Moyobamba: ¿Cómo se distribuye su FONCOMUN?

Por: Rubén Darío Ninahuanca Rivas1

I. Introducción II. Generalidades del Distrito de Moyobamba III. Distribución del FONCOMUN IV. Inversión del FONCOMUN por sectores V. Análisis de la Visión 2008 – 2011 del distrito de Moyobamba VI. Conclusiones VII. Referencias

I. Introducción

El Fondo de Compensación Municipal, conocido también como FONCOMUN, es una de las transferencias económicas que reciben los gobiernos locales2. El FONCOMUN, está compuesto por; el rendimiento del Impuesto de Promoción Municipal, El rendimiento del Impuesto al Rodaje y el Impuesto a las Embarcaciones de Recreo.3 Su distribución, en beneficio de la colectividad, se encuentra afecta a un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que dice llamarse Presupuesto Participativo, – en esta oportunidad no me voy a referir si el proceso participativo funciona correctamente o no,- en este trabajo realizaré una descripción de cómo el FONCOMUN se ha venido distribuyendo en el distrito de Moyobamba, y si esta distribución guarda relación con la visión del distrito planteada en el Plan de Desarrollo Concertado.

II. Generalidades La ciudad de Moyobamba se encuentra ubicada dentro del Valle del Alto Mayo a orillas del río Mayo, a una altitud de 860 metros sobre el nivel del mar, entre los 06°02´00" Latitud Sur y 76°58´18" Longitud Oeste. La Ciudad de Moyobamba ha sido erigida sobre una terraza de suelos arenosos, muy erosionables por los riachuelos que forman las aguas de las lluvias formando barrancos, los mismos que segmentan la ciudad. El territorio de la provincia de Moyobamba es accidentado por estar ubicado en las últimas ramificaciones de la Cordillera Oriental y la Cordillera Sub-andina ó Cordillera Azul del Angaiza, la misma que muestra diferentes formaciones geológicas y altitudinalmente varios ecosistemas. Los principales cerros que rodean la provincia son; el Cerro de Atajo y Angaiza al Norte, el Cerro de San Mateo al Oeste, el Cerro de Oromina al Sur y el Cerro de Santa Cecilia al Este El distrito de Moyobamba ocupa una superficie de 2,737.57 km2 y representa el 72.57% de la extensión territorial de la provincia, distribuido en 8 centros poblados, 68 caseríos y 10 comunidades nativas.

1 Abogado egresado de la Universidad Nacional de Piura. Especialista en Derecho Municipal y Regional, con

Mención en Gestión de Gobiernos Locales, por el Departamento de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Federico Villareal. Especialización en Gestión de la Política Social, por Tecnologías para la Organización Pública; y, la Universidad Nacional del Litoral – Argentina. nrrubendario@hotmail.com 2 Actualmente recibe transferencias por FONCODES, A Trabajar Urbano, Shock de Inversiones, entre otros.

3 Art. 86 del D. Leg. 776. Ley de Tributación Municipal.

El distrito de Moyobamba tiene una tasa de mortalidad infantil de 0.9; es decir por 1,154 nacidos vivos, 10 mueren antes de cumplir 1 año; asimismo tiene una tasa de mortalidad materna 1.70x1000, es decir por 1,154 nacidos vivos mueren 2 madres4. Los datos siguen siendo escalofriantes cuando se hace mención que en el distrito de Moyobamba el 33% de la población no cuenta con servicio de agua, solamente el 5% del distrito cuenta con desagüe o letrinas, sólo el 43% de la población cuenta con servicio de energía eléctrica y su tasa de desnutrición bordea el 31 %5; encontrándose la cifra mas alta en las zonas rurales. La población del distrito de Moyobamba es de 59 795; en donde 21, 646 habitantes se encuentran en la zona rural, que representan el 36.20%; y, 38, 149 habitantes se encuentran en la zona urbana, que representa el 63.8% de la población total.

Cuadro 1

Fuente: Gerencia de Desarrollo Urbano y Rural de la Municipalidad Provincial de Moyobamba

Es necesario realizar una distinción especial en la población rural porque aquí se encuentra comprendida la población indígena (Aguarunas), con una población de 2,011habitantes que representa el 9,29%6, mientras que la población rural mestiza tiene 19,635 habitantes que representa el 90.71%. Sin embargo es necesario anotar que los territorios de las comunidades nativas ocupan aproximadamente el 68.4% del territorio del distrito de Moyobamba.

4 Ing. Luis N. Aquino Gamboa. Gerente de Desarrollo Urbano y Rural de la Municipalidad Provincial de

Moyobamba. Exposición ”Taller del Diagnóstico Temático Territorial en el Presupuesto Participativo 2008” 5 Nuevo Mapa de Pobreza FONCODES 2006

6 Perfil del Proyecto de Protección y Conservación Territorial de las comunidades nativas de la Región San

Martín.

POBLACION TOTAL DISTRITO DE MOYOBAMBA

POBLACION POBLACION TOTAL AL 2006

TOTAL Población Zona Rural Población Zona Urbana

habitantes % habitantes %

59,795 21,646 36.20 38,149 63.80

Cuadro 2

Fuente: Elaboración propia

En el distrito de Moyobamba, el 72.4% de la población rural, entre la que se encuentra el

pueblo aguaruna, consume agua de pozos. El 33.7% de la población rural elimina sus excretas por

medio de pozo sépticos y/o ciegos, el 8% tiene desagües conectados a acequias y el 57.8% no

dispone de algún medio para la eliminación de sus excretas El 88.5% de esta población no cuenta

con servicio eléctrico. Según el FONCODES en el Alto Mayo la población se encuentra comprendida

entre los niveles de: pobre, muy pobre y pobre extremo7

7 PEAM. Boletín No. 3 de Evaluación Ambiental de la Cuenca del Alto Mayo. pág.20

POBLACIÓN DE LA ZONA RURAL DE MOYOBAMBA

TOTAL DE POBLACIÓN RURAL

POBLACIÓN INDIGENA

% POBLACIÓN ZONA RURAL

%

21, 646 2,011 9.29% 19,635 90.71%

III. Distribución del FONCOMUN En el cuadro 3, el monto total del FONCOMUN de los últimos cinco años asciende a S/.8´043,267.11 nuevos soles, de los cuales S/. 6´562,825.70 se ha gastado en la zona urbana, que representa el 81.59%; mientras que en la zona rural se ha gastado S/. 1´480441.41 nuevos soles que representa apenas el 18.41%. Atención especial merece el monto de inversión en las comunidades nativas; sólo una obra se ha realizado en comunidades nativas por un monto de S/.50,000 nuevos soles que representa apenas el 0.62% de todo el FONCOMUN recibido en los últimos 5 años; si se realiza una operación aritmética podemos afirmar que la Municipalidad Provincial de Moyobamba ha invertido S/. 24.8 nuevos soles por cada poblador indígena en cinco años, mientras que por cada poblador rural se ha invertido S/. 72.80 nuevos soles; y, S/. 172.03 nuevos soles por cada poblador de la zona urbana. Esto quiere decir que en los últimos cinco años por cada sol invertido en un poblador indígena, tres soles se invierten en el poblador rural mestizo; y, seis soles en un poblador urbano. La diferencia sería mayor, en perjuicio de las comunidades nativas del distrito de Moyobamba, si analizamos la inversión por toda fuente (FONCODES, A Trabajar urbano, entre otros), porque como se ha anotado líneas arriba el único proyecto ejecutado en comunidades nativas, ha sido el Sistema de Agua en la Comunidad Nativa San Rafael.

Cuadro 3

Fuente: Gerencia de Desarrollo urbano y Rural de la Municipalidad Provincial de Moyobamba

GASTOS DE INVERSION EN EL DISTRITO DE MOYOBAMBA

AÑO

INVERSION TOTAL

FONCOMUN

S/.

INVERSION TOTAL

ZONA URBANA ZONA RURAL

S/. % S/. %

2003 1,046,208.41 831,220.51 79.45% 214,987.90 20.55%

2004 1,376,750.17 1,218,006.68 88.47% 158,743.49 11.53%

2005 1,833,864.16 1,337,163.14 72.92% 496,701.02 27.08%

2006 1,922,134.37 1,717,294.37 89.34% 204,840.00 10.66%

2007 1,864,310.00 1,459,141.00 78.27% 405,169.00 21.73%

TOTAL 8´043.267,11 6´562,825.70 81.59% 1´480,441.41 18.41%

Para el próximo año, conforme al Acta de Acuerdos y Compromisos del Presupuesto Participativo del Año 2008, el FONCOMUN presupuestado es de S/. 1´721.109.50 nuevos soles, invirtiéndose en la zona urbana S/. 490,000.00 nuevos soles que representa el 28.45% e invirtiéndose en la zona rural S/. 1´231.109.50 nuevos soles que representa el 71.55%. Sin embargo en el conglomerado los porcentajes no varía mucho; siendo el Total del FONCOMUN al 2008, S/. 9´764,764.376.61 nuevos soles, invirtiéndose en la zona urbana S/. 7´052,825.70 nuevos soles, que representa el 72.20%, e invirtiéndose en la zona rural 2´711.550.91 nuevos soles, que representa el 28.8%. Si realizamos nuevamente la distinción de las comunidades nativas en el proceso de inversión del FONCOMUN, podremos afirmar que de S/. 9´764,764.376.61 nuevos soles, sólo se invertirán S/. 90,000 soles en comunidades nativas, que representa el 0.92%.

Cuadro 4

Fuente: Elaboración propia

Es importante mencionar que para el próximo año se invertirá más en la zona rural del distrito, pero obedece a la ejecución de una obra valorizada en S/. 1´000,000.00 nuevos soles, correspondiente a la obra de Construcción del Puente Motilones – sector Motilones – Moyobamba. El número de obras que se ejecutarán el próximo año serán cuatro por cada sector; cuatro en el sector urbano y cuatro en el sector rural; y, de los que contiene el sector rural, un proyecto para comunidades nativas valorizado en S/. 40,000 nuevos soles. Cómo se puede apreciar en el cuadro 5, el monto de la ejecución total de las obras programadas excede el monto del FONCOMUN en S/. 4´322,912.18. El FONCOMUN del 2008 es de S/.1´571,109.4 nuevos soles, mientras que las obras programadas para su ejecución total necesitan S/. 5´894,021.58 nuevos soles. Esto tiene dos tipos de lecturas; una corresponde a que el excedente presupuestal pueda ser cofinanciado por los otros niveles de gobierno, otra alternativa es que se recurra a fondos concursables u otras fuentes de financiamiento; y, la otra lectura es que este exceso sea reprogramado en el FONCOMUN 2009. Esperemos que esto último no suceda porque el dinero que se destinaría para debatir y concertar en el presupuesto participativo 2009 se reduciría considerablemente.

8 Según Acta de Acuerdos y Compromisos del Presupuesto Participativo del Año 2008

FONCOMUN TOTAL ZONA URBANA ZONA RURAL

2003 - 2007 8´043.267,11 6´562,825.70 81.59% 1´480,441.41 18.41%

2008 8(*) 1´721.109.50 490,000.00 28.45% 1´231.109.50 71.55%

TOTAL 9´764.376.61 7´052,825.70 72.20% 2´711.550.91 27.8%

Cuadro 5

FONCOMUN 2008

Nombre del Proyecto Costo total del proyecto

Asignación 2008

Mejoramiento del sistema de recolección y disposición final de residuos sólidos de Moyobamba

1´850,000.00 200.000.00

Sustitución de Infraestructura educativa 00496 – Sullaquiro

857,133.80 86,876.06

Construcción de la Balsa Cautiva – Puerto Guayaquil y Trocha carrozable tramo: puerto Guayaquil – EL Dorado

186,876.06 40,000.00

Construcción del Puente de Motilones – Sector Motilones – Moyobamba

2´359,581.00 1´000.000.00

Construcción de Trocha carrozable Río Mayo, Los Ángeles – Guillermo – Santa Catalina – Motilones - Moyobamba

384,577.38 104,233.44

Mejoramiento del Jirón Callao Cuadras 01 y 02 – Moyobamba

157,721.75 80,000.00

Mejoramiento del Jirón Calle 05 – Sector Villa Hermosa – Moyobamba

98, 097.00 60,000.00

TOTAL 5´894,021.58 1´571,109.4 FUENTE: Elaboración Propia

El país pasa por una bonanza económica, por la extracción de minerales y los precios altos en el mercado internacional; esto ha generado que desde el gobierno central se creen fondos concursables, el shock de inversiones, entre otras fuentes; haciendo posible que los excesos de los proyectos sean financiados por otras fuentes, porque de lo contrario estaríamos condenados a no tener planificación presupuestal bajo la modalidad de presupuesto participativo, por al menos dos años. Esta forma de planificación no es materia de discusión en el presente trabajo, por lo que podría convertirse en un interesante trabajo posterior.

IV. Inversión del FONCOMUN por sectores

Una de las primeras conclusiones que podemos extraer, antes de iniciar a desarrollar este tema, esta referida a la afirmación en que la mayor inversión en los últimos seis años se ha realizado en la zona urbana. Ahora es necesario saber si esta inversión ha contribuido a lograr la visión programada por la población, invirtiéndose el dinero en sectores estratégicos que ayuden a reducir la pobreza y la desigualdad social, que en buenas cuentas es lo que se quiere.

Cuadro 6

FUENTE: Elaboración Propia

9 Ibid.

INVERSIÓN TOTAL POR RUBROS

AÑOS

TOTAL 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (*)

9

Mejoramiento Infraestructura urbana

319,063.88 787,956.16 711,485.92 1´338,835.64 1´902,409.73 290,000 4´539,741.33

Infraestructura Vial

93,475.44 68,819.97 257,478.00 00.00 18,162.65 1´144.233.44 1´582,169.4

Saneamiento Básico

122,173.82 35,147.94 89,186.62 252,383.68 492,957.26 00.00 991,849.32

Infraestructura Municipal

195,655.11 71,779.47 247,242.29 102,551.10 00.00 00.00 617,227.97

Medio ambiente

00.00 79,140.50 50,036.40 50,000.00 200,000.00 200,000.00 579,176

Fortalecimiento institucional

105,016.11 130,206.98 195,523.00 00.00 00.00 00.00 430,746.09

Locales comunales

55,842.56 00.00 100,000.00 134,230.40 00.00 00.00 290,072.96

Infraestructura turística

00.00 82,441.90 110,000.00 00.00 00.00 00.00 192,441.9

Infraestructura en Educación

00.00 34,822.17 00.00 0.00 50,000.00 86,876.06 171,698.23

Plazas, plazuelas

00.00 86,435.08 53,411.98 28,466.55 00.00 00.00 168,313,61

Infraestructura en salud

00.00 00.00 19,499.95 0.00 0.00 00.00 19,499.95

Infraestructura deportiva

00.00 00.00 0.00 15,677.00 10,780.36 00.00 26,457.36

TOTAL FONCOMUN

1,046,208.41 1,376,750.17 1,833,864.16 1,922,134.37 1,864,310.00 1´571,109.4 9´764.376.61

Es necesario aclarar que el cuadro 6, es una proyección del FONCOMUN, siempre y cuando se cumpla con el Acta de Acuerdos y Compromisos del Presupuesto Participativo del Año 2008, sin ningún tipo de modificaciones. De ser considerada esta premisa, podemos afirmar que en los últimos 6 años se ha invertido más en infraestructura urbana, que corresponde a veredas, mejoramiento de calles de la ciudad, cunetas; y, en infraestructura vial, que corresponde generalmente a trochas y puentes. En estos dos sectores se han invertido S/. 6´121,910.73 nuevos soles, es decir el 62.69% de todo el FONCOMUN de los últimos seis años. El sector educación y salud han sido muy golpeados por este tipo de planificación, porque han recibido apenas el 1.76% y 0.2% respectivamente.

V. Análisis de la Visión 2008 – 2011 del Distrito de Moyobamba La población del distrito de Moyobamba, convocada en el desarrollo del Presupuesto Participativo 2008, al conocer su diagnóstico elaboró de manera participativa su Visión de desarrollo al 2011, la cual contiene:

“Al 2011 el distrito de Moyobamba es una sociedad democrática, con adecuada práctica de valores, organizada e integrada; con igualdad de oportunidades, equidad de género, respeto a la interculturalidad; seguridad alimentaria y social; servicios de calidad y ordenamiento territorial; vialmente interconectada, con actividades económicas competitivas; sensibilizada y proactiva en la conservación del medio ambiente y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales e integrada al mercado eco turístico regional, nacional e internacional.”10

En este documento no intenta, conceptualizar la visión, ni mucho menos evaluarla, solamente haré el intento de emitir juicio de opinión entre la inversión realizada por la Municipalidad de Moyobamba y la visión elaborada por la ciudadanía. Es necesario advertir que es necesario priorizar el gasto. Porque podría ocurrir que la Municipalidad construya una trocha carrozable hacia un caserío que no tiene servicio de agua potable, y que meses más tarde la población de este caserío, producto de una epidemia derivada de la mala calidad de agua, desaparezca. Entonces habrá sido eficaz ese tipo de inversión, pues obviamente que no. Muchos gobiernos locales, con complicidad de las ONG´s, insertan todos sus intereses en la visión, la cual se transforma en un cajón de sastre; convirtiéndose en una buena herramienta de justificación de gasto para el gobierno local, por ejemplo: “El gobierno Local “X” se compromete a construir en campaña electoral una trocha corrozable; una vez elegido, necesita cumplir su promesa , y para lograr su legitimidad con esa población que lo apoyó en campaña; reúne al CCL, Consejo Municipal – en donde tiene mayoría – y el Comité de Vigilancia, para la modificación del presupuesto, justificando que la trocha carrozable, está contenida en la visión del gobierno local, y es un mandato de la ciudadanía contenida en la frase “vialmente

10

Elaborado en la actualización del Plan de Desarrollo Concertado del Distrito de Moyobamba; en el Taller del Presupuesto Participativo 2008.

interconectada”. Y en la rendición de cuentas es obvio que dirá que todas sus obras están en fiel cumplimiento de la visión del Gobierno Local. Este tipo de anécdotas se repiten mucho, en diversos gobiernos locales; focalizando su desarrollo en cemento y ladrillo; porque eso es lo que puede aparecer en la foto del diario o en el lente del vídeo periodístico y además porque este tipo de acciones se puede inaugurar; muy por el contrario resulta, reducir la tasa de desnutrición, la tasa de analfabetismo, la mejora en atención; porque este tipo de acciones no gozan de un gran impacto. Si, yo, priorizara al sector educación y salud como pilares del desarrollo en la visión, y considerara como secundario lo demás sectores, podría afirmar; que no se ha invertido lo suficiente en estos dos sectores, que apenas representa el 1.96% del FONCOMUN de los últimos seis años. Este tipo de actividades necesitan una explicación, como por ejemplo ¿Cuál es el paradigma de desarrollo de la Municipalidad de Moyobamba? Y ¿Cuáles son sus indicadores? Pues sólo de esa manera podemos entender esta planificación presupuestal de los últimos seis años. Uno de los argumentos de los técnicos de los gobiernos locales es que, “los proyectos sociales (salud y educación) los han decidido financiar con otras fuentes de financiamiento, debido a los diversos programas del Gobierno Central”. Este argumento resulta debatible, porque la proliferación de las fuentes de financiamiento por parte del gobierno central no tienen más de dos años de antigüedad, y el análisis que se realiza está basado en los seis últimos años, en donde el FONCOMUN se convirtió en la primera e importante fuente de financiamiento de los gobiernos locales. Además esta justificación resulta ser un cañón de dos tiros, pues el FONCOMUN es un fondo establecido por ley, es decir asignado todos los años; pero las demás fuentes de financiamiento son temporales, y en muchos casos son concursables. Yo estoy en desacuerdo que los proyectos sociales, como son salud y educación, estén fuera del FONCOMUN, porque si como autoridad local los considero importantes para mi desarrollo, debo invertir cualquiera sea la fuente en estos sectores, por ser prioritarios, porque las demás fuentes de financiamiento no son seguras, ni confiables. Pero si lo que busco es satisfacer la demanda de obras del distrito pues realizo el gasto en lo que sea, con tal que me genere réditos políticos, sin ninguna planificación. Una visión de futuro debe ser estructurada, realista y transformadora; debe ser más que una reproducción del pasado y una extrapolación lineal del presente. Una visión debe explorar alternativas de cambio e innovación frente a las estructuras actuales, sin que ello equivalga a plantear quimeras, ilusiones o sueños evanescentes. Debe también basarse en una rejilla de lectura seria y organizada que proporcione una visión global de la realidad, y atienda los principales debates intelectuales de la época. Pero una visión de futuro conservadora, que no se traduzca en proyectos de futuros innovadores, verosímiles, pertinentes y coherentes, corre el riesgo de reproducir un estado insatisfactorio de las cosas. Y con ello, puede desvirtuar su noble propósito de proporcionar una guía y orientación para las políticas públicas11. Condiciones que no tiene la visión del Distrito de Moyobamba, permitiendo que en cualquier cosa se pueda invertir; interpretando que cualquier gasto generará desarrollo, justificando que todo gasto estará conforme a la visión y que todo gasto será pertinente. Es obvio que con esta herramienta de gestión no se puede evaluar si el gasto realizado hasta la fecha nos ayuda o no al desarrollo de nuestra ciudad.

11

Javier Medina Vásquez y otro. Manual de Prospectiva y decisión estratégica. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación económica y social (ILPES). Santiago de Chile. 2006. Pág. 21

VI. Conclusiones12

Con una visión que no recoja las prioridades de intervención no es posible evaluar el gasto, pues todo gasto podría considerarse dentro de la visión. Por ello es necesario además conocer con exactitud el modelo de desarrollo planteado por la Municipalidad de Moyobamba, y en base a esa propuesta la elaboración de herramientas de gestión que nos permita una correcta planificación y evaluación.

VII. Referencias.

D. Leg. 776. Ley de Tributación Municipal.

Ing. Luis N. Aquino Gamboa. Gerente de Desarrollo Urbano y Rural de la Municipalidad

Provincial de Moyobamba. Exposición ”Taller del Diagnóstico Temático Territorial en el

Presupuesto Participativo 2008”

Nuevo Mapa de Pobreza FONCODES 2006

Perfil del Proyecto de Protección y Conservación Territorial de las comunidades nativas de

la Región San Martín.

PEAM. Boletín No. 3 de Evaluación Ambiental de la Cuenca del Alto Mayo. pág.20

Según Acta de Acuerdos y Compromisos del Presupuesto Participativo del Año 2008

Plan de Desarrollo Concertado del Distrito de Moyobamba

Javier Medina Vásquez y otro. Manual de Prospectiva y decisión estratégica. Instituto

Latinoamericano y del Caribe de Planificación económica y social (ILPES). Santiago de

Chile. 2006

12

Trabajo concluido el 12 de julio del 2007