
4.3. uredi za reviziju
Revizije vrši Ured za reviziju institucija BiH, tijelo osnovano na dravnom nivou, kao i uredi za reviziju Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i Distrikta Brko. te institucije uglavnom nadgledaju finansijsku disciplinu vladinih institucija, ali i provode revizije uinka, što bi teoret- ski trebala biti posljednja provjera cjelo- kupnog sistema javne nabavke. Meutim, uredi za reviziju na dravnom i na entitet- skim nivoima primjenjuju “pristup zasno- van na riziku u sklopu godišnjih planova revizije jer su nivoi kadrovske popunje- nosti ispod odobrenih minimuma, što za posljedicu ima smanjen obim obaveznih revizija”.xlv U 2013. godini, uredi za revi- ziju ukupno su podnijeli 203 izvještaja, od ega se 195 odnosilo na finansijske nepra- vilnosti, uglavnom neefikasnost, pogo- dovanje u tenderskoj dokumentaciji, izo- stanak propisne evaluacije tendera, loše upravljanje ugovorom itd.xlvi Pored toga, uredi za reviziju suoavaju se s proble- mom niskog nivoa implementacije njiho- vih preporuka – naprimjer, 2013. godine usvojeno je samo 32% njihovih preporuka vezanih za razne nepravilnosti.xlvii
4.4. interne kontrole
Ugovorna tijela igraju ulogu u monito- ringu javne nabavke putem internih kon- trola i albenih procedura, koje imaju za cilj osigurati ispravno upravljanje javnim novcem. U Bosni i Hercegovini, nekoliko zakona nalae uspostavu valjanog meha- nizma interne kontrole u javnim institu- cijama.xlviii Meutim, interne kontrole u nekim javnim institucijama još uvijek nisu ustanovljene.xlix Ali ak i u sluaje- vima kad su uspostavljeni mehanizmi interne kontrole, njihova uloga u monito- ringu procesa javne nabavke je minornal u pogledu nadgledanja implementacije ugovora o javnoj nabavci, usljed ega je sistem podloan raznim nepravilnostima koje se mogu pojaviti u posttenderskoj fazi (npr. nezakonite modifikacije ori- ginalnog ugovora, promjena cijena ili
8 Monitoring javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri, prilike i prepreke
rokova za isporuku robe, odnosno završe- tak radova).
4.5. civilno društvo i drugi akteri
BiH ima relativno nizak nivo ukljueno- sti organizacija civilnog društva u javne nabavke. kada je u pitanju monitoring javne nabavke u BiH, organizacije civilnog društva primarno se fokusiraju na moni- toring korupcije u konkretnim postup- cima javne nabavkeli te na prikupljanje i objavljivanje informacija o javnoj nabav- cilii. Openito govorei, monitoring javne nabavke koji vrše organizacije civilnog društva projektnog je tipa, ogranien nedostatkom podataka, i openito mu nedostaje zvanina dravna podrška.
BiH nije poduzela konkretne korake da ukljui civilno društvo u procese javne nabavke. Zanimljivo je da predloeni novi Pravilnik o monitoringu uvodi tri nova izvora informacija, ali izvještaji o monito- ringu koje objavljuju organizacije civilnog društva nisu uzeti u obzir kao izvori infor- macija koje bi Agencija trebala uvaiti pri- likom pravljenja vlastitih izvještaja.
Organizacije civilnog društva koje vrše monitoring javne nabavke u BiH jedinu podršku primaju putem projekata koje finansiraju meunarodni donatori. te aktivnosti monitoringa esto su kratko- rone, bazirane na projektima i nisu ade- kvatno povezane sa zvaninim sistemom monitoringa javne nabavke.
Uinak monitoringa javne nabavke koji vrše organizacije civilnog društva dodatno je ogranien teškoama u pristupu rele- vantnim podacima i informacijama. kako je ve objašnjeno, teško je doi do odre- enih vrsta informacija, jer te informacije nisu objavljene na centralnom portalu za javne nabavke, a esto se ne nau ni na internetskim stranicama pojedinanih javnih institucija. Naprimjer, dobar dio javnog ugovaranja u BiH obavlja se bez obavještavanja javnosti (ako je vrijednost ugovora ispod odreenog vrijednosnog
praga), pa se podaci o tim ugovorima ne objavljuju.liii Nadalje, Ured za razmatranje albi ne objavljuju redovno svoje odluke po albama. tako ogranien pristup rele- vantnim informacijama znaajno ograni- ava organizacije civilnog društva u prae- nju sistema javne nabavke u zemlji.
Openito uzevši, sposobnost organizacija civilnog društva da djeluju kao moan vanjski mehanizam provjere odgovorno- sti u javnoj nabavci je ograniena, mada odreene organizacije pokazuju potenci- jal da postanu aktivniji partneri u monito- ringu javne nabavke na široj osnovi.
Osim organizacija civilnog društva, akteri iz privatnog sektora, tj. kompanije i ponu- ai koji uestvuju u procesima javne nabavke takoer mogu igrati odreenu ulogu u monitoringu. Naprimjer, 2014. godine, firme su uloile 11 albi Agenciji, uglavnom vezano za pretjerano visoke administrativne troškove apliciranja na tendere, preširoke ili preuske tehnike specifikacije i druge nepravilnosti.liv Meu- tim, mnogi akteri iz privatnog sektora nisu motivirani da ulau albe ili prijavljuju nepravilnosti zbog visokih troškova i per- cepcije da e posljedice izostati.lv
5. ZAklJUAk i PREPORUkE
Sposobnost kako bosanskohercegova- kih dravnih institucija tako i drugih orga- nizacija da efikasno prate procese javne nabavke je ograniena. Moe se rei da je u ovom trenutku monitoring nekompletan i optereen brojnim problemima, koji one- moguuju i Agenciju i vanjske monitore u adekvatnom obavljanju svoje funkcije.
Agencija, koja bi trebala biti primarni akter u uspostavljanju funkcionalnog sistema monitoringa, optereena je ogranie- njima kao što su ogranieni kapaciteti za obavljanje monitoringa, fokus na zakon- sku usklaenost u procesu monitoringa, nedostatak podataka i novih propisa koji bi pratili novi Zakon o javnoj nabavci.
9policy brief 25
injenica da se Ured za razmatranje albi ne pridrava zakona pa ne objavljuje redovno odluke po albama, kao i ograni- eni kapaciteti Ureda za reviziju, dodatno podrivaju nastojanja na uspostavljanju efikasnog sistema monitoringa.
glavna prepreka rigoroznijim vanjskim kontrolama koje bi vršile organizacije civilnog društva jesu ogranieni resursi koji ovise o ad-hoc donatorskoj podršci, nemogunost pristupa podacima, ali i izo- stanak adekvatne podrške drave i tijela nadlenih za javnu nabavku i ukljuenja u sistem monitoringa javne nabavke.
Dakle, potrebno je više institucionalne i politike podrške kako bi se ojaala uloga Agencije i kako bi organizacije civil- nog društva i privatni sektor imali aktiv- niju ulogu u popunjavanju praznina koje ostavlja Agencija te u “pokrivanju” slije- pih taaka monitoringa.
Sa ciljem jaanja i širenja kapaciteta monitoringa sistema javne nabavke u BiH, preporuujemo sljedee:
l Novi Pravilnik o monitoringu treba usvojiti, ali i unijeti u njega odredbe koje stavljaju akcent na upotrebu izvje- štaja i nalaza organizacija civilnog druš- tva u zvaninim aktivnostima Agencije i njenim izvještajima o monitoringu.
l Novi Pravilnik takoer bi trebao ukljui- vati usklaenost s politikama te mjere- nje i evaluaciju uinka kao ciljeve moni- toringa javnih nabavki.
l Moraju se poduzeti svi neophodni koraci kako bi se omoguio lakši pri- stup informacijama i podacima neop- hodnim za efektivan monitoring. tu, izmeu ostalog, spada uvoenje oba- veze objavljivanja svih planova javne nabavke i izvještaja o implementaciji
ugovora na portalu za javnu nabavku, redovno objavljivanje odluka po al- bama Ureda za razmatranje albi, te obavezno objavljivanje obavijesti o dodjeli ugovora manje vrijednosti na portalu za javnu nabavku.
l Od najvee je mogue vanosti da institucije kao što su Agencija za javne nabavke, Ured za razmatranje albi i uredi za reviziju, koje su stubovi sistema monitoringa javne nabavke, dobiju adekvatne resurse kako bi mogle funk- cionirati kako treba. Korist od toga više- struko bi nadmašila troškove osigurava- nja tih prijeko potrebnih resursa. to se naroito odnosi na kadrovsku popunu ureda za revizije, te osnivanje specijali- ziranog tima za monitoring pri Agenciji.
l Potrebno je, u skladu s postojeim zako- nima, uspostaviti interne kontrole u javnim institucijama u kojima ti meha- nizmi ne postoje, te ojaati njihovu ulogu u monitoringu javne nabavke, naroito u posttenderskoj fazi, u kojoj se odvija implementacija ugovora.
l Na kraju, vlasti bi trebale nai nain za integraciju organizacija civilnog društva u sistem monitoringa javnih nabavki. To bi moglo zahtijevati dava- nje bespovratnih sredstava i drugih vidova finansiranja organizacijama civilnog društva koje vrše monitoring javne nabavke.xlvi takav bi korak omo- guio robusniji sistem monitoringa, te bi osnaio organizacije civilnog društva koje vrše monitoring stalno, a ne od projekta do projekta. U druge mogue mjere spada vei akcent na ukljuenost organizacija civilnog društva u praenje konkretnih ugovora o javnoj nabavci, naprimjer populariziranjem sporazuma o integritetu, tj. sporazuma o monito- ringu izmeu ugovornih tijela i organi- zacija civilnog društva.
10 Monitoring javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri, prilike i prepreke
i United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), Guidebook on Anti-Corrup- tion in Public Procurement and the Manage- ment of Public Finances (Be: UNODC, 2013), str. 1; Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD), OECD Principles for Integrity in Public Procurement (Pariz: OECD, 2009), str. 9. ii Ase Berit grodeland i Aadne Aasland, “Fighting Corruption in Public Procurement in Post-Communist States: Obstacles and Soluti- ons”, Communist and Post-Communist Studies 44, br. 1 (2011), str. 17. iii UNODC, Guidebook on Anti-Corruption in Public Procurement and the Management of Public Finances, str. 9. Nermina voloder, Transparentnost javnih nabavki u Bosni i Her- cegovini: izmeu teorije i prakse (Sarajevo: Analitika – Centar za društvena istraivanja, 2015), str. 8. iv vrijednost ugovora o javnim nabav- kama u 2013. i 2014. godini iznosila je 2,7 milijardi BAM, a u 2012. 3,5 milijardi BAM. Agencija za javne nabavke BiH, godišnji izvje- štaj o zakljuenim ugovorima u postupcima javnih nabavki u 2013. godini (Mostar: Agen- cija za javne nabavke BiH, 2014), str. 15; Agen- cija za javne nabavke BiH, godišnji izvještaj o zakljuenim ugovorima u postupcima javnih nabavki u 2014. godini (Sarajevo: Agencija za javne nabavke BiH, 2015), str. 25. v više u: United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), Business, Corruption and Crime in the Western Balkans: The Impact of Bribery and Other Crime on Private Enterprise (Be: UNODC, 2013); Nermina voloder, Mapi- ranje kljunih prepreka za ravnopravno ueše privrednih subjekata u javnim nabavkama u Bosni i Hercegovini (Sarajevo: Analitika – Cen- tar za društvena istraivanja, 2015). vi “Directive 2014/24/EU of the Euro- pean Parliament and of the Council of 26 February 2014 on Public Procurement and Repealing Directive 2004/18/EC,” Official Journal of the European Union l 94/65, 28. 3. 2014, lan 81. http://eur-lex.europa.eu/ legal-content/EN/tXt/PDF/?uri=CElEX:3201 4l0024&from=EN (stranica posjeena 28. 5. 2016). vii ibid., lan 121.
viii Support for improvement in gover- nance and Management (SigMA), Monitoring of Public Procurement, Public Procurement Brief 27 (OECD, 2013), str. 2. http://www. oecd-ilibrary.org/governance/monitoring-of- public-procurement_5js4vmn81lhb-en (stra- nica posjeena 29. 5. 2016). ix ibid., str. 2–3. x Maxime Agator, “Overview of Prin- ciples of Monitoring and Challenging Public Procurement Contracts”, u Transparency International Anti-Corruption Helpdesk (tran- sparency international, 2013), str. 4. xi ibid., str. 5–9. xii Naprimjer, evaluacija uinka javne nabavke (koliko je efikasna, efektivna, poštena ili transparentna) moe zahtijevati ogromne koliine informacija, ukljuujui informacije o uestalosti (objavljenih) postupaka nabavke, novanoj vrijednosti ugovora, uestalosti albi u odnosu na ukupan broj postupaka nabavke itd. xiii SigMA, Monitoring of Public Procure- ment, str. 5. xiv vidjeti, naprimjer: transparency inter- national Hungary, k-Monitor Public Benefit Organization i PetaByte Nonprofit Research, Red Flags Project: New Warning System for the Identification of Red Flags in Public Pro- curements (Budimpešta: transparency inter- national Hungary, k-Monitor, 2015), http:// www.redflags.eu/files/redflags-summary-en. pdf (stranica posjeena 16. 5. 2016); takoer vidjeti: PwC EU Services i Ecorys, Public Pro- curement: Costs We Pay for Corruption: Iden- tifying and Reducing Corruption in Public Pro- curement in the EU (European Commission, 2013), https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/ antifraud/files/docs/body/pwc_olaf_study_ en.pdf (stranica posjeena 16. 5. 2016). xv World Bank, “Most Common Red Flags of Fraud and Corruption in Procurement”, http://siteresources.worldbank.org/EXtgO- vANtiCORR/Resources/3035863-12816 27136986/Most_Common_Red_Flag.pdf (stra- nica posjeena 14. 5. 2016). xvi SigMA, Monitoring of Public Procure- ment, str. 10–11. xvii “Zakon o javnim nabavkama”, Slubeni glasnik BiH 39/14, lan 92.
reference
11policy brief 25
xviii ibid. xix ibid. xx “Pravilnik o monitoringu postupaka javnih nabavki”, Slubeni glasnik 48/08, lan 2. xxi ibid., lanovi 8–11. xxii ibid. xxiii Agencija za javne nabavke BiH, godiš- nji izvještaj o zakljuenim ugovorima u postupcima javnih nabavki u 2013. godini; Agencija za javne nabavke BiH, godišnji izvje- štaj o zakljuenim ugovorima u postupcima javnih nabavki u 2014. godini. xxiv Prema rijeima Agencije, u primjere uinka monitoringa na prakse javne nabavke ubraja se spuštanje cijene tenderske doku- mentacije na minimum, eliminacija nekih diskriminatornih kriterija u pozivima na ten- der kao što je “prethodni rad s javnim tije- lom”, reference ponuditelja rijetko se kori- ste pri evaluaciji ponuda, ime se izbjegava mogunost albe ponuditelja. Admir ebi, zamjenik direktora Agencije za javne nabavke, ekspertska debata na temu “Znaaj i svrha monitoringa javnih nabavki u BiH”, Mostar, 30. 5. 2016. xxv SigMA, Monitoring of Public Procure- ment, str. 4–5. xxvi Agencija za javne nabavke, izvještaj o monitoringu postupaka javnih nabavki u 2013. godini (Agencija za javne nabavke, 2014); Agencija za javne nabavke, izvještaj o monitoringu postupaka javnih nabavki u 2014. godini (Agencija za javne nabavke, 2015) https://www.javnenabavke.gov.ba/index. php?id=11izv&izv=28&jezik=bs (stranica posjeena 15. 5. 2016). xxvii ibid. xxviii “Zakon o javnim nabavkama”, lan 3. xxix Ekspertska debata na temu “Znaaj i svrha monitoringa javnih nabavki u BiH”, Mostar, 30. 5. 2016. xxx ibid. xxxi ibid. xxxii ibid. xxxiii European Commission, Bosnia and Herzegovina 2015 Report (Brussels: Euro- pean Commission, 10. 11. 2015), http:// ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_docu- ments/2015/20151110_report_bosnia_and_ herzegovina.pdf (stranica posjeena 16. 5. 2016). xxxiv ibid., str. 43.
xxxv Support for improvement in gover- nance and Management (SigMA), Baseline Measurement Report: The Principles of Public Administration: Bosnia and Herzegovina (Paris: OECD, april 2015), http://www.sigmaweb. org/publications/Baseline-Measurement- 2015-BiH.pdf (stranica posjeena 20. 5. 2016). xxxvi voloder, Transparentnost javnih nabavki u BiH. xxxvii Agencija za javne nabavke, izvještaj o monitoringu postupaka javnih nabavki u 2014. godini. xxxviii Agencija za javne nabavke Bosne i Her- cegovine, “Obrazloenje Pravilnika o monito- ringu postupaka javnih nabavki”, 23. 2. 2016. https://www.javnenabavke.gov.ba/index. php?id=03vij&vij=110&jezik=bs (stranica posjeena 20. 5. 2016). xxxix Obrazloenje za novi Pravilnik o moni- toringu postupaka javnih nabavki, str. 1. Agen- cija za javne nabavke Bosne i Hercegovine, “Nacrt Pravilnika o monitoringu postupaka javnih nabavki” 23. 2. 2016. https://www.jav- nenabavke.gov.ba/index.php?id=03vij&vij= 110&jezik=bs (stranica posjeena 20. 5. 2016). xl Agencija za javne nabavke Bosne i Her- cegovine, “Nacrt Pravilnika o monitoringu postupaka javnih nabavki”, lan 2. xli Radi ilustracije, u 2013. godini, 10% objavljenih obavijesti bilo je predmet albi. SigMA, Baseline Measurement Report. xlii transparency international BiH, Moni- toring implementacije Zakona o javnim nabavkama BiH (Banja luka: transparency international BiH, 2012); Mervan Mirašija, Analiza zakonskog okvira javnih nabavki – Bosna i Hercegovina (Sarajevo: Fond otvoreno društvo BiH, 2013). xliii Objašnjenje Ureda za razmatranje albi. transparency international BiH, Monito- ring implementacije Zakona o javnim nabav- kama BiH. xliv ibid. xlv ibid. xlvi ibid. xlvii SigMA, Baseline Measurement Report. xlviii “Zakon o internoj reviziji institucija BiH”, Slubeni glasnik BiH 27/08; “Zakon o internoj reviziji u javnom sektoru u Federaciji BiH”, Slubene novine Federacije BiH 47/08; “Zakon o internoj reviziji u javnom sektoru Republike Srpske”, Slubeni glasnik Republike Srpske 17/08.
Monitoring javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri, prilike i prepreke12
Analiti ka – Centar za društvena istraivanja je nezavisna, neprofi tna, nevladina organizacija koja se bavi istraivanjem i razvojem javnih politi ka u širem smislu. Misija Analiti ke je da na osnovu kvalitetnih istraivanja i odgovarajue eksperti ze ponudi relevantne, inovati vne i prakti ne preporuke usmjerene na promoviranje inkluzivnih i boljih javnih politi ka, kao i na sveukupno unaprijeenje procesa njihovog donošenja.an
al iti
Analiti ka – Centar za društvena istraivanja
www.analiti ka.ba info@analiti ka.ba
društvena istraivanja, sva prava pridrana.
Policy brief je objavljen u okviru projekta “Otvorene javne nabavke u Bosni i Hercegovini”, koji zajedniki implementi raju Centar za istraivako novinarstvo (CiN), Analiti ka - Centar za društvena istraivanja i Centar za zastupanje graanskih interesa (CPi).
ANALITIKA
xlix Ured za reviziju insti tucija BiH, izvještaj o reviziji izvještaja o izvršenju budeta insti - tucija Bosne i Hercegovine za 2012. godinu (Sarajevo: Ured za reviziju insti tucija BiH, 2013); Ured za reviziju insti tucija BiH, izvještaj o reviziji izvještaja o izvršenju budeta insti - tucija Bosne i Hercegovine za 2013. godinu (Sarajevo: Ured za reviziju insti tucija BiH, 2014); Ured za reviziju insti tucija BiH, izvještaj o reviziji izvještaja o izvršenju budeta insti tu- cija Bosne i Hercegovine za 2014. godinu (Sara- jevo: Ured za reviziju insti tucija BiH, 2015). l ibid. li Npr., neke organizacije lanice anti ko- rupcijske mree organizacija civilnog društva u BiH ACCOUNt su direktno ukljuene u moni- toring javne nabavke. vidjeti , primjera radi, izvještaj: “veliko istraivanje: ko, kako i koliko krade na javnim nabavkama”, Account.ba, 29. 3. 2013. htt p://account.ba/novost/9672/ veliko-istrazivanje-ko-kako-i-koliko-krade-na- javnim-nabavkama (stranica posjeena 2. 6. 2016). Nadalje, Udruenje graana tENDER iz Banje luke stavilo je sebi u zadatak monito- ring javne nabavke i objavljivanje nalaza jav- nosti i nadlenim dravnim organima zadue- nim za inspekciju i provoenje zakona (vidjeti : Ug tender, htt p://www.tender.ba stranica