neposredna (izravna) demokracija - pravo švicarske ... · pdf filedemokratske...

HRVATSKA PRAVNA REVIJA rujan 2012. 9

Demokracija je oblik vlasti u kojem odluke u državi donosi većina građana neposredno i po-

sredno putem izbora. U suvremenom društvu demokracija je utemeljena na sudjelovanju građana

u izboru za predstavnike u predstavničkim tijelima i dužnosnike koji se mogu neposredno birati

(predstavnička demokracija).

Ako svi građani izravno sudjeluju u donošenju odluka u državi, govorimo o neposrednoj (izrav-

noj) demokraciji. Osnovni oblik neposredne demokracije u većini modernih demokratskih država je

referendum. Referendum je instrument neposredne demokracije koji dopušta narodu da se izjasni

o aktu usvojenom od strane državne vlasti, najčešće parlamenta.

Predmet referenduma najčešće je odlučivanje o prihvaćanju ili odbacivanju prijedloga ustava,

zakona, drugog propisa ili političke odluke. Izraz demokracija u etimološkom smislu izvodi se iz grč-

ke riječi demos i kratos (narod i vladavina).

U suvremenim demokracijama pretežno se primjenjuje sustav posredne demokracije ili pred-

stavničke vladavine, a u praksi se primjenjuje s oblicima neposredne demokracije.

U ovom radu prikazuje se pravo Švicarske Konfederacije i Republike Hrvatske koje se odnosi na

oblike neposredne demokracije s osvrtom i na posrednu demokraciju.

Ključne riječi: demokracija, neposredna (izravna) demokracija, referendum, narodna inicijativa, predstavnička (posredna) demokracija, demokratski izbori.

Stručni članak UDK 342.573

mr. sc. Vana Ivančević*

Neposredna (izravna) demokracija - Pravo Švicarske Konfederacije

i Republike Hrvatske

* Vana Ivančević, Zagreb.

Demokracija je oblik vlasti u kojem odluke u državi donosi većina građana neposredno i po-

sredno putem izbora. U suvremenom društvu demokracija je utemeljena na sudjelovanju građana

u izboru za predstavnike u predstavničkim tijelima i dužnosnike koji se mogu neposredno birati

(predstavnička demokracija).

Ako svi građani izravno sudjeluju u donošenju odluka u državi, govorimo o neposrednoj (izrav-

noj) demokraciji. Osnovni oblik neposredne demokracije u većini modernih demokratskih država je

referendum. Referendum je instrument neposredne demokracije koji dopušta narodu da se izjasni

o aktu usvojenom od strane državne vlasti, najčešće parlamenta.

Predmet referenduma najčešće je odlučivanje o prihvaćanju ili odbacivanju prijedloga ustava,

zakona, drugog propisa ili političke odluke. Izraz demokracija u etimološkom smislu izvodi se iz grč-

ke riječi demos i kratos (narod i vladavina).

U suvremenim demokracijama pretežno se primjenjuje sustav posredne demokracije ili pred-

stavničke vladavine, a u praksi se primjenjuje s oblicima neposredne demokracije.

U ovom radu prikazuje se pravo Švicarske Konfederacije i Republike Hrvatske koje se odnosi na

oblike neposredne demokracije s osvrtom i na posrednu demokraciju.

Ključne riječi: demokracija, neposredna (izravna) demokracija, referendum, narodna inicijativa, predstavnička (posredna) demokracija, demokratski izbori.

1. UVODNE NAPOMENE

Demokracija je oblik vlasti u kojem odluke u državi donosi većina građana neposredno i posredno putem izbora. U suvremenom društvu demokracija je uteme-ljena na sudjelovanju građana u izboru za predstavnike u predstavnička tijela (parlamentarne skupštine) i za dužnosnike.

U suvremenim demokracijama izabrani predstav-nici nemaju imperativni mandat. Oni nemaju obvezu da za svaku odluku u čijem donošenju sudjeluju traže mišljenje birača, odnosno izborne baze i glasovati kako im je određeno.

Ako svi građani izravno sudjeluju u donošenju od-luka, govorimo o neposrednoj demokraciji. Osnovni instrument neposredne demokracije u većini modernih demokratskih država je referendum.

HRVATSKA PRAVNA REVIJA rujan 2012.10

Demokracija znači vladavinu naroda, odnosno oblik vladavine u kojem vlast obnaša cijeli narod, a ne klasa ili pojedini dio. Izraz demokracija u etimološkom smislu izvodi se iz grčkih riječi demos i kratos - narod i vladavina. Razlikujemo političku i socijalnu demokraciju. Politička demokracija proizlazi izravno iz ustavnog prava. Ona postoji kada ustavni poredak ustanovljuje i priznaje na-rod, odnosno izborno tijelo kao državno tijelo i dopušta mu, dajući mu određene nadležnosti, da vrši više ili ma-nje važnu ulogu u okviru te države. Razlikujemo pred-stavničku i neposrednu ili izravnu demokraciju. Političku demokraciju čine institucije koje počivaju na narodu. Demokratske institucije su ključ demokracije (Andreas Auer, Giorgio Malinverni i Michel Hottelier: “Droit consti-tutionel suisse”, Stämpfl i Editions SA Berne, Suisse).

Moderna koncepcija demokracije razvila se za-jedno s načelima prirodnog prava i europskog pro-svjetiteljstva 18. stoljeća. Političko-fi lozofske temelje modernog shvaćanja demokracije postavili su, među ostalima, J. Locke (1632. - 1704.) i J. J. Rousseau (1712. - 1778.). J. J. Rousseau razvio je koncepciju narodnog suvereniteta i tvrdio je da je narodni suverenitet nedje-ljiv i neotuđiv te da ga se narod ne može odreći niti na druge prenijeti vršenje suvereniteta. U svom djelu “Du contrat social” (Društveni ugovor) Rousseau navodi da je vlast potrebna radi osiguranja mira i blagostanja u društvu, ali ona ne smije biti u rukama jednog čovjeka niti nekolicine ljudi. Rousseau je zastupao ideju potpu-ne neposredne demokracije u zakonodavstvu. Nakon Engleske revolucije (1688. -1689.) u Engleskoj je uvede-na parlamentarna monarhija. Američka (1775. -1783.) i Francuska revolucija 1789. rezultirale su ustavnom de-mokratskom vladavinom naroda.

Novim Ustavom iz 1990. Republika Hrvatska us-postavljena je kao samostalna, neovisna i suverena država. Prema članku 1. Ustava Republike Hrvatske, Hrvatska je jedinstvena demokratska i socijalna država u kojoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana, a narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposred-nim odlučivanjem. Republika Hrvatska je konstitutivna predstavnička demokracija i jedna vrsta participatorne demokracije, s oblikom vladavine u kojemu narod vlast obnaša sam neposredno ili posredno.

U predstavničkom sustavu suverenost se delegira zastupnicima naroda koji obnašaju vlast u ime naroda, a predstavnici odgovaraju narodu putem izbora. Narod zadržava svoj suverenitet pasivno, odnosno u potenci-

jalnom smislu. Građani su kontrolori izvršavanja vlasti. U ovom slučaju može se govoriti o obliku poluneposred-ne demokracije (prof. Branko Smerdel i prof. Smiljko So-kol: Ustavno pravo, Zagreb, Pravni fakultet, 2006.).

Sudjelovanje naroda u vlasti može se pojaviti u vidu opoziva (SAD) te referenduma i narodne inicijative (Švi-carska Konfederacija).

U participatornoj demokraciji referendum je jedan od oblika poluneposredne demokracije, što predviđa i Ustav RH.

Sudjelovanje građana u izborima za predstavnike u predstavničkim tijelima i dužnosnike je temeljna de-mokratska institucija. Pravo građana na sudjelovanje u slobodnim i demokratskim izborima utemeljeno je na ustavima nacionalnih država, ustavnom pravu i među-narodnim aktima za zaštitu ljudskih prava. Tako je čl. 3.

Protokola broj 1. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih

prava i temeljnih sloboda i člankom 25. Pakta II. predviđeno pravo izabrati i biti izabran na periodičnim izborima, pod uvjetima koji osiguravaju slobodno izra-žavanje volje biračkog tijela na izborima za predstav-nička tijela.

Demokratske institucije su ključni element političke demokracije. One čine narod jednim državnim tijelom. Bitno je defi nirati biračko tijelo i način njegova funkci-oniranja te njegove ovlasti.

2. VIJEĆE EUROPE

Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih slo-boda

Prema Preambuli Konvencije za zaštitu ljudskih

prava i temeljnih sloboda koja je donesena u okvi-

ru Vijeća Europe (potpisana je u Rimu 4. studenoga

1950. godine i stupila je na snagu 1953. godine), “osiguravanje osnovnih ljudskih prava i temeljnih slo-boda počiva na zaista demokratskom političkom su-stavu”. Uspostavom karakterističnog principa takvog sustava, pravo glasa i pravo biti izabran koji su predvi-đeni člankom 3. Protokola broj 1., imaju u sustavu Kon-vencije temeljnu važnost.

3. EUROPSKA UNIJA

Ugovor iz Maastrichta

Stupanjem na snagu Ugovora iz Maastrichta


(sklopljen 7. veljače 1992.) kojim je Europska unija (dalje: EU) postala politička zajednica, državljani EU koji prebivaju u državi članici čiji nisu državljani ima-ju pravo glasovati na lokalnim izborima i biti izabrani u toj zemlji pod jednakim uvjetima kao državljani te države (članak 19. Rimskog ugovora, bivši članak 8.b al. 2.). U članku 17. (bivši članak 8.) predviđeno je da su europski državljani osobe koje imaju nacionalnost jedne od država članica. Naime, svi državljani EU imaju pravo kretati se i slobodno boraviti na teritoriju država članica (članak 17. Rimskog ugovora, bivši članak 8.a al. 1.). Državljani EU imaju također pravo glasovanja i biti izabrani u izborima za Europski parlament (članak 19. Ugovora, bivši čl. 8.b al. 2.).

Prema Lisabonskom ugovoru (stupio na snagu

1. prosinca 2009.), EU je prostor slobode, sigurnosti, demokracije i mira, a ciljevi EU su, među ostalim, i po-štovanje ljudskih prava, vladavina prava te provođenje i razvoj međunarodnog prava.

4. POSREDNA I NEPOSREDNA

DEMOKRACIJA

U ustavnopravnoj teoriji postoje dva temeljna na-čina ostvarivanja narodnog suvereniteta: posredno (predstavničko) i neposredno odlučivanje. Prema na-čelu tzv. nedjeljivog ili nacionalnog suvereniteta, su-verenitet pripada narodu kao nedjeljivoj cjelini. Narod može, sukladno Ustavu, vlast izvršavati na dva načina: na način da neposredno izvršava njezine funkcije ili nji-hov dio (neposredna demokracija u cijelosti ili pojedini oblici) ili da bira svoje predstavnike preko kojih posred-no obnaša vlast (posredna demokracija ili predstavnič-ka vladavina).

U suvremenim demokracijama pretežno se primje-njuje sustav posredne demokracije, odnosno pred-stavničke vladavine. Predstavnička vladavina primje-njuje se u praksi s oblicima neposredne demokracije, tj. referendumom i narodnom inicijativom. Stoga se su-vremene demokracije danas ostvaruju kao kombinaci-

ja posredne i neposredne demokracije (prof. Branko Smerdel i prof. Smiljko Sokol: Ustavno pravo, Zagreb, Pravni fakultet u Zagrebu, 2006.).

Predstavnička demokracija povijesno se stvarala usporedo s parlamentarizmom (Velika Britanija, Fran-cuska i dr.).

Sustav predstavničke vladavine (predstavnički man-dat) je odnos birača i njihovih zastupnika u kojem su zastupnici u svojem djelovanju i u glasovanju u pred-stavničkom tijelu neovisni o stavu birača pa ih oni ne mogu opozvati. Izabrani zastupnik nositelj je kolektiv-nog mandata stečenog izborom.

Imperativni (obvezujući) mandat pretpostavlja pra-vo birača da daju obvezne upute zastupnicima, a duž-nost je zastupnika da se uputa svojih birača pridrža-vaju. Ovaj mandat utemeljen je na instituciji mandata koja je bila predviđena rimskim pravom.

Zastupnik je pravno neovisan i slobodan u svojem djelovanju u parlamentu, ali je odgovoran svojoj poli-tičkoj stranci čiji je bio kandidat na izborima i izabran.

Prema Ustavu Republike Hrvatske, koji predviđa načelo narodnog suvereniteta, narodom se smatraju svi državljani Republike Hrvatske. Ustav predviđa su-stav predstavničke vladavine u kombinaciji s oblicima neposrednog odlučivanja kao što je to referendum.

Člankom 70. stavak 1. Ustava RH predviđeno je da je Hrvatski sabor predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj.

4.1. Oblici neposrednog

odlučivanja

Referendum je oblik neposrednog odlučivanja ko-jim se građani neposredno tajnim glasovanjem izjaš-njavaju o nekom pitanju koje je oblikovano na način da se na njega može odgovoriti sa za ili protiv, tj. s da ili ne. Najčešće je predmet referenduma odlučivanje o prihvaćanju ili odbacivanju prijedloga ustava, zakona ili drugog propisa ili političke odluke. Postoji razlika iz-

Stupanjem na snagu Ugovora iz Maastrichta (sklopljen 7. veljače 1992.) kojim je Europska unija

postala politička zajednica, državljani EU koji prebivaju u državi članici čiji nisu državljani imaju

pravo glasovati na lokalnim izborima i biti izabrani u toj zemlji pod jednakim uvjetima kao držav-

ljani te države.

Naime, svi državljani EU imaju pravo kretati se i slobodno boraviti na teritoriju država članica.

Državljani EU imaju također pravo glasovanja i biti izabrani u izborima za Europski parlament.


među referenduma i neposrednih izbora. Referendum je oblik neposredne demokracije, a kod neposrednih izbora radi se o elementu predstavničke vladavine.

Postoji više vrsta referenduma. Postoji referendum na razini državne zajednice. U federalnoj državi postoji referendum na razini federacije i na razini federativnih jedinica.

Lokalni referendum je referendum na razini lokal-nih političko-teritorijalnih jedinica.

Posebna vrsta referenduma je referendum kojim se realizira pravo naroda na samoodređenje kod kojeg se građani neposredno izjašnjavaju tajnim glasovanjem u kakvoj će državi ili državnoj zajednici živjeti. Tu se radi o odcjepljenju ili razdruživanju unutar neke države ili državne zajednice ili o odlučivanju o udruživanju ili priključenju u državu ili zajednicu država. U međuna-rodnom pravu ova vrsta udruživanja naziva se i plebis-citom.

4.2. Ustavotvorni referendum

Ovaj referendum je oblik ili način izmjene ili revizije Ustava neposredno od strane biračkog tijela. Ovisno o tome u kojim slučajevima dolazi do raspisivanja usta-votvornog referenduma, razlikuje se apsolutno ob-

vezni ustavotvorni referendum, relativno obvezni ustavotvorni referendum i fakultativni ustavotvor-

ni referendum.

Ako se o svakoj izmjeni ustava mora odlučiti na re-ferendumu, radi se o apsolutno obveznom ustavo-

tvornom referendumu.

Takav ustavotvorni referendum primjenjuje se u Švicarskoj, u kojoj se o svakoj izmjeni Ustava odlučuje referendumom. Da bi izmjena Ustava u toj zemlji bila prihvaćena, mora se za izmjenu izjasniti većina birača koja je pristupila referendumu uz uvjet da je referendu-mu pristupila najmanje polovina svih upisanih birača. S obzirom da je Švicarska federativna država, o prihva-ćanju izmjene Ustava mora se izjasniti većina kantona, odnosno većina birača koja je unutar svakog kantona glasovala. Apsolutno obvezni ustavotvorni referen-dum primjenjuje se i na razini kantona i federativnih jedinica Švicarske.

Primjena referenduma je ograničena budući da je on prikladan za odlučivanje naroda o jednom ili jed-nostavnim pitanjima. Relativno obvezni ustavotvor-

ni referendum primjenjuje se u slučaju kada se refe-

rendum mora raspisati za izmjenu ranije određenih odredaba Ustava. Ustav se u načelu može mijenjati bez primjene referenduma, međutim referendum se mora primijeniti za izmjene Ustava kad je to izričito u Ustavu navedeno. Ova vrsta referenduma primjenjuje se pri-mjerice u nekim federalnim državama SAD-a.

U pravnim sustavima najčešće se primjenjuje fa-

kultativni ustavotvorni referendum o čijem raspisi-vanju odlučuju nadležna tijela. Ova vrsta referenduma može biti raspisana u svakom slučaju revizije Ustava, ali ne mora. Inicijativa za raspisivanje ovog referendu-ma može biti u nadležnosti ili predstavničkog tijela ili predsjednika republike.

Fakultativni ustavotvorni referendum predviđen je Ustavom Republike Hrvatske, Ustavom Italije 1947., Ustavom Francuske iz 1958., Ustavom Španjolske iz 1978. itd.

4.3. Zakonodavni referendum

Razlikujemo apsolutno obvezni zakonodavni refe-rendum pri čijoj se primjeni svi zakoni donose isklju-čivo referendumom, relativno obvezni zakonodavni referendum pri čijoj se primjeni samo određene Usta-vom propisane vrste zakona moraju donositi referen-dumom i fakultativni zakonodavni referendum kod kojeg se referendum raspisuje u povodu inicijative Ustavom predviđenih tijela.

Kao podvrste zakonodavnog referenduma posto-je prikriveni zakonodavni referendum i savjetodavni zakonodavni referendum (prof. Branko Smerdel i prof. Smiljko Sokol: Ustavno pravo, Zagreb, Pravni fakultet u Zagrebu, 2006. godine).

5. USTAV ŠVICARSKE

KONFEDERACIJE - OBLICI

NEPOSREDNE (IZRAVNE)

DEMOKRACIJE

U Švicarskoj Konfederaciji narodni neposredni iz-bori, odnosno sudjelovanje građana u izborima za predstavnike u predstavničkim tijelima i dužnosnike je temeljna demokratska institucija.

Referendum je instrument neposredne demokraci-je koji dopušta narodu da se izjasni o aktu usvojenom od strane državne vlasti, najčešće parlamenta. Referen-


dum prema Ustavu Švicarske Konfederacije može biti zakonodavni, ustavotvorni, konvencionalni ili admini-strativni.

5.1. Vrste referenduma prema

Ustavu Švicarske Konfederacije

Obvezatni referendum čini glasovanje naroda uz pozitivni rezultat uvjetom valjanosti jedne norme. Predviđen je federalnim propisima za izmjene Ustava, pristupanje nadnacionalnim organizacijama, kolektiv-nu sigurnost i donošenje hitnih federalnih zakona.

Potrebno je da budu potvrđeni dvostrukom veći-nom glasova naroda i kantona. Fakultativni referen-

dum (uobičajeni) daje pravo biračkom tijelu da se izja-sni u posljednjoj instanci o usvajanju jednog normativ-nog akta u određenom roku od strane dijela tog tijela.

Izvanredni referendum razlikuje se od uobičaje-nog u činjenici da je glasovanje naroda organizirano od strane državnog tijela. To može biti šef države, par-lament, zastupnička manjina ili decentraliziran kolekti-viteti (Behordenreferendum).

Prethodno glasovanje (glasovanje o principu) daje narodu priliku da se izjasni o principu neke izmje-ne prava koje je na snazi. Rezultat ovoga glasovanja je imperativ za vlast. U federalnom švicarskom pravu ovaj tip referenduma predviđen je za narodnu inicijativu koja se odnosi na potpunu izmjenu ustava.

Savjetodavni referendum razlikuje se od ostalih vrsta referenduma jer njegov rezultat nije obvezan za vlast, ali je dobrodošao prilikom donošenja odluka vla-sti. Nije poznat u federalnom švicarskom pravu, već u nekim švicarskim kantonima. Poznat je i u pravu Velike Britanije. Primijenjen je u slučaju referenduma za pri-stupanje Velike Britanije EU (Andreas Auer, Giorgio Ma-linverni i Michel Hottelier: “Droit constitutional suisse”, Stämpfl i Editions SA Berne, Suisse).

Konstruktivni referendum je varijanta fakultativ-nog referenduma koji se tradicionalno često primje-njuje u Švicarskoj. On pruža narodu mogućnost zauzi-manje stajališta o nekom pitanju ili projektu te omogu-ćava traženje poboljšanja nekih stajališta u vidu suprot-nog prijedloga. Ova vrsta referenduma nije predviđena u federalnom švicarskom pravu. Predviđena je u nekim kantonima kao: Glaris, Appenzell, Rhodes Interieures, Nidwald, Berne Bale-Campagne i Saint-Gall.

5.2. Narodna inicijativa

Narodna inicijativa je instrument izravne demokra-cije predviđen švicarskim pravom, koji daje pravo dije-lu biračkog tijela pokrenuti postupak koji vodi usvaja-nju, reviziji ili ukidanju jednog državnog akta. Suklad-no prirodi tog akta, inicijativa može biti ustavotvorna, zakonodavna ili upravna. Sukladno članku 138. st. 1. i 139. st. 1. Ustava Švicarske Konfederacije 100 000 gra-đana može tražiti svakodobno potpunu ili djelomičnu izmjenu federalnog Ustava. Statistika pokazuje da taj institut nije učinkovit.

Govori se o inicijativi za referendum, koja u zadnje vrijeme izaziva glasovanje o principu. Inicijativa je izravna, no njezino odbijanje vodi referendumu.

5.3. Pravo opoziva

Pravo opoziva dopušta jednom dijelu naroda inici-rati glasovanje o pitanju raspuštanja Parlamenta, opo-zivu vlade i opozivu člana vlade.

Može se zaključiti da je Švicarska zemlja neposred-ne demokracije jer propisima predviđa i prakticira in-stitucije referenduma i narodne inicijative. Suvremena doktrina ima teškoće u postizanju precizne defi nicije neposredne demokracije i kvalifi kacije švicarske de-mokracije.

Za neke je autore izravna demokracija izričito su-protna predstavničkoj demokraciji. U predstavničkoj demokraciji narod izabire na četiri, pet ili više godina osobe koje ih predstavljaju u parlamentu ili na čelu dr-žave. Između izbora izabrani predstavnici djeluju i go-vore u njihovo ime. U neposrednoj demokraciji narod izvršava sam i izravno sve ovlasti i cjelokupnu vlast. Za takvu demokraciju Rousseau je govorio da dolazi naro-du od Boga. Ponekad se govori o švicarskoj demokra-cije kao poluizravnoj (“semi-directe”).

U Švicarskoj teoriji prevladava mišljenje: da bi se jedna demokracija mogla smatrati neposrednom (izravnom), potrebno je da narod izvršava i druge ovla-sti osim onih izbornih te da izvršavanje drugih ovlasti ne ovisi o volji drugog državnog tijela. Pitanje hoće li i o čemu će narod odlučivati, mora ovisiti o pravnoj prirodi nekog akta ili o volji dijela naroda. Postojanje obveznog referenduma, običnog fakultativnog refe-renduma ili narodne inicijative određuje prirodu de-mokracije (neposredna ili predstavnička). U sustavu


neposredne demokracije vladajući ne mogu slobodno birati kada će se narod pozvati na sankcioniranje njiho-ve politike. Ono što jest izravno u izravnoj demokraciji nije toliko vršenje vlasti od strane naroda, već činjenica da narod ima pravo pokrenuti mehanizme legitimnosti vlasti (Andreas Auer, Giorgio Malinverni i Michel Hotte-lier: “Droit constitutionel suisse”, Stämpfl i Editions SA Berne, Suisse).

Na referendumu ne sudjeluju svi birači. Iz te činje-nice proizlaze posljedice kao što su nedostatak kvoru-ma, apstinencija i dr. Za razliku od parlamenta ili vla-de koji ne mogu djelovati ako ne sudjeluje minimalni broj prisutnih članova (čl. 159. st. 1. švicarskog Ustava), švicarsko izborno tijelo nije podvrgnuto kvorumu. Ne postoji zahtjev određenog postotka izbornog sudjelo-vanja kako bi se potvrdilo narodno savjetovanje (kvo-rum sudjelovanja). Sudjelovanje na izborima i narod-nim glasovanjima u Švicarskoj obilježeno je snažnom apstinencijom. Nešto više od trećine birača sudjeluje na federalnim izborima. To se tumači brojem izbora na koje su građani pozvani i brojem odluka koje građani moraju donijeti.

U Švicarskoj su česti zahtjevi za referendumom i pe-ticije, koje ukazuju na često korištenje referenduma.

Politička prava dvostruke su prirode. S jedne strane građanin glasovanjem uživa pravo, a s druge vrši i svo-ju dužnost. Federalni sud je utvrdio da politička prava građana dopuštaju vršenje osnovne dužnosti demo-kratske države. Kantoni su ovlašteni ustanoviti obve-zno glasovanje (Stimmzwang).

Kršenje političkih prava može prijaviti svaki glasač, čak i ako on osobno nije pogođen kršenjem.

Vlada, parlament ili dio izbornog tijela mogu pri-premiti prijedloge državnih akata koji će biti predlože-ni izbornom tijelu. Ono može samo potvrditi ili odbiti volju nekog državnog tijela.

Pravo glasovanja u Švicarskoj Konfederaciji konsti-tuira jedan od bitnih atributa državljanstva. Kvaliteta najvažnijeg tijela države rezervirana je samo za švicar-ske državljane (članak 136. švicarskog Ustava).

On predviđa izvršavanje političkih prava na fe-deralnom planu samo švicarskim državljanima. Veza državljanstva i političkih prava postavlja npr. pitanje prava glasa stranaca i državljana koji prebivaju u ino-zemstvu.

U Švicarskoj se situacija razlikuje na razini kantona i općina. U Neuchatelu priznaje se pravo glasovanja

strancima na lokalnoj općinskoj razini od 1849. godine. Danas stranci u ovom kantonu imaju pravo glasa ako posjeduju dozvolu prebivanja u istom.

5.4. Oblici referenduma

Prema švicarskom Ustavu, razlikujemo tri tipa ustav-nog referenduma.

Prvi je konstitutivni referendum i označava refe-rendumsku konzultaciju koja ima za cilj izbor prvog ustava ili neke temeljne principe a događaju se u pro-cesu ustavnih promjena ili ukidanja ustavnih odreda-ba. U fazi nastanka prvog ustava narod je pozvan da ra-tifi cira ustavni tekst ili da se izjasni o formi vlade koja će biti uspostavljena budućim ustavom. Time narod vrši funkciju originarne konstituirajuće vlasti. Taj tip ustava karakteriziran je svojim učinkom osnove novog ustav-nog uređenja, koji je u raskidu s prethodnim.

Sljedeći je referendum ustavne revizije koja za cilj ima izmjenu postojećeg ustava koji je na snazi. U procesu prilagodbe ustava izmijenjenim potrebama društva, narod je pozvan potvrditi projekt izmjene koji mu je predložen. Time narod vrši funkciju izvedene ustavne vlasti.

Nadalje postoji tzv. suvereni referendum. To je referendumska konzultacija koja se odnosi na izmjene teritorija, samoodređivanje decentraliziranog kolek-tiviteta ili pristup države nadnacionalnoj organizaciji. Ovdje se radi o prostornoj, strukturalnoj ili međuna-rodnoj preorijentaciji države koja mijenja temeljna na-čela suvereniteta te države.

6. USTAV REPUBLIKE HRVATSKE

(Nar. nov., 56/90, 135/97,

8/98, 113/00, 124/00, 28/01,

41/01-pročišćeni tekst, 55/01,

76/10, 85/10-pročišćeni tekst)

Prema Temeljnim odredbama Ustava RH, Republika Hrvatska je jedinstvena i nedjeljiva demokratska i soci-jalna država a u Republici Hrvatskoj vlast proizlazi iz na-roda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravno-pravnih državljana. Narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem (članak 1.).

Suverenitet Republike Hrvatske neotuđiv je, nedje-ljiv i neprenosiv (članak 2. stavak 1.).


Osnivanje političkih stranaka je slobodno, a unu-tarnje ustrojstvo političkih stranaka mora biti sukladno temeljnim ustavnim demokratskim načelima (članak 6. stavak 1. i 2.).

Prema odredbi članka 45. Ustava, hrvatski državlja-ni s navršenih 18 godina imaju opće i jednako biračko pravo na izborima za Hrvatski sabor, Predsjednika Re-publike i Europski parlament te u postupku odlučiva-nja na državnom referendumu u skladu sa zakonom. U izborima za Hrvatski sabor birači koji nemaju prebiva-lište u RH imaju pravo izabrati tri zastupnika u skladu sa zakonom (stavak 2.). U izborima za Hrvatski sabor, Predsjednika Republike i Europski parlament te u po-stupku odlučivanja na državnom referendumu biračko pravo ostvaruje se na neposrednim izborima tajnim glasovanjem, a birači koji nemaju prebivalište u RH ostvaruju biračko pravo na biračkim mjestima u sjedi-štima diplomatsko-konzularnih predstavništava RH u stranoj državi u kojoj prebiva.

U izborima za Hrvatski sabor, Predsjednika Repu-blike i Europski parlament te u postupku odlučivanja na državnom referendumu ostvarivanje biračkog pra-va Republika Hrvatska osigurava i svojim državljanima koji se u doba izbora zateknu izvan njezinih granica tako da mogu glasovati u sjedištima diplomatsko-kon-zularnih predstavništava RH u stranoj državi u kojoj se nalaze ili na drugi način određen zakonom.

Hrvatski sabor je predstavničko tijelo građana i no-sitelj zakonodavne vlasti u RH (čl. 70. Ustava RH). Hrvat-ski sabor ima najmanje 100, a najviše 160 zastupnika koji se na temelju općeg i jednakog biračkog prava bi-raju neposredno tajnim glasovanjem.

Sukladno članku 72. Ustava RH zastupnici se biraju na vrijeme od četiri godine. Zakonom se određuje broj, uvjeti i postupak izbora zastupnika u Hrvatski sabor.

Člankom 74. predviđeno je da zastupnici u Hrvat-skom saboru nemaju obvezujući mandat.

Hrvatski sabor odlučuje, među ostalim, o donoše-nju i promjeni Ustava i zakona te o raspisivanju refe-renduma.

Sukladno članku 87. Ustava Hrvatski sabor može raspisati referendum o prijedlogu za promjenu Ustava, o prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz svog djelo-kruga. Predsjednik Republike može na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade raspisati referendum o prijedlogu promjene Ustava ili o drugom pitanju za koje smatra da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike.

O pitanjima iz stavka 1. i 2. ovog članka Hrvatski

Sabor će raspisati referendum u skladu sa Zakonom

ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača

u RH (st. 3.). Na referendumu se odlučuje većinom bi-rača koji su pristupili referendumu, a odluka donesena na referendumu je obvezatna. O referendumu se do-nosi Zakon kojim se mogu propisati i uvjeti za održava-nje savjetodavnog referenduma.

Ustavni sud RH nadzire ustavnost i zakonitost izbo-ra i državnog referenduma i rješava izborne sporove koji nisu u djelokrugu sudova.

Člankom 141. Ustava Odluka o udruživanju Repu-blike Hrvatske u saveze s drugim državama donosi se na referendumu većinom glasova birača koji su pristu-pili referendumu, nakon što je o udruživanju RH pret-hodno odlučio Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika. Referendum se mora održati u roku od 30 dana od dana donošenja odluke Hrvatskog sabora. Odluka donesena na referendumu je obvezat-na. Odredbe ovog članka o udruživanju odnose se i na uvjete i postupak razdruživanja RH.

Prije izmjena Ustava RH iz 2010. godine člankom 141. Ustava bilo je predviđeno da se Odluka o udru-živanju Republike Hrvatske u saveze s drugim država-ma donosi na referendumu većinom glasova ukupnog broja birača u državi, nakon što je o udruživanju RH prethodno odlučio Hrvatski sabor dvotrećinskom veći-nom glasova svih zastupnika.

7. REFERENDUM U REPUBLICI

HRVATSKOJ

U Republici Hrvatskoj referendum i drugi oblici osobnog sudjelovanja hrvatskih državljana s biračkim pravom u obavljanju državne vlasti i lokalne samou-prave uređen je Ustavom RH, a ovaj institut razrađen je u Zakonu o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti, lokalne i po-dručne (regionalne) samouprave (Nar. nov., br. 33/96, 92/01, 44/06, 58/06-Odluka USRH, 69/07-Odluka USRH i 38/09).

Ustav Republike Hrvatske usvojio je načelo narod-nog suvereniteta te je utvrdio dva oblika ostvariva-nja vlasti naroda: prvi je izbor narodnih predstavnika, a drugi neposredno odlučivanje (čl. 1. st. 3. Ustava). Ustavom RH referendum je utvrđen kao temeljni oblik neposrednog odlučivanja. Ustav u načelu utvrđuje in-


stitut fakultativnoga ustavotvornog i zakonodavnog referenduma određujući da se referendum može ras-pisati, fakultativno i o drugom pitanju iz djelokruga Hrvatskog sabora kao i o pitanju za koje Predsjednik Republike smatra da je važno za neovisnost, jedinstve-nost i opstojnost RH (čl. 87. st. 1. i 2. Ustava). Ustavo-tvorni referendum može raspisati Hrvatski sabor ili Predsjednik Republike.

Zakonodavni referendum o prijedlogu zakona na-čelno može raspisati samo Hrvatski sabor.

Promjenom Ustava RH iz 2000. predviđen je institut narodne inicijative za raspisivanje referenduma. Dopu-nom čl. 87. u st. 3. propisano je da će o pitanjima iz st. 1. i 2. ovog članka Hrvatski sabor raspisati referendum su-kladno zakonu, ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u RH.

7.1. Zakon o referendumu i drugim

oblicima osobnog sudjelovanja

u obavljanju državne vlasti i

lokalne i područne (regionalne)

samouprave (Nar. nov., br. 33/96,

92/01, 44/06-Odluka USRH,

69/07-Odluka USRH, 38/09)

Ovim Zakonom regulira se raspisivanje i provedba referenduma i drugih oblika osobnog sudjelovanja hrvatskih državljana s biračkim pravom u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samo-uprave (čl. 1.).

Referendum je oblik neposrednog odlučivanja bi-rača u obavljanju državne vlasti o pitanjima određenim Ustavom (državni referendum) i o pitanjima iz samo-upravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (re-gionalne) samouprave utvrđenim zakonom i statutom (lokalni referendum). Drugi oblici neposrednog odlu-čivanja birača u obavljanju državne vlasti te lokalne i područne samouprave jesu: savjetodavni referendum, mjesni zborovi građana i predstavke građana. Član-kom 3. Zakona predviđeno je da državni referendum mogu raspisati Hrvatski sabor i Predsjednik Republike. Hrvatski sabor može raspisati referendum o prijedlogu za promjenu Ustava, o prijedlogu zakona i o drugim pitanjima iz svojeg djelokruga. Predsjednik Republike može na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade raspisati referendum o prijedlogu o promjeni

Ustava ili o drugim pitanjima za koje smatra da je važ-no za neovisnost i opstojnost RH.

Hrvatski sabor će raspisati referendum o pitanjima navedenim u st. 2. i 3. ovog članka ako to zatraži de-set posto (10%) od ukupnog broja birača u RH. Državni referendum mora se raspisati radi donošenja odluke o udruživanju Republike Hrvatske u savez s drugim drža-vama (stavak 5.).

Na državnom referendumu imaju pravo sudjelovati hrvatski državljani. Predviđeno je pravo sudjelovanja hrvatskih državljana na referendumu ako se zateknu za vrijeme referenduma izvan granica RH, i to u diplo-matsko-konzularnim predstavništvima RH.

Na referendumu birači odlučuju neposredno tajnim glasovanjem. Na državnom referendumu odlučuje se većinom birača koji su glasovali, uz uvjet da je referen-dumu pristupila većina od ukupnog broja birača upisa-nih u popis birača RH, ako za pojedina pitanja Ustavom nije drugačije određeno (članak 6.). Člankom 8. Zakona predviđeno je da je odluka donesena na referendumu obvezatna. Zakonom je predviđena mogućnost izjaš-njavanja birača o potrebi da se zatraži raspisivanje re-ferenduma.

Člankom 8.a Zakona predviđeno je da ako birači oci-jene da postoji potreba za raspisivanjem referenduma o prijedlogu za promjenu Ustava, prijedloga zakona ili drugog pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora ili o pitanju za koje smatraju da je važno za neovisnost, je-dinstvenost ili opstojnost RH, osnovat će organizacijski odbor za izjašnjavanje birača o potrebi da se zatraži ras-pisivanje referenduma. Sukladno čl. 8.b Zakona organi-zacijski odbor donosi odluku da se pristupi izjašnjavanju birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma. Zakonom je predviđeno što ova odluka treba sadržavati. Među ostalim, ova odluka treba sadržavati jasno formu-lirano pitanje o kojem se traži raspisivanje referenduma te rok unutar kojeg će se sakupljati potpisi birača koji traže raspisivanje referenduma (ne dulji od 15 dana).

Također mora biti predviđeno referendumsko pita-

Na referendumu birači odlučuju nepo-

sredno tajnim glasovanjem. Na državnom

referendumu odlučuje se većinom birača

koji su glasovali, uz uvjet da je referendu-

mu pristupila većina od ukupnog broja

birača upisanih u popis birača RH, ako za

pojedina pitanja Ustavom nije drugačije

određeno (članak 6.).


nje ili pitanja, odnosno jedan ili više prijedloga o kojem će birači odlučivati. Sukladno članku 9. Zakona referen-dum se raspisuje odlukom. Odluka sadrži, među osta-lim, naziv tijela koje raspisuje referendum, naziv akta o kojem se odlučuje na referendumu, tj. naznaku pitanja o kojem ili o kojima će birači odlučivati na referendumu te referendumsko pitanje ili pitanja, odnosno jedan ili više prijedloga o kojem će birači odlučivati i dr. Pitanje, odno-sno jedan ili više prijedloga na glasačkom listiću moraju biti tako napisani da birač koji glasuje može o pitanju zaključiti “ZA” ili “PROTIV”, odnosno na nedvojben način odlučiti se za jedan od prijedloga (čl. 33. st. 3.).

Kada se na referendumu odlučuje o nekom pitanju, birač na glasačkom listiću zaokružuje “ZA” ili “PROTIV”, a kada se odlučuje o jednom ili više prijedloga, birač na glasačkom listiću zaokružuje redni broj prijedloga za koji glasuje (članak 33. stavak 5.).

Člankom 57. Zakona predviđen je savjetodavni referendum. Naime, Vlada RH može raspisati savjeto-davni referendum za područje jedne ili više jedinica lo-kalne samouprave ili područje regionalne samouprave radi prethodnog pribavljanja mišljenja stanovnika tog područja o područnom ustroju jedinica lokalne samo-uprave i lokalne uprave.

Člankom 60. Zakona predviđeni su zborovi građana koji se sazivaju radi izjašnjavanja građana o pojedinim pitanjima od lokalnog značaja, raspravljanja o potre-bama i interesima građana te davanja prijedloga od lokalnog značaja. Oni ne obvezuju predstavničko tijelo općine i grada, već samo mjesne odbore.

8. ODLUKE USTAVNOG SUDA RH

8.1. Rješenje Ustavnog suda RH

broj U-VIIR/602/2012 od

14. veljače 2012.

U rješenju Ustavnog suda RH u predmetu nadzora državnog referenduma broj U-VIIR/602/2012 od 14. ve-ljače 2012. zaključak Ustavnog suda je da u ovom slu-čaju ne postoje pretpostavke za provođenje nadzora nad ustavnošću i zakonitošću državnog referenduma jer su zahtjevi podnositeljice u nadležnosti Državnog izbornog povjerenstva (DIP-a).

Navedenim rješenjem odbačen je zahtjev podnosi-teljice za provođenje nadzora nad ustavnošću i zako-nitošću državnog referenduma o pristupanju Republi-ke Hrvatske Europskoj uniji, koji je raspisan Odlukom

Hrvatskoga sabora 23. prosinca 2011. (Nar. nov., br. 151/11), a održan 22. siječnja 2012.

U obrazloženju rješenja Ustavnog suda navodi se sljedeće:

“1) Primjena članka 88. Ustavnog zakona o Ustav-nom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 99/99, 29/02 i 49/02 - pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) na konkretne slučajeve

2. Ustavni sud, prije svega, napominje da se postu-pak nadzora nad ustavnošću i zakonitošću državnog referenduma iz članaka 88. i 89. u vezi s člankom 96. Ustavnog zakona, mora razlikovati od tzv. referen-dumskih sporova (članak 50. Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samo-uprave, Nar. nov., br. 33/96, 92/01, 44/06, 58/06, 69/07 i 38/09 - u daljnjem tekstu: Zakon o referendumu) u ko-jima je prigovor Državnom izbornom povjerenstvu (u daljnjem tekstu: DIP) “zbog nepravilnosti pri provedbi državnog ... referenduma na glasačkom mjestu” ovla-šten podnijeti svaki birač upisan u izvadak birača na dotičnom biračkom mjestu.

Ustavni sud primjećuje da su prigovori koje je u svojem podnesku istaknula podnositeljica sadržajno isti ili slični iz drugog podneska “Javni prigovor na ter-min održavanja referenduma (22. siječnja 2012.)” koji su podnositelji u razdoblju od 29. do 30. prosinca 2011. uputili DIP-u, Hrvatskoj radioteleviziji, Hrvatskoj izvje-štajnoj novinskoj agenciji i Ustavnom sudu.

Svojim dopisom klasa: 014-02/11-12/19, ur. broj: 507-11-03 od 10. siječnja 2012. DIP je odgovorio pod-nositeljici, te u obrazloženju svojeg očitovanja ista-knuo:

“(...) Slijedom navedenog, Državno izborno povje-renstvo kao tijelo nadležno za provedbu državnog referenduma brine se za zakonitu i pravilnu provedbu referenduma i, nakon što je odluka o raspisivanju dr-žavnog referenduma donesena, ne može dalje utjecati na termin održavanja referenduma.

S druge strane, Državno izborno povjerenstvo cije-ni da tijekom promidžbe referenduma treba poštovati načelo na temelju kojeg se kako osobama koje podr-žavaju, tako i osobama koje ne podržavaju udruživa-nje Republike Hrvatske u Europsku uniju, omogućava ravnomjerna promidžba te slobodno izražavanje svo-jih stajališta i njihovo predstavljanje javnosti. Stoga je potrebno da se u televizijskim i radijskim emisijama


omogući ravnopravno sudjelovanje kako osoba koje podržavaju članstvo Republike Hrvatske u Europskoj uniji, tako i osoba koje to članstvo ne podržavaju. (...)”

2) Može li se podnesak podnositeljice smatrati za-htjevom iz članka 88. Ustavnog zakona?

3. Ustavni sud primjećuje da je predmetni podne-sak podnositeljice pisan u obliku javnog priopćenja prosvjedne naravi.

U takvoj situaciji, predmet nadzora nad ustavno-šću i zakonitošću državnog referenduma u postupku pred Ustavnim sudom mogu biti samo oni prigovori podnositeljice koji nisu u nadležnosti DIP-a, a tiču se “aktivnosti” vezanih uz konkretan državni referendum, koje se “provode suprotno Ustavu i zakonu”, a koje su takve naravi da se u odnosu na njih mogu “poduzimati odgovarajuće mjere” (članak 88. u vezi s člankom 89. Ustavnog zakona).

II. OCJENA USTAVNOG SUDA

4. Iz podnesaka podnositeljice jasno se prepozna-je i sadržaj njezinih prigovora. On se svodi na sljedeće tvrdnje:

“1. Neobjektivno informiranje državljana RH na temu Europska unija ...

2. Nisu osigurana sredstva za promociju negativno-sti ulaska RH u EU (...).

3. Euroskeptici su često podrugljivo prikazivani u propagandnim spotovima na TV-u (...).

4. Svi javni mediji, pogotovo oni u državnom vla-sništvu, nisu ujednačeno zastupali obje grupacije građana RH (...).

5. Neinformiranost državljana RH o zakonodavstvu EU (...).

6. Neinformiranost državljana RH o cjelokupnoj do-kumentaciji vezanoj za predpristupne pregovore između RH i EU po svim poglavljima (...).

7. Neprovođenje javne rasprave zašto da i zašto ne u EU (...).

8. Nedorečenost Zakona o provedbi referenduma do te mjere da je upitan legitimitet samog referen-duma.

9. Netočan popis birača (700.000) u odnosu na stvarno stanje (...).

(...)”

Podnositeljica dalje navodi da se nisu ispunili de-mokratski uvjeti za održavanje referenduma jer je rok bio prekratak da se pučanstvo kvalitetno informira oko

tako složenog pitanja. Ističe i niz nepravilnosti zamije-ćenih tijekom samoga glasovanja na referendumu.

5. Ustavni sud utvrđuje da su zahtjevi podnositelji-ce navedeni u prethodnoj točki (od 1. do 9.) u nadlež-nosti DIP-a.

Zakon o referendumu u članku 16. propisuje:

“Članak 16.

Državno povjerenstvo:

- brine se za zakonitu provedbu državnog referen-duma,

(...)”

5.1. Ustavni sud u tom smislu primjećuje da je DIP na podnesak podnositeljice, koji je u Ustavnom sudu zaprimljen 30. prosinca 2011., postupio u skladu s član-kom 16. alinejom 1. Zakona o referendumu.

Ustavni sud sa svoje strane može samo ponoviti da je stajalište, koje je u svom dopisu istaknuo DIP, pravilno.

5.2. Dakle, predmetni zahtjev podnositeljice po svom sadržaju ne može biti predmet postupka nadzora nad ustavnošću i zakonitošću državnog referenduma u smislu članaka 88. i 89. u vezi s člankom 96. Ustavnog zakona.

Konačno, on ne zadovoljava pretpostavke propi-sane Ustavnim zakonom da bi ga Ustavni sud mogao smatrati podneskom u nekoj drugoj vrsti ustavnosud-skih postupaka.

Sukladno tome, ne postoje pretpostavke za postu-panje Ustavnog suda u povodu tog zahtjeva podnosi-teljice u ovom ustavnosudskom postupku.

6. Stoga Ustavni sud iz prethodno navedenih razlo-ga, a na temelju članka 92. stavka 1. Ustavnog zakona, utvrđuje da u povodu podnesaka podnositeljice ne postoje pretpostavke za provođenje postupka nadzora nad ustavnošću i zakonitošću državnog referenduma u smislu članaka 88. i 89. u vezi s člankom 96. Ustavnog zakona.”

8.2. Odluka Ustavnog suda RH

broj U-VIIR-4696/2010 od

20. listopada 2010.

U Odluci Ustavnog suda broj U-VIIR-4696/2010 od 20. listopada 2010. o referendumu, zauzeto je stajalište da je postupak provedbe referenduma strogo formal-ni postupak. Referendum se može raspisati, u skladu s Ustavom i zakonom, samo radi traženja odgovora


birača na specifi cirano i jasno formulirano pitanje koje mora biti postavljeno već prilikom započinjanja po-stupka prikupljanja potpisa kojima birači zahtijevaju održavanje referenduma (prema Zakonu o referendu-mu koji je na snazi, riječ je o odluci organizacijskog od-bora da se pristupi izjašnjavanju birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma).

U zaključku Odluke navodi se da je utvrđeno da su 3. rujna 2010., povlačenjem iz zakonodavnog po-stupka Prijedloga Zakona o izmjenama Zakona o radu, s Konačnim prijedlogom zakona, koji je Vlada Republike Hrvatske aktom klasa: 110-01/10-01/01, ur. broj: 5030104-10-1 od 28. svibnja 2010. uputila u za-konodavni postupak, prestale postojati pretpostavke za raspisivanje referenduma koji je zatražilo 15,95% (717.149) birača u Republici Hrvatskoj u vezi s referen-dumskim pitanjem: “Jeste li za zadržavanje važećih za-konskih odredaba o produženoj primjeni pravnih pra-vila sadržanih u kolektivnim ugovorima i otkazivanju kolektivnih ugovora?”

Prijedlog zakona koji bi sadržavao odgovor supro-tan odgovoru “DA” na referendumsko pitanje navede-no u točki I. ove izreke ne smije se uputiti u zakono-davni postupak prije proteka roka od godinu dana od objave ove odluke u “Narodnim novinama”, osim ako se o tom prijedlogu zakona prethodno ne raspiše i pro-vede referendum na temelju valjanih potpisa 15,95% (717.149) birača prikupljenih u razdoblju od 9. lipnja 2010. do 23. lipnja 2010.

8.3. Odluka Ustavnog suda RH

broj U-II/2153/2007 od

16. siječnja 2008.

Odlukom Ustavnog suda RH broj U-II/2153/2007 od 16. siječnja 2008. ukinuta je Odluka o raspisivanju refe-renduma o izjašnjavanju građana Varaždinske županije klasa: 014-92/07-01/1, ur. broj: 2186/1-01-07-1 od 19. travnja 2007. (“Službeni vjesnik Varaždinske županije”, broj 9/07).

U obrazloženju navedene odluke navodi se da je Vlada Republike Hrvatske podnijela na temelju članka 35. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hr-vatske (Nar. nov., br. 99/99, 29/02 i 49/02 - pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) zahtjev za ocje-nu suglasnosti s Ustavom i zakonom navedene Odluke o raspisivanju referenduma o izjašnjavanju građana

Varaždinske županije, koju je donijela Županijska skup-ština Varaždinske županije 19. travnja 2007., a objavlje-na je u “Službenom vjesniku Varaždinske županije”, broj 9/07 (u daljnjem tekstu: osporena Odluka).

Osporenom odlukom Županijske skupštine Varaž-dinske županije raspisan je referendum za područje Varaždinske županije radi izjašnjavanje građana o određenju Državnog zavoda za statistiku.

Županijska skupština Varaždinske županije raspisu-je referendum za područje Varaždinske županije radi izjašnjavanja građana o određenju Državnog zavoda za statistiku prema kojem je Varaždinska županija svr-stana u prostornu jedinicu Sjeverozapadne Hrvatske za statistiku 2. razine zajedno s Gradom Zagrebom.

Prostornu jedinicu Sjeverozapadne Hrvatske čine: Grad Zagreb, Zagrebačka županija, Krapinsko-zagor-ska županija, Varaždinska županija, Koprivničko-križe-vačka županija i Međimurska županija.

Pitanje o kojem će birači odlučivati na referendumu glasi:

“Da li se slažete s određenjem Državnog zavoda za statistiku prema kojem je Varaždinska županija svrsta-na u istu prostornu jedinicu za statistiku II. razine zajed-no s Gradom Zagrebom.”.

Građani će se izjašnjavati zaokruživanjem odgo-vora ZA ili PROTIV pitanja iz stavka 1. ovog članka, na glasačkom listiću.

U obrazloženju odluke Ustavnog suda RH navodi se:

... “2. Osporena Odluka donesena je na temelju članka 4. Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lo-kalne i područne (regionalne) samouprave (Nar. nov., br. 33/96, 92/01, 44/06, 58/06 i 69/07, u daljnjem tek-stu: Zakon o referendumu), članka 5. ZID Zakona o referendumu (Nar. nov., br. 92/01), članka 24. stavka 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samo-upravi (Nar. nov., br. 33/01, 60/01 i 129/05, u daljnjem tekstu: ZLPS) i članka 19. točke 2. Statuta Varaždinske županije (“Službeni vjesnik Varaždinske županije”, broj 10/06 - pročišćeni tekst i 29/06).

3. (...) Vlada Republike Hrvatske u zahtjevu ističe da pitanje o kojemu se trebalo odlučivati na referendumu, prema Ustavu, ne spada u samoupravni djelokrug žu-panije, kao jedinice područne (regionalne) samoupra-ve, niti je posebnim zakonom propisano da predstav-ničko tijelo te jedinice odlučuje o “prostornim jedinica-ma za statistiku”, zbog čega osporena Odluka, prema


mišljenju Vlade, nije u skladu s Ustavom i zakonom.

Stoga, Vlada Republike Hrvatske smatra da je os-porena Odluka nesuglasna s člankom 132. stavkom 3. Ustava, člankom 4. stavkom 2. Zakona o referendumu te člankom 20. stavkom 1. i člankom 24. stavkom 2. ZLPS.

...

Zahtjev je osnovan.

5. Za ocjenu suglasnosti osporene Odluke s Usta-vom mjerodavne su sljedeće odredbe Ustava:

Članak 132.

Građanima se jamči pravo na lokalnu i područnu (re-gionalnu) samoupravu.

Pravo na samoupravu ostvaruje se preko lokalnih, od-nosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela (...).

Građani mogu neposredno sudjelovati u upravljanju lokalnim poslovima, putem zborova, referenduma i dru-gih oblika neposrednog odlučivanja u skladu sa zako-nom i statutom.

Članak 133. stavak 2.

Jedinice područne (regionalne) samouprave su župa-nije. (...).

Članak 134. stavci 2. i 3.

Jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i pro-metnu infrastrukturu te planiranje i razvoj mreže obra-zovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova.

Poslovi (...) područnog (regionalnog) djelokruga ure-đuju se zakonom. (...)

Članak 136.

U obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela jedini-ca (...) područne (regionalne) samouprave samostalna su i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlašte-nih državnih tijela.

6. Člankom 4. Zakona o referendumu propisano je:

Lokalni referendum može raspisati predstavničko tije-lo jedinice (...) područne (regionalne) samouprave.

Predstavničko tijelo iz stavka 1. ovoga članka može pod uvjetima propisanima Zakonom o lokalnoj i područ-noj (regionalnoj) samoupravi i statutom, raspisati refe-rendum o pitanju iz svojega samoupravnog djelokruga o kojem predstavničko tijelo ima pravo donositi odluke.

Člankom 20. ZLPS-a propisano je da županija u

svom samoupravnom djelokrugu obavlja poslove od područnog (regionalnog) značaja, a osobito poslo-ve koji se odnose na: školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu, planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustano-va (stavak 1.) te da će se posebnim zakonima, kojima se uređuju pojedine djelatnosti iz stavka 1. tog članka, odrediti poslovi, obavljanje kojih je županija dužna or-ganizirati, te poslovi koje županija može obavljati ako je osigurala uvjete za njihovo obavljanje (stavak 2.).

Odredbama članka 24. stavaka 1. i 2. ZLPS-a propi-sano je:

Građani mogu neposredno sudjelovati u odlučivanju o lokalnim poslovima putem referenduma (...), u skladu sa zakonom i statutom jedinice (...) područne (regional-ne) samouprave.

Referendum se može raspisati radi odlučivanja o pri-jedlogu o promjeni statuta, o prijedlogu općeg akta ili drugog pitanja iz djelokruga predstavničkog tijela, kao i o drugim pitanjima određenim zakonom i statutom.

7. Prema članku 43. stavku 1. Zakona o službenoj statistici (Nar. nov., br. 103/03), Državni zavod za stati-stiku u suradnji s nositeljima službene statistike odre-đuje metodološke osnove za provođenje svih statistič-kih istraživanja. Prema stavku 2. članka 43. tog Zakona, metodološke osnove iz stavka 1. obuhvaćaju određiva-nje statističkih jedinica, određivanje sadržaja i obiljež-ja istraživanja, defi nicije, nomenklature, klasifi kacije i standarde koji se koriste u provođenju statističkog istraživanja te određivanje izvještajnih jedinica koje obuhvaćaju pojedino statističko istraživanje.

Na temelju tih zakonskih odredaba, Državni zavod za statistiku donio je Nacionalnu klasifi kaciju prostor-nih jedinica za statistiku (Nar. nov., br. 35/07), kojom su u točki 3. u Prostornu jedinicu za statistiku 2. razine “Sjeverozapadna Hrvatska” uvršteni: Grad Zagreb, Za-grebačka županija, Krapinsko-zagorska županija, Va-raždinska županija, Koprivničko-križevačka županija i Međimurska županija.

8. Prema mjerodavnim ustavnim i zakonskim

odredbama, županija može raspisati referendum

samo o pitanjima iz svoga područnog (regionalnog)

djelokruga (tzv. samoupravni rezervat), a to nije pi-

tanje određivanja statističkih prostornih jedinica.

Budući da osporenom Odlukom nije raspisan refe-rendum o pitanju iz samoupravnog djelokruga župani-


je, Ustavni sud ocjenjuje da ta Odluka nije u suglasnosti s člancima 132. stavkom 3. i 134. stavkom 2. Ustava te člankom 4. stavkom 2. Zakona o referendumu i član-kom 24. stavkom 2. ZLPS-a.

9. ZAKLJUČAK

Iz navedenih propisa proizlazi da je Republika Hr-vatska konstitutivna predstavnička demokracija u ko-joj narod obnaša vlast sukladno Ustavu izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem. Teoretičari ustavnog prava, kako je navedeno, govore o obliku poluneposredne demokracije u Republici Hrvatskoj. Prema podacima iz prakse, može se zaključiti da se osnovni oblici neposredne demokracije u Republici Hrvatskoj - referendum i narodna inicijative predviđeni Ustavom i zakonom ne primjenjuju dovoljno često, kao što je to primjerice u Švicarskoj Konfederaciji, koja je zemlja neposredne demokracije.

Institutom narodne inicijative za raspisivanje re-ferenduma propisanim čl. 87. Ustava RH o prijedlogu za promjenu Ustava, zakona ili o drugom pitanju iz svojeg djelokruga i o drugom pitanju važnom za ne-ovisnost, jedinstvenost i opstojnost RH predviđeno je da će Hrvatski sabor raspisati referendum sukladno zakonu ako to zatraži deset posto (10%) od ukupnog

broja birača u RH. De lege ferenda ovaj broj birača od 10% potreban za prihvaćanje narodne inicijative bilo bi uputno smanjiti jer se čini previsok. Broj sta-novnika u RH je 4 milijuna i 456 tisuća stanovnika. U Švicarskoj konfederaciji kod primjene narodne inici-jative sukladno čl. 138. i 139. Ustava Švicarske Kon-federacije 100.000 građana može svakodobno tražiti raspisivanje referenduma za potpunu ili djelomičnu izmjenu federalnog Ustava, što se s obzirom na broj stanovnika u Švicarskoj (oko osam milijuna), može smatrati adekvatnim rješenjem s ciljem ostvarivanja neposredne demokracije.

Također bi se mogla predložiti de lege ferenda izmje-na odredbe članka 8.b stavka 2. Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samo-uprave (Nar. nov., br. 33/96 do 38/09), kojom je pred-viđeno da rok unutar kojeg se skupljaju potpisi birača koji traže raspisivanje referenduma ne može biti dulji od 15 dana, na način da se taj rok produlji.

LITERATURA

1) Prof. Branko Smerdel i prof. Smiljko Sokol: Ustavno pravo, Zagreb, Pravni fakultet, 2006.

2) Andreas Auer, Giorgio Malinverni i Michel Hottelier: “Droit consti-tutionel suisse”, Stämpfl i Editions SA, Berne, Suisse.

SUMMARY DIRECT (PURE) DEMOCRACY – THE LAWS OF THE SWISS CONFEDERATION AND THE REPUBLIC OF CROATIA

Democracy is a form of government in which state decisions are made by the majority of the people directly and indirectly by way of elections. In a modern society democracy is based on the participation of citizens in the elections for the representatives in representative bodies and offi cials that are elected indirectly (representative democracy).

If all citizens have direct participation in the state’s decision making, then that is direct (pure) democracy. The basic form of direct democracy in most modern states is the referendum. Referendum is a tool of direct demo-cracy that allows the people to have their say regarding the act adopted by the state government, usually the parliament.

The subject matter of the referendum in most cases is the decision on the acceptance or dismissal of the proposal of the constitution, act, some other regulation or political decision. The term democracy etymologically derives from the Greek words demos and kratos (people and rule).

In modern democracies ordinarily the system of representative democracy is being applied and in practice it is applied alongside diff erent forms of direct democracy.

This paper portrays the law of the Swiss Confederation and that of the Republic of Croatia that refers to the forms of direct democracy with a take on representative democracy.

Key words: democracy, direct (pure) democracy, referendum, people’s initiative, representative democracy, democratic elections.

neposredna (izravna) demokracija - pravo švicarske ... · pdf filedemokratske...

Documents