1Las reformas de los espacios institucionales

La modernizacin institucional de los municipiosArgentinos. Escenarios de reforma para obtener

financiamiento.

Autor: Diego, Csar Adrin.

Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.

Introduccin

El trabajo a presentar, est basado en una serie de apuntes de investigacin, elaborados a partir de la

asistencia tcnica brindada a distintos municipios argentinos durante los aos 2002 y 2003. Se

pretende exponer sobre las fortalezas y debilidades de los espacios institucionales, que facilitan y /

o obstaculizan el acceso de los gobiernos locales, a distintas fuentes de financiamiento, del orden

nacional e internacional. La configuracin poltica es el principal componente de dicho espacio y una

adecuada comprensin, facilita la consecucin de estrategias viables tendientes al desarrollo local. El

nuevo contexto poltico y social de la Argentina, amerita una discusin acadmica sobre

el particular, en especial, sobre las reformas pendientes de la cultura poltica y

organizacional de los municipios argentinos. Consideramos este tema es de particular

importancia, teniendo en cuenta que tantas dcadas de vaivenes en materia de desarrollo en Amrica

Latina, responden a la compleja y particular interrelacin de distintos actores al interior de los

espacios pblicos. Como conclusin, consideramos que un proceso de reforma es posible, en base al

alineamiento de distintos sectores bajo una meta comn: el desarrollo y la mejora de la calidad de

vida de los vecinos.

2Ms all de cambio de polticas, parecen necesarios importantes aprendizajes colectivos... As se

expresa Ernesto Gore en un reciente artculo titulado El papel de las escuelas en la construccin de

una sociedad civil.

Lo mismo puede decirse de los municipios. El cambio en las polticas configura espacios para reformas

que la sociedad reclama. Conservar la gobernabilidad implica mostrar hechos, esto es, obras,

programas, proyectos, gestionados correctamente.

Las polticas que se formulan a nivel nacional actualmente son crticas en ciertos aspectos al

neoliberalismo y tratan de dar muestras de dignidad y negociacin ante los organismos

internacionales. El gobierno local es clave para apoyar este proceso de cambio. Requiere del apoyo de

la Universidad, de los Centros de Investigacin, como los aqu reunidos. El xito de la gestin es

tambin responsabilidad de todos los que investigamos y nos especializamos en gestin

local. El apoyo mutuo, la experiencia compartida, es clave para el desarrollo de los municipios

argentinos.

La modernizacin hoy ocupa el primer lugar, tras aos de postergacin. Existen 19.000 municipios en

la Argentina. Esto implica ni ms ni menos, que hay centenares de miles (si, centenares de miles) de

proyectos para realizar. Proyectos de desarrollo, obra pblica, cooperacin con el sector privado. El

financiamiento de esos proyectos es prioritario.

La experiencia indica que cuando estn disponibles esos fondos, las ineficiencias derivadas de la falta

de capacitacin y las redes burocrticas, dificultan su utilizacin.

Sabemos que la correcta utilizacin de los recursos redunda en mayor desarrollo y

beneficio para la poblacin. Ese es el aprendizaje colectivo del que habla Gore. Escasos

siempre sern los controles internos y externos, cuando es insuficiente nuestro nivel de

conciencia de que el futuro est en nuestras manos y no en autoridades lejanas, en la

capital de la provincia, en Buenos Aires, o en la sede de un organismo internacional. La

utilizacin ptima de los recursos por el sector pblico, consolida tambin la confianza de los

inversores del sector privado.

Por estas razones, es que los municipios deben replantear su agenda, la modernizacin de

estructuras y la obtencin y ptima utilizacin del financiamiento disponible, como

estrategia creble de desarrollo a mediano y largo plazo.

Diagnstico, la situacin actual.

En los ltimos aos, hubo un crecimiento exponencial en materia de estudios e investigaciones sobre

los procesos de cambio de las polticas pblicas, las organizaciones, los modelos de gestin y las

tecnologas de la informacin.

3Este tipo de investigaciones ha superado los tradicionales mbitos acadmicos, y las instituciones

pblicas como los organismos internacionales, han adoptado distintas tcnicas, modelos y enfoques

sobre el particular.

As, principalmente los organismos internacionales, han financiado y siguen financiando, relevamientos

sistemticos que permiten efectuar procesos de fortalecimiento institucional y modernizacin del

Estado. El principal objetivo de estas investigaciones, es implementar un enfoque, el de la

gerencia pblica, modelo que implica un verdadero cambio estructural en la

administracin pblica.

Los estudios de las mejores prcticas, tambin son parte de este fenmeno.

Modernizacin institucional.

En todos los municipios se realizan diferentes actividades como atender reclamos y quejas, recaudar

tasas municipales, recolectar los residuos, hasta brindar diferentes servicios, como ser, mantenimiento

de caminos vecinales, controles bromatolgicos, mantenimiento de sendas y paseos pblicos.

Este cmulo de tareas son los que conforman un universo de prestaciones, y de ellas, ciertamente,

depende una evaluacin satisfactoria por parte de los vecinos, de la gestin que ha realizado tal o

cual intendente municipal. El imaginario colectivo, por cierto, recordar cuando su pueblo estaba

limpio, las obras pblicas, y se reprobarn todas aquellas gestiones, en las que los servicios y las

obras pblicas fueron insuficientes y de mala calidad.

Ustedes preguntarn cmo se logra esto? La respuesta: organizacin, planificacin y ejecucin

eficiente de los planes de gobierno.

Un proceso de modernizacin institucional cubre estas necesidades e involucra las

siguientes acciones:

Organizacin del gobierno local,

Anlisis y evaluacin de polticas pblicas,

Diseo de polticas, programas y proyectos,

Organizacin de los servicios,

Implantacin de la gestin por objetivos.

Evaluacin de la estructura organizativa,

Capacitacin de los Recursos Humanos,

Este cambio estructural es el que facilita el acceso al financiamiento internacional, en la

medida que se adecuan las estructuras a los requerimientos de los organismos que

otorgan prstamos.

4Organizacin del gobierno local,

La organizacin es fundamental en cualquier emprendimiento. Este tema tiene que tener la debida

consideracin en la agenda local. La participacin de todos los actores polticos y sociales de la

comunidad, parece ser clave en este proceso. Pero la organizacin requiere de liderazgos (en

plural), con distintos niveles de responsabilidad, pero comprometidos con su comunidad.

Cuando estos liderazgos existen, pueden estructurarse los objetivos. En este sentido, cuando ms

arriba nos encontramos en la estructura de organizacin, deben primar los objetivos de desarrollo.

Esto es, los objetivos ms globales, que permitan estructurar distintos programas y proyectos. Estos

objetivos globales permiten identificar con ms claridad las fuentes de financiamiento,,

como prstamos, subsidios, etc.

La definicin de los objetivos de desarrollo, tiene sus beneficios. Quienes otorgan financiamiento,

presuponen que para su definicin hubo consensos bsicos, lo que hace suponer que prevalecern

por algn tiempo. Cuanto ms permanezcan en la agenda, ms se alinearn los diferentes actores tras

ellos y mayores sern las chances de obtener algn tipo de respuesta a los requerimientos financieros.

La obtencin de recursos depende cada vez ms de la poltica que de clculos econmicos muy

precisos. Un indicador de ello, son las ltimas negociaciones con los organismos internacionales de

crdito, por ejemplo, con el FMI.

Tras la definicin de los objetivos de desarrollo, se requiere definir objetivos especficos: los objetivos

de programas y proyectos. El knowhow tcnico ms la experiencia de gestin de las autoridades

locales, evita que se corra el riesgo de perder tiempo y que el municipio pierda la oportunidad de

obtener recursos.

Asimismo, los equipos de trabajo conformados tienen que tener en cuenta en forma permanente el

contexto en el cual se formulan e implementan los proyectos. Una lectura inadecuada de dicho

contexto, es de alto riego para el xito del proyecto.

En esta tarea de organizacin, hay que tener presentes en todo momento los objetivos de desarrollo,

y tomar decisiones polticas comprometidas con la comunidad, a fin de evitar la corrupcin y la

extensin del clientelismo, dos serios obstculos para la utilizacin ptima de los recursos pblicos.

Tanto uno como otro, dificultan la realizacin de planes y proyectos, por la subutilizacin de los

recursos, que pueden destinarse con ms provecho y con un beneficio extendido a toda la comunidad,

incluidos aquellos sectores que en un primer momento, pretenden utilizarlos incorrectamente.

Anlisis y evaluacin de polticas pblicas locales

El anlisis del perfil econmico local, es tarea y responsabilidad bsica del municipio. Facilita la

definicin de polticas locales, que resultan fundamentales para definir objetivos de desarrollo, a largo

5plazo. El perfil incluye una comparacin con los municipios vecinos, regin, pas, y contexto

internacional. Como la actividad econmica es cada vez ms interdependiente, la correcta utilizacin

de la informacin redundar en muchos beneficios y en desarrollo local.

Decisin poltica y la organizacin, son dos piezas fundamentales en esta instancia. Las economas

locales han tenido que emprender complejos procesos de reconversin. La administracin local tiene

la responsabilidad de acompaar este proceso, contar con informacin veraz sobre la regin,

actualizar la informacin para un sistema de indicadores a fin de facilitar la toma de decisiones. Tanto

para el sector privado, como el pblico. El Estado Nacional tambin requiere de informacin, la

definicin clara de las necesidades locales. En este sentido, es estratgico evaluar con profesionalismo

las polticas locales y es inestimable el aporte que puede realizar la universidad y los centros de

investigacin en este sentido, aportando conocimiento, informacin, profesionales calificados y nuevas

ideas para mejorar la gestin.

Diseo de polticas, programas y proyectos

La informacin es un insumo fundamental para la formulacin de polticas, programas y proyectos

locales. El conocimiento aporta valor agregado. Un relevamiento de necesidades, permite trazar un

perfil determinado para el municipio, como as tambin, identificar las fuentes de financiamiento y

apoyos del gobierno nacional y de organismos internacionales. Existe una enorme dificultad para los

actores locales de acceder a la informacin de crditos y subsidios. Acompaar a la gestin de los

mismos, es fundamental para el xito de las polticas locales. En este sentido, un buen diseo de las

polticas y programas, el acompaamiento permanente, la informacin sobre los pasos a seguir, es

fundamental para fortalecer las polticas. La celeridad de los procesos econmicos y la globalizacin

parecen ir a contramarcha del parroquialismo de los municipios, donde lo local y regional puede

ocupar el centro de las discusiones polticas con exclusividad. Esto genera que se pierda de vista el

contexto nacional e internacional. La falta de registro de estas instancias hace perder de vista a los

actores involucrados la dinmica del proceso de desarrollo, del que pueden verse beneficiados si se

sabe aprovechar la informacin y el conocimiento disponibles.

Organizacin de los servicios

Los municipios tienen la responsabilidad, dentro de sus posibilidades, de facilitar la creacin de

empresas, emprendimientos y todo tipo de actividad que genere trabajo genuino. Sabemos de las

dificultades para que desde un municipio, se generen estas oportunidades. Pero es necesario definir

polticas en este sentido. Los programas locales dirigidos al fortalecimiento empresario, deben aportar

elementos para facilitar la salida de la informalidad de muchas de estas actividades y su incorporacin

plena al circuito econmico local, regional y nacional. La economa informal debe ser combatida,

puesto que no genera beneficios colectivos. Disminuye la recaudacin y genera incertidumbre en la

suerte de las finanzas pblicas.

6Las polticas sociales deben cubrir un espacio importante. Frente al aumento del desempleo y la

exclusin social, los gobiernos locales deben estar atentos a su evolucin y pensar estrategias para

paliar dicha situacin. Sabemos que los municipios afrontan diariamente este problema, es por ello

que redoblar los esfuerzos por mejorar la organizacin en la provisin de servicios sociales, es clave

en este momento de emergencia. Ante la extensin del problema de la pobreza, pocos son los

esfuerzos que hay que ahorrar en mejorar cualquier sistema de gestin de las polticas,

programas y servicios sociales. Este es un debate que recin comienza, puesto que la dilapidacin

de recursos destinados a programas sociales, es un fenmeno extendido a lo largo y ancho del

territorio nacional, sin que las autoridades hayan tomado suficientes cartas en el asunto.

Implantacin de la gestin por objetivos.

La gestin por objetivos parece una solucin a muchos de los problemas, en funcin de una estrategia

de desarrollo definida. Hay distintas herramientas que pueden utilizarse para mejorar la gestin, valga

por caso, el presupuesto y los planes de inversin, que permite administrar y optimizar la utilizacin

de los recursos pblicos.

El monitoreo permanente de las polticas locales, a travs de distintos indicadores, auditorias, la

instauracin de sistemas de gestin, son todos instrumentos necesarios. La modernizacin

institucional de los municipios es una deuda pendiente, que tenemos que comenzar a saldar. Mas vale

entonces comenzar a utilizar todos los instrumentos que estn al alcance normativos, tcnicas,

estrategias a fin de fortalecer el funcionamiento de las instituciones locales.

Esto es extensible a las organizaciones intermedias y sociedades de fomento locales, de gran

importancia en el mbito local. Los instrumentos de planificacin municipal no han logrado

transformarse en herramientas que definan objetivos que puedan alcanzarse y que incluyan a los

distintos actores en su formulacin. La planificacin estratgica es uno de los instrumentos disponibles

para encontrar respuestas de carcter positivo a muchos de los problemas. Pero los planes

estratgicos deben dejar de ser cosas para decir como menciona Gore en su artculo, sino que

deben estar basados en la experiencia y la potencialidad real de los actores. Esto es, en el

compromiso de realizar las acciones necesarias para cumplir con los objetivos. De ejecutar los

proyectos y programas. De ello depende el xito de este tipo de emprendimientos.

Los defensa de determinados valores se vuelve clave en este punto. Por ejemplo, la confianza mutua

entre los actores involucrados, la solidaridad social, la seriedad de las propuestas y el respaldo de las

autoridades, son fundamentales para cimentar la confianza. Los valores son los ejes cardinales que

orientan el comportamiento de los actores sociales. El anlisis de la realidad y las capacidades reales,

las posibilidades de intervencin y de realizacin de acuerdo a los recursos necesarios, permiten

definir mejor los objetivos de desarrollo. En este sentido, los Centros de Investigacin y las

Universidades, podemos aportar el conocimiento y los profesionales adecuados para facilitar estas

tareas, a la vez que capacitar a los actores en la utilizacin de las distintas herramientas de gestin

disponibles.

7Evaluacin de la estructura organizativa,

En los ltimos aos, se ha generado un paulatino proceso de desactualizacin de los procesos

administrativos de los municipios. En este sentido, es necesario realizar un trabajo de deteccin de

necesidades de actualizacin, a fin de corregir las deficiencias y adecuar el funcionamiento a los

requerimientos de tipo administrativo estndar exigidos por la legislacin vigente. He aqu la primera

cuestin de importancia en relacin con la modernizacin institucional de los municipios. Los sucesivos

gobiernos heredan gran parte de los problemas de su antecesor.

El cmulo de reclamos y demandas por parte de la sociedad, hace necesario el funcionamiento

armnico y coordinado de los distintos sectores del Organismo. El funcionamiento de los servicios est

garantizado en la medida que se ejecuten correctamente los procedimientos, funcionen los sistemas

informticos y de control interno, que permiten el seguimiento de expedientes y su rpida ubicacin.

La atencin del pblico merece otro captulo aparte. Merece ser dinmica y con un sistema de registro

que evite la duplicidad de reclamos o quejas por el mismo tema y su rpida canalizacin a las reas

de la involucradas. Las inadecuaciones administrativas son una constante. Su deteccin y correccin

parece siempre quedar para ms adelante, lo que se traduce en soluciones tipo parche, sin un

diagnstico claro y conciso, que permita diagramar soluciones integrales. Por otra parte, tambin es

necesario modernizar el sistema de administracin de RR.HH., a fin de adecuar su funcionamiento a

las exigencias actuales. Estos cambios permiten siempre un manejo eficiente de dotacin de personal,

lo que dejar sentadas la bases para la implementacin de polticas de desarrollo y capacitacin a

corto y mediano plazo.

La modernizacin administrativa es un captulo importante en los procesos de obtencin de recursos,

puesto que el funcionamiento eficiente de la administracin local es la que permite definir objetivos de

desarrollo, atender las demandas de la sociedad, buscar soluciones, integrar.

Capacitacin de los Recursos Humanos,

Como se mencionaba anteriormente, la capacitacin es una piedra angular en todo proceso de

modernizacin. Es por ello que se debe considerar con especial inters estas actividades, que se

pueden convertir en el espacio estratgico del proceso de cambio. Estas seran algunas de las

propuestas de formacin:

a) Agenda Poltica Municipal

Es necesario generar talleres donde se intercambie informacin, conocimiento y experiencia para

mejorar las polticas locales. Ventajas, desventajas, nuevas experiencias, anlisis del contexto

regional, nacional e internacional, son algunos de los posibles temas que se pueden desarrollar en

8estos talleres. Siempre sin perder la perspectiva local y el impacto que los problemas imperantes en el

contexto general en el municipio.

b) Capacitacin en gestin de polticas

El objetivo de la misma es capacitar a los agentes involucrados en la gestin de cada unidad

organizativa. Se busca introducir el uso de la gestin por objetivos de modo progresivo. Esto

posibilita tambin repensar las acciones de cada unidad o sector. Esto presupone un modo diferente

de gestionar los recursos.

c) Rol de los equipos de trabajo.

La descentralizacin de la poltica genera la necesidad de tomar conciencia de que el mbito local es

estratgico. Es fundamental el papel que los municipios juegan en el desarrollo de distintas polticas.

Por ello, es necesario capacitar a los tcnicos, a los polticos, a los profesionales y personal

administrativo, con el fin de construir estrategias y lneas de accin que permitan la resolucin de

distintas problemticas que aquejan a los municipios.