2

ÍNDICE

I. Presentación de la Comisión 3 II. Resumen de acuerdos a la fecha 5

1. Acuerdos sobre la medición de pobreza por ingresos 5 2. Acuerdos sobre la medición de pobreza multidimensional 6

III. Introducción 8 1. Por qué medir pobreza 8 2. Cómo se mide oficialmente la pobreza en Chile 9

IV. Avances de la Comisión en la medición de pobreza por ingresos 11 1. Línea de la pobreza 12

1.1. Sobre la Canasta Básica de Alimentos 12 i. Revisión del método de la Canasta Básica de Alimentos 12

ii. Construcción de la Canasta Básica de Alimentos 13 1.2. Consideración de bienes y servicios no alimentarios 16 1.3. Otras consideraciones para la línea de pobreza 16

i. Diferenciación territorial 16 ii. Uso de escalas de equivalencia 17

iii. Uso de economías de escala 17 iv. Cambios en el perfil de la pobreza al introducir estas consideraciones17

2. Medición de los ingresos 18 2.1. Fuente de información 18 2.2. Componentes del ingreso 18

i. Ingresos líquidos versus ingresos brutos 18 ii. Pagos en especies 19

iii. Subsidios monetarios 19 iv. Transferencias no monetarias 20 v. Alquiler imputado 21

2.3. Períodos de referencia 22 2.4. Ajustes de ingresos 22

V. Avances de la Comisión en la propuesta de medición de pobreza multidimensional 25

1. Definición de la medición de pobreza multidimensional 26 1.1. Elección de dimensiones 26 1.2. Elección de indicadores y umbrales 26 1.3. Fuente de información 27

2. Relación entre la medición multidimensional y la medida de pobreza por ingresos28

VI. Próximos pasos 29

3

I. PRESENTACIÓN DE LA COMISIÓN

La pobreza es un fenómeno complejo que afecta el desarrollo de las capacidades de las

personas. A pesar de los avances que han existido en materia de disminución de la pobreza

en Chile, ésta sigue siendo un problema importante en nuestro país. Visibilizar la pobreza y

hacerla objeto de la política pública requiere, en primera instancia, poder cuantificarla y

caracterizarla.

Con este propósito, se presenta a continuación el primer informe que da cuenta del avance

del trabajo que está realizando la “Comisión Asesora Presidencial de Expertos para la

Actualización de la Línea de la Pobreza y la Pobreza Extrema”1, en adelante “la Comisión”.

Ésta tiene como función principal asesorar al Presidente de la República en la revisión de

todos los aspectos relacionados con la medición de la pobreza y de la pobreza extrema, así

como plantear propuestas al respecto.

La Comisión fue constituida por el Presidente de la República el 13 de diciembre del año

2012 y desde esa fecha ha trabajado continuamente en el mandato entregado.

La Comisión está presidida por Rodrigo Jordan, e integrada por M. Soledad Arellano, Benito

Baranda, Cristián del Campo SJ, Luis Larraín, Osvaldo Larrañaga, Andrea Repetto, Jorge

Rodríguez, Claudio Sapelli y Susana Tonda. La Comisión ha contado con el apoyo de una

secretaría ejecutiva y un equipo técnico que han colaborado en las múltiples tareas que se

han llevado a cabo.

Los objetivos que esta Comisión se ha planteado son:

Actualizar la medición de la pobreza por ingresos para tener una medida acorde a la

realidad de las familias chilenas. Esto implica actualizar la canasta de necesidades

básicas a los nuevos patrones de consumo; definir las líneas de pobreza, pobreza

extrema y vulnerabilidad; proponer una metodología de ajuste en el tiempo; y

definir cuál es el concepto de ingresos que debe ser considerado para la medición de

la pobreza.

Proponer una medición multidimensional de pobreza que incorpore un concepto

más amplio de carencias, y que complemente la medición de pobreza por ingresos.

Proponer mejoras a la institucionalidad de la medición de pobreza.

1 Decreto 18 “Crea Comisión Asesora Presidencial de Expertos para la Actualización de la Línea de la Pobreza y de la Pobreza Extrema”, publicado el día 22 de enero de 2013. Disponible en: http://bcn.cl/17qmd

4

La Comisión se encuentra trabajando para entregar una propuesta final durante el segundo

semestre del año 2013, fecha condicional a la entrega por parte del Instituto Nacional de

Estadísticas (INE) de los antecedentes requeridos por esta Comisión.

La Comisión ha tenido una forma de trabajo participativa que ha incluido la realización de

diversas instancias de audiencias públicas y la revisión de documentos enviados por

organizaciones y ciudadanos interesados en aportar desde sus perspectivas a la medición

de pobreza. Asimismo, la Comisión espera realizar nuevas audiencias y seguir recibiendo

aportes de la ciudadanía hasta julio del presente año.

Es el espíritu de esta Comisión que la medición de pobreza que se implemente a partir de su

propuesta sea comprensible, transparente y replicable por la ciudadanía, a la vez que sirva

para el diseño de políticas públicas más efectivas.

Este documento se organiza en cinco capítulos. En el capítulo a continuación se presenta un

resumen de las principales propuestas de la Comisión a la fecha. Luego, el siguiente capítulo

contiene una reflexión sobre los objetivos de medir pobreza y una descripción de la forma

en que se mide oficialmente en Chile. Posteriormente, se describe la discusión sobre

medición de pobreza por ingresos y los avances de la Comisión en este ámbito. Luego se

presenta la discusión de la Comisión en torno a la medición de pobreza multidimensional.

Por último, se describen los temas que abordará la Comisión en el trabajo que sigue a este

informe. Las propuestas en torno a la línea de vulnerabilidad y las de la institucionalidad de

la medición de la pobreza serán incluidas en el informe final de la Comisión.

5

II. RESUMEN DE ACUERDOS A LA FECHA

1. Acuerdos sobre la medición de pobreza por ingresos

i. La Comisión propone continuar con la medición de la pobreza por ingresos

utilizando el marco conceptual de la Canasta de Satisfacción de Necesidades Básicas.

Sin embargo, se considera necesario realizar una actualización y un

perfeccionamiento de aspectos relevantes de dicha medición.

ii. La Comisión considera que, dado el nivel de desarrollo alcanzado por el país,

establecer como umbral para la medición de la pobreza el establecido por el Banco

Mundial, de US$1,25 o US$2 al día, sería muy poco exigente. Por otro lado, una

medida de pobreza relativa, como la utilizada por la Organización para la

Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) que establece un umbral de 50% o

60% del ingreso mediano, podría ocultar el problema pendiente que tiene Chile en

materia de carencias y esconder las necesidades de los grupos más vulnerables. El

método propuesto para Chile se ubica en un lugar intermedio en cuanto es absoluto

al anclarse en la satisfacción de las necesidades básicas, pero que actualiza la canasta

según evolucionan las preferencias de consumo de la población.

iii. La Comisión acuerda proponer tres líneas de pobreza por ingresos: pobreza extrema,

pobreza y vulnerabilidad. En cuanto a la línea de pobreza extrema, se acuerda que

exista una línea, pero no necesariamente estará constituida sólo por las necesidades

alimentarias.

iv. Para esta actualización de la medida de pobreza por ingresos la Comisión propone

usar los datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF) 2012 que levantó el

Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y cuyos resultados estarían disponibles a

partir de agosto del 2013.

v. La Comisión está estudiando la diferenciación urbana/rural de la medición actual y

se pronunciará sobre la manera en que ésta debe ser tratada en la medición

actualizada. Asimismo, se pronunciará respecto de otras diferencias territoriales.

vi. La Comisión acordó introducir escalas de equivalencia y economías de escala en el

cálculo de la pobreza. Se ha revisado las utilizadas en distintos países y está

pendiente la definición de la metodología específica que se propondrá para Chile.

vii. La Comisión propone seguir usando la Encuesta de Caracterización Socioeconómica

Nacional (CASEN) para la medición de pobreza por ingresos debido a que es la

encuesta más completa en cuanto a la recolección de los ingresos y a su

representatividad. Sin embargo, la Comisión plantea que es posible introducir

6

algunas modificaciones con el objeto de capturar mejor la incidencia y los diversos

aspectos de la pobreza.

viii. En cuanto a los ingresos considerados para la medición de pobreza, la Comisión

propone no innovar en las partidas de ingresos que se utilizan, si bien está

analizando la pertinencia de incluir dentro de los ingresos el valor monetario de las

transferencias alimentarias.

ix. La Comisión propone incluir el alquiler imputado en el cálculo del ingreso de quienes

no pagan por usar la vivienda, propietarios con y sin deuda, así como de quienes

tienen viviendas cedidas o en usufructo.

x. En relación al valor reportado de los subsidios, la Comisión propone mantener la

corrección al valor administrativo en los casos en que el monto del subsidio es fijo y

extender la corrección a aquellos casos en que el monto del subsidio es variable pero

que depende de las características del beneficiario que son verificables en la

encuesta.

xi. La Comisión acordó que el período de referencia para la medición de ingresos

debiera ser el de los ingresos del último año. Sin embargo, dado que la recordación

es defectuosa, la metodología de recolección de dicha información deberá considerar

estas limitaciones.

xii. La Comisión está revisando detalladamente el ajuste de los ingresos reportados en la

Encuesta CASEN a las Cuentas Nacionales, sobre el que planteará una

recomendación en el informe final. En caso de que se decida ajustar, la Comisión

acordó que la metodología utilizada debe ser conocida y transparente, quedando

disponibles los datos de la Encuesta CASEN con y sin ajustes. Adicionalmente, se

acordó que se establezca un criterio consistente sobre el ajuste a los ingresos y los

subsidios, es decir, si los ingresos se ajustan por subreporte, también se debieran

ajustar los subsidios por ese motivo.

2. Acuerdos sobre la medición de pobreza multidimensional

i. La Comisión considera necesario ampliar la medición de la pobreza en Chile a

dimensiones adicionales a los ingresos, complementando la medida existente.

ii. Preliminarmente, las dimensiones que la Comisión recomienda considerar son:

salud, educación, vivienda y entorno. Este último se refiere a la disponibilidad de

servicios públicos y bienes ambientales en el barrio o localidad de residencia de la

persona, pudiendo también incluir el acceso a redes de apoyo.

7

iii. La Comisión considera recomendable centrarse en indicadores que midan el acceso a

los recursos en las distintas dimensiones, incorporando en lo posible la calidad de

dicho acceso.

iv. La Comisión establece que los indicadores deben proceder de una misma base de

datos y la Encuesta Casen representa hoy la mejor fuente de información para

realizar estas mediciones, siendo necesario agregar algunas preguntas en versiones

futuras para obtener una medición más completa de pobreza multidimensional.

v. La elección de los umbrales para cada indicador requiere establecer los mínimos

necesarios que permitan obtener niveles de logros que la sociedad considere básicos

en cada uno de ellos y en cada una de las dimensiones consideradas. La Comisión

planteará en su informe final una recomendación al respecto. No obstante, los

umbrales de cada indicador se deben revisar con periodicidad, para que reflejen lo

que la sociedad considera como condición mínima de satisfacción para cada uno de

ellos.

vi. La Comisión recomienda no reunir en un sólo indicador consolidado la medición de

pobreza por ingresos y la medición de carencias en otras dimensiones, sino que

analizarlas como medidas complementarias.

8

III. INTRODUCCIÓN

1. Por qué medir pobreza

La pobreza es un fenómeno complejo que determina fuertemente las posibilidades que

personas y familias tienen para desarrollar sus capacidades e integrarse a la sociedad. Este

fenómeno no es inherente al ser humano, sino propio de las condiciones que enfrenta y que

impiden un desarrollo pleno. Toda sociedad que comprenda las limitaciones que la pobreza

impone sobre las aspiraciones, necesidades y derechos que todos los hombres y mujeres

poseen, debe focalizar sus esfuerzos en aquellas acciones que aseguren oportunidades para

que todos puedan desarrollarse libre y plenamente, y así contribuir al progreso del país.

Visibilizar el problema de la pobreza y hacerlo objeto de la acción de la política pública

requiere, primeramente, poder cuantificarlo y caracterizarlo. Así, la medición de la pobreza

cumple el propósito de orientar las políticas sociales, entregando información valiosa sobre

el nivel de desarrollo alcanzado, constituyendo un referente tan importante como lo son la

medición del crecimiento y de la producción de un país. Prácticamente todos los países

tienen medidas oficiales de pobreza y desigualdad, así como numerosas instituciones

incluyen indicadores de bienestar en sus mediciones habituales.

Definir lo que se entiende por pobreza no es una tarea fácil. Se trata de una problemática

compleja que se expresa en diversas dimensiones de la vida de las personas y obedece a

numerosas causas. Tradicionalmente, se ha vinculado el concepto de pobreza a la carencia

de bienes y servicios que son básicos para la vida humana; es decir, un ser humano es

considerado pobre en la medida que no alcanza a satisfacer sus necesidades vitales. Dado

esto, se ha tendido a medir pobreza por medio de la capacidad económica (ingresos o

gastos) de los individuos, pues representa el poder de compra sobre los bienes y servicios

que permitirían a las personas satisfacer dichas necesidades.

La medida tradicional compara los ingresos de los hogares con un punto de referencia o

umbral, que es la línea de pobreza. Esta medición admite variantes absolutas y relativas,

objetivas y subjetivas.

Entre las ventajas de medir la pobreza a través de los ingresos, está el hecho de ser una

medición simplificada de un fenómeno multivariable. Utilizar una única variable disminuye

la complejidad que involucra tener que establecer múltiples dimensiones para medir

bienestar. Por ello, entre otras razones, las medidas de pobreza por ingresos son

ampliamente usadas en el mundo.

Sin embargo, la realidad muestra que las familias enfrentan privaciones en diversas

dimensiones de sus vidas, más allá del ingreso. En tal sentido, la medición exclusiva de

9

pobreza por medio del ingreso no es suficientemente amplia para abarcar todos los

aspectos de la misma y por ello han cobrado relevancia las mediciones de pobreza

multidimensional.

2. Cómo se mide oficialmente la pobreza en Chile

La medida de pobreza oficial utilizada en Chile se obtiene por medio del citado método de

ingresos. Este método, al igual que el método directo o de necesidades básicas insatisfechas,

mide pobreza e indigencia en términos absolutos. Esto es, los límites entre quiénes son

calificados como en situación de pobreza o de pobreza extrema y quiénes no lo son, se

definen en relación a mínimos de satisfacción de necesidades básicas, en el caso de la

pobreza, o de necesidades alimentarias, en el caso de la pobreza extrema.2

La medición de pobreza fue determinada a partir de una canasta básica de alimentos con

información de 1987-1988 y actualizada en el tiempo según la variación del nivel de

precios.

La línea de indigencia o pobreza extrema se estableció en base al costo de la canasta básica

de alimentos, considerando como referente los patrones de consumo del grupo de la

población que con los menores ingresos lograba satisfacer los requerimientos calóricos

recomendados.3 Por su parte, la línea de pobreza, que agrega a lo anterior el costo de

satisfacción de las necesidades no alimentarias, se obtuvo multiplicando por dos el valor de

la canasta alimentaria. El valor de este coeficiente, conocido también como coeficiente de

Orshansky4, corresponde al gasto total en consumo realizado por las familias consideradas

como referentes en el gasto de alimentos, usando la información citada de 1987-1988.

Tanto el costo de la canasta como el coeficiente de Orshansky toman valores distintos para

la población urbana y rural.

La medida de pobreza en Chile se calcula utilizando los datos de ingresos capturados a

través de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN).5 Los ingresos

de los hogares se comparan con las líneas establecidas de pobreza y pobreza extrema (o

2 Para más información ver página oficial del Ministerio de Desarrollo Social en que se describe la medición. http://observatorio.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casen_def_pobreza.php 3 Las recomendaciones sobre requerimientos calóricos provienen de la Reunión Consultiva Conjunta FAO/OMS/UNU de 1981 y son los que CEPAL ha utilizado desde esa fecha hasta la actualidad. 4 En honor a la economista Mollie Orshansky quien en la década del 60 lo determinó para los Estados Unidos, y que desde entonces forma parte de la medición oficial de pobreza de ese país. 5 Hasta el año 2000 la encuesta CASEN se realizó cada 2 años; entre 2000 y 2009, cada 3; y la última encuesta disponible se levantó el año 2011. Más información sobre la Encuesta CASEN se puede encontrar en www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl

10

indigencia), para determinar el porcentaje de la población que, de acuerdo a los datos de la

Encuesta CASEN, se encontraría en situación de pobreza y pobreza extrema.6

6 Corresponden a los ingresos autónomos generados por el hogar, más las transferencias monetarias recibidas del Estado y la imputación de un valor por concepto de arriendo en el caso de los hogares propietarios de la vivienda que ocupan. De este modo, el ingreso considerado para efectos del cálculo de pobreza es el ingreso total per cápita del hogar.

11

IV. AVANCES DE LA COMISIÓN EN LA MEDICIÓN DE POBREZA POR INGRESOS

En Chile, desde hace un par de décadas, se ha definido como “en situación de indigencia o

pobreza extrema” a las personas que no cuentan con el ingreso diario per cápita que les

permita adquirir los bienes para satisfacer sus necesidades básicas alimentarias, definidas

por una canasta básica alimentaria (CBA). A su vez, se ha definido como “en situación de

pobreza” a las personas que están bajo el umbral de ingreso diario per cápita de dos veces

el necesario para adquirir la CBA, puesto que el grupo de referencia destinaba el 50% de su

ingreso a alimentación.

La Comisión propone continuar con la medición de la pobreza por ingresos e incorporar

medidas de carencias en otras dimensiones que serán desarrolladas en el capítulo V.

En lo que respecta a la medición de pobreza por ingresos, y después de analizar diversas

metodologías, se optó por mantener el marco conceptual utilizado actualmente, basado en

la metodología de la canasta de necesidades básicas y proponer una actualización y el

perfeccionamiento de aspectos relevantes del mismo. La Comisión considera que no existen

razones fundamentales para desviarse de la metodología que se ha venido utilizando en

Chile por más de 20 años.

El método propuesto para Chile se ubica en un lugar intermedio entre aquellos utilizados

por organismos internacionales como, por ejemplo, el Banco Mundial y la OCDE. El Banco

Mundial utiliza un enfoque absoluto (establece como línea de pobreza un monto en dinero

fijo) mientras que el de la OCDE es relativo (establece como línea de pobreza un porcentaje

de la mediana de ingresos). El método propuesto por la Comisión, que consiste en utilizar la

canasta básica y actualizarla periódicamente es un método que es absoluto en tanto se ancla

en la satisfacción de las necesidades básicas, pero que a la vez es relativo en tanto que se

actualiza la canasta según evolucionan las preferencias de la población.

La medida que establece el Banco Mundial es especialmente útil para la comparación

internacional. Esta medida consiste en fijar una cantidad determinada de dinero que podría

considerarse un mínimo para vivir, de US$1,25 o US$2 al día.7 La Comisión considera que,

dado el nivel de desarrollo alcanzado por el país, establecer como oficial esta medida sería

muy poco exigente.

7 Ver datos de pobreza para distintos países calculados por el Banco Mundial en: http://povertydata.worldbank.org/poverty/home/

12

Por otro lado, la OCDE utiliza medidas de pobreza relativa que se definen como el 50% o

60% del ingreso mediano.8 Estas medidas están relacionadas con la distribución del ingreso

ya que sólo hay avances en reducción de pobreza cuando hay menor desigualdad, y el

crecimiento con distribución constante no reduce la pobreza así definida. Si bien ésta es la

medida que utiliza la OCDE, la Comisión considera que optar por esta medida como la forma

oficial de medir pobreza en Chile escondería el problema pendiente que tiene el país en

materia de carencias de los grupos más vulnerables.

La Comisión propone entonces, como medida de pobreza por ingresos, continuar con la

metodología de determinar los umbrales, o líneas de pobreza, según el ingreso necesario

para satisfacer las necesidades básicas alimentarias y no alimentarias que permitan tener

vida digna, con las actualizaciones y mejoras que se estiman necesarias y que se presentan

más adelante.

Cabe mencionar que algunos países utilizan el gasto en consumo en vez del ingreso para

medir pobreza. Existen beneficios y costos asociados a la medición de gastos versus

ingresos, lo que explica que no haya una modalidad dominante en la práctica internacional

de medición de la pobreza. La propuesta de la Comisión es mantener el foco en el ingreso,

por razones de comparación histórica y porque no hay ventajas absolutas en la alternativa

del gasto una vez que la medición del ingreso está referida a un período de tiempo que sea

suficientemente largo para aislar fluctuaciones de corto plazo que no reflejan la verdadera

capacidad económica del hogar.

1. Línea de la pobreza

1.1. Sobre la Canasta Básica de Alimentos

i. Revisión del método de la Canasta Básica de Alimentos

En Chile tanto la línea utilizada para medir indigencia o pobreza extrema como la

utilizada para medir pobreza se basan en el valor monetario de una canasta de

alimentos, que cumple con las calorías necesarias que debe ingerir un individuo

promedio para llevar una vida saludable –con multiplicadores de uno y dos

respectivamente para valorar el ingreso mínimo necesario correspondiente–.

La canasta utilizada actualmente para estos efectos en el país fue determinada por la

Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en 1990 a partir de la información

proporcionada por la IV Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF), levantada por el

INE en el Gran Santiago entre diciembre de 1987 y noviembre de 1988. Esta canasta

8 Ver comparación de pobreza para países de la OCDE. Income Distribution and Poverty at the OECD. http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=POVERTY

13

fue construida luego de analizar el gasto en bienes alimentarios de un grupo de

referencia, identificado como aquel primer quintil móvil de hogares (ordenados por

ingreso per cápita) cuyo consumo calórico aparente promedio por persona se

ubicaba por encima del requerimiento promedio normativo de calorías (2.176

kilocalorías por persona al día en las áreas urbanas). Dicha canasta de alimentos

solamente ha experimentado pequeñas variaciones de reemplazo de productos para

los que el INE ha dejado de medir sus precios debidos a que ya casi no se consumen,

por ejemplo, el “sucedáneo del café” y el “aceite suelto”. Más allá de eso, su

composición no ha sido modificada. Esta canasta es valorizada en cada oportunidad

en que se estima la medida oficial de pobreza, ocupando para ello la variación en los

precios reportados por el INE.

Una de las principales críticas que se han hecho a la medición actual de la pobreza, es

que se realiza a partir de una canasta de bienes desactualizada. El uso de una canasta

invariante en el tiempo, si bien favorecería la comparabilidad, no estaría reflejando

los patrones de consumo de las familias chilenas en la actualidad. Dos de los

principales trabajos sobre el tema son el de la Fundación Superación de la Pobreza

(FSP)9 y Larraín10. Este último toma el análisis realizado por la FSP y calcula cuántos

hogares estarían en situación de pobreza usando las líneas sugeridas por dicha

institución. Estos trabajos argumentan que la actual medición no refleja el cambio

que ha existido en los patrones de consumo de la población entre la década del

ochenta y hoy, lo que tampoco sería acorde al camino seguido por los instrumentos

de focalización de la política pública, los que sí se han adaptado a lo largo del tiempo

para reflejar de mejor manera lo que se entiende por vivir en situación de pobreza.

Por último, la mantención de una canasta por más de 20 años, impediría la real

cuantificación y caracterización de las personas en situación de pobreza, pues no

reconoce que las personas no sólo han experimentado cambios en sus necesidades

sino también en la forma de satisfacerlas.

ii. Construcción de la Canasta Básica de Alimentos

a. Fuente de información

La Comisión propone usar los datos de la EPF 2012 que levantó el INE y cuyos

resultados estarían disponibles a partir de agosto de 2013. Si bien a la fecha de este

informe se encuentra disponible la encuesta anterior, la EPF 2007, la Comisión

prefirió esperar a que fueran públicos los datos de la EPF 2012 para poder tener una

medida lo más actualizada posible. Cabe destacar que la EPF es una encuesta que se 9 Fundación Superación de la Pobreza (FSP) (2006): Umbrales Sociales 2006: Una Propuesta para la Futura Política Social. 10 Felipe Larraín: “Cuatro Millones de Pobres en Chile: Actualizando la línea de la Pobreza”. Estudios Públicos 109 (Abril 2008).

14

aplica en zonas urbanas, específicamente en las capitales regionales y sus zonas

conurbanas, y que no es representativa a nivel de regiones ni de zonas rurales.

b. Requerimientos calóricos a considerar

La Comisión se encuentra estudiando las últimas recomendaciones de las

organizaciones internacionales en cuanto a qué requerimientos calóricos y cuáles

diferenciaciones se deben utilizar en la actualización de la línea de pobreza.

c. Estrato de referencia alimentario

El grupo de referencia que determina finalmente los componentes de la canasta

básica alimentaria se define ordenando a los hogares según su ingreso o según su

gasto (que puede ser per cápita o usando alguna medida de adultos equivalentes) y

seleccionando a aquel grupo que en promedio primero satisface los requerimientos

calóricos mínimos. Una actualización de la canasta implica determinar nuevamente

cuál es este grupo de referencia.

Se esperaría que con el correr de los años, y considerando el nivel de desarrollo del

país, el grupo de referencia, definido de esta manera, se desplace hacia el extremo

inferior de la distribución de ingresos, sin que esto implique en qué dirección se

moverá el valor de la canasta actualizada.

CEPAL se encuentra trabajando en una actualización de las canastas básicas

alimentarias para los países de América Latina. En esta actualización, CEPAL usa un

procedimiento metodológico algo distinto al anterior, en el que agrupan a los países

de América Latina de acuerdo a un conjunto de características relacionadas con su

desarrollo económico y social, para luego determinar los estratos poblacionales de

referencia de cada país dependiendo del grupo en que éste se ubique. Como

resultado de lo anterior, Chile se situaría en el nivel más bajo de este ordenamiento,

donde el grupo de referencia de menores ingresos que satisface sus requerimientos

calóricos estaría entre el percentil 10 y 30 de la distribución de ingreso per cápita,

más bajo que el determinado en la ocasión anterior (percentiles 40 a 60). La

Comisión, luego de revisar este procedimiento, decidió separarse de lo propuesto

por CEPAL ya que esto introduce un criterio normativo a priori que determina dónde

se ubica el estrato de referencia.

La Comisión propone escoger el estrato de referencia en base a grupos móviles y

elegir a aquel primer grupo que en promedio cumpla con el requisito calórico. Queda

pendiente definir si el grupo de referencia será en base a quintiles o deciles móviles

15

o a otra agrupación, decisión que se tomará una vez disponibles los datos de la EPF

2012.

d. Criterios para la selección de satisfactores alimentarios

Para definir los productos que conforman la Canasta Básica de Alimentos es

necesario analizar el gasto en alimentos que efectúan los hogares del estrato de

referencia elegido. Para ello, a partir del listado completo de productos alimentarios

registrado en la EPF se debe realizar una selección de éstos siguiendo criterios

establecidos de frecuencia de consumo, incidencia en el gasto y disponibilidad a lo

largo del año, entre otros. Finalmente es necesario valorizar los productos

seleccionados a los precios de mercado.

Actualmente, la Comisión está trabajando en este proceso en conjunto con una

nutricionista experta en el tema, utilizando la información de la EPF 2007. Este

análisis será revisado y actualizado una vez que los datos de la EPF 2012 estén

disponibles.

e. Ajuste nutricional de la canasta seleccionada

Una vez elegido el grupo de referencia, se debe analizar detalladamente los

alimentos consumidos por este grupo. En esta materia existen dos opciones:

considerar la canasta que efectivamente consumen o hacer modificaciones según

una pauta alimentaria para que no sólo cumpla con los requerimientos calóricos

especificados, sino también con ciertos estándares mínimos en materia de macro y

micronutrientes. Es habitual observar que la dieta de los distintos grupos de la

población puede alejarse bastante de lo que se considera nutricionalmente

saludable. Por ejemplo, se ha observado la presencia de déficits en micronutrientes

específicos, lo que se extiende incluso hasta los estratos de más altos ingresos.

Dado esto, una opción es contemplar la posibilidad de complementar y/o suplir los

alimentos de la canasta inicial del grupo de referencia con productos específicos de

alto contenido en los nutrientes deficitarios, de manera de asegurar que el valor de

la canasta básica de alimentos permita cubrir adecuadamente el conjunto de las

necesidades nutricionales de la población. Alternativamente, es posible optar por

una canasta que cumpla con las necesidades calóricas, sin hacer ajustes por carencia

de nutrientes. Esta opción se justificaría en que interesa una canasta que satisfaga

los requerimientos calóricos, sin importar de qué manera se satisfacen.

16

La Comisión se encuentra estudiando si corresponde usar una canasta en base al

consumo efectivo de las familias o si es preferible hacer modificaciones para adecuar

su contenido nutricional a los estándares existentes.

1.2. Consideración de bienes y servicios no alimentarios

Tal como ha sido señalado, en lo que respecta a la medición de pobreza por ingresos, la

Comisión propone continuar con la metodología de determinar los umbrales, o líneas de

pobreza, según el ingreso necesario para satisfacer las necesidades básicas alimentarias y

no alimentarias.

En la metodología que se ha venido utilizando en Chile, el umbral de la línea de indigencia o

pobreza extrema se ha definido considerando sólo necesidades alimentarias. La Comisión

está revisando la forma de estimar la línea de pobreza extrema y se pronunciará sobre la

conveniencia de incluir también necesidades no alimentarias en el cálculo de esta línea.

El componente no alimentario de la línea de pobreza puede estimarse de dos maneras: (1)

asignando un coeficiente o multiplicador a la relación entre el gasto alimentario y no

alimentario de la población (conocido como coeficiente de Orshansky), o (2) determinando

una canasta normativa de bienes y servicios básicos no alimentarios y calculando su valor,

tal como se hace para el componente de alimentación. La primera alternativa es la usada en

la generalidad de las mediciones internacionales oficiales que emplean este método.

Como no existen consensos similares a los existentes en materia nutricional en los

requerimientos de educación, vestuario, comunicaciones, transporte, recreación,

equipamiento del hogar, entre otros, el definir una canasta de bienes y servicios no

alimentarios requiere de una gran cantidad de decisiones normativas. Tomando esto en

consideración, la Comisión propone establecer un valor para esta canasta por la vía de un

multiplicador (o coeficiente de Orshansky) basado en los gastos observados.

La Comisión se encuentra evaluando si el multiplicador se establecerá en base al consumo

del estrato de referencia alimentario y propondrá la forma en que éste se debe actualizar en

el tiempo.

1.3. Otras consideraciones para la línea de pobreza

i. Diferenciación territorial

En Chile la medición de pobreza ha distinguido tradicionalmente las zonas urbanas y

rurales, variando los valores tanto de la línea de pobreza como de pobreza extrema

para la población urbana y rural. El que estas líneas sean menores en las zonas

rurales, respecto de las urbanas es un aspecto cuestionado en la actualidad.

17

Específicamente, la canasta básica de alimentos rural equivale al 77% de la urbana y

el multiplicador utilizado para los bienes no alimenticios es 1,75, en lugar del

multiplicador igual a 2 utilizado para zonas urbanas.

La Comisión está estudiando el tema y se pronunciará sobre la distinción entre zonas

urbanas y rurales, así como sobre la pertinencia de otras diferencias territoriales.

ii. Uso de escalas de equivalencia

La forma actual de medir pobreza en Chile no introduce escalas de equivalencia. En

otras palabras, al estimar el umbral en términos de ingresos per cápita se está

implícitamente definiendo una escala en la que todos los miembros del hogar (sean

estos niños, adultos o adultos mayores) “pesan” lo mismo en sus necesidades de

consumo.

La Comisión acordó introducir escalas de equivalencia en el cálculo de la pobreza. Se

han revisado las escalas utilizadas en distintos países y está pendiente la definición

de la metodología específica que se propondrá para Chile.

iii. Uso de economías de escala

La medición actual de pobreza en Chile tampoco considera economías de escala,

cuyo planteamiento central es que al disminuir el tamaño del hogar, los costos per

cápita para mantener el mismo nivel de bienestar aumentan. Esto ocurre debido a

que a medida que disminuyen los integrantes de un hogar se tiende a aumentar el

gasto per cápita en algunos bienes y servicios, como en el caso de los

electrodomésticos y la vivienda.

La Comisión propone ajustar en base a esta consideración y se encuentra estudiando

cuál debiera ser la metodología a implementar.

iv. Cambios en el perfil de la pobreza al introducir estas consideraciones

Debido a los cambios que la Comisión ha decidido incluir en esta actualización de la

medición de pobreza, es posible anticipar que no sólo cambiará el valor de la línea,

sino que también las características de los hogares que son definidos como pobres.

Por ejemplo, al introducir escalas de equivalencia es posible que la incidencia de la

pobreza en los hogares con adultos mayores aumente, comparado con la situación

actual. Un análisis más detallado de estas variaciones se desarrollará una vez

estimadas las nuevas líneas de pobreza.

18

2. Medición de los ingresos

2.1. Fuente de información

La Comisión analizó diferentes fuentes de información para medir ingresos, especialmente

la EPF y la Encuesta CASEN.

La alternativa de utilizar la EPF fue descartada pues se consideró que, dado que su foco es

recolectar detalladamente el consumo de las familias, no es una encuesta diseñada con el fin

de capturar ingresos, por lo tanto, tampoco lo es su diseño muestral.

Dado que la Comisión propone continuar con la medición de pobreza por ingresos, propone

seguir usando la Encuesta CASEN debido a que es la encuesta más completa en cuanto a la

recolección de los ingresos y a su representatividad (nacional y regional y a nivel

urbano/rural). Sin embargo, la Comisión plantea que es posible introducir algunas

modificaciones con el objeto de capturar mejor la incidencia y los diversos aspectos de la

pobreza. En todo caso, no es necesario incorporar todos los cambios para la próxima

versión de la encuesta, pues se está consciente de las restricciones que imponen los plazos

de su implementación.

2.2. Componentes del ingreso

En la actual medición oficial de pobreza por ingresos se construyen diversas partidas de

ingresos del hogar. Las más relevantes son: el ingreso autónomo, que agrega los ingresos

del trabajo más los ingresos de la propiedad. El ingreso monetario se construye sumando al

ingreso autónomo el valor de los subsidios monetarios. Finalmente, el ingreso total del

hogar incluye, además del ingreso monetario, el alquiler imputado.11 La estimación de la

incidencia de la pobreza y de la pobreza extrema se realiza contrastando el ingreso total per

cápita del hogar con la línea de la pobreza y de la pobreza extrema, respectivamente.

La Comisión propone no innovar en las partidas de ingresos que se utilizan. En forma

adicional, la Comisión está evaluando la pertinencia de incluir dentro de los ingresos totales

el valor monetario de las transferencias alimentarias y hacer algunas modificaciones

referentes a la estimación del alquiler imputado.

i. Ingresos líquidos versus ingresos brutos

Respecto de los ingresos del trabajo (un componente del ingreso autónomo), la

Comisión recomienda mantener la práctica actual de utilizar los ingresos líquidos y no

11 Para más detalles, ver el Manual del Investigador en el siguiente link (ver páginas 72 a 77). http://observatorio.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/layout/doc/casen/Manual%20del%20Investigador_revision_27sep12_final.pdf.

19

los ingresos brutos para la medición, por representar de mejor manera el ingreso que la

familia dispone para consumir.

ii. Pagos en especies

La Comisión propone mantener la práctica actual de incluir dentro de la partida de

ingresos del trabajo el valor monetario (autoreportado) de las remuneraciones en

especies que reciben los trabajadores por parte de sus empleadores12, y por concepto de

retiro de productos13 que realizan los empleadores y los trabajadores independientes o

por cuenta propia, ya sea por concepto de remuneración en especie o de retiro.

iii. Subsidios monetarios

Respecto de los subsidios monetarios, en la Encuesta CASEN las personas declaran si

reciben el subsidio y, en tal caso, qué monto reciben. En el caso de los subsidios que son

de monto fijo (como es el caso del SUF y del Subsidio por Discapacidad Mental, por

ejemplo), el monto que se considera en el cálculo de los ingresos totales corresponde al

valor administrativo del beneficio, aun cuando la persona haya reportado un monto

distinto. La Comisión propone mantener esta práctica para aquellos casos en que el

monto del subsidio es fijo y extenderla también a aquellos casos en que el monto del

subsidio es variable pero depende de las características del beneficiario que son

verificables en la encuesta. De todas formas, esta corrección aplicaría sólo en aquellos

casos en que la persona ha declarado recibir el respectivo beneficio.

Actualmente todas las partidas de ingresos, con excepción de los subsidios monetarios,

se ajustan a las Cuentas Nacionales del Banco Central. Este ajuste permite corregir por el

subreporte en las declaraciones de ingresos que hacen los encuestados. A pesar de ello,

la práctica actual no considera ajuste de los subsidios por subreporte en cuanto a

cobertura. Esto es, a pesar de que en muchos casos el número de personas que declara

recibir un determinado subsidio es considerablemente menor que el dato

administrativo, en el cálculo de los ingresos totales del hogar no se considera ninguna

corrección por ese motivo.14 La Comisión acordó que se establezca un criterio

consistente para efectuar ajuste por subreporte, es decir, si los ingresos se ajustan por

subreporte a las Cuentas Nacionales, los subsidios también se deben ajustar por ese

motivo.

12 Incluye alimentos y bebidas, vales de alimentación, vivienda o alojamiento, auto, transporte, estacionamiento, teléfono, vestimenta, guardería o sala cuna, leña o combustible, y bienes o servicios producidos por el empleador (pregunta y5 del Cuestionario Casen 2011). 13 Pregunta y8 del Cuestionario Casen 2011. 14 Por ejemplo, para el caso del Subsidio Único Familiar (SUF) los datos administrativos indican más de 2 millones de beneficiarios, mientras que en Casen esta cifra es de 840 mil personas.

20

iv. Transferencias no monetarias

La Comisión analizó la conveniencia de incluir en la medición de los ingresos totales las

transferencias no monetarias que entrega el Estado. Si bien respecto de algunas

transferencias específicas aún no hay acuerdo, la Comisión acordó que se requiere

mantener consistencia entre lo que se incluye en el cálculo de los ingresos totales y lo

que se incluye dentro de los gastos considerados para fijar la línea de pobreza. Es decir,

si una determinada transferencia no se incluye dentro de los ingresos de las familias,

tampoco debe ser considerada dentro de los gastos en los que deben incurrir, lo que

debiera, a su vez, reflejarse en el coeficiente de Orshansky.

Las transferencias no monetarias, tales como educación y salud, no se han incluido

históricamente en el cálculo de la pobreza en Chile, como tampoco en mediciones

internacionales. La Comisión propone mantener este criterio, haciendo ver que,

consistente con el criterio mencionado anteriormente, se debe velar porque los gastos

respectivos, tampoco estén considerados al momento de estimar la línea.

La Comisión considera aplicar el mismo criterio de excluir del cálculo de los ingresos

totales del hogar otras transferencias en especies que entrega el Estado, tales como

ajuares a recién nacidos, ayudas técnicas para discapacidad, útiles escolares,

computadores, etc. y, recomienda, velar porque se preserve el criterio de consistencia

La Comisión, en cambio, está considerando el incluir las transferencias alimentarias

debido a que éstas representan un ahorro en consumo de un bien necesario. Estas

transferencias deben además estar incluidas en la canasta de necesidades que se utilice

para definir la línea de la pobreza porque se trata de calorías que efectivamente

consumen los hogares. Específicamente, se estudia incluir dentro de los ingresos totales

el valor de los beneficios entregados a través de los siguientes programas: Programa

Alimentación Escolar (PAE), Programa Nacional de Alimentación Complementaria

(PNAC), Programa de Alimentación Complementaria del Adulto Mayor (PACAM) y las

Becas de Alimentación para Educación Superior (BAES). Se acuerda que, en caso de

incluir estas transferencias dentro de la medición de los ingresos, éstas se valorizarán

de acuerdo a sus respectivos costos de producción. Asimismo, la Comisión plantea que,

si bien la actual Encuesta CASEN recoge información de sus respectivos beneficiarios,

será necesario introducir modificaciones para mejorar su captura.

21

v. Alquiler imputado

El alquiler imputado corresponde a un monto que se suma a los ingresos de las familias

para medir pobreza y pobreza extrema. La justificación de esta imputación nace de la

concepción de que la realidad económica que enfrentan dos familias de similar

condición, una propietaria de su vivienda y otra arrendataria de la misma, es distinta.

Actualmente, el alquiler imputado se aplica a los hogares que no pagan arriendo por ser

propietarios de la vivienda que ocupan, sin distinguir si la vivienda está pagada o

pagándose. Sin embargo, no se imputa alquiler si se considera que la tenencia es

precaria, lo que incluye aquellos casos en que se ocupa una vivienda cedida o a quienes

tienen el usufructo (uso y goce) de ella, como tampoco si es una situación de ocupación

irregular (de hecho).

La Comisión propone incluir el alquiler imputado en el cálculo del ingreso de quienes no

pagan por usar la vivienda, propietarios con y sin deuda, así como a quienes tienen

viviendas cedidas o en usufructo. La Comisión propone no tratar de manera diferente

los casos en que la tenencia se define como precaria, pues ello resultaría en un

tratamiento asimétrico con el que se aplica a los ingresos laborales cuando estos son

precarios.

Respecto del valor a imputar por concepto de alquiler, la opción ideal sería contar con

datos administrativos. 15 Sin embargo, esto no es posible pues no existen datos oficiales

del valor de arriendo de las viviendas, sobre todo en la parte inferior de la distribución

del ingreso. Dado esto, se hace necesario recurrir a otro mecanismo de estimación.

Algunos de los mecanismos de estimación del alquiler imputado que se pueden utilizar

son: autoreporte, precios hedónicos, estratificación y costo alternativo. En Chile el

método usado históricamente es el autoreporte, utilizando para ello una pregunta de la

Encuesta CASEN que se refiere a cuánto se paga de arriendo en este sector por viviendas

similares a la suya.16

15 La Unión Europea realiza una estimación en base a la metodología de estratificación. Esto consiste en separar las viviendas en estratos similares (por ejemplo: número de piezas, metros cuadrados, etc.) y a estos grupos se les imputa el valor de mercado real de las viviendas. Para más información ver “The Comparability of Imputed Rent” (2010) y “Household Budget Survey (HBS) in the EU” (2003). 16 Ésta corresponde a la pregunta de la Encuesta CASEN 2011 para construir el arriendo imputado. Esta pregunta ha cambiado en el tiempo, hasta el 2009 la pregunta fue la misma con algunas pequeñas variantes en el fraseo: ¿Cuánto paga de arriendo? O ¿si usted tuviera que pagar arriendo por esta vivienda, cuánto le costaría el arriendo mensual? Desde 2011 es: ¿Cuánto se paga de arriendo en este sector por viviendas similares a la suya? La diferencia es que antes se preguntaba cuánto debería pagar por la vivienda propia, y desde 2011 se pregunta por viviendas similares a la propia con el objetivo de facilitar la comprensión del encuestado y no exigirle situarse en una situación hipotética.

22

En el caso de los arrendatarios que reciben subsidio de arriendo, estos ingresos deben

recibir el mismo tratamiento que el que se da a los subsidios monetarios, es decir, ser

considerados dentro del ingreso total del hogar.

2.3. Períodos de referencia

La Comisión acordó que el período de referencia para la medición de ingresos debe ser el de

los ingresos del último año. Existe evidencia que indica que la recordación para dicho

período es baja y que al preguntar una vez por los ingresos hacia atrás de todos los meses

del año no se obtiene un buen dato, especialmente en el caso chileno en que las personas

están acostumbradas a hacer referencia al ingreso mensual a diferencia de lo que ocurre en

muchos países desarrollados en los que se hace referencia al ingreso anual. En

consecuencia, es necesario que la metodología de recolección de información considere el

problema de la recordación cuando se pregunta por plazos largos.

2.4. Ajustes de ingresos

La metodología actual de medición de pobreza por ingresos realiza dos ajustes a los

ingresos reportados por las personas encuestadas: corrección por no respuesta y ajuste a

las Cuentas Nacionales.

La corrección por no respuesta corresponde a la imputación del valor de los ingresos

cuando la persona declara recibirlos, pero no declara un monto. Esto se hace para el ingreso

del trabajo, las pensiones y para quienes tienen una vivienda propia y no declaran el monto

de renta presunta (que luego se imputa como alquiler). En esta etapa también se corrige el

monto de los subsidios monetarios de monto fijo declarados, si es que el valor reportado

difiere del valor administrativo. La Comisión recomienda mantener la corrección por no

respuesta.

En cuanto al ajuste por Cuentas Nacionales, la decisión de ajustar los datos de ingresos de la

Encuesta CASEN a las Cuentas Nacionales tiene dos etapas: decidir si realizar el ajuste y

decidir la metodología para realizar dicho ajuste. El supuesto implícito es que las Cuentas

Nacionales serían de mayor calidad y por ello más confiables en sus datos de ingresos que

los capturados en las encuestas de hogares.

El diagnóstico del que se parte es que los agregados de ingresos corrientes provenientes de

encuestas de hogares entregan cifras inferiores a las calculadas en el sistema de Cuentas

Nacionales17. Algunas de las principales razones que pueden explicar esta discrepancia son:

17 Ver “La Medición de los Ingresos en la encuesta CASEN 2011-R2”, CEPAL, 2012.

23

a) Truncamiento: la muestra encuestada puede no ser representativa en los extremos de la

distribución de ingresos. En otras palabras, si la muestra de hogares encuestados no incluye

a aquellas familias de mayores ingresos, ya sea porque no están incluidas en la muestra

original o porque estas familias no responden la encuesta, y éstas concentran un porcentaje

relevante de los ingresos totales del país, entonces el total de ingresos de los hogares en

base a la encuesta necesariamente subestimará el total de ingresos del país.

b) Subreporte: las encuestas de hogares poseen sesgos que tienden a subestimar los

ingresos y beneficios.

El ajustar o no los ingresos a las Cuentas Nacionales es un tema ampliamente debatido en la

literatura y se pueden encontrar argumentos tanto a favor como en contra de hacerlo. Una

justificación para realizar el ajuste es que las encuestas de hogares tienen sesgos conocidos

que generalmente subestiman los ingresos y las transferencias gubernamentales, lo que

sobreestima la pobreza, lo que a su vez afectaría el diseño de las políticas públicas. Otros

argumentos utilizados son que estos ajustes tienden a producir cifras más estables en el

tiempo y que es el único sistema que permite realizar un ajuste con cierto grado de

consistencia.

Algunas de las razones presentes en la literatura para justificar no hacer el ajuste a Cuentas

Nacionales son: que no está comprobada la superioridad de Cuentas Nacionales respecto de

las encuestas de hogares; que no es evidente que los conceptos de ingreso sean

comparables entre las encuestas de hogares y las Cuentas Nacionales; que realizar el ajuste

tiene un efecto en distribución del ingreso pues omite el problema de truncamiento; y, por

último, que el ajuste aplicado al alquiler imputado resulta en valores de arriendo muy bajos

respecto de lo que se observa en el mercado.

El procedimiento que históricamente ha realizado CEPAL consiste en reescalar cinco

partidas de ingresos para que los datos proyectados en la Encuesta CASEN coincidan con los

datos de las Cuentas Nacionales. Estas partidas son: Salarios y sueldos, Ingreso de

empleadores y trabajadores independientes, Beneficios de seguridad social, Alquiler

imputado e Ingresos de propiedad (rentas, intereses, dividendos).

El ajuste realizado asume que la subdeclaración es la misma a través de la distribución de

cada componente de ingresos por lo que aplica un coeficiente único a cada partida, sin

importar el nivel de ingresos.18

18 Para una descripción más completa sobre los supuestos el ajuste por Cuentas Nacionales, ver pág. 48 en “The impact of income adjustments in the Casen Survey on the measurement of inequality in Chile” Bravo y Valderrama (2011) Estudios de Economía. Vol. 38 - Nº1

24

Organismos internacionales, como la OCDE, recomiendan no ajustar a Cuentas Nacionales,

pero es relevante considerar que la OCDE utiliza una medida de pobreza relativa en que el

ajuste no necesariamente afecta a la medición de la pobreza en la medida en que los

subreportes tengan una incidencia similar a lo largo de la distribución del ingreso.

La Comisión se encuentra estudiando si para Chile corresponde o no seguir realizando este

ajuste a Cuentas Nacionales y, en caso de recomendar ajustar, cuál sería la metodología que

correspondería utilizar. En este último caso la Comisión considera necesario:

- Cuantificar el efecto de un eventual truncamiento en la muestra y en la medición de

ingresos.

- Ajustar los ingresos al nivel de las Cuentas Nacionales y no como sucede actualmente en

que se ajusta al empalme –en base a tasas de cambio-, lo que hace que exista una brecha

importante entre los ingresos capturados por la Encuesta CASEN ajustada y las Cuentas

Nacionales.

- Analizar las implicancias que tiene la nueva metodología de Cuentas Nacionales que

utiliza precios encadenados.

Realizar estos cambios implicaría con una alta probabilidad una modificación de algunos de

los factores de ajuste que se han venido utilizando.

La Comisión definió que en caso que se realice un ajuste de ingresos a las Cuentas

Nacionales la metodología utilizada debe ser conocida, transparente y replicable, debiendo

quedar a disposición del público los datos de la Encuesta CASEN con y sin ajustes.19

19 Las bases de datos de la Encuesta CASEN con y sin ajuste a Cuentas Nacionales se encuentran en: http://observatorio.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casen/casen_usuarios.php

25

V. AVANCES DE LA COMISIÓN EN LA PROPUESTA DE MEDICIÓN DE POBREZA

MULTIDIMENSIONAL

La medición tradicional de la pobreza en Chile se ha realizado en base a ingresos, reflejando

el rol predominante que juega el ingreso como medio de compra de los bienes y servicios

que cubren la mayor parte de las necesidades básicas. Sin embargo, el ingreso no cubre

todas las necesidades materiales. Dimensiones esenciales del bienestar tienden a quedar

fuera del rango de cobertura de los ingresos. Ello responde a la sustitución del mercado por

otros mecanismos en la provisión de este tipo de servicios, de modo de garantizar su más

amplio acceso.

La medición de pobreza en dimensiones distintas al ingreso entrega una visión más

completa respecto de las condiciones de vida de la población. Así, permite conocer, por

ejemplo, qué porcentaje de hogares satisface todas las necesidades básicas; quiénes son las

personas que cuentan con los ingresos mínimos pero que no superan los umbrales en otras

dimensiones, tales como educación, salud y vivienda, entre otras. Asimismo, la medición de

los avances en dimensiones que se relacionan con la provisión pública de servicios sociales

contribuye a la rendición de cuentas de la política social, a la pertinencia de los programas

sociales y a su mayor eficacia.

Por las razones antes citadas, la Comisión considera necesario que a modo de complemento

de la medida tradicional se amplíe la medición de la pobreza a dimensiones adicionales a

los ingresos. Otros países de la región, como México y Colombia, ya han incorporado

medidas de pobreza multidimensional en sus mediciones oficiales. Éste también ha sido el

caso de estudios comparativos internacionales, como el Índice de Pobreza Multidimensional

que se calcula para 105 países en el Informe de Desarrollo Humano 2010 del PNUD.20

Al igual que en la medición de pobreza por ingresos, la medición de la pobreza

multidimensional requiere resolver los problemas de identificación y agregación; esto es,

una regla para conocer cuándo un hogar es pobre, y un procedimiento para agregar la

información individual y conocer la magnitud de la pobreza a nivel de país, región u otro

nivel de agregación. La Comisión no ha tomado aún una postura respecto a si presentará las

privaciones en cada uno de los indicadores correspondientes a las distintas dimensiones, o

si definirá además un indicador sintético de pobreza multidimensional. Al respecto,

entregará la recomendación en su informe final.

En cualquiera de los dos casos, se requiere definir las dimensiones relevantes del bienestar

de las personas a considerar en la medición de la pobreza multidimensional, los indicadores

20 "Informe de Desarrollo Humano Mundial del 2010. La Verdadera Riqueza de las Naciones: Camino al Desarrollo Humano" publicado por el Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo (PNUD) 2010.

26

a usar para medir privaciones en cada una de las dimensiones y los umbrales que definen

las situaciones de privación en cada indicador.

Cabe notar que el desarrollo teórico y la aplicación empírica de medidas de pobreza

multidimensional son relativamente recientes, por lo que aún no existe un consenso amplio

sobre la metodología a utilizar. Es así como en los últimos diez años se han propuesto por

parte de autores e instituciones diversas medidas de pobreza multidimensional, las cuales

difieren en la manera específica que responden a las preguntas de identificación y

agregación.

1. Definición de la medición de pobreza multidimensional

Esta Comisión se ha planteado como objetivo proponer una medida en base a las opiniones

expresadas por organizaciones sociales en las audiencias realizadas, el juicio de expertos,

las mejores prácticas internacionales y los antecedentes recopilados en el documento

“Voces de los Pobres” de la Fundación Superación de la Pobreza21.

1.1. Elección de dimensiones

Se debe tener presente que las dimensiones a considerar deben ser constituyentes

esenciales del bienestar material, de modo que privaciones en ellas representen amenazas

sustantivas a la calidad de vida de las personas. Asimismo, el acceso a estas dimensiones

debe realizarse a través de bienes y servicios que mayoritariamente no se adquieren con

ingresos en los mercados, puesto que de otra forma las privaciones en ellas serían

manifestaciones de la falta de ingresos ya consideradas por la medida tradicional de

pobreza.

Existen al menos cuatro dimensiones que esta Comisión ha identificado como necesarias de

ser incluidas en la medida ampliada de pobreza. Estas son: salud, educación, vivienda y

entorno. Este último se refiere a la existencia de servicios públicos y bienes ambientales en

el barrio o localidad de residencia de la persona, pudiendo también incluir el acceso a redes

de apoyo. El listado de dimensiones no es definitivo y podría ser modificado en la propuesta

final de la Comisión.

1.2. Elección de indicadores y umbrales

Los indicadores a considerar al interior de cada dimensión pueden referirse a accesos a los

recursos que posibilitan obtener logros o pueden referirse a los logros o resultados finales

en sí mismos. Por ejemplo, en la dimensión de salud existen indicadores de acceso a

21 Fundación Superación de la Pobreza (2011): Voces de la Pobreza. http://www.superacionpobreza.cl/descarga-archivo/libro_voces_final.pdf

27

recursos (como el acceso a los servicios médicos) e indicadores de resultados (como la

buena o mala salud que tienen las personas). La Comisión considera que el acceso a los

recursos es más relevante en una medida de pobreza que los resultados finales. Así, un

individuo se considera en privación cuando no puede acceder a servicios médicos cuando

los necesita. En cambio, la mala salud puede deberse a falta de acceso a recursos, pero

también a decisiones personales en cuanto a estilos de vida, o a predisposiciones genéticas.

Es evidente que el bienestar definitivo de las personas depende de los resultados finales

(tener buena o mala salud), pero es la privación en el acceso al recurso el indicador más

relevante para una medida de carencia material, como es la pobreza.

Ahora bien, la medición debe incorporar el atributo de la calidad, pues por ejemplo, no

basta con acceder a servicios de salud, sino que la atención entregada debe ser de calidad

para que sea efectiva para quien la necesita.

En cuanto a los umbrales, ellos definen las privaciones a nivel de cada indicador, tal como la

línea de pobreza define privación en la medición de pobreza por ingresos. La elección de los

umbrales requiere establecer los mínimos necesarios que permitan obtener niveles de

logros que la sociedad considere como básicos en cada uno de los indicadores en cada una

de las dimensiones consideradas. Por ejemplo, el egreso de la educación media es un nivel

mínimo en la dimensión de educación en el Chile actual, sujeto a que también se cumpla el

requerimiento de la calidad. Pero hay que notar que los umbrales no son invariantes en el

tiempo. Décadas atrás se hubiera considerado como un umbral mínimo de escolaridad el

egreso de la enseñanza básica, pero hoy eso es insuficiente como capital educativo para

desenvolverse adecuadamente en nuestra sociedad. Así, los umbrales de cada indicador

deben revisarse con periodicidad, para que reflejen lo que la sociedad establece como

condición mínima de logro en cada uno de ellos.

1.3. Fuente de información

La información que se usa en una medición de pobreza multidimensional debe proceder de

una misma base de datos, puesto que de esta forma se pueden realizar los cruces entre

dimensiones y eventualmente adicionarlas para obtener indicadores agregados de pobreza.

Las encuestas de hogares multitópico, como la Encuesta CASEN, representan la mejor

fuente de información para realizar estas mediciones. Ello en tanto contienen información

de todos los miembros de una muestra representativa de hogares, incluyendo datos de

ingresos, educación, salud, vivienda y otras dimensiones de interés. De tal manera, la

Comisión considera que la Encuesta CASEN contiene la mayor parte de la información

requerida para el cálculo de la medida de pobreza multidimensional para Chile, siendo

necesario agregar algunas preguntas en versiones futuras para obtener una medida más

completa de pobreza multidimensional. Asimismo, es posible complementar con datos

28

administrativos o georeferenciados la información de los hogares provista por la Encuesta

CASEN (por ejemplo, a cada hogar se le puede asociar la distancia a los servicios públicos

más cercanos).

2. Relación entre la medición multidimensional y la medida de pobreza por ingresos

Finalmente, cabe establecer cuál será la relación entre la medida de pobreza de ingresos y

la medición de pobreza multidimensional. La Comisión ha establecido que no corresponde

reunirlas en un sólo indicador consolidado, en el sentido que el ingreso sea sólo una de las

dimensiones de la medida ampliada. Esta recomendación se justifica en que la Comisión

considera que el ingreso tiene una relevancia y lugar especial puesto que su carencia

constituye la expresión más dramática de la pobreza y amenaza la sobrevivencia diaria. A

ello se suma que la pobreza por ingresos es una medida bien consolidada en la teoría y en la

práctica, mientras que la medida multidimensional es un trabajo aún en progreso.

Dicho lo anterior, la Comisión tiene pendiente establecer la relación específica que debiera

tener la medición de pobreza por ingresos y la medición multidimensional. A modo de

ejemplo, cabe señalar que en Colombia se presentan como dos mediciones por separado,

mientras que en México se establecen distintas categorías de hogares según la intersección

que existe entre las privaciones de ingreso y las demás dimensiones.

29

VI. PRÓXIMOS PASOS

Respecto de la pobreza por ingresos la Comisión espera recibir los datos de la Encuesta EPF

2012, a ser provistos por el INE, para analizarlos y construir la canasta actualizada de

necesidades básicas alimentarias. Asimismo, una vez disponible la información se calculará

el umbral de ingresos requerido para satisfacer las necesidades no alimentarias, obteniendo

así la línea de pobreza por ingresos. La Comisión deberá establecer cómo se definirán las

líneas de pobreza extrema y de vulnerabilidad.

Como parte del perfeccionamiento de la medición de pobreza por ingresos se definirán

escalas de equivalencia, economías de escala, entre otros aspectos relevantes de dicha

medición.

En cuanto a los ingresos que son considerados para la medición de pobreza, la Comisión se

pronunciará sobre la pertinencia de continuar con el ajuste a Cuentas Nacionales y cuál

debería ser la metodología a aplicar.

En relación a la propuesta de pobreza multidimensional, se requiere definir cuáles son las

dimensiones relevantes del bienestar que se considerarán, los indicadores para medir

privaciones en cada una de las dimensiones y los umbrales que definen las situaciones de

privación en cada indicador. Finalmente, se decidirá si se presentará como una medida

desagregada de carencias en distintas dimensiones o si se definirá además un indicador

sintético de pobreza multidimensional.

A su vez la Comisión presentará una propuesta del marco institucional que debería tener la

medición de pobreza, así como la actualización de la línea de pobreza en el tiempo y

recomendaciones de perfeccionamiento, entre otros.

Durante este proceso la Comisión continuará con la metodología de trabajo que ha llevado a

cabo desde sus inicios, abierta a recibir aportes de la ciudadanía mediante audiencias

públicas y la revisión de documentos.